b. Las salidas a la crisis. La red de compromisos que conformara al Estado K-B hizo
muy difícil ajustar la ecuación por el lado del "costo laboral". Comienzan a ser
cuestionados los costos fiscales de este modelo de desarrollo, y especialmente los de
las políticas de bienestar. En este contexto, ya desde fines de los años sesenta el
1
En este marco, las tecnologías y los equipos desactualizados eran exportados al tercer mundo a fin de instalar subsidiarias con las cuales
abastacer los mercados semicerrados de estos países, como es el caso de la Argentina.
pensamiento liberal y conservador había comenzado a atacar en los países centrales
los fundamentos del orden estatal de posguerra y las teorías que lo sustentaban. Los
argumentos desarrollados desde esta perspectiva ya nos son conocidos (que
intervención masiva del Estado en la economía da por resultado que los empresarios
rehuyan la inversión de riesgo y la búsqueda de mayor productividad y competitividad
y se transformen en meros "buscadores de rentas" asignadas por el sector público; que
los funcionarios estatales buscan maximizar su poder asignando dichas rentas
mediante regulaciones, financiándolas con recursos extraídos de toda la sociedad (en
especial de sus sectores más productivos y/o con menor capacidad de presión). Un
informe de 1973 encargado por la Trilateral Comission a expertos del mundo
desarrollado hace hincapié en las bases políticas de la crisis, que radican en el hecho
de que el estado de bienestar ha dado origen a una "sobrecarga de demandas" para el
sistema político2, hasta niveles intolerables para el mantenimiento del mismo; puesto
que el Estado, para financiar sus políticas de bienestar debe captar más y más
recursos sociales, con lo cual los empresarios deben resignar parte de su rentabilidad,
debilitando así sus posibilidades de inversión y su competitividad, con lo cual se
sientan las bases de una perduración indefinida de la recesión. Pero, sobre todo, en
que el pleno empleo fomenta la indisciplina social, pues ya no existe la amenaza de la
recesión y el desempleo para disciplinar las demandas de los sectores laborales. La
generalización del fenómeno inflacionario da lugar a un paralelo auge del pensamiento
de Milton Fiedman y la escuela monetarista, que se había dedicado especialmente a
desarrollar instrumentos para el desarrollo de políticas antinflacionarias.
2
Noción que los autores del informe toman de David Easton (1965)
a. "Keynesianismo" militar y revolución tecnológica. En los años ochenta, el
gasto estatal en materia de defensa recrudece en USA al compás de una reducción de
los gastos sociales y de una nueva toma de posición estatal contraria a toda concesión
al "poder sindical"3. La inversión en materia de defensa tiene por resultado indirecto el
desarrollo de un sector de alta tecnología cuyas innovaciones son transferidas
masivamente al sector productivo. Las nuevas tecnologías de la información y la
comunicación incorporadas en este contexto brindan el sustento para dar un salto
cualitativo, en primer lugar, en las posibilidades de movilidad del capital financiero,
pudiendo invertir y retirarse mundialmente en tiempo real de cualquier punto del
planeta. Esta globalización financiera del capital sortea las barreras de las fronteras
nacionales y por lo tanto la de los Estados, que se ven en crecientes dificultades para
controlar las turbulencias que estos movimientos generan en los mercados financieros.
En el sector productivo, las nuevas tecnologías permiten un salto en la productividad
que no depende del aumento de la escala (como en la etapa anterior) sino de la
intensificación del "conocimiento" aplicado a la producción. Las unidades productivas
pueden ser así más flexibles y pueden deslocalizar sus segmentos del proceso de
producción que aportan menor valor agregado, con lo cual limitan las demandas
salariales en los países centrales y contribuyen a fomentar una conducta "pro-capital"
en los estados periféricos que compiten entre sí por la radicación de estas inversiones,
disminuyendo sus requerimientos y regulaciones, otorgando estímulos, facilidades, etc.
