Perkembangan Dan Konsolidasi LB Negara Pasca Reformasi

PERKEMBANGAN DAN
KONSOLIDASI
LEMBAGA NEGARA
PASCA REFORMASI
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie S.H.
PERKEMBANGAN DAN
KONSOLIDASI
LEMBAGA NEGARA
PASCA REFORMASI
Penerbit
Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan
Mahkamah Konstitusi RI
Jakarta, 2006
PERKEMBANGAN DAN KONSOLIDASI
LEMBAGA NEGARA
PASCA REFORMASI
Asshiddiqie, Jimly
Jakarta: Setjen dan Kepaniteraan MKRI,
Cetakan Kedua, April 2006
368 hlm; 15 x 22 cm
1. Hukum Tata Negara 2. Konstitusi
Hak Cipta dilindungi oleh Undang-undang

All right reserved
Hak Cipta @ Jimly Asshiddiqie

Hak Cetak @ Setjen dan Kepaniteraan MKRI
Cetakan Pertama, Februari 2006
Koreksi naskah: Rofiq, Budi, Luthfi

Rancang sampul: Abiarsya
Setting layout dan indeks: Mardian W
Penerbit:
Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan
Jl. Medan Merdeka Barat No. 7 Jakarta Pusat
Telp. 3520-173, 3520-787
www.mahkamahkonstitusi.go.id
Dari
Penerbit
Dari Penerbit
...........................................................................
Semenjak reformasi, UUD 1945 telah mengalami

empat kali perubahan yang berakibat pada berubahnya
sendi-sendi ketatanegaraan. Salah satu hasil perubahan yang
cukup mendasar adalah perubahan supremasi MPR menjadi
supremasi konstitusi. Pasca reformasi, Indonesia sudah ti-
dak lagi mengenal istilah “lembaga tertinggi negara” untuk
kedudukan MPR sehingga seluruh lembaga negara sederajat
kedudukannya dalam sistem check and balances. Seiring
dengan itu konstitusi ditempatkan sebagai hukum tertinggi
yang mengatur dan membatasi kekuasaan lembaga-lembaga
negara yang menjalankan roda penyelenggaraan negara.
Dalam buku Perkembangan dan Konsolidasi Lem
baga Negara Pasca Reformasi ini Prof. Dr. Jimly Asshid-
diqie, S.H. mengajak pembaca mencermati dan memahami
berbagai perubahan yang terkait dengan lembaga negara di
Indonesia, termasuk bagaimana perkembangan dan konsoli-
dasinya. Buku ini melengkapi karya Prof. Jimly sebelumnya
yang berjudul Sengketa Kewenangan Antarlembaga Neg
ara yang menjelaskan mengenai mekanisme penyelesaian
sengketa antarlembaga negara yang kewenangannya diatur
dalam UUD 1945.
Hadirnya buku ini diharapkan dapat memperkaya
referensi ilmu hukum tata negara di Indonesia yang sangat
dibutuhkan oleh para guru, dosen, mahasiswa, praktisi dan
pengamat hukum, pemimpin dan pengurus parpol, aktivis
LSM, dan lain-lain. Untuk itulah pantas kiranya kami men-
gucapkan terima kasih tak terhingga kepada Prof. Jimly
karena untuk kesekian kalinya telah memberi kepercayaan
kepada Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah
Perkembangan dan Konsolidasi
Lembaga Negara
vi Pasca Reformasi
Konstitusi RI untuk menerbitkan naskah-naskah buku-
nya.
Di samping itu, kami juga patut memberi ucapan
terima kasih kepada pihak-pihak yang telah membantu ke
lancaran terbitnya buku ini, antara lain kepada Sdr. Rofiqul-
Umam Ahmad, Budi H. Wibowo dan Luthfi W. Eddyono
yang telah mengoreksi naskah buku ini, juga kepada Sdr.
Mardian Wibowo yang sudah melayout buku ini hingga
tampilannya menjadi menarik. Kepada Sdr. Abiarsya juga
kami ucapkan terima kasih karena telah mendesain cover
buku ini.
Seperti halnya buku lain yang diterbitkan oleh Setjen
dan Kepaniteraan MK, buku ini juga disebarluaskan ke-
pada berbagai kalangan secara cuma-cuma. langkah ini
diharapkan dapat membantu peningkatan pemahaman
para penyelenggara negara/pemerintahan dan masyarakat
mengenai lembaga-lembaga negara di Indonesia pasca pe-
rubahan UUD 1945.
Pada akhirnya, perkenankan kami mempersembah
kan buku ini ke hadapan sidang pembaca seiring harapan
semoga mendapat manfaat darinya. Selamat membaca!
Jakarta, April 2006

Sekretaris Jenderal
Janedjri M. Gaffar
Pengantar
Penulis vii
Pengantar Penulis
...........................................................................
Terdapat tiga fungsi kekuasaan yang dikenal secara

klasik dalam teori hukum maupun politik, yaitu fungsi
legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Baron de Montesquieu
(1689-1785) mengidealkan ketiga fungsi kekuasaan negara
itu dilembagakan masing-masing dalam tiga organ negara.
Satu organ hanya boleh menjalankan satu fungsi (functie),
dan tidak boleh saling mencampuri urusan masing-masing
dalam arti yang mutlak. Jika tidak demikian, maka kebe-
basan akan terancam.
Konsepsi yang kemudian disebut dengan trias poli
tica tersebut tidak relevan lagi dewasa ini, mengingat tidak
mungkin lagi mempertahankan bahwa ketiga organisasi
tersebut hanya berurusan secara eksklusif dengan salah sa
tu dari ketiga fungsi kekuasaan tersebut. Kenyataan dewasa
menunjukkan bahwa hubungan antar cabang kekuasaan
itu tidak mungkin tidak saling bersentuhan, dan bahkan
ketiganya bersifat sederajat dan saling mengendalikan satu
sama lain sesuai dengan prinsip checks and balances.
Di sisi lain, perkembangan masyarakat, baik secara
ekonomi, politik, dan sosial budaya, serta pengaruh glo
balisme dan lokalisme, menghendaki struktur organisasi
negara lebih responsif terhadap tuntutan mereka serta lebih
efektif dan efisien dalam melakukan pelayanan publik dan
mencapai tujuan penyelenggaraan pemerintahan. Perkem-
bangan tersebut berpengaruh terhadap struktur organisasi
negara, termasuk bentuk-bentuk dan fungsi-fungsi lem-
baga negara. Bermunculanlah kemudian lembaga-lembaga
negara sebagai bentuk eksperimentasi kelembagaan (institu
tional experimentation) yang dapat berupa dewan (council),
Lembaga Negara Pengantar
viii Pasca Reformasi Penulis ix
komisi (commission), komite (committee), badan (board), harus ada pengaturan mengenai perlakuan hukum terhadap
atau otorita (authority). orang yang menduduki jabatan dalam lembaga negara itu.
Lembaga-lembaga baru tersebut biasa disebut sebagai Mana yang lebih tinggi dan mana yang lebih rendah perlu
state auxiliary organs, atau auxiliary institutions sebagai dipastikan untuk menentukan tata tempat duduk dalam
lembaga negara yang bersifat penunjang. Di antara lembaga- upacara dan besarnya tunjangan jabatan terhadap para
lembaga itu kadang-kadang ada juga yang disebut sebagai pejabatnya. Untuk itu, ada dua kriteria yang dapat dipakai,
self regulatory agencies, independent supervisory bodies, yaitu (i) kriteria hirarki bentuk sumber normatif yang me-
atau lembaga-lembaga yang menjalankan fungsi campuran nentukan kewenangannya, dan (ii) kualitas fungsinya yang
(mix-function) antara fungsi-fungsi regulatif, administratif, bersifat utama atau penunjang dalam sistem kekuasaan
dan fungsi penghukuman yang biasanya dipisahkan tetapi negara.
justru dilakukan secara bersamaan oleh lembaga-lembaga Sehubungan dengan hal itu, maka dapat ditentukan
baru tersebut. Bahkan ada lembaga-lembaga yang disebut bahwa dari segi fungsinya, ke-34 lembaga tersebut, ada
sebagai quasi non-governmental organization. yang bersifat utama atau primer, dan ada pula yang ber
Eksperimentasi kelembagaan (institutional experi sifat sekunder atau penunjang (auxiliary). Sedangkan dari
mentation) juga dilakukan oleh bangsa Indonesia terutama segi hirarkinya, ke-34 lembaga itu dapat dibedakan ke da
di masa transisi demokrasi setelah runtuhnya kekuasaan lam tiga lapis. Organ lapis pertama dapat disebut sebagai
Orde Baru seiring berhentinya Presiden Soeharto 21 Mei lembaga tinggi negara. Organ lapis kedua disebut sebagai
1998 yang lalu. Pasca peristiwa itu, dilakukan berbagai lembaga negara saja, sedangkan organ lapis ketiga merupa
agenda reformasi yang salah satunya adalah perubahan kan lembaga daerah. Di antara lembaga-lembaga tersebut
(amandemen) UUD 1945 selama empat tahun sejak 1999 ada yang dapat dikategorikan sebagai organ utama atau
sampai dengan 2002. Dalam perubahan konstitusi inilah primer (primary constitutional organs), dan ada pula yang
terjadi pembentukan dan pembaruan lembaga-lembaga merupakan organ pendukung atau penunjang (auxiliary
negara. Jika kita mencermati UUD 1945 pasca perubahan state organs).
tersebut, dapat dikatakan terdapat 34 lembaga negara. Dari Keseluruhan lembaga-lembaga negara tersebut me
34 lembaga negara tersebut, ada 28 lembaga yang kewenan- rupakan bagian-bagian dari negara sebagai suatu organi
gannya ditentukan baik secara umum maupun secara rinci sasi. Konsekuensinya, masing-masing menjalankan fungsi
dalam UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Ke-28 tertentu dan saling berhubungan sehingga memerlukan
lembaga negara inilah yang dapat disebut sebagai lembaga pengaturan dan pemahaman yang tepat untuk benar-benar
negara yang memiliki kewenangan konstitusional atau yang berjalan sebagai suatu sistem.
kewenangannya diberikan secara eksplisit oleh UUD Negara Dalam buku ini saya berusaha menuliskan kerangka
Republik Indonesia Tahun 1945. secara menyeluruh lembaga-lembaga negara dalam orga
Ke-34 organ tersebut dapat dibedakan dari dua segi, nisasi ketatanegaraan Indonesia. Selain itu, buku ini juga
yaitu dari segi fungsinya dan dari segi hirarkinya. Hirarki menguraikan fungsi dan kedudukan masing-masing lem
antarlembaga negara itu penting untuk ditentukan karena baga dalam keseluruhan organisasi ketatanegaraan. Pem
Lembaga Negara Pengantar
Pasca Reformasi Penulis xi
bahasan ini dimaksudkan agar setiap penyelenggara negara nya tidak berkembang. Dengan demikian diharapkan hukum
dan warga negara, termasuk pejabat negara, ahli hukum, tata negara dapat menyesuaikan diri dengan perkembangan
ahli politik, dan peminat masalah ketatanegaraan dapat ketatanegaraan yang ada sehingga hukum tata negara tidak
memahaminya dengan baik di tengah masih langkanya pem- nampak ketinggalan zaman.
bahasan lembaga negara setelah perubahan UUD 1945. Buku ini juga dapat dikatakan sebagai penambahan
Salah satu hal penting yang saya gagas dalam buku ini dan penyempurnaan dari buku terdahulu, yaitu Sengketa
adalah dirumuskannya pengertian baru lembaga-lembaga Kewenangan Antarlembaga Negara yang juga diterbitkan
mana saja yang dapat disebut sebagai lembaga negara. Hal oleh Konstitusi Press. Jika buku tersebut lebih menekan
ini sangat penting mengingat dengan munculnya berbagai kan pada sengketa kewenangan antarlembaga negara,
lembaga baru dalam sistem ketatanegaraan kita pasca maka buku yang tengah Anda baca ini lebih menekankan
perubahan UUD 1945, maka pengertian yang selama ini pada pendeskripsian perkembangan lembaga negara pasca
kita kenal dan kita anut harus direvisi. Seiring dengan itu, perubahan UUD 1945 sekaligus rekomendasi mengenai
sebagai kelanjutannya, saya juga menyusun kategorisasi pentingnya konsolidasi terhadap lembaga-lembaga negara
lembaga-lembaga negara yang ada tersebut. Kategorisasi tersebut.
ini akan mempermudah pemahaman untuk menentukan Seperti halnya karya manusia yang tidak mungkin
kedudukan dan meletakkan masing-masing lembaga negara mencapai kesempurnaan yang mutlak, saya menyadari pen
dalam sistem ketatanegaraan kita. tingnya masukan, baik usul, saran, maupun kritik terhadap
Saya menyadari sepenuhnya, pengertian baru dan ka berbagai gagasan yang muncul dalam lembar-lembar buku
tegorisasi lembaga negara pasca perubahan UUD 1945 ini ini. Kesemua itu merupakan bahan berharga untuk meny-
merupakan hal baru sama sekali yang mengubah pandangan empurnakan isi buku ini pada masa datang.
dan pemikiran yang selama ini dianut selama berpuluh-pu- Semoga buku ini membawa manfaat bagi muncul dan
luh tahun. Demikian pula gagasan baru ini berbeda sama berkembangnya gagasan-gagasan segar dalam hukum tata
sekali dengan hukum tata negara yang selama ini diajarkan negara Indonesia.
di sekolah dan kampus dan dianut kalangan akademisi
dan pakar hukum tata negara. Karena itu boleh jadi akan
muncul banyak tanggapan, baik kritik maupun dukungan, Jakarta, 22 Februari 2006
juga berkembang kontroversi dan polemik di ranah publik, Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.
khususnya dalam bidang hukum tata negara.
Namun hal ini saya anggap sangat penting untuk me
respon perkembangan ketatanegaraan kita yang tergolong
radikal ini. Harapan kita adalah dapat bergulir wacana
baru dalam hukum tata negara sesuai kondisi objektif yang
ada sekaligus menjadi sumbangsih untuk mendinamisasi
perkembangan hukum tata negara yang selama era sebelum-
Lembaga Negara
xii Pasca Reformasi
Daftar Isi xiii
Daftar Isi
...........................................................................
Dari Penerbit ................................................................. v

Pengantar Penulis........................................................... vii
Daftar Isi ........................................................................ xiii
Bab Kesatu
ORGANISASI NEGARA DAN
LEMBAGA-LEMBAGA NEGARA
A. Perkembangan Organisasi dan Pemerintahan ........ 1

B. Lembaga Negara . ...................................................... 31
1. “Trias Politica” Lembaga Negara .......................... 31
2. Konsepsi tentang Organ Negara . ......................... 36
3. Pemahaman tentang Lembaga Negara ................ 42
C. Badan Hukum Publik ................................................ 69
1. Pengertian Badan Hukum . ................................... 69
2. Badan Hukum Publik dan Perdata........................ 80
Bab Kedua
LEMBAGA TINGGI NEGARA
A. Lembaga Negara dalam UUD 1945........................... 98

1. Lembaga-Lembaga Negara.................................... 98
2. Pembedaan dari Segi Hirarkinya ......................... 105
3. Pembedaan dari Segi Fungsinya........................... 112
a. Presiden dan Wakil Presiden............................. 118
1. Presiden........................................................... 126
2. Wakil Presiden................................................ 129
b. Dewan Perwakilan Rakyat (DPR)...................... 135
c. Dewan Perwakilan Daerah (DPD)...................... 139
d. Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR)............... 143
Lembaga Negara
xiv Pasca Reformasi Daftar Isi xv
e. Mahkamah Konstitusi (MK)............................... 153 G. Dewan Pengupahan Nasional ................................... 265
f. Mahkamah Agung (MA)...................................... 158 H. Dewan Pendidikan . .................................................. 266
g. Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).................... 160 I. Dewan Sumber Air ..................................................... 267
J. Dewan Pers ................................................................ 269
Bab Ketiga K. Badan SAR Nasional ................................................. 270
LEMBAGA KONSTITUSIONAL LAINNYA L. Komisi Banding Merek . ............................................ 271
M. Lembaga Sensor Film . ............................................. 271
A. Menteri dan Kementerian Negara............................. 172 N. Badan Regulasi Telekomunikasi Indonesia
1. Menteri Sebagai Pimpinan Pemerintahan............ 172 (BRTI) ....................................................................... 274
2. Organisasi Kementerian Negara........................... 176
3. Tiga Menteri “Triumvirat” .................................... 179 Bab Kelima
B. Dewan Pertimbangan Presiden................................. 182 LEMBAGA-LEMBAGA DAERAH
C. Komisi Yudisial.......................................................... 185
D. Tentara Nasional Indonesia...................................... 200 A. Lembaga Daerah........................................................ 275
E. Kepolisian Negara Republik Indonesia..................... 210 B. Daerah Provinsi.......................................................... 278
F. Kejaksaan . ................................................................. 219 1. Pemerintahan Daerah Provinsi.............................. 278
G. Komisi Pemberantasan Korupsi ............................... 227 2. Kedudukan Gubernur............................................ 286
H. Komisi Pemilihan Umum.......................................... 235 3. Kedudukan DPRD Provinsi................................... 294
1. Penyelenggara Pemilu............................................ 235 C. Daerah Kabupaten..................................................... 301
2. Komisi Pemilihan Umum (KPU)........................... 242 1. Pemerintahan Daerah Kabupaten ........................ 301
3. Komisi Pemilihan Umum Provinsi........................ 244 2. Bupati..................................................................... 302
4. KPU Kabupaten/Kota............................................ 245 3. DPRD Kabupaten................................................... 309
I. Komisi Nasional HAM................................................ 246 D. Daerah Kota............................................................... 314
J. Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Ke- 1. Pemerintahan Daerah Kota . ................................. 314
uangan (PPATK)........................................................ 249 2. Walikota................................................................. 315
3. DPRD Kota............................................................. 317
Bab Keempat E. Perangkat Daerah....................................................... 320
Lembaga Negara Lainnya F. Desa dan Pemerintahan Desa.................................... 323
A. Lembaga Negara Lain-Lain ...................................... 253 Bab Keenam

B. Komisi Penyiaran Indonesia (KPI)............................ 256 PENTINGNYA KONSOLIDASI
C. Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) . ......... 258 KELEMBAGAAN NEGARA
D. Lembaga Kepolisian (Komisi Kepolisian) ................ 260
E. Dewan Pertahanan Nasional . ................................... 261 A. Liberalisasi Negara Kesejahteraan dan Tren
F. Badan Pengawas Perdagangan berjangka Perubahan Kelembagaan Negara.............................. 327
Komoditi (BAPPEBTI) . ............................................ 262 B. Belajar Dari Negara Lain . ......................................... 337
Lembaga Negara
xvi Pasca Reformasi
C. Reformasi dan Konsolidasi........................................ 346
Daftar Pustaka................................................................ 355

Indeks ............................................................................ 364
Tentang Penulis.............................................................. 369
1
...........................................................................
Organisasi Negara dan
Lembaga-Lembaga Negara
A. Perkembangan Organisasi Negara dan Pe

merintahan
Dalam perkembangan sejarah, teori dan pemikiran

tentang pengorganisasian kekuasaan dan tentang organi
sasi negara berkembang sangat pesat.1 Variasi struktur
dan fungsi organisasi dan institusi-institusi kenegaraan
itu berkembang dalam banyak ragam dan bentuknya, baik
di tingkat pusat atau nasional maupun di tingkat daerah
atau lokal. Gejala perkembangan semacam itu merupakan
kenyataan yang tak terelakkan karena tuntutan keadaan
dan kebutuhan yang nyata, baik karena faktor-faktor sosial,
ekonomi, politik dan budaya di tengah dinamika gelombang
pengaruh globalisme versus lokalisme yang semakin kom-
pleks dewasa ini.
Sebenarnya, semua corak, bentuk, bangunan, dan
struktur organisasi yang ada hanyalah mencerminkan
respons negara dan para pengambil keputusan (decision
makers) dalam suatu negara dalam mengorganisasikan
berbagai kepentingan yang timbul dalam masyarakat neg-
ara yang bersangkutan. Karena kepentingan-kepentingan
yang timbul itu berkembang sangat dinamis, maka corak
organisasi negaranya juga berkembang dengan dinamika
1
Perkembangan teori dan praktek mengenai organisasi negara ini sama
dinamisnya dengan perkembangan mengenai teori dan praktek organisasi
pada umumnya. Tentang yang terakhir ini misalnya lihat Stephen P. Rob-
bins, Organization Theory: Structure Designs and Applications, 3rd edition,
Prentice Hall, New Jersey, 1990.
Perkembangan dan Konsolidasi Organisasi Negara
Lembaga Negara dan
Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara
nya sendiri. Sebelum abad ke-19, sebagai reaksi terhadap Namun, gelombang intervensi negara itu terus me
kuatnya cengkraman kekuasaan para raja di Eropa, timbul ningkat sampai pertengahan abad ke-20. Akibatnya corak
revolusi di berbagai negara yang menuntut kebebasan le organisasi negara yang berkembang di seluruh dunia juga
bih bebas bagi rakyat dalam menghadapi penguasa negara. mencerminkan gejala intervensionis itu. Malah, dalam
Ketika itu, berkembang luas pengertian bahwa “the least bentuknya yang paling ekstrim, banyak negara mengadop
government is the best government”2 menurut doktrin si ideologi sosialisme yang ekstrim, yaitu komunisme yang
nachwachtersstaat. memberikan pembenaran terhadap intervensi ekstrim ne
Tugas negara dibatasi seminimal mungkin, seolah- gara ke dalam kehidupan pribadi masyarakat, baik dalam
olah cukuplah jika negara bertindak seperti hansip yang bidang politik, ekonomi, maupun sosial dan budaya. Corak
menjaga keamanan pada malam hari saja. Itulah yang organisasi negara menjadi makin terkonsentrasi di bebe
dimaksud dengan istilah nachwachatersstaat (negara jaga rapa lembaga pengambil keputusan, dan sekaligus tersen
malam). Namun, selanjutnya, pada abad ke-19 ketika disa tralisasi ke pusat-pusat kekuasaan tertentu. Artinya, pusat
dari banyak dan luasnya gelombang kemiskinan di hampir penentu kebijakan atau pusat pengambil keputusan bersifat
seluruh negara Eropa yang tidak terurus sama sekali oleh terkonsentrasi dan tersentralisasi. Karena itu, bangunan
pemerintahan negara-negara yang diidealkan hanya men- kelembagaan negara dalam sistem komunis yang demikian
jaga penjaga malam itu, muncullah pandangan baru secara itu dikenal sangat rigid atau kaku, tetapi menjangkau obyek
meluas, yaitu sosialisme yang menganjurkan tanggungjawab dan subyek yang sangat luas ke semua lini dan sektor5.
negara yang lebih besar untuk menangani soal-soal kes- Ketika komunisme mengalami keruntuhan dan ideo
ejahteraan masyarakat luas. Karena itu, muncul pula doktrin logi liberalisme-kapitalisme merajalela di mana-mana,6
welfare state atau negara kesejahteraan dalam alam pikiran bentuk-bentuk organisasi negara juga dituntut untuk me-
umat manusia.3 nyesuaikan diri.7 Di seluruh dunia, semakin disadari bahwa
Menurut doktrin welfare state (welvaartsstaat) atau bentuk-bentuk organisasi negara yang bersifat invensionis
negara kesejahteraan, negara diidealkan untuk menangani tidak dapat lagi dipertahankan, dan harus mengadakan
hal-hal yang sebelumnya tidak ditangani. Sampai pertengah reformasi kelembagaan dengan sebaik-baiknya. Karena itu,
an abad ke-20, umat manusia menyaksikan kecenderungan mendahului perkembangan bentuk-bentuk, corak dan prin-
meluasnya dimensi tanggungjawab negara yang memberi- sip-prinsip organisasi mutakhir, muncul banyak sekali kritik
kan pembenaran terhadap gejala intervensi negara terhadap dan ketidakpuasan terhadap kinerja organisasi kekuasaan
urusan-urusan masyarakat luas (intervensionist state).
Press, London and Basingstoke, 1979, hal.1.
Bahkan, menurut Ian Gough, “the twentieth century, and 5
Lihat Donald C. Hodges, The Bureaucratization of Socialism, The Univer-
in particular the period since the Second World War, can sity of Massachussetts Press, USA, 1981, hal. 176-177.
6
Lihat Daniel Chirot (ed.), The Crisis of Leninism and the Decline of the
fairly be described as the era of Welfare State”.4 Left: The Revolution of 1989, University of Washington Press, Seattle and
London, 1991.
2
Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Gramedia, Jakarta, 1980, 7
Lihat misalnya Arthur Brittan, The Privatised World, Routledge & Kegan
hal. 58. Paul, London, Henley and Boston, 1977. Baca juga John Naisbitt and Patricia
3
Lihat Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi Aburdene, Megatrends 2000, Sidwick and Jackson, London, 1990.
dan Pelaksanaannya di Indonesia, Ichtiar Baru-van Hoeve, Jakarta, 1994. 8
Misalnya baca David Osborne and Tedd Gaebler, Reinventing Govern
4
Ian Gough, The Political Economy of the Welfare State, The Macmillan ment, Longman, 1992; dan David Osborne and Peter Plastrik, Banishing
Lembaga Negara dan
yang diwarisi dari masa lalu. Ratusan dan bahkan ribuan Di Inggris, gejala perkembangan organisasi non-
buku yang berlomba-lomba mengeritik kinerja birokrasi elected agencies ini telah muncul sejak sebelum diperkenal
negara modern yang dianggap tidak efisien.8 Misalnya, kannya kebijakan reorganisasi antara tahun 1972-1974.
seorang psikolog sosial, Warren G. Bennis, menggambar- Pemerintahan lokal di Inggris sudah biasa bekerja dengan
kan dalam tulisannya “The Coming Death of Bureaucracy” menggunakan banyak ragam dan bentuk organisasi yang
(1966)9 bahwa “bureaucracy has become obsolete”. Untuk disebut joint committees, boards, dan sebagainya untuk
mengatasi gejala the death of bureaucracy tersebut, baik di tujuan mencapai prinsip economies of scale dalam rangka
tingkat pusat maupun di daerah di berbagai negara dibentuk peningkatan pelayanan umum. Misalnya, dalam pengope
banyak lembaga baru yang diharapkan dapat bekerja lebih rasian transportasi bus umum, dibentuk kelembagaan ter
efisien. Dalam studi yang dilakukan Gerry Stoker terhadap sendiri yang disebut board atau authority.
pemerintah lokal Inggris, misalnya, ditemukan kenyataan Untuk menangani pengelolaan atas fasilitas umum
bahwa:10 untuk kepentingan bersama seperti crematorium juga
dibentuk komite yang tersendiri; Demikian pula untuk ke
“Prior to the reorganisation in 1972-4, local pentingan perencanaan terpadu mengenai transportasi dan
authorities worked through a variety of joint penggunaan lahan yang menyangkut banyak sekali institusi
committees and boards to achieve economies
yang berwenang juga dibentuk satu joint committee yang
of scale in service provision (for example in bus
operation); to undertake the joint management of tersendiri.
a shared facility (for example, a crematorium); or Pemerintah Pusat Inggris juga menciptakan beraneka
to plan transport and land-use policies across a ragam lembaga baru yang sangat kuat kekuasaannya dalam
number of authorities (Flynn and Leach, 1984).11 urusan-urusan yang sangat spesifik di bidangnya masing-
Central government too created a number of masing (powerful singlepurpose agencies). Misalnya, pada
powerful single-purpose agencies including
mulanya dibentuk Regional Hospital Board dan kemudian
Regional Hospital Boards (and later in 1974, Area
and Regional Health Authorities); New Town pada tahun 1974 menjadi Area and Regional Health Authori-
Development Corporations to launch a ring of ties. New Town Development Corporation juga dibentuk
satellite towns around the metropolitan areas of untuk maksud menyukseskan program yang diharapkan
the country; and rural development agencies in akan menghubungkan kota-kota satelit di sekitar kota-kota
Mid-Wales and the Scottish Highlands.” metoropolitan seperti London dan lain-lain. Demikian pula
untuk program pembangunan pedesaan, dibentuk pula
Bureaucracy, A Plume Book, 1997. badan-badan otoritas yang khusus menangani Rural De-
9
Warren G. Bennis, “The Coming Death of Bureaucracy”, Think, Nov-Dec. velopment Agencies di daerah-daerah Mid-Wales dan the
1966, hal. 30-35.
10
Gerry Stoker, The Politics of Local Government, 2nd edition, The
Scottish Highlands.
Macmillan Press, London, 1991, hal. 60-61. Selain di Inggris, perkembangan di negara-negara
11
N. Flynn, and S. Leach, Joint Boards and Joint Committees: An Evalu lain juga sama. Berbagai kesulitan ekonomi dan ketidak
ation, University of Birmingham, Institute of Local Government Studies,
1984. stabilan akibat terjadinya aneka perubahan sosial dan eko
12
Stephen P. Robbins, op. cit., hal. 322. nomi memaksa banyak negara melakukan eksperimentasi
13
Gerry Stoker, op. cit., hal. 63.
Lembaga Negara dan
kelembagaan (institutional experimentation) melalui ber Menurut Gerry Stoker,13

bagai bentuk organ pemerintahan yang dinilai lebih efektif
dan efisien, baik di tingkat nasional atau pusat maupun di “both central and local government have encou
tingkat daerah atau lokal. raged experimentation with non-elected forms
Perubahan-perubahan itu, terutama pada apa yang of government as a way encouraging the greater
involvement of major private corporate sec
disebut oleh Gerry Stoker sebagai non-elected agencies tor companies, banks and building societies in
dapat dilakukan secara lebih fleksibel dibandingkan per dealing with problems of urban and economic
ubahan terhadap elected agencies seperti parlemen dan decline.”
sebagainya. Tujuannya tidak lain adalah untuk menerapkan
prinsip efisiensi sebanyak mungkin sehingga pelayanan Baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah
umum (public services) dapat benar-benar terjamin dengan (lokal) sama-sama terlibat dalam upaya eksperimentasi
efektif. Untuk itu, birokrasi dituntut untuk berubah menjadi kelembagaan yang mendasar dengan aneka bentuk organ-
semakin ramping, atau dalam istilah Stephen P. Robbins, isasi baru yang diharapkan lebih mendorong keterlibatan
“slimming down bureaucracies”.12 Biasanya agencies yang sektor swasta dalam mengambil tanggungjawab yang lebih
dimaksudkan disini disebut dengan istilah dewan (council), besar dalam mengatasi persoalan ekonomi yang terus menu-
komisi (commission), komite (committee), badan (board), run. Masalah sosial, ekonomi dan budaya yang dihadapi
atau otorita (authority). juga semakin kompleks, sehingga kita tidak dapat lagi hanya
Misalnya, Health Authority, Arts Council, Enterprise mengandalkan bentuk-bentuk organisasi pemerintahan
Board, Housing Management Cooperatives, Stockbridge Vil- yang konvensional untuk mengatasinya.
lage Trust, London and Southeast Regional Planning Joint Di tingkat pusat atau nasional, di berbagai negara
Committee, Police, Fire and Transport Joint Board, dan di dunia dewasa ini tumbuh cukup banyak variasi bentuk-
sebagainya. Semua itu, oleh Gerry Stoker dikelompokkan bentuk organ atau kelembagaan negara atau pemerintahan
ke dalam enam tipe organisasi, yaitu: yang deconcentrated dan decentralized. R. Rhodes, dalam
1. Tipe pertama adalah organ yang bersifat central govern bukunya, menyebut hal ini intermediate institutions.14
ment’s arm’s length agency; Menurut R. Rhodes, lembaga-lembaga seperti ini mempu
2. Tipe kedua, organ yang merupakan local authority im nyai tiga peran utama.
plementation agency; Pertama, lembaga-lembaga tersebut mengelola tugas
3. Tipe ketiga, organ atau institusi sebagai public/private yang diberikan pemerintah pusat dengan mengkoordinasi
partnership organisation; kan kegiatan-kegiatan berbagai lembaga lain (coordinate the
4. Tipe keempat, organ sebagai user-organisation. activities of the various other agencies). Misalnya, Regional
5. Tipe kelima, organ yang merupakan intergovernmental Department of the Environment Offices melaksanakan pro-
forum; gram housing investment dan mengkoordinasikan berbagai
6. Tipe Keenam, organ yang merupakan Joint Boards.
ment of Britain, Allen & Unwin, London, 1988.
15
14
R. Rhodes, Beyond Westminster and Whitehall: The Sub-Central Govern 16
Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen Dalam
Lembaga Negara dan
usaha real-estate di wilayahnya. Kedua, melakukan peman- Sejarah (1997).16

tauan (monitoring) dan memfasilitasi pelaksanaan berbagai Semua lembaga-lembaga atau organ tersebut bukan
kebijakan atau policies pemerintah pusat. Ketiga, mewakili dan tidak dapat diperlakukan sebagai organisasi swasta atau
kepentingan daerah dalam berhadapan dengan pusat.15 lembaga non pemerintahan (Ornop) atau NGO’s (non gover
Dari contoh-contoh di atas, dapat dikemukakan bahwa mental organisations). Namun, keberadaannya tidak berada
ragam bentuk organ pemerintahan mencakup struktur yang dalam ranah cabang kekuasaan legislatif (legislature), ekse-
sangat bervariasi, meliputi pemerintah pusat, kementerian- kutif, ataupun cabang kekuasaan kehakiman (judiciary).
kementerian yang bersifat teritorial (territorial ministeries), Ada yang bersifat independen dan ada pula yang semi atau
ataupun intermediate institutions. Organ-organ tersebut quasi independen, sehingga biasa juga disebut independent
pada umumnya berfungsi sebagai a quasi-governmental and quasi independent agencies, corporations, committees,
world of appointed bodies, dan bersifat non-departmental and commissions.17
agencies, single purpose authorities, dan mixed public Sebagian di antara para ahli tetap mengelompokkan
private institutions. independent agencies semacam ini dalam domain atau
Di negara-negara demokrasi yang telah mapan, se ranah kekuasaan eksekutif. Akan tetapi, ada pula sarjana
perti di Amerika Serikat dan Perancis, pada tiga dasawarsa yang mengelompokkannya secara tersendiri sebagai the
terakhir abad ke-20, juga banyak bertumbuhan lembaga- fourth branch of the government. Seperti dikatakan oleh
lembaga negara baru. Lembaga-lembaga baru tersebut biasa Yves Meny dan Andrew Knapp,18
disebut sebagai state auxiliary organs, atau auxiliary insti
tutions sebagai lembaga negara yang bersifat penunjang. Di “Regulatory and monitoring bodies are a new
antara lembaga-lembaga itu kadang-kadang ada juga yang type of autonomous administration which has
been most widely developed in the United States
disebut sebagai self regulatory agencies, independent su
(where it is sometimes referred to as the ‘headless
pervisory bodies, atau lembaga-lembaga yang menjalankan fourth branch’ of the government). It takes the
fungsi campuran (mix function) antara fungsi-fungsi regu- form of what are generally knownas Independent
latif, administratif, dan fungsi penghukuman yang biasanya Regulatory Commissions.”
dipisahkan tetapi justru dilakukan secara bersamaan oleh
lembaga-lembaga baru tersebut. Di Perancis, lembaga-lembaga seperti ini juga tercatat
Dewasa ini, di Amerika Serikat, lembaga-lembaga in cukup banyak. Misalnya, Commission des Operations de
dependen yang serupa itu di tingkat federal dengan fungsi Bourse, Commission Informatique et Libertes, Commission
yang bersifat regulatif dan pengawasan atau pemantauan lebih dari 30-an independent agencies di Amerika Serikat. Tetapi, sebenar
(monitoring) lebih dari 30-an banyaknya. Misalnya, di nya seperti akan diuraikan lebih lanjut dalam buku ini jumlahnya lebih
banyak lagi.
Amerika Serikat, dikenal adanya Federal Trade Commis- 17
http://courses.unt.edu/chandler/SLIS5647/slides/cs4_02_admini Reg/
sion (FTC), Federal Communication Commission (FCC), sld008.htm, dan sld009.htm., 5/15/2005.
dan banyak lagi, seperti yang saya uraikan dalam buku saya
18
Yves Meny and Andrew Knapp, Government and Politics in West
ern Europe: Britain, France, Italy, Germany, 3rd edition, Ofxord University
yang Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam Press, 1998, hal. 281.
19
Ibid., hal. 280-282.
Sejarah, UI-Press, Jakarta, 1997. Dalam buku ini saya hanya menyebutkan 20
Ibid., hal. 280.
Lembaga Negara dan
10 Pasca Reformasi Lembaga-Lembaga Negara 11
de la Communication des Documents Administratifs, dan Lembaga-lembaga seperti inilah seperti diuraikan di atas
Haute Authorite de l’Audiovisuel yang kemudian menjadi di Amerika Serikat disebut juga the headless fourth branch
Commission Nationale de la Communication des Libertes of the government. Di hampir semua negara demokrasi,
dan kemudian pada tahun 1989 diubah lagi menjadi Conseil jumlahnya dewasa ini cukup banyak. Akan tetapi, yang
Superieur de l’Audiovisuel. lebih banyak lagi adalah organisasi yang biasa disebut seba
Di Inggris, seperti sudah diuraikan di atas, berbagai gai komisi, komite, dewan atau dengan sebutan lain yang
komisi yang bersifat independen dengan kewenangan regu menjalankan fungsi sebagai pengelola pelayanan umum
lasi (regulatory power) ataupun kewenangan konsultatif (management of public services).
(consultative power) itu juga memainkan peran yang sa Lembaga-lembaga yang terakhir ini tidak hanya ada
ngat menentukan. Misalnya, the Monopolies and Mergers di tingkat pusat atau federal, tetapi juga di semua lapisan
Commission, the Commission for Racial Equality, the Civil pemerintahan umum. Di Perancis, lembaga publik jenis
Aviation Authority, dan lain-lain sebagainya. ini tercatat ratusan jumlahnya. Bahkan, di Italia, lembaga-
Di Italia, lembaga independen dengan kewenangan lembaga publik seperti ini yang biasa disebut enti pubblici
regulasi dan monitoring ini juga berkembang cukup menen- tercatat lebih banyak lagi, yaitu sekitar 40.000 buah. Di Ing
tukan. Misalnya, CONSOB yang bertanggung jawab dalam gris, lembaga-lembaga seperti inilah yang biasa disebut qua
rangka pemantauan terhadap kinerja Stock Exchange, dan si autonomus non governmental organizations atau yang
Instituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni Private. Di disingkat quango’s yang berjumlah lebih dari 500 buah.
Jerman, juga ada banyak lembaga sejenis, seperti misalnya Lembaga-lembaga seperti itu memang mirip dengan
Bundeskartellamt yang bergerak di bidang commercial organisasi non-pemerintah (Ornop), karena berada di luar
mergers.19 struktur pemerintahan eksekutif. Akan tetapi, keberadaan
Karena demikian banyak jumlah dan ragam corak nya bersifat publik, juga didanai oleh dana publik, serta
lembaga-lembaga ini, oleh para sarjana biasa dibedakan untuk kepentingan publik, sehingga tidak dapat disebut se-
antara sebutan agencies, institutions atau establishment, bagai NGO’s dalam arti yang sebenarnya. Karena itu, secara
dan quango’s (quasi autonomous NGO’s). Dari segi tipe tidak resmi memang masuk akal juga untuk disebut sebagai
dan fungsi administrasinya, oleh Yves Meny dan Andrew quasi NGO’s21 yang merupakan singkatan perkataan quasi
Knapp, secara sederhana juga dibedakan adanya three autonomous non governmental organizations.22
main types of specialized administration, yaitu: (i) regula Derajat otonomi lembaga-lembaga independen itu
tory and monitoring bodies; (ii) those responsible for the sendiri berbeda-beda skalanya di berbagai dan di masing-
management of public services; and (iii) those engaged in masing lembaga. Seperti dikatakan oleh Yves Meny dan
productive activities.20 Andrew Knapp,23
Badan-badan atau lembaga-lembaga independen
yang menjalankan fungsi regulasi dan pemantauan biasa 22
Lembaga quasi autonomous non-governmental organizations
dapat dikatakan merupakan organisasi quasi non-pemerintah yang bersifat
nya hanya berada di tingkat federal atau pusat (nasional). otonom yang sepintas lalu kelihatan seperti NGO, tetapi bukan NGO. Cara
kerjanya mirip NGO, tetapi dibentuk oleh negara dan sebagian terbesar atau
Lihat juga Peter Leyland and Terry Woods, Textbook on Administrative
21 pada umumnya juga dibiayai dengan anggaran negara. Karena itu, lembaga
Law, Oxford University Press, 2003, hal. 52-53. ini disebut quasi NGO’s.
Lembaga Negara dan
“the degree of autonomy possessed by all these kan di atas serta korporasi-korporasi lainnya yang dibentuk
agencies, establishments, and quangos varies untuk jaminan fleksibilitas pengelolaan kegiatan secara
considerably, ranging from subjection through otonom bagi kepentingan pencapaian tujuan-tujuan yang
strict supervision to almost total independence. It
bersifat publik, menggambarkan telah terjadinya perubahan
depends upon the conditions in which the organi
zation was created, the source of its funding, the yang besar dan sangat mendasar dalam corak dan susunan
type of tasks it is supposed to carry out, and the organisasi negara di zaman sekarang. Corak kelembagaan
ability of its managers to shake off supervision organisasi negara dewasa ini dengan kompleksitas sistem
from other quarters.” administrasinya sudah sangat jauh berkembang, dan tidak
terbayangkan jika kita hubungkan dengan paradigma trias-
Di samping lembaga-lembaga yang menjalankan politica Montesquie pada abad ke 18.
fungsi regulasi dan monitoring serta lembaga-lembaga pe Untuk memberikan gambaran lebih jauh mengenai
layanan umum yang disebut quangos tersebut, ada pula kor corak dan ragam organ-organ independen itu, di bawah ini
porasi-korporasi yang dibentuk sebagai penunjang struktur kita dapat memberikan daftar panjang mengenai lembaga-
organisasi pemerintahan yang harus terlibat dalam berbagai lembaga semacam itu di Amerika Serikat. Lembaga-lembaga
urusan keperdataan, kesejahteraan, dan pelayanan yang tersebut kita batasi pada lembaga yang dibentuk dengan
memerlukan corporate management. undang-undang federal, dan tidak tercakup badan-badan
Sekarang makin luas dikenal adanya konsep nobble otonom seperti yang di Inggris disebut sebagai quangos
industry yang dibedakan dari konsepsi commercial indus yang dibentuk di negara bagian atau di daerah-daerah. Lem-
try. Lembaga-lembaga pelayanan seperti pendidikan dan baga-lembaga itu dapat kita bagi dalam beberapa kelompok
kesehatan di mana-mana dituntut oleh keadaan untuk di- sebagai berikut:
transformasikan menjadi lebih efisien menjadi badan-badan 1) Lembaga-lembaga independen yang dianggap paling
hukum yang bersifat independen, tidak komersial, tetapi penting atau utama (Major Independent Agencies),
juga tidak disubsidi lagi. yaitu:24
Dewasa ini, pemerintah di berbagai negara, terma a) The Central Intelligence Agency (CIA);
suk Indonesia, sedang berusaha keras untuk mencari ben b) The Environmental Protection Agency (EFA);
tuk yang tepat mengenai hal ini. Misalnya, di Indonesia c) The General Services Administration (GSA);
diperkenalkan konsep Badan Hukum Milik Negara, yang d) The Commodity Futures Trading Commission
tidak lain ialah konsep korporasi yang tidak mencari untung (CFTC);
ataupun konsep nobble industry yang menerima prinsip e) The Federal Communications Commission (FCC);
profit oriented yang ditransformasikan untuk kepentingan f) The Federal Reserve Board (the governing body of
pengembangan institusi (institution building). the Federal Reserve System, the central bank of the
Kesemua bentuk organisasi atau lembaga-lembaga United States);
negara yang bersifat auxiliary ataupun quasi seperti diurai g) The Federal Trade Commission (FTC);
23
Yves Meny and Andrew Knapp, op. cit., hal. 282. United_States_Government, 5/15/2005, page 1-5 of 5.
24
http://www.infoctr.edu/fwl/fedweb.indep.htm, 5/15/2005, page 25
Bandingkan dengan Arsip Nasional Republik Indonesia (ANRI).
1-4 of 4, dan http://en.wikipedia.org/wiki/IndependentAgencies_of_the Lihat UU No. 32 Tahun 1971 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kearsi-
Lembaga Negara dan
h) The National Aeronautics and Space Administration i)

Government Information Locator Service (GILS);
(NASA); j)
Inspector General Network (IGNet);
i) The National Archives and Records Administration k)
Legal Service Corporation;
(NARA)25; l)
State Justice Institute;
j) The National Labor Relations Board (NLRB); m)
United States Institute of Peace;
k) The National Science Foundation (NSF); n)
National Academy of Science;
l) The Office of Personnel Management (OPM); o)
National Consortium for High Performance Com-
m) The Securities and Exchange Commission (SEC); puting;
n) The Small Business Administration (SBA); p) National Coordination Office for High Performance
o) The Social Security Administration (SSA); Computing and Communications;
p) The United States Agency for International Devel- q) National Institute for Literacy;
opment (USAID); r) National Technology Transfer Center;
q) The United States Postal Service (USPS); s) Technology Reinvestment Project.
r) Federal Maritime Commission; 3) Lembaga-lembaga regulasi independen lainnya dan
s) National Mediation Board; lembaga independen lainnya (Independent Regulatory
t) Federal Mediation and Conciliation Service; Agencies, Quasi Judicial Agencies, and other indepen
u) United States Information Agency. dent agencies), yaitu:27
2) Lembaga atau badan independen, korporasi, atau a) Consumer Product Safety Commission (CPSC);
quasi lembaga resmi lainnya (Other Major Independent b) (ICC);
Agencies, Corporations, and Quasi Official Agencies), c) Federal Home Loan Bank Board;
yaitu:26 d) Federal Reserve Board, central bank;
a) American Red Cross; e) Equal Employment Opportunity Commission
b) National Foundation on the Arts and Humanities; (EEOC);
c) National Science Foundation; f) National Labor Relations Board;
d) Smithsonian Institution; g) Foreign Affairs;
e) United States International Trade Commission h) Board for International Broadcasting;
(USITC); i) Broadcasting Board of Governors;
f) Empowerment Zone and Enterprise Community j) Postal Rate Commission;
Program; k) National Education Goals Panel;
g) Federal Finance Information Network (Finance l) National Capital Planning Commission;
Net); m) Federal Housing Finance Board;
h) Federal Information Exchange (FEDIX); n) Advisory Council on Historic Preservation;
o) Defense Nuclear Facilities Safety Board;
pan.
26
http://www.infoctr.edu/fwl/fedweb.quasi.htm, p. 1-2 of 2, dan
p) Nuclear Regulatory Commission (NRC);
http://www.infoctr. edu/fwl/fedweb.comm.htm, p.1 of 1.
27
http://www.infoctr.edu/fwl/fedweb.quasi.htm, p. 1-2 of 2.
28
http://www.infoctr.edu/fwl/fedweb.comm.htm, p. 1 of 1.
Lembaga Negara dan
q) Federal Mine Safety and Health Review Commis itu juga diberi tanggung jawab pelayanan bagi kepentingan
sion; umum, dan menjaga agar proses pemerintahan dan pereko-
r) Office of Government Ethics; nomian dapat berjalan lancar. Seperti diuraikan dalam free
s) Office of Personnel Management; encyclopedia, Wikipedia29,
t) Office Special Council;
4) Korporasi, komisi, dan badan-badan independen lain “Federal independent agencies were established
nya (Other Independent Agencies, Corporation, Com through separate statutes passed by Congress.
Each respective statutory grant of authority de
mittees), yaitu:28
fines the goals the agency must work towards, as
a) Civil Rights Commission; well as what substantive areas, if any, it may have
b) Panama Canal Commission; the power of rulemaking over. These agency rules
c) Corporation for National and Community Ser- (or regulations), while in force, have the power of
vice; federal law in the United States”. “The executive
d) Export-Import Bank of the United States; departments are the major operating units of the
U.S. federal government, but many other agencies
e) Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC);
have important responsibilities for serving the
f) Institute of Museum and Library Services; public interest, and keeping the government and
g) Inter-American Foundation; the economy working smoothly. They are often
h) National Endowment for the Arts; called independent agencies because they are not
i) National Endowment for Democracy; part of the exectuvie departments”.
j) National Endowment for the Humanities;
k) National Railroad Passenger Corporation (AM- Lebih lanjut, dalam Wikipedia, dikemukakan pula,30
TRAK);
l) Overseas Private Investment Coproration; “The nature and purpose of independent agencies
vary midely. Some are regulatory groups with
m) Pension Benefit Guaranty Corporation;
powers to supervise certain sectors of the econo
n) The Peace Corporation; my. Others provide special services either to the
o) Farm Credit Administration; government or to the people. In most cases, the
p) United States Trade Representative; agencies have been created by Congress to deal
q) MITRE Corporation. with matters that have become too complex for
Lembaga-lembaga independen federal (Federal the scope of ordinary legislation. In 1970, for
example, Congress established the Environmental
independent agencies) tersebut di atas, dibentuk melalui
Protection Agency to coordinate governmental
undang-undang yang disahkan oleh Kongres. Di Amerika action to protect the environment.”
Serikat, lembaga-lembaga ini disebut independent agencies
karena tidak termasuk bagian dari departemen pemerintah Perkembangan mengenai badan atau lembaga-lemba
an yang merupakan unit organisasi pemerintahan yang uta
ma (major operating units). Lembaga-lembaga independen States_Government, 5/15/2005, p. 1 of 3.
30
Ibid.
29
http://en.wikipedia.org/wiki/Independent_Agencies_of_the_ United_ 31
L ihat artikel Martin Shapiro dalam Regulation: The Cato Review of
Lembaga Negara dan
ga independen itu semua mengacu kepada ketentuan yang Beberapa di antara lembaga-lembaga independen
diatur dalam The Administrative Procedures Act tahun tersebut, dapat diperkenalkan, misalnya The Central Intel
1946, sehingga pertumbuhan lembaga-lembaga baru itu ligence Agency (CIA). Organisasi ini dikenal luas sangat
tetap terkonsolidasikan dengan baik. The Administrative independen. Tugasnya mengkoordinasikan berbagai keg-
Procedures Act itu kurang lebih dapat kita pahami sebagai iatan inteligen oleh berbagai departemen dan badan-badan
undang-undang tentang Hukum Administrasi Negara yang pemerintah lainnya, menghimpun, menghubungkan, dan
biasa dikenal dengan APA 1946.31 Di dalamnya, diatur men- mengevaluasi informasi inteligen yang berhubungan dengan
genai the protocols for agency rulemaking and decisions in keamanan nasional, dan membuat rekomendasi kebijakan
agency enforcement proceedings. untuk National Security Council (Dewan Keamanan Nasion-
Di dalam APA 1946 itu juga diatur mekanisme judicial al) yang berada dalam lingkup the Office of the President.32
review terhadap tindakan atau keputusan-keputusan yang Demikian pula dengan FTC atau Federal Trade Commission
ditetapkan oleh lembaga independen itu. Apabila semua yang menangani urusan-urusan perdagangan antarnegara
prosedur dan upaya hukum yang tersedia secara internal bagian, dan beberapa lembaga lainnya.33
di lembaga-lembaga independen itu telah diusahakan se- Lembaga independen lainnya adalah Federal Com
bagaimana mestinya, maka judicial review terhadapnya munications Commission (FCC) yang mempunyai pegawai
dapat diajukan langsung ke the D.C. Circuit Court (dan sekitar 6.000-an orang. Lembaga ini diberi tugas untuk
kemudian on appeal to the Supreme Court). The D.C. Cir mengatur sarana dan saluran komunikasi antar negara
cuit Court dapat menunda berlakunya suatu regulasi yang (international) dan antar negara bagian (interstate), mela
ditetapkan oleh lembaga yang bersangkutan atau menye lui radio, televisi, wire, satelit, dan kabel. FCC berwenang
rahkan kembali kepada lembaga yang bersangkutan untuk mengatur, mengeluarkan ijin, dan mencabut ijin bagi sta
penyelesaiannya, atau meminta lembaga yang bersangkutan siun radio dan televisi, menentukan frekuensi radio, dan
untuk menyampaikan pertimbangan dan informasi lebih menegakkan peraturan untuk menjamin agar harga kabel
lanjut untuk pengambilan keputusan. langganan terjangkau. FCC juga mengatur common carriers,
Keputusan dan peraturan-peraturan yang ditetapkan seperti perusahaan telephone dan telegraph, dan juga tele
oleh lembaga independen haruslah cukup beralasan (suffi communications service providers tanpa kabel (wireless).
ciently justified by the agency to withstand judicial review) The Federal Reserve Board yang biasa dikenal dengan
sehingga dapat dipertahankan oleh lembaga independen. sebutan The Fed atau The Federal Reserve merupakan the
Jika keputusan (beschikking) ataupun peraturan (regeling) governing body of the Federal Reserve System. Lembaga
yang dibuatnya memang cukup mempunyai factual and independen ini tidak lain adalah the central bank of the
rational basis, Pengadilan tidak akan mengabulkan per United States of America yang dipimpin oleh the Federal
mohonan atau gugatan judicial review tersebut. Reserve Board tersebut. Lembaga ini menjalankan kebijak
Business and Government, “A Golden Anniversary? The Administrative an moneter bangsa (the nation’s monetary policy) dengan
Procedures Act of 1946”, http://www.cato.org/pubs/regulation/reg 19n3i.
html,5/15/2005, p.1 of 6. Kita di Indonesia, belum memiliki undang-undang States_Government, 5/15/2005, p.1of 3.
seperti ini, meskipun materi yang diaturnya disana sini tersebar di dalam 33
Lihat Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran Pemerintah dan Par
berbagai undang-undang yang sudah ada. lemen dalam Sejarah, UI-Press, Jakarta, 1997.
32
http://em.wikipedia.org/wiki/Independent_Agencies_of_the_ United_ 34
http://em.wikipedia.org/wiki/Independent_Agencies_of_the_ United_
Lembaga Negara dan
cara melakukan langkah-langkah dan tindakan-tindakan tration)36 juga tidak kalah independennya. Lembaga ini
yang mempengaruhi volume kredit dan uang yang beredar bertanggung jawab untuk melestarikan atau preservasi
(the volume of credit and money in circulation). The Federal the nation’s history by overseeing the management of all
Reserve mengatur (regulates) lembaga-lembaga perbankan federal records. Penyelenggaraan arsip nasional menca
swasta, bekerja untuk mengelola risiko sistemik dalam kup bahan-bahan tekstual yang asli atau orisinal, film-film
pasar uang (financial markets), dan menyediakan layanan- gambar bergerak (motion pictures), rekaman suara dan
layanan finansial tertentu untuk pemerintah, publik, dan video, peta, gambar diam (still pictures), dan data kompu
lembaga-lembaga keuangan.34 ter. Berbagai dokumen sejarah seperti The Declaration of
Lembaga independen lainnya yang juga menarik untuk Independence, The U.S. Constitution, The Bill of Rights, dan
dipelajari oleh kita di Indonesia adalah The Office of Person- dokumen-dokumen penting lainnya tersimpan dengan baik
nel Management (OPM). Lembaga independen ini meru- di gedung National Archives, Washington D.C.
pakan the federal government’s human resources agency. Di samping itu, ada pula lembaga independen seperti
Lembaga ini bertanggung jawab untuk memastikan bahwa SBA atau The Small Business Administration yang didirikan
pelayanan umum (the nation’s civil service) sungguh-sung- pada tahun 195337. Lembaga ini bertanggung jawab untuk
guh terbebas dari pengaruh-pengaruh politik, dan pegawai memberikan nasihat, bantuan, dan perlindungan bagi
negeri (the federal employees) diangkat dan dipromosikan kepentingan-kepentingan pengusaha kecil. SBA memberi
atau dipilih dan diperlakukan secara adil (fairly treated) kan jaminan pinjaman-pinjaman bagi usaha-usaha kecil,
dan berdasarkan merit system. OPM mendukung lembaga- memberikan bantuan bagi korban-korban banjir, kebakaran,
lembaga lain dengan pelayanan personel dan kebijakan dan berbagai bencana alam lainnya, serta mempromosikan
kepemimpinan yang dibutuhkan, serta mengelola sistem pertumbuhan usaha-usaha minoritas dalam kepemilikan
pensiun federal (federal retirement system) dan program perusahaan (the growth of minority-owned firms), dan
asuransi kesehatan (health insurance program).35 membantu mengamankan kontrak-kontrak bagi usaha-
Lembaga independen lain yang juga menarik adalah usaha kecil untuk penyediaan barang-barang dan jasa bagi
The General Service Administration (GSA). Lembaga GSA kebutuhan pemerintah federal (helps secure contracts for
ini bertanggungjawab untuk pembelian, supply atau perse small businesses to supply goods and services to the federal
diaan, operasi, dan pemeliharaan (maintenance) terhadap government).38
semua properties, bangunan-bangunan, dan peralatan - The National Science Foundation (NSF), meskipun di
peralatan, serta untuk penjualan terhadap semua item atau namakan foundation, juga merupakan lembaga negara yang
barang yang berlebih (surplus items). The General Service bersifat independen. Lembaga ini bertugas memberikan
Administration juga mengelola semua kendaraan bermotor, dukungan terhadap aneka kegiatan penelitian dasar (basic
kapal, dan pesawat milik pemerintah, dan juga overseas disejajarkan dengan lembaga Arsip Nasional Republik Indonesia (ANRI) di
telecommunicating centers and child care centers. Jl. Kemang Raya, Jakarta Selatan.
NARA (The National Archives and Records Adminis
37
Bandingkan dengan struktur pemerintah kita dimana urusan
pembinaan koperasi dan usaha kecil dan menengah ditangani oleh satu
States_Government, 5/15/2005, p.1of 3. kementerian tersendiri, yaitu Departemen Koperasi dan Usaha Kecil dan
35
Ibid., page 2 of 3. Menengah.
36
National Archives and Records Administration (NARA) ini dapat 38
http://em.wikipedia.org/wiki/Independent_Agencies_of_the_ United_
Lembaga Negara dan
research) dan pendidikan dalam bidang sains dan teknologi dapat lagi diandalkan. Karena itu, pada waktu yang hampir
(science and engineering) di Amerika Serikat. Lembaga ini bersamaan muncul gelombang deregulasi, debirokratisasi,
memberikan bantuan dalam bentuk grant, kontrak, dan privatisasi, desentralisasi, dan dekonsentrasi.
bentuk-bentuk agreement lainnya yang diberikan kepada Salah satu akibatnya, fungsi-fungsi kekuasaan yang
universitas-universitas, colleges, dan lembaga-lembaga biasanya melekat dalam fungsi-fungsi lembaga-lembaga
nirlaba (non-profit) serta badan-badan usaha kecil (small eksekutif, legislatif, dan bahkan yudikatif dialihkan menjadi
business institutions). The NSF juga menganjurkan ker- fungsi organ tersendiri yang bersifat independen. Karena
jasama antara universitas, industri, dan pemerintah, dan itu, kadang-kadang lembaga-lembaga baru tersebut men
memajukan (promosi) kerjasama internasional di bidang jalankan fungsi-fungsi yang bersifat campuran, dan masing-
ilmu pengetahuan dan teknologi (science and engineer masing bersifat independen (independent bodies).
ing).39 Lembaga-lembaga independen itu sebagian lebih de
Lembaga lain yang juga dikenal sangat independen, kat ke fungsi legislatif dan regulatif, sebagian lagi lebih dekat
misalnya, adalah The United States Postal Service, dan The ke fungsi administratif-eksekutif, dan bahkan ada juga yang
Postal Rate Commission yang sama-sama didirikan pada lebih dekat kepada cabang kekuasaan yudikatif. Misalnya,
tahun 1971. Ada pula The National Aeronautics and Space Komisi Nasional Hak Asasi Manusia fungsinya lebih dekat
Administration (NASA) yang dibentuk pada tahun 1958. ke fungsi perjuangan aspirasi seperti DPR tetapi sekaligus
Lembaga lain adalah The National Labor Relations Board dekat dengan fungsi pengadilan. Badan Pemeriksa Keuan-
(NLRB), The Securities and Exchange Commission (SEC), gan (BPK) jelas hubungannya sangat dekat dengan fungsi
The Social Security Administration (SSA), The Environ pengawasan oleh DPR. Meskipun demikian, substansi tugas
mental Protection Agency (EFA), dan The Federal Trade BPK itu sebenarnya juga mempunyai sifat quasi atau semi
Commission (FTC). Sementara itu, dalam urusan interna peradilan. Karena itu, lembaga serupa ini di Perancis disebut
sional, juga dikenal adanya The United States Agency for Cour d’Compt. Disebut Cour atau pengadilan karena sifat
International Development (USAID).40 pekerjaannya juga bersifat peradilan.
Berkembangnya demikian banyak lembaga-lembaga Komisi Yudisial jelas lebih dekat ke cabang kekua-
yang bersifat independen tersebut mencerminkan adanya saan kehakiman. Di samping itu, ada pula organ Kejak-
kebutuhan untuk mendekonsentrasikan kekuasaan dari saan Agung, KPK (Komisi Pemberantasan Tindak Pidana
tangan birokrasi ataupun organ-organ konvensional peme Korupsi), Komnas HAM (Komisi Nasional Hak Asasi
rintahan tempat kekuasaan selama masa-masa sebelumnya Manusia), dan sebagainya. Berbeda dari Komisi Yudisial
terkonsentrasi. Sebagai akibat tuntutan perkembangan yang yang tercantum eksplisit dalam Pasal 24B UUD 1945, ke-
semakin kompeks dan rumit, organisasi-organisasi kekua- tiga lembaga terakhir ini belum diatur dalam UUD 1945,
saan yang birokratis, sentralistis, dan terkonsentrasi tidak melainkan hanya diatur dalam undang-undang. Namun,
pengaturan mengenai hal ini terkait erat dengan delegasi
pengaturan yang ditentukan oleh Pasal 24 ayat (3) UUD
States_Government, 5/15/2005, p.2 of 3.
39
Ibid. 1945 yang menyatakan, “Badan-badan lain yang fungsinya
40
Ibid. berkaitan dengan kekuasaan kehakiman diatur dalam un
41
Undang-Undang No. 32 Tahun 2003 tentang Penyiaran (Lembaran Negara
Tahun 2003 Nomor 147, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4342).
Lembaga Negara dan
dang-undang”. Karena itu, ketiga lembaga tersebut dapat a) Presiden dan Wakil Presiden;44
dikatakan memiliki constitutional importance yang setara b) Dewan Perwakilan Rakyat (DPR);
dengan lembaga lain yang secara eksplisit diatur dalam UUD c) Dewan Perwakilan Daerah (DPD);
1945, seperti TNI, Kepolisian, dan Komisi Yudisial. Dalam d) Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR);45
sistem demokrasi dan negara hukum, kita tidak mungkin e) Mahkamah Konstitusi (MK);
menganggap Kepolisian lebih penting daripada Kejaksaan f) Mahkamah Agung (MA);
Agung hanya karena Kepolisian diatur keberadaannya dalam g) Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).
UUD 1945 sedangkan Kejaksaan Agung sama sekali belum 2) Lembaga Negara dan Komisi-Komisi Negara yang
ditentukan keberadaannya dalam UUD 1945. bersifat independen berdasarkan konstitusi atau yang
Demikian pula dengan lembaga-lembaga seperti KPI memiliki constitutional importance lainnya, seperti:
(Komisi Penyiaran Indonesia)41, KPU (Komisi Pemilihan a) Komisi Yudisial (KY);46
Umum), PPATK (Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi b) Bank Indonesia (BI) sebagai Bank sentral;
Keuangan)42, KPPU (Komisi Pengawas Persaingan Usaha)43, c) Tentara Nasional Indonesia (TNI);
dan lain sebagainya yang dibentuk berdasarkan ketentuan d) Kepolisian Negara Republik Indonesia (POLRI);
undang-undang. Pada umumnya lembaga-lembaga ini bersi- e) Komisi Pemilihan Umum (KPU);
fat independen dan mempunyai fungsi campuran antara f) Kejaksaan Agung yang meskipun belum ditentukan
sifat legislatif, eksekutif, dan/atau sekaligus yudikatif. kewenangannya dalam UUD 1945 melainkan hanya
Corak dan struktur organisasi negara kita di Indonesia dalam UU, tetapi dalam menjalankan tugasnya seb-
juga mengalami dinamika perkembangan yang sangat pesat. agai pejabat penegak hukum di bidang pro justisia,
Setelah masa reformasi sejak tahun 1998, banyak sekali juga memiliki constitutional importance47 yang
lembaga-lembaga dan komisi-komisi independen yang sama dengan kepolisian;
dibentuk. Banyak orang yang bingung dan tidak mengerti g) Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) juga diben-
dengan pertumbuhan kelembagaan semacam ini. Karena tuk berdasarkan UU tetapi memiliki sifat consti
itu, untuk melengkapi informasi mengenai soal, beberapa tutional importance berdasarkan Pasal 24 ayat (3)
di antara lembaga-lembaga atau komisi-komisi independen UUD 1945;48
dimaksud dapat diuraikan di bawah ini dan dikelompokkan h) Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (KOM-NAS-
sebagai berikut. 45
Meskipun kedudukan MPR adalah sebagai salah satu lembaga
tinggi negara yang tersendiri, tetapi kedudukan protokoler pimpinannya
1) Lembaga Tinggi Negara yang sederajat dan bersifat in tergantung apakah pimpinannya dirangkap oleh pimpinan DPR dan DPD
dependen, yaitu: atau bersifat tersendiri. Jika kepemimpinan MPR seperti yang ada sekarang,
42
Undang-Undang No. 15 Tahun 2002 tentang Tindak Pidana Pen maka kedudukan protokoler ketua/pimpinan lembaga tinggi negara terdiri
cucian Uang (Lembaran Negara Tahun 2002 Nomor 30, Tambahan Lembar atas 8 orang, yaitu Presiden, Wakil Presiden, Ketua DPR, Ketua MPR, Ketua
an Negara Nomor 4191). DPD, Ketua MA, Ketua MK, dan Ketua BPK.
43
Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Mo 46
Seperti halnya TNI dan POLRI, kewenangan Komisi Yudisial juga
nopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat (Lembaran Negara Tahun 1999 diatur dalam UUD 1945. Namun, karena fungsinya bersifat penunjang, maka
Nomor 33,Tambahan Lembaran Negara Nomor 3817). kedudukan protokolernya tidak dapat disamakan dengan Mahkamah Agung,
44
Presiden dan Wakil Presiden merupakan dua jabatan konstitu Mahkamah Konstitusi, DPR, DPD, MPR, Presiden dan Wakil Presiden.
sional dalam satu kesatuan institusi. Secara hukum, keduanya adalah satu Hanya saja, untuk menjamin independensi dan efektifitas pengawasannya
kesatuan institusi, yaitu satu lembaga kepresidenan. terhadap kehormatan, keluhuran martabat dan perilaku hakim, kedudukan
Lembaga Negara dan
HAM) 49 yang dibentuk berdasarkan undang- h) Badan Kepegawaian Nasional (BKN);