(es decir, aumentando el subsidio público de los costos directos e indirectos de esa
inversión). Además, este cambio tecnológico posibilita la introducción masiva de
tecnologías ahorradoras de mano de obra en la industria y que incrementan la
productividad de manera inédita4.
En la Argentina, el golpe militar de 1976 inaugura una etapa cuyo principal objetivo es
instaurar un nuevo orden social que ya no se proponga corregir las dificultades del
modelo de sustitución de importaciones (déficit fiscal, empresas públicas ineficientes,
inflación, crecimiento trabado, estancamiento del agro y de las exportaciones
agropecuarias, baja productividad y competitividad de la industria, problemas
recurrentes de balanza de pagos, etc.), sino que directamente lo reemplace por otro en
3
La cual fuera puesta de manifiesto por M Thatcher en 1979-80 ante una huelga de varis meses de los operarios mineros, y por Reagan,
con valor ejemplarizante, ante la famosa huelga de los controladores aéreos en su primera presidencia.
4
Ver al respecto, Castells, M.: El modo de desarrollo informacional. Madrid, 1989
el que el mercado vuelva a ser el principal protagonista de la asignación de recursos,
como condición necesaria para el disciplinamiento permanente de los actores cuyo
peso político y demandas excesivas habrían socavado el funcionamiento del modelo en
crisis5.
Cabe aclarar que el disciplinamiento de los actores sociales que encara el gobierno
militar es altamente selectivo. Se dirige principalmente a los sectores con menor peso
relativo en el modelo sustitutivo. Esto implica en primer lugar el disciplinamiento de la
clase trabajadora y el debilitamiento de sus organizaciones e instituciones para
dificultar su participación en la puja distributiva (la participación en el ingreso
disminuye drásticamente al congelarse los salarios en 1976); y de la industria liviana,
sometida a los rigores de la competencia externa por la política antiinflacionaria
basada en la sobrevaluación del peso.
En los aspectos político estatales, Palermo (1997) destaca el hecho de que las tres
fuerzas armadas, como tres grandes corporaciones, se reparten la estructura del
estado en partes iguales, con lo cual se refuerza notoriamente la fragmentación
estatal6.. La imposibilidad de la conducción económica para disminuir el déficit fiscal
refleja este estado de cosas. Este objetivo nunca puede ser impuesto a los militares: a
los problemas de las empresas públicas ya reseñados, aumenta el gasto en defensa, el
financiamiento del mundial '78, etc. Fabricaciones Militares crece de manera
incontrolada y su presupuesto y resultado financiero directamente son declarados
secretos por razones de "seguridad nacional"7. Por otra parte, muchos servicios
sociales son desconcentradas en los estados provinciales (sobre todo escuelas
primarias nacionales y hospitales), sin una adecuada contrapartida en términos de
recursos presupuestarios.
A partir de 1981 comienza una lucha interna entre un sector que busca retomar el
sendero de la sustitución de importaciones y los pactos corporativos, desarmando el
esquema antiinflacionario de Martinez de Hoz y desencadenando un sostenido proceso
inflacionario (presidencia de Viola) y otra que busca retomar y profundizar los objetivos
de liberalización económica (presidencia de Galtieri), proponiéndose una política de
privatizaciones y disciplina fiscal que la debacle subsecuente a la guerra de Malvinas y
la pérdida de todo apoyo en sectores civiles (empresarios, políticos, sindicales, etc.)
hizo imposible; por lo cual el régimen se limitó a intentar una retirada lo menos costosa
posible entre 1982-83.
6
La muestra más cabal y terrible de esta fragmentación estatal quizá esté representada por la estrategia de secuestro y desaparición de
personas que se utilizó con el fin declarado de combatir a las organizaciones guerrilleras y al mismo tiempo a los miembros de
organizaciones sindicales, políticas, sociales, culturales, etc., (o que de algún modo se juzgara simpatizantes o tolerantes o partícipes en la
creación y mantenimiento del "clima ideológico" denunciado como subvertidor de "valores esenciales" para el mantenimiento del orden
social, y por lo tanto propicio al desarrollo de aquellas organizaciones). La fuerza represiva del Estado se deslizó a la clandestinidad
propia de la guerrilla urbana que combatía, para configurar múltiples bandas armadas con máxima autonomía para secuestrar y asesinar
enemigos reales o presuntos..