undang tetapi juga memiliki sifat constitutional i) Lembaga Administrasi Negara (LAN);
importance.50 j) Lembaga Informasi Nasional (LIN).
3) Lembaga-Lembaga Independen lain yang dibentuk ber- 5) Lembaga-lembaga dan komisi-komisi di lingkungan
dasarkan undang-undang, seperti: eksekutif (pemerintah) lainnya, seperti:
a) Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan a) Menteri dan Kementerian Negara;
(PPATK);51 b) Dewan Pertimbangan Presiden;
b) Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU);52 c) Komisi Hukum Nasional (KHN);55
c) Komisi Penyiaran Indonesia (KPI);53 d) Komisi Ombudsman Nasional (KON);56
4) Lembaga-lembaga dan komisi-komisi di lingkungan e) Komisi Kepolisian;57
eksekutif (pemerintah) lainnya, seperti Lembaga, Badan, f) Komisi Kejaksaan.
Pusat, Komisi, atau Dewan yang bersifat khusus di dalam 6) Lembaga, Korporasi, dan Badan Hukum Milik Negara
lingkungan pemerintahan, seperti: atau Badan Hukum yang dibentuk untuk kepentingan
a) Konsil Kedokteran Indonesia (KKI); negara atau kepentingan umum lainnya, seperti:
b) Komisi Pendidikan Nasional; a) Lembaga Kantor Berita Nasional ANTARA;
c) Dewan Pertahanan Nasional;54 b) Kamar Dagang dan Industri (KADIN);
d) Lembaga Pertahanan Nasional (Lemhannas); c) Komite Olahraga Nasional Indonesia (KONI);58
e) Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (LIPI); d) BHMN Perguruan Tinggi;
f) Badan Pengkajian dan Penerapan Teknologi e) BHMN Rumah Sakit;
(BPPT); f) Korps Pegawai Negeri Republik Indonesia (KOR-
g) Badan Pertanahan Nasional (BPN); PRI);
nya berada di luar dan sederajat dengan Mahkamah Agung dan Mahkamah g) Ikatan Notaris Indonesia (INI);
Konstitusi. h) Persatuan Advokat Indonesia (Peradi);
47
Pasal 24 ayat (3) UUD 1945 menyatakan, “Badan-badan lain yang
fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman diatur dalam undang- Banyaknya tumbuh lembaga-lembaga dan komisi-ko
undang”. Rumusan ayat ini merupakan pengganti ketentuan sebelumnya
dalam rancangan perubahan Bab IX UUD 1945 yang semula bermaksud
mencantumkan ketentuan mengenai Kejaksaan Agung.
54
Undang-Undang No. 3 Tahun 2002 tentang Pertahanan Negara (Lem
48
Ibid., Pasal 24 ayat (3) UUD 1945. baran Negara Tahun 2002 Nomor 3, Tambahan Lembaran Negara Nomor
49
Undang-Undang No. 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia (Lemba- 4169).
ran Negara Republik Indonesia Tahun 1999 No. 39, Tambahan Lembaran
55
Keputusan Presiden No. 15 Tahun 2000 tentang Komisi Hukum
Negara Republik Indonesia No. 3889). Nasional.
50
Lihat Pasal 24 ayat (3) UUD 1945.
56
Keputusan Presiden No. 44 Tahun 2000 tentang Komisi Ombuds
51
Undang-Undang No. 15 Tahun 2002 tentang Tindak Pidana Pencucian man Nasional.
Uang (Lembaran Negara Tahun 2002 Nomor 30, Tambahan Lembaran
57
Undang-Undang No. 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Republik Indonesia
Negara Nomor 4191). (Lembaran Negara Tahun 2002 Nomor 2, Tambahan Lembaran Negara
52
Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Nomor 4168).
Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat (Lembaran Negara Tahun 1999
58
Keputusan Presiden No. 72 Tahun 2001 tentang Komite Olahraga
Nomor 33,Tambahan Lembaran Negara Nomor 3817). Nasional Indonesia.
53
59
Pasal 22E ayat (5) UUD 1945 berbunyi, “Pemilihan umum dise
Tahun 2003 Nomor 147, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4342). lenggarakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional,
Lembaga Negara dan
misi, ataupun korporasi-korporasi yang bersifat independen sebelumnya, seperti kepolisian dan kejaksaan dianggap tidak
tersebut merupakan gejala yang mendunia, dalam arti tidak maksimal atau tidak dapat diharapkan efektif melakukan
hanya di Indonesia. Seperti dalam perkembangan di Inggris pemberantasan korupsi. Jika kelak, pemberantasan korupsi
dan di Amerika Serikat, lembaga-lembaga atau komisi- telah dapat dilakukan dengan efektif oleh kepolisian dan
komisi itu ada yang masih berada dalam ranah kekuasaan kejaksaan, tentu keberadaan KPK dapat ditinjau kembali.
eksekutif, tetapi ada pula yang bersifat independen dan be- Hal yang sama terlihat dengan dibentuknya Badan Pe
rada di luar wilayah kekuasaan eksekutif, legislatif, ataupun laksana Koordinasi Pembangunan Kembali Daerah Bencana
yudikatif. Pada umumnya, pembentukan lembaga-lembaga Aceh dan Nias. Jika rehabilitasi Aceh dan Nias kelak telah
independen ini didorong oleh kenyataan bahwa birokrasi di berhasil diselesaikan, dan pemerintahan daerah sepenuhnya
lingkungan pemerintahan dinilai tidak dapat lagi memenuhi telah berjalan dan dapat mengambil alih fungsinya, maka
tuntutan kebutuhan akan pelayanan umum dengan standar tentunya badan ad hoc ini dapat dibubarkan sebagaimana
mutu yang semakin meningkat dan diharapkan semakin mestinya. Tentu tidak semua lembaga-lembaga independen
efisien dan efektif. yang dikemukakan di atas bersifat ad hoc. Sebagian terbesar
Birokrasi yang gemuk, di samping dinilai tidak efisien di antaranya juga bersifat permanen atau tetap. Misalnya,
untuk kepentingan pelayanan umum (public services), juga Komisi Pemilihan Umum (KPU), dalam Pasal 22E ayat (5)
dinilai cenderung korup, tertutup, dan tidak lagi mampu UUD 1945 sendiri dinyatakan sebagai komisi yang bersifat
menampung aspirasi rakyat yang terus berkembang. Din- nasional, tetap, dan mandiri.59
amika tuntutan demokrasi, hak-hak warga negara, dan tun Dari uraian mengenai contoh-contoh perkembangan
tutan akan partisipasi terus meningkat dari waktu ke waktu. yang timbul di berbagai negara, dapat dikatakan bahwa un
Karena itu, doktrin pembatasan dan pemisahan kekuasaan tuk memahami konsepsi dan pengertian lembaga negara
yang memang sudah dikenal sebelumnya, diperluas penger- secara tepat, kita memang tidak dapat lagi menggunakan
tiannya sehingga corak bangunan organisasi negara diide- kacamata Montesquieu (1689-1785). Banyak sekali hal-
alkan agar semakin terdekonsentrasi dan terdesentralisasi. hal yang sudah berubah sehingga fungsi-fungsi kekuasaan
Organisasi negara, semakin mengalami devolusi, dianggap negara tidak lagi bersifat trikotomis antara fungsi kekuasaan
semakin ideal. legislatif, eksekutif, dan yudikatif semata. Ragam struktur
Itu sebabnya di mana-mana organisasi negara meng organisasi kekuasaan negara dewasa ini sudah berkembang
alami perubahan drastis. Bentuk organisasi pemerintahan sangat bervariasi, sehingga yang dinamakan organ negara
yang semula didominasi oleh bangunan struktur departemen atau lembaga negara tidak lagi hanya terbatas pada tiga
pemerintahan, sekarang banyak diisi oleh bentuk-bentuk de- fungsi menurut doktrin klasik yang dikembangkan sejak
wan, dan komisi-komisi. Bahkan di antaranya, banyak juga abad ke-18.
yang bersifat ad hoc, alias tidak permanen. Seperti misalnya, Bahkan dalam bukunya yang terbit pertama kali dalam
pembentukan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) sifat- bahasa Jerman pada tahun 1925, Allgemeine Staatslehre60,
nya jelas tidak permanen. Ia dibutuhkan karena dorongan dinyatakan,”Whoever fulfills a function determined by the
kenyataan bahwa fungsi lembaga-lembaga yang sudah ada Russell, New York, 1961, hal. xiii, ref., hal. 192-195.
tetap, dan mandiri”. 61
Kamus Besar Bahasa Indonesia, lihat H.A.S. Natabaya, dalam Jimly As-
60
Lihat Hans Kelsen, General Theory of Law and State, Russell & shiddiqie dkk (editor Refly Harun dkk)., Menjaga Denyut Nadi Konstitusi:
Lembaga Negara dan
legal order is an organ”. These functions, menurut Kelsen, Non-Governmental Organizations (NGO’s). Oleh sebab itu,
“be they of a norm-creating or of a norm-applying char lembaga apa saja yang dibentuk bukan sebagai lembaga ma-
acter, are all ultimately aimed at the execution of a legal syarakat dapat kita sebut sebagai lembaga negara. Lembaga
sanction.” Siapa saja yang menjalankan suatu fungsi yang negara itu dapat berada dalam ranah legislatif, eksekutif,
ditentukan oleh tata-hukum (legal order) adalah organ atau yudikatif, ataupun yang bersifat campuran.
lembaga negara, baik yang bersifat menciptakan norma Konsepsi tentang lembaga negara ini dalam bahasa Be
(norm-creating) ataupun yang sifatnya melaksanakan landa biasa disebut staatsorgaan. Dalam bahasa Indonesia
norma hukum (norm-applying). hal itu identik dengan lembaga negara, badan negara, atau
Cara yang sederhana untuk menentukan apakah suatu disebut juga dengan organ negara. Dalam Kamus Besar
organ atau suatu institusi itu lembaga negara atau bukan Bahasa Indonesia (KBBI 1997), kata “lembaga” diartikan
adalah dengan cara melihat domain keberadaannya sebagai sebagai (i) asal mula atau bakal (yang akan menjadi ses-
subyek hukum kelembagaan. Suatu organ dikatakan ter- uatu); (ii) bentuk asli (rupa, wujud); (iii) acuan, ikatan; (iv)
golong berada dalam domain kehidupan masyarakat (civil badan atau organisasi yang bertujuan melakukan penyeli-
society) apabila organisasi itu mencerminkan keperluan dikan keilmuan atau melakukan suatu usaha; dan (v) pola
untuk melembagakan subjek hak dan kewajiban dalam din- perilaku yang mapan yang terdiri atas interaksi sosial yang
amika kehidupan bermasyarakat. Demikian pula di lingkun- berstruktur.61
gan dunia usaha (market domain), organ-organnya tentulah Dalam Kamus Hukum Belanda-Indonesia,62 kata
dimaksudkan untuk melembagakan subjek penyandang hak staatsorgaan itu diterjemahkan sebagai alat perlengkapan
dan kewajiban dalam dunia usaha. Organ atau organisasi negara. Dalam Kamus Hukum Fockema Andreae yang di
yang dibentuk di luar kedua domain masyarakat (civil soci terjemahkan oleh Saleh Adiwinata dkk, kata orgaan juga
ety) dan dunia usaha atau pasar tersebut (market), tentulah diartikan sebagai perlengkapan.63 Karena itu, istilah lembaga
merupakan organ atau institusi dalam kerangka kehidupan negara, organ negara, badan negara, dan alat perlengkapan
bernegara. Yang terakhir inilah yang kita sebut sebagai organ negara seringkali dipertukarkan satu sama lain. Akan tetapi,
negara seperti yang akan diuraikan di bawah. menurut Natabaya, penyusun UUD 1945 sebelum peruba-
han, cenderung konsisten menggunakan istilah badan
B. Lembaga Negara negara, bukan lembaga negara atau organ negara. Untuk
maksud yang sama, Konstitusi RIS (Republik Indonesia
1. “Trias Politica” Lembaga Negara Serikat) tahun 1949 tidak menggunakan istilah lain kecuali
alat perlengkapan negara. Sedangkan UUD 1945 setelah
Sebenarnya, secara sederhana, istilah organ negara perubahan keempat (tahun 2002), melanjutkan kebiasaan
atau lembaga negara dapat dibedakan dari perkataan organ MPR sebelum masa reformasi dengan tidak konsisten meng-
atau lembaga swasta, lembaga masyarakat, atau yang biasa gunakan peristilahan lembaga negara, organ negara, dan
disebut Ornop atau Organisasi Non Pemerintah yang dalam badan negara.
bahasa Inggris disebut Non-Government Organization atau Memang benar bahwa istilah-istilah organ, lembaga,
Refleksi Satu Tahun Mahkamah Konstitusi, Konstitusi Press, Jakarta, 2004,
hal.60-61. Lihat juga Firmansyah Arifin dkk, Lembaga Negara dan Seng keta Kewenangan antarLembaga Negara, Sekretariat Jenderal MKRI dan
Lembaga Negara dan
badan, dan alat perlengkapan itu seringkali dianggap identik di dalam tiga jenis organ negara, sering terlihat tidak relevan
dan karena itu sering saling dipertukarkan. Akan tetapi, satu lagi untuk dijadikan rujukan.
sama lain sebenarnya dapat dan memang perlu dibedakan, Namun, karena pengaruh gagasan Montesquieu
sehingga tidak membingungkan. Untuk memahaminya sangat mendalam dalam cara berpikir banyak sarjana, se
secara tepat, maka tidak ada jalan lain kecuali mengetahui ringkali sangat sulit melepaskan diri dari pengertian bahwa
persis apa yang dimaksud dan apa kewenangan dan fungsi lembaga negara itu selalu terkait dengan tiga cabang alat-alat
yang dikaitkan dengan organisasi atau badan yang bersang- perlengkapan negara, yaitu legislatif, eksekutif, dan yudika
kutan. Misalnya, Di dalam Dewan Perwakilan Rakyat ada tif. Seakan-akan, konsep lembaga negara juga selalu harus
Badan Kehormatan, tetapi di dalam Mahkamah Agung dan terkait dengan pengertian ketiga cabang kekuasaan itu.
Mahkamah Konstitusi dapat dibentuk Dewan Kehormatan. Sebelum Montesquieu, di Perancis pada abad ke-XVI,
Di dalam Lembaga seperti Lembaga Penyiaran Publik (LPP) yang pada umumnya diakui sebagai fungsi-fungsi kekuasaan
seperti Radio Republik Indonesia (RRI) ada Dewan Penga- negara itu ada lima. Kelimanya adalah (i) fungsi diplomacie;
was. Artinya, yang mana yang lebih luas dan yang mana yang (ii) fungsi defencie; (iii) fungsi financie; (iv) fungsi justicie;
lebih sempit dari istilah-istilah dewan, badan, dan lembaga, dan (v) fungsi policie. Oleh John Locke di kemudian hari,
sangat tergantung konteks pengertian yang dimaksud di konsepsi mengenai fungsi kekuasaan negara itu dibaginya
dalamnya. Yang penting untuk dibedakan apakah lembaga menjadi empat, yaitu (i) fungsi legislatif; (ii) eksekutif; (iii)
atau badan itu merupakan lembaga yang dibentuk oleh dan fungsi federatif. Bagi John Locke, fungsi peradilan tercakup
untuk negara atau oleh dan untuk masyarakat. dalam fungsi eksekutif atau pemerintahan. Akan tetapi,
Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa lembaga oleh Montesquieu yang mempunyai latar belakang sebagai
apa saja yang dibentuk bukan sebagai lembaga masyarakat hakim, fungsi yudisial itu dipisahkan tersendiri, sedangkan
dapat kita sebut sebagai lembaga negara. Lembaga negara fungsi federatif dianggapnya sebagai bagian dari fungsi ekse-
itu dapat berada dalam ranah legislatif, eksekutif, yudikatif, kutif. Karena itu, dalam trias politica Montesquieu, ketiga
ataupun yang bersifat campuran. Akan tetapi, seperti diurai fungsi kekuasaan negara itu terdiri atas (i) fungsi legislatif;
kan di atas, baik pada tingkat nasional atau pusat maupun (ii) fungsi eksekutif; dan (iii) fungsi yudisial.
daerah, bentuk-bentuk organisasi negara dan pemerintahan Sementara itu, sarjana Belanda, C. van Vollenhoven
itu dalam perkembangan dewasa ini berkembang sangat mengembangkan pandangan yang tersendiri mengenai
pesat. Karena itu, doktrin trias politica yang biasa dinis- soal ini. Menurutnya, fungsi-fungsi kekuasaan negara itu
batkan dengan tokoh Montesquieu64 yang mengandaikan terdiri atas empat cabang yang kemudian di Indonesia bia
bahwa tiga fungsi kekuasaan negara selalu harus tercermin sa diistilahkan dengan catur praja, yaitu (i) fungsi regeling
(pengaturan); (ii) fungsi bestuur (penyelenggaraan peme
KRHN, Jakarta, 2005, hal.29-30.
62
Marjanne Termorshuizen, Kamus Hukum Belanda-Indonesia, rintahan); (iii) fungsi rechtsspraak atau peradilan; dan (iv)
Djambatan, cet-2, Jakarta, 2002, hal. 390. fungsi politie yaitu berkaitan dengan fungsi ketertiban dan
63
H.A.S. Natabaya, op.cit., hal. 61-62.
64
Buku Montesquieu yang sangat terkenal adalah Espirit des Lois.
keamanan. Sedangkan Goodnow65 mengembangkan ajaran
Buku ini terbit pertama kali pada tahun 1748. yang biasa diistilahkan dengan di praja, yaitu (i) policy mak
65
Moh. Kusnardi dan Bintan Saragih, Ilmu Negara, edisi revisi, Gaya 66
Charles Louis de Secondat, “Baron de la Brede et de Mostesquieu”,
Media Pratama, Jakarta, 2000, hal. 223. lihat Lee Cameron McDonald, Western Political Theory, Part I, Pomona Col-
Lembaga Negara dan
ing function (fungsi pembuatan kebijakan); dan (ii) policy theme was that where these three functions were combined
executing function (fungsi pelaksanaan kebijakan). Namun, in the same person or body of magistrates, there would be
pandangan yang paling berpengaruh di dunia mengenai soal no the end of liberty”.69
ini adalah seperti yang dikembangkan oleh Montesquieu, Yang diidealkan oleh Baron de Montesquieu (1689-
yaitu adanya tiga cabang kekuasaan negara yang meliputi 1785) adalah bahwa ketiga fungsi kekuasaan negara itu ha
fungsi legislatif, eksekutif, dan yudisial. rus dilembagakan masing-masing dalam tiga organ negara.
Apa sebenarnya hakikat pandangan Montesquieu itu Satu organ hanya boleh menjalankan satu fungsi (functie),
sendiri tentang trias politica? Montesquieu sendiri memang dan tidak boleh saling mencampuri urusan masing-masing
dikenal luas dengan pandangannya tentang konsep pemi dalam arti yang mutlak. Jika tidak demikian, maka kebe-
sahan kekuasaan atau separation of power. Misalnya, oleh basan akan terancam.
Lee Cameron McDonald dikatakan, “In dozens of books Konsepsi trias politica yang diidealkan oleh Montes
and thousands of lectures of examination papers the name quieu ini jelas tidak relevan lagi dewasa ini, mengingat tidak
of Montesquieu means one thing separation of powers”.66 mungkin lagi mempertahankan bahwa ketiga organisasi
Bahkan di seluruh dunia, sampai sekarang, Montesquieu itu tersebut hanya berurusan secara eksklusif dengan salah satu
tidak saja disebut dalam ratusan atau ribuan, melainkan juga dari ketiga fungsi kekuasaan tersebut. Kenyataan dewasa
sudah jutaan buku dan makalah di seluruh dunia. menunjukkan bahwa hubungan antar cabang kekuasaan
Menurut Montesquieu, di setiap negara, selalu terda itu tidak mungkin tidak saling bersentuhan, dan bahkan
pat tiga cabang kekuasaan yang diorganisasikan ke dalam ketiganya bersifat sederajat dan saling mengendalikan satu
struktur pemerintahan, yaitu kekuasaan legislatif, dan sama lain sesuai dengan prinsip checks and balances.
kekuasaan eksekutif yang berhubungan dengan pemben
tukan hukum atau undang-undang negara, dan cabang 2. Konsepsi tentang Organ Negara
kekuasaan eksekutif yang berhubungan dengan penerapan
hukum sipil.67 (In every government, there are three sorts Untuk memahami pengertian organ atau lembaga
of powers: the legislative; the executive in respect to things negara secara lebih dalam, kita dapat mendekatinya dari
dependent on the law of nations; and the executive in regard pandangan Hans Kelsen mengenai the concept of the State-
to matters that depend on civil law).68 Organ dalam bukunya General Theory of Law and State.
Menurut Lee Cameron McDonald, yang dimaksudkan Hans Kelsen menguraikan bahwa “Whoever fulfills a func
oleh Montesquieu dengan perkataan “the executive in re tion determined by the legal order is an organ”.70 Siapa saja
gard to matters that depend on the civil law” itu tidak lain yang menjalankan suatu fungsi yang ditentukan oleh suatu
adalah the judiciary. Ketiga fungsi kekuasaan tersebut, yaitu
kekuasaan dan catur praja menurut pendapat van Vollenhoven.
legislature, eksekutif atau pemerintah, dan judiciary. Jika 68
Lee Cameron McDonald, Western Political Theory, Part I, Pomona
ketiga fungsi kekuasaan itu terhimpun dalam satu tangan College, 1968, hal. 377-379. Lihat op. cit., hal. 378.
atau satu badan, niscaya kebebasan akan berakhir. Seperti
69
Ibid.
70
Hans Kelsen, General Theory of Law and State, Russell & Russell,
dikatakan oleh McDonald, “The heart of Montesquieu’s New York, 1961, hal.192.
lege, 1968, hal. 377-379. 71
Ibid.
67
Bandingkan dengan pendapat John Locke tentang empat fungsi 72
Pejabat yang biasa dikenal sebagai pejabat umum misalnya adalah
Lembaga Negara dan
tata-hukum (legal order) adalah suatu organ. Individu dikatakan organ negara hanya apabila ia secara
Artinya, organ negara itu tidak selalu berbentuk orga pribadi memiliki kedudukan hukum yang tertentu (...he
nik. Di samping organ yang berbentuk organik, lebih luas personally has a specific legal position).75 Suatu transaksi
lagi, setiap jabatan yang ditentukan oleh hukum dapat pula hukum perdata, misalnya, kontrak, adalah merupakan tin
disebut organ, asalkan fungsi-fungsinya itu bersifat men dakan atau perbuatan yang menciptakan hukum seperti
ciptakan norma (normcreating) dan/atau bersifat menjalan halnya suatu putusan pengadilan.
kan norma (norm applying). “These functions, be they of Para pihak yang mengikatkan diri dalam kontrak itu,
a norm-creating or of a norm-applying character, are all demikian juga hakim yang memutus, menjalankan fungsi
ultimately aimed at the execution of a legal sanction”.71 penciptaan norma hukum (law-creating function). Namun,
Menurut Kelsen, parlemen yang menetapkan undang- menurut Kelsen, yang dapat disebut sebagai organ negara
undang dan warga negara yang memilih para wakilnya me- hanya hakim, sedangkan para pihak yang terlibat kontrak
lalui pemilihan umum sama-sama merupakan organ negara perdata itu bukanlah dan tidak dapat disebut sebagai organ
dalam arti luas. Demikian pula hakim yang mengadili dan atau lembaga negara.
menghukum penjahat dan terpidana yang menjalankan Hakim adalah organ atau lembaga negara, karena ia
hukuman tersebut di lembaga pemasyarakatan, adalah juga dipilih atau diangkat untuk menjalankan fungsi tersebut.
merupakan organ negara. Pendek kata, dalam pengertian Karena ia menjalankan fungsinya itu, maka ia diberi imbal
yang luas ini, organ negara itu identik dengan individu yang an gaji dari negara. Kata Kelsen, “The State as subject of the
menjalankan fungsi atau jabatan tertentu dalam konteks ke- property is the Fisc (Fiscus).” Kekayaan negara itu berasal
giatan bernegara. Inilah yang disebut sebagai jabatan publik dari pendapatan negara, dan pendapatan itu terdiri atas
atau jabatan umum (public offices) dan pejabat publik atau imposts and taxes yang dibayar oleh warga negara. Ciri-ciri
pejabat umum (public officials).72 penting organ negara dalam arti sempit ini adalah bahwa
Dikatakan oleh Hans Kelsen, “An organ, in this sense, (i) organ negara itu dipilih atau diangkat untuk menduduki
is an individual fulfilling a specific function”.73 Kualitas in jabatan atau fungsi tertentu; (ii) fungsi itu dijalankan sebagai
dividu itu sebagai organ negara ditentukan oleh fungsinya. profesi utama atau bahkan secara hukum bersifat eksklusif;
“He is an organ because and in so far as he performs a dan (iii) karena fungsinya itu, ia berhak untuk mendapatkan
law-creating or law-applying function”.74 Individu tersebut imbalan gaji dari negara.
dapat disebut sebagai organ negara, karena ia menjalankan Dengan demikian, lembaga atau organ negara dalam
fungsi yang menciptakan hukum (law-creating function) arti sempit dapat dikaitkan dengan jabatan dan pejabat (of
atau fungsi yang menerapkan hukum (law-applying func
tion). Padahal, semua pejabat publik adalah pejabat umum. Karena yang dimaksud
dalam kata jabatan umum itu tidak lain adalah ‘jabatan publik’ (public office),
Di samping pengertian luas itu, Hans Kelsen juga bukan dalam arti general office.
menguraikan adanya pengertian organ negara dalam arti 73
Hans Kelsen, op. cit.
yang sempit, yaitu pengertian organ dalam arti materiil.
74
Ibid.
75
Ibid., hal. 193.
76
Dalam pengertian lembaga swadaya masyarakat ini, dapat dibeda
notaris dan pejabat pembuat akta tanah (PPAT). Seringkali orang berang- kan antara Lembaga Pengembangan Swadaya Masyarakat (LPSM), dan
gapan seakan-akan hanya notaris dan PPAT yang merupakan pejabat umum. Lembaga Swadaya Pengembangan Masyarakat (LSPM).
Lembaga Negara dan
ficials), yaitu jabatan umum, jabatan publik (public office) sebagai organisasi jabatan. Karena itu, LSM yang bersang
dan pejabat umum, pejabat publik (public official). Namun, kutan tidak termasuk ke dalam pengertian organ dalam arti
tidak semua individu yang menjalankan fungsi organ negara sempit tersebut di atas.
itu sendiri sungguh-sungguh memegang jabatan dalam arti Artinya, memang tidak semua orang atau individu
sebenarnya. Setiap warga negara yang menggunakan hak yang menjalankan fungsi-fungsi negara dimaksud mem
pilihnya dalam pemilihan umum dapat disebut menjalankan punyai posisi sebagai pejabat (Not every individual who
fungsi sebagai organ, yaitu berpartisipasi dalam mencip- actually functions as an organ of the State in the wider sense
takan organ legislatif negara, tetapi tidak harus memegang holds the position of an official). Individu warga negara yang
jabatan tertentu dalam struktur organisasi negara sama melaksanakan hak pilihnya dalam pemilu, menjalankan
sekali, sehingga tidak disebut sebagai pejabat (officials). fungsi kenegaraan dalam rangka membentuk lembaga leg-
Dengan perkataan lain, meskipun dalam arti luas islatif, tetapi ia tidak dapat disebut sebagai organ, karena
semua individu yang menjalankan law-creating and law status sebagai pemilih itu bukan jabatan yang menyebabkan
applying function adalah organ, tetapi dalam arti sempit dia dapat disebut pejabat (official).
yang disebut sebagai organ atau lembaga negara itu hanyalah Dalam konteks pengertian organ negara yang demi
yang menjalankan law-creating or law applying function kian itu, harus pula disadari bahwa sebenarnya, negara itu
dalam konteks kenegaraan saja. Individu yang berada di luar sendiri hanya dapat bertindak melalui organ-organnya itu.
konteks jabatan organik kenegaraan, tidak relevan disebut Dikatakan oleh Hans Kelsen, “The State acts only through its
sebagai organ atau lembaga negara. organs”.77 Sedangkan organ negara itu sendiri pun bekerja
Karena itu, dalam arti yang lebih sempit lagi, lembaga melalui individu-individu yang ditentukan oleh hukum un-
atau organ negara itu dapat diidentikkan dengan jabatan dan tuk itu, karena “... the legal order can be created and applied
individu yang menjalankan jabatan itu disebut sebagai pe- only by individuals designated by the legal order itself”.78
jabat (official). Hal ini tentu berbeda dari individu-individu Misalnya, Republik Indonesia dapat bertindak atau
yang menjalankan law-creating and/or law-applying func melakukan tindakan hukum melalui perbuatan individu
tion tetapi bukan sebagai pejabat (official). Misalnya, seperti yang menjadi presiden. Karena, presiden itu memang meru
yang sudah disebut di atas, warga negara yang menggunakan pakan individu yang ditugaskan untuk menjalankan jabatan
hak pilihnya dalam pemilu sebenarnya sudah menjalankan kepresidenan itu, maka tindakan negara itu terletak pada
fungsi kenegaraan juga, tetapi bukan dengan itu ia menjadi tindakan yang dilakukan individu yang kebetulan ditugaskan
pejabat negara. untuk menjalankan jabatan kepresidenan itu. Dengan per-
Suatu Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM)76 yang kataan lain, konsep organ negara dan lembaga negara itu
melakukan gugatan class action dapat juga disebut men sangat luas maknanya, sehingga tidak dapat dipersempit
jalankan fungsi law applying function. Misalnya, kelompok hanya pada pengertian ketiga cabang kekuasaan legislatif,
LSM yang bersangkutan mengajukan gugatan class action eksekutif, dan yudikatif saja.
atas suatu perkara pencemaran lingkungan hidup. Hal itu, Pertama, dalam arti yang paling luas, pengertian per
tentu dapat disebut menjalankan law-applying function, 78
Ibid.
tetapi lembaga swadaya masyarakat itu tidak dapat disebut 79
Lihat Pasal 24C ayat (1) UUD 1945.

77
Hans Kelsen, op. cit., hal. 195. 80
Lihat Rancangan Perubahan Undang-Undang Dasar 1945, Sekre
Lembaga Negara dan
tama, organ negara paling luas mencakup setiap individu nya di daerah maka sebaiknya disebut sebagai lembaga
yang menjalankan fungsi law-creating dan law-applying; daerah.
Kedua (pengertian kedua), organ negara dalam arti luas Kelima, di samping itu keempat pengertian di atas,
tetapi lebih sempit dari pengertian pertama, yaitu mencakup untuk memberikan kekhususan kepada lembaga-lembaga
individu yang menjalankan fungsi law-creating atau law- negara yang berada di tingkat pusat yang pembentukan-
applying dan juga mempunyai posisi sebagai atau dalam nya diatur dan ditentukan oleh UUD 1945, maka lembaga-
struktur jabatan kenegaraan atau jabatan pemerintahan; lembaga seperti MPR, DPR, MA, MK, dan BPK dapat pula
Ketiga (pengertian ketiga), organ negara dalam arti yang disebut sebagai lembaga negara yang tersendiri, yaitu
lebih sempit, yaitu badan atau organisasi yang menjalankan lembaga negara dalam arti sempit atau lembaga negara
fungsi law-creating dan/atau law-applying dalam kerangka dalam pengertian kelima. Karena kedudukannya yang ting
struktur dan sistem kenegaraan atau pemerintahan. Di gi, sekiranya lembaga-lembaga konstitusional ini hendak
dalam pengertian ini, lembaga negara mencakup penger- disebut sebagai lembaga tinggi negara juga dapat diterima.
tian lembaga negara yang dibentuk berdasarkan UUD, UU, Dewasa ini, memang tidak dikenal lagi adanya lembaga
Peraturan Presiden ataupun oleh keputusan-keputusan yang tertinggi negara. Semua lembaga konstitusional diang-
tingkatannya lebih rendah, baik di tingkat pusat ataupun di gap sederajat dan hanya dibedakan dari perbedaan fungsi
tingkat daerah. dan kewenangannya masing-masing. Akan tetapi, untuk
Keempat, dalam pengertian keempat yang lebih lembaga-lembaga negara yang kewenangannya ditentukan
sempit lagi, organ atau lembaga negara itu hanya terbatas dalam UUD 1945, tetap relevan untuk disebut sebagai lem-
pada pengertian lembaga-lembaga negara yang dibentuk baga tinggi negara.
berdasarkan UUD, UU, atau oleh peraturan yang lebih ren- Lembaga-lembaga negara dalam arti sempit yang
dah. Lembaga negara yang dibentuk karena UUD misalnya dapat disebut sebagai lembaga tinggi negara itu menurut
adalah presiden, MPR, DPR, DPD, MK, MA, BPK, TNI, Polri, UUD 1945 ada tujuh institusi, yaitu (i) Presiden dan Wakil
Bank Sentral, Komisi Penyelenggara Pemilu, dan Komisi Presiden sebagai satu kesatuan institusi kepresidenan; (ii)
Yudisial. Yang dibentuk karena undang-undang, misalnya DPR; (iii) DPD; (iv) MPR; (v) MK; (vi) MA; dan (vii) BPK.
adalah Komisi Penyiaran Indonesia, Komisi Pemberantasan Ketujuh lembaga tinggi negara inilah dewasa yang dapat
Tindak Pidana Korupsi, Komisi Pengawas Persaingan Usaha, dikaitkan dengan pengertian alat-alat perlengkapan negara
dan sebagainya. Di samping itu, dalam pengertian keempat yang utama (main organs) yang lazim dipergunakan selama
ini, pengertian lembaga negara mencakup pula lembaga ini. Karena itu, agar tidak menyulitkan saya usulkan ketujuh
negara tingkat pusat dan lembaga negara tingkat daerah. lembaga ini tetap disebut lembaga tinggi negara. Kedelapan
Lembaga daerah adalah lembaga negara yang terdapat di organ alat perlengkapan negara ini tentunya tidak dapat
daerah. Misalnya, DPRD Kabupaten adalah lembaga negara dipahami secara sempit dalam konteks paradigma trias-
yang kewenangannya diatur dan diberikan oleh UUD 1945, politica Montesquieu.
tetapi adanya di daerah. Pada hakikatnya, DPRD Kabupaten
itu adalah juga lembaga negara, tetapi karena keberadaan- 3. Pemahaman tentang Lembaga Negara
tariat Jenderal MPR-RI, Jakarta, 2002.
81
Berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, meski
Lembaga Negara dan
Lembaga negara terkadang disebut dengan istilah pengertiannya atau kadang-kadang saling dipertukarkan
lembaga pemerintahan, lembaga pemerintahan non-de- penggunaan sehari-hari, sehingga tidak baku. Misalnya,
partemen, atau lembaga negara saja. Ada yang dibentuk pemerintahan sering diartikan lebih luas dari pemerintah,
berdasarkan atau karena diberi kekuasaan oleh UUD, ada tetapi kadang-kadang bukan soal luas sempitnya yang men
pula yang dibentuk dan mendapatkan kekuasaannya dari jadi persoalan, melainkan kata pemerintahan dilihat sebagai
UU, dan bahkan ada pula yang hanya dibentuk berdasarkan proses, sedangkan pemerintah dilihat sebagai institusi.
Keputusan Presiden. Hirarki atau ranking kedudukannya Bab III UUD 1945 mengatur tentang Kekuasaan Peme
tentu saja tergantung pada derajat pengaturannya menurut rintahan Negara. Isinya di satu segi menggambarkan proses
peraturan perundang-undangan yang berlaku. dan sistem pemerintahan negara. Bahkan sebelum disahkan
Lembaga negara yang diatur dan dibentuk oleh UUD Perubahan Pertama (tahun 1999), pengertian pemerintahan
merupakan organ konstitusi, sedangkan yang dibentuk ber negara dalam Bab III Pasal 4 sampai dengan Pasal 15 UUD
dasarkan UU merupakan organ UU, sementara yang hanya 1945 itu juga mencakup pengertian yang luas meliputi fungsi
dibentuk karena keputusan presiden tentunya lebih rendah legislatif dan eksekutif sekaligus. Hal ini dapat dilihat dalam
lagi tingkatan dan derajat perlakuan hukum terhadap peja- rumusan Pasal 5 ayat (1) yang asli yang berbunyi, “Presiden
bat yang duduk di dalamnya. Demikian pula jika lembaga memegang kekuasaan membentuk undang-undang den
dimaksud dibentuk dan diberi kekuasaan berdasarkan Per- gan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.”
aturan Daerah, tentu lebih rendah lagi tingkatannya. Dengan perkataan lain, konsep pemerintah dan
Karena warisan sistem lama, harus diakui bahwa di te pemerintahan dalam UUD 1945 sebelum perubahan men
ngah masyarakat kita masih berkembang pemahaman yang cakup pengertian yang luas, seperti halnya dalam bahasa
luas bahwa pengertian lembaga negara dikaitkan dengan Inggris Amerika dengan kata government. Dalam Konsti
cabang-cabang kekuasaan tradisional legislatif, eksekutif, tusi Amerika Serikat, kata “The Government of the United
dan yudikatif. Lembaga negara dikaitkan dengan pengertian States of America” jelas dimaksudkan mencakup pengertian
lembaga yang berada di ranah kekuasaan legislatif disebut pemerintahan oleh Presiden dan Kongres Amerika Serikat.
lembaga legislatif, yang berada di ranah eksekutif disebut Artinya, kata “government” itu bukan hanya mencakup
lembaga pemerintah, dan yang berada di ranah judikatf pemerintah dan pemerintahan eksekutif.
disebut sebagai lembaga pengadilan. Istilah yang berlaku dalam sistem Amerika Serikat
Karena itu, sebelum perubahan UUD 1945, biasa di itu tentu berbeda sekali dengan istilah yang berlaku dalam
kenal adanya istilah lembaga pemerintah, lembaga depar sistem di Inggris. Meskipun kedua negara Amerika Serikat
temen, lembaga pemerintah non departemen, lembaga ne dan Inggris sama-sama menggunakan bahasa yang sama,
gara, lembaga tinggi negara, dan lembaga tertinggi negara. tetapi istilah bahasa Inggris untuk perkataan government
Dalam hukum tata negara biasa dipakai pula istilah yang dalam konteks sistem hukum Amerika Serikat dan Kerajaan
menunjuk kepada pengertian yang lebih terbatas, yaitu alat Inggris jelas berbeda satu sama lain.
perlengkapan negara yang biasanya dikaitkan dengan ca Di Inggris yang menganut sistem pemerintahan par
bang-cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudisial. lementer atau sistem kabinet, istilah government itu hanya
Kata pemerintah dan pemerintahan bercampur baur menunjuk kepada pengertian pemerintahan eksekutif saja.
Parlemen tidak pernah disebut sebagai bagian dari penger
Lembaga Negara dan
tian kata government. Karena itu, dapat dikatakan bahwa penjelmaan seluruh rakyat. Dari lembaga tertinggi inilah,
sebelum diadakan Perubahan Pertama pada tahun 1999, Un kekuasaan dari rakyat itu dibagi-bagikan kepada lembaga-
dang-Undang Dasar 1945 menganut pengertian pemerintah lembaga tinggi negara yang lain secara distributif (distri
dan pemerintahan (government) dalam arti yang luas. bution of power atau division of power).
Demikian pula dengan perkataan pemerintah dan Karena itu, paham yang dianut bukan pemisahan
pemerintahan daerah, juga diartikan secara luas dalam kekuasaan dalam arti horisontal (horizontal separation
berbagai produk peraturan perundang-undangan tentang of power), melainkan pembagian kekuasaan dalam arti
pemerintahan daerah. Dalam Undang-Undang tentang Pe vertikal (vertical distribution of power). Sekarang sejak
merintah Daerah yang diberlakukan juga dianut pengertian diadakannya Perubahan Pertama yang kemudian lebih di
atas istilah pemerintah dan pemerintahan daerah secara lengkapi lagi oleh Perubahan Kedua, Ketiga, dan Keempat
luas, yaitu meliputi Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan UUD 1945, konstitusi negara kita meninggalkan doktrin
Rakyat Daerah. pembagian kekuasaan itu dan mengadopsi gagasan pemisa-
Namun, setelah Perubahan Pertama UUD Negara han kekuasaan dalam arti horizontal (horizontal separation
Republik Indonesia Tahun 1945, mulai diadakan pergeseran of power). Pemisahan kekuasaan itu dilakukan dengan
kekuasaan legislatif dengan mengalihkan lebih banyak pe menerapkan prinsip checks and balances di antara lembaga-
ranan dalam membentuk undang-undang dari kewenangan lembaga konstitusional yang sederajat itu yang diidealkan
presiden menjadi kewenangan Dewan Perwakilan Rakyat. saling mengendalikan satu sama lain.
Pasal 5 (1) yang semula berbunyi seperti di atas, diubah men- Dengan adanya pergeseran pengertian yang demikian
jadi, “Presiden berhak mengajukan rancangan undang- itu, maka konfigurasi kekuasaan dan kelembagaan negara
undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat.” Pasal 20 ayat juga mengalami perubahan secara mendasar. Sekarang tidak
(1), sebaliknya, menentukan, “Dewan Perwakilan Rakyat dikenal lagi adanya pengertian mengenai lembaga tertinggi
memegang kekuasaan membentuk undang-undang.” negara. Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) bukan lagi
Dengan adanya pergeseran itu, dengan sendirinya lembaga tertinggi negara seperti sebelumnya.
muatan ketentuan Bab III UUD 1945 mengenai Kekuasaan Memang benar, keberadaan MPR sebagai lembaga
Pemerintahan Negara berubah pula substansinya, tidak yang tersendiri di samping DPR dan DPD memang tidak
lagi mencakup kekuasaan untuk membentuk undang- dapat dipungkiri. Sebabnya ialah UUD 1945 sendiri tetap
undang yang telah dipindahkan menjadi materi Pasal 20 memberikan kewenangan kepadanya terpisah dari ke
dalam Bab VII tentang Dewan Perwakilan Rakyat. Artinya, wenangan DPR ataupun DPD. Sesuai prinsip hukum yang
cabang kekuasaan pembentukan undang-undang atau ca- berlaku, ada functie menunjukkan bahwa organnya memang
bang kekuasaan legislatif bukan lagi termasuk rezim hukum ada. Karena itu, dapat dipastikan bahwa MPR itu sendiri
kekuasaan pemerintahan negara seperti sebelumnya. memang merupakan lembaga yang tersendiri di samping
Di samping itu, pergeseran tersebut berkaitan pula DPR dan DPD, sehingga struktur parlemen Indonesia
dengan doktrin pembagian kekuasaan versus pemisahan berdasarkan UUD 1945 pasca Perubahan Keempat, dapat
kekuasaan. Sebelum diadakan perubahan, kedaulatan rak dikatakan bersifat trikameral alias terdiri atas tiga kamar
yat dianggap tercermin dalam kekuasaan lembaga tertinggi atau institusi sekaligus.
negara bernama Majelis Permusyawaratan Rakyat sebagai Tidak ada satupun negara di dunia ini yang mempu
Lembaga Negara dan
nyai struktur parlemen tiga kamar, kecuali Indonesia. Di Karena itu, dari segi protokoler, kedudukan ketua dan
dunia hanya dikenal kalau tidak satu kamar atau unikame wakil ketua MPR jelas lebih rendah dibandingkan dengan
ral, tentu struktur yang dianut adalah bikameral atau dua ketua dan wakil ketua DPR dan DPD. Pimpinan DPR dan
kamar. Sedangkan struktur parlemen kita, seperti tersebut di DPD diadakan oleh UUD, sedangkan pimpinan MPR yang
atas, terdiri atas tiga kamar atau institusi, yaitu DPR, DPD, tersendiri diadakan oleh pembentuk undang-undang.
dan MPR. Kedudukan ketiganya sederajat satu sama lain. Perbedaan itu tentunya terkait dengan kenyataan bah
Bahkan keberadaan MPR itu sendiri dapat dikatakan meru- wa organ MPR itu sendiri sebenarnya baru dapat dikatakan
pakan perpanjangan tangan atau sebagai organ pendukung ada jikalau fungsi dari organ MPR itu sedang berjalan.
(auxiliary organ), ataupun sebagai kelengkapan forum yang Menurut ketentuan UUD 1945, fungsi MPR itu sendiri se-
tersendiri bagi DPR dan DPD untuk mengambil keputusan bagai lembaga negara terbatas hanya menyangkut empat
di luar kewenangan DPR dan DPD sendiri. hal saja, yaitu: (i) menetapkan dan mengubah UUD yang
Apabila kewenangan DPR dan DPD dibandingkan, tentunya tidak bersifat rutin; (ii) memberhentikan Presiden
jelas sekali bahwa kedudukan DPR lebih penting atau lebih dan/atau Wakil Presiden seperti dituntut pemberhentiannya
utama daripada DPD. Namun, jika keduanya dibandingkan oleh DPR berdasarkan Putusan Mahkamah Konstitusi bah-
dengan MPR, jelas pula bahwa kedudukan DPR dan DPD wa yang bersangkutan memang terbukti bersalah melakukan
sebagai lembaga negara yang menjalankan tugas konsti pelanggaran hukum sebagaimana dimaksud oleh UUD. Hal
tusional sehari-hari lebih penting daripada MPR yang tu ini juga tidak bersifat rutin; (iii) memilih Presiden dan/atau
gas-tugasnya tidak bersifat rutin. Wakil Presiden untuk mengisi jabatan apabila terjadi keko-
Itu pula sebabnya, ketentuan mengenai pimpinan songan dalam jabatan Presiden dan/atau Wakil Presiden
MPR tidak diatur tersendiri dalam UUD, melainkan hanya itu; dan (iv) menyelenggarakan sidang paripurna yang
dalam UU. Berbeda dengan DPR dan DPD, yang pengatur bersifat fakultatif untuk mendengarkan dan menyaksikan
an mengenai institusi ketua dan wakil ketua diatur dalam pengucapan sumpah Presiden dan/atau Wakil Presiden
UUD sendiri. Institusi ketua dan wakil ketua MPR tidak Republik Indonesia.
diadakan oleh UUD, melainkan oleh pembentuk undang- Keempat kegiatan itu tidak bersifat rutin. Yang bersifat
undang belaka. Artinya, adalah kewenangan pembentuk rutin, yaitu setiap lima tahun sekali hanyalah sidang majelis
undang-undang untuk mengadakan atau meniadakan yang diadakan untuk mendengarkan dan menyaksikan
institusi pimpinan MPR itu secara tersendiri. Dapat saja pengucapan sumpah jabatan presiden dan wakil presiden.
terjadi bahwa pembentuk UU menentukan ketua dan wakil Akan tetapi sifat persidangan ini adalah fakultatif dalam
ketua MPR dirangkap secara ex officio oleh Ketua DPR dan arti tidak mutlak harus ada. Jika persidangan MPR tidak
Ketua DPD saja. dapat diadakan karena sesuatu sebab, pengucapan sum
Namun keberadaan ketua dan wakil ketua MPR yang pah dapat diadakan dalam persidangan Dewan Perwakilan
ada sekarang adalah sah karena dibentuk berdasarkan Rakyat ataupun cukup diselenggarakan dengan disaksikan
ketentuan UU Susduk. Jika di masa yang akan datang, UU oleh pimpinan Mahkamah Agung sesuai dengan ketentuan
menentukan lain, maka tentunya pengaturan mengenai Pasal 9 ayat (2) UUD 1945.
institusi pimpinan MPR itu dapat mengalami perubahan. Artinya, meskipun diakui bahwa MPR itu tetap meru
pakan lembaga yang mempunyai kewenangan yang berdiri
Lembaga Negara dan
sendiri di samping DPR dan DPD, sehingga membentuk checks and balances, hubungan antara lembaga-lembaga
susunan parlemen Indonesia yang berpilar tiga atau tri- negara yang ada bersifat horisontal saja, tidak ada yang le
kameral, keberadaan institusi MPR itu sendiri tidak lagi bih tinggi dan yang lebih rendah.
bersifat tertinggi dan sifat pekerjaannya tidak lagi bersifat Kalaupun derajat kelembagaannya diperlukan untuk
rutin. Sebagai lembaga tinggi negara, MPR itu baru ada jika menentukan perlakukan hukum secara tepat, terutama
sedangkan menjalankan fungsinya yang tidak bersifat terus menyangkut tata krama keprotokolan, maka saya selalu
menerus. Karena itu, sebenarnya, tidak lagi diperlukan ad- mengaitkannya dengan teori yang saya namakan teori ten
anya pimpinan ataupun kesekretariatan yang bersifat tetap tang norma sumber legitimasi. Apa bentuk norma hukum
seperti yang ada sekarang ini. Organisasi pimpinan lembaga yang menjadi sumber atau yang memberikan kewenangan
MPR ini sebaiknya cukup dilembagakan secara ad hoc saja, kepada lembaga negara itu berkait dengan siapa yang meru
tidak dibentuk secara permanen seperti sekarang. pakan sumber atau pemberi kewenangan terhadap lembaga
Dengan demikian, terlepas dari soal sifat tugasnya negara yang bersangkutan.
seperti tersebut di atas, sistem ketatanegaraan Indonesia Di tingkat pusat, kita dapat membedakannya dalam
yang baru memang tidak lagi mengenal adanya lembaga empat tingkatan kelembagaan, yaitu:
tertinggi negara. Meskipun MPR membuat UUD yang status 1) Lembaga yang dibentuk berdasarkan UUD yang diatur
hukumnya lebih tinggi daripada undang-undang yang dibuat dan ditentukan lebih lanjut dalam atau dengan UU, Per-
oleh DPR, tetap saja MPR tidak lebih tinggi daripada DPR. aturan Pemerintah, Peraturan Presiden, dan Keputusan
Secara fungsional, DPR-lah yang justru lebih penting karena Presiden;
fungsinya bersifat rutin dan terus menerus. 2) Lembaga yang dibentuk berdasarkan undang-undang
Hal yang mirip dengan itu adalah antara Mahkamah yang diatur atau ditentukan lebih lanjut dalam atau
Konstitusi dan Mahkamah Agung. Mahkamah Konstitusi dengan Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, dan
mengawal Undang-Undang Dasar, sedangkan Mahkamah Keputusan Presiden;
Agung mengawal undang-undang. Siapa saja yang melang 3) Lembaga yang dibentuk berdasarkan Peraturan Pemer-
gar undang-undang dan diadili oleh pengadilan di dalam intah atau Peraturan Presiden yang ditentukan lebih
lingkungan Mahkamah Agung. Begitu pula pengujian per lanjut dengan Keputusan Presiden;
aturan di bawah undang-undang terhadap undang-undang 4) Lembaga yang dibentuk berdasarkan Peraturan Menteri
sebagaimana ditentukan dalam Pasal 24A ayat (1) UUD yang ditentukan lebih lanjut dengan Keputusan Menteri
1945, dilakukan oleh Mahkamah Agung. atau keputusan pejabat di bawah Menteri.
Mengapa batu ujinya undang-undang, bukan Un Lembaga negara pada tingkatan konstitusi misalnya
dang-Undang Dasar? Karena Mahkamah Agung memang adalah Presiden, Wakil Presiden, Dewan Perwakilan Rakyat
mengawal undang-undang, bukan mengawal Undang-Un (DPR), Dewan Perwakilan Daerah (DPD), Majelis Permu
dang Dasar seperti Mahkamah Konstitusi yang menguji syawaratan Rakyat (MPR), Mahkamah Konstitusi (MK),
undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar. Karena Mahkamah Agung (MA), dan Badan Pemeriksa Keuangan
UUD lebih tinggi daripada UU, maka timbul anggapan se (BPK). Kewenangannya diatur dalam UUD, dan dirinci
olah-olah Mahkamah Konstitusi itu lebih tinggi daripada lagi dalam UU, meskipun pengangkatan para anggotanya
Mahkamah Agung. Jawabnya jelas bahwa sesuai prinsip
Lembaga Negara dan
ditetapkan dengan Keputusan Presiden sebagai pejabat bersumber dari beleid Presiden (presidential policy). Arti
administrasi negara yang tertinggi. nya, pembentukan, perubahan, ataupun pembubarannya
Lembaga-lembaga tingkat kedua adalah lembaga yang tergantung kepada kebijakan presiden semata. Pengaturan
dibentuk berdasarkan undang-undang yang berarti sumber mengenai organisasi lembaga negara yang bersangkutan
kewenangannya berasal dari pembentuk undang-undang. juga cukup dituangkan dalam Peraturan Presiden yang
Proses pemberian kewenangan kepada lembaga-lembaga bersifat regeling dan pengangkatan anggotanya dilakukan
ini melibatkan peran DPR dan Presiden, atau untuk hal-hal dengan Keputusan Presiden yang bersifat beschikking.
tertentu melibatkan pula peran DPD (Dewan Perwakilan Yang lebih rendah lagi tingkatannya ialah lembaga
Daerah). Karena itu, pembubaran atau pengubahan bentuk yang dibentuk berdasarkan Peraturan Menteri. Atas inisia
dan kewenangan lembaga semacam ini juga memerlukan tif menteri sebagai pejabat publik berdasarkan kebutuhan
keterlibatan DPR dan presiden. Jika pembentukannya berkenaan dengan tugas-tugas pemerintahan dan pem
melibatkan peran DPD, maka pembubarannya juga harus bangunan di bidang-bidang yang menjadi tanggungjawab
melibatkan peran DPD. Misalnya, Kejaksaan Agung, Bank nya, dapat saja dibentuk badan, dewan, lembaga, ataupun
Indonesia (BI), Komisi Pemilihan Umum (KPU), Komisi panitia-panitia yang sifatnya tidak permanen dan bersifat
Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (KPK), Komisi Peny- spesifik.
iaran Indonesia (KPI), PPATK, Komnas Hak Asasi Manusia, Dewan, badan atau lembaga semacam ini dapat
dan sebagainya dibentuk berdasarkan undang-undang, dan dipastikan bukan merupakan lembaga masyarakat atau
karena itu tidak dapat diubah atau dibubarkan kecuali den- swasta, sehingga tetap dapat dikategorikan sebagai lemba
gan mengubah atau mencabut undang-undangnya. ga pemerintah atau lembaga negara, tetapi keberadaannya
Pengaturan kewenangan mengenai lembaga-lembaga tergantung kepada kebijakan pemerintah berdasarkan
tersebut terdapat dalam undang-undang (UU), tetapi peng kebutuhan yang tidak permanen. Kadang-kadang lemba
angkatan anggotanya tetap dengan Keputusan Presiden seb- ga-lembaga atau badan seperti ini diatur keberadaannya
agai pejabat administrasi negara tertinggi. Bahkan, lembaga- dalam Peraturan Presiden, tetapi pengangkatan anggotanya
lembaga negara yang dibentuk berdasarkan undang-undang ditetapkan dengan Keputusan Menteri. Ada juga yang peng
dasarpun pengangkatan anggotanya tetap dilakukan dengan aturan kelembagaannya terdapat dalam Peraturan Menteri
Keputusan Presiden, sehingga pembentukan dan pengisian dan pengangkatannya juga dilakukan dengan Keputusan
jabatan keanggotaan semua lembaga negara tersebut tetap Menteri. Bahkan, dapat pula terjadi bahwa pengangkatan
melibatkan peran administratif yang kekuasaan tertingginya anggota badan-badan yang diatur dengan peraturan Menteri
berada di tangan presiden sebagai kepala pemerintahan. itu didelegasikan kepada pejabat di bawah Menteri, misal-
Presiden adalah kepala pemerintahan dan karena itu pres- nya, oleh Direktur Jenderal yang bersangkutan.
iden jugalah yang merupakan administratur negara tertinggi Di tingkat daerah, lembaga-lembaga semacam itu ten
atau pejabat tata usaha negara yang tertinggi. tu tidak disebut sebagai lembaga negara. Lembaga-lembaga
Pada tingkat ketiga adalah lembaga-lembaga yang tersebut dapat disebut sebagai lembaga daerah, sepanjang
sumber kewenangannya murni dari presiden sebagai kepa bekerjanya dibiayai oleh anggaran belanja negara atau
la pemerintahan, sehingga pembentukannya sepenuhnya daerah, dan memang dimaksudkan bukan sebagai lembaga
swasta atau lembaga masyarakat. Kategori kelembagaannya
Lembaga Negara dan
tetap dapat disebut lembaga daerah menurut pengertian Ada pula lembaga negara yang tidak disebut namanya
lembaga negara tersebut di atas. Lembaga-lembaga daerah secara tegas tetapi kewenangannya ditentukan, meskipun
semacam itu dapat dibedakan pula, yaitu: tidak rinci. Misalnya, komisi pemilihan umum tidak disebut
1) Lembaga Daerah yang dibentuk berdasarkan UUD, UU, kan dengan tegas namanya ataupun susunan organisasi.
Peraturan Pemerintah atau Peraturan Presiden yang Akan tetapi, Pasal 22E ayat (5) UUD 1945 menentukan
pengangkatan anggota dilakukan dengan Keputusan dengan tegas bahwa pemilihan umum itu harus diseleng
Presiden; garakan oleh satu komisi yang bersifat nasional, tetap, dan
2) Lembaga Daerah yang dibentuk berdasarkan peraturan mandiri.
tingkat pusat atau Peraturan Daerah Provinsi, dan peng Selain itu, UUD 1945 juga mengatur mengenai peme
angkatan anggotanya ditetapkan dengan Keputusan rintah dan pemerintahan daerah yang ditentukan batas-ba-
Presiden atau Pejabat Pusat; tas kewenangannya secara tegas dalam Pasal 18, Pasal 18A
3) Lembaga Daerah yang kewenangannya diatur dalam Per dan Pasal 18B. Misalnya, dalam Pasal 18 ayat (2) dinyatakan,
aturan Daerah Provinsi dan pengangkatan anggotanya “Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan
dilakukan dengan Keputusan Gubernur; kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerin
4) Lembaga Daerah yang dibentuk berdasarkan Peraturan tahan menurut asas otonomi dan tugas perbantuan.” Ayat
Gubernur yang pengangkatan anggotanya ditetapkan (5)-nya menentukan, “Pemerintahan daerah menjalankan
dengan Keputusan Gubernur; otonomi seluas-luasnya kecuali urusan pemerintahan yang
5) Lembaga Daerah yang dibentuk berdasarkan Peraturan oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerin
Gubernur yang pengangkatan anggotanya ditetapkan tah Pusat”. Pasal 18 ayat (6) menentukan, “Pemerintahan
dengan Keputusan Bupati atau Walikota; daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan per
6) Lembaga Daerah yang dibentuk berdasarkan Peraturan aturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan
Daerah Kabupaten/Kota yang pengangkatan anggotanya tugas perbantuan”.
ditetapkan dengan Keputusan Bupati atau Walikota; Demikian pula dalam Bab XII Pasal 30, diatur pula
7) Lembaga yang dibentuk berdasarkan Peraturan Bupa tentang Pertahanan dan Keamanan Negara yang membagi
ti/Walikota yang keanggotaannya ditetapkan dengan tugas Tentara Nasional Indonesia dan Kepolisian Republik
Keputusan Bupati/Walikota. Indonesia secara tegas, yaitu dalam Pasal 30 ayat (3) dan
Dari berbagai bentuk dan tingkatan lembaga negara ayat (4). Tentara Nasional Indonesia (TNI) terdiri atas Ang-
dan lembaga daerah tersebut di atas, ada beberapa lembaga katan darat, Angkatan Laut, dan Angkatan Udara sebagai
negara yang disebut-sebut dalam Undang-Undang Dasar alat negara bertugas mempertahankan, melindungi, dan
1945. Ada yang oleh UUD disebutkan secara tegas namanya, memelihara keutuhan dan kedaulatan negara. Sedangkan
bentuk dan susunan organisasi, dan sekaligus kewenangan Kepolisian Negara Republik Indonesia merupakan alat
nya. Misalnya presiden, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan negara yang menjaga keamanan dan ketertiban masyarakat
Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konsti- bertugas melindungi, mengayomi, melayani masyarakat,
tusi, dan Badan Pemeriksa Keuangan ditentukan dengan serta menegakkan hukum.
jelas organisasi dan kewenangannya dalam UUD. Dari uraian-uraian di atas, persoalan konstitusionali
Lembaga Negara dan
tas lembaga negara itu tidak selalu berkaitan dengan per- Konstitusi untuk memutus sengketa kewenangan antar
soalan derajat hirarkis antara lembaga yang lebih tinggi atau lembaga negara dirumuskan, kemungkinan persengketaan
yang lebih rendah kedudukannya secara konstitusional. Per- antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah belumlah
soalan yang juga relevan dengan tugas Mahkamah Konstitusi terbayangkan atau bahkan tidaklah tercakup.
ialah persoalan apa dan bagaimana Undang-Undang Dasar Alasan yang terpokok ialah bahwa sengketa sema
(UUD) mengatur dan menentukan hal-hal yang berkaitan cam itu tidak relevan dalam bangunan negara kesatuan.
dengan lembaga negara dimaksud. Sengketa semacam itu dianggap hanya masuk akal terjadi
Meskipun kedudukannya lebih rendah dari lembaga di lingkungan negara-negara federal dimana pemerintah
konstitusional yang biasa, tetapi selama ketentuan menge pusat dan negara bagian dapat dilihat sebagai badan hu-
nai lembaga yang bersangkutan diatur dalam Undang-Un kum sendiri-sendiri. Oleh karena itu, persengketaan antara
dang Dasar (UUD), berarti lembaga yang bersangkutan pusat dan daerah tidak boleh terjadi. Tetapi, persoalannya
bersangkutan dengan persoalan konstitusionalitas. Jika bukanlah terletak pada masalah status pemerintah daerah
dalam rangka pelaksanaan amanat undang-undang dasar dan pemerintah pusat sebagai subyek hukum yang masing-
yang terkait dengan keberadaan lembaga yang bersangkutan masing berdiri sendiri atau bukan.
menimbulkan konflik hukum (legal dispute) atau sengketa Masalahnya justru terletak pada persengketaan yang
kewenangan konstitusional dengan lembaga negara lain- mungkin terjadi sebagai akibat perbedaan penafsiran ked-
nya, maka untuk menyelesaikan persengketaan semacam uanya mengenai amanat UUD untuk dilaksanakan oleh
itu termasuk kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk masing-masing pemerintah pusat dan pemerintah daerah
memutusnya.79 itu. Jika persoalannya dilihat dari sudut pandang seperti
Misalnya, antara TNI dan POLRI dapat timbul masa itu, maka mau tidak mau konflik penafsiran itu harus dise-
lah dalam pelaksanaan ketentuan Pasal 30 UUD 1945. Jika lesaikan dengan putusan final dan mengikat oleh Mahkamah
permasalahan itu berkaitan dengan pertentangan penafsiran Konstitusi.
mengenai kewenangan masing-masing berdasarkan keten- Di samping uraian di atas, dapat pula dikemukakan
tuan Pasal 30 ayat (3) versus ayat (4), maka Mahkamah bahwa sebenarnya yang disebut atau disebut-sebut dalam
Konstitusilah yang berwenang menentukan penafsiran yang UUD 1945, lebih dari 34 buah. Ada yang hanya disebut
benar atas ketentuan Pasal 30 ayat (3) dan (4) UUD 1945 secara implisit, ada pula yang disebut secara implisit dan
tersebut. Demikian pula mengenai Pemerintahan Daerah, diatur keberadaannya dalam UUD 1945. Organ, jabatan,
jika bersengketa dengan Pemerintah Pusat dalam menafsir- atau lembaga-lembaga dimaksud adalah:
kan pengertian yang terkandung di dalam ketentuan Pasal (i) Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) diatur
18, Pasal 18A, dan Pasal 18B, maka yang berhak memutus- dalam Bab II;
kan mana yang benar adalah Mahkamah Konstitusi. (ii) Presiden Republik Indonesia dan
Sudah tentu dapat timbul perdebatan tersendiri (iii) Wakil Presiden yang diatur dalam Bab III;
mengenai kemungkinan timbulnya sengketa kewenangan (iv) Dewan pertimbangan presiden diatur dalam Pasal
antarpemerintah daerah dengan pemerintah pusat ini. 16 UUD 1945;
Pertama, dari sudut pandang atau perspektif the framer’s (v) Kementerian Negara diatur dalam Bab V;
intent, ketika ketentuan mengenai kewenangan Mahkamah
Lembaga Negara dan
(vi) Menteri Luar Negeri, Menteri Dalam Negeri, dan lanjut dengan undang-undang;
Menteri Pertahanan secara bersama-sama sebagai (xxiii) Satu bank sentral yang ditentukan dalam Bab VIII
triumvirat yang diatur dalam Pasal 8 ayat (3) UUD dan akan diatur lebih lanjut dengan undang-un-
1945; dang;
(vii) Menteri Dalam Negeri sebagai tirumvirat yang (xxiv) Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang diatur
diatur dalam Pasal 8 ayat (3) UUD 1945; dalam Bab VIIIA;
(viii) Menteri Pertahanan sebagai triumvirat dalam (xxv) Mahkamah Agung (Bab XIV);
Pasal 8 ayat (3) UUD 1945; (xxvi) Mahkamah Konstitusi (Bab XIV);
(ix) Duta yang diatur dalam Pasal 13 ayat (1), (2), dan (xxvii) Komisi Yudisial (Bab XIV);
(3) UUD 1945; (xxviii) Tentara Nasional Indonesia (TNI) (Bab XII);
(x) Konsul yang diatur dalam Pasal 13 ayat (1) UUD (xxix) Kepolisian Negara Republik Indonesia (Bab XII).
1945; (xxx) Angkatan Darat (TNI AD) yang diatur dalam Pasal
(xi) Pemerintahan Daerah Provinsi diatur dalam Bab 10 UUD 1945;
VI yang mencakup: (xxxi) Angkatan Laut (TNI AL) diatur dalam Pasal 10 UUD
(xii) Gubernur/Kepala Pemerintah daerah provinsi; 1945;
(xiii) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi (DPRD (xxxii) Angkatan Udara (TNI AU) diatur dalam Pasal 10
provinsi); UUD 1945;
(xiv) Pemerintahan Daerah Kabupaten yang menca (xxxiii) Satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus
kup: atau istimewa seperti diatur dalam Pasal 18B ayat
(xv) Bupati/Kepala Pemerintah daerah kabupaten, (1) UUD 1945;
dan (xxxiv) Badan-badan lain yang fungsinya berkaitan dengan
(xvi) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten kekuasaan kehakiman yang diatur dalam Pasal 24
(DPRD Kabupaten); ayat (3) UUD 1945.
(xvii) Pemerintahan Daerah Kota; Dari setidaknya ke-34 lembaga tersebut di atas, ada
(xviii) Walikota/Kepala Pemerintah Daerah Kota; dan yang substansi kewenangannya belum ditentukan dalam
(xix) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kota (DPRD UUD 1945, misalnya bank sentral. Dalam Pasal 23D UUD
Kota); 1945 hanya ditentukan, “Negara memiliki suatu bank sen
(xx) Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia yang tral yang susunan, kedudukan, kewenangan, tanggung
diatur dalam Bab VII UUD 1945; jawab, dan independensinya diatur dengan undang-un
(xxi) Dewan Perwakilan Daerah diatur dalam Bab dang”. Artinya, apa yang menjadi kewenangan bank sentral
VIIA; itu sendiri masih akan diatur dengan undang-undang. Arti
(xxii) Komisi penyelenggara pemilihan umum yang oleh nya, UUD sama sekali belum memberikan kewenangan apa-
undang-undang dinamakan Komisi Pemilihan apa kepada bank sentral yang oleh UU dan oleh kebiasaan
Umum (KPU) dalam Bab VIIB dan diatur lebih sejarah selama ini disebut Bank Indonesia. UUD 1945 hanya
menyebutkan sifat dari kewenangan bank sentral itu yang
pun TNI dan POLRI telah dipisahkan secara tegas menurut UUD 1945, tetapi
dinyatakan bersifat independen, meskipun independensinya
Lembaga Negara dan
itu sendiri masih harus diatur dalam undang-undang. dang”. Yang dimaksud dengan badan-badan lain dalam ayat
Sedangkan komisi pemilihan umum, meskipun na ini antara lain adalah Kejaksaan Agung. Kejaksaan Agung
manya belum disebut secara pasti, tetapi kewenangannya memang tidak disebut secara eksplisit dalam UUD 1945,
sebagai penyelenggara sudah ditegaskan. Dalam Pasal 22E tetapi fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman.
ayat (5) UUD 1945 ditentukan bahwa “Pemilihan umum Hal mengenai Kejaksaan Agung ini, diatur lebih lanjut
diselenggarakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang dalam undang-undang atau bahkan dengan undang-undang
bersifat nasional, tetap, dan mandiri”. Artinya, bahwa ko tersendiri. Namun, kedudukannya dalam sistem peradilan
misi pemilihan umum itu adalah penyelenggara pemilu, terpadu dan prinsip negara hukum yang demokratis secara
dan sebagai penyelenggara ia bersifat nasional, tetap, dan konstitusional jelas sama pentingnya (constitutional impor
mandiri (independen). tance) dengan Kepolisian Negara yang secara khusus diatur
Oleh karena itu, baik bank sentral maupun komisi ketentuannya dalam Pasal 30 UUD 1945. Artinya, hal tidak
penyelenggara pemilihan umum masih dapat dilihat segi- diaturnya Kejaksaan Agung dalam UUD 1945, berbanding
segi konstitusionalitas kewenangannya. Jika pelaksanaan dengan diaturnya Kepolisian tidak dapat dijadikan alasan
operasional kewenangan atau sifat kewenangannya itu me- untuk menyatakan bahwa Kepolisian Negara lebih penting
nyimpang dari ketentuan UUD, maka hal demikian dapat atau lebih tinggi kedudukannya konstitusionalnya daripada
saja menjadi objek persengketaan di pengadilan. Sejauh Kejaksaan Agung. Secara konstitusional, kedua-duanya
menyangkut aspek-aspek konstitusionalitas kewenangannya sama-sama penting dalam rangka menjamin tegaknya hu
itu, tidak dapat tidak forum peradilannya adalah Mahkamah kum dan keadilan dalam upaya perwujudan cita-cita negara
Konstitusi. hukum (rechtsstaat atau the rule of law).
Dari ke-34 organ atau lembaga-lembaga tersebut di Contoh kejaksaan sebagai lembaga yang tercakup
atas yang sama sekali tidak ditentukan hak-hak atau kewe dalam perkataan “badan-badan lain” menurut Pasal 24
nangannya dalam UUD 1945 adalah (i) Duta; (ii) Konsul; ayat (3) itu sejalan pula dengan latar belakang perumusan
(iii) Angkatan Darat; (iv) Angkatan Laut; dan (v) Angkatan ketentuan Pasal 24 ayat (3) seperti yang diuraikan di atas.
Udara. Organ atau lembaga-lembaga selain bank sentral Pada mulanya, berkembang gagasan untuk mencantum
dan komisi pemilihan umum serta kelima organ terakhir ini kan pengaturan mengenai kejaksaan dalam bab tentang
pada umumnya disebut tegas namanya dengan kewenangan Kekuasaan Kehakiman UUD 1945. Ide ini masih tercan
yang juga jelas ditentukan dalam UUD 1945. Oleh karena tum dalam Rancangan Perubahan UUD 1945 yang masih
itu, dengan ikut memperhitungkan komisi penyelenggara tersisa sesudah disahkannya Perubahan Ketiga UUD 1945
pemilihan umum dan bank sentral, maka dapat dikatakan pada tahun 2001.80 Namun demikian, setelah naskah Per
bahwa dalam UUD 1945, terdapat 34 lembaga atau organ ubahan Keempat disahkan pada tahun 2002, ketentuan
negara yang memiliki kewenangan konstitusional atau yang mengenai kejaksaan ini tidak mendapat kesepakatan untuk
kewenangannya diberikan oleh UUD 1945. dicantumkan dalam pasal secara eksplisit. Sebagai ganti
Di samping itu, dalam Pasal 24 ayat (3) UUD 1945 nya, muncullah rumusan Pasal 24 ayat (3) tersebut di atas.
ditentukan, “Badan-badan lain yang fungsinya berkaitan Karena itu, salah satu badan yang dimaksud dalam ayat ini
dengan kekuasaan kehakiman diatur dalam undang-un memanglah lembaga kejaksaan. Namun karena dinyatakan
Lembaga Negara dan
disitu badan-badan lain, maka terbuka kemungkinan ada tinggi negara masih tetap relevan untuk dikaitkan dengan
pula badan lain yang terkait dengan kekuasaan kehakiman ketujuh lembaga negara di atas yang diwakili oleh 8 delapan
itu selain kejaksaan. jabatan tersebut.
Dengan demikian, ada kemungkinan jumlah badan- Kedua, dari 34 lembaga atau lebih tersebut tercatat
badan lain itu lebih dari satu, sehingga jumlah keseluruhan beberapa lembaga negara yang kewenangannya langsung
lembaga negara berdasarkan UUD 1945 juga lebih dari 34 diberikan oleh undang-undang dasar, tetapi tidak tepat
buah. Misalnya, selain kejaksaan, lembaga lain yang juga untuk disebut sebagai lembaga tinggi negara. Sebabnya ia
berkaitan fungsinya dengan kekuasan kehakiman adalah lah (i) fungsinya hanya bersifat supporting atau auxiliary
Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (KPK), Ad- terhadap fungsi utama, seperti Komisi Yudisial yang bersifat
vokat, Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, dan para pejabat penunjang terhadap kekuasaan kehakiman. Tugas komisi
yang tergolong ke dalam pengertian penyidik pegawai neg- ini sebenarnya bersifat internal di lingkungan kekuasaan
eri sipil (PPNS), seperti petugas bea cukai, petugas pajak, kehakiman, tetapi agar pengawasan yang dilakukannya
petugas Dinas Lalu Lintas Angkutan Jalan Raya (DLLAJR), efektif, kedudukannya dipastikan bersifat independen di
dan bahkan termasuk TNI Angkatan Laut yang mempunyai luar dan sederajat dengan Mahkamah Agung dan Mahkamah
kewenangan tertentu di bidang penyidikan dalam kasus-ka- Konstitusi; (ii) pemberian kewenangan konstitusional yang
sus tindak pidana di laut.81 Dengan perkataan lain, apabila eksplisit hanya dimaksudkan untuk menegaskan kedudu-
ditambah dengan lembaga-lembaga atau badan-badan lain kan konstitusionalnya yang independen, meskipun tetap
yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman berada dalam ranah atau domain urusan pemerintahan,
sebagaimana dimaksud oleh Pasal 24 ayat (3) UUD 1945, seperti misalnya Tentara Nasional Indonesia dan Kepoli-
maka jelaslah bahwa jumlah lembaga negara yang disebut sian Negara; (iii) penentuan kewenangan pokoknya dalam
secara eksplisit dan implisit dalam UUD 1945 berjumlah undang-undang dasar hanya bersifat by implication, bukan
lebih dari 34 buah. dirumuskan secara tegas (strict sense), seperti kewenangan
Ke-34 organ negara atau lebih itu sendiri dapat pula sebagai penyelenggara pemilihan umum yang dikaitkan
dibagi ke dalam beberapa kelompok. Pertama, kelompok dengan komisi pemilihan umum. Bahkan komisi pemilihan
lembaga negara yang dapat disebut sebagai Lembaga inipun tidak tegas ditentukan namanya dalam UUD 1945,
Tinggi Negara (LTN), yaitu (i) Presiden dan Wakil Presiden melainkan hanya ditegaskan oleh undang-undang; atau (iv)
sebagai satu kesatuan institusi; (ii) DPR; (iii) DPD; (iv) karena keberadaan kelembagaannya atau kewenangannya
MPR; (v) MK; (vi) MA; dan (vii) BPK. Jika Presiden dan tidak tegas ditentukan dalam undang-undang dasar, melain-
Wakil Presiden serta lembaga-lembaga tinggi negara terse kan hanya disebut akan ditentukan diatur dengan undang-
but dilihat dari segi pejabatnya, maka jumlahnya menjadi undang, seperti keberadaan bank sentral yang menurut
delapan yang masing-masing diwakili oleh (i) Presiden; Pasal 23D UUD 1945 masih akan diatur dengan undang-
(ii) Wakil Presiden; (iii) Ketua DPR; (iv) Ketua DPD; (v) undang. Tetapi, dalam undang-undang dasar ditentukan
Ketua MPR; (vi) Ketua MK; (vii) Ketua MA; dan (viii) Ketua bahwa kewenangan itu harus bersifat independen. Artinya,
BPK. Meskipun sekarang kita tidak lagi mengenal adanya
lembaga tertinggi negara, namun sebutan sebagai lembaga TNI Angkatan Laut tetap menjalankan tugas-tugas penyidikan dalam kasus-
kasus pidana-pidana tertentu yang terjadi dalam lingkup tugas keamanan di
Lembaga Negara dan
by implication kewenangan bank sentral itu diatur juga dalam rangka perwujudan prinsip-prinsip good governance
dalam UUD 1945, meskipun bukan substansinya, melainkan dalam rangka pelayanan umum (public services). Cita-cita
hanya kualitas atau sifatnya. UUD 1945 sebagai konstitusi negara kesejahteraan82 atau
Dengan demikian, di samping lembaga-lembaga ne welfare state, yang oleh Bung Hatta pernah diterjemahkan
gara yang secara eksplisit disebut dalam UUD 1945, ada dengan perkataan negara pengurus83, juga berkaitan dengan
pula lembaga-lembaga negara yang memiliki constitutional fungsi lembaga seperti ombudsman yang dapat berperan
importance yang sama dengan lembaga negara yang dise- penting dalam pengawasan dan penyaluran keluhan-kelu-
butkan dalam UUD 1945, meskipun keberadaannya hanya han masyarakat akan buruknya kualitas pelayanan umum
diatur dengan atau dalam undang-undang. Baik yang diatur (public services) oleh birokrasi pemerintahan. Jika lembaga
dalam UUD maupun yang hanya diatur dengan atau dalam ombudsman ini dibentuk berdasarkan undang-undang, bu-
undang-undang, asalkan sama-sama memiliki constitu kan tidak mungkin suatu kali nanti dapat pula berkembang
tional importance, dapat dikategorikan sebagai lembaga penafsiran bahwa lembaga ini juga akan dianggap sebagai
negara yang memiliki derajat konstitusional yang serupa, lembaga yang penting secara konstitusional.84
tetapi tidak dapat disebut sebagai lembaga tinggi negara. Khusus mengenai Komisi Yudisial, dapat dikatakan
Lembaga-lembaga negara dalam kategori kedua ini bahwa kedudukannya secara struktural sederajat dengan
yang memenuhi keempat kriteria di atas adalah (i) Komisi Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi. Akan tetapi,
Yudisial; (ii) Menteri dan Kementerian Negara; (iii) Menteri secara fungsional, peranannya bersifat penunjang (auxi
Triumpirat; (iv) Dewan pertimbangan presiden; (v) Bank liary) terhadap lembaga kekuasaan kehakiman. Komisi
sentral; (vi) Tentara Nasional Indonesia; (vii) Kepolisian Yudisial, meskipun fungsinya terkait dengan kekuasaan
Negara; dan (viii) Komisi penyelenggara pemilihan umum. kehakiman, tetapi tidak menjalankan fungsi kekuasaan
Di samping kedelapan lembaga negara yang disebut secara kehakiman. Komisi Yudisial bukanlah lembaga penegak
eksplisit ataupun implisit dalam UUD 1945 tersebut, ada norma hukum (code of law), melainkan lembaga penegak
pula lembaga-lembaga negara yang murni diciptakan oleh norma etik (code of ethics). Lagi pula komisi ini hanya
undang-undang, yang dapat dikategorikan sebagai lembaga berurusan dengan persoalan kehormatan, keluhuran mar-
yang memiliki constitutional importance juga. Lembaga- tabat, dan perilaku hakim, bukan dengan lembaga peradilan
lembaga seperti dimaksud misalnya adalah (ix) Kejaksaan atau lembaga kekuasaan kehakiman secara institusional.
Agung; (x) Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi Keberadaannyapun sebenarnya berasal dari lingkungan
(KPK); dan (xi) Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (KOM- internal hakim sendiri, yaitu dari konsepsi mengenai majelis
NAS HAM); dan lain-lain sebagainya. kehormatan hakim yang terdapat di dalam dunia profesi
Misalnya, ombudsman yang mempunyai peran penting kehakiman dan di lingkungan Mahkamah Agung. Artinya,
sebelumnya, fungsi ethical auditor ini bersifat internal.
laut. Dengan perkataan lain, untuk membantu tugas-tugas Kepolisian di laut,
sampai sekarang tugas-tugas tersebut masih ditangani oleh TNI Angkatan Namun, untuk lebih menjamin efektifitas kerjanya dalam
Laut. rangka mengawasi perilaku hakim, maka fungsinya ditarik
82
Jimly Asshiddiqie, “UUD 1945: Konstitusi Negara Kesejahteraan
dan Realitas di Masa Depan”, Pidato Pengukuhan Guru Besar pada Fakultas
keluar menjadi external auditor yang kedudukannya dibuat
Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 1998. sederajat dengan para hakim yang berada di lembaga yang
83
Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi
Lembaga Negara dan
sederajat dengan pengawasnya. Komisi Yudisial bukan lembaga yudikatif, eksekutif, apalagi
Memang benar bahwa kewenangan Komisi Yudisial, legislatif. Ia hanya berfungsi menunjang tegaknya kehor-
seperti halnya Mahkamah Agung dan Mahkamah Konsti matan, keluhuran martabat, dan perilaku hakim sebagai
tusi, juga diatur dalam UUD 1945. Tepatnya, Mahkamah pejabat penegak hukum dan lembaga yang menjalankan
Agung diatur dalam Pasal 24A, Komisi Yudisial dalam Pasal fungsi kekuasaan kehakiman (judiciary).
24B, sedangkan Mahkamah Konstitusi dalam Pasal 24C Dengan demikian, dalam menjalankan tugas dan ke-
UUD 1945. Akan tetapi, pengaturan mengenai kewenangan wenangannya, Komisi Yudisial juga bekerja berdampingan
sesuatu lembaga dalam UUD tidak mutlak harus diartikan dengan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi, bukan
bahwa lembaga yang bersangkutan adalah lembaga yang dengan pemerintah ataupun dengan lembaga perwakilan
dapat dikategorikan sebagai lembaga tinggi negara. Sebab- rakyat. Dalam bekerja, Komisi Yudisial, meskipun tetap
nya ialah Tentara Nasional Indonesia dan Kepolisian Negara bersifat independen, haruslah lebih dekat dengan Mah-
juga diatur kewenangannya dalam UUD 1945, yaitu dalam kamah Agung dan Mahkamah Konstitusi, bukan dengan
Pasal 30. Namun, fungsi organisasi tentara dan kepolisian pemerintah ataupun dengan parlemen. Lebih tegasnya,
sebenarnya termasuk ke dalam kategori fungsi pemerin- Komisi Yudisial harus mengambil jarak sehingga tidak men-
tahan (eksekutif), sehingga kedudukan protokolernya tidak jadi alat politik para politisi, baik yang menduduki jabatan
dapat disederajatkan dengan Presiden, Wakil Presiden, DPR, eksekutif maupun legislatif, pemerintah ataupun lembaga
DPD, MPR, MK, MA, dan BPK hanya karena kewenangannya perwakilan rakyat untuk mengontrol dan mengintervensi
sama-sama diatur dalam UUD 1945. Mirip dengan itu, maka independensi kekuasaan kehakiman.
Komisi Yudisial juga tidak dapat disejajarkan dengan lem- Dari ke-34 atau lebih lembaga negara yang sama
baga tinggi negara yang lain hanya karena kewenangannya sekali tidak atau belum ditentukan substansi kewenangan
diatur dalam Pasal 24B seperti halnya kewenangan tentara nya dalam UUD 1945 adalah pula bank sentral. Mengenai
dan kepolisian yang diatur dalam Pasal 30 UUD 1945. bank sentral ini, Pasal 23D UUD 1945 hanya menentukan,
Secara struktural dapat dikatakan bahwa Komisi “Negara memiliki suatu bank sentral yang susunan, ke
Yudisial memang sederajat dengan Mahkamah Agung dan dudukan, kewenangan, tanggung jawab, dan independen
Mahkamah Konstitusi. Namun, karena sifat fungsinya yang sinya diatur dengan undang-undang”. Artinya, apa yang
khusus dan bersifat penunjang (auxiliary), maka kedudukan menjadi kewenangan bank sentral itu sendiri masih akan
protokolernya tidak perlu dipahami sebagai lembaga yang diatur dengan undang-undang. Artinya, undang-undang
pemohon dalam perkara konstitusi guna menampung keluhan-keluhan
diperlakukan sama dengan Mahkamah Agung dan Mahka- konstitusional (constitutional complaint) warga negara terhadap sesuatu
mah Konstitusi serta DPR, MPR, DPD, dan BPK. Karena, undang-undang ataupun konstitusionalitas tindakan pemerintahan lainnya.
Komisi Yudisial itu sendiri bukanlah lembaga negara yang Kedua ide ini, memang tidak berhasil memperoleh kesepakatan. Tetapi,
ide ini muncul bukan tanpa alasan rasional sesuai tingkat perkembangan
menjalankan fungsi kekuasaan negara secara langsung. kebutuhan kenegaraan Indonesia dewasa ini dan nanti. Oleh karena itu,
mungkin saja ide semacam ini akan muncul lagi dan mendapat tempat di
dan Pelaksanaannya di Indonesia, Ichtiar Baru-van Hoeve, Jakarta, 1994. masa depan.
84
Dalam rangka perubahan UUD 1945, pernah berkembang ide un- 85
Lihat misalnya R. Ali Rido, Badan Hukum dan Kedudukan Badan
tuk mencantumkan keberadaan ombudsman dalam UUD 1945. Di samping Hukum Perseroan, Perkumpulan, Koperasi, Yayasan, Wakaf, Penerbit
itu, dalam RUU tentang Mahkamah Konstitusi, lembaga ini juga pernah Alumni, Bandung, 2001, hal. 7-8. Bandingkan dengan C.S.T. Kansil dan
diusulkan agar diberi kedudukan hukum (legal standing) untuk menjadi Cristine S.T. Kansil, Pokok-Pokok Badan Hukum, Pustaka Sinar Harapan,
Lembaga Negara dan
dasar sama sekali belum memberikan kewenangan apa- laku Menteri Triumpirat, (vii) Menteri Pertahanan selaku
apa kepada bank sentral yang oleh UU dan oleh kebiasaan Menteri Triumpirat, (viii) Dewan pertimbangan presiden;
sejarah selama ini disebut Bank Indonesia. Yang ditentukan (ix) Pemerintahan Daerah Provinsi; (x) Gubernur/Kepala
dalam UUD 1945 hanya sifat kewenangan bank sentral itu, Pemerintah daerah provinsi; (xi) Dewan Perwakilan Rakyat
yaitu diharuskan bersifat independen. Dengan demikian, Daerah Provinsi; (xii) Pemerintahan Daerah Kota; (xiii)
harus diakui, tetap ada persoalan konstitusionalitas yang ter- Walikota/Kepala Pemerintah Daerah Kota; (xiv) Dewan
kait dengan kewenangan bank sentral ini, bukan mengenai Perwakilan Rakyat Daerah Kota; (xv) Pemerintahan Daerah
substansinya, tetapi mengenai sifat kewenangan konstitu- Kabupaten; (xvi) Bupati/Kepala Pemerintah daerah kabu-
sionalnya itu. Artinya, bank sentral juga dapat menghadapi paten; (xvii) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten;
persoalan konstitusionalitas kewenangan yang menjadi (xviii) Satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus
obyek perkara di Mahkamah Konstitusi. atau istimewa; (xix) Dewan Perwakilan Rakyat; (xx) Dewan
Sedangkan komisi penyelenggara pemilihan umum, Perwakilan Daerah; (xxi) Komisi pemilihan umum; (xxii)
meskipun namanya belum disebut secara pasti, tetapi kewe Badan Pemeriksa Keuangan; (xxiii) Mahkamah Agung;
nangannya sebagai penyelenggara sudah ditegaskan. Dalam (xxiv) Mahkamah Konstitusi; (xxv) Komisi Yudisial; (xxvi)
Pasal 22E ayat (5) UUD 1945 ditentukan bahwa “Pemilihan Bank Sentral; (xxvii) Tentara Nasional Indonesia; dan (xx-
umum diselenggarakan oleh suatu komisi pemilihan umum viii) Kepolisian Negara Republik Indonesia.
yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri”. Artinya, bahwa Sedangkan lima organ atau jabatan lainnya, ke
komisi pemilihan umum itu adalah penyelenggara pemilu, wenangannya sama sekali tidak atau belum disebut dalam
dan sebagai penyelenggara pemilu ia diharuskan bersifat UUD 1945, baik secara implisit ataupun apalagi secara
nasional, tetap, dan mandiri (independen). eksplisit. Kelima organ yang dimaksud adalah (i) Duta; (ii)
Organ atau lembaga-lembaga selain bank sentral dan Konsul; (iii) Angkatan Darat; (iv) Angkatan Laut; dan (v)
komisi pemilihan umum tersebut pada umumnya disebut Angkatan Udara. Sementara itu, seperti telah diuraikan di
tegas namanya dengan kewenangan yang ditentukan dengan atas, ada pula beberapa lembaga lain yang termasuk kategori
jelas pula dalam UUD 1945. Dapat dikatakan, dari 34 lem- seperti yang dimaksud oleh Pasal 24 ayat (3) UUD 1945.
baga negara yang telah diuraikan di atas, ada 28 lembaga Badan-badan lain dimaksud dapat disebut sebagai lembaga
yang kewenangannya ditentukan baik secara umum maupun negara yang juga memiliki constititonal importance atau
secara rinci dalam UUD Negara Republik Indonesia Tahun yang secara konstitusional dianggap penting tetapi belum
1945. Ke-28 lembaga negara inilah yang dapat disebut seb- disebut secara eksplisit dalam UUD 1945.
agai lembaga negara yang memiliki kewenangan konstitu-
sional atau yang kewenangannya diberikan secara eksplisit C. BADAN HUKUM PUBLIK
oleh UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Ke-28 lembaga negara itu adalah: (i) Majelis Permu 1. Pengertian Badan Hukum
syawaratan Rakyat; (ii) Presiden; (iii) Wakil Presiden; (iv)
Menteri atau Kementerian Negara; (v) Menteri Luar Negeri Dalam ilmu hukum, subjek hukum (legal subject)
selaku Menteri Triumpirat, (vi) Menteri Dalam Negeri se- adalah setiap pembawa atau penyandang hak dan kewajiban
Lembaga Negara dan
dalam lalu lintas atau hubungan-hubungan hukum. Pemba gezamenlijke vermogens theorie dari P.A. Molengraaff
wa hak dan kewajiban itu dapat merupakan orang yang biasa yang juga diikuti oleh Star Busmann, R. Kranenburg, dan
disebut juga natuurlijke persoon (menselijk persoon) atau lain sebagainya.
bukan orang yang biasa disebut pula dengan rechtspersoon. Menurut Molengraaff, badan hukum pada hakikatnya
Rechtspersoon itulah yang biasa dikenal sebagai badan merupakan hak dan kewajiban dari para anggotanya secara
hukum yang merupakan persona ficta atau orang yang bersama-sama, dan di dalamnya terdapat harta kekayaan
diciptakan oleh hukum sebagai persona (orang fiktif). bersama yang tidak dapat dibagi-bagi. Setiap anggota ti-
Pandangan demikian dianut oleh banyak sarjana, se dak hanya menjadi pemilik sebagai pribadi untuk masing-
perti Carl von Savigny, C.W. Opzoomer, A.N. Houwing, dan masing bagiannya dalam satu kesatuan yang tidak dapat
juga Langemeyer. Mereka berpendapat bahwa badan hukum dibagi-bagi itu, tetapi juga sebagai pemilik bersama untuk
itu hanyalah fiksi hukum, yaitu merupakan buatan hukum keseluruhan harta kekayaan, sehingga setiap pribadi anggota
yang diciptakan sebagai bayangan manusia yang ditetapkan adalah juga pemilik harta kekayaan yang terorganisasikan
oleh hukum negara. Oleh karena itu, dalam berbagai litera- dalam badan hukum itu.
tur, aliran pandangan yang demikian ini disebut sebagai Sementara itu, berbeda dari teori fiksi dari von Savig
teori fiktif atau teori fiksi.85 ny, Otto von Gierke memandang badan hukum sebagai
Di samping itu, ada pula beberapa sarjana yang men sesuatu yang nyata (realiteit), bukan fiksi. Teori Otto von
dekati persoalan badan hukum ini dari segi harta kekayaan Gierke yang juga diikuti oleh L.C. Polano ini kadang-kadang
yang dipisahkan tersendiri. Pandangan begini biasa disebut disebut juga teori organ yang memberikan gambaran bahwa
teori pemisahan kekayaan dengan beberapa variasi. Teori badan hukum merupakan een bestaan, dat hun realiteit
van het ambtelijk vermogen yang diajarkan oleh Holder dan dari konstruksi yuridis seolah-olah sebagai manusia yang
Binder mengembangkan pandangan bahwa badan hukum sesungguhnya dalam lalu lintas hukum, yang juga mempu-
adalah badan yang mempunyai harta yang berdiri sendiri nyai kehendak atau kemauan sendiri yang dibentuk melalui
yang dimiliki oleh pengurus harta itu karena jabatannya alat-alat kelengkapannya yaitu pengurus dan anggotanya,
sebagai pengurus harta yang bersangkutan. dan sebagainya. Apa yang mereka putuskan dianggap seb-
Teori zweck vermogen ataupun doelver mogens theo agai kemauan badan hukum itu sendiri.
rie yang diajarkan oleh A. Brinz dan F. J. van der Heyden Semua pandangan teoritis tersebut berusaha mem
mengembangkan pendapat bahwa badan hukum merupa berikan pembenaran ilmiah terhadap keberadaan badan
kan badan yang mempunyai hak atas kekayaan tertentu hukum sebagai subyek hukum yang sah dalam lalu lintas
yang tidak dimiliki oleh sebagai subyek manusia manapun hukum. Teori propriete collective atau gezamenlijke vermo
yang dibentuk untuk tujuan melayani kepentingan tertentu. gens theorie pada umumnya relevan diberlakukan untuk
Adanya tujuan itulah yang menentukan bahwa harta kekay- korporasi ataupun badan hukum yang mempunyai anggota
aan dimaksud sah untuk diorganisasikan menjadi badan lainnya. Tetapi untuk badan hukum yayasan, teori ini kurang
hukum. cocok dipakai.
Selain itu, tentu ada pula teori lain lagi, seperti teori Sebaliknya, teori kekayaan bertujuan (doelver mogens
organ yang diajarkan oleh Otto von Gierke, dan teori pro theorie) justru hanya tepat untuk badan hukum yayasan
priete collective yang diajarkan oleh Marcel Planiol atau (stiftung, stichting, wakaf) yang tidak mempunyai anggota.
Lembaga Negara dan
Sementara itu, teori fiktie dan teori organ yang nampaknya dalam hukum pidana tidak mungkin kecuali hanya terhadap
berkebalikan, sebenarnya, dapat dilihat sebagai dua sisi manusia (natuurlijke persoon). Akan tetapi, menurut Paul
dari mata uang yang sama saja, yaitu bahwa badan hukum Scholten, dalam bidang keperdataan, penghinaan dapat
itu dapat diakui sebagai subyek hukum sebagai rechtsper saja terjadi oleh dan terhadap badan hukum yang berakibat
soon atau menselijk persoon yang merupakan lawan kata merugikan kehormatan dan nama baik (citra) badan hukum
dan sekaligus pasangan bagi konsep orang sebagai subyek itu. Oleh sebab itu, akibat penghinaan itu, badan hukum
hukum atau natuurlijke persoon. yang bersangkutan dapat digugat perdata.
Oleh karena sebagai subyek hukum, keduanya –yaitu Di samping semua uraian tersebut di atas, yang juga
natuurlijke persoon dan rechtspersoon– pada dasarnya penting dikemukakan ialah bahwa setiap badan hukum
sama saja, apa dengan begitu keduanya mempunyai ke yang dapat dikatakan mampu bertanggungjawab (rechts
mampuan yang juga sama dalam melakukan semua jenis bevoegheid) secara hukum,87 haruslah memiliki empat
perbuatan hukum? Jawabnya jelas tidak. Badan hukum itu unsur pokok, yaitu:
tidak mempunyai kehendak sendiri. Ia hanya dapat melaku- 1) Harta kekayaan yang terpisah dari kekayaan subyek hu
kan perbuatan melalui perantaraan orang-orang biasa kum yang lain;
(natuurlijke persoon) yang menjadi pengurusnya. Pengurus 2) Mempunyai tujuan ideal tertentu yang tidak bertentang
itu bekerja tidak untuk dirinya sendiri atau sekurangnya an dengan peraturan perundang-undangan;
tidak semata untuk dirinya sendiri, melainkan untuk dan 3) Mempunyai kepentingan sendiri dalam lalu lintas hu-
atas nama badan hukum itu.86 kum;
Oleh karena kekhususannya jika dibandingkan dengan 4) Ada organisasi kepengurusannya yang bersifat teratur
subyek hukum orang biasa (natuurlijke persoon) itu, maka menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku
tidak semua perbuatan hukum dapat dilakukan oleh badan dan peraturan internalnya sendiri.
hukum. Artinya, badan hukum tidak dapat menerima semua Unsur kekayaan yang terpisah dan tersendiri dari
jenis hak dan menjalankan semua jenis kewajiban seperti pemilikan subyek hukum lain, merupakan unsur yang pa
halnya manusia biasa (natuurlijke persoon). Semua badan ling pokok dalam suatu badan untuk disebut sebagai badan
hukum memang dapat mempunyai harta kekayaan, tetapi hukum (legal entity) yang berdiri sendiri. Unsur kekayaan
jenis-jenis haknya berbeda-beda satu sama lain. Misalnya, yang tersendiri itu merupakan persyaratan penting bagi
yayasan tanah wakaf tidak boleh dibebani hak milik atas badan hukum yang bersangkutan (i) sebagai alat baginya
tanah. Karena badan hukum tidak dapat meninggal dunia, untuk mengejar tujuan pendirian atau pembentukannya.
maka apabila ia bubar, kekayaannya tidak dapat diwariskan Kekayaan tersendiri yang dimiliki badan hukum itu; (ii)
kepada ahli waris para pengurusnya. dapat menjadi objek tuntutan dan sekaligus menjadi; (iii)
Mahkamah Agung Belanda dalam putusannya tanggal objek jaminan bagi siapa saja atau pihak-pihak lain dalam
16 Februari 1891 (W. 6083) menyatakan bahwa penghinaan mengadakan hubungan hukum dengan badan hukum yang
2002, hal. 14. bersangkutan.
86
Soediman Kartohadiprodjo, Pengantar Tata Hukum di Indonesia,
Penerbit Pembangunan, Jakarta, 1965, hal. 39. Dengan adanya unsur keterpisahan harta ini, maka
87
W.C.K. van der Grinten, Asser’s Handleiding tot de Beoefening van siapa yang saja yang menjadi pendiri dan pengurus badan
het Nderlands Burgerijk Recht, Zwolle, 1973, hal. 132-dst dalam Arifin P.
Lembaga Negara dan
hukum serta pihak-pihak lain yang berhubungan dengan penting dirumuskan dengan jelas, sehingga upaya-upaya
badan hukum yang bersangkutan, haruslah benar-benar yang perlu dilakukan untuk mencapainya juga menjadi
memisahkan antara unsur pribadi beserta hak milik pribadi, jelas.
dengan institusi dan harta kekayaan badan hukum yang Kejelasan hubungan antara usaha dan tujuan itulah
bersangkutan. Karena itu, perbuatan hukum pribadi orang yang nantinya akan menentukan lingkup kompetensi atau
yang menjadi anggota atau pengurus badan hukum itu den- kewenangan badan hukum itu sendiri sebagai subyek hukum
gan pihak ketiga tidak mempunyai akibat hukum terhadap dalam dinamika lalu lintas hubungan-hubungan hukum.
harta kekayaan badan hukum yang sudah terpisah tersebut. Kejelasan ini penting, karena badan hukum hanya dapat
Menurut Arifin Soeria Atmadja, kekayaan badan hukum bertindak melalui perantaraan organ-organ jabatan yang
yang terpisah itu, membawa akibat antara lain: ada di dalamnya, dimana pemegang jabatan-jabatan itu
a. kreditur pribadi para anggota badan hukum yang ber pada akhirnya adalah orang per orang pengurusnya atau
sangkutan tidak mempunyai hak untuk menuntut harta anggotanya. Dengan adanya kejelasan lingkup kompetensi
kekayaan badan hukum tersebut; itu, tentu akan mudah untuk membedakan mana perbuatan
b. para anggota pribadi tidak dapat menagih piutang badan yang bersifat pribadi dari pengurusnya dan mana perbuatan
hukum terhadap pihak ketiga; yang merupakan perbuatan badan hukum itu sebagai subyek
c. kompensasi antara hutang pribadi dan hutang badan hukum (rechtspersoon).
hukum tidak dimungkinkan; Misalnya, seorang pengurus suatu badan hukum
d. hubungan hukum, baik persetujuan maupun proses yayasan pendidikan menggunakan uang kas yayasan itu
antara anggota dan badan hukum, dilakukan seperti untuk keperluan membeli kado bagi anak tetangganya
halnya antara badan hukum dengan pihak ketiga; yang menikah, harus dicatat sebagai hutang pribadi yang
e. pada kepailitan, hanya para kreditur badan hukum dapat bersangkutan kepada badan hukum yayasan. Karena kegiat
menuntut harta kekayaan yang terpisah. an menyumbang untuk kado perkawinan tidak ada kaitan
Dalam setiap badan hukum dipersyaratkan pula ad- sama sekali dengan tujuan dan lingkup kegiatan badan
anya tujuan tertentu yang tidak bertentangan dengan per hukum yayasan pendidikan yang bersangkutan. Kegiatan
aturan perundang-undangan. Tujuan badan hukum dapat pemberian kado itu adalah perbuatan pribadi pengurus yang
berupa tujuan yang bersifat ideal tertentu, ataupun tujuan bersangkutan yang tentunya harus dipertanggungjawabkan
yang relatif lebih praktis yang bersifat komersial atau yang secara pribadi pula.
berkaitan dengan keuntungan. Misalnya, badan hukum Unsur ketiga yang harus dimiliki oleh setiap badan
dapat berorientasi mencari keuntungan (profit-oriented) hukum adalah kepentingan tersendiri dalam lalu lintas
atau tidak mencari keuntungan (non-profit-oriented). Tu- hukum. Sebagai akibat adanya kekayaan yang tersendiri
juan-tujuan itu haruslah merupakan tujuan badan hukum dan tujuan serta aktivitas tersendiri, maka badan hukum
sebagai institusi yang terpisah dari tujuan-tujuan yang (rechtspersoon) juga mempunyai kepentingan-kepentingan
bersifat pribadi dari para pendirinya ataupun pengurusnya. juga Pasal 29 KUH Perdata.
88
J.H.A. Logeman, Over de Theori van een Stellig Staatsrecht, ter-
Karena itu, tujuan-tujuan institusi badan hukum ini sangat jemahan Makkatutu dan J.C. Pangkerego dalam bahasa Indonesia, Tentang
Soeria Atmadja, Keuangan Publik dalam Perspektif Hukum: Teori, Praktek, Teori Suatu Hukum Tata Negara Positif, dengan diberi pengantar oleh G.J.
dan Kritik, Badan Penerbit Universitas Indonesia, 2005, hal. 124-125. Lihat Resink, Ichtiar Baru-van Hoeve, 1975, hal. 69.
Lembaga Negara dan
subyektif yang tersendiri pula dalam pergaulan hukum. Ke- Organisasi yang baik dan teratur biasanya selalu
pentingan-kepentingan subyektifnya itu sendiri dilindungi menjadikan anggaran dasar sebagai konstitusi, anggaran
oleh hukum, sehingga setiap badan hukum dapat memper- rumah tangga, dan peraturan-peraturan keorganisasian
tahankan kepentingannya itu terhadap pihak lain dalam lainnya serta kode etika yang berlaku secara internal seba
pergaulan hukum (rechtsbetrekking).88 gai pegangan atau rujukan dalam setiap kegiatan keorgani
Unsur terakhir atau keempat adalah adanya organisa sasian. Jika timbul permasalahan, perbedaan pendapat,
si kepengurusan yang bersifat teratur menurut peraturan atau perselisihan antar pengurus atau anggota, di dalam
perundang-undangan negara dan peraturan-peraturan in- berbagai peraturan tersebut tentunya sudah diatur adanya
ternalnya sendiri. Di satu pihak badan hukum terikat pada mekanisme penyelesaian yang dapat dijadikan rujukan.
hukum negara (state law), tetapi secara internal badan Dengan demikian, perbedaan pendapat tidak perlu menye-
hukum itu juga terikat pada internal law yang berlaku di babkan timbulnya perpecahan organisasi yang tidak dapat
dalamnya, yaitu yang tertuang dalam anggaran dasar dan diselesaikan secara damai dan bermartabat sesuai dengan
anggaran rumah tangga serta peraturan-peraturan yang perangkat norma hukum dan etika (rule of law ataupun rule
dibuat secara internal oleh pengurusnya. Keteraturan organ- of ethics) yang berlaku.
isasi badan hukum itu, di samping ditentukan oleh ketaatan Jika keempat unsur pokok yang diuraikan di atas itu
kepada norma-norma hukum negara, juga tergantung ke- sudah terpenuhi, maka suatu badan atau organisasi tertentu
pada ketaatan terhadap norma-norma hukum yang berlaku dapat disebut sebagai badan hukum. Namun dalam praktik,
secara internal tersebut. meskipun organisasi itu telah memenuhi unsur-unsur per-
Setiap badan hukum hanya dapat bertindak melalui tama sampai dengan unsur keempat, tetapi selama belum
organ kepengurusannya. Karena itu, keteraturan organisa terdaftar sebagai badan hukum, organisasi itu secara formal
si kepengurusan badan hukum itu menjadi sangat penting. belum dapat diakui sah sebagai badan hukum. Karena itu,
Dalam anggaran dasar harus diatur pembagian tugas dan timbul persoalan mengenai apakah pendaftaran sebagai
tanggungjawab yang baru dan jelas (stelselmatige arbeids badan hukum juga dapat disebut sebagai unsur kelima dari
deling) agar tidak timbul masalah dalam upaya mencapai tu- badan hukum. Jika suatu organisasi telah resmi terdaftar
juan organisasi badan hukum yang bersangkutan. Anggaran menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku, ba-
dasar badan hukum itu tidak ubahnya merupakan konstitusi rulah statusnya sebagai badan hukum dapat dikatakan sah
atau hukum yang tertinggi dalam setiap organisasi badan menurut hukum. Karena itu, apa salahkah tindakan pendaf-
hukum. Anggaran dasar sebagai konstitusi itu dijabarkan taran itu juga dianggap sebagai unsur pokok kelima?
lagi dalam anggaran rumah tangga, dan berbagai peraturan Pada umumnya, untuk dapat diakui sebagai badan
yang ditetapkan oleh pengurus. Di samping itu, dapat pula hukum (rechtspersoon), tentunya organisasi yang ber
dibentuk tersendiri adanya Code of Ethics yang diberlaku- sangkutan harus didaftarkan menurut ketentuan peraturan
kan bagi pengurus dan anggota, jika anggota badan hukum perundang-undangan yang berlaku. Akan tetapi, di antara
yang bersangkutan sangat banyak jumlahnya dan memang para sarjana ada juga yang berpendapat lain mengenai hal
memerlukan kode etika atau kode perilaku yang tersendiri. itu. Di samping itu, masing-masing bentuk badan hukum
juga berlain-lainan pula pengaturannya mengenai saat ter-
Lembaga Negara dan
bentuknya badan hukum itu. Misalnya, koperasi dibentuk gan yang berlaku dan peraturan internalnya sendiri; dan (v)
dengan atau dianggap terbentuk pada saat hasil musyawarah terdaftar sebagai badan hukum sesuai dengan peraturan
rapat anggota untuk tujuan pendirian koperasi itu selesai perundang-undangan yang berlaku.
memutuskan hal itu. perseroan terbatas dibentuk dan disah- Dalam Kitab Undang-Undang Hukum Perdata, krite
kan pada saat badan hukumnya disahkan oleh menteri yang ria suatu lembaga atau organisasi dapat dikatakan sebagai
berwenang untuk itu, dan lain sebagainya. badan hukum atau bukan, tidaklah dirinci diatur. Titel
Menurut Paul Scholten dan juga Pitlo, tidak benar jika XIX Pasal 1653 Burgerlijk Wetboek hanya menyebut van
dikatakan bahwa suatu yayasan memperoleh status badan Zedelijke lichaam atau rechtspersoon yang dalam bahasa
hukum dengan mencatatkannya dalam daftar seperti yang Indonesia biasa diterjemahkan dengan perkumpulan.90
dimaksud dalam Pasal 3 Armenwet Tahun 1912. Menurut Menurut Arifin Soeria Atmadja, terjemahan zedelijke licha
Paul Scholten, “... kita harus menerima bahwa yayasan am dengan perkumpulan itu adalah keliru, karena menurut
sudah lebih dulu berkedudukan sebagai badan hukum dan Fockema Andreae, zedelijke lichaam itu identik dengan
memperoleh kedudukan itu dari sumber lain”.89 rechtspersoon.91
Akan tetapi, sesuai tuntutan perkembangan modern, Dalam Pasal 1653 Burgerlijk Wetboek dinyatakan,
pendaftaran status badan hukum itu sekurang-kurangnya “Behalve de eigenlijke maatschap erkent de wet ook ver
dapat dilihat sebagai syarat formil selain keempat syarat ma eenigingen van personen als zedelijke lichamen het zij
teriil yang sudah disebut sebagai unsur pokok dalam uraian dezelve op openbaar gezag als zoodaniniginge-steld of
di atas. Untuk kepentingan tertib hukum, sudah seharusnya, ekend, het zij als geoorlofd zijn toe gelaten, of aleen tot een
semua badan hukum terdaftar, dan status pendaftaran itu bepaalde oog merk, niet strijdig met de wetten of met de
diberi arti dengan ditambahkan sebagai syarat formil yang goede zeden, zijn zamengesteld”.92 Secara bebas, ketentuan
diperlukan untuk sahnya badan hukum itu dalam lalu lintas Pasal 1653 B.W. tersebut dapat diterjemahkan, “Selain per
hukum di mata negara. seroan sejati, oleh undang-undang dikenal pula perkum
Dengan demikian, di alam hukum modern dewasa ini, pulan-perkumpulan orang-orang sebagai badan hukum,
untuk dapat disebut sebagai badan hukum, suatu organisasi, baik karena didirikan atau diakui oleh pemerintah sebagai
badan, perkumpulan, atau suatu perikatan hukum sebaiknya pemegang otoritas publik maupun karena telah diterima
haruslah memenuhi lima unsur persyaratan sekaligus. Ke- adanya atau karena telah berdiri untuk maksud-maksud
lima unsur persyaratan itu adalah adanya (i) harta kekayaan tertentu yang tidak bertentangan dengan undang-undang
yang terpisah dari kekayaan subyek hukum yang lain; (ii) atau kesusilaan yang baik”.
unsur tujuan ideal tertentu yang tidak bertentangan dengan Berdasarkan ketentuan tersebut di atas, maka dari segi
peraturan perundang-undangan; (iii) kepentingan sendiri pembentukannya, oleh Arifin P. Soeria Atmadja, dikemuka
dalam lalu lintas hukum; (iv) organisasi kepengurusannya kan adanya tiga jenis badan hukum, yaitu:
yang bersifat teratur menurut peraturan perundang-undan- 1) Badan hukum yang diadakan atau dididirikan oleh pe
merintah;
89
Lihat Ali Rido, op. cit., hal.111.
90
Lihat Kitab Undang-Undang Hukum Perdata terjemahan R. Sub- 2) Badan hukum yang diakui oleh pemerintah; dan
ekti dan Tjitrosoebono, Jakarta, 1982, hal. 385-dst. 3) Badan hukum dengan konstruksi perdata.
91
Lihat van der Grinten, op. cit., hal. 117 dan 207-dst, S.J. Fockema Andreae,
Lembaga Negara dan
Rupanya, pembedaan antara badan hukum publik

2. Badan Hukum Publik dan Perdata atau privat, bagi Kansil, terletak pada sumber kekuasaan
atau subyek yang mengatur dan membentuknya. Jika badan
Badan hukum atau rechtspersoon sebagai subyek hukum tersebut dibentuk oleh penguasa umum atau negara,
hukum seperti yang telah diuraikan di atas, biasa dibedakan maka badan hukum itu disebut badan hukum publik. Tetapi,
antara pengertian badan hukum publik dan badan hukum jika badan hukum itu dibentuk atas kehendak pribadi orang
privat (perdata). Menurut C.S.T. Kansil dan Cristine S.T. per orang, maka badan hukum itu disebut badan hukum
Kansil, dalam bukunya Pokok-Pokok Badan Hukum,93 perdata atau privat. Partai politik dibentuk oleh individu
atau perorangan, tetapi Badan Usaha Milik Negara (BUMN)
“Badan Hukum Publik (Publiek Rechts Persoon) dibentuk oleh penguasa karena kekuasaannya yang bersifat
adalah badan hukum yang didirikan berdasarkan publik sehingga harus disebut pula sebagai badan hukum
hukum publik atau yang menyangkut kepentingan
publik.
publik atau orang banyak atau negara umum-
nya.” Namun, jika disimpulkan demikian, aneh juga bahwa
Kansil dan Cristine mengkategorikan Perguruan Tinggi
Badan Hukum Publik itu, menurut mereka, merupa Negeri yang dibentuk berdasarkan ketentuan Peraturan
kan badan-badan negara dan mempunyai kekuasaan wilayah Pemerintah No. 61 Tahun 1999 sebagai Badan Hukum Pri
atau merupakan lembaga yang dibentuk oleh yang berkuasa vat.95 Oleh karena itu, seharusnya, untuk menentukan letak
berdasarkan perundang-undangan yang dijalankan secara perbedaan antara badan hukum publik dan badan hukum
fungsional oleh eksekutif atau pemerintah atau badan pen- privat itu kita tidak boleh hanya melihat dari segi subyek
gurus yang diberikan tugas untuk itu. Oleh karena demikian, yang membentuknya, yaitu kekuasaan umum atau negara.
maka Kansil menyebut Bank Indonesia, bank-bank negara, Menurut Prof. Dr. Arifin P. Soeria Atmadja, S.H.,96 da
dan bahkan perusahaan atau Badan-badan Usaha Milik lam kehidupan sehari-hari memang dikenal dua jenis badan
Negara sebagai contoh bentuk badan hukum publik. hukum ditinjau dari sudut kewenangan yang dimilikinya,
Sedangkan yang disebut sebagai badan hukum privat yakni badan hukum publik (personne morale) dan badan
oleh Kansil diartikan sebagai badan hukum yang didirikan hukum privat (personne juridique). Badan hukum publik
berdasarkan hukum sipil atau perdata yang menyangkut (personne morale) mempunyai kewenangan untuk menge-
kepentingan pribadi orang di dalam badan hukum itu. luarkan kebijakan publik, baik yang mengikat umum seperti
Badan hukum semacam itu merupakan badan swasta yang Undang-Undang Perpajakan maupun yang tidak mengikat
didirikan oleh pribadi orang itu untuk tujuan tertentu yaitu umum seperti APBN. Sedangkan badan hukum privat (per
mencari keuntungan, sosial, pendidikan, ilmu pengetahuan, sonne juridique) tidak mempunyai kewenangan mengeluar-
politik, kebudayaan, kesenian, olahraga, dan lain-lainnya, kan kebijakan publik yang dapat mengikat umum.
menurut hukum yang berlaku secara sah. Oleh karena itu, cit., hal.128.
92
Ibid.
partai politik, oleh Kansil, dikategorikan sebagai badan hu- 93
C.S.T. Kansil dan Cristine S.T. Kansil, Pokok-Pokok Badan Hukum,
kum privat atau perdata, bukan badan hukum publik.94 Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 2002, hal. 10-13.
94
Ibid., hal. 13.
Rechtsgeleerd Handoordenboek, 1951, dalam Arifin P. Soeria Atmadja, op. 95
Ibid.
Lembaga Negara dan
Dengan perkataan lain, badan hukum publik itu between public and private law resides precisely
sendiri terkait erat dengan organisasi negara sebagai pe- in the fact that the relation between the State and
gang otoritas publik atau pemegang kekuasaan umum. its subjects can have not only a “public” but also
a “private” character.”
Selanjutnya, negara itu sebagai badan hukum publik tidak
mungkin melaksanakan kewenangan-kewenangan publik
Untuk menentukan apakah suatu badan hukum
nya tanpa melalui organ-organnya. Seperti dikatakan oleh
adalah publik atau privat, biasanya dapat dilihat dari segi
Hans Kelsen, “The State acts only through its organs.”97
statusnya merupakan organ atau bagian dari organ negara
Salah satunya adalah pemerintah yang diberikan kewenan-
sebagai pemegang kekuasaan umum atau bukan. Jika badan
gan berdasarkan konstitusi untuk mewakili negara sebagai
hukum itu merupakan organ atau bagian dari organ negara
pemegang otoritas publik.
yang mempunyai otoritas publik, dan mempunyai kewenan-
Dalam pelaksanaan tugas dan tanggung jawabnya,
gan untuk mengikat untuk umum, maka badan hukum itu
badan hukum negara dapat pula mendirikan badan-badan
dikatakan badan hukum publik. Karena itu dapat dikatakan
hukum publik lainnya atau lembaga-lembaga negara, se
bahwa semua badan hukum publik adalah juga lembaga
suai dengan kebutuhannya menurut hukum. Negara dapat
negara, meskipun tidak semua lembaga negara mempunyai
mendirikan badan hukum publik seperti daerah-daerah
kedudukan sebagai badan hukum publik.
atau pemerintahan daerah, ataupun mendirikan badan-ba
Namun demikian, lembaga-lembaga negara yang me-
dan hukum perdata seperti mendirikan persero, koperasi,
nyandang predikat sebagai badan hukum publik itu sendiri
badan hukum milik negara, dan sebagainya. Sedangkan
tetap dapat pula bertindak di lapangan hukum privat seperti
badan hukum perdata tidak mempunyai kewenangan untuk
menyewa rumah atau membeli alat tulis kantor dan seb-
membentuk badan publik.98
againya. Berbagai transaksi di lapangan hukum perdata itu
Bahkan, seperti dikemukakan oleh Hans Kelsen dalam
tidak menyebabkan badan hukum publik yang bersangkutan
bukunya General Theory of Law and State,99
berubah menjadi badan hukum perdata. Sebaliknya, badan
“In all modern legal orders, the State, as well as hukum perdata seperti persero ataupun koperasi dapat saja
any other juristic person, may have rights in rem terlibat dalam akitiftas di lapangan hukum publik. Misalnya,
and rights in personam, nay any of the rights sebagai badan hukum melakukan pelanggaran hukum di
and duties stipulated by “private law”. When there bidang hukum administrasi negara. Misalnya melanggar
is a civil code, its norms apply equally to private persyaratan perijinan yang diberikan oleh pemerintah untuk
persons and to the State. Disputes concerning
melakukan sesuatu perbuatan hukum di bidang pertam-
such rights and obligations of the State are usu
ally settled in the same way as similar disputes bangan tertentu di luar yang sudah ditentukan. Meskipun
between private parties. The fact that a legal bidang hukum yang dilanggar adalah hukum publik, yaitu
relationship has the State for one of its parties hukum administrasi negara, tidak lantas badan hukum
does not necessarily remove it from the domain perdata yang bersangkutan berubah menjadi badan hukum
of private law. The difficulty in distinguishing publik karenanya.