7
En concordancia con las características generales de la política de disciplinamiento, al final se corta el hilo por lo más delgado: se
aplica la Ley de Prescindibilidad y se procede al despido discrecional de empleados de la administración central (en ausencia de la
posibilidad de una reacción defensiva sindical)
institución de "seguros de cambio", distribuyéndose nuevamente los costos de esta
fenomenal transferencia de ingresos por toda la sociedad, gracias a un mayor
endeudamiento estatal y aceleramiento de la inflación.
8
Un programa acordado con el Banco Mundial en ese año financia una serie de estudios en distintas áreas gubernamentales que sienta las
bases para buena parte de las medidas adoptadas en la década siguiente, sobre todo en materia de servicios sociales.
9
Los así llamados "capitanes de la industria" actúan en buena parte motivados por el temor de que el candidato justicialista triunfara y
ejecutara un programa de tipo populista.
en la distribución del ingreso y en la estructura tributaria, y un persistente aumento de
la pobreza y el desempleo a partir de 1993.
Una parte fundamental del nuevo modelo de desarrollo que se buscaba consolidar a
partir del despliegue del funcionamiento de la lógica de los mercados dependía de la
redefinición de las relaciones entre el Estado y los principales actores económicos,
estableciendo una nueva modalidad de intervención pública en la economía, que no
buscara sustituir al funcionamiento de los mercados sino complementar a los mismos,
corrigiendo sus "fallas" (por ejemplo, regulando "monopolios naturales", subsanando
asimetrías en la información, creando mecanismos que permitieran o perfeccionaran la
competencia entre distintos oferentes cuando ello fuera posible). Se dio en llamar
"reforma del estado" al proceso de construcción de este nuevo modelo estatal.
Comenzó formalmente con la sanción de las leyes de "reforma del estado" y de
"emergencia económica" en julio de 1989. Comprendió básicamente cuatro líneas de
acción: privatizaciones, desregulaciones, descentralización de servicios y reforma
administrativa.
• Las privatizaciones implicaron el abandono generalizado por parte del Estado del
rol de productor directo de bienes y servicios. El diagnóstico que sustentó esta
política partía del creciente déficit de las empresas públicas (motivado por su
utilización para transferir rentas a distintos sectores que las habían capturado:
contratistas, sindicatos, clientelismo político, etc.), lo que impedía racionalizar dicho
funcionamiento, con efectos negativos sobre la actividad de otros sectores10. Esta
línea de acción se legitimó entonces en el propósito de librarse de una fuente
importante de déficit, generar nuevos ingresos tributarios y abrir la puerta a una
solución, vía nuevas inversiones por parte de los nuevos propietarios o
concesionarios, al mal funcionamiento de estas empresas. Pero para eso no
desarrolló las capacidades institucionales regulatorias y fiscalizadoras que el
cumplimiento de tal objetivo demandaba11. Es interesante comprobar que las
privatizaciones permitieron sostener, mediante un reparto de negocios
monopólicos, un statu quo entre los distintos sectores con mayor capacidad de
presionar sobre la asignación estatal de recursos (grupos empresarios nacionales
que antes actuaban como contratistas y empresas extranjeras vinculadas a los
acreedores externos, sin olvidar la parte de socios menores, como los respectivos
actores sindicales). Otra privatización de singular importancia fué la del sistema
jubilatorio (1994) que puso en manos de nuevas empresas vinculadas en general al
sector financiero la percepción y administración de los aportes jubilatorios de los
trabajadores, acumulados en cuentas individuales de capitalización, que no optaran
10
Al hacer que el resto de las empresas viera limitada su eficiencia al tener que soportar el costo de las empresas públicas en términos
financieros y de capacidad operativa (puesto que al no disponer de capacidad financiera propia las empresas públicas no realizaban las
inversiones requeridas para mejorar la calidad de su servicio).