96
Arifin P. Soeria Atmadja, Keuangan Publik Dalam Perspektif Dengan perkataan lain, untuk mudahnya, seperti di
Hukum: Teori, Praktek, dan Kritik, Badan Penerbit Universitas Indonesia, 2005, hal.124.
Lembaga Negara dan
nyatakan oleh Arifin Soeria Atmadja, badan hukum publik itu baik di pusat maupun di daerah. Unit-unit pelayanan itu
adalah badan yang mempunyai kewenangan mengeluarkan bersifat publik, tetapi mengalami proses privatisasi sesuai
kebijakan publik, baik yang mengikat umum atau algemeen tuntutan konsumen di pasar (market). Saking banyaknya
bindend seperti undang-undang perpajakan atau yang tidak unit-unit kegiatan untuk kepentingan umum atau publik
mengikat umum seperti undangan anggaran pendapatan yang ditangani oleh organisasi-organisasi yang tersendiri di
dan belanja negara. Sedangkan badan hukum perdata tidak luar struktur pemerintahan yang konvensional, di Inggris,
mempunyai kewenangan mengeluarkan kebijakan publik muncul istilah Quango’s sebagai singkatan quasi autono
yang bersifat mengikat masyakarat umum.100 mous non-gevermental organizations atau quasi NGO’s
Dipandang secara umum, memang pengertian demi untuk menyebut organisasi dengan bentuk seperti NGO’s
kian dapat dijadikan pegangan untuk memahami perbedaan tetapi merupakan organ yang dibentuk secara resmi oleh
antara badan hukum publik dan badan hukum privat atau pemerintah.
perdata pada umumnya. Akan tetapi, jika dikaitkan dengan Jika organisasi-organisasi tersebut diberi status badan
kompleksitas perkembangan yang terjadi dengan berbagai hukum sulit rasanya untuk menyebutnya sebagai badan
aneka bentuk dan corak organisasi-organisasi pemerintahan hukum publik atau perdata. Demikian pula badan-badan
dan kenegaraan pada umumnya, serta kompleksitas corak hukum milik negara seperti perguruan tinggi, kurang tepat
dan bentuk organisasi kemasyarakatan yang berkembang untuk disebut murni sebagai badan hukum perdata. Se-
dewasa ini dimana-mana, kita patut untuk memikirkan bab, masih dapat dipersoalkan apakah Keputusan Rektor
ulang mengenai pembedaan antara kedua jenis badan hu- Universitas BHMN yang mungkin merugikan mahasiswa
kum publik dan privat itu. Misalnya, apakah sudah tepat dapat digugat ke pengadilan tata usaha negara atau tidak?
partai politik kita kategorikan sebagai badan hukum privat Jika Rektor Universitas BHMN dianggap sebagai subyek
semata-mata karena pendirinya adalah orang per orang hukum perdata biasa, berarti bukan subyek hukum tata
privat? Demikian pula dengan perkumpulan organisasi pen- usaha negara, maka gugatan terhadapnya harus diajukan ke
didikan sebesar Muhammadiyah, apakah tepat jika hanya peradilan umum, bukan peradilan tata usaha negara.
disebut sebagai badan hukum privat? Demikian pula keputusan Majelis Wali Amanat seba
Lagi pula dewasa ini bermunculan pula bentuk-bentuk gai pemangku mandat selaku wali amanat yang bertindak
organisasi Badan Hukum Milik Negara (BHMN), Badan- untuk dan atas nama pemerintah sebagai pemilik badan
badan Layanan Umum (BLU)101, dan unit-unit kegiatan hukum, apakah dapat dianggap sebagai obyek peradilan
pelayanan masyarakat yang diorganisasikan terpisah dari tata usaha negara atau bukan? Kepastian aturan mengenai
fungsi-fungsi yang sebelumnya secara tradisional melekat hal-hal seperti ini patut diperhatikan dengan sungguh-sung-
dalam fungsi-fungsi pelayanan oleh organisasi pemerintah, guh, sehingga tidak menimbulkan kesulitan di kemudian
hari. Selintas memang dapat dikatakan sepanjang kekayaan
97
Hans Kelsen, General Theory of Law and State, Russel and Russel, negara sudah dipisahkan, berarti organisasi badan hukum
New York, 1973, hal. 195. milik negara itu sudah menjadi subyek hukum perdata
98
Arifin P. Soeria Atmadja, op. cit., hal. 124.
99
Hans Kelsen, op. cit., hal. 202. Cetak tebal oleh penulis.
100
Arifin P. Soeria Atmadja, op. cit., hal. 91. dalam Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan
101
Mengenai Badan Layanan Umum ini dapat dibaca pengaturannya Keuangan Badan Layanan Umum, yang ditetapkan tanggal 13 Juni 2005
Lembaga Negara dan
biasa. Akan tetapi, tetap harus dibedakan antara BUMN hukum atau bukan, apalagi untuk mempersoalkan apakah
dengan BHMN. Yang satu bertujuan mencari keuntungan, statusnya merupakan badan hukum publik atau privat.
sedangkan yang lain tidak. Teori tentang badan hukum itu dapat dikatakan
Tujuan BHMN semata-mata untuk meningkatkan barulah menjadi penting, apabila topik yang dibicarakan
mutu pelayanan kepada masyarakat, yang tadinya adalah adalah persoalan harta kekayaan dan transaksi kekayaan
tugas pemerintahan, tetapi kemudian dipisahkan melalui organisasi atau badan yang bersangkutan dengan pihak
kelembagaan badan hukum tersendiri dengan maksud agar lain. Jika yang sedang dipersoalkan adalah persoalan harta
pelayanan (public services) itu dapat ditingkatkan lebih kekayaan organisasi yang bersangkutan, atau jika lembaga
bermutu untuk kepentingan masyarakat luas. Kepentingan yang bersangkutan mengadakan transaksi dengan pihak
masyarakat yang luas itulah yang disebut sebagai kepentin- lain yang mempunyai konsekuensi keuangan atas kekaya
gan publik (public interest) yang menyebabkan karakteristik an badan atau lembaga tersebut, barulah soal status badan
badan hukum milik negara itu mempunyai sifat sebagai hukum publik atau privat itu menjadi penting. Karena itu
badan hukum publik, meskipun juga mengandung unsur- dapat dikatakan bahwa sebenarnya pembicaraan tentang
unsur sifat badan hukum perdata. Dengan perkataan lain, badan status hukum publik atau perdata ini hanya relevan
Badan Hukum Milik Negara itu dapat saja disebut sebagai untuk konteks hukum perdata saja.
semi-publik atau semi-privat, ataupun quasi privat dan Jika badan hukum itu murni perdata (privat) berarti
sekaligus quasi publik. pengaturan mengenai harta kekayaannya tunduk sepenuh
Kebutuhan untuk membedakan antara badan hu nya di bawah rezim hukum perdata. Sebaliknya, jika badan
kum publik atau privat itu sebenarnya hanyalah pemikiran hukum itu bersifat publik, maka ketentuan mengenai keuan-
praktis di kalangan ahli hukum perdata saja. Sebab, dalam gan publik atau keuangan negara harus dijadikan referensi.
perspektif hukum tata negara, tidak terlalu banyak guna Jika badan hukum itu bersifat campuran, maka kedua rezim
nya membedakan keduanya. Badan hukum publik itu bagi hukum itu tetap perlu dijadikan rujukan, meskipun tetap
para sarjana hukum tata negara (constitutional lawyers) harus dibedakan satu sama lain, sehingga tidak terjadi per-
adalah lembaga negara atau organ negara, yang tentunya campuradukan yang menimbulkan kekacauan hukum.
merupakan subyek hukum (legal-subject) tersendiri dalam Contoh lain untuk menggambarkan betapa tidak
hukum tata negara ataupun hukum administrasi negara. mudahnya membedakan secara tegas antara badan hukum
Semua lembaga negara organ pemerintahan adalah juga ba publik dan badan hukum perdata adalah organisasi seperti
dan hukum yang bersifat dan karenanya dapat menyandang korpri (Korps Pegawai Negeri Republik Indonesia) dan
hak dan kewajiban tersendiri yang terpisah dari individu kadin (Kamar Dagang dan Industri). Sebenarnya, kedua
anggota atau pengurusnya. Karena itu, dengan sebutan
an Negara (Lembaran Negara RI Tahun 2004 Nomor 5, Tambahan Lembaran
lembaga negara atau state institutions, state agencies, atau Negara Republik Indonesia Nomor 4355). Lihat Lembaran Negara Tahun
state organs, status hukum kelembagaan yang bersangkutan 2005 Nomor 48 dan Tambahan Lembaran Negara Nomor 4502.
102
Keputusan Presiden ini ditetapkan pada tanggal 8 Juni 2005.
sudah dapat diselesaikan masalahnya. Dengan demikian, 103
Keputusan Presiden No. 93 Tahun 2001 bertanggal 1 Agustus 2001.
statusnya tidak perlu dilihat apakah merupakan badan
dalam rangka pelaksanaan UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendahara
Lembaga Negara dan
organisasi ini dibentuk untuk kepentingan privat para rah.

anggotanya. Akan tetapi, keduanya dibentuk berdasarkan Dengan demikian, meskipun bukan organ negara te
undang-undang dengan anggaran dasar yang ditetapkan tapi bukan saja bahwa organisasi ini diatur dan dibentuk
dengan Peraturan Pemerintah atau dengan Keputusan oleh pemerintah, tetapi tujuan yang hendak dicapai serta
Presiden. Ketentuan mengenai Pembinaan Jiwa korpri dia bidang kegiatan yang digelutinya dapat dikatakan memang
tur dengan Peraturan Pemerintah Nomor 42 Tahun 2004, bersifat publik. Tentu saja, di samping sifat-sifat publik
dan Anggaran Dasar korpri yang terakhir disahkan dengan itu, dalam organisasi seperti ini juga terdapat hal-hal yang
Keputusan Presiden Nomor 16 Tahun 2005.102 memang bersifat privat. Oleh sebab itu, tidak semua badan
Tidak jelas disebutkan apakah organisasi korpri bersta hukum dapat dikategorikan secara tegas sebagai badan hu-
tus sebagai badan hukum atau bukan. Akan tetapi, karena kum publik atau perdata. Ada beberapa di antaranya yang
di dalamnya terdapat kekayaan yang terpisah dari pribadi bersifat campuran, semi, atau quasi. Bahkan, dapat pula
anggotanya, dan terpisah pula dari kekayaan pemerintah dipersoalkan mengenai manfaat praktis yang sesungguhnya
yang mendirikannya, serta terdapatnya unsur-unsur tu- dari upaya membedakan antara badan hukum publik atau
juan, unsur keteraturan organisasi, dan sebagainya yang privat itu.
menjadi ciri-ciri badan hukum, maka dapat dikatakan Untuk menyederhanakan pengertian, lebih baik
bahwa organisasi korpri juga adalah badan hukum. Apakah kita menggunakan istilah lembaga negara sebagai subyek
badan hukumnya bersifat perdata atau publik? Hal ini lebih hukum, khususnya dalam lapangan hukum publik. Setiap
tidak jelas lagi. Jika dikatakan bersifat publik, jelas sekali lembaga negara dan lembaga pemerintahan, di lapangan
dalam Pasal 7 Anggaran Dasarnya yang menyatakan bahwa hukum tata negara dan hukum administrasi negara, dapat
“Kedaulatan organisasi berada di tangan anggota dan dilak- bertindak (bevoeg) sebagai subyek hukum secara sendiri-
sanakan sepenuhnya melalui musyawarah menurut jenjang sendiri. Demikian pula di lapangan hukum perdata, lem
organisasi”. Artinya, organisasi korpri itu mirip saja dengan baga-lembaga negara itu juga dapat bertindak dalam lalu
organisasi politik atau kemasyarakatan pada umumnya, lintas hukum. Namun, di bidang keperdataan tertentu,
yang menurut kriteria Arifin Soeria Atmadja atau Kansil tidak semua lembaga negara atau lembaga pemerintah ter
sebagai organisasi privat. sebut dapat mempunyai kewenangan (bevoegheid) untuk
Pendanaan korpri, misalnya, ditentukan dalam Pasal bertindak khususnya berkenaan dengan kekayaan negara.
2 Keputusan Presiden No. 93 Tahun 2001, diperoleh dari Karena itu, status bank sentral sebagai badan hukum publik
iuran anggota, bantuan pemerintah pusat dan pemerintah perlu dipertegas secara tersendiri. Demikian pula dengan
daerah, bantuan pihak lain yang tidak mengikat, dan usaha- pemerintah daerah, untuk berwenang mengikatkan diri
usaha lain yang sah, sesuai dengan ketentuan peraturan dalam perjanjian pinjam meminjam keuangan perdata den-
perundang-undangan yang berlaku.103 Artinya, sama seperti gan subyek perdata lainnya memerlukan penegasan status
organisasi kemasyarakatan lainnya, Korps Pegawai Negeri sebagai badan hukum publik yang ditentukan berdasarkan
tidak memperoleh anggaran dari APBN atau APBD, tetapi peraturan perundang-undangan yang berlaku.
dapat saja menerima dari APBN dan APBD dalam bentuk Artinya, badan hukum publik itu pada pokoknya ada
bantuan dari pemerintah pusat ataupun pemerintah dae- lah lembaga negara atau lembaga pemerintahan. Namun,
tidak semua lembaga negara dapat disebut badan hukum
Lembaga Negara dan
publik. Untuk disebut sebagai badan hukum, lembaga tujuan dibentuknya badan hukum yang bersangkutan, yai
negara atau lembaga pemerintahan yang bersangkutan tu untuk tujuan-tujuan yang bersifat publik atau perdata
harus memenuhi syarat-syarat sebagai badan hukum seb- (privat). Misalnya, orang mendirikan partai politik tentulah
agaimana telah diuraikan di atas. Di samping itu, statusnya dengan maksud untuk bergerak dalam kegiatan di lapangan
sebagai badan hukum publik harus dinyatakan dengan tegas hukum publik, sehingga badan hukum partai politik dapat
berdasarkan peraturan perundang-undangan, khususnya disebut sebagai badan hukum publik, dan tidak dapat dise-
untuk memungkinkan lembaga negara yang bersangkutan but sebagai badan hukum privat.
mengikatkan diri dalam transaksi keperdataan yang berkai- Badan Usaha Milik Negara (BUMN) sepanjang telah
tan dengan harta kekayaannya sebagai badan hukum yang menjadi perseroan yang tersendiri, statusnya sudah merupa
terpisah. kan badan hukum perdata yang murni bergerak di lapangan
Mempertimbangkan berbagai perkembangan dan dunia usaha, meskipun ia dibentuk secara resmi oleh Pemer-
kompleksitas contoh-contoh kasus tersebut di atas, menurut intah dan mayoritas atau seluruh sahamnya dimiliki oleh
saya, memang perlu diperhatikan pula bahwa sebenarnya di Pemerintah. Sebaliknya, organisasi seperti Muhammadiyah,
dalam praktek, pembedaan antara status badan hukum pub- Nahdlatul Ulama, partai-partai politik dan sebagainya yang
lik atau privat itu tidaklah terlalu diperlukan. Kalaupun di- kegiatannya bergerak di lapangan hukum publik, tidak salah
anggap perlu, maka untuk menentukan apakah suatu badan jika dikelompokkan sebagai badan hukum semi atau quasi
hukum itu publik atau privat, kita dapat saja melihatnya dari publik, meskipun pada saat yang bersamaan dapat pula
berbagai sudut pandang. Dari satu segi mungkin, badan hu- diperlakukan dan berfungsi sebagai badan hukum perdata.
kum itu bersifat perdata (privat), tetapi dari segi yang lain ia Sifat publik atau perdata yang terkait dengan status badan
dapat pula disebut publik, tergantung konteks dan peristiwa hukum ini tergantung kepada sifat dan corak transaksi atau
atau hubungan hukum yang melibatkan badan hukum itu hubungan hukum yang terkait atau yang melibatkan badan
sendiri sebagai subyeknya. Badan hukum itu dapat dilihat hukum itu sebagai subyeknya.
dari segi subyek kepentingan hukum yang diwakilinya atau Dengan demikian, meskipun kita dapat saja membagi
pada pada tujuan aktivitas yang dijalankannya. pengelompokan mana badan hukum yang bersifat perdata
Dari segi kepentingan yang diwakilinya, badan hu- dan mana yang bersifat publik, tetap saja pengelompokan
kum dapat disebut sebagai badan hukum publik apabila itu tidak bersifat mutlak. Ada saja tipe badan hukum yang
kepentingan yang menyebabkannya dibentuk didasarkan bersifat campuran, tergantung transaksi hukum yang meli-
atas kepentingan umum atau kepentingan publik, bukan ke batkan badan hukum itu sendiri sebagai subyeknya.
pentingan orang per orang. Sebaliknya apabila kepentingan Organisasi-organisasi seperti Muhammadiyah, Taman
yang menyebabkan ia dibentuk didasarkan atas kepentingan Siswa, atau organisasi lainnya yang berbentuk perkumpulan
pribadi orang per orang, maka badan hukum tersebut dise- (vereeniging) yang memang dimaksudkan untuk mengem-
but badan hukum privat atau perdata. bangkan kegiatan di bidang pendidikan, tentu dapat juga
Di pihak lain, badan hukum tersebut disebut sebagai disebut sebagai badan hukum yang bersifat publik, yang
badan hukum publik juga dapat dilihat dari maksud dan bukan murni bersifat privat. Akan tetapi, dalam lalu lintas
Lembaga Negara dan
hukum perdata (privat), perkumpulan Muhammadiyah juga (1) Lembaga-lembaga negara yang dibentuk dengan mak
menyandang hak-hak dan kewajiban-kewajiban di lapangan sud untuk kepentingan umum dapat mempunyai status
hukum perdata. Muhammadiyah didirikan oleh pribadi- sebagai badan hukum yang mewakili kepentingan umum
pribadi orang dan memiliki hak-hak perdata atas tanah dan menjalankan aktivitas di bidang hukum publik. Mis-
yang tersebar luas di seluruh Indonesia. Muhammadiyah alnya Komisi Pemilihan Umum yang dalam menjalankan
sebagai organisasi juga terlibat aktif dalam transaksi-tran- tugasnya menetapkan keputusan tentang partai politik
saksi keperdataan dalam kegiatannya sehari-hari, sehingga yang berhak mengikuti pemilihan umum.
di pihak lain organisasi ini juga dapat disebut sebagai badan (2) Badan hukum yang mewakili kepentingan publik dan
hukum perdata. menjalankan aktivitas di bidang hukum perdata. Misal
Akan tetapi, karena sifat publiknya sebagai organisasi nya, Bank Indonesia sebagai bank sentral menurut ke
keagamaan terbesar kedua di samping Nahdlatul Ulama, tentuan Undang-Undang Dasar 1945 mengadakan dan
Muhammadiyah lebih merupakan badan hukum publik dari menandatangani perjanjian jual beli valuta asing dengan
pada badan hukum perdata, meskipun ia dapat bertindak badan usaha lain.
sebagai subyek hukum di bidang-bidang keperdataan. (3) Badan hukum yang mewakili kepentingan perdata
Karena, meskipun dari segi kepentingan yang diwakilinya pendirinya tetapi menjalankan aktivitas di bidang hu
maupun segi tujuan kegiatannya, badan hukum Muham kum publik. Misalnya, suatu yayasan yang dibentuk
madiyah itu juga mempunyai sifat publik, seperti diuraikan oleh pribadi-pribadi para dermawan untuk membantu
di atas. Sebaliknya, badan hukum privat atau perdata juga pemberian bantuan obat-obatan dan fasilitas kesehatan
dapat menyandang hak-hak dan kewajiban-kewajiban yang bagi orang miskin atau pegawai negeri sipil golongan I
bersifat publik dalam lalu lintas hukum publik. Oleh karena di suatu daerah tertentu.
itu, dapat dikatakan bahwa unsur-unsur kepentingan yang (4) Badan hukum yang mewakili kepentingan perdata
diwakili dan tujuan kegiatan badan hukum itu sangat me- pendirinya dan menjalankan aktivitas di bidang per
nentukan apakah suatu badan hukum dapat dikategorikan data. Misalnya koperasi ataupun perseroan terbatas
sebagai badan hukum publik atau badan hukum perdata yang didirikan oleh pendirinya untuk kepentingan
atau privat, atau dapat merupakan kedua-duanya. perdata dan menjalankan aktivitas perdagangan yang
Jika ketiga kategori badan hukum tersebut dihubung mendatangkan keuntungan perdata bagi yang bersang
kan dengan pengertian lembaga negara seperti diuraikan di kutan.
atas, ada juga lembaga negara yang dapat disebut sebagai Badan hukum kategori pertama seperti Komisi Pe
badan hukum publik. Artinya, lembaga negara itu karena milihan Umum (KPU) tersebut dapat diidentikkan dengan
dibentuk oleh kekuasaan umum dan dimaksudkan untuk lembaga negara. Tetapi tidak semua lembaga negara iden
menyelenggarakan kegiatan yang mempunyai tujuan untuk tik dengan badan hukum publik ataupun sebaliknya tidak
kepentingan umum, dapat pula berstatus sebagai badan semua badan hukum publik adalah lembaga negara. Partai
hukum, yaitu badan hukum publik. Jika dikaitkan dengan politik, seperti dikemukakan di atas bukanlah lembaga
hal ini, maka kita dapat membedakan adanya empat macam negara, tetapi dapat disebut sebagai badan hukum publik
badan hukum, yaitu: dan bukan merupakan badan hukum perdata.
Lembaga Negara dan
Oleh sebab itu, antara lembaga negara dengan badan Semua kegiatan tersebut bersifat perdata, dan partai politik
hukum publik memang tidak identik, meskipun ada diantara yang bersangkutan sebagai badan hukum dapat bertindak
nya yang merupakan badan hukum publik yang sekaligus sebagai subyek hukum yang sah. Dalam hal demikian itu,
merupakan lembaga negara. Misalnya, Bank Indonesia meskipun bertindak dalam lalu lintas hukum perdata, or-
sebagai bank sentral dapat disebut sebagai badan hukum ganisasi partai politik tersebut tetap tidak dapat disebut
publik dan sekaligus merupakan lembaga negara. sebagai badan hukum perdata, melainkan by nature meru-
Keberadaan berbagai organisasi-organisasi yang bu pakan badan hukum yang bersifat publik atau setidaknya
kan termasuk pengertian lembaga negara seperti partai poli semi atau kuasi publik.
tik, organisasi kemasyarakatan dan sebagainya, terkait pula Demikian pula suatu badan usaha, seperti perseroan
dengan pengertian lembaga-lembaga non-negara atau non- terbatas ataupun koperasi yang didirikan oleh para pegawai
pemerintah. Organisasi-organisasi seperti itu biasa disebut suatu lembaga negara untuk maksud-maksud yang tiada
pula sebagai Organisasi Non-Pemerintah (ORNOP) ataupun lain bersifat perdata, meskipun didirikan oleh warga suatu
Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) atau yang dikenal lembaga negara yang bersifat publik tetap merupakan
sebagai Non-Governmental Organizations (NGO’s). badan hukum yang bersifat perdata. Misalnya, karyawan
Jika lembaga-lembaga semacam itu diberi status oleh dan pegawai serta para hakim konstitusi di Mahkamah
undang-undang sebagai badan hukum (legal body) atau Konstitusi bersama-sama membentuk Koperasi Mahkamah
rechtspersoon, maka badan-badan dimaksud dapat disebut Konstitusi.
sebagai badan hukum publik atau setidaknya semi atau quasi Tujuan pembentukan koperasi itu jelas bersifat perda
publik yang berbeda ciri-cirinya dari badan hukum perdata ta untuk kepentingan anggota koperasi itu sendiri, sehingga
seperti perseroan, koperasi, dan sebagainya yang memang oleh karenanya setelah koperasi tersebut memperoleh status
dimaksudkan untuk bergerak di lapangan hukum perdata. sebagai badan hukum sebagaimana mestinya, tetap disebut
Meskipun demikian, organisasi-organisasi seperti sebagai badan hukum perdata atau privat, bukan badan hu-
partai politik memang didirikan untuk tujuan-tujuan dan kum publik hanya karena yang mendirikannya adalah para
kepentingan-kepentingan politik yang bukan bersifat perda anggota suatu lembaga negara. Dengan perkataan lain, krite-
ta. Namun dalam kegiatannya sehari-hari, aktivitas-aktivitas ria utama yang menentukan suatu badan hukum itu perdata
yang dilakukannya dapat saja berkaitan dengan hal-hal yang atau publik terletak pada kepentingan yang diwakili badan
bersifat publik atau semi publik ataupun dengan hal-hal hukum yang bersangkutan yang tercermin dalam tujuan dan
yang berkenaan dengan soal hak dan kewajiban yang bersi- kepentingan para pendiri badan hukum itu sendiri.
fat perdata. Sebagai partai politik sudah tentu kegiatannya Namun, terlepas dari perbedaan antara publik atau
berkaitan dengan dunia politik yang berkenaan dengan perdata itu, atau apakah pembedaan itu memang diperlu
kepentingan rakyat banyak. kan atau tidak, yang penting, seperti diuraikan di atas, ba
Tetapi sebagai badan hukum, partai politik itu dapat dan yang bersangkutan untuk dapat disebut sebagai badan
saja terlibat dalam lalu lintas hukum perdata, misalnya, hukum haruslah memenuhi lima syarat. Kelima syarat itu
mendapatkan hak atas tanah dan bangunan kantor, meng adalah: (i) adanya unsur harta kekayaan yang terpisah dari
adakan jual beli benda-benda bergerak seperti kendaran kekayaan subyek hukum yang lain; (ii) adanya tujuan ideal
bermotor, alat-alat tulis kantor, dan lain-lain sebagainya.
Lembaga Negara dan
tertentu yang hendak dicapai oleh badan yang bersangkutan

yang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-
undangan; (iii) adanya kepentingan sendiri yang diper-
juangkan atau dipertahankan dalam lalu lintas hukum; (iv)
adanya organisasi kepengurusannya yang bersifat teratur
menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku;
dan (v) bahwa badan hukum itu terdaftar resmi atau diakui
sebagai badan hukum menurut peraturan yang berlaku, atau
setidaknya termasuk salah satu dari tiga jenis badan hukum
menurut konstruksi Pasal 1653 BW seperti diuraikan di atas,
yaitu (a) yang diadakan atau didirikan oleh pemerintah,
(b) diakui oleh pemerintah, atau (c) yang dibentuk dengan
konstruksi perdata.
Lembaga Negara dan
Lembaga
Tinggi
Negara 99
2) Presiden yang diatur keberadaannya dalam Bab III

UUD 1945, dimulai dari Pasal 4 ayat (1) dalam peng
2
........................................................................... aturan mengenai Kekuasaan Pemerintahan Negara
Lembaga Tinggi Negara yang berisi 17 pasal;
3) Wakil Presiden yang keberadaannya juga diatur dalam
Pasal 4 yaitu pada ayat (2) UUD 1945. Pasal 4 ayat (2)
A. Lembaga Negara dalam UUD 1945 UUD 1945 itu menegaskan, “Dalam melakukan ke
wajibannya, Presiden dibantu oleh satu orang Wakil
1. Lembaga-Lembaga Negara Presiden”;
4) Menteri dan Kementerian Negara yang diatur tersendiri
dalam Bab V UUD 1945, yaitu pada Pasal 17 ayat (1),
Dalam setiap pembicaraan mengenai organisasi
(2), dan (3);
negara, ada dua unsur pokok yang saling berkaitan, yaitu
5) Menteri Luar Negeri sebagai menteri triumvirat yang
organ dan functie. Organ adalah bentuk atau wadahnya,
dimaksud oleh Pasal 8 ayat (3) UUD 1945, yaitu ber
sedangkan functie adalah isinya; organ adalah status ben-
sama-sama dengan Menteri Dalam Negeri dan Menteri
tuknya (Inggris: form, Jerman: vorm), sedangkan functie
Pertahanan sebagai pelaksana tugas kepresidenan apa-
adalah gerakan wadah itu sesuai maksud pembentukannya.
bila terdapat kekosongan dalam waktu yang bersamaan
Dalam naskah Undang-Undang Dasar Negara Republik
dalam jabatan Presiden dan Wakil Presiden;
Indonesia Tahun 1945, organ-organ yang dimaksud, ada
6) Menteri Dalam Negeri sebagai triumvirat bersama-
yang disebut secara eksplisit namanya, dan ada pula yang
sama dengan Menteri Luar Negeri dan Menteri Perta
disebutkan eksplisit hanya fungsinya. Ada pula lembaga atau
hanan menurut Pasal 8 ayat (3) UUD 1945;
organ yang disebut bahwa baik namanya maupun fungsi
7) Menteri Pertahanan yang bersama-sama dengan Men
atau kewenangannya akan diatur dengan peraturan yang
teri Luar Negeri dan Menteri Dalam Negeri ditentukan
lebih rendah.
sebagai menteri triumvirat menurut Pasal 8 ayat (3)
Jika dikaitkan dengan hal tersebut di atas, seperti su
UUD 1945. Ketiganya perlu disebut secara sendiri-
dah diuraikan sebelumnya, maka dapat dikemukakan bahwa
sendiri, karena dapat saja terjadi konflik atau sengketa
dalam UUD 1945, terdapat tidak kurang dari 34 organ yang
kewenangan konstitusional di antara sesama mereka,
disebut keberadaannya dalam UUD 1945. Ke-34 organ atau
atau antara mereka dengan menteri lain atau lembaga
lembaga tersebut adalah:
negara lainnya;
1) Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) diatur dalam
8) Dewan Pertimbangan Presiden yang diatur dalam Pasal
Bab III UUD 1945 yang juga diberi judul “Majelis Per-
16 Bab III tentang Kekuasaan Pemerintahan Negara
musyawaratan Rakyat”. Bab III ini berisi dua pasal,
yang berbunyi, “Presiden membentuk suatu dewan
yaitu Pasal 2 yang terdiri atas tiga ayat, Pasal 3 yang
pertimbangan yang bertugas memberikan nasihat
juga terdiri atas tiga ayat;
dan pertimbangan kepada Presiden, yang selanjutnya
diatur dalam undang-undang”;1
Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga
Lembaga Negara Tinggi
100 Pasca Reformasi Negara 101
9) Duta seperti diatur dalam Pasal 13 ayat (1) dan (2); na kedudukannya yang khusus dan diistimewakan,
10) Konsul seperti yang diatur dalam Pasal 13 ayat (1); satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau
11) Pemerintahan Daerah Provinsi2 sebagaimana dimaksud istimewa ini diatur tersendiri oleh UUD 1945. Misalnya,
oleh Pasal 18 ayat (2), (3), (5), (6) dan ayat (7) UUD status Pemerintahan Daerah Istimewa Yogyakarta,
1945; Pemerintahan Daerah Otonomi Khusus Nangro Aceh
12) Gubernur Kepala Pemerintah Daerah seperti yang di Darussalam dan Papua, serta Pemerintahan Daerah
atur dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945; Khusus Ibukota Jakarta. Ketentuan mengenai kekhu-
13) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, seperti susan atau keistimewaannya itu diatur dengan undang-
yang diatur dalam Pasal 18 ayat (3) UUD 1945; undang. Oleh karena itu, pemerintahan daerah yang
14) Pemerintahan Daerah Kabupaten sebagaimana dimak demikian ini perlu disebut secara tersendiri sebagai
sud oleh Pasal 18 ayat (2), (3), (5), (6) dan ayat (7) UUD lembaga atau organ yang keberadaannya diakui dan
1945; dihormati oleh negara.
15) Bupati Kepala Pemerintah Daerah Kabupaten seperti 21) Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) yang diatur dalam
yang diatur dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945; Bab VII UUD 1945 yang berisi Pasal 19 sampai dengan
16) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten seperti Pasal 22B;
yang diatur dalam Pasal 18 ayat (3) UUD 1945; 22) Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang diatur dalam
17) Pemerintahan Daerah Kota sebagaimana dimaksud Bab VIIA yang terdiri atas Pasal 22C dan Pasal 22D;
oleh Pasal 18 ayat (2), (3), (5), (6) dan ayat (7) UUD 23) Komisi Penyelenggaran Pemilu yang diatur dalam Pa
1945; sal 22E ayat (5) UUD 1945 yang menentukan bahwa
18) Walikota Kepala Pemerintah Daerah Kota seperti yang pemilihan umum harus diselenggarakan oleh suatu
diatur dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945; komisi yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri. Na
19) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kota seperti yang ma “Komisi Pemilihan Umum” bukanlah nama yang
diatur oleh Pasal 18 ayat (3) UUD 1945; ditentukan oleh UUD 1945, melainkan oleh Undang-
20) Satuan Pemerintahan Daerah yang bersifat khusus Undang;
atau istimewa seperti dimaksud oleh Pasal 18B ayat 24) Bank sentral yang disebut eksplisit oleh Pasal 23D, yai
(1) UUD 1945, diatur dengan undang-undang. Kare tu “Negara memiliki suatu bank sentral yang susunan,
1
Sebelum Perubahan Keempat tahun 2002, ketentuan Pasal 16 ini berisi 2 ayat, kedudukan, kewenangan, tanggung jawab, dan inde
dan ditempatkan dalam Bab IV dengan judul “Dewan Pertimbangan Agung”. Arti- pendensinya diatur dengan undang-undang”. Seperti
nya, Dewan Pertimbangan Agung bukan bagian dari “Kekuasaan Pemerintahan
Negara”, melainkan sebagai lembaga tinggi negara yang berdiri sendiri. halnya dengan Komisi Pemilihan Umum, UUD 1945
2
Di setiap tingkatan pemerintahan provinsi, kabupaten, dan kota, dapat dibe- belum menentukan nama bank sentral yang dimaksud.
dakan adanya tiga subyek hukum, yaitu (i) Pemerintahan Daerah; (ii) Kepala Memang benar, nama bank sentral sekarang adalah
Pemerintah Daerah; dan (iii) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Jika disebut
“Pemerintahan” maka yang dilihat adalah subjek pemerintahan daerah sebagai Bank Indonesia. Tetapi, nama Bank Indonesia bukan
satu kesatuan. Kepala eksekutif disebut sebagai Kepala Pemerintah Daerah, bukan nama yang ditentukan oleh UUD 1945, melainkan oleh
“kepala pemerintahan daerah”. Sedangkan badan legislatif daerah dinamakan
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. undang-undang berdasarkan kenyataan yang diwarisi
3
Dalam rancangan perubahan UUD, semula tercantum pengaturan mengenai dari sejarah di masa lalu.
Kejaksaan Agung. Akan tetapi, karena tidak mendapatkan kesepakatan, maka
sebagai gantinya disepakatilah rumusan Pasal 24 ayat (3) tersebut. Karena itu,
25) Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang diatur tersend- yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman
iri dalam Bab VIIIA dengan judul “Badan Pemeriksa yang tidak secara eksplisit disebut dalam UUD 1945. Pasal
Keuangan”, dan terdiri atas 3 pasal, yaitu Pasal 23E (3 24 ayat (3) UUD 1945 menentukan, “Badan-badan lain
ayat), Pasal 23F (2 ayat), dan Pasal 23G (2 ayat); yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman
26) Mahkamah Agung (MA) yang keberadaannya diatur diatur dalam undang-undang”. Artinya, selain Mahkamah
dalam Bab IX, Pasal 24 dan Pasal 24A UUD 1945; Agung dan Mahkamah Konstitusi, serta Komisi Yudisial dan
27) Mahkamah Konstitusi (MK) yang juga diatur keber kepolisian negara yang sudah diatur dalam UUD 1945, ma
adaannya dalam Bab IX, Pasal 24 dan Pasal 24C UUD sih ada badan-badan lainnya yang jumlahnya lebih dari satu
1945; yang mempunyai fungsi yang berkaitan dengan kekuasaan
28) Komisi Yudisial yang juga diatur dalam Bab IX, Pasal kehakiman. Badan-badan lain yang dimaksud itu antara
24B UUD 1945 sebagai auxiliary organ terhadap Mah lain adalah Kejaksaan Agung yang semula dalam rancangan
kamah Agung yang diatur dalam Pasal 24 dan Pasal Perubahan UUD 1945 tercantum sebagai salah satu lem-
24A UUD 1945; baga yang diusulkan diatur dalam Bab tentang Kekuasaan
29) Tentara Nasional Indonesia (TNI) diatur tersendiri Kehakiman, tetapi tidak mendapat kesepakatan, sehingga
dalam UUD 1945, yaitu dalam Bab XII tentang Per pengaturannya dalam UUD 1945 ditiadakan.
tahanan dan Keamanan Negara, pada Pasal 30 UUD Namun, karena yang disebut dalam Pasal 24 ayat (3)
1945; tersebut di atas adalah badan-badan, berarti jumlahnya lebih
30) Angkatan Darat (TNI AD) diatur dalam Pasal 10 UUD dari satu. Artinya, selain Kejaksaan Agung, masih ada lagi
1945; lembaga lain yang fungsinya juga berkaitan dengan kekua-
31) Angkatan Laut (TNI AL) diatur dalam Pasal 10 UUD saan kehakiman, yaitu yang menjalankan fungsi penyelidi-
1945; kan, penyidikan, dan/atau penuntutan. Lembaga-lembaga
32) Angkatan Udara (TNI AU) diatur dalam Pasal 10 UUD dimaksud misalnya adalah Komisi Nasional Hak Asasi
1945; Manusia (Komnas HAM), Komisi Pemberantasan Tindak
33) Kepolisian Negara Republik Indonesia (POLRI) yang Pidana Korupsi (KPK), dan sebagainya. Lembaga-lembaga
juga diatur dalam Bab XII Pasal 30 UUD 1945; ini, seperti halnya Kejaksaan Agung, meskipun tidak secara
34) Badan-badan lain yang fungsinya terkait dengan eksplisit disebut dalam UUD 1945, tetapi sama-sama memi-
kehakiman seperti kejaksaan diatur dalam undang- liki constitutional importance dalam sistim konstitusional
undang sebagaimana dimaksud oleh Pasal 24 ayat (3) berdasarkan UUD 1945.
UUD 1945 yang berbunyi, “Badan-badan lain yang Misalnya, mengenai keberadaan Komnas Hak Asasi
fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman man” dalam ketentuan tersebut dapat ditafsirkan salah satunya adalah Kejaksaan
Agung. Di samping itu, sesuai dengan amanat UU, Komisi Pemberantasan Tindak
diatur dalam undang-undang”.3 Pidana Korupsi atau KPK juga dapat disebut sebagai contoh lain mengenai badan-
Bahkan, jika diuraikan lebih rinci lagi, apa yang di badan yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman.
tentukan dalam Pasal 24 ayat (3) UUD 1945 tersebut dapat
4
Undang-Undang No. 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia (Lembaran
Negara Republik Indonesia Tahun 1999 No. 39, Tambahan Lembaran Negara
pula membuka pintu bagi lembaga-lembaga negara lain Republik Indonesia No. 3889).
5
Undang-Undang No. 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak
perkataan “badan-badan lain yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehaki- Pidana Korupsi (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2002 Nomor 137,
Manusia. Materi perlindungan konstitusional hak asasi ma Undang Dasar 1945 terdapat lebih dari 34 buah lembaga
nusia merupakan materi utama setiap konstitusi tertulis yang disebut baik secara langsung ataupun tidak langsung.
di dunia. Untuk melindungi dan mempromosikan hak-hak Ke-34 organ tersebut dapat dibedakan dari dua segi, yaitu
asasi manusia itu, dengan sengaja negara membentuk sa dari segi fungsinya dan dari segi hirarkinya. Hirarki antar
tu komisi yang bernama Komnas HAM (Komisi Nasional lembaga negara itu penting untuk ditentukan, karena harus
Hak Asasi Manusia). Artinya, keberadaan lembaga negara ada pengaturan mengenai perlakuan hukum terhadap orang
bernama Komnas HAM itu sendiri sangat penting bagi yang menduduki jabatan dalam lembaga negara itu. Mana
negara demokrasi konstitusional. Karena itu, meskipun yang lebih tinggi dan mana yang lebih rendah perlu dipas-
pengaturan dan pembentukannya hanya didasarkan atas tikan untuk menentukan tata tempat duduk dalam upacara
undang-undang, tidak ditentukan sendiri dalam UUD, tetapi dan besarnya tunjangan jabatan terhadap para pejabatnya.
keberadaannya sebagai lembaga negara mempunyai apa Untuk itu, ada dua kriteria yang dapat dipakai, yaitu (i)
yang disebut sebagai constitutional importance yang sama kriteria hirarki bentuk sumber normatif yang menentukan
dengan lembaga-lembaga negara lainnya yang disebutkan kewenangannya, dan (ii) kualitas fungsinya yang bersifat
eksplisit dalam UUD 1945. utama atau penunjang dalam sistem kekuasaan negara.
Sama halnya dengan keberadaan Kejaksaan Agung dan Sehubungan dengan hal itu, maka dapat ditentukan
Kepolisian Negara dalam setiap sistem negara demokrasi bahwa dari segi fungsinya, ke-34 lembaga tersebut, ada
konstitusional ataupun negara hukum yang demokratis. yang bersifat utama atau primer, dan ada pula yang bersifat
Keduanya mempunyai derajat kepentingan (importance) sekunder atau penunjang (auxiliary). Sedangkan dari segi
yang sama. Namun, dalam UUD 1945, yang ditentukan ke- hirarkinya, ke-34 lembaga itu dapat dibedakan ke dalam tiga
wenangannya hanya Kepolisian Negara yaitu dalam Pasal lapis. Organ lapis pertama dapat disebut sebagai lembaga
30, sedangkan Kejaksaan Agung sama sekali tidak disebut. tinggi negara. Organ lapis kedua disebut sebagai lembaga
Hal tidak disebutnya Kejaksaan Agung yang dibandingkan negara saja, sedangkan organ lapis ketiga merupakan lem-
dengan disebutnya Kepolisian dalam UUD 1945, tidak baga daerah. Memang benar sekarang tidak ada lagi sebu-
dapat dijadikan alasan untuk menilai bahwa Kepolisian tan lembaga tinggi dan lembaga tertinggi negara. Namun,
Negara itu lebih penting daripada Kejaksaan Agung. Kedua- untuk memudahkan pengertian, organ-organ konstitusi
duanya sama-sama penting atau memiliki constitutional pada lapis pertama dapat disebut sebagai lembaga tinggi
importance yang sama. Setiap yang mengaku menganut negara, yaitu:
prinsip demokrasi konstitusional atau negara hukum yang 1) Presiden dan Wakil Presiden;
demokratis, haruslah memiliki perangkat kelembagaan 2) Dewan Perwakilan Rakyat (DPR);
kepolisian negara dan kejaksaan sebagai lembaga-lembaga 3) Dewan Perwakilan Daerah (DPD);
penegak hukum yang efektif. 4) Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR);
5) Mahkamah Konstitusi (MK);
2. Pembedaan dari Segi Hirarkinya 6) Mahkamah Agung (MA);
7) Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).
Sebagaimana telah diuraikan di atas, dalam Undang- Organ lapis kedua dapat disebut lembaga negara saja.
Ada yang mendapatkan kewenangannya dari UUD, dan Karena itu, dapat ditafsirkan bahwa nama resmi organ peny-
ada pula yang mendapatkan kewenangannya dari undang- elenggara pemilihan umum dimaksud akan ditentukan oleh
undang. Yang mendapatkan kewenangan dari UUD, misal- undang-undang. Undang-undang dapat saja memberi nama
nya, adalah Komisi Yudisial, Tentara Nasional Indonesia, kepada lembaga ini bukan Komisi Pemilihan Umum, tetapi
dan Kepolisian Negara; sedangkan lembaga yang sumber misalnya Komisi Pemilihan Nasional atau nama lainnya.
kewenangannya adalah undang-undang, misalnya, adalah Selain itu, nama dan kewenangan bank sentral juga
Komnas HAM, Komisi Penyiaran Indonesia, dan sebagainya. tidak tercantum eksplisit dalam UUD 1945. Ketentuan Pasal
Kedudukan kedua jenis lembaga negara tersebut dapat 23D UUD 1945 hanya menyatakan, “Negara memiliki suatu
disebandingkan satu sama lain. Hanya saja, kedudukan- bank sentral yang susunan, kedudukan, kewenangan, tang
nya meskipun tidak lebih tinggi, tetapi jauh lebih kuat. gung jawab, dan independensinya diatur dengan undang-
Keberadaannya disebutkan secara eksplisit dalam undang- undang”. Bahwa bank sentral itu diberi nama seperti yang
undang, sehingga tidak dapat ditiadakan atau dibubarkan sudah dikenal seperti selama ini, yaitu “Bank Indonesia”,
hanya karena kebijakan pembentukan undang-undang. maka hal itu adalah urusan pembentuk undang-undang yang
Lembaga-lembaga negara sebagai organ konstitusi lapis akan menentukannya dalam undang-undang. Demikian pula
kedua itu adalah: dengan kewenangan bank sentral itu, menurut Pasal 23D
1) Menteri Negara; tersebut, akan diatur dengan UU.
2) Tentara Nasional Indonesia; Dengan demikian derajat protokoler kelompok organ
3) Kepolisian Negara; konstitusi pada lapis kedua tersebut di atas jelas berbeda
4) Komisi Yudisial; dari kelompok organ konstitusi lapis pertama. Organ lapis
5) Komisi pemilihan umum; kedua ini dapat disejajarkan dengan posisi lembaga-lembaga
6) Bank sentral. negara yang dibentuk berdasarkan undang-undang, sep-
Dari keenam lembaga atau organ negara tersebut di erti Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (Komnas HAM),4
atas, yang secara tegas ditentukan nama dan kewenangan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK),5 Komisi Penyiaran
nya dalam UUD 1945 adalah Menteri Negara, Tentara Na Indonesia (KPI),6 Komisi Pengawas Persaingan Usaha
sional Indonesia, Kepolisian Negara, dan Komisi Yudisial. (KPPU),7 Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi (KKR),8 Konsil
Komisi Pemilihan Umum hanya disebutkan kewenangan Kedokteran Indonesia, dan lain-lain sebagainya.
pokoknya, yaitu sebagai lembaga penyelenggara pemilihan Kelompok ketiga adalah organ konstitusi yang ter
umum (pemilu). Akan tetapi, nama lembaganya apa, tidak masuk kategori lembaga negara yang sumber kewenangan
secara tegas disebut, karena perkataan komisi pemilihan nya berasal dari regulator atau pembentuk peraturan di
umum tidak disebut dengan huruf besar. bawah undang-undang. Misalnya Komisi Hukum Nasional
Ketentuan Pasal 22E ayat (5) UUD 1945 berbunyi, dan Komisi Ombudsman Nasional dibentuk berdasarkan
“Pemilihan umum diselenggarakan oleh suatu komisi pemi
lihan umum yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri”. Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia No. 4250).
6
Undang-Undang No. 32 Tahun 2002 tentang Penyiaran (Lembaran Negara Re-
Sedangkan ayat (6)-nya berbunyi, “Ketentuan lebih lanjut publik Indonesia Tahun 2002 Nomor 139, Tambahan Lembaran Negara Republik
tentang pemilihan umum diatur dengan undang-undang”. Indonesia No. 4252).
7
Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan
Keputusan Presiden belaka. Artinya, keberadaannya secara luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh un
hukum hanya didasarkan atas kebijakan presiden (presi dang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah
dential policy) atau beleid presiden. Jika presiden hendak Pusat.
membubarkannya lagi, maka tentu presiden berwenang (6) Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan
untuk itu. Artinya, keberadaannya sepenuhnya tergantung daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melak
kepada beleid presiden. sanakan otonomi dan tugas perbantuan. Susunan dan
Di samping itu, ada pula lembaga-lembaga daerah tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur
yang diatur dalam Bab VI UUD 1945 tentang Pemerintahan dalam undang-undang.
Daerah. Pasal 18 UUD 1945 menentukan: Dalam ketentuan di atas diatur adanya beberapa organ
(1) Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas dae- jabatan yang dapat disebut sebagai organ daerah atau lem
rah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi baga daerah yang merupakan lembaga negara yang terdapat
atas kebupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabu di daerah. Lembaga-lembaga daerah itu adalah:
paten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah 1) Pemerintahan Daerah Provinsi;
yang diatur dengan undang-undang. 2) Gubernur;
(2) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, 3) DPRD provinsi;
dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pe 4) Pemerintahan Daerah Kabupaten;
merintahan menurut asas otonomi dan tugas perban 5) Bupati;
tuan. 6) DPRD Kabupaten;
(3) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, 7) Pemerintahan Daerah Kota;
dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah 8) Walikota;
yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan 9) DPRD Kota
umum. Di samping itu, dalam Pasal 18B ayat (1) dan ayat (2)
(4) Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing seba UUD 1945, disebut pula adanya satuan-satuan pemerintahan
gai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan daerah yang bersifat khusus atau istimewa. Bentuk satuan
kota dipilih secara demokratis. pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa
(5) Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas- itu, dinyatakan diakui dan dihormati keberadaannya secara
tegas oleh undang-undang dasar, sehingga eksistensinya
Persaingan Usaha Tidak Sehat (Lembaran Negara Tahun 1999 Nomor 33,Tamba- sangat kuat secara konstitusional.
han Lembaran Negara Nomor 3817), Keppres No. 75 Tahun 1999 tentang Komisi
Pengawas Persaingan Usaha. Oleh sebab itu, tidak dapat tidak, keberadaan unit
8
Undang-Undang No. 27 Tahun 2004 tentang Komisi Kebenaran dan Rekon- atau satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus
siliasi (Lembaran Negara Tahun 2004 Nomor 114, Tambahan Lembaran Negara
Nomor 4429).
atau istimewa itu harus pula dipahami sebagai bagian dari
9
Untuk diskusi tentang Lembaga Kepresidenan ini baca dan bandingkan pengertian lembaga daerah dalam arti yang lebih luas.
pendapat Harun Alrasid dan Bagir Manan, lihat Bagir Manan, Lembaga Kepres Dengan demikian, lembaga daerah dalam pengertian di atas
idenan, FH-UII Press, Yogyakarta, 2003, dan Harun Alrasid, Pengisian Jabatan
Presiden, Grafiti Pers, Jakarta, 2002. dapat dikatakan berjumlah sepuluh organ atau lembaga.
10
Yang dimaksudkan dengan perkataan “sendiri-sendiri” di sini adalah bahwa Sembilan pertama dari sepuluh lembaga daerah terse-
ketika menjadi pemerakarsa, setiap anggota DPR itu tidak tergantung kepada
but pada pokoknya terdiri atas tiga susunan pemerintahan,
yaitu (i) pemerintahan daerah provinsi; (ii) pemerintahan pat saja dibentuk dengan undang-undang untuk melengkapi
daerah kabupaten; dan (iii) pemerintahan daerah kota, yang kekurangan dalam undang-undang dasar. Kecuali jika tidak
masing-masing terdiri atas Kepala Pemerintah Daerah dan diaturnya keberadaan jabatan wakil kepala daerah ini dalam
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah setempat. Baik pemerin- undang-undang dasar memang merupakan original intent
tahan daerah secara bersama-sama ataupun jabatan kepala dari perumus UUD. Jika demikian kenyataannya, barulah
pemerintah daerah dan DPRD masing-masing tingkatan, dapat kita menyatakan bahwa pembentuk undang-undang
secara sendiri-sendiri ataupun secara bersama-sama adalah tidak boleh lagi mengadakan jabatan wakil kepala daerah,
merupakan institusi yang bersifat tersendiri. karena jabatan kepala daerahnya sebagai satu kesatuan
Kesembilan lembaga daerah ini sama-sama disebut institusi sudah dengan tegas ditentukan dalam undang-
eksplisit dalam UUD 1945. Akan tetapi, dalam hubungan undang dasar.
ini, penting untuk diperhatikan. Pertama, di antara ke Kedua, di samping lembaga-lembaga daerah yang se
sembilan organ yang disebut dalam UUD 1945 itu, tidak cara tegas tercantum dalam UUD 1945, dapat pula dibentuk
disebutkan adanya jabatan wakil gubernur, wakil walikota, adanya lembaga-lembaga yang merupakan lembaga daerah
dan wakil bupati. Hal ini berbeda dari rumusan jabatan lainnya. Keberadaan lembaga-lembaga daerah itu ada yang
presiden dan wakil presiden yang sama-sama ditentukan diatur dalam undang-undang dan ada pula yang diatur dalam
adanya dalam UUD 1945. Perbedaan rumusan tersebut atau dengan peraturan daerah. Pada pokoknya, keberadaan
menimbulkan pertanyaan mengingat kedudukan gubernur lembaga-lembaga daerah yang tidak disebutkan dalam UUD
dan wakil gubernur, walikota dan wakil walikota, dan bupati 1945, haruslah diatur dengan undang-undang.
dan wakil bupati, sebagai kepala pemerintah daerah dan Namun, untuk menjamin ruang gerak daerah guna
wakil kepala pemerintah daerah adalah merupakan satu memenuhi kebutuhan yang bersifat khas daerah, dapat saja
kesatuan institusi. ditentukan bahwa pemerintah daerah sendiri akan mengatur
Seperti halnya presiden dan wakil presiden, kepala hal itu dengan peraturan daerah dengan rambu-rambu nor-
daerah dan wakil kepala daerah di samping merupakan dua matifnya diatur dalam undang-undang. Lembaga-lembaga
organ jabatan yang dapat dibedakan, juga merupakan satu daerah yang tidak disebut eskplisit dalam UUD 1945 ini akan
kesatuan institusi kepala daerah. Karena itu, idealnya ke diuraikan tersendiri sesudah ini.
duanya sama-sama disebutkan dalam UUD. Namun, dapat
pula diajukan pertanyaan apakah dengan tidak disebut 3. Pembedaan dari Segi Fungsinya
dalam UUD, berarti jabatan wakil kepala daerah tidak dapat
diadakan oleh UU? Bukankah seperti yang telah diuraikan di Kesembilan organ yang disebut dalam UUD 1945
atas, di samping ada organ lapis kedua yang disebut dalam seperti diuraikan di atas dapat pula dibedakan dari segi
UUD 1945, ada pula organ bentukan UU yang sama sekali fungsinya. Di antara lembaga-lembaga tersebut ada yang
tidak disebut dalam UUD 1945, dan keduanya mempunyai dapat dikategorikan sebagai organ utama atau primer
derajat yang sama? (primary constitutional organs), dan ada pula yang meru-
Oleh karena itu, organ jabatan wakil kepala daerah, pakan organ pendukung atau penunjang (auxiliary state
yaitu wakil gubernur, wakil walikota, dan wakil bupati, da organs). Untuk memahami perbedaan di antara keduanya,
lembaga-lembaga negara tersebut dapat dibedakan dalam nai kedudukan dan kewenangan masing-masing lembaga
tiga ranah (domain) (i) kekuasaan eksekutif atau pelaksana yang bersangkutan. Yang jelas urutan pembahasan dalam
(administratur, bestuurzorg); (ii) kekuasaan legislatif dan bab ini menggambarkan pandangan penulis mengenai urut
fungsi pengawasan; (iii) kekuasaan kehakiman atau fungsi an keutamaan dari masing-masing lembaga negara tersebut
yudisial. dari segi fungsinya dalam sistem kekuasaan berdasarkan
Dalam cabang kekuasaan eksekutif atau pemerinta konsepsi Undang-Undang Dasar Tahun 1945.
han negara ada presiden dan wakil presiden yang merupa Sebagaimana tergambar juga dalam daftar isi buku
kan satu kesatuan institusi kepresidenan. Dalam bidang ini, sistematika pembahasan dimulai dari presiden dan
kekuasaan kehakiman, meskipun lembaga pelaksana atau wakil presiden, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan
pelaku kekuasaan kehakiman itu ada dua, yaitu Mahkamah Perwakilan Daerah (DPD), Majelis Permusyawaratan Rakyat
Agung dan Mahkamah Konstitusi, tetapi di samping kedua (MPR), Mahkamah Konstitusi (MK), Mahkamah Agung
nya ada pula Komisi Yudisial sebagai lembaga pengawas (MA), dan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Oleh karena
martabat, kehormatan, dan perilaku hakim. Keberadaan itu, seyogyanya, urutan protokoler terhadap para pejabat
fungsi Komisi Yudisial ini bersifat penunjang (auxiliary) yang menduduki jabatan di lembaga-lembaga negara itu
terhadap cabang kekuasaan kehakiman. Komisi Yudisial juga didasarkan atas urutan sebagaimana tersebut. presiden,
bukanlah lembaga penegak hukum (the enforcer of the rule wakil presiden, ketua DPR, ketua DPD, ketua MPR (kecuali
of law), tetapi merupakan lembaga penegak etika kehakiman jika jabatan ini dirangkap oleh ketua DPR dan ketua DPD),
(the enforcer of the rule of judicial ethics). ketua MK, ketua MA, dan ketua BPK. Sekarang nomor
Sedangkan dalam fungsi pengawasan dan kekuasaan urutan seri mobil dinas para pejabat tersebut adalah B-1
legislatif, terdapat empat organ atau lembaga, yaitu (i) De- adalah RI-1, B-2 RI-2, B-3 isteri RI-1, B-4 isteri RI-2, B-5
wan Perwakilan Rakyat (DPR), (ii) Dewan Perwakilan Dae ketua MPR, B-6 ketua DPR, B-7 ketua DPD, B-8 ketua MA,
rah (DPD), (iii) Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), B-9 ketua MK, dan B-10 ketua BPK.
dan (iv) Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Masalahnya, Kedelapan jabatan itu dapat disebut terdiri atas tujuh
yang manakah di antara keempatnya merupakan lembaga lembaga tinggi negara, karena pada pokoknya, presiden dan
utama dan lembaga yang manakah yang bersifat penun- wakil presiden adalah satu kesatuan institusi kepresidenan.
jang (auxiliary)? Manakah yang lebih utama antara DPR Dapat juga dipahami bahwa presiden adalah lembaga utama,
dan DPD dalam rangka fungsi legislatif dan pengawasan? sedangkan wakil presiden adalah lembaga pendukung ter-
Apakah MPR yang sekarang tidak lagi berkedudukan sebagai hadap presiden. Apabila presiden berhalangan secara tetap,
lembaga tertinggi negara tetap dapat dianggap lebih penting presiden digantikan oleh wakil presiden. Di dalam kelompok
dan lebih utama daripada DPR? Bagaimana pula kedudukan cabang legislatif, lembaga parlemen yang utama adalah DPR,
Badan Pemeriksa Keuangan dalam hubungannya dengan sedangkan DPD bersifat penunjang, dan MPR sebagai lem-
Dewan Perwakilan Rakyat? baga perpanjangan fungsi (extension) parlemen, khususnya
Pertanyaan-pertanyaan di atas tidak akan dijawab dalam rangka penetapan dan perubahan konstitusi, pem-
tersendiri dalam bagian ini, melainkan akan dibahas secara berhentian dan pengisian lowongan jabatan presiden/wakil
tersebar dalam bagian-bagian yang mendiskusikan menge presiden, dan pelantikan presiden/wakil presiden. Namun,
demikian, meskipun dalam bidang legislasi, kedudukan DPD ditentukan kekuasaannya dalam UUD 1945, tidak berarti ia
itu bersifat penunjang bagi peranan DPR, tetapi dalam bi- mempunyai kedudukan yang sederajat dengan Mahkamah
dang pengawasan di bidang pengawasan yang menyangkut Agung dan Mahkamah Konstitusi.
kepentingan daerah, DPD tetap mempunyai kedudukan Sebagai perbandingan, Kejaksaan Agung tidak di
yang penting. Karena itu, DPD tetap dapat disebut sebagai tentukan kewenangannya dalam UUD 1945, sedangkan
lembaga utama (main state organ). Kepolisian Negara ditentukan dalam Pasal 30 UUD 1945.
Demikian pula, dengan MPR sebagai lembaga par- Akan tetapi, pencantuman ketentuan tentang kewenangan
lemen ketiga, meskipun tugas-tugasnya tidak bersifat rutin, Kepolisian itu dalam UUD 1945 tidak dapat dijadikan alasan
dan kepemimpinannya dapat saja dirangkap oleh pimpinan untuk menyatakan bahwa Kepolisian lebih tinggi kedudu-
DPR dan DPD, MPR tetap dapat disebut sebagai lembaga kannya daripada Kejaksaan Agung. Dalam setiap negara
utama. Karena MPR-lah yang berwenang mengubah dan hukum yang demokratis, lembaga kepolisian dan kejaksaan
menetapkan undang-undang dasar. MPR juga berwewenang sama-sama memiliki constitutional importance yang serupa
memberhentikan presiden dan/atau wakil presiden, serta sebagai lembaga penegak hukum. Di pihak lain, pencantu-
memilih presiden dan/atau wakil presiden untuk mengisi man ketentuan mengenai Kepolisian Negara itu dalam UUD
lowongan dalam jabatan presiden dan/atau wakil presiden. 1945, juga tidak dapat ditafsirkan seakan menjadikan lem-
Begitu pula dengan BPK, dalam kaitannya dengan persoalan baga kepolisian negara itu menjadi lembaga konstitusional
pengawasan terhadap kebijakan negara dan pelaksanaan yang sederajat kedudukannya dengan lembaga-lembaga
hukum, maka kedudukan dan peranannya juga sangat pent- tinggi negara lainnya, seperti presiden, Mahkamah Agung,
ing. Karena itu, dalam konteks tertentu, BPK juga kadang- Mahkamah Konstitusi, DPR, DPD, dan lain sebagainya.
kadang dapat disebut sebagai lembaga negara yang juga Artinya, hal disebut atau tidaknya atau ditentukan tidaknya
mempunyai fungsi utama (main organ). kekuasaan sesuatu lembaga dalam undang-undang dasar
Sementara itu, di cabang kekuasaan judisial, dikenal tidak serta merta menentukan hirarki kedudukan lembaga
pula adanya tiga lembaga, yaitu Mahkamah Konstitusi, negara yang bersangkutan dalam struktur ketatanegaraan
Mahkamah Agung, dan Komisi Yudisial. Yang menjalankan Republik Indonesia berdasarkan UUD 1945.
fungsi kehakiman hanya dua, yaitu Mahkamah Konstitusi, Dengan demikian, dari segi keutamaan kedudukan
dan Mahkamah Agung. Tetapi, dalam rangka pengawasan dan fungsinya, lembaga (tinggi) negara yang dapat dikata
terhadap kinerja hakim dan sebagai lembaga pengusul pen- kan bersifat pokok atau utama adalah (i) Presiden; (ii) DPR
gangkatan hakim agung, dibentuk lembaga tersendiri yang (Dewan Perwakilan Rakyat); (iii) DPD (Dewan Perwakilan
bernama Komisi Yudisial. Komisi ini bersifat independen Daerah); (iv) MPR (Majelis Permusyawaratan Rakyat);
dan berada di luar kekuasaan Mahkamah Konstitusi ataupun (v) MK (Mahkamah Konstitusi); (vi) MA (Mahkamah
Mahkamah Agung, dan karena itu kedudukannya bersifat Agung); dan (vii) BPK (Badan Pemeriksa Keuangan). Lem-
independen dan tidak tunduk kepada pengaruh keduanya. baga tersebut di atas dapat disebut sebagai lembaga tinggi
Akan tetapi, fungsinya tetap bersifat penunjang (auxiliary) negara. Sedangkan lembaga-lembaga negara yang lainnya
terhadap fungsi kehakiman yang terdapat pada Mahkamah bersifat menunjang atau auxiliary belaka. Oleh karena itu,
Konstitusi dan Mahkamah Agung. Meskipun Komisi Yudisial seyogyanya tata urutan protokoler ketujuh lembaga negara
tersebut dapat disusun berdasarkan sifat-sifat keutamaan TNI dan Polri ditentukan tegas dalam UUD 1945.
fungsi dan kedudukannya masing-masing sebagaimana Demikian pula, Pusat Pelaporan dan Analisis Tran
diuraikan tersebut. saksi Keuangan (PPATK), Komisi Pengawas Persaingan
Oleh sebab itu, seperti hubungan antara KY dengan Usaha (KPPU), Komisi Penyiaran Indonesia (KPI), Komisi
MA, maka faktor fungsi keutamaan atau fungsi penunjang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (KPK), dan sebagai
menjadi penentu yang pokok. Meskipun posisinya bersifat nya, meskipun kewenangannya dan ketentuan mengenai
independen terhadap MA, tetapi KY tetap tidak dipandang kelembagaannya tidak diatur dalam UUD 1945, tetapi
sederajat sebagai lembaga tinggi negara. Kedudukan proto- kedudukannya tidak dapat dikatakan berada di bawah Polri
kolernya tetap berbeda dengan MA. Demikian juga Komisi dan TNI hanya karena kewenangan kedua lembaga terakhir
Pengawas Kejaksaan dan Komisi Kepolisian tetap tidak ini diatur dalam UUD 1945. Kejaksaan Agung dan Bank
dapat disederajatkan secara struktural dengan organisasi Indonesia sebagai bank sentral juga tidak ditentukan ke-
Polri dan Kejaksaan Agung, meskipun komisi-komisi penga- wenangannya dalam UUD, melainkan hanya ditentukan
was itu bersifat independen dan atas dasar itu kedudukannya oleh undang-undang. Tetapi kedudukan Kejaksaan Agung
secara fungsional dipandang sederajat. Yang dapat disebut dan Bank Indonesia tidak dapat dikatakan lebih rendah
sebagai lembaga tinggi negara yang utama tetaplah lembaga- daripada TNI dan Polri. Oleh sebab itu, sumber normatif
lembaga tinggi negara yang mencerminkan cabang-cabang kewenangan lembaga-lembaga tersebut tidak otomatis me-
kekuasaan utama negara, yaitu legislature, executive, dan nentukan status hukumnya dalam hirarkis susunan antara
judiciary. lembaga negara.
Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa lembaga-
lembaga negara seperti Komisi Yudisial (KY), TNI, Polri, B. Presiden dan Wakil Presiden
Menteri Negara, Dewan Pertimbangan Presiden, dan lain-
lain, meskipun sama-sama ditentukan kewenangannya Kekuasaan pemerintahan negara oleh presiden diatur
dalam UUD 1945 seperti Presiden/Wapres, DPR, MPR, dan ditentukan dalam Bab III UUD 1945 yang memang di-
MK, dan MA, tetapi dari segi fungsinya lembaga-lembaga beri judul Kekuasaan Pemerintahan Negara. Bab III UUD
tersebut bersifat auxiliary atau memang berada dalam satu 1945 ini berisi 17 pasal yang mengatur berbagai aspek men-
ranah cabang kekuasaan. Misalnya, untuk menentukan genai presiden dan lembaga kepresidenan, termasuk rincian
apakah KY sederajat dengan MA dan MK, maka kriteria kewenangan yang dimilikinya dalam memegang kekuasaan
yang dipakai tidak hanya bahwa kewenangan KY itu seperti pemerintah. Yang terpenting dalam hal ini adalah apa yang
halnya kewenangan MA dan MK ditentukan dalam UUD ditentukan dalam Pasal 4 ayat (1) yaitu yang berbunyi, “Pres-
1945. Karena, kewenangan TNI dan Polri juga ditentukan iden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintah
dalam Pasal 30 UUD 1945. Namun, tidak dengan begitu, menurut undang-undang dasar”.
kedudukan struktural TNI dan Polri dapat disejajarkan Dapat dikatakan bahwa inilah Bab UUD 1945 yang
dengan tujuh lembaga negara yang sudah diuraikan di atas. paling banyak materi yang diatur di dalamnya, yaitu mulai
TNI dan Polri tetap tidak dapat disejajarkan strukturnya dari Pasal 4 sampai dengan Pasal 16. Bahkan, karena Bab
dengan presiden dan wakil presiden, meskipun kewenangan IV tentang Dewan Pertimbangan Agung dihapus, maka
sampai dengan ketentuan Bab V tentang Kementerian Ne yaitu:
gara yang terdiri atas Pasal 17, sebenarnya, sama-sama me (1) Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam pasangan
muat ketentuan mengenai pemerintahan negara di bawah secara langsung oleh rakyat.
tanggungjawab presiden dan wakil presiden. Malah, Bab (2) Pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden diusul
VI tentang Pemerintah Daerah yang berisi Pasal 18, Pasal kan oleh partai politik atau gabungan partai politik
18A, dan Pasal 18B, dapat pula disebut termasuk domain peserta pemilihan umum sebelum pelaksanaan pemi
pemerintahan eksekutif. lihan umum.
Namun, karena yang diatur dalam Bab VI ini me (3) Pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden yang
mang agak berbeda sifatnya, yaitu mengenai pemerintahan mendapatkan suara lebih dari lima puluh persen
daerah, maka wajarlah jika hal ini ditempatkan dalam bab dari jumlah suara dalam pemilihan umum dengan
tersendiri dalam UUD 1945, yaitu pada Bab VI. Akan tetapi, sedikitnya dua puluh persen suara di setiap provinsi
ketentuan UUD 1945 mulai dari Pasal 14 sampai dengan yang tersebar di lebih dari setengah jumlah provinsi
Pasal 17 pada pokoknya adalah sama-sama menyangkut di Indonesia, dilantik menjadi Presiden dan Wakil
ketentuan-ketentuan dasar yang berkenaan dengan soal-soal Presiden.
pemerintahan eksekutif di bawah Presiden. (4) Dalam hal tidak ada pasangan calon Presiden dan
Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 berbunyi, “Presiden Repu Wakil Presiden terpilih, dua pasangan calon yang
blik Indonesia memegang kekuasaan pemerintah menurut memperoleh suara terbanyak pertama dan kedua
Undang-Undang Dasar”. Ayat (2)-nya berbunyi, “Dalam dalam pemilihan umum dipilih oleh rakyat secara
melakukan kewajibannya, Presiden dibantu oleh satu langsung dan pasangan yang memperoleh suara
orang Wakil Presiden”. Pasal 5 ayat (1) menegaskan, “Pre rakyat terbanyak dilantik sebagai Presiden dan Wakil
siden berhak mengajukan rancangan undang-undang Presiden.
kepada DPR”, dan ayat (2)-nya menentukan, “Presiden (5) Tata cara pelaksanaan pemilihan Presiden dan Wakil
menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan Presiden lebih lanjut diatur dalam undang-undang.
undang-undang sebagaimana mestinya”. Mengenai masa jabatan, dalam Pasal 7 UUD 1945 di-
Selanjutnya, Pasal 6 ayat (1) berbunyi, “Calon Presiden tentukan bahwa “Presiden dan Wakil Presiden memegang
dan calon Wakil Presiden harus seorang warga negara jabatannya selama masa lima tahun, dan sesudahnya
Indonesia sejak kelahirannya dan tidak pernah menerima dapat dipilih kembali dalam jabatan yang sama, hanya
kewarganegaraan lain karena kehendaknya sendiri, tidak untuk satu kali masa jabatan”. Pasal 7A menentukan, “Pres
pernah mengkhianati negara, serta mampu secara rohani iden dan/atau Wakil Presiden dapat diberhentikan dalam
dan jasmani untuk melaksanakan tugas dan kewajiban masa jabatannya oleh MPR atas usul DPR, baik apabila
sebagai Presiden dan Wakil Presiden”. Pada ayat (2)-nya di- terbukti telah melakukan pelanggaran hukum berupa
tentukan, “Syarat-syarat untuk menjadi Presiden dan Wakil pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan,
Presiden diatur lebih lanjut dengan undang-undang.” tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela mau
Secara lebih rinci lagi, Pasal 6A mengatur mengenai pun apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat sebagai
pemilihan presiden dan wakil presiden itu dalam lima ayat, Presiden dan/atau Wakil Presiden”.
Pasal 7B lebih banyak dan rinci lagi isinya mengenai bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden tidak lagi
mekanisme pemberhentian presiden dan/atau wakil presi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil
den. Pasal 7B ini berisi tujuh ayat, sebagai berikut. Presiden, DPR menyelenggarakan sidang paripur
(1) Usul pemberhentian Presiden dan/atau Wakil dapat na untuk meneruskan usul pemberhentian Presiden
diajukan oleh DPR kepada MPR hanya dengan ter dan/atau Wakil Presiden kepada MPR.
lebih dahulu mengajukan permintaan kepada Mah (6) Majelis Permusyawaratan Rakyat wajib menyeleng
kamah Konstitusi untuk memeriksa, mengadili, dan garakan sidang untuk memutuskan usul DPR tersebut
memutus pendapat DPR bahwa Presiden dan/atau paling lambat tiga puluh hari sejak MPR menerima
Wakil Presiden telah melakukan pelanggaran hukum usul tersebut.
berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, (7) Keputusan MPR atas usul pemberhentian Presiden
penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau per dan/atau Wakil Presiden harus diambil dalam rapat
buatan tercela; dan/atau pendapat bahwa Presiden paripurna MPR yang dihadiri oleh sekurang-kurang
dan/atau Wakil Presiden tidak lagi memenuhi syarat nya ¾ dari jumlah anggota dan disetujui oleh se
sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden. kurang-kurangnya 2/3 dari jumlah anggota yang
(2) Pendapat DPR bahwa Presiden dan/atau Wakil Pre hadir, setelah Presiden dan/atau Wakil Presiden
siden telah melakukan pelanggaran hukum tersebut diberi kesempatan menyampaikan penjelasan dalam
ataupun telah tidak lagi memenuhi syarat sebagai Pre rapat paripurna MPR.
siden dan/atau Wakil Presiden adalah dalam rangka Dengan dipilihnya presiden dan wakil presiden se-
pelaksanaan fungsi pengawasan DPR. cara langsung oleh rakyat, maka kedudukannya keduanya
(3) Pengajuan permintaan DPR kepada Mahkamah dalam sistem pemerintahan dapat dikatakan sangat kuat.
Konstitusi hanya dapat dilakukan dengan dukungan Karena itu, presiden dan/atau wakil presiden tidak dapat
sekurang-kurangnya 2/3 dari jumlah anggota DPR lagi dijatuhkan dalam masa jabatannya karena sekedar
yang hadir dalam sidang paripurna yang dihadiri alasan politik, dan pengambilan keputusan untuk pember
oleh sekurang-kurangnya 2/3 dari jumlah anggota hentiannya di tengah jalanpun tidak dapat dilakukan hanya
DPR. dengan mekanisme politik dan dalam forum politik semata.
(4) Mahkamah Konstitusi wajib memeriksa, mengadili, presiden dan/atau wakil presiden hanya dapat dijatuhkan
dan memutus dengan seadil-adilnya terhadap pen dari jabatannya apabila ia terbukti melakukan pelanggaran
dapat DPR tersebut paling lama sembilan puluh hari hukum atau tidak lagi memenuhi syarat sebagai presiden
setelah permintaan DPR itu diterima oleh Mahkamah dan/atau wakil presiden menurut UUD 1945. Di samping
Konstitusi. alasan hukum itu, proses pengambilan keputusannyapun
(5) Apabila Mahkamah Konstitusi memutuskan bahwa tidak boleh hanya didasarkan alasan politik dan oleh forum
Presiden dan/atau Wakil Presiden terbukti melakukan politik semata, melainkan harus terlebih dulu dibuktikan se-
pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap cara hukum melalui peradilan di Mahkamah Konstitusi. Ba-
negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat rulah setelah kesalahannya atau anggapan bahwa ia berubah
lainnya, atau perbuatan tercela, dan/atau terbukti tidak memenuhi syarat lagi sebagai presiden dan/atau wakil
presiden memang terbukti, barulah presiden dan/atau wakil sidang untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden
presiden dapat diusulkan pemberhentiannya ke MPR yang dari dua pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden
akan menjatuhkan keputusan pemberhentian sebagaimana yang diusulkan oleh partai politik atau gabungan par
diusulkan oleh DPR tersebut. tai politik yang pasangan calon Presiden dan Wakil
Oleh karena kedudukan presiden dan wakil presiden Presidennya meraih suara terbanyak pertama dan
dalam sistem pemerintahan presidensial itu sangat kuat, kedua dalam pemilihan umum sebelumnya, sampai
maka sebagai imbangannya, ditentukan pula bahwa pre berakhir masa jabatannya.
siden tidak dapat membekukan dan/atau membubarkan Pasal 9 UUD 1945 terdiri atas dua ayat, yaitu:
Dewan Perwakilan Rakyat. Ketentuan ini dengan tegas (1) Sebelum memangku jabatannya, Presiden dan Wakil
diatur dalam Pasal 7C UUD 1945 sebagai hasil Perubahan Presiden bersumpah menurut agama, atau berjanji
Ketiga pada tahun 2001. Ketentuan ini diadopsikan di sini, dengan sungguh-sungguh di hadapan MPR atau DPR
antara lain disebabkan oleh kontroversi yang terjadi sehu sebagai berikut:
bungan dengan dekrit atau keputusan yang dikeluarkan oleh Sumpah Presiden (Wakil Presiden):
Presiden K.H. Abdurrahman Wahid di akhir masa pemerin “Demi Allah, saya bersumpah akan memenuhi kewa
tahannya. Dalam Keputusan Presiden tersebut, secara tegas jiban Presiden Republik Indonesia (Wakil Presiden
Presiden K.H. Abdurrahman Wahid menyatakan membubar Republik Indonesia) dengan sebaik-baiknya dan se
kan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia. adil-adilnya, memegang teguh UUD dan menjalankan
Selanjutnya, Pasal 8 UUD 1945 mengatur mengenai segala undang-undang dan peraturannya dengan
kekosongan jabatan Presiden dan/atau Wakil Presiden. Pa selurus-lurusnya serta berbakti kepada Nusa dan
sal 8 ini berisi tiga ayat, yaitu: Bangsa”.
(1) Jika Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan, atau Janji Presiden (Wakil Presiden):
tidak dapat melakukan kewajibannya dalam masa ja “Saya berjanji dengan sungguh-sungguh akan meme
batannya, ia digantikan oleh Wakil Presiden sampai nuhi kewajiban Presiden Republik Indonesia (Wakil
habis masa jabatannya. Presiden Republik Indonesia) dengan sebaik-baiknya
(2) Dalam hal terjadi kekosongan Wakil Presiden, selam dan seadil-adilnya, memegang teguh UUD dan men
bat-lambatnya dalam waktu enam puluh hari, MPR jalankan segala undang-undang dan peraturannya
menyelenggarakan sidang untuk memilih Wakil Pre dengan selurus-lurusnya serta berbakti kepada Nusa
siden dari dua calon yang diusulkan oleh Presiden. dan Bangsa”.
(3) Jika Presiden dan Wakil Presiden mangkat, berhenti, (2) Jika MPR atau DPR tidak dapat mengadakan sidang,
diberhentikan, atau tidak dapat melakukan kewaji Presiden dan Wakil Presiden bersumpah menurut aga
bannya dalam masa jabatannya secara bersamaan, ma atau berjanji dengan sungguh-sungguh di hadap
pelaksana tugas kepresidenan adalah Menteri Luar an pimpinan MPR dengan disaksikan oleh Pimpinan
Negeri, Menteri Dalam Negeri, dan Menteri Perta Mahkamah Agung.
hanan secara bersama-sama. Selambat-lambatnya
tiga puluh hari setelah itu, MPR menyelenggarakan Pasal-pasal selanjutnya, yaitu Pasal 10, Pasal 11, Pasal
12, 13, 14, 15, dan Pasal 16 secara berturut-turut mengatur 15).
kewenangan-kewenangan presiden dalam berbagai bidang (12) Presiden membentuk suatu dewan pertimbangan
sebagai berikut: yang bertugas memberikan nasihat dan pertimbang
(1) Presiden memegang kekuasaan yang tertinggi atas an kepada Presiden, yang selanjutnya diatur dalam
Angkatan Darat, Angkatan Laut, dan Angkatan Uda UU. (Pasal 16).
ra (Pasal 10).
(2) Presiden dengan persetujuan DPR menyatakan pe Sedangkan Bab V Pasal 17 berisi empat ayat tentang
rang, membuat perdamaian, dan perjanjian dengan kementerian negara sebagai berikut:
negara lain [Pasal 11 ayat (1)]. (1) Presiden dibantu oleh menteri-menteri negara.
(3) Presiden dalam membuat perjanjian internasional (2) Menteri-menteri itu diangkat dan diberhentikan oleh
lainnya yang menimbulkan akibat yang luas dan Presiden.
mendasar bagi kehidupan rakyat yang terkait dengan (3) Setiap menteri membidangi urusan tertentu dalam
beban keuangan negara, dan/atau mengharuskan pemerintahan.
perubahan atau pembentukan undang-undang harus (4) Pembentukan, pengubahan, dan pembubaran kemen
dengan persetujuan DPR. [Pasal 11 ayat (2)]. terian negara diatur dalam undang-undang.
(4) Ketentuan lebih lanjut tentang perjanjian interna
sional diatur dengan undang-undang. [Pasal 11 ayat 1. Presiden
(3)].
(5) Presiden menyatakan keadaan bahaya. Syarat-syarat Sebagaimana ditentukan dalam Pasal 4 ayat (1) Un-
dan akibatnya keadaan bahaya ditetapkan dengan dang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
undang-undang. (Pasal 12). 1945, “Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan
(6) Presiden mengangkat duta dan konsul. [Pasal 13 ayat pemerintah menurut Undang-Undang Dasar”. Presiden
(1)]. yang memegang kekuasaan pemerintahan dalam pasal ini
(7) Dalam hal mengangkat duta, Presiden memperhati menunjuk kepada pengertian presiden menurut sistem
kan pertimbangan DPR. [Pasal 13 ayat (2)]. pemerintahan presidensial9. Dalam sistem pemerintahan
(8) Presiden menerima penempatan duta negara lain presidensial, tidak terdapat pembedaan atau setidak tidak
dengan memperhatikan pertimbangan DPR. [Pasal perlu diadakan pembedaan antara presiden selaku keduduk
13 ayat (3)]. an kepala negara dan presiden selaku kepala pemerintahan.
(9) Presiden memberi grasi dan rehabilitasi dengan mem Presiden adalah presiden, yaitu jabatan yang memegang
perhatikan pertimbangan Mahkamah Agung. [Pasal kekuasaan pemerintahan negara menurut undang-undang
14 ayat (1)]. dasar. Dalam UUD 1945 juga tidak terdapat ketentuan yang
(10) Presiden memberi amnesti dan abolisi dengan mem mengatur tentang adanya kedudukan kepala negara (head
perhatikan pertimbangan DPR. [Pasal 14 ayat (2)]. of state) ataupun kedudukan kepala pemerintahan (head of
(11) Presiden memberi gelaran, tanda jasa dan lain-lain government) atau Chief Executive.
tanda kehormatan yang diatur dengan UU. (Pasal Akan tetapi, dalam Penjelasan UUD 1945 yang dibuat
kemudian oleh Soepomo, pembedaan itu dituliskan secara pejabat tinggi negara di luar lingkungan eksekutif, seperti
eksplisit. Penjelasan tentang UUD 1945 itu diumumkan pengangkatan anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan
resmi dalam Berita Repoeblik Tahun 1946 dan kemudian Perwakilan Daerah, hakim agung, hakim konstitusi, anggota
dijadikan bagian lampiran tak terpisahkan dengan naskah Badan Pemeriksa Keuangan, dan sebagainya dianggap seb-
UUD 1945 oleh Dekrit Presiden tanggal 5 Juli 1959. Dalam agai Keputusan Presiden dalam kapasitasnya sebagai kepala
Penjelasan tersebut, istilah kepala negara dan kepala pemer- negara, bukan sebagai kepala pemerintahan.
intah memang tercantum dengan tegas dan dibedakan satu Sebenarnya, pembedaan-pembedaan semacam itu
sama lain. Kedua istilah ini dipakai untuk menjelaskan tidaklah bersifat riil, melainkan hanya pembedaan di atas
kedudukan presiden Republik Indonesia menurut UUD 1945 kertas, yang hanya ada dalam discourse ‘wacana’. Kalaupun
yang merupakan kepala negara (head of state) dan kepala dianggap penting, paling-paling untuk kebutuhan hal-hal
pemerintahan (head of government) sekaligus. yang bersifat protokoler yang biasa berlaku dalam forum-
Sebagai akibat diakuinya adanya kedua kualitas forum pergaulan antarnegara, khususnya terkait dengan
kedudukan presiden sebagai kepala negara dan sekaligus kegiatan pertemuan antarkepala negara dan/atau kepala
sebagai kepala pemerintahan itu, timbul kebutuhan juridis pemerintahan. Misalnya, dalam pertemuan di forum-fo-
untuk membedakan keduanya dalam pengaturan mengenai rum Perserikatan Bangsa-Bangsa (United Nations), kerap
hal-hal yang lebih teknis dan operasional. Misalnya, dibay- diadakan pertemuan khusus antarkepala negara, berarti
angkan bahwa presiden perlu dibantu oleh sekretaris dalam yang hadir adalah para presiden dan para raja atau ratu.
kualitasnya sebagai kepala negara, dan sekretaris yang lain Tetapi jika pertemuan yang diadakan adalah antar kepala
lagi untuk membantu dalam kapasitasnya sebagai kepala pemerintahan, maka yang hadir adalah presiden dan para
pemerintahan. Inilah sebabnya muncul ide untuk membe- perdana menteri (Prime Ministers), sedangkan raja dan ratu
dakan antara sekretaris negara dengan sekretaris kabinet sebagai kepala negara tidak diundang.
di sepanjang sejarah pemerintahan Indonesia di masa lalu. Pembedaan yang menjadi penting, karena banyak ne
Namun, dalam praktek adanya kedua jabatan ini kadang- gara yang memang menganut praktek yang memisahkan an-
kadang menimbulkan permasalahan. Pemangku kedua tara kedua jabatan kepala negara dan kepala pemerintahan
jabatan ini sering bersaing dalam melayani pimpinan. itu, yaitu khususnya negara-negara yang menganut sistem
Lebih jauh lagi, ada pula ide yang dikembangkan orang pemerintahan parlementer. Namun, di lingkungan negara-
untuk membedakan kualitas berbagai keputusan presiden negara yang menganut sistem presidensiil murni, memang
dalam kapasitasnya sebagai kepala negara atau sebagai ketidak diperlukan pembedaan dan apabila pemisahan antara
pala pemerintahan. Keputusan Presiden yang mengangkat pengertian kepala negara dan kepala pemerintahan itu. Yang
Duta Besar, Kepala Kepolisian Negara, Panglima Tentara ada hanya presiden dan wakil presiden saja.
Nasional Indonesia, Gubernur Bank Indonesia, atau para Kapasitas presiden sebagai kepala negara dan seb-
agai kepala pemerintahan tidak dapat dipisahkan. Karena
fraksinya, melainkan tampil sebagai pribadi anggota DPR secara sendiri-sendiri. itu, tidak mungkin membedakan jenis surat Keputusan
Tetapi jumlah mereka diharuskan mencukupi jumlah minimal menurut undang-
undang tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPRD, dan DPD. Presiden dalam dua macam kedudukan. Keputusan Presi
11
Margarito Khamis, disertasi doktor dalam ilmu hukum tatanegara, pada den selaku kepala negara dan selaku kepala pemerintahan
Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2004.
tidak relevan untuk dibedakan. Yang ada hanya keputusan Presiden dan Wakil Presiden itu adalah satu kesatuan pa
presiden saja. Apa gunanya membedakan antara Keputusan sangan presiden dan wakil presiden. Keduanya adalah dwi-
Presiden tentang pengangkatan anggota DPR dan DPD tunggal atau satu kesatuan lembaga kepresidenan.
dari Keputusan Presiden tentang pengangkatan direktur Akan tetapi, meskipun merupakan satu kesatuan
jenderal suatu departemen? Karena itu, juga tidak perlu institusi kepresidenan, keduanya adalah dua jabatan kon
membedakan dan apalagi memisahkan jabatan sekretaris stitusional yang terpisah. Karena itu, meskipun di satu segi
negara dan sekretaris kabinet. Pembedaan dan apalagi keduanya merupakan satu kesatuan, tetapi di segi yang lain,
pemisahan keduanya hanya akan menyebabkan tumpang keduanya memang merupakan dua organ negara yang ber-
tindih kewenangan dalam praktek di lapangan yang justru beda satu sama lain, yaitu dua organ yang tak terpisahkan
dapat menimbulkan kekisruhan dan bahkan kekacauan tetapi dapat dan harus dibedakan satu dengan yang lain.
administrasi atau mengganggu tertib penyelenggaraan ad- Wakil presiden, menurut Pasal 4 ayat (2) jelas meru
ministrasi pemerintahan. pakan pembantu bagi presiden dalam melakukan kewajiban
Sekiranya memang diperlukan adanya jabatan-ja- kepresidenan. Sesuai dengan sebutannya, wakil presiden itu
batan, seperti sekretaris kabinet, sekretaris militer, sekre- bertindak mewakili presiden dalam hal presiden berhalan-
taris presiden, sekretaris wakil presiden, dan sebagainya, gan untuk menghadiri kegiatan tertentu atau melakukan
semua jabatan itu sebaiknya ditentukan harus tunduk dan sesuatu dalam lingkungan kewajiban konstitusional pres-
bertanggungjawab kepada satu pejabat saja, yaitu menteri iden. Dalam berbagai kesempatan di mana presiden tidak
sekretaris negara. Semua jabatan-jabatan itu dapat diatur dapat memenuhi kewajiban konstitusionalnya karena ses-
agar benar-benar diduduki oleh pejabat yang dapat diper- uatu alasan yang dapat dibenarkan menurut hukum, maka
caya oleh presiden dan wakil presiden sebagai pimpinan wakil presiden dapat bertindak sebagai pengganti presiden.
tertinggi pemerintahan. Dengan demikian, mekanisme Sementara itu, dalam berbagai kesempatan yang lain, wakil
dukungan administrasi terhadap proses pengambilan presiden juga dapat bertindak sebagai pendamping bagi
keputusan oleh pimpinan negara dan pemerintahan dapat presiden dalam melakukan kewajibannya.
diselenggarakan dengan tertib, teratur, dan terintegrasikan Di samping keempat kemungkinan posisi tersebut,
secara efektif dan efisien. wakil presiden juga mempunyai posisi yang tersendiri seba
gai seorang pejabat publik. Setiap warga negara, kelompok
2. Wakil Presiden warga negara, ataupun organisasi masyarakat dapat saja
berkomunikasi dan berhubungan langsung dengan wakil
Selain presiden, dalam Pasal 4 Undang-Undang Dasar presiden. Misalnya, suatu kelompok atau organisasi dalam
Negara Republik Indonesia Tahun 1945 itu, juga diatur ten masyarakat dapat saja mengajukan permohonan agar
tang satu orang wakil presiden. Pasal 4 ayat (2) menegaskan, wakil presiden membuka sesuatu acara tertentu. Jika wakil
“Dalam melakukan kewajibannya, Presiden dibantu oleh presiden memenuhi permohonan semacam itu, maka da
satu orang Wakil Presiden.” Dalam Pasal 6A ayat (1) di pat dikatakan bahwa wakil presiden bertindak atas nama
tentukan bahwa “Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam jabatannya sendiri secara mandiri.
satu pasangan secara langsung oleh rakyat.” Ketentuan Kedudukan seorang wakil presiden juga tidak dapat
mengenai satu pasangan ini menunjukkan bahwa jabatan
dipisahkan dengan presiden sebagai satu kesatuan pasang lam pelaksanaan bantuan itu, yaitu (i) ada bantuan yang
an jabatan yang dipilih secara langsung oleh rakyat melalui diberikan atas inisiatif wakil presiden sendiri; (ii) ada ban
pemilihan umum. Karena itu, kedudukan wakil presiden tuan yang diberikan karena diminta oleh presiden; dan (iii)
jauh lebih tinggi dan lebih penting dari jabatan menteri. ada pula bantuan yang harus diberikan oleh wakil presiden
Meskipun dalam hal melakukan perbuatan pidana, mas- karena ditetapkan dengan Keputusan Presiden. Biasanya,
ing-masing presiden dan wakil presiden bertanggung jawab para tugas-tugas khusus wakil presiden di masa Orde Baru,
secara sendiri-sendiri sebagai individu (persoon), tetapi memang ditentukan dengan Keputusan Presiden.
dalam rangka pertanggungjawaban politik kepada rakyat, Di samping itu, dalam kedudukannya sebagai yang
presiden dan wakil presiden adalah satu kesatuan jabatan. mewakili (wakil) dan sebagai yang menggantikan (penggan
Dengan demikian, wakil presiden mempunyai lima ti), terdapat perbedaan mendasar. Untuk dapat mewakili,
kemungkinan posisi terhadap presiden, yaitu (i) sebagai wakil presiden haruslah mendapat mandat, baik secara
wakil yang mewakili presiden; (ii) sebagai pengganti yang langsung, resmi, ataupun tidak langsung atau tidak resmi.
menggantikan presiden; (iii) sebagai pembantu yang mem- Misalnya, wakil presiden mendapat mandat untuk mewakili
bantu presiden; (iv) sebagai pendamping yang mendampingi melalui disposisi atas surat yang diajukan kepada presiden
presiden; (v) sebagai wakil presiden yang bersifat mandiri. di mana presiden tidak dapat memenuhi suatu permintaan
Dalam menjalankan kelima posisi tersebut, maka secara membuka sesuatu acara, lalu diwakilkan kepada wakil pres-
konstitusional, presiden dan wakil presiden harus bertin iden. Hubungan antara pemberi mandat dengan penerima
dak sebagai satu kesatuan subyek jabatan institusional ke- mandat sama sekali tidak mengalihkan kekuasaan kepada
presidenan. presiden dan wakil presiden itu ada dua orang penerima mandat. Pemberian mandat itu tidak bersifat
yang menduduki satu kesatuan subyek hukum lembaga mutlak dalam arti dapat saja ditarik kembali oleh pemberi
kepresidenan. mandat kapan saja ia merasa perlu menarik kembali man-
Dalam melakukan tindakan untuk mendampingi dat itu.
presiden dan dalam posisinya yang bersifat mandiri, wakil Hal itu berbeda dengan kedudukan wakil presiden
presiden tidak memerlukan persetujuan, instruksi, atau pe sebagai pengganti. Penggantian presiden oleh wakil presiden
nugasan khusus dari presiden. Kecuali oleh presiden atau dilakukan karena dua kemungkinan, yaitu (i) presiden ber-
menurut peraturan yang berlaku, dikehendaki lain, wakil halangan sementara; atau (ii) presiden berhalangan tetap.
presiden dapat secara bebas menjadi pendamping presiden Jika presiden berhalangan sementara, maka wakil presiden
atau melakukan kegiatannya secara mandiri dalam jabatan diharuskan menerima kewenangan resmi berupa pendel-
nya sebagai wakil presiden. egasian kewenangan (delegation of authority) sebagai
Dalam kapasitas sebagai pembantu presiden, ke pengganti dengan Keputusan Presiden. Misalnya, presiden
dudukan wakil presiden seolah mirip dengan menteri ne bepergian keluar negeri untuk waktu tertentu, maka pres-
gara yang juga bertindak membantu presiden. Tentu saja iden harus menetapkan Keputusan Presiden menunjuk wakil
kedudukan wakil presiden lebih tinggi dari pada menteri, presiden sebagai pengganti sampai presiden tiba kembali
karena menteri bertanggung jawab kepada presiden dan di tanah air. Presiden tidak dapat mencabut keputusannya
wakil presiden sebagai satu kesatuan jabatan. Namun da apabila syarat ia tiba kembali di tanah air belum terpenuhi,
misalnya, karena sesuatu hal mencabut kembali keputusan- tergantung kepada (i) faktor status hukum dari kegiatan
nya itu dari luar negeri. Selama memegang keputusan itu teleconference itu sendiri; (ii) faktor kualitas keharmonisan
wakil presiden bertindak sebagai presiden pengganti untuk hubungan kerja dan pembagian tugas di antara presiden dan
sementara waktu. wakil presiden yang merupakan masalah internal di antara
Demikian pula apabila presiden berada dalam keada mereka berdua; (iii) faktor penyelenggaraan teleconference
an berhalangan tetap, maka proses pengalihan kewenangan yang tertutup atau terbuka; (iv) faktor ketidaklaziman
(transfer of authority) itu bahkan haruslah dilakukan den- dalam penyelenggaraan kegiatan kenegaraan dengan tele
gan keputusan pihak lain, yaitu oleh Majelis Permusyawa conference semacam itu; (v) faktor krisis ekonomi yang
ratan Rakyat, bukan dengan Keputusan Presiden. Bentuk menuntut penghematan versus biaya teleconference yang
hukum yang dikenal selama ini adalah Ketetapan MPR. tidak sedikit dan kesan penyelenggaraan yang berlebihan
Untuk masa mendatang, nomenklatur Ketetapan MPR jika karena diadakan berkali-kali, padahal seharusnya presiden
mau, dapat saja tetap dipakai. Sidang Paripurna MPR mem berkonsentrasi menghadapi tugas-tugas di luar negeri. Jika
buat keputusan yang dituangkan menjadi Ketetapan MPR teleconference (a) sama sekali bukan kegiatan sidang kabinet
yang ditandatangani oleh para Pimpinan MPR atas nama resmi; (b) diadakan tertutup bukan untuk konsumsi publik;
seluruh anggota MPR. dan (c) tidak ada masalah dalam hubungan antara presiden
Yang menjadi masalah sekarang adalah, bagaimana dan wakil presiden, maka sudah tentu manfaat diadakannya
jika presiden telah menetapkan suatu keputusan presiden teleconference tersebut tentu akan lebih menonjol daripada
bahwa selama mengadakan perjalanan keluar negeri, wa mudhorat-nya, termasuk kesan pemborosan biaya yang
kil presiden bertindak sebagai presiden sampai presiden tidak kecil.
kembali ke tanah air. Apakah selama berada di luar neg- Akan tetapi, jika ketiga hal tersebut tidak demikian,
eri, seorang presiden dapat bertindak sebagai presiden maka dari peristiwa itu mudah timbul kesimpulan mengenai
dalam urusan-urusan di dalam negeri? Misalnya, dapatkah adanya masalah serius dalam hubungan di antara keduanya.
presiden memimpin sidang kabinet dengan memanfaat Penyelenggaraan kegiatan yang (a) melawan arus harapan
kan kemajuan teknologi komunikasi berupa fasilitas tele umum mengenai penghematan biaya-biaya dan (b) mem-
conference seolah-olah presiden sama sekali tidak berha berikan sinyal negatif seolah memang ada masalah dalam
langan sementara sebagaimana yang telah ditetapkannya hubungan di antara presiden dan wakil presiden, sehingga
sendiri. Sebaliknya, meskipun wakil presiden telah secara berpotensi menimbulkan ketidakpastian politik, menyebab-
resmi mendapatkan pendelegasian kewenangan berdasar kan kreatifitas penyelenggaraan teleconference tidak cukup
kan Keputusan Presiden untuk bertindak sebagai presiden beralasan untuk mengabaikan sama sekali adanya kelaziman
selama presiden berhalangan sementara, apakah dengan ketatanegaraan di mana presiden yang pergi keluar negeri
begitu wakil presiden dapat bertindak seolah-olah sebagai selalu mendelegasikan kewenangannya selama berada di
presiden sungguhan, sehingga dengan demikian dapat me luar negeri karena alasan berhalangan untuk sementara. Jika
netapkan keputusan-keputusan kenegaraan yang menjadi presiden berhalangan sementara, maka wakil presidenlah
kewenangan penuh seorang presiden. yang tampil menjadi penggantinya untuk sementara waktu
Jawaban terhadap kedua pertanyaan tersebut sangat untuk bertindak dalam menjalankan tugas-tugas presiden
di dalam negeri. Mengenai apa saja yang akan diputuskan yang ditentukan oleh undang-undang.
atau ditetapkan oleh wakil presiden sebagai pengganti se- Bahkan lebih dipertegas lagi dalam Pasal 20A ayat (1)
mentara presiden selama presiden berhalangan sementara, UUD 1945 ditentukan pula, “Dewan Perwakilan Rakyat
terpulang kepada fatsoen dan kesepakatan pembagian tugas memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi peng
serta keharmonisan hubungan di antara mereka berdua. awasan”. Artinya, kekuasaan legislasi, kekuasaan penentuan
anggaran (budgeting), dan kekuasaan pengawasan (con
C. Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) trol), berada di Dewan Perwakilan Rakyat. Menurut Pasal
20A ayat (2) UUD 1945, “Dalam melaksanakan fungsinya,
Dalam UUD 1945 jelas tergambar bahwa dalam rangka selain hak yang diatur dalam pasal-pasal lain Undang-
fungsi legislatif dan pengawasan, lembaga utamanya adalah Undang Dasar ini, DPR mempunyai hak interpelasi, hak
DPR (Dewan Perwakilan Rakyat). Pasal 20 ayat (1) UUD angket, dan hak menyatakan pendapat”. Ayat (3) Pasal 20A
1945 menegaskan, “Dewan Perwakilan Rakyat memegang itu menyatakan pula, “Selain hak yang diatur dalam pasal-
kekuasaan membentuk undang-undang”. Bandingkan pasal lain Undang-Undang Dasar ini, setiap anggota DPR
dengan ketentuan Pasal 5 ayat (1) yang berbunyi, “Presiden mempunyai hak mengajukan pertanyaan, menyampaikan
berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada usul, dan pendapat, serta hak imunitas”.
Dewan Perwakilan Rakyat”. Pasal 5 ayat (1) ini sebelum Untuk menggambarkan kuat posisi konstitusional
Perubahan Pertama tahun 1999 berbunyi, “Presiden me- DPR berdasarkan UUD 1945, ditegaskan pula dalam Pasal
megang kekuasaan membentuk undang-undang dengan 7C bahwa “Presiden tidak dapat membekukan dan/atau
persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.” membubarkan Dewan Perwakilan Rakyat.” Sebaliknya,
Kedua pasal tersebut setelah Perubahan Pertama ta dalam Pasal 7A ditentukan, “Presiden dan/atau Wakil
hun 1999, berubah drastis sehingga mengalihkan pelaku ke Presiden dapat diberhentikan dalam masa jabatannya oleh
kuasaan legislatif atau kekuasaan pembentukan undang-un- MPR atas usul DPR, baik apabila terbukti telah melaku
dang itu dari tangan presiden ke tangan Dewan Perwakilan kan pelanggaran hukum berupa penghianatan terhadap
Rakyat (DPR). Dengan perkataan lain, sejak Perubahan negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya,
Pertama UUD 1945 pada tahun 1999, telah terjadi perge- atau perbuatan tercela maupun apabila terbukti tidak
seran kekuasaan substantif dalam kekuasaan legislatif dari lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil
tangan presiden ke tangan Dewan Perwakilan Rakyat. Presiden.”
Di samping itu, menurut ketentuan Pasal 21 UUD Karena pergeseran kekuasaan yang semakin kuat ke
1945, setiap anggota DPR berhak pula mengajukan usul ran arah Dewan Perwakilan Rakyat inilah, maka sering timbul
cangan undang-undang yang syarat-syarat dan tatacaranya anggapan bahwa sekarang terjadi gejala yang berkeba-
diatur dalam peraturan tata tertib. Seperti halnya presiden likan dari keadaan sebelum Perubahan UUD 1945. Dulu
yang berhak mengajukan rancangan undang-undang, para sebelum UUD 1945 diubah, yang terjadi adalah gejala
anggota DPR-pun secara sendiri-sendiri dapat berinisiatif executive heavy, sedangkan sekarang setelah UUD 1945
untuk mengajukan rancangan undang-undang asalkan diubah, keadaan berubah menjadi legislative heavy. Akan
memenuhi syarat, yaitu jumlah anggota DPR yang tampil tetapi, menurut studi yang dilakukan oleh Margarito Kha-
sendiri-sendiri10 itu mencukupi jumlah persyaratan minimal
mis, gejala apa yang disebut sebagai executive heavy itu
11
dibandingkan dengan sebelumnya. Pasal 13 ayat (2) me
sendiri hanya dampak psikologis yang ditimbulkan oleh nentukan, “Dalam hal mengangkat duta, Presiden mem
pergeseran bandul perubahan dari keadaan sebelumnya. perhatikan pertimbangan DPR,” dan ayat (3)-nya menen
Yang sebenarnya terjadi menurut Margarito, dalam sistim tukan, “Presiden menerima penempatan duta negara lain
konstitusional yang baru dewasa ini, baik Presiden mau- dengan memperhatikan pertimbangan DPR.” Sedangkan
pun DPR sama-sama menikmati kedudukan yang kuat dan Pasal 14 ayat (2) menentukan, “Presiden memberi amnesti
sama-sama tidak dapat dijatuhkan melalui prosedur politik dan abolisi dengan memperhatikan pertimbangan DPR.”
dalam dinamika politik yang biasa. Dengan demikian, tidak Untuk lebih lengkapnya uraian mengenai kewenangan
perlu dikuatirkan terjadinya ekses yang berlebihan dalam DPR itu, dapat dikutipkan di sini ketentuan UUD 1945 Pasal
gejala legislative heavy yang banyak dikeluhkan oleh ber- 20 dan Pasal 20A, yang masing-masing berisi lima ayat, dan
bagai kalangan masyarakat. Karena dampak psikologis ini empat ayat. Pasal 20 menentukan bahwa:
merupakan sesuatu yang wajar dan hanya bersifat semen- (1) DPR memegang kekuasaan membentuk undang-un
tara, sambil dicapainya titik keseimbangan (equilibrium) dang.
dalam perkembangan politik ketatanegaraan di masa yang (2) Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh
akan datang. DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan ber
Di samping itu, dalam rangka fungsinya sebagai pen- sama.
gawas, Pasal 11 UUD 1945 menentukan pula: (3) Jika rancangan undang-undang itu tidak mendapat
(1) Presiden dengan persetujuan DPR menyatakan pe persetujuan bersama, rancangan itu tidak boleh di
rang, membuat perdamaian, dan perjanjian dengan ajukan lagi dalam persidangan DPR masa itu.
negara lain. (4) Presiden mengesahkan rancangan undang-undang
(2) Presiden dalam membuat perjanjian internasional yang telah disetujui bersama untuk menjadi undang-
lainnya yang menimbulkan akibat yang luas dan undang.
mendasar bagi kehidupan rakyat yang terkait dengan (5) Dalam hal rancangan undang-undang yang telah di
beban keuangan negara, dan/atau mengharuskan setujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden
perubahan atau pembentukan undang-undang harus dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan
dengan persetujuan DPR. undang-undang tersebut disetujui, rancangan un
(3) Ketentuan lebih lanjut tentang perjanjian inter dang-undang tersebut sah menjadi undang-undang
nasional diatur dengan undang-undang. dan wajib diundangkan.
Bahkan dalam Pasal 13 dan Pasal 14 hasil Peruba- Selanjutnya, ketentuan Pasal 20A berbunyi:
han Pertama tahun 1999, bahkan diatur pula hal-hal lain (1) DPR memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan
yang bersifat menyebabkan posisi DPR menjadi lebih kuat fungsi pengawasan.
12
Ingat dalam berbagai kesempatan dan berbagai tulisan saya mengenai soal ini, (2) Dalam melaksanakan fungsinya, selain hak yang
saya selalu mengingatkan bahwa yang harus kita anggap sebagai naskah resmi
adalah naskah terbitan UUD 1945 yang terdiri atas lima bagian yang tersusun se
diatur dalam pasal-pasal lain Undang-Undang Dasar
cara kronologis berdasarkan urutan pengesahannya, dimana yang satu menjadi ini, DPR mempunyai hak interpelasi, hak angket, dan
lampiran dari naskah yang sudah lebih dulu disahkan, yaitu (i) Naskah UUD 1945 Tahun 1999, (iii) Naskah Perubahan Kedua UUD 1945 Tahun 2000, (iv) Naskah
menurut Dekrit Presiden 5 Juli 1959, (ii) Naskah Perubahan Pertama UUD 1945 Perubahan Ketiga UUD 1945 Tahun 2001, dan (v) Naskah Perubahan Keempat
hak menyatakan pendapat. rumusan yang sekarang yang tidak dapat disebut menganut
(3) Selain hak yang diatur dalam pasal-pasal lain Un sistem bikameral sama sekali. Dalam ketentuan UUD 1945
dang-Undang Dasar ini, setiap angota DPR mempu dewasa ini, jelas terlihat bahwa DPD tidaklah mempun-
nyai hak mengajukan pertanyaan, menyampaikan yai kewenangan membentuk undang-undang. Namun, di
usul dan pendapat serta hak imunitas. bidang pengawasan, meskipun terbatas hanya berkenaan
(4) Ketentuan lebih lanjut tentang DPR dan hak anggota dengan kepentingan daerah dan hal-hal yang berkaitan
DPR diatur dalam undang-undang. dengan pelaksanaan undang-undang tertentu, DPD dapat
Selain ketentuan tersebut, dalam Pasal 21 UUD 1945 dikatakan mempunyai kewenangan penuh untuk melakukan
juga dinyatakan bahwa “Anggota Dewan Perwakilan fungsi pengawasan terhadap kinerja pemerintahan. Oleh
Rakyat berhak mengajukan usul rancangan undang-un karena itu, kedudukannya hanya bersifat penunjang atau
dang.” Anggota DPR itu sendiri, menurut ketentuan Pasal auxiliary terhadap fungsi DPR di bidang legislasi, sehingga
19 ayat (1) dipilih melalui pemilihan umum. Dalam ayat DPD paling jauh hanya dapat disebut sebagai co-legislator,
(2)-nya ditentukan bahwa susunan DPR itu diatur dengan dari pada legislator yang sepenuhnya. Oleh karena itu, DPD
undang-undang. Selanjutnya dalam Pasal 22B diatur pula dapat lebih berkonsentrasi di bidang pengawasan, sehingga
bahwa “Anggota DPR dapat diberhentikan dari jabatan keberadaannya dapat dirasakan efektifitasnya oleh masyara-
nya, yang syarat-syarat dan tata caranya diatur dalam kat di daerah-daerah.
undang-undang.” Menurut ketentuan Pasal 22D UUD 1945, Dewan Per-
wakilan Daerah (DPD) mempunyai beberapa kewenangan
D. Dewan Perwakilan Daerah (DPD) sebagai berikut:
(1) DPD dapat mengajukan kepada DPR rancangan un-
Pembentukan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dang-undang yang berkaitan dengan:
semula dimaksudkan dalam rangka mereformasi struktur · otonomi daerah;
parlemen Indonesia menjadi dua kamar (bikameral) yang · hubungan pusat dan daerah;
terdiri atas DPR dan DPD. Dengan struktur bikameral itu · pembentukan dan pemekaran serta penggabungan
diharapkan proses legislasi dapat diselenggarakan berdasar daerah;
kan sistem double-check yang memungkinkan representasi · pengelolaan sumber daya alam, dan sumber daya
kepentingan seluruh rakyat secara relatif dapat disalurkan ekonomi lainnya; serta
dengan basis sosial yang lebih luas. DPR merupakan cermin · yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pu
representasi politik (political representation), sedangkan sat dan daerah.
DPD mencerminkan prinsip representasi teritorial atau (2) Dewan Perwakilan Daerah (DPD):
regional (regional representation). a. ikut membahas rancangan undang-undang yang
Akan tetapi, ide bikameralisme atau struktur par berkaitan dengan
lemen dua kamar itu mendapat tentangan yang keras dari · otonomi daerah;
kelompok konservatif di Panitia Ad Hoc Perubahan UUD · hubungan pusat dan daerah;
1945 di MPR 1999-2002, sehingga yang disepakati adalah · pembentukan, pemekaran, dan penggabungan
daerah; Dewan Perwakilan Daerah (DPD) itu hanyalah sebagai co-
· pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya legislator di samping Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Sifat
ekonomi lainnya; serta tugasnya di bidang legislasi hanya menunjang (auxiliary
· perimbangan keuangan pusat dan daerah; ser agency) tugas konstitusional DPR. Dalam proses pem-
ta bentukan suatu undang-undang atau legislasi, DPD tidak
b. memberikan pertimbangan kepada DPR atas: mempunyai kekuasaan untuk memutuskan atau berperan
· rancangan undang-undang anggaran pendapat dalam proses pengambilan keputusan sama sekali. Padahal,
an dan belanja negara; persyaratan dukungan untuk menjadi anggota DPD jauh
· rancangan undang-undang yang berkaitan den- lebih berat daripada persyaratan dukungan untuk menjadi
gan pajak; anggota DPR. Artinya, kualitas legitimasi anggota DPD itu
· rancangan undang-undang yang berkait dengan sama sekali tidak diimbangi secara sepadan oleh kualitas
pendidikan; dan kewenangannya sebagai wakil rakyat daerah (regional re
· rancangan undang-undang yang berkaitan den- presentatives).
gan agama. Dalam Pasal 22C diatur bahwa:
(3) Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dapat melakukan (1) Anggota DPD dipilih dari setiap provinsi melalui
pengawasan (kontrol) atas: pemilihan umum.
a. Pelaksanaan UU mengenai: (2) Anggota DPD dari setiap provinsi jumlahnya sama
· otonomi daerah; dan jumlah seluruh anggota DPD itu tidak lebih dari
· pembentukan, pemekaran dan penggabungan sepertiga jumlah anggota DPR.
daerah; (3) DPD bersidang sedikitnya sekali dalam setahun.
· hubungan pusat dan daerah; (4) Susunan dan kedudukan DPD diatur dengan undang-
· pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya undang.
ekonomi lainnya; Seperti halnya, anggota DPR, maka menurut keten-
· pelaksanaan anggaran dan belanja negara; tuan Pasal 22D ayat (4), “Anggota DPD dapat diberhentikan
· pajak; dari jabatannya, yang syarat-syarat dan tata caranya
· pendidikan; dan diatur dalam undang-undang.”
· agama; serta E. Majelis Permusyawaratan Rakyat
b. menyampaikan hasil pengawasannya itu kepada
DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindak Pasal 2 UUD 1945 berbunyi:
lanjuti. (1) Majelis Permusyawaratan Rakyat terdiri atas anggo
Dengan demikian, harus dibedakan antara fungsi DPD ta Dewan Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan Per
dalam bidang legislasi dan bidang pengawasan. Meskipun wakilan Daerah yang dipilih melalui pemilihan umum
dalam bidang pengawasan, keberadaan DPD itu bersifat dan diatur lebih lanjut dengan undang-undang.
utama (main constitutional organ) yang sederajat dan sama (2) Majelis Permusyawaratan Rakyat bersidang sedikit
penting dengan DPR, tetapi dalam bidang legislasi, fungsi nya sekali dalam lima tahun di ibukota negara.
(3) Segala putusan Majelis Permusyawaratan Rakyat Majelis Permusyawaratan Rakyat dengan suara yang
ditetapkan dengan suara yang terbanyak. terbanyak.”
Sedangkan Pasal 3-nya menyatakan: Atas dasar rumusan yang demikian, dikembangkan
(1) Majelis Permusyawaratan Rakyat berwenang meng pengertian sebagaimana diuraikan dalam Penjelasan Umum
ubah dan menetapkan undang-undang dasar. UUD 1945 yang oleh Dekrit Presiden tanggal 5 Juli 1959
(2) Majelis Permusyawaratan Rakyat melantik Presiden dijadikan bagian yang tak terpisahkan dari naskah UUD
dan/atau Wakil Presiden. 1945, yaitu bahwa presiden bertunduk dan bertanggung-
(3) Majelis Permusyawaratan Rakyat hanya dapat mem jawab kepada MPR. Karena itu, selama ini dimengerti bahwa
berhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam MPR inilah yang merupakan yang paling tinggi, atau biasa
masa jabatannya menurut undang-undang dasar. disebut sebagai lembaga tertinggi negara, sehingga wajar
Dapat dikatakan bahwa Pasal 2 UUD 1945 tersebut bahwa keberadaanya diatur paling pertama dalam susunan
mengatur mengenai organ atau lembaganya, sedangkan UUD 1945.
Pasal 3 mengatur kewenangan lembaga MPR itu. Di sam Sekarang, setelah UUD 1945 diubah secara substantif
ping itu, ada beberapa pasal lain dalam UUD 1945 yang juga oleh Perubahan Pertama sampai dengan Keempat dengan
mengatur tentang MPR, termasuk mengenai kewenangan paradigma pemikiran yang sama sekali baru, susunan orga
nya. Akan tetapi, pada bagian ini, yang dititikberatkan hanya nisasi negara Republik Indonesia sudah seharusnya diubah
penegasan bahwa dalam UUD 1945, status MPR itu sebagai sebagaimana mestinya. Antara MPR, DPR, dan DPD sudah
lembaga atau organ negara diatur secara eksplisit. semestinya dijadikan satu bab atau setidak-tidaknya berada
Mengapa ketentuan mengenai MPR harus ditempat dalam rangkaian bab-bab yang tidak terpisahkan seperti
kan pada Bab III yang tersendiri dan mendahului pengatur sekarang. Dalam naskah resmi konsolidasi yang tidak resmi12
an mengenai hal-hal lain seperti presiden dan DPR serta (setelah Perubahan Keempat), susunan Bab III tentang
DPD? Jawabannya jelas bahwa memang demikianlah susun MPR dan Bab VII tentang DPR serta Bab VII tentang DPD,
an UUD 1945 yang asli sebagai Konstitusi Proklamasi yang diantarai oleh Bab IV tentang Kekuasaan Pemerintahan
disahkan tanggal 18 Agustus 1945. Malah aslinya, ketentuan Negara, Bab IV tentang Dewan Pertimbangan Agung yang
tentang MPR itu terdapat dalam Bab II, bukan Bab III seperti telah dihapuskan ketentuannya dari UUD 1945, dan Bab V
naskah setelah perubahan yang berlaku sekarang. tentang Kementerian Negara, dan Bab VI tentang Pemer-
Sebelum menentukan hal-hal lain, UUD 1945 yang asli intah Daerah.
menegaskan bahwa kedaulatan rakyat Indonesia dijelmakan Dalam UUD 1945 setelah Perubahan Keempat, or-
dalam tubuh MPR sebagai pelaku utama dan pelaksana gan MPR juga tidak dapat lagi dipahami sebagai lembaga
sepenuhnya kedaulatan rakyat itu. Karena itu, bunyi rumu- yang lebih tinggi kedudukannya daripada lembaga negara
san asli Pasal 1 ayat (2) Bab I UUD 1945 adalah “Kedaulatan yang lain atau yang biasa dikenal dengan sebutan lembaga
adalah di tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh tertinggi negara. MPR sebagai lembaga negara sederajat
MPR.” Di samping itu, pada Bab III Pasal 6 ayat (2) ditentu- levelnya dengan lembaga-lembaga negara yang lain seperti
kan pula bahwa “Presiden dan Wakil Presiden dipilih oleh DPR, DPD, presiden/wakil presiden, Mahkamah Konstitusi,
Mahkamah Agung, dan Badan Pemeriksa Keuangan. Bah
kan dalam hubungan dengan fungsinya, organ MPR dapat parlemen dua kamar (bikameral).
dikatakan bukanlah organ yang pekerjaannya bersifat rutin. Di lingkungan negara-negara yang menganut sistem
Meskipun di atas kertas, MPR itu sebagai lembaga negara parlemen dua kamar, memang dikenal adanya forum per
memang terus ada, tetapi dalam arti yang aktual atau nyata, sidangan bersama di antara kedua kamar parlemen yang
organ MPR itu sendiri sebenarnya baru dapat dikatakan biasa disebut sebagai joint session atau sidang gabungan.
ada (actual existence) pada saat kewenangan atau functie- Akan tetapi, sidang gabungan itu bukanlah lembaga yang
nya sedangkan dilaksanakan. Kewenangannya itu adalah tersendiri. Misalnya, di Amerika Serikat terdapat the House
mengubah dan menetapkan undang-undang dasar (UUD), of Representatives dan Senate. Keduanya disebut sebagai
memberhentikan presiden dan/atau wakil presiden, me- Congress of the United States of America. Jika sidang ga
milih presiden atau wakil presiden untuk mengisi lowongan bungan atau joint session diadakan, maka namanya adalah
jabatan presiden atau wakil presiden, dan melantik presiden persidangan Kongres.
dan/atau wakil presiden. Dalam Konstitusi Amerika Serikat disebutkan bahwa
Sebelum perubahan UUD 1945, MPR atau Majelis Per- “All legislative power vested in Congress which consist of
musyawaratan Rakyat mempunyai kedudukan sebagai lem- the Senate and the House of Representatives.” Segala kekua
baga tertinggi negara. Kepada lembaga MPR inilah presiden, saan legislatif berada di Kongres yang terdiri atas House of
sebagai kepala negara dan sekaligus kepala pemerintahan, Representative dan Senat. Akan tetapi, dalam Pasal 2 ayat
bertunduk dan bertanggungjawab. Dalam lembaga ini pula (1) UUD 1945 ketentuan mengenai MPR, dirumuskan secara
kedaulatan rakyat Indonesia dianggap terjelma seluruhnya, berbeda, yaitu “MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota
dan lembaga ini pula yang dianggap sebagai pelaku sepenuh- DPD yang dipilih melalui pemilu dan diatur lebih lanjut
nya kedaulatan rakyat itu. Dari lembaga tertinggi MPR ini- dengan undang-undang”. Dengan demikian, MPR tidak
lah, mandat kekuasaan kenegaraan dibagi-bagikan kepada dikatakan terdiri atas DPR dan DPD, melainkan terdiri atas
lembaga-lembaga tinggi negara lainnya, yang kedudukannya anggota DPR dan anggota DPD. Dengan demikian, MPR
berada di bawahnya sesuai prinsip pembagian kekuasaan itu merupakan lembaga yang tidak terpisah dari institusi
yang bersifat vertikal (distribution of power). DPR dan DPD.
Namun, sekarang setelah perubahan UUD 1945, tidak
dikenal lagi adanya lembaga tertinggi negara. Sesuai doktrin aturan Perundang-Undangan, naskah UUD Negara Republik Indonesia Tahun
1945 yang asli dan dianggap resmi itu juga wajib dimuat dalam Lembaran Negara
pemisahan kekuasaan (separation of power) berdasarkan Republik Indonesia, sehingga satu-satunya rujukan mengenai naskah asli dan
prinsip checks and balances antara cabang-cabang kekua- resmi itu nantinya adalah yang tertuang dalam Lembaran Negara itu.
13
Dari tahun kemerdekaan Amerika Serikat 1776 sampai sekarang tahun 2006 =
saan negara, MPR mempunyai kedudukan yang sederajat 2006-1776 = 230 tahun.
saja dengan lembaga-lembaga (tinggi) negara lainnya. 14
Baca Jimly Asshiddiqie, Model-Model Pengujian Konstitusional di Berbagai
Malahan, jika dikaitkan dengan teori mengenai struktur Negara, Konpress, Jakarta, 2004.
15
Jimly Asshiddiqie, Hukum Acara Pengujian Undang-Undang, Sekretariat
parlemen di dunia, yang dikenal hanya dua pilihan, yaitu Jenderal MKRI, Jakarta, 2005.
struktur parlemen satu kamar (unikameral) atau struktur 16
Jimly Asshiddiqie, Sengketa Kewenangan Antarlembaga Negara, Konpress,
Jakarta, 2005.
UUD 1945 Tahun 2002. Sedangkan naskah konsolidasi yang juga diterbitkan oleh
17
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Pembubaran Partai Politik, dan
Sekretariat Jenderal MPR adalah naskah yang bersifat tidak resmi. Tambahan Mahkamah Konstitusi, Konpress, Jakarta, 2005.
pula, sesuai ketentuan UU Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Per-
18
Untuk diskusi tentang ini lihat juga Hamdan Zoelva, Impeachment Presiden:
Berdasarkan ketentuan Pasal 3 juncto Pasal 8 ayat (2) dapat memperkirakan dalam waktu 10 sampai dengan 20
dan (3), MPR mempunyai kewenangan untuk (1) mengubah tahun mendatang, apakah akan ada lagi atau tidak agenda
dan menetapkan undang-undang dasar; (2) memberhenti- perubahan atas UUD 1945.
kan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatan- Demikian pula dengan agenda pemberhentian pre
nya menurut undang-undang dasar; (3) memilih Presiden siden dan/atau wakil presiden serta agenda pemilihan
dan/atau Wakil Presiden untuk mengisi kekosongan dalam presiden dan/atau wakil presiden untuk mengisi lowongan
jabatan Presiden dan/atau Wakil Presiden menurut undang- jabatan. Kita tidak dapat membuat ramalan mengenai ke
undang dasar; dan (4) mengadakan sidang MPR untuk mungkinan kedua agenda ini akan dijalankan dalam wak
pelantikan atau pengucapan sumpah/janji jabatan Presiden tu dekat. Dalam sejarah lebih dari dua abad13 pengalaman
dan/atau Wakil Presiden. Amerika Serikat, baru tercatat tiga kasus yang terkait dengan
Keempat kewenangan tersebut sama sekali tidak terca impeachment terhadap presiden. Ketiga kasus itu masing-
kup dan terkait dengan kewenangan DPR ataupun DPD, se- masing melibatkan Presiden Lindon Johnson, Presiden
hingga sidang MPR untuk mengambil keputusan mengenai Nixon, dan Presiden Bill Clinton.
keempat hal tersebut sama sekali bukanlah sidang gabungan Karena itu, satu-satunya kewenangan MPR yang
antara DPR dan DPD, melainkan sidang MPR sebagai lem- bersifat rutin dan dapat direncanakan adalah kegiatan per
baga tersendiri. Oleh karena itu, dapat dikatakan bahwa sidangan untuk pelantikan presiden dan wakil presiden
keberadaan lembaga MPR itu merupakan institusi ketiga setiap lima tahunan. Akan tetapi, menurut ketentuan Pasal
dalam struktur parlemen Indonesia, sehingga saya mena- 9 ayat (1) dan (2) UUD 1945, sidang MPR itu sendiri bersifat
makannya sebagai sistem tiga kamar (trikameralisme). fakultatif. Pengucapan sumpah atau janji presiden dan/atau
Dewasa ini, tidak ada satupun negara di dunia yang mener- wakil presiden dapat dilakukan di hadapan atau di dalam
apkan sistem tiga kamar seperti ini. Karena itu, Indonesia sidang MPR atau sidang DPR. Jika MPR tidak dapat bersi-