11
Al respecto cabe destacar la creación de numerosos entes reguladores teóricamente encargados de aplicar marcos regulatorios de los
servicios públicos privatizados.
por permanecer en el sistema público "de reparto". Esta privatización manifestaba
buscar librar al Estado del déficit que implicaba el sistema previsional y generar un
mercado de capitales a partir de las inversiones de estas administradoras (AFJPs);
pero la paralela supresión de los aportes empresarios y la creciente presencia del
sector público en el mercado de capitales como demandante de fondos para
financiar su déficit corriente invalidó la obtención de una y otra meta 12.
Consecuencia de estos procesos fue la proliferación de una nueva categoría de
organismos denominados "entes Reguladores" encargados de controlar a las
empresas privadas involucradas en la gestión de cada servicio.
12
Paralela a esta privatización se ubicó la creación de un sistema de seguro privado de los riesgos del trabajo, a fin de terminar con una
"industria del juicio" que implicaba una fuente de incertidumbre como amenaza permanente para las empresas. Ss crearon las
Administradoras de Riesgos del Trabajos (ARTs) que compartieron con las AFJPs las características de ser subsidiarias en buena medida
de entidades bancaria y, contar con una importante participación de sectores sindicales. Ambas entidades absorbían antiguas funciones
ejercidas directamente por el Estado en el marco de políticas de "Bienestar", cuyo efecto igualador era sostenido y legitimado por la
apelación a los derechos sociales y la solidaridad; ahora eran reemplazadas por otras políticas, cuyos efectos heterogeneizantes se
legitimaban desde la apelación a la lógica mercantil: tender a que cada quien perciba lo que el mercado le asigne, finado en todo caso
"pisos" mínimos.
13
Fué instrumento de presión en vista de que las obras sociales sindicales son usualmente caracterizadas como la "caja" de los sindicatos.
La reforma estableció un sistema de libre elección por parte de los afiliados que buscaba concentrar el sistema en las más grandes y
eficientes. Estas se asociaron, en muchos casos, a empresas de medicina "prepaga" a fin de ofrecer servicios diferenciales a los afiliados
con mayor capacidad de efectuar aportes. Aquí también una política "igualadora" del Estado de Bienestar es transformada en un
mecanismo heterogeneizante por medio de la introducción de la lógica mercantil en alguno de sus aspectos. Cabe destacar que la
desregulación laboral y la de las obras sociales, fué una política continuada y profundizada por el gobierno de la Alianza (1999-2001)
mediante mecanismos de "cuasi mercado"14. Esto los diferenciaba de las políticas
del Estado de Bienestar, concebidas con criterio de universalidad, dirigidas por
consiguiente al conjunto de la población (no "focalizadas") 15. Hay que destacar que,
a partir de estos nuevos programas creció un enjambre de nuevos organismos
descentralizados (en sentido funcional) o "unidades especiales de proyecto" que se
multiplicaron en la estructura estatal muchas veces superponiéndose o
distinguiéndose de forma poco clara en cuanto a sus competencias de las
estructuras burocráticas. Prosperó así una suerte de "consultocracia" de expertos y
técnicos que configuraron un universo administrativa y culturalmente separado y
paralelo al de la burocracia permanente.
A partir de 1994, el tipo de cambio fijo, combinado con la política fiscal expansiva, una
política económica "ofertista" que implicó resignar parte de la capacidad recaudadora
fiscal (la cual por otra parte no experimentó sensibles mejoras en el marco de un
sistema tributario ampliamente regresivo basado en los impuestos al consumo),
configuró un mix macroeconómico que pronto se reveló insostenible. La entrada de
capitales se frenó; el gasto público continuó incrementándose a pesar de las
privatizaciones y un porcentaje creciente del mismo pasó a financiarse mediante el
endeudamiento interno y externo; porcentajes también crecientes del gasto tuvieron
que destinarse al pago de servicios de esta deuda. Se acentuó la pérdida de
competitividad para las firmas de los sectores que producían bienes transables, sobre
todo a partir de la devaluación del real en 1999. El mantenimiento de la paridad
cambiaria generó un creciente ahogo sobre muchas actividades productivas y la
necesidad de sucesivos intentos de profundizar el ajuste fiscal. La estructura de
precios relativos volvió a desnivelarse en favor de los ingresos de los sectores de
bienes no transables (servicios), lo que realimentó la pérdida de rentabilidad del resto
de las actividades.