dapat dikatakan merupakan satu-satunya negara di dunia dang, pengucapan sumpah/janji itu dapat dilakukan dalam
yang menerapkan sistem tiga kamar ini. sidang atau rapat paripurna DPR. Jika rapat paripurna
Namun demikian, meskipun MPR itu adalah kamar DPR juga tidak dapat diselenggarakan, maka pengucapan
ketiga, sifat pekerjaan MPR itu sendiri tidaklah bersifat sumpah/janji jabatan presiden dan/atau wakil presiden itu
tetap, melainkan bersifat ad hoc. Sebagai organ negara, cukup dilakukan di hadapan pimpinan MPR dengan disak-
lembaga MPR itu baru dapat dikatakan ada, apabila fung sikan oleh pimpinan Mahkamah Agung.
sinya sedang bekerja (in action). Dalam hal ini kita dapat Dengan perkataan lain, tidak satupun dari keempat
membedakan antara pengertian MPR in book dengan MPR kewenangan MPR itu yang bersifat tetap, sehingga memer
in action. Dari keempat kewenangan di atas, tidak satupun lukan alat-alat perlengkapan organisasi yang juga bersifat
yang bersifat tetap. Perubahan dan penetapan undang-un- tetap. MPR itu baru ada jika fungsinya memang sedang
dang dasar tentunya hanya akan dilakukan sewaktu-waktu. berjalan atau bekerja (in action). Oleh karena itu, tidak
Setelah perubahan empat kali berturut-turut pada tahun ada keharusan bagi MPR untuk diadakan pimpinan dan
1999, 2000, 2001, dan 2002, mungkin masih akan lama sekretariat yang tersendiri. UUD 1945 sama sekali tidak
untuk adanya perubahan lagi atas UUD 1945. Kita belum mengamanatkan hal ini. Artinya, jika dikehendaki, dapat
saja pembentuk undang-undang dalam hal ini DPR dengan
persetujuan presiden dapat saja mengadakan pimpinan dan wakil, baik dalam susunan DPR maupun DPD. Akan
MPR yang bersifat tersendiri itu atau malah meniadakan tetapi, untuk jabatan pimpinan MPR, keadaannya sungguh
dan mengatur agar pimpinan MPR itu dirangkap saja secara berbeda. Jabatan kepemimpinan MPR yang terpisah dari
ex officio oleh pimpinan DPR dan pimpinan DPD. kepemimpinan DPR dan DPD serta adanya sekretariat jen-
Di masa Orde Baru, pimpinan MPR juga pernah di- deral MPR RI yang juga tersendiri, terlepas dari sekretariat
rangkap oleh pimpinan DPR, karena pertimbangan bahwa jenderal DPR dan sekretariat jenderal DPD seperti dewasa
kegiatan MPR itu sendiri tidak bersifat tetap. Oleh karena ini, adalah semata-mata akibat pengaturannya dalam Un-
itu, pembentuk undang-undang diberikan kebebasan me- dang-Undang No. 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan
nentukan pilihan apakah akan mengadakan atau menia Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD.
dakan jabatan pimpinan dan sekretariat jenderal MPR yang Selama masa Orde Baru juga sudah biasa diatur
bersifat permanen. Kedua pilihan itu sama-sama dapat bahwa pimpinan MPR RI itu dirangkap secara ex officio
dibenarkan, asalkan masing-masing pilihan itu benar-benar oleh pimpinan DPR RI. Lagi pula keberadaan MPR yang
didasarkan atas alasan yang masuk akal dan memang ada tersendiri sebagai lembaga ketiga di samping DPR dan DPD
kegunaanya. (trikameralisme) adalah produk baru dalam sistem ketata
Sebenarnya, baik pimpinan MPR, pimpinan DPR, negaraan kita berdasarkan UUD 1945. Keberadaan pimpin
maupun pimpinan DPD sama-sama tidak diatur dalam UUD an MPR yang tersendiri belum dapat dikatakan didasarkan
1945. Hal ini berbeda dari para pimpinan Mahkamah Kon- atas konvensi ketatanegaraan yang sudah baku. Malahan,
stitusi, Mahkamah Agung, dan Badan Pemeriksa Keuangan apabila dikaitkan dengan semangat efisiensi, keberadaan
yang secara tegas diatur, yaitu bahwa ketuanya dipilih dari pimpinan MPR yang tersendiri dan juga kesekretariatan
dan oleh anggotanya masing-masing. Karena itu, adalah jenderal yang juga tersendiri dapat dikatakan sebagai pem-
keharusan konstitusional (constitutional imperative) bahwa borosan yang sia-sia.
di dalam organisasi MA, MK, dan BPK, diadakan jabatan Ketika RUU tentang Susunan dan Kedudukan MPR,
Ketua. Sedangkan di MPR, DPR, dan DPD, dapat saja diatur DPR, DPD, dan DPRD dibahas bersama di DPR pada tahun
dalam undang-undang bahwa pimpinannya hanya dijabat 2003 yang lalu, harus diakui terdapat suasana politis yang
oleh seorang Koordinator, atau disebut Juru Bicara atau tidak menguntungkan, sehingga pengaturannya mengenai
Speaker. Hanya saja, untuk pimpinan DPR selama ini sudah pimpinan MPR dan kesekretariatan jenderal yang berdiri
biasa disebut ketua DPR dan wakil ketua DPR, sehingga sendiri ini mendapat persetujuan. Pertama, perdebatan
dapat dikatakan sudah menjadi konvensi ketatanegaraan tersisa mengenai hasil Perubahan Ketiga dan Keempat UUD
bahwa di DPR ada jabatan ketua dan wakil ketua DPR. 1945 sepanjang menyangkut struktur parlemen bikameral
Setara dengan susunan DPR, di dalam susunan masih belum reda.
kepemimpinan DPD tentunya dapat pula diadakan jabatan Kelompok konservatif sangat menentang gagasan
ketua dan wakil ketua seperti yang terdapat dalam susunan bikameralisme yang salah satunya diartikan seakan-akan
organisasi DPR. Karena itu, tidak salah jika pembentuk menghilangkan sama sekali keberadaan Majelis Permu
undang-undang, sama-sama mengadakan jabatan ketua syawaratan Rakyat sebagai lembaga yang sebelumnya
Alasan Tindak Pidana Pemberhentian Presiden Menurut UUD 1945, Konpress, merupakan lembaga tertinggi negara. Padahal keberadaan
Jakarta, 2005.
Dewan dan Majelis tersebut dianggap sebagai pencerminan terpisah dari institusi DPR dan institusi DPD. Sebagai insti-
langsung dari dianutnya sila keempat Pancasila, yaitu “Ke tusi yang terpisah, seperti telah diuraikan di atas, ketiganya
rakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam pun mempunyai fungsi, tugas, dan kewenangan yang juga
permusyawaratan/perwakilan”. Kata permusyawaratan berbeda dan terpisah satu sama lain. Karena itu, memang
dinilai terjelma dalam pelembagaan MPR, sedangkan kata tidak dapat dihindarkan untuk menyatakan bahwa MPR itu
perwakilan dianggap tercermin dalam pelembagaan DPR. adalah lembaga atau kamar ketiga dari struktur parlemen
Menerima ide struktur parlemen bikameral yang terdiri atas Republik Indonesia (trikameral parliament).
DPR dan DPD, berarti menghilangkan keberadaan MPR Sebab kedua yang mengakibatkan diterimanya
sebagai pelembagaan prinsip permusyawaratan dalam sila keberadaan pimpinan dan kesekretariatjenderalan yang
keempat itu. tersendiri itu adalah suasana persaingan kepentingan politik
Pandangan semacam ini sangat mewarnai pandang antar partai-partai politik itu sendiri baik yang ada di dalam
an kelompok anggota MPR yang dimotori oleh partai yang MPR dan DPR maupun di luar parlemen menjelang pemili-
berkuasa (the ruling party) ketika itu, yaitu Partai Demokra han umum legislatif dan pemilihan umum presiden tahun
si Indonesia Perjuangan (PDI-P) yang dipimpin oleh Pres- 2004. Berbagai kelompok partai politik sedang disibukkan
iden Megawati Soekarnoputri. Suasana psikologis yang ter- oleh berbagai agenda koalisi antar satu sama lain. Karena itu,
bentuk ketika itu sangat dipengaruhi oleh tekanan-tekanan keengganan pemerintah di bawah kepemimpinan Presiden
politik yang sangat kuat dari berbagai kelompok masyarakat Megawati untuk meniadakan jabatan pimpinan dan kesekre-
yang anti perubahan UUD, sehingga partai yang berkuasa tariatjenderalan MPR yang tersendiri itu berhimpit dengan
sangat berhati-hati dalam menyikapi setiap ide perubahan kepentingan elite partai-partai politik untuk menyediakan
pasal demi pasal UUD 1945. Dalam suasana semacam itu sebanyak mungkin jabatan publik sebagai bahan untuk
dapat dibayangkan bahwa pemerintahan Presiden Mega- pembagian kekuasaan di antara mereka. Karena itu, kes-
wati Soekarnoputri yang juga adalah Ketua Umum Partai epakatan mengenai rumusan pasal-pasal yang menentukan
Demokrasi Indonesia Perjuangan (PDIP) ini sangat dihantui adanya jabatan pimpinan MPR dan kesekretariatjenderalan
oleh kekhawatiran bahwa lembaga MPR akan dihapuskan MPR yang terpisah dan tersendiri itu, dengan mudah dapat
sama sekali dari sistem ketatanegaraan Republik Indonesia dicapai.
berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Karena itu, dapat rangka konsolidasi sistem ketata
Republik Indonesia Tahun 1945. negaraan kita pasca Perubahan UUD 1945, dan penataan
Karena itu, sebagai kompromi atas perdebatan ini, kelembagaan kenegaraan kita di masa mendatang, dapat
rumusan Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 yang disepakati dalam diusulkan agar adanya lembaga pimpinan dan kesekretariat
rangka Perubahan Keempat pada tahun 2002 adalah jenderalan MPR yang tersendiri ini cukuplah selama periode
“MPR terdiri atas anggota Dewan Perwakilan Rakyat transisi sampai tahun 2009 saja. Untuk selanjutnya, dalam
dan anggota Dewan Perwakilan Daerah yang dipilih rangka hasil pemilihan umum tahun 2009, pembentuk
melalui pemilihan umum dan diatur lebih lanjut dengan undang-undang sebaiknya menyempurnakan kembali Un-
undang-undang”. Karena adanya kata anggota dalam dang-Undang tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR,
rumusan tersebut di atas, berarti –meskipun keanggotaan- DPD, dan DPRD, sehingga hal ini mendapat perhatian yang
nya dirangkap– institusi MPR itu sama sekali berbeda dan
sungguh-sungguh. lakukan penafsiran terhadap UUD, sebagai satu-satunya
lembaga yang mempunyai kewenangan tertinggi untuk
F. Mahkamah Konstitusi menafsirkan UUD 1945. Karena itu, di samping berfungsi
sebagai pengawal UUD, Mahkamah Konstitusi juga biasa
Mahkamah Konstitusi dibentuk untuk menjamin disebut sebagai the Sole Interpreter of the Constitution.
agar konstitusi sebagai hukum tertinggi dapat ditegakkan Bahkan dalam rangka kewenangannya untuk me
sebagaimana mestinya. Karena itu, Mahkamah Konstitusi mutus perselisihan hasil pemilu, Mahkamah Konstitusi
biasa disebut sebagai the guardian of the constitution seperti juga dapat disebut sebagai pengawal proses demokratisasi
sebutan yang biasa dinisbatkan kepada Mahkamah Agung dengan cara menyediakan sarana dan jalan hukum untuk
di Amerika Serikat. Mengapa justru Mahkamah Agung yang menyelesaikan perbedaan pendapat di antara penyelengga
disebut sebagai the guardian of the constitution di Amerika raan pemilu dengan peserta pemilu yang dapat memicu
Serikat. Sebabnya ialah karena disana tidak ada Mahkamah terjadinya konflik politik dan bahkan konflik sosial di tengah
Konstitusi. Fungsi Mahkamah Konstitusi dalam arti yang masyarakat. Dengan adanya Mahkamah Konstitusi, potensi
lazim dikenal di dalam sistem Eropa yang menganut tradisi konflik semacam itu dapat diredam dan bahkan diselesaikan
civil law seperti Austria, Jerman, dan Italia terintegrasikan melalui cara-cara yang beradab di meja merah Mahkamah
ke dalam kewenangan Mahkamah Agung Amerika Serikat, Konstitusi. Oleh karena itu, Mahkamah Konstitusi itu di
sehingga Mahkamah Agung-lah yang disebut sebagai the samping berfungsi sebagai (i) pengawal konstitusi; (ii)
Guardian of American Constitution.14 penafsir konstitusi; juga adalah (iii) pengawal demokrasi
Dalam menjalankan fungsinya sebagai pengawal (the guardian and the sole interpreter of the constitution,
konstitusi, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia di as well as the guardian of the process of democratization).
lengkapi dengan lima kewenangan atau sering disebut em Bahkan, Mahkamah Konstitusi juga merupakan (iv) pelind-
pat kewenangan ditambah satu kewajiban, yaitu (i) menguji ung hak asasi manusia (the protector of human rights).
konstitusionalitas undang-undang;15 (ii) memutus sengketa Dalam UUD 1945, ketentuan mengenai Mahkamah
kewenangan konstitusional antar lembaga negara;16 (iii) Konstitusi ini diatur dalam Pasal 24C yang terdiri atas 6 ayat,
memutus perselisihan mengenai hasil pemilihan umum; yang didahului oleh pengaturan mengenai Komisi Yudisial
(iv) memutus pembubaran partai politik;17 dan (v) memu- pada Pasal 24B. Mengapa urutannya demikian? Sebabnya
tus pendapat DPR yang berisi tuduhan bahwa Presiden ialah bahwa semula, ketentuan mengenai Komisi Yudisial
melanggar hukum atau tidak lagi memenuhi syarat sebagai tersebut hanya dimaksudkan terkait keberadaannya dengan
Presiden atau Wakil Presiden sebagaimana ditentukan Mahkamah Agung saja, tidak dengan Mahkamah Konstitusi.
dalam UUD 1945, sebelum hal itu dapat diusulkan untuk Akan tetapi, dalam perkembangan pembentukan Undang-
diberhentikan oleh MPR. Yang terakhir ini biasa disebut Undang tentang Komisi Yudisial, Mahkamah Konstitusi juga
juga dengan perkara impeachment18 seperti yang dikenal dijadikan objek yang martabat, kehormatan, dan perilaku
di Amerika Serikat. hakimnya diawasi oleh Komisi Yudisial (KY).
Dalam melakukan fungsi peradilan dalam keempat Dijadikannya hakim konstitusi pada Mahkamah
bidang kewenangan tersebut, Mahkamah Konstitusi me Konstitusi juga sebagai pihak yang diawasi perilakunya
oleh Komisi Yudisial ditentukan oleh Undang-Undang ten- dalam Pasal 24B UUD 1945 secara meluas. Akan tetapi,
tang Komisi Yudisial, bukan oleh Undang-Undang tentang semua anggota Pansus UU tentang MK yang sebagian be-
Mahkamah Konstitusi. Apabila dikaitkan dengan original sar adalah mantan anggota Panitia Ad hoc I Badan Pekerja
intent dan sistematika Pasal 24, Pasal 24A, Pasal 24B, dan MPR yang terlibat dalam perumusan ketentuan Pasal 24A,
Pasal 24C, sangat jelas bahwa tugas konstitusional Komisi Pasal 24B, dan Pasal 24C UUD 1945, semua menolak karena
Yudisial hanya terkait dengan Mahkamah Agung dan ha- alasan bahwa hal itu bertentangan dengan maksud Undang-
kim di lingkungan Mahkamah Agung saja. Apalagi, hakim Undang Dasar 1945.
konstitusi sangat berbeda dari hakim biasa yang merupakan Oleh karena itu, saya sendiri harus menerima kenya
hakim karena profesi atau judges by profession. Sedangkan taan bahwa UU tentang Mahkamah Konstitusi sama sekali
hakim konstitusi adalah hakim karena jabatan lima tahu- mencantumkan ketentuan bahwa hakim konstitusi dapat
nan. Karena itu, etika profesi yang harus ditegakkan oleh diawasi perilakunya oleh Komisi Yudisial. Namun, setelah
Komisi Yudisial memang hanya terkait dengan Mahkamah Mahkamah Konstitusi bekerja efektif selama satu tahun dan
Agung. telah banyak menguji undang-undang, dan bahkan sebagian
Di samping itu, kesulitan akan dihadapi oleh Mah di antaranya dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945
kamah Konstitusi jika sengketa kewenangan konstitusional dan karena itu dinyatakan tidak mengikat untuk umum.
terjadi antara Mahkamah Agung dengan Komisi Yudisial. Barulah berkembang pemikiran di kalangan anggota DPR
Bagaimana Mahkamah Konstitusi dapat bertindak sebagai untuk membatasi kekuasaan Mahkamah Konstitusi dengan
hakim yang adil dan imparsial, jika Mahkamah Konstitusi cara mengaitkannya dengan pengawasan etik oleh Komisi
sendiri dijadikan salah satu pihak yang diawasi oleh Komisi Yudisial (KY). Dengan perkataan lain, motif pencantuman
Yudisial. Lagi pula motif pencantuman ketentuan tentang ketentuan ini sama sekali tidak didasarkan atas pertim-
Mahkamah Konstitusi dalam Undang-Undang Komisi bangan konstitusionalitas rasio, melainkan hanya bersifat
Yudisial tidaklah didasarkan atas rasionalitas ketentuan sangat emosional politis.
konstitusi. Ketika rancangan undang-undang tentang Mah Dalam Pasal 24C ayat (3) ditentukan bahwa Mahka
kamah Konstitusi sedang dibahas oleh DPR dan pemerintah, mah Konstitusi mempunyai sembilan orang hakim kon
saya sendiri selaku tim ahli pemerintah menyarankan agar stitusi yang ditetapkan oleh presiden, yang diajukan ma
hakim konstitusi juga ditentukan sebagai hakim yang dia- sing-masing tiga orang oleh Mahkamah Agung, tiga orang
wasi oleh Komisi Yudisial dengan menafsirkan kata “hakim” oleh Dewan Perwakilan Rakyat, dan tiga orang oleh presi
den. Ayat (4)-nya menentukan bahwa “Ketua dan Wakil
19
Penulisan kata “Wakil Ketua” di sini sengaja dilakukan dengan huruf besar,
yaitu Wakil Ketua, karena yang dimaksud adalah nama jabatan resmi Ketua dan Ketua19 Mahkamah Konstitusi dipilih dari dan oleh hakim
Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi. Hal ini sengaja dibedakan dari penulisan konstitusi.” “Hakim konstitusi disyaratkan harus memiliki
“Ketua dan wakil ketua Mahkamah Agung” dalam Pasal 24A ayat (4). Pembedaan
ini dimaksudkan untuk menegaskan bahwa jumlah Wakil Ketua Mahkamah
integritas dan kepribadian yang tidak tercela, adil, negara
Konstitusi hanya ada 1 orang, sedangkan wakil ketua Mahkamah Agung dapat wan yang menguasai konstitusi dan ketatanegaraan, serta
diadakan lebih dari 1 orang. Artinya, berkenaan dengan jumlah wakil ketua MA tidak merangkap sebagai pejabat negara” [Pasal 24C ayat
itu, kepada pembentuk undang-undang diberi kebebasan untuk menentukannya
sendiri dengan/ dalam undang-undang. Sedangkan terhadap jabatan wakil ketua (5)]. “Pengangkatan dan pemberhentian hakim konstitusi,
Mahkamah Konstitusi telah dibatasi oleh penyusun UUD 1945, yaitu hanya untuk hukum acara serta ketentuan lainnya tentang Mahkamah
satu jabatan.
Konstitusi diatur dengan undang-undang” [Pasal 24C ayat (2) Kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah Mah-
(6)]. kamah Agung dan badan peradilan yang berada di
Jika dibandingkan dengan sesama lembaga tinggi ne bawahnya dalam lingkungan peradilan umum, ling-
gara lainnya, Mahkamah Konstitusi ini mempunyai posisi kungan peradilan agama, lingkungan peradilan mili-
yang unik. MPR yang menetapkan UUD, sedangkan MK ter, lingkungan peradilan tata usaha negara, dan oleh
yang mengawalnya. DPR yang membentuk UU, tetapi MK sebuah Mahkamah Konstitusi.
yang membatalkannya jika terbukti bertentangan dengan Dalam Pasal 24A ayat (1) UUD 1945, ditentukan
UUD. MA mengadili semua perkara pelanggaran hukum di bahwa “Mahkamah Agung berwenang mengadili pada
bawah UUD, sedangkan MK mengadili perkara pelanggaran tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undangan
UUD. Jika DPR ingin mengajukan tuntutan pemberhentian di bawah undang-undang terhadap undang-undang,
terhadap presiden dan/atau wakil presiden dalam masa dan mempunyai wewenang lainnya yang diberikan oleh
jabatannya, maka sebelum diajukan ke MPR untuk diambil undang-undang.” Dengan perkataan lain, oleh UUD 1945,
putusan, tuntutan tersebut diajukan dulu ke MK untuk pem- Mahkamah Agung secara tegas hanya diamanati dengan dua
buktiannya secara hukum. Semua lembaga negara tersebut kewenangan konstitusional, yaitu (i) mengadili pada tingkat
saling berselisih pendapat atau bersengketa dalam melak- kasasi, dan (ii) menguji peraturan perundang-undangan di
sanakan kewenangan konstitusionalnya satu sama lain, bawah undang-undang terhadap undang-undang. Sedang-
maka yang memutus final dan mengikat atas persengketaan kan kewenangan lainnya merupakan kewenangan tambahan
itu adalah Mahkamah Konstitusi.20 yang secara konstitusional didelegasikan kepada pembentuk
undang-undang untuk menentukannya sendiri. Artinya,
G. Mahkamah Agung kewenangan tambahan ini tidak termasuk kewenangan kon-
stitusional yang diberikan oleh UUD, melainkan diadakan
Ketentuan mengenai Mahkamah Agung, Mahkamah atau ditiadakan hanya oleh undang-undang.
Konstitusi, dan Komisi Yudisial diatur dalam Bab IX UUD Selanjutnya, dalam Pasal 24A ayat (2), (3), (4), dan
1945 tentang Kekuasaan Kehakiman. Ketentuan umum ayat (5) ditentukan,
diatur dalam Pasal 24, dilanjutkan ketentuan mengenai (2) Hakim agung harus memiliki integritas dan kepri
Mahkamah Agung dalam Pasal 24A yang terdiri atas lima badian yang tidak tercela, adil, profesional, dan ber
ayat. Mahkamah Agung adalah puncak dari kekuasaan 20
Jimly Asshiddiqie, Sengketa Kewenangan Antarlembaga Negara, Konpress,
Jakarta, 2005.
kehakiman dalam lingkungan peradilan umum, peradilan 21
Jimly Asshiddiqie, Model-Model Pengujian Konstitusional di Berbagai
agama, peradilan tata usaha negara, dan peradilan militer. Negara, Konpress, Jakarta, 2005.
Mahkamah ini pada pokoknya merupakan pengawal un-
22
Lihat Jimly Asshiddiqie, Hukum Acara Pengujian Undang-Undang, Sekre-
tariat Jenderal MKRI, Jakarta, 2005.
dang-undang (the guardian of Indonesian law).
Menurut Pasal 24 ayat (1) dan (2) UUD 1945,
(1) Kekuasaan kehakiman merupakan kekuasaan yang
merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna
menegakkan hukum dan keadilan;
pengalaman di bidang hukum; sa Keuangan ini adalah Raad van Rekenkamer. Keberadaan
(3) Calon hakim agung diusulkan Komisi Yudisial kepada nya sangat penting dalam rangka kepanjangan tangan fungsi
DPR untuk mendapatkan persetujuan dan selanjutnya pengawasan terhadap kinerja Gubernur jenderal di bidang
ditetapkan sebagai hakim agung oleh Presiden; keuangan. Karena itu, ketika Indonesia merdeka lembaga
(4) Ketua dan Wakil Ketua Mahkamah Agung dipilih dari serupa juga diadakan dalam rangka penyusunan Undang-
dan oleh hakim agung; Undang Dasar 1945. Keberadaan lembaga ini dalam struktur
(5) Susunan, kedudukan, keanggotaan, dan hukum acara kelembagaan negara Indonesia merdeka bersifat auxiliary
Mahkamah Agung serta badan peradilan di bawah terhadap fungsi Dewan Perwakilan Rakyat di bidang pen-
nya diatur dengan undang-undang. gawasan terhadap kinerja pemerintahan.
Mengenai upaya pengujian peraturan perundang- Justru karena fungsi pengawasan oleh DPR itu bersi-
undangan di bawah undang-undang terhadap undang-un- fat politis, memang diperlukan lembaga khusus yang dapat
dang, dapat dikatakan merupakan upaya pengujian legalitas melakukan pemeriksaan keuangan (financial audit) secara
(legal review). Pengujian yang dilakukan oleh Mahkamah lebih teknis. Lembaga seperti ini juga adalah di negeri Be-
Agung ini jelas berbeda dari pengujian konstitusional landa sendiri dengan nama Raad van Rekenkamer juga.
(constitutional review) 21 yang dilakukan oleh Mahkamah Di Perancis, lembaga yang mirip dengan ini adalah Cour
Konstitusi. Pertama, obyek yang diuji hanya terbatas pada des Comptes. Hanya bedanya, di dalam sistem Perancis ini,
peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang lembaga ini disebut cour atau pengadilan, karena memang
(judicial review of regulation). Sedangkan pengujian atas berfungsi juga sebagai forum yudisial bagi pemeriksaan
konstitutionalitas undang-undang (judicial review of law) mengenai penyimpangan-penyimpangan yang terjadi dalam
dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi. tanggungjawab pengelolaan keuangan negara.
Kedua, yang dijadikan batu penguji oleh Mahkamah Untuk memahami konsepsi badan pemeriksa keuang
Agung adalah undang-undang, bukan UUD. Oleh karena an itu secara tepat, kita perlu memahami ide-ide asli yang
itu, dapat dikatakan bahwa pengujian norma hukum yang semula dirumuskan UUD 1945 ketika disahkan pada tang-
dilakukan oleh Mahkamah Agung adalah pengujian legalitas gal 18 Agustus 1945. Dalam rangka pemeriksaan keuangan
peraturan (judicial review on the legality of regulation), negara, pertama, kita perlu mengerti dengan tepat, apa yang
sedangkan pengujian oleh Mahkamah Konstitusi merupa dimaksud dengan pemeriksaan, dan kedua apa pula yang
kan pengujian konstitusionalitas undang-undang (judicial dimaksud dengan keuangan negara. Pemeriksaan adalah ter-
review on the constitutionality of law). Yang terakhir ini jemahan dari perkataan auditing yang memang lazim dalam
biasa disebut juga dengan istilah pengujian konstitusional sistem administrasi dan manajemen keuangan modern. Di
atas undang-undang (constitutional review of law).22 zaman modern, tidak ada pengelolaan keuangan yang dapat
dibebaskan dari keharusan auditing sebagai jaminan bahwa
H. Badan Pemeriksa Keuangan pengelolaan keuangan itu memang sesuai dengan norma-
norma aturan yang berlaku (rule of the games). Keharusan
Di zaman Hindia Belanda, cikal bakal Badan Pemerik auditing ini tidak hanya berlaku di dunia keuangan publik
tetapi juga di lingkungan dunia usaha dan bahkan di lapan-
gan keperdataan pada umumnya. dari tahap rule making sampai ke tahap rule enforcing.
Uang adalah alat tukar yang bernilai ekonomi dan Auditing atau pemeriksaan itu sendiri tidak selalu bertu-
juga politik. Uang dapat menjadi sumber kekuatan dan ke juan mencari kesalahan, melainkan juga untuk meluruskan
kuasaan yang riil. Kekuasaan adalah uang, dan uang berarti yang bengkok, dan memberikan arah dan bimbingan agar
kekuasaan (Power is money, and money means power). pelaksanaan tugas-tugas dan fungsi-fungsi kelembagaan
Karena itu, jika tidak diimbangi oleh keyakinan akan nilai- dapat tetap berada di dalam koridor aturan yang berlaku.
nilai moral, etika, dan agama, di samping dapat membawa Artinya, pemeriksaan dapat berfungsi preventif, dan dapat
kebaikan, uang juga dapat menjerumuskan orang ke lembah pula berfungsi korektif dan kuratif.
yang nista. Uang dapat membuat orang mengagungkan uang Mengenai apa yang dimaksud dengan keuangan
di atas segalanya sehingga yang berlaku bukanlah Ketu- negara, dapat ditegaskan bahwa dalam konsepsi asli UUD
hanan Yang Maha Kuasa, melainkan Keuangan Yang Maha 1945, sebagaimana disahkan pada tanggal 18 Agustus 1945,
Kuasa. Karena uang dapat menyebabkan orang tunduk dan memang dibedakan secara jelas antara pengertian keuan-
hanya mengabdi kepadanya. gan negara dan keuangan daerah. Yang menjadi lawan kata
Oleh sebab itu, setiap pengelolaan keuangan haruslah “uang negara” dalam terminologi UUD 1945 adalah uang
dilakukan sesuai aturan yang benar, dan untuk menjamin daerah. Artinya, uang negara itu bukanlah lawan kata dari
hal tersebut diperlukan mekanisme pemeriksaan yang dise- uang swasta atau uang masyarakat. Kalaupun mau diperluas
but financial audit. Dalam rangka pengelolaan keuangan pengertiannya, uang negara itu juga dapat diperlawankan
negara, pemeriksaan semacam itu memerlukan lembaga dengan pengertian uang pribadi. Uang negara menurut
negara yang tersendiri, yang dalam bekerja bersifat otonom pengertian asli UUD 1945 adalah “uang milik negara yang
atau independen. Independensinya tersebut sangat pent- bukan milik pribadi siapa-siapa yang terkait dengan angga-
ing, karena dalam menjalankan tugasnya, pejabat pemer- ran pendapatan dan belanja negara sebagaimana ditentukan
iksa tidak boleh diintervensi oleh kepentingan pihak yang dalam UUD 1945.”
diperiksa atau pihak lain yang mempunyai kepentingan Sebaliknya, yang dimaksud dengan uang daerah ada
langsung ataupun tidak langsung, sehingga mempengaruhi lah “uang milik negara yang bukan milik pribadi siapa-siapa
obyektifitas pemeriksaan. yang terkait dengan anggaran pendapatan dan belanja
Pemeriksaan keuangan itu sendiri sebenarnya meru- daerah sebagaimana ditentukan dalam peraturan perun-
pakan bagian yang juga tidak terpisahkan dari fungsi penga- dang-undangan.” Keberadaan uang daerah ini memang
wasan terhadap kinerja pemerintahan secara umum. Kontrol tidak disebutkan dalam UUD 1945. Pasal 23 ayat (1) UUD
atau pengawasan terhadap kinerja pemerintahan haruslah 1945 sebelum perubahan, hanya menyebutkan, “Angga
dilakukan secara simultan dan menyeluruh sejak dari tahap ran pendapatan dan belanja ditetapkan tiap-tiap tahun
perencanaan sampai ke tahap evaluasi dan penilaian, mulai dengan undang-undang. Apabila DPR tidak menyetujui
anggaran yang diusulkan pemerintah, maka pemerintah
menjalankan anggaran tahun yang lalu.”
Selanjutnya, Pasal 23 ayat (5) UUD 1945 juga menyata
kan, “Untuk memeriksa tanggungjawab tentang keuangan
negara diadakan suatu Badan Pemeriksa Keuangan, yang Sebab itu kekuasaan dan kewajiban badan itu ditetapkan
peraturannya ditetapkan dengan undang-undang. Ha dengan undang-undang.”
sil pemeriksaan itu diberitahukan kepada DPR.” Dalam Dari penjelasan-penjelasan di atas, terang sekali bah
Penjelasan Pasal 23 ayat (1), (2), (3), dan (4) UUD 1945 wa Badan Pemeriksa Keuangan itu mempunyai kedudukan
diuraikan bahwa cara menetapkan anggaran pendapatan tidak di atas pemerintah, tetapi juga tidak berada di bawah
dan belanja negara adalah ukuran bagi sifat pemerintahan pengaruh pemerintah, melainkan di luar pemerintah dan
negara. Dalam negara yang berdasarkan fascisme, anggaran bersifat otonom atau independen. Sebagai badan pemeriksa,
itu ditetapkan semata-mata oleh pemerintah. Tetapi dalam lembaga ini dapat dilihat sebagai instrumen kekuasaan raky-
negara demokrasi atau dalam negara yang berdasarkan at dalam menentukan sendiri nasibnya melalui penentuan
kedaulatan rakyat, seperti Republik Indonesia, anggaran dan persetujuan anggaran pendapatan dan belanja negara
pendapatan dan belanja itu ditetapkan dengan undang- yang diberikan oleh DPR sebagai lembaga perwakilan rakyat
undang. Artinya dengan persetujuan DPR. Betapa caranya untuk dijadikan acuan atau rujukan bagi pemerintah untuk
rakyat sebagai bangsa dapat hidup dan dari mana didapat- bekerja dalam melayani kebutuhan rakyat. Karena itu, hasil
nya belanja buat hidup, haruslah ditetapkan oleh rakyat itu pemeriksaan keuangan tersebut harus diberitahukan kepada
sendiri, dengan perantaraan dewan perwakilannya. Rakyat DPR untuk ditindaklanjuti sebagaimana mestinya dalam
harus menentukan sendiri nasibnya, dan karena itu juga rangka fungsi pengawasan terhadap kinerja pemerintah
cara hidupnya. dan pemerintahan.
Dalam Penjelasan itu juga ditegaskan bahwa “Pasal Dengan demikian, dapat dirumuskan beberapa kesim
23 itu menyatakan bahwa dalam hal menetapkan penda pulan sebagai berikut.
patan dan belanja, kedudukan DPR lebih kuat daripada (i) Pemeriksaan keuangan yang dilakukan oleh Badan
kedudukan pemerintah. Ini tanda kedaulatan rakyat. Oleh Pemeriksa Keuangan yang bersifat independen, ber
karena penetapan belanja mengenai hak rakyat untuk kaitan dengan pelaksanaan atau realisasi anggaran
menentukan nasibnya sendiri, maka segala tindakan yang pendapatan dan belanja negara yang telah disetujui
menempatkan beban kepada rakyat, seperti pajak dan oleh rakyat melalui DPR;
lain-lainnya harus ditetapkan dengan undang-undang, (ii) Pengertian anggaran pendapatan dan belanja yang di
yaitu dengan persetujuan DPR.” maksud dalam UUD 1945 hanya anggaran pendapatan
Selanjutnya, dalam Penjelasan Pasal 23 ayat (5) dan belanja negara (APBN) di tingkat pusat, sehingga
ditegaskan pula bahwa “Cara pemerintah memperguna tidak tercakup anggaran pendapatan dan belanja dae-
kan uang belanja yang sudah disetujui oleh DPR harus rah (APBD) yang sama sekali tidak berkaitan dengan
sepadan dengan keputusan tersebut. Untuk memeriksa tugas dan kewenangan Badan Pemeriksa Keuangan;
tanggungjawab pemerintah itu perlu ada suatu badan (iii) Dalam pelaksanaan tugasnya, Badan Pemeriksa
yang terlepas dari pengaruh dan kekuasaan pemerintah. Keuangan pada pokoknya adalah partner atau mitra
Suatu badan yang tunduk kepada pemerintah tidak dapat DPR dalam menjalankan fungsi pengawasan (control)
melakukan kewajiban yang seberat itu. Sebaliknya, badan terhadap kinerja pemerintah dan pemerintahan, khu-
itu bukanlah pula badan yang berdiri di atas pemerintah. susnya dalam rangka pengawasan terhadap kinerja
pemerintahan dan pelaksanaan anggaran pendapatan
dan belanja negara. Oleh karena itu, hasil-hasil pemer- sangat mendasar. Pertama, pengertian keuangan negara
iksaan keuangan oleh BPK harus diberitahukan atau dan pengelolaan keuangan negara dewasa ini berubah secara
disampaikan kepada DPR untuk ditindaklanjuti seb- mendasar. Jika sebelumnya, uang negara itu terbatas kepada
agaimana mestinya; pengertian uang negara dalam konteks Anggaran Pendapa-
(iv) Dalam rangka pengelolaan APBN, DPR menetapkan tan dan Belanja Negara (APBN), maka sekarang keuangan
nya bersama-sama dengan Pemerintah, sedangkan negara itu meluas pengertiannya sehingga mencakup uang
BPK mengawasi pelaksanaannya. Karena itu, fungsi milik negara yang terdapat dalam atau dikuasai oleh subyek
pengawasan keuangan dalam konteks pengelolaan hukum badan perdata atau perorangan siapa saja, asalkan
APBN tersebut bersifat apostereori atau pengawasan merupakan uang atau aset yang merupakan milik negara,
pasca pelaksanaan APBN. Hal ini berbeda dari peranan tetap termasuk dalam pengertian uang negara.
yang dilakukan oleh DPR, yaitu dalam hal penentuan Hal ini sangat berbeda dari pengertian sebelumnya
anggaran bersama dengan Pemerintah yaitu sebelum yang jelas membedakan antara pengertian uang publik
anggaran itu dipakai; dan dengan uang perdata. Misalnya uang milik negara yang
(v) Karena itu pula, organisasi Badan Pemeriksa Kalau telah dipisahkan menjadi modal dalam suatu perseroan,
pun ada di daerah-daerah hanya perwakilan saja, menurut ketentuan hukum perdata sudah dianggap terpi
berhubung anggaran pendapatan dan belanja negara sah sama sekali dari pengertian uang publik. Status negara
(APBN) juga dilaksanakan di daerah-daerah oleh yang dalam hal ini misalnya diwakili oleh menteri negara
Pemerintah Daerah. BUMN sebagai wakil negara pemilik saham dalam perusa-
Dalam UUD 1945, dan juga dalam praktek selama haan adalah sama saja dengan pemilik saham lainnya yang
ini, belum diatur mengenai hal-hal yang berkaitan dengan harus tunduk kepada norma-norma hukum yang berlaku
kemungkinan ditemukannya indikasi tindak pidana dalam bagi perusahaan yang bersangkutan. Bahwa dari sisi negara,
hasil pemeriksaan keuangan itu. Namun, berkembang status kekayaan negara dalam bentuk saham itu tetap dilihat
pengertian bahwa apabila dari hasil pemeriksaan itu, ter- sebagai uang publik tentu boleh saja. Tetapi, selama dalam
dapat hal-hal yang dinilai mengandung unsur-unsur dugaan konteks mekanisme hukum perdata di lingkungan perusa-
tindak pidana, maka setelah hasil pemeriksaan itu disam- haan yang bersangkutan, kekayaan negara yang terdapat
paikan kepada DPR dan informasi-informasi mengenai hal dalam perusahaan tersebut harus diperlakukan sebagai uang
itu dapat dikategorikan telah menjadi milik publik, aparat perdata milik negara sebagai salah satu pemegang saham
penegak hukum dapat pula menjadikannya sebagai bahan yang mempunyai status hukum yang sama dengan pemilik
dalam rangka proses penegakan hukum sebagaimana mes- saham yang lainnya.
tinya. Dalam perusahaan, yang menentukan bukanlah apa
Sekarang, setelah UUD 1945 diubah, khususnya pada kah pemilik saham itu negara atau bukan, melainkan berapa
Perubahan Ketiga tahun 2001, ketentuan-ketentuan un- besar proporsi saham yang dimilikinya menentukan hak
dang-undang dasar mengenai (i) keuangan negara dan pen- suaranya dalam proses-proses pengambilan keputusan
gelolaan keuangan negara, serta (ii) struktur organisasi dan dalam perusahaan itu. Jika pemerintah menguasai saham
kewenangan Badan Pemeriksa Keuangan berubah secara mayoritas, maka perannya dalam proses pengambilan kepu-
tusan juga tentu dominan, yaitu sebanding dengan proporsi pula dalam Pasal 23E ayat (3), “Hasil pemeriksaan tersebut
saham yang dimilikinya. Karena itu, kekayaan milik negara ditindaklanjuti oleh lembaga perwakilan dan/atau badan
yang merupakan uang publik dalam bentuk saham dalam sesuai dengan undang-undang”. Artinya, meskipun BPK
suatu perusahaan perdata, memang dapat menimbulkan tidak diwajibkan untuk atas inisiatifnya sendiri menyampai-
persoalan tersendiri, karena statusnya yang bersifat ganda. kan hasil pemeriksaan keuangan negara itu kepada lembaga
Di satu segi, statusnya sebagai kekayaan milik negara, uang penegak hukum, tetapi jika terdapat dugaan adanya tindak
atau kekayaan itu dapat disebut sebagai uang atau kekay- pidana dalam hasil pemeriksaan tersebut, lembaga-lembaga
aan publik, tetapi dalam statusnya sebagai saham dalam penegak hukum yang sah menurut ketentuan undang-un-
perusahaan yang terikat oleh hukum perusahaan, uang dang, dapat saja berinisiatif untuk menindaklanjuti temuan-
atau kekayaan negara itu juga berstatus sebagai kekayaan temuan BPK itu.
perdata milik negara. Sudah tentu, BPK sendiripun juga tidak dapat dikata
Persoalannya timbul jika dikaitkan dengan peme kan salah jika beritikad baik untuk menyampaikan hasil-
riksaan keuangan atau financial audit terhadap kekayaan hasil pemeriksaannya itu kepada lembaga penegak hukum
negara yang terdapat dalam perusahaan-perusahaan atau yang oleh Pasal 23E ayat (3) disebut sebagai badan sesuai
badan-badan perdata seperti yayasan dan sebagainya. Se dengan undang-undang. Kemungkinan lain, dapat pula
jauhmana BPK (Badan Pemeriksa Keuangan) berwenang terjadi bahwa yang berinsiatif untuk menindaklanjuti hasil
memeriksa keuangan negara yang terdapat di dalam peru- pemeriksaan BPK itu adalah DPR sebagai lembaga peng
sahaan-perusahaan dan yayasan-yayasan tersebut? Inilah awas kinerja pemerintah dan pemerintahan. DPR-lah yang
yang menimbulkan perbedaan antara UU tentang BUMN meneruskan hasil pemeriksaan BPK itu kepada Kepolisian
dengan UU tentang Keuangan Negara yang perlu dipecah- atau badan-badan lain seperti KPK dan sebagainya. Namun,
kan secara tepat cara memahami pengertian uang negara sekali lagi, terlepas dari hal itu, setelah hasil pemeriksaan
dan uang perdata dalam konteks kekayaan negara yang oleh BPK itu disampaikan kepada DPR, maka semua in-
telah dipisahkan dalam bentuk saham dalam badan-badan formasi mengenai hasil pemeriksaan itu sudah menjadi
perdata seperti perusahaan dan dana-dana yayasan. Dengan milik umum atau publik, sehingga dengan sendirinya setiap
demikian, dapat pula ditentukan batas-batas kewenangan lembaga penegak hukum dapat menjemput bola, berinisiatif
pemeriksaan keuangan oleh BPK dengan pemeriksaan oleh sendiri untuk menegakkan hukum dan menyelamatkan
akuntan publik (public accountant) yang juga melakukan kekayaan negara dari kegiatan yang tidak terpuji yang
financial audit. merugikan kekayaan negara.
Di samping itu, pengertian uang dan keuangan negara Kedua, organisasi Badan Pemeriksa Keuangan (BPK)
itu menurut Pasal 23 UUD 1945 yang baru juga tidak hanya ini juga berubah makin besar dan kuat. Pasal 23E ayat (1)
terbatas kepada pengertian anggaran pendapatan dan be- UUD 1945 menentukan, “Untuk memeriksa pengelolaan
lanja negara (APBN), tetapi juga dalam konteks anggaran dan tanggungjawab tentang keuangan negara, diadakan
pendapatan dan belanja daerah (APBD). Karena itu, hasil satu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan man
pemeriksaan keuangan negara oleh BPK menurut Pasal 23E diri.” Dalam ayat ini jelas disebutkan satu Badan Pemer-
ayat (2) UUD 1945, “... diserahkan kepada DPR, DPD, dan iksa Keuangan yang bebas dan mandiri. Pasal 23G ayat
DPRD, sesuai dengan kewenangannya”. Bahkan ditegaskan (1) UUD 1945 menegaskan, “Badan Pemeriksa Keuangan
berkedudukan di ibukota negara, dan memiliki perwakilan
di setiap provinsi”. Artinya, UUD mewajibkan bahwa perwa
kilan BPK itu harus ada di setiap provinsi. Padahal sebelum
nya, kantor-kantor perwakilan BPK hanya ada di beberapa
provinsi yang besar-besar saja, karena terkait dengan tugas-
tugas pemeriksaan atas pelaksanaan APBN di daerah-daerah
yang volumenya berbeda-beda satu sama lain.
Dalam kedudukannya yang semakin kuat dan ke
wenangan yang makin besar itu, fungsi BPK itu sebenar
nya pada pokoknya tetap terdiri atas tiga bidang, yaitu
fungsi operatif, fungsi yusitisi, dan fungsi advisory. Bentuk
pelaksanaan ketiga fungsi itu adalah (i) fungsi operatif
berupa pemeriksaan, pengawasan, dan penyelidikan atas
penguasaan, pengurusan dan pengelolaan kekayaan ne
gara; (ii) fungsi yudikatif berupa kewenangan menuntut
perbendaharaan dan tuntutan ganti rugi terhadap ben
daharawan dan pegawai negeri bukan bendahara yang
karena perbuatannya melanggar hukum atau melalaikan
kewajiban yang menimbulkan kerugian keuangan dan ke
kayaan negara; dan (iii) fungsi advisory yaitu memberikan
pertimbangan kepada pemerintah mengenai pengurusan
dan pengeloaan keuangan negara.
Untuk menggambarkan skema kelembagaan organi
sasi negara pada tingkatan lembaga tinggi negara, kita
dapat memanfaatkan struktur organisasi yang diperkenal
kan oleh Sekretariat Jenderal MPR RI sebagaimana ditun
jukkan di halaman berikut.
Lembaga
Konstitusional
Lainnya 173
Sebelum Perubahan UUD 1945, Bab V tentang Ke-
menterian Negara berisi Pasal 17 yang hanya terdiri atas
3 tiga ayat, yaitu bahwa (1) “Presiden dibantu oleh menteri-
...........................................................................
menteri negara”; (2) “Menteri-menteri itu diangkat dan
Lembaga diperhentikan oleh presiden”; dan (3) “Menteri-menteri itu
Konstitusional memimpin departemen pemerintah”. Sesudah Perubahan
Lainnya Pertama UUD 1945 pada tahun 1999 dan Perubahan Ke-
tiga pada tahun 2001, isi ketentuan Pasal 17 ini bertambah
menjadi empat ayat, yaitu bahwa (1) “Presiden dibantu oleh
A. Menteri dan Kementerian Negara menteri-menteri negara”1; (2) “Menteri-menteri itu diang
kat dan diberhentikan2 oleh Presiden”; (3) Setiap menteri
1. Menteri sebagai Pimpinan Pemerintahan membidangi urusan tertentu dalam pemerintahan;3 dan (4)
Pembentukan, pengubahan, dan pembubaran kementerian
negara diatur dalam undang-undang.4
Ketentuan mengenai Kementerian Negara ini ditempat
Terlepas dari perbedaan antara rumusan asli dengan
kan tersendiri dalam Bab V Undang-Undang Dasar Negara
rumusan baru hasil perubahan UUD 1945, yang pertama-
Republik Indonesia Tahun 1945. Banyak orang yang kurang
tama mesti dicatat adalah bahwa ketentuan mengenai ke
memperhatikan sungguh-sungguh mengenai hal ini karena
menterian negara ini disusun dalam bab yang terpisah dan
dianggap merupakan bagian yang tak terpisahkan dari ke-
tersendiri dari Bab III tentang Kekuasaan Pemerintahan
wenangan mutlak (hak prerogatif) presiden sebagai kepala
Negara. Pemisahan ini, pada pokoknya, disebabkan oleh ka
negara yang sekaligus adalah kepala pemerintahan. Sebena-
rena kedudukan menteri-menteri negara itu dianggap sangat
rnya, pengaturan soal kementerian negara yang tersendiri
penting dalam sistem ketatanegaraan menurut UUD 1945.
dalam Bab yang terpisah dari Bab III tentang Kekuasaan
Presiden Republik Indonesia menurut UUD 1945 bukanlah
Pemerintahan Negara yang berkaitan dengan kekuasaan
merupakan kepala eksekutif.
presiden, mengandung arti yang tersendiri pula.
Kepala eksekutif yang sebenarnya adalah menteri yang
Pengaturan mengenai hubungan antara presiden
bertanggungjawab kepada presiden. Oleh sebab itu, dalam
dan menteri menurut UUD 1945 sebelum dan sesudah per
Penjelasan Undang-Undang Dasar 1945 sebelum perubahan
ubahan pada pokoknya tidak berbeda, hanya saja karena
dinyatakan bahwa menteri itu bukanlah pejabat yang biasa.
struktur ketatanegaraannya sudah berubah secara men
dasar, maka kita harus memahaminya juga dalam perspektif 1
Tetap seperti aslinya.
yang sudah berubah itu. Baik dalam UUD 1945 sebelum 2
Bandingkan dengan rumusan sebelumnya yang menggunakan perkataan diper
perubahan maupun dalam UUD 1945 sesudah perubahan, hentikan, bukan diberhentikan. Penyempurnaan redaksi ini dilakukan dalam
rangka Perubahan Pertama UUD 1945 pada tahun 1999.
ketentuan tentang Kementerian Negara tetap berada dalam 3
Ketentuan ini merupakan tambahan ayat baru dalam rangka Perubahan Pertama
bab tersendiri, yaitu Bab V yang terpisah dari Bab III tentang UUD 1945 pada tahun 1999.
Kekuasaan Pemerintahan Negara yang mengatur tentang
4
Ayat terakhir ini adalah ketentuan baru ini yang disahkan pada tahun 2001 atau
Perubahan Ketiga UUD 1945.
kekuasaan Presiden. 5
Perubahan Ketiga UUD 1945 pada tahun 2001.
Lembaga Negara Konstitusional
174 Pasca Reformasi Lainnya 175
Kedudukannya sangat tinggi sebagai pemimpin pemerin- idensial yang dianut dalam UUD 1945. Dengan demikian
tahan eksekutif sehari-hari. Artinya, para menteri itulah kekuasaan para menteri negara itu benar-benar bersifat
pada pokoknya yang merupakan pimpinan pemerintahan meritokratis, (meritocracy) sehingga dalam memimpin
dalam arti yang sebenarnya di bidang-bidang tugasnya kementerian yang menjadi bidang tugasnya, para menteri
masing-masing. itu dapat pula diharapkan bekerja menurut standar-standar
Dengan demikian, meskipun sering digunakan isti yang bersifat meritokratis juga.
lah bahwa para menteri itu adalah pembantu presiden, Sebagai pemegang amanat jabatan politik (political
tetapi mereka itu bukanlah orang atau pejabat sembarang appointee), para menteri negara tidak boleh memaksakan
an. Karena itu, untuk dipilih menjadi menteri hendaklah aspirasi politik sesuatu partai politik ke dalam sistem birokra
sungguh-sungguh dipertimbangkan bahwa ia akan dapat si kementerian yang dipimpinnya. Tugasnya adalah untuk
diharapkan bekerja sebagai pemimpin pemerintahan ekse menjabarkan program kerja presiden selama lima tahun
kutif di bidang-bidangnya masing-masing secara efektif di bidang tugasnya masing-masing berdasarkan peraturan
untuk melayani kebutuhan rakyat akan pemerintahan yang perundang-undangan yang berlaku. Sesuai dengan sumpah
baik. Apalagi, bangsa dan negara Indonesia sangat besar dan jabatannya, presiden sebagai kepala pemerintahan eksekutif
kompleks permasalahannya, sehingga tugas-tugas pemer- diwajibkan memegang teguh undang-undang dasar dan
intahan dan pembangunan tidak dapat diserahkan hanya menjalankan segala peraturan perundang-undangan dengan
kepada orang-orang yang tidak dapat diharapkan bekerja selurus-lurusnya.
dengan efektif untuk kepentingan seluruh rakyat. Dalam rangka pelaksanaan segala peraturan perun
Sistem pemerintah presidensial yang dibangun hen dang-undangan tersebut, birokrasi kementerian negara
daklah didasarkan atas pemikiran bahwa presiden berhak yang dipimpin oleh menteri harus dijamin bebas (secured
untuk mengangkat dan memberhentikan menteri negara from politics) dari pengaruh-pengaruh kepentingan politik.
untuk mendukung efektivitas kinerja pemerintahannya Birokrasi negara demokrasi terutama dalam pengisian ja-
guna melayani sebanyak-banyaknya kepentingan rakyat. batan-jabatan administratif di dalamnya, harus benar-benar
Penyusunan kabinet tidak boleh didasarkan atas logika dibebaskan dari berbagai kemungkinan pertarungan kepent-
sistem parlementer yang dibangun atas dasar koalisi antar ingan politik. Jangan sampai dinamika politik pergantian
partai-partai politik pendukung presiden dan wakil pre kekuasaan antarpresiden dan antar partai menyebabkan
siden. Dengan demikian, seseorang dipilih dan diangkat birokrasi menjadi goncang karena para pejabatnya datang
oleh presiden untuk menduduki jabatan menteri harus di dan pergi sesuai dengan kepentingan para menteri sebagai
dasarkan atas kriteria kecakapannya bekerja, bukan karena pembantu presiden yang berkuasa.
pertimbangan jasa politiknya ataupun imbalan terhadap Karena itu, sangat penting dicatat bahwa Undang-
dukungan kelompok atau partai politik terhadap presiden. Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
Artinya, jabatan menteri negara menurut ketentuan menghendaki sistem pemerintahan negara Republik Indo
Pasal 17 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia nesia adalah sistem presidensial yang murni. Dalam sistem
Tahun 1945 itu haruslah diisi berdasarkan merit system. presidensial itu, kedudukan menteri negara sebagai pemban
Itulah konsekuensi dari pilihan sistem pemerintahan pres- tu presiden sangatlah menentukan dalam bidang tugasnya
masing-masing sebagai pemimpin pemerintahan dalam arti dan keamanan, bidang ekonomi dan keuangan, dan bidang
yang sebenarnya guna melayani kebutuhan dan kepentingan kesejahteraan rakyat. Baik menteri negara maupun mente
rakyat sehari-hari. Oleh sebab itu, pengangkatan para men- ri koordinator biasanya tidak memimpin departemen yang
teri itu haruslah bersifat meritokratis, sehingga merekapun mempunyai jangkauan birokrasi sampai ke daerah-daerah,
dapat bekerja dengan sebaik-baiknya dalam melayani ke- melainkan hanya memimpin suatu kantor kementerian
pentingan rakyat berdasarkan merit system pula. di tingkat pusat saja. Bahkan, baik di masa pemerintahan
Presiden Soekarno maupun di masa pemerintahan Presiden
2. Organisasi Kementerian Negara Soeharto, pernah diadakan pula jabatan menteri muda, di
samping menteri departemen, menteri negara tanpa port-
Berdasarkan ketentuan Pasal 17 ayat (4) UUD 1945, folio dan jabatan menteri koordinator.
“Pembentukan, pengubahan, dan pembubaran kementeri Mengingat kenyataan bahwa tidak semua menteri
an negara diatur dalam undang-undang”.5 Perubahan memimpin departemen itulah, maka ketentuan Pasal 17
atas Pasal 17 UUD 1945 ini sebenarnya sudah diselesaikan ayat (3) UUD 1945 disempurnakan pada tahun 1999 den-
pada tahun 1999 yaitu dengan menyempurnakan rumusan gan rumusan baru menjadi, “Setiap menteri membidangi
ayat (2) dan ayat (3). Ayat (2) disempurnakan redaksinya, urusan tertentu dalam pemerintahan”. Dengan rumusan
yaitu perkataan diperhentikan menjadi diberhentikan se baru ini, dihubungkan dengan ketentuan ayat (1), (2), dan
suai tata bahasa yang baik dan benar. Sedangkan ayat (3) ayat (4), maka semua jenis jabatan menteri, yaitu (i) men-
yang semula berbunyi “menteri-menteri itu memimpin de teri koodinator, (ii) menteri yang memimpin departemen,
partemen pemerintah”, disempurnakan dengan rumusan dan (iii) menteri negara yang tidak memimpin departemen,
baru, “setiap menteri membidangi urusan tertentu dalam semuanya merupakan menteri negara sebagaimana dimak-
pemerintahan”. sud dalam Bab V Pasal 17 UUD 1945.
Dalam penyempurnaan Pasal 17 ayat (3) UUD 1945 Nama kantor atau organisasi para menteri negara itu
itu terkandung pengertian bahwa menteri-menteri negara adalah yang berbentuk organisasi departemen pemerintah,
tidak harus selalu memimpin organisasi departemen. dan ada pula yang tidak berbentuk departemen. Oleh karena
Sebagaimana telah terbukti dalam praktek selama masa itu, dalam rumusan Pasal 17 ayat (4) hanya disebut “kemen-
pemerintahan Orde Baru, beberapa jabatan menteri diada terian negara” saja, yang pembentukannya, pengubahan,
kan, meskipun tidak memimpin departemen. Kementerian- dan pembubaran organisasinya ditentukan harus diatur
kementerian tanpa portfolio departemen diadakan sesuai dalam undang-undang. Kementerian negara itu dapat saja
dengan kebutuhan, yang lazimnya disebut dengan istilah berbentuk departemen, dan dapat pula tidak berbentuk
menteri negara, seperti menteri negara urusan BUMN, men- departemen, melainkan hanya kantor kementerian saja.
teri negara urusan pemuda dan olah raga, menteri negara Dengan demikian, pengaturan UUD mengenai bentuk or-
urusan pemberdayaan perempuan, dan sebagainya. ganisasi kementerian negara ini menjadi lebih lentur atau
Selain itu, dalam praktek selama ini, juga biasa di fleksibel, tidak harus selalu berbentuk departemen seperti
adakan jabatan menteri koordinator, yaitu bidang politik dalam rumusan sebelumnya.
Di samping itu, dicantumkannya ketentuan Pasal 17
6
Huruf tebal dari penulis.
ayat (4) sebagai tambahan terhadap perubahan pasal ini Negara, atau juga dapat diatur dalam UU yang tersendiri
pada tahun 2001 (Perubahan Ketiga) yang sebelumnya tentang Kementerian Negara.
sebenarnya sudah diselesaikan pada tahun 1999 (Perubah Yang jelas, dengan adanya ketentuan Pasal 17 ayat
an Pertama), dipicu pula oleh kondisi politik masa peme (4) UUD 1945 tersebut di atas, maka terdapatlah keharus
rintahan Presiden Abdurrahman Wahid yang penuh kon an bahwa (i) proses pembentukan, perubahan, dan/atau
troversi. Setelah ditetapkan sebagai Presiden, Abdurrah pembubaran kementerian negara hanya dapat dilakukan
man Wahid banyak membuat keputusan-keputusan yang menurut syarat-syarat dan tata cara yang diatur berdasar
kontroversial, membubarkan departemen penerangan, kan UU, dan bahwa (ii) ketentuan-ketentuan yang diperlu
dan departemen sosial, serta membentuk dan mengubah kan mengenai pembentukan, perubahan, dan pembubaran
organisasi-organisasi kementerian serta lembaga-lembaga kementerian negara menurut Pasal 17 UUD 1945 itu, harus
non departemen lainnya tanpa didasarkan atas perencanaan diatur dalam undang-undang, meskipun undang-undang
dan persiapan matang. Akibatnya, timbul banyak kesulitan yang bersangkutan tidak bersifat khusus hanya mengatur
mengenai bekas pegawai ataupun hal-hal lain berkait dengan kementerian negara saja.
pembubaran dan perubahan organisasi-organisasi departe-
men dan non departemen yang bersangkutan. 3. Tiga Menteri “Triumvirat”
Karena pengalaman buruk itulah, maka, dalam rangka
Perubahan Ketiga UUD 1945, pada tahun 2001, ketentuan Selain menteri dan kementerian negara pada umum
ayat (4) Pasal 17 ini ditambahkan untuk melengkapi rumu- nya sebagaimana sudah diuraikan di atas, perlu dicatat pu
san yang semula disempurnakan pada Perubahan Pertama la adanya tiga jabatan menteri yang biasa disebut dengan
UUD 1945 pada tahun 1999. Dengan adanya ketentuan baru menteri triumvirat. Ketiga jabatan menteri triumvirat itu
ayat (4) itu, semua kegiatan untuk membentuk, mengubah, adalah menteri luar negeri (menlu), menteri dalam negeri
dan/atau membubarkan sesuatu organisasi kementerian (mendagri), dan menteri pertahanan (menhan) sebagai
negara, haruslah dilakukan menurut syarat-syarat dan tata mana diatur dalam Pasal 8 ayat (3) UUD 1945. Menurut
cara yang diatur dalam undang-undang. ketentuan Pasal 8 ayat (3) ini, apabila terdapat kekosongan
Perkataan yang dipakai dalam Pasal 17 ayat (4) itu dalam jabatan presiden dan wakil presiden secara bersama
adalah “... diatur dalam undang-undang”, bukan “... diatur an, maka tugas kepresidenan dipegang untuk sementara
dengan undang-undang”.6 Kata “dengan undang-undang” waktu oleh tiga menteri secara bersama-sama, yaitu menteri
menunjuk pada pengertian harus dengan undang-undang luar negeri, menteri dalam negeri, dan menteri pertahanan
yang khusus. Sedangkan perkataan “dalam undang-undang” sampai terpilihnya presiden dan wakil presiden definitif oleh
menunjuk pada pengertian bahwa ketentuan mengenai Majelis Permusyawaratan Rakyat menurut UUD 1945.
pembentukan, perubahan dan pembubaran itu dapat diatur Bunyi lengkap Pasal 8 ayat (3) itu adalah,
dalam undang-undang yang terkait. Misalnya, hal itu dapat
saja diatur dalam UU tentang Organisasi Pemerintahan “Jika Presiden dan Wakil Presiden mangkat,,
Pusat, atau dalam UU tentang Administrasi Pemerintahan berhenti, diberhentikan, atau tidak dapat melaku
kan kewajibannya dalam masa jabatannya
7
Lihat Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 dan Pasal 30 UU No. 24 Tahun 2003 tentang secara bersamaan , pelaksana tugas kepresiden
an adalah Menteri Luar Negeri, Menteri Dalam dalam negeri, dan menteri pertahanan tersebut. Persoalan
Negeri, dan Menteri Pertahanan secara ber dapat terjadi, baik di antara sesama menteri triumvirat
sama-sama. Selambat-lambatnya tiga puluh hari ataupun antara mereka bertiga sebagai satu kesatuan dengan
setelah itu, Majelis Permusyawaratan Rakyat
subjek kelembagaan negara yang lain. Bahkan secara teoritis
menyelenggarakan sidang untuk memilih Pre
siden dan Wakil Presiden dari dua pasangan di atas kertas, dapat saja timbul perselisihan antara mereka
calon Presiden dan Wakil Presiden yang diusul bertiga, misalnya, dengan menteri koordinator bidang poli-
kan oleh partai politik atau gabungan partai tik dan keamanan yang dalam keadaan biasa merupakan
politik yang pasangan calon Presiden dan Wakil pejabat yang lebih senior dalam memegang fungsi koordi-
Presidennya meraih suara terbanyak pertama nasi atas ketiga menteri triumvirat tersebut.
dan kedua dalam pemilihan umum sebelumnya,
Dapat pula terjadinya, misalnya, ada partai politik atau
sampai berakhir masa jabatannya.”
gabungan partai politik yang berusaha menjadikan salah
satu dari ketiga menteri triumvirat sebagai calon presiden
Dengan ketentuan Pasal 8 ayat (3) itu, maka pemegang
atau calon wakil presiden. Dalam keadaan demikian, maka
jabatan ketiga menteri itu, yaitu menteri luar negeri, menteri
dalam tenggang waktu 30 hari sesuai ketentuan Pasal 8 ayat
dalam negeri, dan menteri pertahanan mempunyai kedudu-
(3) timbul persaingan di antara mereka yang menyebabkan
kan konstitusional yang berbeda daripada menteri-menteri
perselisihan. Jika perselisihan atau sengketa di antara mer-
lainnya. Jika terdapat kekosongan jabatan presiden dan
eka itu berkaitan dengan pelaksanaan kewenangan menurut
wakil presiden secara bersamaan, mereka secara bersama-
UUD 1945, maka persengketaan itu hanya dapat diselesaikan
sama mendapat wewenang konstitusional untuk bertindak
secara hukum oleh Mahkamah Konstitusi.7
sebagai pelaksana tugas kepresidenan menurut UUD 1945.
Artinya, dalam hal-hal yang dimaksud oleh UUD 1945 terse- B. Dewan Pertimbangan Presiden
but, maka pemegang jabatan ketiga menteri itu mempunyai
kedudukan yang sangat penting, termasuk misalnya lebih Dewan Pertimbangan Presiden ini, diadakan sebagai
penting daripada menteri koordinator bidang politik dan pengganti Dewan Pertimbangan Agung yang ada sebelum
keamanan, yang dalam keadaan normal biasanya dipandang nya menurut UUD 1945 sebelum Perubahan Keempat pada
lebih senior daripada mereka bertiga. tahun 20028. Sebelum diadakan perubahan ketentuan me
Penyebutan ketiga menteri triumvirat tersebut secara ngenai Dewan Pertimbangan Agung (DPA) diatur dalam
tersendiri penting, karena secara normatif ketiganya, baik Pasal 16 dalam bab tersendiri, yaitu Bab IV yang berjudul
secara sendiri-sendiri ataupun bersama-sama merupakan Dewan Pertimbangan Agung. Pasal 16 ini berisi dua ayat,
subyek hukum konstitusional yang mendapatkan kekuasaan yaitu (1) Susunan Dewan Pertimbangan Agung ditetapkan
langsung dari UUD 1945, yaitu sebagai pelaksana tugas ke- dengan undang-undang, dan (2) Dewan ini berkewajiban
presidenan apabila kondisi yang dipersyaratkan terpenuhi.
Apabila keadaan kekosongan dalam jabatan presiden dan
wakil presiden secara bersamaan sungguh-sungguh terjadi,
Mahkamah Konstitusi, LN-RI 2003 Nomor 98 dan TLN RI Nomor 4316.
maka dapat saja timbul berbagai persoalan hukum yang 8
Tentang sejarah pembentukan dan pembubaran Dewan Pertimbangan Agung
terkait dengan ketiga jabatan menteri luar negeri, menteri ini, lihat Jimly Asshiddiqie, Memorabilia Dewan Pertimbangan Agung, Konsti-
memberi jawab atas pertanyaan Presiden dan berhak me Rapiuddin Hamarung (FBPD), Yusuf Supendi (FPKS),
majukan usul kepada Pemerintah. Agus Purnomo (FPKS), M. Nasir Djamil (FPKS), Ida Bagus
Ketentuan Pasal 16 Bab IV tentang Dewan Pertimbang Nugroho (FPDIP), Maiyasyak Johan (FPPP), Yudho Pari-
an Agung tersebut, dengan Perubahan Keempat UUD 1945 purno (FPPP), Lukman Saifuddin (FPPP), dan Pastor Saud
pada tahun 2002, dihapus dan diganti dengan rumusan Hasibuan (FPDS).
baru Pasal 16. Bunyi Pasal 16 baru ini adalah, “Presiden Dalam rancangan undang-undang tersebut di atas,
membentuk suatu dewan pertimbangan yang bertugas tugas dewan tersebut ditentukan ada empat, yaitu (1) De
memberikan nasihat dan pertimbangan kepada presiden, wan Penasihat Presiden bertugas memberikan nasihat
yang selanjutnya diatur dalam undang-undang”. Namun, dan pertimbangan kepada presiden dalam menjalankan
ketentuan Pasal 16 baru itu tidak lagi ditempatkan dalam kekuasaan pemerintahan negara; (2) Pemberian nasihat
Bab IV yang berjudul Dewan Pertimbangan Agung. Bab dan pertimbangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
IV dengan judulnya itu sudah dinyatakan dihapuskan, wajib dilakukan, baik atas permintaan maupun tanpa
sehingga sebagai gantinya maka rumusan Pasal 16 baru permintaan presiden; (3) Presiden harus memperhatikan
itu ditempatkan menjadi bagian Bab III yang berjudul Ke dengan sungguh-sungguh nasihat dan pertimbangan Dewan
kuasaan Pemerintahan Negara. Dengan demikian berarti, Pertimbangan presiden; dan (4) Ketentuan lebih lanjut ten
keberadaan lembaga baru ini berada dalam lingkup cabang tang tata cara pemberian nasihat dan pertimbangan diatur
kekuasaan pemerintahan negara. Posisi strukturalnya tidak dengan Peraturan Presiden. Nasihat dan pertimbangan-per
lagi seperti kedudukan DPA di masa lalu yang diperlakukan timbangan itu sendiri, baik yang diberikan atas permintaan
sebagai salah satu lembaga tinggi negara yang sederajat maupun tanpa permintaan dari presiden, bersifat kolektif,
dengan presiden/wakil presiden, DPR, MA, dan BPK. kecuali atas permintaan presiden kepada anggota Dewan
Sekarang, undang-undang tentang Dewan Pertimbang Pertimbangan yang tertentu.
an Presiden tersebut belum selesai dibentuk. Rancangan Siapa sajakah yang dirancangkan untuk dapat duduk
undang-undangnya telah diajukan oleh beberapa anggota sebagai anggota Dewan Pertimbangan Presiden itu? Dalam
DPR sebagai rancangan usul inisiatif DPR untuk diajukan rancangan ditentukan bahwa anggota dewan diangkat dan
kepada presiden. Rancangan tersebut telah disampaikan diberhentikan oleh presiden untuk masa jabatan sama den-
kepada Pimpinan DPR-RI pada bulan Juni 2005. Di antara gan masa jabatan presiden. Artinya, apabila presiden habis
para anggota yang mengusulkan rancangan undang-undang masa jabatannya, maka anggota dewan tersebut berakhir
inisiatif DPR itu adalah Dr. Bomer Pasaribu (FPG), Yahya pula masa jabatannya. Para anggota Dewan Pertimbangan
Zaini (FPG), Nursyahbani Katjasungkana, SH., (FKB) Saiful- Presiden itu diangkat selambat-lambatnya tiga bulan setelah
lah Ma’shum (FKB), Mufid Busyairi (FKB), Hj. Azlaini Agus presiden dilantik. Dengan demikian, dalam pelaksanaannya
(FPAN), Balkan Kaplale (FPD), F.X. Soekarno (FPD), Zainal tentu masa jabatan anggota Dewan Pertimbangan Pres-
Arifin (FPDIP), Agus Condro (FPDIP), Idham (FPDIP), iden itu tidak mungkin sama persis dengan masa jabatan
presiden. Dalam rancangan undang-undang, juga belum
tusi Press, Jakarta, 2005. ditentukan berapa jumlah anggota Dewan Pertimbangan
9
Undang-Undang No. 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial (Lembaran Negara Presiden tersebut.
Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 89, Tambahan Lembaran Negara No.
Sedangkan mengenai syarat-syarat untuk diangkat onal, dan lain-lain. Juga ada Tim Penasihat Presiden yang
menjadi anggota dewan ini, ditentukan antara lain adanya biasa dibentuk dengan Keputusan Presiden, dan lain-lain
persyaratan umum, yaitu (i) warga negara yang bertempat sebagainya. Untuk kepentingan efisiensi, tentunya, semua
tinggal di wilayah Republik Indonesia; (ii) bertaqwa kepada lembaga-lembaga atau dewan-dewan itu perlu dikonsolida
Tuhan YME; (iii) sehat jasmani dan rohani; (iv) berwibawa, sikan dengan sebaik-baiknya.
jujur, adil, dan berkelakuan tidak tercela; (v) setia kepada
Pancasila dan UUD 1945 serta segala peraturan perundang- C. KOMISI YUDISIAL
undangan Republik Indonesia; (vi) tidak pernah dijatuhi
pidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah Seperti dikemukakan di atas, Komisi Yudisial ini di
mempunyai kekuatan hukum yang tetap karena melakukan atur dalam Pasal 24B UUD 1945 yang terdiri atas empat
tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara seren- ayat. Komisi ini bersifat mandiri dan berwenang untuk
dah-rendahnya lima tahun. Di samping itu, dipersyaratkan mengusulkan pengangkatan hakim agung dan melakukan
pula ada syarat khusus, yaitu (i) mempunyai sifat kenegar- pengawasan dalam rangka menjaga dan menegakkan kehor
awanan dan kearifan; (ii) mempunyai keahlian atau profe- matan, keluhuran martabat dan perilaku hakim. Anggota
sional di bidangnya; dan (iii) mempunyai rekam jejak yang Komisi Yudisial ini diangkat dan diberhentikan oleh pre
baik selama masa pengabdian di bidangnya. siden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.
Perlu dipikirkan juga mengenai hubungan antara Pasal 24B UUD 1945 memuat empat ayat, yaitu: (1)
Dewan Pertimbangan Presiden ini dengan dewan-dewan Komisi Yudisial bersifat mandiri yang berwenang meng
yang sudah ada sebelumnya yang juga mempunyai fungsi usulkan pengangkatan hakim agung dan mempunyai
advisory kepada presiden. Apakah dengan dibentuknya wewenang lain dalam rangka menjaga dan menegakkan
dewan penasihat yang dimaksud oleh Pasal 16 UUD 1945 kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim;
itu, berarti badan-badan atau dewan-dewan penasihat lain (2) Anggota Komisi Yudisial harus mempunyai penge
yang sudah ada tidak diperlukan atau tidak diperbolehkan tahuan dan pengalaman di bidang hukum serta memiliki
lagi? Jika dewan-dewan yang sudah ada itu masih tetap di integritas dan kepribadian yang tidak tercela; (3) Anggota
pertahankan, apakah hal itu tetap dapat dikatakan efisien? Komisi Yudisial diangkat dan diberhentikan oleh Presiden
Apakah dapat ditentukan adanya pembedaan yang jelas atau dengan persetujuan DPR; dan (4) Susunan, kedudukan, dan
pembagian tugas yang rasional dan tidak tumpang tindih di keanggotaan Komisi Yudisial diatur lebih lanjut dengan
antara sesama lembaga penasihat dimaksud? undang-undang9.
Dewan-dewan penasihat atau yang menjalankan Dalam Pasal 2 UU No. 22 Tahun 2004 tentang Ko
fungsi advisory yang sudah ada selama ini, antara lain, misi Yudisial, ditegaskan lagi bahwa “Komisi Yudisial me
adalah Dewan Pertahanan Nasional (Wantannas) yang rupakan lembaga negara yang bersifat mandiri dan dalam
langsung diketuai oleh Presiden dan sehari-hari dipimpin pelaksanaan wewenangnya bebas dari campur tangan atau
oleh seorang Sekretaris Jenderal. Di samping Wantannas, pengaruh kekuasaan lainnya”. Komisi Yudisial terdiri atas
ada pula Lembaga Ketahanan Nasional (Lemhannas). Di pimpinan dan anggota. Pimpinan terdiri atas seorang ketua
bidang lain, ada pula Dewan Kelautan, Dewan Riset Nasi dan seorang wakil ketua yang merangkap anggota. Komisi
ini mempunyai tujuh orang anggota yang diberi status Yudisial ini sebagai salah satu lembaga negara yang bersifat
sebagai pejabat negara. Kedudukan protokoler dan hak penunjang (auxiliary organ) terhadap lembaga kekuasaan
keuangan ketua, wakil ketua, dan anggota Komisi Yudisial kehakiman, diharapkan bahwa infra struktur sistem etika
diberlakukan ketentuan peraturan perundang-undangan prilaku di semua sektor dan lapisan supra struktur dan infra
bagi pejabat negara. struktur bernegara Indonesia dapat ditumbuhkembangkan
Kedudukan komisi ini ditentukan oleh UUD 1945 seba sebagaimana mestinya dalam rangka mewujudkan gagasan
gai lembaga negara yang tersendiri karena dianggap sangat negara hukum dan prinsip good governance di semua bi-
penting dalam upaya menjaga dan menegakkan kehormatan, dang.
keluhuran martabat dan perilaku hakim. Jika hakim dihor- Kedudukan Komisi Yudisial ini dapat dikatakan sangat
mati karena integritas dan kualitasnya, maka rule of law penting. Secara struktural kedudukannya diposisikan sed-
dapat sungguh-sungguh ditegakkan sebagaimana mestinya. erajat dengan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi.
Tegaknya rule of law itu justru merupakan prasyarat bagi Namun demikian, perlu dicatat bahwa, meskipun secara
tumbuh dan berkembang sehatnya sistem demokrasi yang struktural kedudukannya sederajat dengan Mahkamah
hendak dibangun menurut sistem konstitusional UUD 1945. Agung dan Mahkamah Konstitusi, tetapi secara fungsional,
Demokrasi tidak mungkin tumbuh dan berkembang, jika peranannya bersifat penunjang (auxiliary) terhadap lem-
rule of law tidak tegak dengan kehormatan, kewibawaan, baga kekuasaan kehakiman. Komisi Yudisial, meskipun
dan keterpercayaannya. fungsinya terkait dengan kekuasaan kehakiman, tetapi
Karena pentingnya upaya untuk menjaga dan me tidak menjalankan fungsi kekuasaan kehakiman. Komisi
negakkan kehormatan, keluhuran martabat, dan perilaku Yudisial bukanlah lembaga penegak norma hukum (code
hakim itu, maka diperlukan lembaga yang tersendiri yang of law), melainkan lembaga penegak norma etik (code of
bersifat mandiri agar pengawasan yang dilakukannya dapat ethics). Lagi pula komisi ini hanya berurusan dengan soal
efektif. Sistem pengawasan internal saja seperti yang sudah kehormatan, keluhuran martabat, dan perilaku hakim,
ada selama ini, yaitu adanya majelis kehormatan hakim, bukan dengan lembaga peradilan atau lembaga kekuasaan
tidak terbukti efektif dalam melakukan pengawasan. Karena kehakiman secara institusional.
itu, dalam rangka perubahan UUD 1945, diadakan lembaga Keberadaannyapun sebenarnya berasal dari lingkung
tersendiri yang bernama Komisi Yudisial. an internal hakim sendiri, yaitu dari konsepsi mengenai
Bahkan, lebih jauh lagi, keberadaan lembaga baru majelis kehormatan hakim yang terdapat di dalam dunia
yang akan mengawasi agar perilaku hakim menjadi baik profesi kehakiman dan di lingkungan Mahkamah Agung.
(good conduct) ini diharapkan pula dapat menjadi simbol Artinya, sebelumnya, fungsi ethical auditor ini bersifat in-
mengenai pentingnya infra struktur sistem etika perilaku ternal. Namun, untuk lebih menjamin efektifitas kerjanya
(good conduct) dalam sistem ketatanegaraan Republik dalam rangka mengawasi perilaku hakim, maka fungsinya
Indonesia menurut UUD 1945. Dengan adanya Komisi ditarik keluar menjadi external auditor yang kedudukannya
dibuat sederajat dengan para hakim yang berada di lembaga
4415) diundangkan pada tanggal 13 Agustus 2004.
10
Ibid. yang sederajat dengan pengawasnya.
11
Ibid. Oleh karena itu, meskipun secara struktural kedu
12
Lihat Pasal 14 Undang-Undang No. 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial
dukannya memang sederajat dengan Mahkamah Agung dan tanggungkan oleh undang-undang. Dalam Pasal 38 UU No.
Mahkamah Konstitusi, namun karena sifat fungsinya yang 22 Tahun 2004, ditentukan:
khusus dan bersifat penunjang (auxiliary), maka kedudukan (1) Komisi Yudisial bertanggung jawab kepada publik me
protokolernya tidak perlu dipahami sebagai lembaga yang lalui Dewan Perwakilan Rakyat;
diperlakukan sama dengan Mahkamah Agung dan Mahka- (2) Pertanggungjawaban kepada publik sebagaimana di
mah Konstitusi serta DPR, MPR, DPD, dan BPK. Karena, maksud pada ayat (1) dilaksanakan dengan cara:
Komisi Yudisial itu sendiri bukanlah lembaga negara yang a. menerbitkan laporan tahunan; dan
menjalankan fungsi kekuasaan negara secara langsung. b. membuka akses informasi secara lengkap dan aku
Komisi Yudisial bukan lembaga yudikatif, eksekutif, apalagi rat.
legislatif. Komisi ini hanya berfungsi menunjang tegaknya (3) Laporan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) huruf
kehormatan, keluhuran martabat, dan perilaku hakim seb- a setidaknya memuat hal-hal sebagai berikut:
agai pejabat penegak hukum dan lembaga yang menjalankan a. laporan penggunaan anggaran;
fungsi kekuasaan kehakiman (judiciary). b. data yang berkaitan dengan fungsi pengawasan;
Dengan demikian, dalam menjalankan tugas dan ke dan
wenangannya, Komisi Yudisial juga bekerja berdampingan c. data yang berkaitan dengan fungsi rekruitmen Ha
dengan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi, bukan kim Agung.
dengan Pemerintah ataupun dengan lembaga perwakilan (4) Laporan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) huruf
rakyat. Dalam bekerja, Komisi Yudisial harus lebih dekat a disampaikan pula kepada Presiden.
dengan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi, bu- (5) Keuangan Komisi Yudisial diperiksa oleh Badan Pemer
kan dengan pemerintah ataupun dengan parlemen. Lebih iksa Keuangan menurut ketentuan UU.
tegasnya, Komisi Yudisial harus mengambil jarak sehingga Menurut ketentuan Bab III Pasal 13 UU No. 22 Tahun
tidak menjadi alat politik para politisi, baik yang menduduki 2004 tentang Komisi Yudisial, Komisi Yudisial mempunyai
jabatan eksekutif maupun legislatif, pemerintah ataupun wewenang (a) mengusulkan pengangkatan Hakim Agung ke-
lembaga perwakilan rakyat untuk mengontrol dan mengin- pada DPR; dan (b) menegakkan kehormatan dan keluhuran
tervensi independensi kekuasaan kehakiman. martabat serta menjaga perilaku hakim. Selanjutnya, diten-
Sebaliknya, menurut ketentuan Pasal 2 UU No. 22 tukan oleh Pasal 14 UU No. 22 Tahun 200411 tersebut, dalam
Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial,10 “Komisi Yudisial melaksanakan wewenang sebagaimana dimaksud dalam
merupakan lembaga negara yang bersifat mandiri dan da Pasal 13 huruf a, Komisi Yudisial mempunyai tugas:
lam pelaksanaan wewenangnya bebas dari campur tangan 1) melakukan pendaftaran calon Hakim Agung;
atau pengaruh kekuasaan lainnya”. Artinya, Komisi Yudi 2) melakukan seleksi terhadap calon Hakim Agung;
sial sendiri juga bersifat independen yang bebas dan harus 3) menetapkan calon Hakim Agung; dan
dibebaskan dari intervensi dan pengaruh cabang-cabang 4) mengajukan calon Hakim Agung ke DPR.
kekuasaan ataupun lembaga-lembaga negara lainnya. Pasal 20 UU tentang Komisi Yudisial itu menyatakan,
Meskipun demikian, dengan sifat independen tersebut “Dalam melaksanakan wewenang sebagaimana dimaksud
tidak berarti bahwa Komisi Yudisial tidak diharuskan ber
(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 89, Tambahan Lembaran
dalam Pasal 13 huruf b Komisi Yudisial mempunyai tugas mah Agung, Pemerintah, dan masyarakat dapat mengajukan
melakukan pengawasan terhadap perilaku hakim dalam calon Hakim Agung kepada Komisi Yudisial.14 Pengajuan
rangka menegakkan kehormatan dan keluhuran martabat calon sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dilakukan
serta menjaga perilaku hakim”. Selanjutnya, Pasal 21 me- dalam jangka waktu paling lama 15 hari, sejak pengumuman
nyatakan, “Untuk kepentingan pelaksanaan kewenangan pendaftaran penerimaan calon sebagaimana dimaksud pada
sebagaimana dimaksud dalam Pasal 13 huruf b, Komisi ayat (1).15
Yudisial bertugas mengajukan usul penjatuhan sanksi Dalam melaksanakan wewenang sebagaimana dimak
terhadap hakim kepada pimpinan Mahkamah Agung sud dalam Pasal 13 huruf b Komisi Yudisial mempunyai tu-
dan/atau Mahkamah Konstitusi”. gas melakukan pengawasan terhadap perilaku hakim dalam
Dalam Undang-Undang No. 22 Tahun 2004 tentang rangka menegakkan kehormatan dan keluhuran martabat
Komisi Yudisial tersebut,12 ditentukan pula: serta menjaga perilaku hakim.16 Untuk kepentingan pelak-
(1) Dalam melaksanakan wewenang sebagaimana dimak sanaan kewenangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 13
sud dalam Pasal 13 huruf a, Komisi Yudisial mempunyai huruf b, Komisi Yudisial bertugas mengajukan usul penjatu-
tugas: han sanksi terhadap hakim kepada pimpinan Mahkamah
a. melakukan pendaftaran calon Hakim Agung; Agung dan/atau Mahkamah Konstitusi.17
b. melakukan seleksi terhadap calon Hakim Agung; Dalam melaksanakan pengawasan sebagaimana di-
c. menetapkan calon Hakim Agung; dan maksud dalam Pasal 20, Komisi Yudisial:18
d. mengajukan calon Hakim Agung ke DPR. a. menerima laporan masyarakat tentang perilaku ha
(2) Dalam hal berakhir masa jabatan Hakim Agung, Mah kim;
kamah Agung menyampaikan kepada Komisi Yudisial b. meminta laporan secara berkala kepada badan peradilan
daftar nama Hakim Agung yang bersangkutan, dalam berkaitan dengan perilaku hakim;
jangka waktu paling lambat 6 (enam) bulan sebelum c. melakukan pemeriksaan terhadap dugaan pelanggaran
berakhirnya jabatan tersebut. perilaku hakim;
(3) Pelaksanaan tugas sebagaimana dimaksud pada d. memanggil dan meminta keterangan dari hakim yang
ayat (1) dilakukan dalam jangka waktu paling lama diduga melanggar kode etik perilaku hakim; dan
6 (enam) bulan, sejak Komisi Yudisial menerima pem e. membuat laporan hasil pemeriksaan yang berupa reko
beritahuan dari Mahkamah Agung mengenai lowongan mendasi dan disampaikan kepada Mahkamah Agung
Hakim Agung. dan/atau Mahkamah Konstitusi, serta tindasannya
Dalam jangka waktu paling lama 15 hari sejak mene disampaikan kepada Presiden dan DPR.
rima pemberitahuan mengenai lowongan Hakim Agung, Dalam melaksanakan pengawasan sebagaimana di
Komisi Yudisial mengumumkan pendaftaran penerimaan maksud pada ayat (1), Komisi Yudisial wajib:19
calon Hakim Agung selama 15 hari berturut-turut.13 Mahka a. menaati norma, hukum, dan ketentuan peraturan per
undang-undangan; dan
Negara No. 4415). 16
Pasal 20.
13
Pasal 15 ayat (1). 17
Pasal 21.
14
Pasal 22 ayat (1).
15
Pasal 22 ayat (2).
b. menjaga kerahasiaan keterangan yang karena sifatnya dimaksud pada ayat (4) bersifat rahasia. Ketentuan lebih
24
merupakan rahasia Komisi Yudisial yang diperoleh ber- lanjut mengenai tata cara pelaksanaan tugas sebagaimana
dasarkan kedudukannya sebagai anggota. dimaksud pada ayat (1) diatur oleh Komisi Yudisial.25
Pelaksanaan tugas dimaksud, tidak boleh mengurangi Apabila kita memperhatikan, dapat diketahui bahwa
kebebasan hakim dalam memeriksa dan memutus perkara.20 rumusan ketentuan mengenai wewenang Komisi Yudisial
Jangan sampai mentang-mentang diberi kewenangan untuk dalam Pasal 13 UU No. 22 Tahun 2004 sangat berbeda da
mengawasi perilaku hakim, komisi ini bertindak sedemikian ri rumusan Pasal 24B ayat (1) UUD 1945. Pasal 24B ayat
rupa memasuki ranah substansi putusan ataupun melaku- (1) tersebut berbunyi, “Komisi Yudisial bersifat mandiri
kan hal-hal lain yang dapat berakibat timbulnya ketakutan yang berwenang mengusulkan pengangkatan hakim agung
di kalangan para hakim dalam memeriksa sesuatu perkara. dan mempunyai wewenang lain dalam rangka menjaga
Hal ini pada gilirannya dapat mempengaruhi sikap bebas dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, serta
atau kemerdekaan para hakim dalam memeriksa dan memu- perilaku hakim”.
tus perkara-perkara lain. Jika demikian yang terjadi, maka Kedua versi ketentuan tersebut, yaitu UUD 1945 dan
salah satu roh kekuasaan kehakiman telah dihancurkan, dan versi UU tentang Komisi Yudisial, memang jelas satu sama
dengan demikian pilar negara hukum juga menjadi runtuh lain berbeda. Pertama, dalam undang-undang, “Komisi
karenanya. Yudisial mempunyai wewenang mengusulkan pengang
Badan peradilan dan para hakim wajib memberikan katan hakim agung kepada Dewan Perwakilan Rakyat.”
keterangan atau data yang diminta Komisi Yudisial dalam Padahal, dalam Pasal 24B ayat (1) UUD 1945 dinyatakan,
rangka pengawasan terhadap perilaku hakim dalam waktu “Komisi Yudisial .... berwenang mengusulkan pengangkat
paling lambat 14 hari terhitung sejak tanggal permintaan an hakim agung ....”. Kedua, dalam undang-undang
Komisi Yudisial diterima.21 Dalam hal badan peradilan atau dinyatakan, “Komisi Yudisial mempunyai wewenang
hakim tidak memenuhi kewajiban dimaksud pada ayat (4), menegakkan kehormatan dan keluhuran martabat serta
Mahkamah Agung dan/atau Mahkamah Konstitusi wajib menjaga perilaku hakim.” Sedangkan UUD 1945 menyata
memberikan penetapan berupa paksaan kepada badan kan, “Komisi Yudisial ... mempunyai wewenang lain dalam
peradilan atau hakim untuk memberikan keterangan atau rangka menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran
data yang diminta oleh Komisi Yudisial.22 martabat, serta perilaku hakim.”
Dalam hal badan peradilan atau hakim telah diberikan Dari segi yang pertama, Pasal 24B ayat (1) UUD 1945
peringatan atau paksaan sebagaimana dimaksud pada ayat memang menentukan bahwa Komisi Yudisial berwenang
(5) tetap tidak melaksanakan kewajibannya, pimpinan badan mengusulkan pengangkatan hakim agung. Dalam ketentu
peradilan atau hakim yang bersangkutan dikenakan sanksi an konstitusi itu, tidak dibatasi dan juga tidak ditentukan
sesuai dengan peraturan perundang-undangan di bidang bagaimana dan kemana usul tersebut disampaikan oleh
kepegawaian.23 Semua keterangan dan data sebagaimana
24
Pasal 22 ayat (7).
20
Pasal 22 ayat (3).
25
Pasal 22 ayat (8).
21
Pasal 22 ayat (4).
26
Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 tentang Tentara Nasional Indonesia
22
Pasal 22 ayat (5). (Lembaran Negara Tahun 2004 Nomor 127, Tambahan Lembaran Negara Nomor
23
Pasal 22 ayat (6). 4439).
Komisi Yudisial. Misalnya, perkataan “mengusulkan peng itu dianggap dapat dimaknai atau dianggap identik dengan
angkatan hakim agung” dapat dimaknai sebagai kegiatan tindakan pengusulan untuk pemilihan oleh DPR.
mengusulkan kepada presiden untuk menerbitkan Keputus Dari segi yang kedua, Pasal 24B ayat (1) UUD 1945
an Presiden untuk pengangkatan hakim agung yang telah menentukan, “Komisi Yudisial ... mempunyai wewenang
diseleksi menurut prosedur yang berlaku. Artinya, tindakan lain dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan,
pengangkatan yang dimaksudkan disitu diartikan sebagai keluhuran martabat, serta perilaku hakim”. Dari ketentuan
tindakan administratif berupa penetapan Keputusan Pres- ini dapat dielaborasi menjadi (i) menjaga kehormatan ha
iden yang bersifat beschikking belaka. kim; (ii) menjaga keluhuran martabat hakim; (iii) menjaga
Akan tetapi, Pasal 13 UU No. 22 Tahun 2004 tentang perilaku hakim; (iv) menegakkan kehormatan hakim; (v)
Komisi Yudisial justru membatasi pengusulan itu harus menegakkan keluhuran martabat hakim; dan (vi) mene
dilakukan dari Komisi Yudisial kepada Dewan Perwakilan gakkan perilaku hakim. Dalam kata menjaga terkandung
Rakyat. Dengan demikian, fungsi Komisi Yudisial menjadi pengertian tindakan yang bersifat preventif, sedangkan
supporting system terhadap kewenangan Dewan Perwakilan dalam kata menegakkan terdapat pengertian tindakan yang
Rakyat untuk memilih calon hakim agung. Jika pengusulan bersifat korektif. Karena itu, tiga kewenangan yang pertama
itu diajukan oleh Komisi Yudisial kepada DPR, berarti yang bersifat preventif atau pencegahan, sedangkan tiga yang
diajukan itu bukanlah calon hakim agung, melainkan baru kedua bersifat korektif.
bakal calon yang akan dipilih oleh DPR. Namun demikian, dalam rumusan Pasal 13 huruf b,
Di samping itu, pengusulan yang diajukan kepada DPR rumusan salah satu kewenangan Komisi Yudisial tersebut
itu, bukanlah merupakan pengusulan untuk pengangkatan diubah menjadi, “menegakkan kehormatan dan keluhuran
seperti yang dimaksud oleh Pasal 24B ayat (1) UUD 1945, martabat serta menjaga perilaku hakim.” Jika dielaborasi,
melainkan hanya pengusulan untuk pemilihan bakal calon cakupannya menjadi jauh lebih sempit, yaitu hanya (i) men-
hakim agung. Oleh karena itu, bagi penganut pandangan egakkan kehormatan hakim; (ii) menegakkan keluhuran
yang demikian ini, ketentuan Pasal 13 UU No. 22 Tahun martabat hakim; dan (iii) menjaga perilaku hakim. Dari sini
2004 itu justru bertentangan (tegen gesteld) dengan keten- dapat dikatakan bahwa pembentuk undang-undang dengan
tuan Pasal 24B ayat (1) UUD 1945. sengaja telah membatasi pengertian yang terkandung dalam
Tentu saja, ada pula pandangan yang sama sekali Pasal 24B ayat (1) UUD 1945. Yang bersifat preventif hanya
berbeda mengenai soal ini seperti yang tercermin dalam dikaitkan dengan upaya menjaga perilaku hakim, sedangkan
rumusan ketentuan Pasal 13 UU No. 22 Tahun 2004 ten yang bersifat korektif hanya dikaitkan dengan upaya men-
tang Komisi Yudisial tersebut. Undang-undang ini disusun egakkan kehormatan dan keluhuran martabat hakim.
setelah mendapatkan pembahasan bersama dan mengha Perbedaan ini tentu dapat saja dianalisis lebih men
silkan perstujuan bersama antara DPR dengan pemerintah dalam dari segi gramatikal dan dari segi makna kata.
(presiden). Pilihan politik yang diambil oleh DPR bersama Boleh jadi, apa yang dirumuskan dalam undang-undang
Pemerintah adalah seperti yang telah dirumuskan dalam memang benar. Akan tetapi, secara selintas saja sudah da
Pasal 13 itu. Artinya, pemerintah dan DPR sama-sama pat diketahui bahwa pembentuk undang-undang dengan
berbagi pendapat bahwa pengusulan untuk pengangkatan sengaja telah mengubah rumusan Pasal 24B ayat (1) UUD
1945 yang dapat saja menimbulkan kontroversi tersendiri
di kemudian hari. Padahal, tidaklah ada kerugian apa-apa lakukan secara internal oleh para hakim sendiri. Akan tetapi,
bagi pembentuk undang-undang jika mengikuti saja ru pengawasan perilaku yang bersifat internal melalui majelis
musan apa adanya dari UUD 1945, sehingga terhindar dari kehormatan hakim di Mahkamah Agung seperti selama ini
kemungkinan timbulnya perdebatan yang tidak perlu di dinilai tidak efektif. Karena itu, ide pembentukan Komisi Yu-
kemudian hari. disial dalam rangka pengawasan eksternal atas kehormatan
Mengenai kedudukan kelembagaan Komisi Yudisial dan perilaku hakim (external audit) ini diadopsikan. Dengan
(KY) dapat dikemukakan beberapa hal sebagai berikut. demikian, dapat diketahui bahwa keberadaan Komisi Yudi-
Pertama, apabila dibandingkan dengan Mahkamah Agung sial ini berada dalam rumpun kekuasaan kehakiman. Akan
dan Mahkamah Konstitusi, Komisi Yudisial ini jelas bu- tetapi, untuk menjamin efektifitas kerjanya keberadaannya
kan lembaga penegak hukum (the enforcer of the rule of ditentukan bersifat mandiri atau independen.
law), melainkan lembaga penegak etika kehakiman (the Namun, perlu dipahami apa sebenarnya yang dimak
enforcer of the rule of judicial ethics and good conduct). sud dengan mandiri dalam ketentuan Pasal 24B ayat (1)
Lembaga negara yang mempunyai fungsi kehakiman atau UUD 1945, yaitu “Komisi Yudisial bersifat mandiri yang
menjalankan fungsi peradilan tertinggi adalah Mahkamah berwenang mengusulkan pengangkatan hakim agung
Agung dan Mahkamah Konstitusi. Komisi Yudisial lebih dan mempunyai wewenang lain dalam rangka menjaga
merupakan lembaga etika daripada lembaga hukum. Kedua, dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, dan
terhadap fungsi kekuasaan kehakiman, Komisi Yudisial itu perilaku hakim”. Secara terminologis, mandiri dan keman
bersifat menunjang atau supporting system atau sebagai dirian sebenarnya berbeda dari independen dan indepen
auxiliary organ terhadap dan dalam cabang kekuasaan densi yang lebih berkenaan dengan kemerdekaan. Namun,
kehakiman. perumus UUD 1945 tidak konsisten menggunakan kata-kata
Cabang kekuasaan kehakiman sebagai pilar ketiga ini, seperti terlihat dalam Pasal 22E ayat (5) tentang komisi
negara demokrasi yang berdasar atas hukum (principle of pemilihan umum, dan Pasal 23D tentang bank sentral.
constitutional democracy) atau the third estate of demo Komisi penyelenggara pemilihan umum disebut mandiri,
cracy tercermin dalam kekuasaan Mahkamah Agung dan tetapi bank sentral dikatakan independen. Sebenarnya, jika
Mahkamah Konstitusi. Sedangkan Komisi Yudisial ber ditelusuri, dalam banyak ketentuan, penggunaan istilah
fungsi sebagai penjaga dan penegak kehormatan, keluhuran mandiri itu sendiri seringkali dimaksudkan sebagai terje
martabat, dan perilaku hakim. Demokrasi perlu diimbangi mahan kata independen.
oleh rule of law, dan berkembang efektifnya rule of law Oleh karena itu, tanpa harus terjebak dalam persoal
dan bahkan rule of just law sangat tergantung kepada an semantik, keberadaan Komisi Yudisial ini juga dimak
keterpercayaan aparatur penegak hukum, khususnya para sudkan bersifat mandiri dan sekaligus independen itu.
hakim. Karena itu, kehormatan, keluhuran martabat, dan Independensinya itu harus diberi makna, (i) independensi
perilaku hakim menjadi sesuatu yang mutlak diperlukan terhadap subjek yang ia awasi, yaitu para hakim, agar Komisi
dalam sistem demokrasi konstitusional. Yudisial dapat bekerja efektif tanpa diintervensi oleh Pimpi-
Selama ini, upaya menjaga dan menegakkan kehormat nan Mahkamah Agung; dan juga (ii) independen dalam
an, keluhuran martabat, dan perilaku hakim itu, hanya di- menjalankan tugasnya, sehingga tidak boleh diintervensi
atau membiarkan diri seakan dikontrol dan dikendalikan kehakiman, Komisi Yudisial ini juga haruslah bersifat inde
oleh lembaga-lembaga lain yang boleh jadi mempunyai penden. Komisi Yudisial tidak boleh menjadikan dirinya
kepentingan politik tertentu, seperti partai-partai politik, alat politik bagi lembaga legislatif, eksekutif, ataupun ke
pengusaha, lembaga DPR, DPD, dan presiden. kuatan partai politik dan para pemilik modal atau dunia
Mengenai independensi dari dan terhadap para ha usaha untuk mempengaruhi kinerja cabang kekuasaan ke
kim dan lembaga Mahkamah Agung, sangatlah penting, hakiman yang merdeka. Roh hakim dan lembaga kekuasaan
karena para hakimlah yang harus diawasi perilakunya oleh kehakiman terletak antara lain pada independensi dan
Komisi Yudisial. Dengan dijadikan sebagai external auditor imparsialitasnya.
seperti ini diharapkan, pengawasan diharapkan menjadi Karena itu, jangan sampai Komisi Yudisial sebagai
efektif, tidak seperti sebelumnya dimana di antara sesama lembaga pengawas perilaku hakim dipergunakan atau
hakim justru terjadi hubungan saling membela dan melin membiarkan dirinya dipakai oleh pihak-pihak yang berke
dungi yang menyebabkan pengawasan tidak efektif. Namun pentingan untuk mengganggu kemerdekaan hakim. Sebagai
demikian, tidak karena menjadi external auditor lalu Komisi konsekuensinya, para pejabat dari lingkungan cabang-ca-
Yudisial menjadi lawan atau musuh para hakim. Komisi bang kekuasaan di luar kekuasaan kehakiman tidak boleh
Yudisial tidak boleh menempatkan diri sebagai musuh, dan melakukan hal-hal yang dapat merendahkan martabat pen-
sebaliknya para hakim juga tidak boleh memperlakukan gadilan dan cabang kekuasaan kehakiman pada umumnya.
komisi ini sebagai seteru. Komisi Yudisial juga tidak boleh melakukan hal-hal yang
Komisi Yudisial adalah partner atau mitra bagi Mah- dapat menyebabkan dirinya dimanfaatkan oleh pihak-pihak
kamah Agung dalam menjaga dan menegakkan kehormatan, yang berkepentingan itu untuk merendahkan, mengurangi
keluhuran martabat, dan perilaku hakim. Oleh karena itu, atau menyebabkan terjadinya delegitimasi kehormatan
setiap hakim berkepentingan untuk menjaga dan menegak- hakim dan lembaga kehakiman.
kan kehormatan hakim dan lembaga kehakiman. Oleh sebab
itu, hubungan antara Komisi Yudisial dan Mahkamah Agung D. Tentara Nasional Indonesia
bersifat kemitraan, bukan persaingan atau apalagi perse-
teruan. Baik Mahkamah Agung, Komisi Yudisial maupun Tentara Nasional Indonesia (TNI) diatur tersendiri
cabang kekuasaan di luar kehakiman dan warga masyarakat, dalam UUD 1945, yaitu dalam Bab XII tentang Pertahan
tidak boleh menjadikan keduanya berseteru satu sama lain. an dan Keamanan Negara, yaitu pada Pasal 30. Di sini
Bagaimanapun, bagi Mahkamah Agung, keberadaan Komisi ditentukan dengan jelas mengenai perbedaan tugas dan
Yudisial itu justru sangat penting artinya agar kehormatan, kewenangan masing-masing untuk menjamin perwujudan
keluhuran martabat, dan perilaku para hakim di seluruh demokrasi dan tegaknya rule of law. Dalam Pasal 27 ayat (3)
Indonesia yang berjumlah lebih dari 6.000 orang, dapat UUD 1945 ditentukan bahwa “Setiap warga negara berhak
dijaga dan dipertahankan serta ditegakkan sebagaimana dan wajib ikut serta dalam upaya pembelaan negara”.
mestinya. Sementara itu, Pasal 30 ayat (1) UUD 1945 menentukan,
Mengenai independensi yang kedua, yaitu dari dan “Tiap-tiap warga negara berhak dan wajib ikut serta
terhadap cabang-cabang kekuasaan lain di luar kekuasaan dalam usaha pertahanan dan keamanan negara”.
Pasal 30 ayat (2) menentukan pula bahwa “Usaha jutan dari jabatan Panglima ABRI (Angkatan Bersenjata
pertahanan dan keamanan negara dilaksanakan melalui Republik Indonesia) yang ada pada masa orde baru yang
sistem pertahanan dan keamanan rakyat semesta oleh Ten menggabungkan organisasi kepolisiannya sebagai angkatan
tara Nasional Indonesia dan Kepolisian Negara Republik keempat dalam ABRI.
Indonesia, sebagai kekuatan utama, dan rakyat sebagai Sesudah reformasi nasional, diadakan pemisahan yang
kekuatan pendukung”. Sementara itu, ayat (3) Pasal 30 tegas antara kedudukan dan peran TNI dan Polri, sehingga
tersebut menentukan, “Tentara Nasional Indonesia terdiri ABRI ditiadakan. Pemisahan tersebut ditetapkan dengan
atas Angkatan Darat, Angkatan Laut, dan Angkatan Udara Ketetapan MPR No. VI/MPR/2000 tentang Pemisahan TNI
sebagai alat negara bertugas mempertahankan, melindungi, dan POLRI, serta Ketetapan MPR No. VII/MPR/2000 ten-
dan memelihara keutuhan dan kedaulatan negara”. tang Peran TNI dan Peran Polri. Berdasarkan hal itu, pada
Sebelum adanya Pasal 30 yang termaktub dalam Bab tahun 2002 diundangkan UU No. 2 Tahun 2002 tentang
XII UUD 1945 yang berjudul Pertahanan dan Keamanan Kepolisian Negara Republik Indonesia, dan juga UU No. 3
Negara tersebut, ketentuan mengenai tentara ini hanya Tahun 2002 tentang Pertahanan Negara (Lembaran Negara
terdapat pada Pasal 10 UUD 1945. Pasal 10 itu berbunyi, Republik Indonesia Tahun 2002 Nomor 3, Tambahan Lem-
“Presiden memegang kekuasaan yang tertinggi atas Ang baran Negara Republik Indonesia Nomor 4169).
katan Darat, Angkatan Laut, dan Angkatan Udara”. Dari Selanjutnya, pada tahun 2004 dibentuk pula un
ketentuan Pasal 10 itu tidak diharuskan adanya jabatan dang-undang khusus tentang TNI. Rancangan UU tentang
Panglima Tentara Nasional Indonesia yang tersendiri. TNI itu disetujui bersama oleh DPR dan Presiden pada
Presiden sebagai kepala pemerintahan eksekutif langsung rapat paripurna DPR 30 September 2004. RUU yang telah
bertindak sebagai pemegang kekuasaan yang tertinggi atas mendapat persetujuan bersama itu selanjutnya disahkan
ketiga angkatan tentara itu, sehingga presiden biasa disebut dan diundangkan menjadi UU No. 34 Tahun 2004 pada
dengan istilah Panglima Tertinggi. tanggal 19 Oktober 2004.26 Berdasarkan UU tentang TNI
Menurut paradigma atau jalan pikiran yang terkan ini, jelas ditentukan bahwa TNI terdiri atas angkatan darat,
dung dalam ketentuan Pasal 10 UUD 1945 tersebut, cukup laut, dan udara. Masing-masing angkatan dipimpin oleh
diadakan jabatan Kepala Staf Angkatan Darat, Udara, dan Kepala Staf Angkatan.
Laut, serta Kepala Staf Gabungan yang tunduk kepada Sesuai ketentuan Pasal 2 UU No. 34 Tahun 2004 ten
otoritas presiden sebagai Panglima Tertinggi. Akan tetapi, tang TNI tersebut, Tentara Nasional Indonesia adalah:
dalam Pasal 30 UUD 1945 yang disepakati dalam rangka a. Tentara Rakyat, yaitu tentara yang anggotanya berasal
Perubahan Kedua UUD 1945 pada tahun 2000, ketiga ang dari warga negara Indonesia;
katan darat, angkatan udara, dan angkatan laut itu dilihat b. Tentara Pejuang, yaitu tentara yang berjuang menegak
dalam satu kesatuan organisasi Tentara Nasional Indonesia kan Negara Kesatuan Republik Indonesia dan tidak
(TNI). Dalam konsep organisasi tentara itu, sebagaimana mengenal menyerah dalam melaksanakan dan menye
telah menjadi kelaziman sejak masa-masa pemerintahan lesaikan tugasnya;
sebelumnya, dianggap perlu adanya Panglima TNI yang c. Tentara Nasional, yaitu tentara kebangsaan Indonesia
tersendiri. Keberadaan Panglima TNI ini merupakan kelan- yang bertugas demi kepentingan negara di atas ke
pentingan daerah, suku, ras, dan golongan agama; c. pemulih terhadap kondisi keamanan negara yang ter
d. Tentara Profesional, yaitu tentara yang terlatih, terdidik, ganggu akibat kekacauan keamanan. (2) Dalam melak
diperlengkapi secara baik, tidak berpolitik praktis, tidak sanakan fungsi sebagaimana dimaksud pada ayat (1),
berbisnis, dan dijamin kesejahteraannya, serta mengi- TNI merupakan komponen utama sistem pertahanan
kuti kebijakan politik negara yang menganut prinsip de- negara.
mokrasi, supremasi sipil, hak asasi manusia, ketentuan Sedangkan rincian tugasnya diuraikan dalam Pasal 7
hukum nasional, dan hukum internasional yang telah ayat (1), yaitu TNI bertugas untuk menegakkan kedaulatan
diratifikasi. negara, mempertahankan keutuhan wilayah Negara Kes-
Bab III tentang Kedudukan, Pasal 3 (1) menentukan atuan Republik Indonesia yang berdasarkan Pancasila dan
bahwa dalam pengerahan dan penggunaan kekuatan militer, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
TNI berkedudukan di bawah presiden; ayat (2)-nya menen 1945, serta melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah
tukan bahwa dalam kebijakan dan strategi pertahanan serta darah Indonesia dari ancaman dan gangguan terhadap keu-
dukungan administrasi, TNI di bawah koordinasi departe- tuhan bangsa dan negara. Selanjutnya Pasal 7 ayat (2)-nya
men pertahanan. Sementara itu, Pasal 4 (1) mengatur bahwa menentukan bahwa tugas pokok sebagaimana dimaksud
TNI terdiri atas TNI Angkatan Darat, TNI Angkatan Laut, pada ayat (1) itu dilakukan dengan (a) operasi militer untuk
dan TNI Angkatan Udara yang melaksanakan tugasnya perang; dan (b) operasi militer selain perang, yaitu untuk:
secara matra atau gabungan di bawah pimpinan Panglima. 1. mengatasi gerakan separatis bersenjata;
Tiap-tiap angkatan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) 2. mengatasi pemberontakan bersenjata;
ditegaskan oleh ayat (2)-nya mempunyai kedudukan yang 3. mengatasi aksi terorisme;
sama dan sederajat. 4. mengamankan wilayah perbatasan;
Selanjutnya, dalam BAB IV diatur pula tentang pe 5. mengamankan objek vital nasional yang bersifat stra
ran, fungsi, dan tugas TNI. Menurut Pasal 5, TNI berperan tegis;
sebagai alat negara di bidang pertahanan yang dalam men 6. melaksanakan tugas perdamaian dunia sesuai dengan
jalankan tugasnya berdasarkan kebijakan dan keputusan kebijakan politik luar negeri;
politik negara. Fungsinya ditentukan dalam Pasal 6 ayat 7. mengamankan Presiden dan Wakil Presiden beserta ke
(1), yaitu bahwa selaku alat pertahanan negara, TNI itu luarganya;
berfungsi sebagai: 8. memberdayakan wilayah pertahanan dan kekuatan pen
a. penangkal terhadap setiap bentuk ancaman militer dukungnya secara dini sesuai dengan sistem pertahanan
dan ancaman bersenjata dari luar dan dalam negeri ter semesta;
hadap kedaulatan, keutuhan wilayah, dan keselamatan 9. membantu tugas pemerintahan di daerah;
bangsa; 10. membantu Kepolisian Negara Republik Indonesia dalam
b. penindak terhadap setiap bentuk ancaman sebagaimana rangka tugas keamanan dan ketertiban masyarakat yang
dimaksud pada ayat (1) huruf a; dan diatur dalam undang-undang;
11. membantu mengamankan tamu negara setingkat kepala
27
Menurut ketentuan UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-Undangan, Keputusan Presiden yang berisi norma yang bersifat negara dan perwakilan pemerintah asing yang sedang
mengatur selanjutnya harus dibaca atau diperlakukan sebagai Peraturan Presiden berada di Indonesia;
12. membantu menanggulangi akibat bencana alam, pe laut.
ngungsian, dan pemberian bantuan kemanusiaan; Sedangkan Pasal 10 UU TNI No. 34 Tahun 2004
13. membantu pencarian dan pertolongan dalam kecelakaan mengatur tentang tugas-tugas Angkatan Udara, yaitu seba
(search and rescue); serta gai berikut:
14. membantu pemerintah dalam pengamanan pelayaran a. melaksanakan tugas TNI matra udara di bidang per
dan penerbangan terhadap pembajakan, perompakan, tahanan;
dan penyelundupan. b. menegakkan hukum dan menjaga keamanan di wila
Semua ketentuan seperti yang diatur dalam Pasal 7 yah udara yurisdiksi nasional sesuai dengan ketentuan
ayat (2) tersebut di atas, dilaksanakan berdasarkan kebijak hukum nasional dan hukum internasional yang telah
an dan keputusan politik negara. diratifikasi;
Selanjutnya, dalam Pasal 8 UU TNI juga diatur dengan c. melaksanakan tugas TNI dalam pembangunan dan
jelas mengenai tugas-tugas masing-masing angkatan. Tugas pengembangan kekuatan matra udara; serta
Angkatan Darat adalah: d. melaksanakan pemberdayaan wilayah pertahanan uda
a. melaksanakan tugas TNI matra darat di bidang per ra.
tahanan; Khusus mengenai postur dan organisasi TNI diatur
b. melaksanakan tugas TNI dalam menjaga keamanan wi pula dengan jelas dalam Bab V UU No. 34 Tahun 2004 ter
layah perbatasan darat dengan negara lain; sebut. Dalam Pasal 11 ayat (1) dan (2), ditegaskan bahwa
c. melaksanakan tugas TNI dalam pembangunan dan postur TNI dibangun dan dipersiapkan sebagai bagian dari
pengembangan kekuatan matra darat; dan postur pertahanan negara untuk mengatasi setiap ancaman
d. melaksanakan pemberdayaan wilayah pertahanan di militer dan ancaman bersenjata. Postur TNI seperti di
darat. maksud dibangun dan dipersiapkan sesuai dengan kebijakan
Tugas-tugas Angkatan Laut diatur dalam Pasal 9, pertahanan negara.
yaitu: Sedangkan mengenai organisasi, juga diatur dengan
a. melaksanakan tugas TNI matra laut di bidang perta sangat jelas mulai dari Pasal 12 sampai dengan Pasal 16.
hanan; Dalam Pasal 12 ditegaskan bahwa organisasi TNI terdiri
b. menegakkan hukum dan menjaga keamanan di wila atas Markas Besar TNI yang membawahkan Markas Besar
yah laut yurisdiksi nasional sesuai dengan ketentuan TNI Angkatan Darat, Markas Besar TNI Angkatan Laut, dan
hukum nasional dan hukum internasional yang telah Markas Besar TNI Angkatan Udara. Markas Besar TNI terse-
diratifikasi; but terdiri atas unsur pimpinan, unsur pembantu pimpinan,
c. melaksanakan tugas diplomasi Angkatan Laut dalam unsur pelayanan, badan pelaksana pusat, dan komando
rangka mendukung kebijakan politik luar negeri yang utama operasi. Markas Besar Angkatan juga terdiri atas un-
ditetapkan oleh pemerintah; sur pimpinan, unsur pembantu pimpinan, unsur pelayanan,
d. melaksanakan tugas TNI dalam pembangunan dan pe badan pelaksana pusat, dan komando utama pembinaan.
ngembangan kekuatan matra laut; Perbedaannya hanya terletak pada komando utama operasi
e. melaksanakan pemberdayaan wilayah pertahanan ada di Markas Besar TNI, sedangkan komando utama pem-
binaan terdapat di Markas Besar Angkatan. Sesuai Pasal 12 ayat (7), ayat (8), dan ayat (9), diatur lebih lanjut dengan
ayat (4) Ketentuan lebih lanjut mengenai susunan organisasi Keputusan Presiden.
TNI sebagaimana tersebut di atas, diatur dengan Keputusan Selanjutnya, ditentukan pula dalam Pasal 14 ayat (1)
Presiden atau Peraturan Presiden.27 bahwa masing-masing angkatan dipimpin oleh seorang
Selanjutnya, dalam Pasal 13 UU No. 34 Tahun 2004 kepala staf angkatan yang berkedudukan di bawah pangli
itu ditentukan bahwa TNI dipimpin oleh seorang panglima. ma serta bertanggung jawab kepada panglima. Kepala staf
Panglima diangkat dan diberhentikan oleh presiden setelah angkatan diangkat dan diberhentikan oleh presiden atas
mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat. Pengang usul panglima. Kepala staf angkatan tersebut diangkat dari
katan dan pemberhentian panglima dilakukan berdasarkan perwira tinggi aktif dari angkatan yang bersangkutan dengan
kepentingan organisasi TNI. Jabatan panglima itu dapat memperhatikan jenjang kepangkatan dan karier.
dijabat secara bergantian oleh perwira tinggi aktif dari tiap- Menurut Pasal 14 ayat (4), tata cara pengangkatan dan
tiap angkatan yang sedang atau pernah menjabat sebagai pemberhentian kepala staf angkatan sebagaimana dimaksud
kepala staf angkatan. pada ayat (2) dan ayat (3) Pasal 14 UU No. 34 Tahun 2004
Untuk mengangkat panglima sebagaimana dimaksud tentang TNI tersebut diatur dengan Keputusan Presiden.
pada Pasal 13 ayat (3) UU tentang TNI, presiden mengusul Pasal 15 UU TNI juga mengatur tugas dan kewajiban
kan satu orang calon panglima untuk mendapat persetujuan panglima. Panglima TNI mempunyai tugas dan kewajiban
Dewan Perwakilan Rakyat. Persetujuan Dewan Perwakilan untuk:
Rakyat terhadap calon panglima yang dipilih oleh presiden, 1. memimpin TNI;
disampaikan paling lambat 20 (dua puluh) hari tidak ter- 2. melaksanakan kebijakan pertahanan negara;
masuk masa reses, terhitung sejak permohonan persetujuan 3. menyelenggarakan strategi militer dan melaksanakan
calon panglima diterima oleh Dewan Perwakilan Rakyat. operasi militer
Dalam hal Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui 4. mengembangkan doktrin TNI;
calon panglima yang diusulkan oleh presiden sebagaimana 5. menyelenggarakan penggunaan kekuatan TNI bagi ke
dimaksud pada ayat (5) dan ayat (6), presiden mengu pentingan operasi militer;
sulkan satu orang calon lain sebagai pengganti. Jika Dewan 6. menyelenggarakan pembinaan kekuatan TNI serta me
Perwakilan Rakyat tidak menyetujui calon panglima yang melihara kesiagaan operasional;
diusulkan oleh presiden, DPR memberikan alasan tertulis 7. memberikan pertimbangan kepada Menteri Pertahanan
yang menjelaskan ketidaksetujuannya. Dalam hal DPR tidak dalam hal penetapan kebijakan pertahanan negara;
memberikan jawaban seperti dimaksud, DPR dianggap telah 8. memberikan pertimbangan kepada Menteri Pertahanan
menyetujui, selanjutnya presiden berwenang mengangkat dalam hal penetapan kebijakan pemenuhan kebutuhan
panglima baru dan memberhentikan panglima lama. TNI dan komponen pertahanan lainnya;
Menurut ketentuan Pasal 13 ayat (10), tata cara peng 9. memberikan pertimbangan kepada Menteri Pertahan
angkatan dan pemberhentian panglima sebagaimana di an dalam menyusun dan melaksanakan perencanaan
maksud pada ayat (2), ayat (3), ayat (4), ayat (5), ayat (6), 28
Lembaran Negara Tahun 2002 Nomor 2, Tambahan Lembaran Negara Nomor
4168.
menurut undang-undang ini. 29
Lembaga Negara Tahun 1997 Nomor 81, Tambahan Lembaran Negara Nomor
3710.
strategis pengelolaan sumber daya nasional untuk ke dengan TNI Angkatan Laut. Oleh karena itu, di samping
pentingan pertahanan negara; Tentara Nasional Indonesia, masing-masing angkatan darat,
10. menggunakan komponen cadangan setelah dimobilisasi laut, dan udara ini juga secara khusus perlu diperlakukan se-
bagi kepentingan operasi militer; bagai subjek hukum konstitusi secara sendiri-sendiri, karena
11. menggunakan komponen pendukung yang telah disiap potensinya sebagai penyandang tugas dan kewenangan yang
kan bagi kepentingan operasi militer; serta ditentukan oleh UUD 1945.
12. melaksanakan tugas dan kewajiban lain sesuai dengan
peraturan perundang-undangan. E. Kepolisian Negara Republik Indonesia
Sedangkan Pasal 16-nya mengatur mengenai tugas
dan kewajiban kepala staf angkatan, yaitu: Seperti halnya Tentara Nasional Indonesia (TNI),
1. memimpin Angkatan dalam pembinaan kekuatan dan Kepolisian Negara juga diatur dalam Bab XII Pasal 30 UUD
kesiapan operasional Angkatan; 1945. Keduanya diatur dalam bab dan pasal yang sama untuk
2. membantu Panglima dalam menyusun kebijakan tentang maksud memastikan pembedaan dan pemisahan fungsi-
pengembangan postur, doktrin, dan strategi serta operasi fungsi keamanan dan pertahanan negara yang tercermin
militer sesuai dengan matra masing-masing; dalam kedua organisasi TNI dan POLRI. Dalam Pasal 30
3. membantu Panglima dalam penggunaan komponen ayat (4) UUD 1945 ditentukan bahwa “Kepolisian Negara
pertahanan negara sesuai dengan kebutuhan Angkatan; Republik Indonesia sebagai alat negara yang menjaga ke-
serta amanan dan ketertiban masyarakat bertugas melindungi,
4. melaksanakan tugas lain sesuai dengan matra masing- mengayomi, melayani masyarakat, serta menegakkan hu-
masing yang diberikan oleh Panglima. kum.”
Berkenaan dengan TNI, UUD 1945 mengatur pula Dalam Pasal 30 ayat (5) ditentukan bahwa “Susunan
mengenai Angkatan Darat, Angkatan Laut, dan Angkatan dan kedudukan Tentara Nasional Indonesia dan Kepoli-
Udara. Pasal 10 UUD 1945 menentukan, “Presiden meme sian Negara Republik Indonesia di dalam menjalankan
gang kekuasaan yang tertinggi atas Angkatan Darat, tugasnya, syarat-syarat keikutsertaan warga negara dalam
Angkatan Laut, dan Angkatan Udara”. Sebagai bagian dari usaha pertahanan dan keamanan negara, serta hal-hal yang
TNI, maka ketiga angkatan itu sama-sama berperan sebagai terkait dengan pertahanan dan keamanan diatur dengan
alat negara di bidang pertahanan negara sebagaimana yang undang-undang.” Dalam rangka pelaksanaan amanat UUD
ditentukan dalam Pasal 30 UUD 1945. Akan tetapi, khusus 1945 itulah, maka pada tahun 2002 telah dibentuk Undang-
mengenai Angkatan Laut, berdasarkan ketentuan Undang- Undang No. 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Re-
Undang sampai sekarang masih tetap diberi fungsi sebagai publik Indonesia. Undang-undang ini diundangkan pada 8
aparat keamanan di laut. Karena itu, dalam praktik sering Januari 2002.28 Dalam Pasal 2 UU ini, ditentukan bahwa
timbul masalah atau perselisihan pendapat di lapangan kepolisian merupakan salah satu fungsi dari fungsi-fungsi
antara aparat Polisi Air dengan TNI Angkatan Laut. Perten- pemerintahan negara di bidang pemeliharaan keamanan
tangan pendapat Perbedaan ini mengandung potensi untuk dan ketertiban masyarakat, penegakan hukum (law enforce
menjadi peselisihan antara POLRI dengan TNI, khususnya ment), perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kepada
masyarakat. pula bahwa Kepolisian Negara Republik Indonesia itu ber
Pengaturan konstitusional seperti tersebut di atas, pa tujuan untuk mewujudkan keamanan dalam negeri yang me
da pokoknya, sejalan dengan semangat reformasi nasional liputi terpeliharanya keamanan dan ketertiban masyarakat,
yang antara lain mendorong dilakukannya pemisahan anta tertib dan tegaknya hukum, terselenggaranya perlindungan,
ra TNI dan Polri dari struktur organisasi yang sebelumnya pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat, serta terbi-
bernama Angkatan Bersenjata Republik Indonesia (ABRI). nanya ketentraman masyarakat dengan menjunjung tinggi
Dalam undang-undang yang diundangkan satu tahun hak asasi manusia. Kepolisian Negara Republik Indonesia
sebelum reformasi, yaitu UU No. 28 Tahun 1997 tentang merupakan alat negara yang berperan dalam memelihara
Kepolisian Negara Republik Indonesia,29 masih ditentukan keamanan dan ketertiban masyarakat, menegakkan hu-
dalam Pasal 5 ayat (1)-nya, yaitu “Kepolisian Negara Repub- kum, serta memberikan perlindungan, pengayoman, dan
lik Indonesia adalah unsur Angkatan Bersenjata Republik pelayanan kepada masyarakat dalam rangka terpeliharanya
Indonesia yang terutama berperan memelihara keamanan keamanan dalam negeri. Kepolisian Negara RI Kepolisian
dalam negeri.” Nasional yang merupakan satu kesatuan dalam melak-
Keadaan itu menjadi berubah setelah reformasi ta sanakan peran tersebut di atas.
hun 1998. Kepolisian dipisahkan sama sekali dari TNI. Mengenai susunan dan kedudukan kepolisian, diten-
Keputusan mengenai pemisahan ini dikukuhkan dengan tukan dengan jelas dalam Pasal 6 sampai dengan Pasal 12,
Ketetapan MPR-RI tahun 1999, dan satu tahun kemudian, yaitu bahwa Kepolisian Negara Republik Indonesia dalam
yaitu dengan Perubahan Kedua UUD 1945 pada tahun 2000, melaksanakan peran dan fungsi kepolisian sebagaimana
pemisahan itu dikuatkan lagi dalam pengaturan UUD 1945, dimaksud dalam Pasal 2 dan 5 meliputi seluruh wilayah
yaitu dalam Pasal 30 seperti yang diuraikan di atas.30 Setelah negara Republik Indonesia. Dalam rangka pelaksanaan
itu, UU No. 28 Tahun 1997 tersebut diubah dengan UU No. peran dan fungsi kepolisian, wilayah negara Republik In
2 Tahun 2002.31 donesia dibagi dalam daerah hukum menurut kepentingan
Menurut ketentuan undang-undang yang baru ini, pelaksanaan tugas Kepolisian Negara Republik Indonesia.
pengemban fungsi kepolisian adalah Kepolisian Negara Ketentuan mengenai daerah hukum tersebut diatur dengan
Republik Indonesia yang sama sekali terpisah dari fungsi Peraturan Pemerintah.
Tentara Nasional Indonesia (TNI). Polisi sebagai pengem Menurut ketentuan Pasal 7 dibentuk Undang-Undang
ban fungsi kepolisian dibantu oleh (a) kepolisian khusus, No. 2 Tahun 2002, susunan organisasi dan tata kerja Ke-
(b) penyidik pegawai negeri sipil, dan/atau (c) bentuk-ben polisian Negara Republik Indonesia disesuaikan dengan ke-
tuk pengamanan swakarsa. Pengemban fungsi kepolisian pentingan pelaksanaan tugas dan wewenangnya yang diatur
dimaksud melaksanakan fungsi kepolisian sesuai dengan lebih lanjut dengan Keputusan Presiden (Keppres). Pasal 8
peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar hukum
1945-2004, Divisi Pembinaan Hukum POLRI, Jakarta, 2005.
nya masing-masing. 31
Selanjutnya, dalam Pasal 4 dan 5 UU ini ditentukan 4168.
32
Diundangkan pada tanggal 2 Juli 1991. Lembaran Negara Tahun 1991 Nomor
59, Tambahan Lembaran Negara Nomor 3451.
30
Mengenai perkembangan hukum kepolisian ini, baca Irjen. Pol. Drs. DPM 33
Sitompul, SH. MH., Perkembangan Hukum Kepolisian di Indonesia Tahun 2298.
menentukan bahwa Kepolisian Negara Republik Indonesia (3), calon yang diajukan oleh Presiden dianggap disetujui
berada di bawah presiden, dipimpin oleh kapolri yang dalam oleh Dewan Perwakilan Rakyat;
pelaksanaan tugasnya bertanggung jawab kepada presiden (6) Dalam keadaan mendesak, Presiden dapat memberhenti
sesuai dengan peraturan perundang-undangan. kan sementara Kapolri dan mengangkat pelaksana tugas
Kepala Polri, menurut Pasal 9, menetapkan, menye Kapolri dan selanjutnya dimintakan persetujuan Dewan
lenggarakan, dan mengendalikan kebijakan teknis kepolisi Perwakilan Rakyat;
an. Kapolri memimpin Kepolisian Negara Republik Indone (7) Calon Kapolri adalah Perwira Tinggi Kepolisian Negara
sia dalam melaksanakan tugas dan tanggung jawab atas: Republik Indonesia yang masih aktif dengan memper
a. penyelenggaraan kegiatan operasional kepolisian dalam hatikan jenjang kepangkatan dan karier;
rangka pelaksanaan tugas Kepolisian Negara Republik (8) Tata cara pengusulan atas pengangkatan dan pember
Indonesia; dan hentian Kapolri sebagaimana dimaksud dalam ayat (1),
b. penyelenggaraan pembinaan kemampuan Kepolisian (2), dan (6) diatur lebih lanjut dengan Keputusan Pre
Negara Republik Indonesia. siden;
Ditegaskan oleh Pasal 10 ayat (1) bahwa Pimpinan (9) Ketentuan mengenai pengangkatan dan pemberhenti
Kepolisian Negara Republik Indonesia di daerah hukum se an dalam jabatan selain yang dimaksud dalam ayat (1)
bagaimana dimaksud dalam Pasal 6 ayat (2), bertanggung diatur lebih lanjut dengan Keputusan Kapolri.
jawab atas pelaksanaan tugas dan wewenang kepolisian Jabatan penyidik dan penyidik pembantu ditentukan
secara hirarki. Ketentuan mengenai tanggung jawab se sebagai jabatan fungsional yang pejabatnya diangkat den-
cara hirarki tersebut menurut ketentuan Pasal 10 ayat (2) gan Keputusan Kepala Kepolisian RI atau kapolri. Jabatan
diserahkan pengaturannya lebih lanjut kepada Kepala Ke fungsional lainnya di lingkungan kepolisian negara juga
polisian RI untuk menetapkannya dengan keputusan. ditentukan dengan Keputusan Kapolri.
Selanjutnya, dalam Pasal 11, diatur hal-hal sebagai Mengenai tugas dan wewenang Kepolisian diatur
berikut: dalam Bab III mulai dari Pasal 13 sampai dengan 19 diben
(2) Kapolri diangkat dan diberhentikan oleh Presiden den- tuk Undang-Undang No. 2 Tahun 2002 tentang Polri. Tugas
gan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat; pokok Kepolisian Negara adalah (a) memelihara keamanan
(3) Usul pengangkatan dan pemberhentian Kapolri diajukan dan ketertiban masyarakat; (b) menegakkan hukum; dan
oleh Presiden kepada Dewan Perwakilan Rakyat disertai (c) memberikan perlindungan, pengayoman, dan pelayanan
dengan alasannya; kepada masyarakat.
(4) Persetujuan atau penolakan Dewan Perwakilan Rakyat Dalam melaksanakan tugas pokoknya tersebut,
terhadap usul Presiden sebagaimana dimaksud dalam maka menurut ketentuan Pasal 14, kepolisian negara RI
ayat (2) harus diberikan dalam jangka waktu paling bertugas:
lambat 20 (dua puluh) hari terhitung sejak tanggal surat a. melaksanakan pengaturan, penjagaan, pengawalan, dan
Presiden diterima oleh Dewan Perwakilan Rakyat; patroli terhadap kegiatan masyarakat dan pemerintah
(5) Dalam hal Dewan Perwakilan Rakyat tidak memberikan sesuai kebutuhan;
jawaban dalam waktu sebagaimana dimaksud dalam ayat b. menyelenggarakan segala kegiatan dalam menjamin
keamanan, ketertiban, dan kelancaran lalu lintas di ja Dalam rangka menyelenggarakan tugas dimaksud,
lan; Kepolisian Negara Republik Indonesia secara umum dinya
c. membina masyarakat untuk meningkatkan partisipasi takan berwenang:
masyarakat, kesadaran hukum masyarakat serta keta- a. menerima laporan dan/atau pengaduan;
atan warga masyarakat terhadap hukum dan peraturan b. membantu menyelesaikan perselisihan warga masyara
perundang-undangan; kat yang dapat mengganggu ketertiban umum;
d. turut serta dalam pembinaan hukum nasional; c. mencegah dan menanggulangi tumbuhnya penyakit ma
e. memelihara ketertiban dan menjamin keamanan syarakat;
umum; d. mengawasi aliran yang dapat menimbulkan perpecahan
f. melakukan koordinasi, pengawasan, dan pembinaan tek atau mengancam persatuan dan kesatuan bangsa;
nis terhadap kepolisian khusus, penyidik pegawai negeri e. mengeluarkan peraturan kepolisian dalam lingkup ke-
sipil, dan bentuk-bentuk pengamanan swakarsa; wenangan administratif kepolisian;
g. melakukan penyelidikan dan penyidikan terhadap semua f. melaksanakan pemeriksaan khusus sebagai bagian dari
tindak pidana sesuai dengan hukum acara pidana dan tindakan kepolisian dalam rangka pencegahan;
peraturan perundang-undangan lainnya; g. melakukan tindakan pertama di tempat kejadian;
h. menyelenggarakan identifikasi kepolisian, kedokteran h. mengambil sidik jari dan identitas lainnya serta memo
kepolisian, laboratorium forensik dan psikologi kepoli- tret seseorang;
sian untuk kepentingan tugas kepolisian; i. mencari keterangan dan barang bukti;
i. melindungi keselamatan jiwa raga, harta benda, masya j. menyelenggarakan Pusat Informasi Kriminal Na
rakat, dan lingkungan hidup dari gangguan ketertiban sional;
dan/atau bencana termasuk memberikan bantuan dan k. mengeluarkan surat ijin dan/atau surat keterangan yang
pertolongan dengan menjunjung tinggi hak asasi manu- diperlukan dalam rangka pelayanan masyarakat;
sia; l. memberikan bantuan pengamanan dalam sidang dan
j. melayani kepentingan warga masyarakat untuk semen pelaksanaan putusan pengadilan, kegiatan instansi lain,
tara sebelum ditangani oleh instansi dan/atau pihak yang serta kegiatan masyarakat;
berwenang; m. menerima dan menyimpan barang temuan untuk semen
k. memberikan pelayanan kepada masyarakat sesuai den- tara waktu.
gan kepentingannya dalam lingkup tugas kepolisian; Kepolisian Negara Republik Indonesia sesuai dengan
serta peraturan perundang-undangan lainnya berwenang pula:
l. melaksanakan tugas lain sesuai dengan peraturan per a. memberikan ijin dan mengawasi kegiatan keramaian
undang-undangan. umum dan kegiatan masyarakat lainnya;
Tata cara pelaksanaan ketentuan-ketentuan tersebut b. menyelenggarakan registrasi dan identifikasi kendaraan
di atas didelegasikan pengaturannya lebih lanjut oleh un bermotor;
dang-undang kepada pemerintah untuk menetapkannya c. memberikan surat ijin mengemudi kendaraan ber
dengan Peraturan Pemerintah (PP). motor;
d. menerima pemberitahuan tentang kegiatan politik; d. menyuruh berhenti orang yang dicurigai dan menanya
e. memberikan ijin dan melakukan pengawasan senjata kan serta memeriksa tanda pengenal diri;
api, bahan peledak, dan senjata tajam; e. melakukan pemeriksaan dan penyitaan surat;
f. memberikan ijin operasional dan melakukan pengawas f. memanggil orang untuk didengar dan diperiksa sebagai
an terhadap badan usaha di bidang jasa pengamanan; tersangka atau saksi;
g. memberikan petunjuk, mendidik, dan melatih aparat g. mendatangkan orang ahli yang diperlukan dalam hu
kepolisian khusus dan petugas pengamanan swakarsa bungannya dengan pemeriksaan perkara;
dalam bidang teknis kepolisian; h. mengadakan penghentian penyidikan;
h. melakukan kerja sama dengan kepolisian negara lain i. menyerahkan berkas perkara kepada penuntut umum;
dalam menyidik dan memberantas kejahatan interna j. mengajukan permintaan secara langsung kepada pejabat
sional; imigrasi yang berwenang di tempat pemeriksaan imigrasi
i. melakukan pengawasan fungsional kepolisian terhadap dalam keadaan mendesak atau mendadak untuk mence-
orang asing yang berada di wilayah Indonesia dengan gah atau menangkal orang yang disangka melakukan
koordinasi instansi terkait; tindak pidana;
j. mewakili pemerintah RI dalam organisasi kepolisian k. memberi petunjuk dan bantuan penyidikan kepada
internasional; penyidik pegawai negeri sipil serta menerima hasil pe
k. melaksanakan kewenangan lain yang termasuk dalam nyidikan penyidik pegawai negeri sipil untuk diserahkan
lingkup tugas kepolisian. kepada penuntut umum; dan
Tata cara pelaksanaan ketentuan tersebut di atas juga l. mengadakan tindakan lain menurut hukum yang ber
didelegasikan pengaturannya lebih lanjut (delegated regu tanggung jawab.
lation) kepada Pemerintah untuk menetapkannya dengan Tindakan lain yang dimaksud di atas adalah tindakan-
Peraturan Pemerintah. tindakan penyelidikan dan penyidikan yang dilakukan jika
Di samping itu, dalam Pasal 16 UU No. 2 Tahun 2002 memenuhi syarat-syarat sebagai berikut:
tentang Kepolisian Negara RI ini, ditentukan pula bahwa a. tidak bertentangan dengan suatu aturan hukum;
dalam rangka menyelenggarakan tugasnya sebagaimana b. selaras dengan kewajiban hukum yang mengharuskan
dimaksud dalam Pasal 13 dan 14 di bidang proses pidana, tindakan tersebut dilakukan;
Kepolisian Negara Republik Indonesia pula berwenang c. harus patut, masuk akal, dan termasuk dalam lingkung
untuk: an jabatannya;
a. melakukan penangkapan, penahanan, penggeledahan, d. pertimbangan yang layak berdasarkan keadaan yang
dan penyitaan; memaksa; dan
b. melarang setiap orang meninggalkan atau memasuki e. menghormati hak asasi manusia.
tempat kejadian perkara untuk kepentingan penyidik Pejabat Kepolisian Negara RI menjalankan tugas dan
an; wewenangnya di seluruh wilayah negara Republik Indone
c. membawa dan menghadapkan orang kepada penyidik sia, khususnya di daerah hukum pejabat yang bersangkutan
dalam rangka penyidikan; ditugaskan sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
Untuk kepentingan umum pejabat kepolisian negara dalam Struktur organisasi kejaksaan itu berpuncak pada Ke
melaksanakan tugas dan wewenangnya dapat bertindak jaksaan Agung yang dibentuk berdasarkan undang-undang.
menurut penilaiannya sendiri. Pelaksanaan ketentuan ini Undang-undang terakhir yang mengatur kejaksaan adalah
hanya dapat dilakukan dalam keadaan yang sangat perlu UU No. 5 Tahun 1991 tentang Kejaksaan32 yang mengubah
dengan memperhatikan peraturan perundang-undangan, secara mendasar ketentuan-ketentuan dalam UU No. 15
serta Kode Etik Profesi Kepolisian Negara Republik Indo- Tahun 1961 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kejak-
nesia. saan.33 Undang-undang ini, pada tahun 2004, digantikan
Dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya, peja dengan undang-undang baru, yaitu UU No. 16 Tahun 2004
bat Kepolisian Negara senantiasa dituntut untuk bertindak tentang Kejaksaan.34 Dalam undang-undang terakhir ini, di-
berdasarkan norma-norma hukum yang berlaku dan dengan tentukan bahwa jaksa adalah pejabat fungsional yang diberi
mengindahkan norma-norma agama, kesopanan, kesusi- wewenang oleh undang-undang untuk bertindak sebagai
laan, serta menjunjung tinggi hak asasi manusia. Dalam penuntut umum dan pelaksana putusan pengadilan yang
melaksanakan tugas dan wewenangnya, ditentukan pula telah memperoleh kekuatan hukum tetap serta wewenang
bahwa Kepolisian harus mengutamakan tindakan pence- lain berdasarkan undang-undang.35
gahan (preventif) daripada tindakan represif. Jika tindakan Kejaksaan Republik Indonesia adalah lembaga peme
preventif dilupakan, polisi cenderung hanya akan bertindak rintah yang melaksanakan kekuasaan negara di bidang
represif dan pada gilirannya, karena terus-terusan bertindak penuntutan serta kewenangan lain berdasarkan undang-un
represif, lama kelamaan polisi akan menjadi ancaman bagi dang.36 Sebelumnya, dalam UU No. 5 Tahun 1991, ditentukan
rakyat yang justru membutuhkan pengayoman dan rasa bahwa kejaksaan merupakan satu-satunya lembaga pelaksa-
aman dari kepolisian. na kekuasaan negara yang mempunyai tugas dan wewenang
di bidang penuntutan dalam penegakan hukum dan keadilan
F. Kejaksaan di lingkungan peradilan umum. Sekarang, dalam UU No. 16
Tahun 2004, ketentuan demikian ditiadakan.
Seperti telah diuraikan di atas, Kejaksaan Agung tidak Sama seperti undang-undang sebelumnya, dalam
diatur eksplisit dalam UUD 1945. Meskipun semula hal ini UU No. 16 Tahun 2004 ini ditentukan bahwa kejaksaan
diusulkan dalam rancangan Perubahan UUD 1945, tetapi adalah satu kesatuan yang tidak terpisah-pisahkan,37 yang
sampai Perubahan Keempat disahkan dalam Sidang MPR dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya bertindak
Tahun 2002, hal itu tidak mendapat kesepakatan. Akan demi keadilan dan kebenaran berdasarkan Ketuhanan
tetapi, dalam kaitan dengan ketentuan Pasal 24 ayat (3) yang Yang Maha Esa, dan senantiasa menjunjung tinggi prinsip
menyatakan, “Badan-badan lain yang fungsinya berkaitan persamaan kedudukan di dalam atau di hadapan hukum
dengan kekuasaan kehakiman”, maka fungsi kejaksaan jelas (equality before the law). Maksudnya, ialah bahwa kejaksa
sangat berkaitan dengan kekuasaan kehakiman. Oleh karena an itu memiliki satu landasan dalam melaksanakan tugas
itu, Kejaksaan Agung dapat dikatakan sebagai salah satu dan wewenangnya di bidang penuntutan yang bertujuan
badan yang dimaksud, yang juga penting secara konstitu- memelihara kesatuan kebijakan di bidang penuntutan se-
sional (constitutionally important state institution). hingga dapat menampilkan ciri khas yang menyatu dalam
tata pikir, tata laku, dan tata kerja kejaksaan. Oleh karena masi, muncul ide untuk mengatur agar pengangkatan dan
itu, kegiatan penuntutan di pengadilan oleh kejaksaan tidak pemberhentian jaksa agung ini tidak lagi ditentukan sebagai
akan berhenti hanya karena jaksa yang semula bertugas ber- kewenangan mutlak (hak prerogatif) presiden. Seperti
halangan. Dalam hal demikian, penuntutan oleh kejaksaan Kepala Polri dan panglima TNI ditentukan diangkat dan
akan tetap berlangsung sekalipun untuk itu dilakukan oleh diberhentikan oleh presiden atas pertimbangan DPR.
jaksa lainnya sebagai pengganti. Pengaturan demikian itu dimaksudkan untuk men
Kejaksaan sebagai lembaga pemerintah terdiri atas jamin independensi kejaksaan agung dalam menjalankan
Kejaksaan Agung, Kejaksaan Tinggi dan Kejaksaan Negeri. tugas dan wewenangnya di bidang penuntutan. Indepen
Kejaksaan Agung berkedudukan di ibukota negara dan densi itu penting untuk menjamin agar proses penegakan
daerah hukumnya meliputi wilayah kekuasaan negara hukum dan keadilan tidak dipengaruhi oleh dinamika poli
Republik Indonesia. Kejaksaan dipimpin oleh jaksa agung tik kekuasaan. Ketika saya sendiri menjabat sebagai salah
yang mengendalikan pelaksanaan tugas dan wewenang seorang asisten Wakil Presiden B.J. Habibie yang kemudian
kejaksaan. Dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya, setelah Presiden Soeharto meletakkan jabatan berubah men
jaksa agung dibantu oleh seorang wakil jaksa agung dan jadi presiden pada bulan Mei 1998, muncul ide dari presiden
beberapa orang jaksa agung muda. Wakil jaksa agung dan untuk menetapkan Kejaksaan Agung dan Gubernur Bank
jaksa agung muda diangkat dan diberhentikan oleh presiden Indonesia berada di luar struktur kabinet, agar keduanya
atas usul jaksa agung. dapat dikembangkan menjadi dua institusi yang independen
Jaksa agung adalah pimpinan dan penanggung ja dalam menjalankan tugasnya masing-masing.
wab tertinggi kejaksaan yang mengendalikan pelaksanaan Ketika presiden menanyakan kedua hal itu kepada
tugas dan wewenang kejaksaan. Karena itu, Jaksa Agung saya, saya sendiri mendukung ide independensi kedua lem
juga merupakan penanggungjawab tertinggi dalam bidang baga negara itu dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.
penuntutan. Menurut ketentuan Pasal 37 ayat (1) dan (2) Namun, karena alasan suasana politik yang masih belum
juncto Pasal 19 ayat (2) UU No. 16 Tahun 2004,38 jaksa menentu, saya menyarankan agar presiden mendahulukan
agung diangkat dan diberhentikan oleh serta bertanggung kebijakan independensi Bank Indonesia. Karena itu, dalam
jawab kepada presiden. Ketentuan pertanggungjawaban ke pengumuman kabinet Presiden B. J. Habibie, Gubernur
pada presiden ini perlu mendapat perhatian karena terkait Bank Indonesia dikeluarkan dari susunan kabinet, tetapi
erat dengan prinsip kemerdekaan jaksa dalam menjalankan jaksa agung masih tetap tercantum, dan terus terlibat seba
tugas dan wewenangnya. gai peserta dalam sidang-sidang kabinet. Sedangkan Guber
Terkait dengan hal itu, ketika memasuki era refor nur Bank Indonesia tidak lagi ditetapkan sebagai anggota
34
Lembaran Negara Tahun 2004 Nomor 67, Tambahan Lembaran Negara Nomor kabinet, dan sejak itu ide independensi bank sentral terus
4401. bergulir. Bahkan sekarang, ketentuan independensi bank
35
Pasal 1 butir 1 UU No. 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan Republik Indone- sentral itu telah tercantum dalam ketentuan Pasal 23D
sia.
36
Pasal 2 ayat (1). Ibid. UUD 1945.
37
Pasal 2 ayat (3). Ibid. Sayangnya, ide independensi Kejaksaan Agung tidak
38
Ibid.
39
Pasal 30 ayat (1), (2), dan ayat (3). Ibid.
40
Yang dimaksud dengan keputusan lepas bersyarat adalah keputusan menteri yang tugas dan tanggungjawabnya di bidang pemasyarakatan.
berhasil diadopsikan dalam UUD 1945. Ketika rancangan No. 16 Tahun 2004 tersebut, laporan pertanggungjawaban
perubahan Bab IX tentang Kekuasaan Kehakiman, ber jaksa agung diharuskan pula disampaikan kepada presiden
kembang luas gagasan untuk mencantumkan pengaturan sesuai dengan prinsip akuntabilitas.
tentang kejaksaan di dalamnya, tetapi akhirnya kandas Seperti dikemukakan di atas, menurut Pasal 37 UU
karena tidak mendapat kesepakatan. Ketika rancangan UU No. 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan tersebut, Jaksa Agung
tentang Kejaksaan yang baru disusun, muncul lagi usul bertanggung jawab atas penuntutan yang dilaksanakan
yang mengingatkan pentingnya independensi kejaksaan. secara independen demi keadilan berdasarkan hukum dan
Akan tetapi, dalam UU tersebut, ide independensi itu juga keadilan. Pertanggungjawaban dimaksud disampaikan ke-
tidak berhasil diadopsikan secara konkrit dalam bentuk pada presiden dan Dewan Perwakilan Rakyat sesuai dengan
pengaturan mengenai prosedur pengangkatan dan pember prinsip akuntabilitas. Laporan yang disampaikan kepada
hentian jaksa agung seperti yang telah diatur untuk pang DPR ini dilakukan melalui mekanisme Rapat Kerja dengan
lima TNI dan kepala POLRI. Komisi di DPR. Bahkan, seperti ditegaskan dalam Penjelasan
Meskipun demikian, gagasan independensi itu sendiri Umum UU No. 16 Tahun 2004 tersebut,
pada pokoknya diterima sebagai semangat yang menjiwai
keseluruhan isi UU No. 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan. “Kejaksaan adalah lembaga pemerintahan yang
Dalam Penjelasan Umum UU No. 16 Tahun 2004 diurai melaksanakan kekuasaan negara di bidang
penegakan hukum dengan berpegang pada
kan dengan tegas bahwa penyempurnaan yang dilakukan
peraturan perundang-undangan dan kebijakan
atas undang-undang sebelumnya, mencakup antara lain yang ditetapkan oleh pemerintah. Dengan demi
bahwa: kian, Jaksa Agung diangkat dan diberhentikan
oleh Presiden serta bertanggung jawab kepada
“Kejaksaan sebagai lembaga pemerintahan yang Presiden.”
melaksanakan kekuasaan negara di bidang pe
nuntutan ditegaskan agar dilaksanakan secara Mengenai tugas dan wewenang kejaksaan, diatur
merdeka. Oleh karena itu, Kejaksaan dalam
secara rinci dalam Bab III Bagian Pertama UU No. 16 Ta
melaksanakan fungsi, tugas, dan wewenangnya
terlepas dari pengaruh kekuasaan pemerintah dan hun 2004 tentang Kejaksaan. Secara umum,39 tugas dan
kekuasaan lainnya.” wewenang kejaksaan ditentukan sebagai berikut.
(1) Di bidang Pidana:
Akan tetapi, oleh karena ketentuan mengenai prinsip a. melakukan penuntutan dalam perkara pidana;
independensi ini hanya bersifat abstrak, pelaksanaannya di b. melaksanakan penetapan hakim dan putusan peng
lapangan sangat tergantung kepada komitmen presiden dan adilan yang telah memperoleh kekuatan hukum
jaksa agung sendiri. Apakah dalam pelaksanaan tugas dan tetap;
kewenangan kejaksaan itu akan benar-benar terbebas dari c. melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan pu
campur tangan dan kepentingan politik kekuasaan presiden. tusan pidana bersyarat, putusan pidana pengawasan,
Apalagi, seperti yang ditentukan oleh Pasal 37 ayat (2) UU dan keputusan lepas bersyarat;40
d. melakukan penyelidikan terhadap tindak pidana
41
Seperti yang ditentukan, misalnya, oleh UU No. 26 Tahun 2000 tentang Pen-
tertentu berdasarkan undang-undang; 41
f. Mencegah atau menangkal orang tertentu masuk atau
e. melengkapi berkas perkara tertentu dan untuk itu keluar wilayah negara Republik Indonesia karena ke
dapat melakukan pemeriksaan tambahan sebelum terlibatannya dalam perkara pidana sesuai dengan per
dilimpahkan ke pengadilan yang dalam pelaksana aturan perundang-undangan.
annya dikoordinasikan dengan penyidik; Jaksa agung juga dapat memberikan ijin kepada ter
(2) Di bidang Perdata dan tatausaha negara, kejaksaan sangka atau terdakwa untuk berobat atau menjalani pera
dengan kuasa khusus, dapat bertindak di dalam dan di watan di rumah sakit dalam negeri, kecuali dalam keadaan
luar pengadilan untuk dan atas nama negara atau Peme tertentu dapat dilakukan perawatan di luar negeri.44 Ijin
rintah; tertulis untuk berobat atau menjalani perawatan di dalam
(3) Di bidang ketertiban dan ketenteraman umum, kejaksa negeri diberikan oleh kepala kejaksaan negeri setempat atas
an juga turut menyelenggarakan kegiatan: nama jaksa agung, sedangkan untuk berobat atau menjalani
i. peningkatan kesadaran hukum masyarakat; perawatan di rumah sakit di luar negeri hanya diberikan
ii. pengamanan kebijakan penegakan hukum; oleh jaksa agung.45
iii. pengamanan peredaran barang cetakan; Ijin tertulis yang dimaksud di atas, hanya dapat di
iv. pengawasan kepercayaan yang dapat membahaya berikan berdasarkan rekomendasi tertulis dari dokter yang
kan masyarakat dan negara; bersangkutan. Dalam hal diperlukan perawatan di luar
v. pencegahan penyalahgunaan dan/atau penodaan negeri, rekomendasi dokter tersebut harus pula dengan jelas
agama; menyatakan adanya kebutuhan untuk itu, yang disebabkan
vi. penelitian dan pengembangan hukum dan statistik oleh kenyataan bahwa fasilitas perawatan di dalam negeri
kriminal. memang belum mencukupi.46 Dengan demikian, ijin per-
Sedangkan secara khusus, jaksa agung mempunyai awatan atau berobat di luar negeri tersebut dapat dijamin
tugas dan wewenang untuk:42 tidak disalahgunakan untuk membebaskan tersangka atau
a. menetapkan dan mengendalikan kebijakan penegakan terdakwa di luar maksud diadakannya pengaturan mengenai
hukum dan keadilan dalam ruang lingkup tugas dan ijin keluar negeri itu.
wewenang kejaksaan;
b. Mengefektifkan proses penegakan hukum yang diberikan G. Komisi Pemberantasan Korupsi
oleh undang-undang;43
c. mengesampingkan perkara demi kepentingan umum; Komisi Pemberantasan Korupsi dibentuk berdasarkan
d. Mengajukan kasasi demi kepentingan hukum kepada Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi
Mahkamah Agung dalam perkara pidana, perdata, dan
Korupsi sebagaimana telah diubah dengan UU No. 20 Tahun 2001 jo. UU No.
tata usaha negara; 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.
e. Dapat mengajukan pertimbangan teknis hukum kepada 42
Pasal 35. Ibid.
Mahkamah Agung dalam pemeriksaan kasasi perkara 43
Ketentuan ini menggantikan ketentuan sebelumnya yang terdapat dalam
UU No. 5 Tahun 1991 yaitu, “mengkoordinasikan penanganan perkara pidana
pidana; tertentu dengan instansi terkait berdasarkan undang-undang yang pelaksana
an koordinasinya ditetapkan oleh Presiden. Yang dimaksud dengan perkara
gadilan HAM, dan UU No.31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana pidana tertentu itu adalah perkara-perkara pidana yang berakibat meresahkan
Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Pasal 1 undang-47
untuk meningkatkan daya guna dan hasil guna upaya pembe
undang ini menentukan bahwa pemberantasan tindak rantasan tindak pidana korupsi50 yang sudah berjalan sejak
pidana korupsi merupakan serangkaian tindakan untuk sebelumnya. Dalam menjalankan tugas dan wewenangnya
mencegah dan memberantas tindak pidana korupsi melalui itu, Komisi bekerja berdasarkan asas-asas (a) kepastian
upaya koordinasi, supervisi, monitor, penyelidikan, penyi hukum, (b) keterbukaan, (c) akuntabilitas, (d) kepentingan
dikan, penuntutan, dan pemeriksaan di sidang pengadilan, umum, dan (e) proporsionalitas.51
dengan peran serta masyarakat berdasarkan peraturan per Menurut ketentuan Pasal 6 UU No. 30 Tahun 2002
undang-undangan yang berlaku. Tindak Pidana Korupsi itu itu, Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) mempunyai tu
sendiri adalah tindak pidana sebagaimana dimaksud dalam gas-tugas sebagai berikut:
UU Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak a. koordinasi dengan instansi yang berwenang melakukan
Pidana Korupsi sebagaimana telah diubah dengan UU No- pemberantasan tindak pidana korupsi;
mor 20 Tahun 2001 tentang Perubahan atas UU Nomor 31 b. supervisi terhadap instansi yang berwenang melakukan
Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. pemberantasan tindak pidana korupsi;
Setiap penyelenggara negara, seperti yang dimaksud dalam c. melakukan penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan
Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyeleng terhadap tindak pidana korupsi;
gara Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan d. melakukan tindakan-tindakan pencegahan tindak pida
Nepotisme, diharapkan dapat dibebaskan dari segala bentuk na korupsi; dan
perbuatan yang tidak terpuji ini, sehingga terbentuk aparat e. melakukan monitor terhadap penyelenggaraan pemerin
dan aparatur penyelenggara negara yang benar-benar bersih tahan negara.
dan bebas dari korupsi, kolusi, dan nepotisme. Menurut Pasal 15 undang-undang ini, Komisi Pem
Dengan Undang-Undang No. 30 Tahun 2002 ini, berantasan Korupsi berkewajiban:
nama Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi se a. memberikan perlindungan terhadap saksi atau pelapor
lanjutnya disebut Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK)48. yang menyampaikan laporan ataupun memberikan ke
Status hukum komisi ini secara tegas ditentukan sebagai terangan mengenai terjadinya tindak pidana korupsi;
lembaga negara yang dalam melaksanakan tugas dan we b. memberikan informasi kepada masyarakat yang memer
wenangnya bersifat independen dan bebas dari pengaruh lukan atau memberikan bantuan untuk memperoleh
kekuasaan manapun49. Pembentukan komisi ini bertujuan data lain yang berkaitan dengan hasil penuntutan tindak
pidana korupsi yang ditanganinya;
masyarakat, membahayakan keselamatan negara, dan/atau dapat merugikan
perekonomian negara.” c. menyusun laporan tahunan dan menyampaikannya
44
Pasal 36 ayat (1). Ibid. kepada Presiden Republik Indonesia, Dewan Perwakil
45
Pasal 36 ayat (2). Ibid.
46
an Rakyat Republik Indonesia, dan Badan Pemeriksa
47
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Ko- Keuangan;
rupsi (Lembaran Negara Tahun 2002 Nomor 137, Tambahan Lembaran Negara
Nomor 4250). 51
Pasal 5. Ibid.
48
Pasal 2. Ibid. 52
49
Pasal 3. Ibid. 53
50
Pasal 4. Ibid. 54
Pasal 20. Ibid.
d. menegakkan sumpah jabatan; secara bersama-sama merupakan penanggung jawab terting
e. menjalankan tugas, tanggung jawab, dan wewenangnya gi Komisi Pemberantasan Korupsi56. Menurut ketentuan
berdasarkan asas-asas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 29, untuk dapat diangkat sebagai Pimpinan Komisi
Pasal 5. Pemberantasan Korupsi harus memenuhi persyaratan se
Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) berkedudukan bagai berikut:
di ibukota negara Republik Indonesia dan wilayah kerjanya a. warga negara Republik Indonesia;
meliputi seluruh wilayah negara Republik Indonesia.52 Kare b. bertakwa kepada Tuhan Yang Maha Esa;
na luasnya cakupan dan jangkauan tugas dan kewenangan c. sehat jasmani dan rohani;
nya itu, maka ditentukan pula bahwa Komisi Pemberantasan d. berijazah sarjana hukum atau sarjana lain yang memi
Korupsi dapat membentuk perwakilan di daerah-daerah liki keahlian dan pengalaman sekurang-kurangnya 15
provinsi di seluruh Indonesia.53 tahun dalam bidang hukum, ekonomi, keuangan, atau
Dalam menjalankan atau melaksanakan tugas dan perbankan;
kewenangannya,54 KPK (Komisi Pemberantasan Korupsi) e. berumur sekurang-kurangnya 40 tahun dan setinggi-
bertanggung jawab kepada publik atas pelaksanaan tugasnya tingginya 65 tahun pada proses pemilihan;
dan menyampaikan laporannya secara terbuka dan berkala f. tidak pernah melakukan perbuatan tercela;
kepada presiden, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), dan g. cakap, jujur, memiliki integritas moral yang tinggi, dan
Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Pertanggungjawaban memiliki reputasi yang baik;
publik yang dimaksud itu dilaksanakan dengan cara (a) wajib h. tidak menjadi pengurus salah satu partai politik;
audit terhadap kinerja dan pertanggungjawaban keuangan i. melepaskan jabatan struktural dan atau jabatan lain
sesuai dengan program kerjanya, (b) menerbitkan laporan nya selama menjadi anggota Komisi Pemberantasan
tahunan, dan (c) membuka akses informasi. Korupsi;
Struktur organisasi Komisi Pemberantasan Korupsi j. tidak menjalankan profesinya selama menjadi anggota
(KPK) sendiri meliputi (a) Pimpinan Komisi Pemberantasan Komisi Pemberantasan Korupsi; dan
Korupsi yang terdiri dari lima Anggota Komisi Pemberan- k. mengumumkan kekayaannya sesuai dengan peraturan
tasan Korupsi, (b) Tim Penasihat yang terdiri dari empat perundang-undangan yang berlaku.
Anggota; dan (c) Pegawai Komisi Pemberantasan Korupsi Pimpinan Komisi Pemberantasan Korupsi itu dipilih
sebagai pelaksana tugas. Pimpinan Komisi Pemberantasan oleh Dewan Perwakilan Rakyat berdasarkan calon anggota
Korupsi sebagaimana dimaksud terdiri atas seorang Ketua yang diusulkan oleh Presiden Republik Indonesia.57 Calon-
merangkap anggota, dan empat orang Wakil Ketua yang calon yang terpilih disampaikan oleh pimpinan Dewan
masing-masing merangkap sebagai anggota.55 Perwakilan Rakyat Republik Indonesia kepada Presiden
Pimpinan Komisi Pemberantasan Korupsi ditentukan Republik Indonesia paling lambat tujuh hari kerja terhitung
sebagai pejabat negara, dan merupakan penyidik dan pe sejak tanggal berakhirnya pemilihan untuk disahkan oleh
nuntut umum. Pimpinan KPK bekerja secara kolektif, dan Presiden Republik Indonesia58. Presiden Republik Indonesia
55
Pasal 21 ayat (1) dan ayat (2). Ibid.
56
Pasal 21 ayat (3), (4), (5), dan ayat (6). Ibid. yatakan bahwa status presiden yang mengesahkan pengangkatan Pimpinan KPK
57
Pasal 30 ayat (1). Ibid. itu adalah presiden dalam kapasitasnya sebagai kepala negara. Padahal, dalam
58
Pasal 30 ayat (12). Ibid. Dalam ketentuan Pasal 30 ayat (12) ini masih din- paradigma pemikiran sistem presidensil yang dewasa ini dianut oleh UUD 1945
wajib menetapkan calon terpilih paling lambat 30 hari kerja landasan kebijakan yang kuat dalam usaha memerangi tin-
terhitung sejak tanggal diterimanya surat pimpinan Dewan dak pidana korupsi. Berbagai kebijakan tersebut tertuang
Perwakilan Rakyat59 untuk masa jabatan selama empat ta- dalam berbagai peraturan perundang-undangan, antara
hun. Masa jabatan pimpinan KPK itu selama empat tahun lain dalam Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat
dan sesudah itu dapat dipilih kembali hanya untuk sekali Republik Indonesia Nomor XI/MPR/1998 tentang Peny-
masa jabatan.60 elenggara Negara yang Bersih dan Bebas Korupsi, Kolusi,
Pimpinan Komisi Pemberantasan Korupsi berhenti dan Nepotisme; Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999
atau diberhentikan karena:61 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari
a. meninggal dunia; Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme, serta Undang-Undang No-
b. berakhir masa jabatannya; mor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana
c. menjadi terdakwa karena melakukan tindak pidana ke Korupsi sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang
jahatan; Nomor 20 Tahun 2001 tentang Perubahan atas Undang-Un-
d. berhalangan tetap atau secara terus-menerus selama dang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak
lebih dari tiga bulan tidak dapat melaksanakan tugas Pidana Korupsi.
nya; Berdasarkan ketentuan Pasal 43 Undang-Undang
e. mengundurkan diri; atau Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pida
f. dikenai sanksi berdasarkan undang-undang ini. na Korupsi sebagaimana diubah dengan Undang-Undang
Dalam hal Pimpinan KPK menjadi tersangka tindak Nomor 20 Tahun 2001, telah pula dibentuk badan khusus
pidana kejahatan, maka yang bersangkutan diberhentikan untuk menangani upaya pemberantasan korupsi. Badan
untuk sementara waktu dari jabatannya. Pemberhentian khusus tersebut dalam Undang-Undang No. 30 Tahun 2002
sementara tersebut ditetapkan oleh Presiden Republik In ini adalah Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi
donesia.62 Dalam hal terjadi kekosongan Pimpinan Komisi yang selanjutnya disebut Komisi Pemberantasan Korupsi
Pemberantasan Korupsi, Presiden Republik Indonesia meng (KPK). Komisi ini seperti telah diuraikan di atas, memiliki
ajukan calon anggota pengganti kepada Dewan Perwakilan kewenangan melakukan koordinasi dan supervisi, termasuk
Rakyat. Prosedur pengajuan calon pengganti dan pemilihan
Lihat Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Konpress,
calon anggota yang bersangkutan dilaksanakan sesuai den- Jakarta, 2004.
gan ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 29, Pasal 59
Pasal 30 ayat (13), Undang-Undang No. 30 Tahun 2002 (Lembaran Negara
30, dan Pasal 31 UU No. 30 Tahun 2002.63 Tahun 2002 Nomor 137, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4250).
60
Pasal 34. Ibid.
Sebenarnya, sebelum berlakunya UU No. 30 Tahun 61
2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi 62
Pasal 32 ayat (2) dan (3). Ibid.
63
Lihat Pasal 33 ayat (1) dan (2). Ibid.
ini, telah berlaku beberapa peraturan perundang-undangan 64
yang dimaksudkan sebagai instrumen hukum yang efektif 4277.
untuk pemberantasan korupsi. Dalam rangka mewujudkan
65
Undang-Undang No. 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia (Lembaran
Negara Republik Indonesia Tahun 1999 No. 39, Tambahan Lembaran Negara
supremasi hukum, Pemerintah Indonesia telah meletakkan Republik Indonesia No. 3889).
sesudah Perubahan Keempat tidak lagi membedakan dan apalagi memisahkan
66
Undang-Undang No. 15 Tahun 2002 tentang Tindak Pidana Pencucian Uang
antara status presiden sebagai kepala negara dan sebagai kepala pemerintahan. (Lembaran Negara Tahun 2002 Nomor 30, Tambahan Lembaran Negara Nomor
4191).
melakukan penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan, se- 4) berfungsi untuk melakukan supervisi dan memantau
dangkan mengenai pembentukan, susunan organisasi, tata institusi yang telah ada, dan dalam keadaan tertentu da
kerja dan pertanggung jawaban, tugas dan wewenang serta pat mengambil alih tugas dan wewenang penyelidikan,
keanggotaannya diatur dengan undang-undang. penyidikan, dan penuntutan (superbody) yang sedang
Di samping itu, pada saat berlakunya UU No. 30 Ta dilaksanakan oleh kepolisian dan/atau kejaksaan.
hun 2002 ini, pemberantasan tindak pidana korupsi juga Selain itu, dalam usaha pemberdayaannya secara
sudah dilaksanakan oleh berbagai institusi seperti kejaksaan efektif, KPK telah didukung pula oleh ketentuan-ketentuan
dan kepolisian dan badan-badan lain yang berkaitan den- yang bersifat strategis antara lain:
gan pemberantasan tindak pidana korupsi, oleh karena itu 1) ketentuan dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun
pengaturan kewenangan Komisi Pemberantasan Korupsi 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi se
dalam Undang-Undang ini dilakukan secara berhati-hati bagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor
agar tidak terjadi tumpang tindih kewenangan dengan 20 Tahun 2001 tentang Perubahan atas Undang-Un-
berbagai instansi tersebut. Karena itu, kewenangan KPK dang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan
dalam melakukan penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan Tindak Pidana Korupsi yang memuat perluasan alat
tindak pidana korupsi, ditentukan meliputi tindak pidana bukti yang sah serta ketentuan tentang asas pembuktian
korupsi yang (i) melibatkan aparat penegak hukum, penye terbalik;
lenggara negara, dan orang lain yang ada kaitannya dengan 2) ketentuan tentang wewenang KPK yang dapat melaku
tindak pidana korupsi yang dilakukan oleh aparat penegak kan tugas penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan
hukum atau penyelenggara negara; (ii) mendapat perhatian terhadap penyelenggara negara, tanpa ada hambatan
yang meresahkan masyarakat; dan/atau (iii) menyangkut prosedur karena statusnya selaku pejabat negara;
kerugian negara paling sedikit Rp. 1.000.000.000,- (satu 3) ketentuan tentang pertanggungjawaban KPK kepada
milyar rupiah). publik dan menyampaikan laporan secara terbuka kepa
Dengan pengaturan dalam Undang-Undang ini, maka da Presiden, DPR, dan BPK;
Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK): 4) ketentuan mengenai pemberatan ancaman pidana pokok
1) dapat menyusun jaringan kerja (networking) yang kuat terhadap Anggota Komisi atau pegawai pada KPK yang
dan memperlakukan institusi yang telah ada sebagai melakukan korupsi; dan
counter partner yang kondusif sehingga pemberantasan 5) ketentuan mengenai pemberhentian tanpa syarat kepada
korupsi dapat dilaksanakan secara efisien dan efektif; Anggota KPK yang melakukan tindak pidana korupsi.
2) tidak memonopoli tugas dan wewenang penyelidikan,
penyidikan, dan penuntutan; H. Komisi Pemilihan Umum
3) berfungsi sebagai pemicu dan pemberdayaan institusi
yang telah ada dalam pemberantasan korupsi (trigger 1. Penyelenggara Pemilu
mechanism); Komisi Pemilihan Umum atau KPU tidak dapat dise
jajarkan kedudukannya dengan lembaga-lembaga (tinggi)
negara yang lain yang kewenangannya ditentukan dan di-
berikan oleh UUD 1945. Bahkan, nama Komisi Pemilihan
Umum itu sendiri tidaklah ditentukan oleh UUD 1945, me- lihan Umum (KPU). Itu sebabnya dalam rumusan Pasal 22E
lainkan oleh Undang-Undang tentang Pemilu. Kedudukan UUD 1945 itu, perkataan komisi pemilihan umum ditulis
KPU sebagai lembaga negara dapat dianggap sederajat huruf kecil. Artinya, komisi pemilihan umum yang disebut
dengan lembaga-lembaga negara lain yang dibentuk oleh dalam Pasal 22E itu bukanlah nama, melainkan perkataan
atau dengan undang-undang. umum untuk menyebut lembaga penyelenggara pemilu itu.
Akan tetapi, karena keberadaan lembaga penyeleng Dengan demikian, sebenarnya, undang-undang dapat saja
gara pemilihan umum disebut tegas dalam Pasal 22E UUD memberi nama kepada lembaga penyelenggara pemilu itu,
1945, kedudukannya sebagai penyelenggara pemilu yang misalnya, dengan sebutan Badan Pemilihan Umum atau
bersifat nasional, tetap dan mandiri, mau tidak mau menja Komisi Pemilihan Pusat dan Komisi Pemilihan Daerah, dan
di sangat penting artinya, dan keberadaaannya dijamin dan sebagainya.
dilindungi secara konstitusional dalam UUD 1945. Inilah Namun demikian, oleh karena sejak sebelum Peru
salah satu contoh lembaga negara yang dikatakan penting bahan UUD 1945, lembaga penyelenggara pemilu itu sendiri
secara konstitusional atau lembaga negara yang memiliki sejak dulu sudah dikenal dengan nama Komisi Pemilihan
apa yang disebut sebagai constitutional importance, terlepas Umum, maka oleh Undang-Undang tentang Pemilihan
dari apakah ia diatur eksplisit atau tidak dalam undang- Umum, lembaga penyelenggara pemilu tersebut juga tetap
undang dasar. dipertahankan dengan nama Komisi Pemilihan Umum.
Jika lembaga penyelenggara pemilu itu tidak bersifat Karena itulah, lembaga penyelenggara pemilu yang ada se
nasional, tetap, dan mandiri, maka lembaga tersebut bukan karang bernama Komisi Pemilihan Umum sebagai komisi
lah lembaga sebagaimana dimaksud oleh UUD 1945. Atau yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri sesuai dengan
jika, di samping lembaga penyelenggara pemilu yang me- ketentuan Pasal 22E ayat (5) UUD 1945.
menuhi syarat-syarat konstitusi itu diadakan lagi lembaga Di masa yang akan datang, seperti telah dikemukakan
lain yang bersifat tandingan, hanya karena para politisi yang di atas dapat saja dikembangkan gagasan bahwa komisi
mengendalikan proses pembentukan undang-undang (mis- penyelenggara pemilu itu dibedakan antara komisi penye
alnya) tidak menyukai independensi lembaga penyelenggara lenggara di tingkat pusat dan di tingkat daerah. Misalnya,
yang sudah ada, maka kedudukan konstitusional lembaga ada Komisi Pemilihan Pusat untuk menyelenggarakan
penyelenggara pemilu itu jelas dilindungi oleh UUD 1945. pemilihan umum nasional, dan Komisi Pemilihan Daerah
Oleh sebab itu, meskipun derajat kelembagaannya sama untuk menyelenggarakan pemilihan umum di daerah-dae-
dengan lembaga-lembaga negara lainnya yang dibentuk oleh rah yang jadwalnya tidak harus sama di setiap daerah. Akan
undang-undang, pembahasan mengenai lembaga KPU ini tetapi, sejauh menyangkut ketentuan mengenai pemilihan
juga perlu disinggung dalam bab ini. umum dan komisi penyelenggara pemilihan umum menu-
Komisi Pemilihan Umum (KPU) adalah nama yang rut Pasal 22E UUD 1945, jelas dapat diketahui bahwa pe-
diberikan oleh Undang-Undang tentang Pemilihan Umum milihan umum diselenggarakan secara nasional, dan komisi
untuk lembaga penyelenggara pemilihan umum (pemilu). penyelenggara pemilu itu juga bersifat nasional. Bahkan
Dalam Pasal 22E UUD 1945 sendiri, nama lembaga penye dalam Pasal 22E ayat (5) UUD 1945, jelas ditegaskan bahwa
lenggara pemilu itu tidak diharuskan bernama Komisi Pemi komisi penyelenggara itu harus bersifat nasional, tetap, dan
mandiri. Oleh sebab itu, yang diidealkan oleh Pasal 22E
UUD 1945 itu adalah satu badan yang dapat saja dinamakan dan oleh anggota. Setiap anggota KPU mempunyai hak su
Komisi Pemilihan Umum (KPU) yang mempunyai sifat-sifat ara yang sama.
(i) nasional, (ii) tetap, (iii) mandiri atau independen. Menurut Pasal 17 UU Pemilu ini, struktur organisasi
KPU menurut UU No. 12 Tahun 2003 tentang Pe penyelenggara Pemilu terdiri atas KPU, KPU provinsi, dan
milu adalah pelaksana dan sekaligus pengawas pelaksa KPU kabupaten/kota. KPU provinsi dan KPU kabupaten/
naan pemilu. Seharusnya, KPU adalah penyelenggara. kota adalah pelaksana Pemilu di provinsi dan kabupaten/
Dalam konsep penyelenggaraan itu tercakup pengertian kota yang merupakan bagian dari KPU. Dalam menjalankan
pelaksanaan dan pengawasan. Karena itu, KPU sebagai tugasnya, KPU, KPU provinsi, dan KPU kabupaten/kota
penyelenggara cukup menjalankan fungsi sebagai policy mempunyai sekretariat. Pola organisasi dan tata kerja
maker dan regulator. Sedangkan untuk pelaksanaan pemi KPU ditetapkan lebih lanjut dengan Keputusan Presiden
lu, KPU membentuk Panitia Pelaksana Pemilu, dan untuk berdasarkan usul KPU sesuai dengan ketentuan peraturan
pengawasan oleh KPU dapat dibentuk Panitia Pengawas perundang-undangan.
Pemilu. Baik Panitia Pelaksana maupun Panitia Pengawas Dalam pelaksanaan Pemilu, KPU kabupaten/kota
bersifat ad hoc, dibentuk oleh dan bertanggungjawab kepada membentuk PPK dan PPS. Dalam melaksanakan pemu
KPU, serta anggota-anggota dan pimpinannya diangkat dan ngutan suara di Tempat Pemungutan Suara (TPS), Panitia
diberhentikan oleh KPU. Pemungutan Suara (PPS) membentuk KPPS. Panitia Pe
Dalam UU No. 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan milihan Kecamatan (PPK) berakhir tugasnya dua bulan
Umum Anggota DPR, DPD, dan DPRD,64 lembaga atau ba setelah hari pemungutan suara. Sedangkan tugas PPS dan
dan penyelenggara pemilu itu memang diberi nama Komisi KPPS berakhir satu bulan setelah hari pemungutan suara.
Pemilihan Umum (KPU). Ketentuan mengenai hal ini diatur Dalam pelaksanaan Pemilu di luar negeri, KPU membentuk
dalam Bab IV tentang Penyelenggara Pemilu mulai dari PPLN dan selanjutnya PPLN membentuk KPPSLN. Tugas
Pasal 15 sampai dengan Pasal 45. Pada Bagian Pertama Bab PPLN dan KPPSLN sebagaimana dimaksud pada ayat (9)
IV itu, pada Pasal 15, ditentukan bahwa pemilu diselengga- berakhir satu bulan setelah hari pemungutan suara. Untuk
rakan oleh Komisi Pemilihan Umum yang bersifat nasional, mengawasi pelaksanaan Pemilu, KPU membentuk Penga-
tetap, dan mandiri. Komisi Pemilihan Umum inilah yang was Pemilu.
ditentukan bertanggung jawab atas penyelenggaraan pe- Mengenai syarat-syarat untuk dapat menjadi anggota
milihan umum. Dalam melaksanakan tugasnya itu, Komisi KPU, KPU provinsi, dan KPU kabupaten/kota, seperti diatur
Pemilihan Umum (KPU) menyampaikan laporan dalam dalam Pasal 18 , adalah:
tahap penyelenggaraan pemilu (pemilihan umum) kepada a. warga negara Republik Indonesia;
presiden dan Dewan Perwakilan Rakyat. b. setia kepada Pancasila sebagai dasar negara, Undang-
Menurut ketentuan Pasal 16, jumlah anggota KPU Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945,
sebanyak-banyaknya 11 orang, KPU provinsi sebanyak dan cita-cita Proklamasi 17 Agustus 1945;
lima orang, dan KPU kabupaten/kota sebanyak lima orang. c. mempunyai integritas pribadi yang kuat, jujur, dan
Keanggotaan KPU terdiri atas seorang ketua merangkap adil;
anggota, dibantu seorang wakil ketua merangkap anggota, d. mempunyai komitmen dan dedikasi terhadap suksesnya
dan para anggota. Ketua dan wakil ketua KPU dipilih dari Pemilu, tegaknya demokrasi dan keadilan;
e. memiliki pengetahuan yang memadai tentang sistem Keputusan KPU pusat.
kepartaian, sistem dan proses pelaksanaan Pemilu, Menurut ketentuan Pasal 20 UU a quo, anggota KPU,
sistem perwakilan rakyat, serta memiliki kemampuan KPU provinsi, dan KPU kabupaten/kota dapat saja berhenti
kepemimpinan; antar waktu karena beberapa kemungkinan sebab sebagai
f. berhak memilih dan dipilih; berikut:
g. berdomisili dalam wilayah Republik Indonesia yang a. meninggal dunia;
dibuktikan dengan KTP; b. mengundurkan diri;
h. sehat jasmani dan rohani berdasarkan hasil pemeriksaan c. melanggar sumpah/janji;
kesehatan menyeluruh dari rumah sakit; d. melanggar kode etik; atau
i. tidak menjadi anggota atau pengurus partai politik; e. tidak lagi memenuhi syarat sebagaimana dimaksud da
j. tidak pernah dihukum penjara berdasarkan putusan lam Pasal 18.
pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum Pemberhentian anggota seperti yang dimaksud di atas
tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dilakukan dengan ketentuan bahwa:
dengan pidana penjara lima tahun atau lebih; a. untuk anggota KPU, pemberhentiannya dilakukan oleh
k. tidak sedang menduduki jabatan politik, jabatan struk Presiden atas persetujuan dan/atau usul DPR;
tural, dan jabatan fungsional dalam jabatan negeri; b. untuk anggota KPU provinsi, pemberhentiannya dilaku
l. bersedia bekerja sepenuh waktu. kan oleh KPU (pusat);
Calon anggota KPU diusulkan oleh presiden untuk c. sedangkan untuk anggota KPU kabupaten/kota, pem
mendapat persetujuan DPR guna ditetapkan sebagai ang berhentiannya dilakukan oleh KPU (pusat).
gota KPU. Sementara itu, calon anggota KPU provinsi di Sesuai ketentuan Pasal 21, maka untuk menjaga ke
usulkan oleh Gubernur untuk mendapat persetujuan KPU mandirian, integritas, dan kredibilitasnya, KPU diharuskan
untuk ditetapkan sebagai anggota KPU provinsi. Sedangkan menyusun kode etik (code of ethics) yang bersifat mengikat
calon anggota KPU kabupaten/kota diusulkan oleh bupati/ serta wajib dipatuhi oleh KPU. Untuk memeriksa peng
walikota untuk mendapat persetujuan KPU provinsi guna aduan adanya pelanggaran kode etik yang dilakukan oleh
ditetapkan menjadi anggota KPU kabupaten/kota. Calon anggota Komisi Pemilihan Umum, dibentuk pula Dewan
anggota KPU yang diusulkan sebagaimana dimaksud di atas Kehormatan KPU yang bersifat ad hoc. Keanggotaan De
sebanyak dua kali jumlah anggota yang diperlukan. wan Kehormatan Komisi Pemilihan Umum itu sebanyak
Penetapan keanggotaan komisi penyelenggara pemi tiga orang terdiri atas seorang ketua dan anggota-anggota
lu ini dilakukan oleh presiden dan oleh KPU untuk masa yang dipilih dari dan oleh anggota KPU. Dewan Kehormatan
jabatan lima tahun sejak pengucapan sumpah/ janji. Keang KPU merekomendasikan tindak lanjut hasil pemeriksaannya
gotaan Komisi Pemilihan Umum (pusat) ditetapkan dengan kepada Komisi Pemilihan Umum. Mekanisme kerja Dewan
Keputusan Presiden, sedangkan keanggotaan KPU provinsi Kehormatan tersebut ditetapkan lebih lanjut oleh Komisi
dan KPU kabupaten/kota, ditetapkan oleh atau dengan Pemilihan Umum sebagaimana mestinya.
Mengenai persoalan keuangan dan anggaran, Pasal
23 UU tentang Pemilu ini telah sangat jelas menentukan
bahwa keuangan KPU bersumber dari Anggaran Penda dan wewenang KPU adalah:
patan dan Belanja Negara serta Anggaran Pendapatan dan a. merencanakan penyelenggaraan pemilihan umum;
Belanja Daerah. Artinya, Komisi Pemilihan Umum tidak b. menetapkan organisasi dan tata cara semua tahapan
dapat bekerja dengan dasar keuangan atau anggaran selain pelaksanaan Pemilu;
dari APBN dan APBD. Jika hal itu terjadi, berarti ada pelang c. mengkoordinasikan, menyelenggarakan, dan mengen
garan yang dilakukan karena tidak sesuai dengan apa yang dalikan semua tahapan pelaksanaan Pemilu;
telah ditentukan dalam Undang-Undang. d. menetapkan peserta Pemilu;
Sebelum menjalankan tugas, para anggota Komisi Pe e. menetapkan daerah pemilihan, jumlah kursi dan calon
milihan Umum (KPU), KPU provinsi, KPU kabupaten/kota, anggota DPR, DPD, DPRD provinsi, dan DPRD Kabupa
PPK, PPS, PPLN, KPPS, KPPSLN diharuskan terlebih dulu ten/ Kota;
mengucapkan sumpah/janji. Sumpah/janji anggota KPU, f. menetapkan waktu, tanggal, tata cara pelaksanaan kam
KPU provinsi, KPU Kabupaten/Kota, PPK, PPS, PPLN, panye, dan pemungutan suara;
KPPS, dan KPPSLN adalah sebagai berikut: g. menetapkan hasil Pemilu dan mengumumkan calon
“Demi Allah (Tuhan) saya bersumpah/berjanji: terpilih anggota DPR, DPD, DPRD provinsi, dan DPRD
Bahwa saya akan memenuhi tugas dan kewajiban Kabupaten/Kota;
saya sebagai anggota Komisi Pemilihan Umum/
h. melakukan evaluasi dan pelaporan pelaksanaan Pemi
KPU provinsi/KPU kabupaten/kota/PPK/PPS/
PPLN/KPPS/KPPSLN dengan sebaik-baiknya dan lu;
seadil-adilnya; Bahwa saya akan menyelenggara i. melaksanakan tugas dan kewenangan lain yang diatur
kan Pemilihan Umum sesuai dengan peraturan undang-undang.
perundang-undangan dengan berpedoman pada Menurut ketentuan Pasal 26, Komisi Pemilihan
Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Re Umum berkewajiban:
publik Indonesia Tahun 1945;
a. memperlakukan peserta Pemilu secara adil dan setara
Bahwa saya dalam menjalankan tugas dan kewajib
an tidak akan tunduk pada tekanan dan pengaruh guna menyukseskan Pemilu;
apa pun dari pihak mana pun yang bertentangan b. menetapkan standardisasi serta kebutuhan barang dan
dengan peraturan perundang-undangan; jasa yang berkaitan dengan penyelenggaraan Pemilu
Bahwa saya dalam menjalankan tugas dan kewe berdasarkan peraturan perundang-undangan;
nangan, akan bekerja dengan sungguh-sungguh, c. memelihara arsip dan dokumen Pemilu serta mengelola
jujur, adil, dan cermat demi suksesnya Pemilihan
barang inventaris KPU berdasarkan peraturan perun
Umum, tegaknya demokrasi dan keadilan, serta
mengutamakan kepentingan Negara Kesatuan dang-undangan;
Republik Indonesia daripada kepentingan pribadi d. menyampaikan informasi kegiatan kepada masyara
atau golongan”. kat;
e. melaporkan penyelenggaraan Pemilu kepada Presiden
2. Komisi Pemilihan Umum (KPU) selambat-lambatnya tujuh hari sesudah pengucapan
sumpah/janji anggota DPR dan DPD;
Dalam Pasal 25 UU Pemilu ditentukan bahwa tugas f. mempertanggungjawabkan penggunaan anggaran yang
diterima dari APBN; dan e. menyampaikan laporan secara periodik kepada Guber
g. melaksanakan kewajiban lain yang diatur undang-un nur;
dang. f. mempertanggungjawabkan penggunaan anggaran yang
Sedangkan sekretariat jenderal, diatur dalam Pasal diterima dari APBN dan APBD; dan
27 Undang-Undang tentang Pemilihan Umum ini. Dalam g. melaksanakan kewajiban lain yang diatur undang-un
Pasal 27 ini diatur bahwa sekretariat jenderal KPU dipimpin dang.
oleh sekretaris jenderal dan dibantu oleh wakil sekretaris Selanjutnya Pasal 30-nya menentukan pula bahwa:
jenderal. Juga ditentukan dalam undang-undang ini bah (1) Sekretariat KPU provinsi dipimpin oleh seorang sekre
wa sekretaris jenderal dan wakil sekretaris jenderal adalah taris.
pegawai negeri sipil yang diangkat dan diberhentikan (2) Sekretaris KPU provinsi adalah pegawai negeri sipil yang
dengan Keputusan Presiden. Sekretaris jenderal dan wakil diangkat dan diberhentikan dengan keputusan Sekre
sekretaris jenderal dipilih oleh KPU dari masing-masing taris Jenderal KPU.
tiga calon yang diajukan oleh pemerintah dan selanjutnya (3) Sekretaris KPU provinsi dipilih oleh KPU provinsi dari
ditetapkan dengan Keputusan Presiden. Ditegaskan pula tiga orang calon yang diajukan oleh Gubernur dan selan
bahwa pegawai sekretariat jenderal harus diisi oleh pegawai jutnya ditetapkan dengan keputusan Sekretaris Jenderal
negeri sipil. KPU.
3. Komisi Pemilihan Umum Provinsi 4. KPU kabupaten/kota
KPU provinsi diatur dalam Pasal 28 sampai dengan Tugas dan wewenang Komisi Pemilihan Umum Dae
Pasal 30 UU Pemilu dengan tugas dan wewenang: rah Kabupaten/Kota diatur dalam Pasal 31, yaitu:
a. merencanakan pelaksanaan Pemilu di provinsi; a. merencanakan pelaksanaan Pemilu di kabupaten/ko
b. melaksanakan Pemilu di provinsi; ta;
c. menetapkan hasil Pemilu di provinsi; b. melaksanakan Pemilu di kabupaten/kota;
d. mengkoordinasi kegiatan KPU kabupaten/kota; dan c. menetapkan hasil Pemilu di kabupaten/kota;
e. melaksanakan tugas lain yang diberikan oleh KPU. d. membentuk PPK (Panitia Pemilihan Kecamatan), PPS
Dalam Pasal 29 ditentuk bahwa KPU provinsi berke (Panitia Pemungutan Suara), dan KPPS dalam wilayah
wajiban untuk: kerjanya;
a. memperlakukan peserta Pemilu secara adil dan setara; e. mengkoordinasi kegiatan panitia pelaksana Pemilu da
b. menyampaikan informasi kegiatan kepada masyara lam wilayah kerjanya; dan
kat; f. melaksanakan tugas lain yang diberikan oleh KPU dan
c. menjawab pertanyaan, menampung, dan memproses KPU provinsi.
pengaduan dari peserta Pemilu dan masyarakat; Komisi Pemilihan Umum (KPU) Kabupaten/Kota,
d. menyampaikan laporan periodik dan mempertanggung berdasarkan ketentuan Pasal 32, mempunyai kewajiban
jawabkan kegiatan pelaksanaan Pemilu kepada KPU; sebagai berikut:
a. memperlakukan peserta Pemilu secara adil dan setara; merupakan ciri pokok negara hukum atau paham negara de-
b. menyampaikan informasi kegiatan kepada masyara mokrasi konstitusional (constitutional democracy). Untuk
kat; memajukan dan melindungi hak asasi manusia dalam UUD
c. menjawab pertanyaan serta menampung dan memproses 1945, negara memerlukan membentuk satu lembaga negara
pengaduan dari peserta Pemilu dan masyarakat; yang tersendiri. Akan tetapi, karena lembaga semacam itu
d. menyampaikan laporan secara periodik dan memper tidak biasa diatur khusus dalam undang-undang dasar,
tanggungjawabkan seluruh kegiatan pelaksanaan Pemilu melainkan biasanya diatur dengan undang-undang.
kepada KPU provinsi; Namun, karena lembaga itu khusus diadakan untuk
e. menyampaikan laporan secara periodik kepada bupati/ memajukan dan melindungi hak asasi manusia, maka su
walikota; dah seharusnya keberadaannya dianggap sangat penting
f. mempertanggungjawabkan penggunaan anggaran yang secara konstitusional. Apalagi, sumber hukum tata negara
diterima dari APBN dan APBD; dan tidaklah hanya terbatas kepada konstitusi dalam arti yang
g. melaksanakan seluruh kewajiban lainnya yang diatur tertulis. Karena itu, meskipun keberadaannya tidak tercan
undang-undang. tum dalam UUD 1945, tetapi Komnas HAM dapat dikata
Sedangkan mengenai sekretariat KPU kabupaten/ko kan memiliki sifat constitutional importance yang sama
ta, ditentukan dalam Pasal 33 bahwa sekretariat dipimpin dengan lembaga-lembaga lain, seperti Kejaksaan Agung dan
oleh seorang sekretaris. Sekretaris KPU kabupaten/kota kepolisian negara. Apalagi, keberadaan lembaga ini dapat
adalah pegawai negeri sipil yang diangkat dan diberhenti pula dibaca dari kacamata atau dari pintu masuk Pasal 24
kan dengan keputusan Sekretaris Jenderal KPU. Sekretaris ayat (3) yang mengatur mengenai “badan-badan lain yang
KPU kabupaten/kota dipilih oleh KPU Kabupaten/Kota dari fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman diatur
tiga orang calon yang diajukan oleh bupati/walikota dan se dalam undang-undang”. Fungsi Komnas HAM sebagai
lanjutnya ditetapkan dengan keputusan Sekretaris Jenderal lembaga negara juga berkaitan fungsinya dengan kekuasaan
Komisi Pemilihan Umum. kehakiman, dan karena itu dapat dikatakan juga memiliki
ciri sebagai lembaga konstitusional.
I. Komisi Nasional HAM Dalam konsideran Undang-Undang HAM ditegaskan
bahwa manusia, sebagai makhluk ciptaan Tuhan mengem
Komisi Nasional Hak Asasi Manusia atau Komnas ban tugas mengelola dan memelihara alam semesta untuk
HAM dibentuk berdasarkan Undang-Undang tentang Hak kesejahteraan umat manusia, manusia dianugerahi hak
Asasi Manusia.65 Namun demikian, lembaga ini dapat dikata asasi untuk menjamin harkat dan martabat kemuliaan
kan merupakan salah satu lembaga negara yang memiliki dirinya serta keharmonisan lingkungannya. Selanjutnya
constitutional importance yang sama dengan Kejaksaan dan dikatakan dasar yang secara kodrat melekat pada diri ma
Kepolisian. Mengapa demikian? Pertama, di setiap negara nusia, bersifat universal dan langgeng, oleh karena itu ha
konstitusional, jaminan hak asasi manusia dalam undang- rus dilindungi, dihormati, dipertahankan dan tidak boleh
undang dasar dianggap sebagai sesuatu yang mutlak ada diabaikan, dikurangi, atau dirampas oleh siapapun. Manu
nya. Bahkan jaminan konstitusional hak asasi manusia itu sia selain memiliki hak asasi juga mempunyai kewajiban
dasar antara manusia yang satu terhadap yang lain dan HAM dan diresmikan oleh Presiden selaku kepala negara
terhadap masyarakat secara keseluruhan dalam kehidupan [Pasal 83 ayat (1)]. Komnas HAM dipimpin oleh seorang
bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara. ketua dan dua orang wakil ketua yang dipilih oleh dan dari
Indonesia sebagai anggota Perserikatan Bangsa-Bang anggota [Pasal 83 ayat (2) dan (3)]. Mereka menjabat selama
sa mengemban tanggung jawab moral dan hukum untuk lima tahun dan setelah berakhir dapat diangkat kembali
menjunjung tinggi dan melaksanakan Deklarasi Universal hanya untuk satu kali masa jabatan.
tentang HAM, serta berbagai instrumen internasional lain- Mereka yang dapat dipilih menjadi anggota Komnas
nya mengenai hak asasi manusia yang telah diterima oleh HAM, menurut Pasal 84, adalah warga negara Indonesia
negara Republik Indonesia. Komisi Nasional Hak Asasi yang memiliki pengalaman dalam upaya memajukan dan
Manusia ini bertujuan mengembangkan kondisi yang kon- melindungi orang atau kelompok yang dilanggar hak-hak
dusif bagi pelaksanaan hak asasi manusia sesuai dengan asasi manusianya, berpengalaman sebagai hakim, jaksa,
Pancasila, Undang-Undang Dasar 1945, dan Piagam Per- polisi, pengacara, atau sebagai pengemban profesi hukum
serikatan Bangsa-Bangsa, serta Deklarasi Universal Hak lainnya. Di samping itu, dipersyaratkan pula bahwa yang
Asasi Manusia. Selain itu komisi ini dimaksudkan untuk bersangkutan haruslah berpengalaman di berbagai bidang
meningkatkan perlindungan dan penegakan HAM guna fungsi legislatif, eksekutif, dan/atau di lembaga tinggi nega
berkembangnya pribadi manusia Indonesia seutuhnya ra, atau mereka itu berasal dari kalangan tokoh agama, to
dan kemampuannya berpartisipasi dalam berbagai bidang koh masyarakat, atau tokoh dan aktivis lembaga swadaya
kehidupan. Dalam Pasal 76 ayat (1) dikatakan untuk men- masyarakat, dan kalangan perguruan tinggi.
capai tujuannya, komisi melaksanakan fungsi pengkajian,
penelitian, penyuluhan, pemantauan, dan mediasi tentang J. PUSAT PELAPORAN DAN ANALISIS
hak asasi manusia. TRANSAKSI KEUANGAN (PPATK)
Dari segi keorganisasiannya, Komisi Nasional HAM ini
beranggotakan tokoh-tokoh masyarakat yang profesional, PPATK dibentuk sesuai dengan ketentuan UU Tindak
berdedikasi dan berintegritas tinggi, menghayati cita-cita Pidana Pencucian Uang.66 Latar belakang pembentukan
negara hukum dan negara kesejahteraan yang berintikan lembaga ini terkait dengan kejahatan pencucian uang dari
keadilan, menghormati hak asasi manusia dan kewajiban hasil kejahatan. Dalam konsideran undang-undang ter
dasar manusia [Pasal 76 ayat (2)]. Karena luasnya cakupan sebut dikatakan bahwa kejahatan yang menghasilkan harta
wilayah kerjanya Komnas HAM berkedudukan di ibukota kekayaan dalam jumlah yang besar semakin meningkat,
negara dan dapat mendirikan Perwakilan di daerah [Pasal baik kejahatan yang dilakukan dalam batas wilayah RI mau
76 ayat (3)]. pun yang melintasi batas wilayah negara. Asal-usul harta
Dilihat dari jumlah anggotanya Komnas HAM adalah kekayaan yang merupakan hasil dari kejahatan tersebut,
organisasi yang cukup besar dengan jumlah anggota 35 disembunyikan atau disamarkan dengan berbagai cara yang
orang yang dipilih oleh DPR berdasarkan usulan Komnas dikenal sebagai pencucian uang.
Perbuatan pencucian uang harus dicegah dan dibe
rantas agar intensitas kejahatan yang menghasilkan atau
melibatkan harta kekayaan yang jumlahnya besar dapat pekerjaan lain; dan tidak pernah dijatuhi pidana penjara.
diminimalisasi sehingga stabilitas perekonomian nasional Karena PPATK ini bersifat independen, maka semua
dan keamanan negara terjaga; bahwa pencucian uang bukan pihak tidak boleh melakukan campur tangan dalam segala
saja merupakan kejahatan nasional tetapi juga kejahatan bentuknya terhadap pelaksanaan tugas dan kewenangan
transnasional, oleh karena itu harus diberantas, antara lain PPATK [Pasal 25 ayat (1)] dan kepala dan wakil kepala
dengan cara melakukan kerja sama regional atau internasi- PPATK wajib menolak setiap campur tangan dari pihak
onal melalui forum bilateral atau multilateral. manapun dalam pelaksanaan tugas dan kewenangannya
PPATK dibentuk berdasarkan UU Pencucian Uang [Pasal 25 ayat (2)]. PPATK dalam melakukan pencegahan
dengan tujuan untuk mencegah dan memberantas tindak dan pemberantasan tindak pidana pencucian uang, dapat
pidana pencucian uang, dengan Undang-undang ini diben melakukan kerja sama dengan pihak yang terkait, baik na-
tuk PPATK [Pasal 18 ayat (1)]. Lembaga ini dalam melak sional maupun internasional [Pasal 25 ayat (3)].
sanakan tugas dan kewenangannya bersifat independen Dalam melaksanakan fungsinya PPATK mempunyai
dan bertanggung jawab kepada presiden [Pasal 18 ayat (2) tugas sebagai berikut: mengumpulkan, menyimpan, menga-
dan (3)]. Karena lembaga jasa keuangan tersebar luas di nalisis, mengevaluasi informasi yang diperoleh oleh PPATK
seluruh daerah yang dapat menerima penerimaan uang sesuai dengan Undang-undang ini; memantau catatan dalam
dari manapun, maka meskipun berkedudukan di Jakarta buku daftar pengecualian yang dibuat oleh penyedia jasa
[Pasal 19 ayat (1)] juga dapat membuka perwakilan di dae keuangan; membuat pedoman mengenai tata cara pelaporan
rah [Pasal 19 ayat (2)]. transaksi keuangan mencurigakan; memberikan nasihat dan
Sebagai organisasi PPATK dipimpin oleh seorang ke bantuan kepada instansi yang berwenang tentang informasi
pala dan dibantu oleh paling banyak empat orang wakil kepa yang diperoleh oleh PPATK sesuai dengan ketentuan dalam
la [Pasal 20 ayat (1)] yang diangkat dan diberhentikan oleh undang-undang ini; mengeluarkan pedoman dan publikasi
presiden atas usul menteri keuangan. Masa jabatan kepala kepada Penyedia Jasa Keuangan tentang kewajibannya yang
dan wakil kepala adalah empat tahun dan dapat diangkat ditentukan dalam undang-undang ini atau dengan peraturan
kembali hanya untuk satu kali masa jabatan berikutnya perundang-undangan lain, dan membantu dalam mende-
[Pasal 20 ayat (2)]. Susunan organisasi dan tata kerja PPATK teksi perilaku nasabah yang mencurigakan; memberikan
diatur dengan Keputusan Presiden [Pasal 20 ayat (3)]. rekomendasi kepada pemerintah mengenai upaya-upaya
Untuk menduduki jabatan kepala atau wakil kepala pencegahan dan pemberantasan tindak pidana pencucian
PPATK, calon yang bersangkutan harus memenuhi syarat uang; melaporkan hasil analisis transaksi keuangan yang
sebagai berikut: Warga Negara Indonesia; berusia seku berindikasi tindak pidana pencucian uang kepada kepolisi
rang-kurangnya 35 dan setinggi-tingginya 60 tahun pada an dan kejaksaan; membuat dan memberikan laporan
saat pengangkatan; sehat jasmani dan rohani; takwa, jujur, mengenai hasil analisis transaksi keuangan dan kegiatan
adil, dan memiliki integritas pribadi yang baik; memiliki lainnya secara berkala enam bulan sekali kepada presiden,
salah satu keahlian dan pengalaman di bidang perbankan, Dewan Perwakilan Rakyat, dan lembaga yang berwenang
lembaga pembiayaan, perusahaan efek, pengelola reksa
dana, hukum, atau akuntansi; tidak merangkap jabatan atau
melakukan pengawasan terhadap penyedia jasa keuangan
(Pasal 26).
Untuk melaksanakan tugasnya, PPATK mempunyai
wewenang:
a. meminta dan menerima laporan dari penye-
dia jasa keuangan;
b. meminta informasi mengenai perkembangan
penyidikan atau penuntutan terhadap tindak pidana pen
cucian uang yang telah dilaporkan kepada penyidik atau
penuntut umum;
c. melakukan audit terhadap penyedia jasa
keuangan mengenai kepatuhan kewajiban sesuai dengan
ketentuan dalam undang-undang ini dan terhadap pedoman
pelaporan mengenai transaksi keuangan;
d. memberikan pengecualian kewajiban pel-
aporan mengenai transaksi keuangan yang dilakukan secara
tunai sebagaimana dimaksud dalam Pasal 13 ayat (1) huruf
b.
Dalam melakukan audit lembaga ini terlebih dahulu
melakukan koordinasi dengan lembaga yang melakukan
pengawasan terhadap penyedia jasa keuangan [Pasal 27
ayat (2)]. Karena menyangkut transaksi keuangan melalui
lembaga jasa keuangan, maka dalam melaksanakan kewe
nangan, terhadap PPATK tidak berlaku ketentuan UU lain
yang berkaitan dengan ketentuan tentang rahasia bank
dan kerahasiaan transaksi keuangan lainnya [Pasal 27 ayat
(3)].
Lembaga Negara
252 Pasca Reformasi
4
...........................................................................
Lembaga Negara Lainnya
A. Lembaga Negara Lain-Lain
Di samping lembaga-lembaga negara seperti telah