La economía entró en 1998 en una recesión de la que no salió sino hasta el año 2002,
a pesar de todos los intentos del gobierno de la llamada "Alianza" para reactivar la
23
La Ley 24.629 fija los lineamientos para la "segunda fase de la reforma del Estado"
24
Cabe preguntarse si en este caso la acción de los organismos multilaterales de crédito y grupos político- técnicos como la Fundación
Mediterránea no implicó una suerte de "ortopedia" que intentó subsanar esta ausencia de autonomía burocrática; o por el contrario, el
significado se acerca más al de un nuevo ejemplo de colonizaci´ñon deel Estado por parte de intereses privados.
economía en el marco de la convertibilidad25. A lo largo de este gobierno los mercados
financieros internacionales (tras una serie de crisis de los denominados "mercados
emergentes") juzgaron excesivo el endeudamiento argentino y comenzaron a cobrar
tasas de interés cada vez más altas para cada nuevo préstamo otorgado (que cubría
los vencimientos de intereses de prestamos anteriores), hasta que directamente
dejaron de prestar en agosto de 2001.
Desde entonces, buena parte del presupuesto nacional se dedica a financiar asistencia
social y transferencias directas, con lo cual parece "adecuar" sus funciones a su
reducida capacidad de gestión. No obstante, el alcance y los medios de la intervención
pública en la economía vuelven a ser debatidos, sobre la base de un creciente
consenso en cuanto a que la retirada de los años '90 resultó excesiva y que deben
retomarse mayores niveles de intervención estatal. No obstante, el alcance e
instrumentos de esta mayor intervención estatal permanecen aún en general sin
identificar. Se retoma en este marco alguna actividad empresaria pública (vuelta a la
esfera estatal de algunas empresas concesionadas como el Correo Central o la ex
Aguas Argentinas; creación de otras, como la petrolera ENARSA, LAFSA). 26.
Es mucho lo que podría agregarse, y han sido muchas las cuestiones dejadas de lado
en la exposición, pero lo reciente de los hechos y la necesidad de conservar el carácter
sintético de la exposición, hacen conveniente dejar el análisis en este punto.
27
Tómense por ejemplo los casos de los procedimientos de designación de funcionarios en cargos "críticos" en la Administración
Central, o de los miembros de Directorios en Entes Reguladores. La tendencia a descansar en la impulsión individual del Presidente y sus
allegados, antes que en la acción permanente de la Administración (como en el caso de la puja en torno a los aumentos de precios), o a
que las acciones centrales de la agenda gubernamental sean asumidas por equipos ad-hoc, fuera de la estructura organizativa (como en el
proceso de renegociación de los contratos de concesión de servicios públicos), revelan una actitud parangonable a la del gobierno del
Frondizi a este respecto. No se advierte que la nueva relación pretendida con las empresas en tales cuestiones haya dado por consecuencia
la construcción de mayores capacidades que sobrevivan al actual gobierno, para los casos antedichos en la Secretaría de Defensa del
Consumidor o en los distintos Entes Reguladores.
28
Para la tercera década del presente siglo se espera que el polo de mayor crecimiento y por lo tanto la mayor concentración de nuevos
consumidores de la economía mundial esté conformado por el llamado BRIC (es decir: Brasil, China, India y Rusia)
29
Basar la inserción comercial internacional en la exportación de commodities conlleva el riesgo de la alta volatilidad de precios de tales
mercados y en la falta de integración de la estructura económica nacional resultante de la misma.