diuraikan tersebut di atas, ada pula beberapa lembaga
negara lain yang dibentuk berdasarkan amanat undang-un
dang atau peraturan yang lebih rendah, seperti Peraturan
Pemerintah, Peraturan Presiden atau Keputusan Presiden.
Beberapa di antaranya adalah Komisi Penyiaran Indonesia
(KPI),1 Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU),2 Komisi
Kebenaran dan Rekonsiliasi (KKR),3 Komisi Perlindungan
Anak Indonesia, Badan Penyelesaian Sengketa Pajak (BPSP),
Badan Penyelesaian Sengketa Konsumen (BPSK), Komisi
Banding Paten,4 Komisi Banding Merek,5 Komisi Perlind-
ungan Anak Indonesia,6 Komisi Nasional Anti Kekerasan
1
Tahun 2002 Nomor 139, Tambahan Lembaran Negara No. 4252).
2
Persaingan Usaha Tidak Sehat (Lembaran Negara Tahun 1999 Nomor 33,Tamba-
han Lembaran Negara Nomor 3817), Keppres No. 75 Tahun 1999 tentang Komisi
Pengawas Persaingan Usaha.
3
Undang-Undang No. 27 Tahun 2004 tentang Komisi Kebenaran dan Rekon-
siliasi (Lembaran Negara Tahun 2004 Nomor 114, Tambahan Lembaran Negara
Nomor 4429).
4
Undang-Undang No. 14 Tahun 2001 tentang Paten (Lembaran Negara Tahun
2001 Nomor 109, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4130), Peraturan Pemer-
intah No. 31 Tahun 1995 tentang Komisi Banding Paten.
5
Undang-Undang No. 15 Tahun 2001 tentang Merek (Lembaran Negara Tahun
2001 Nomor 110, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4131), Peraturan Pemer-
intah No. 7 Tahun 2005 tentang Susunan Organisasi, Tugas, dan Fungsi Komisi
Banding Merek.
6
Undang-Undang No. 23 Tahun 2002 tentang Perlindungan Anak (Lembaran
Negara Tahun 2002 Nomor 109, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4235),
Keppres No. 77 Tahun 2003 tentang Komisi Perlindungan Anak Indonesia.
7
Keppres No. 181 Tahun 1998 tentang Komisi Nasional Anti Kekerasan terhadap
Lembaga Negara Negara
terhadap Perempuan, Dewan Pertahanan Nasional, BP
7
Karena demikian banyaknya jumlah lembaga-lemba
Migas dan BPH Migas, Badan Regulasi Telekomunikasi ga seperti itu, maka harus diakui bahwa pembahasan yang
Indonesia (BRTI),8 dan sebagainya. dilakukan dalam buku ini hanyalah dimaksudkan sebagai
Selain itu, ada pula Komisi Kepolisian atau Lembaga contoh. Sesungguhnya, masih ada beberapa lagi badan,
Kepolisian Nasional, Komisi Kejaksaan, Badan Akreditasi dewan, ataupun yang disebut sebagai lembaga yang belum
Nasional (Pendidikan), Dewan Pendidikan, Dewan Pers,9 De dikemukakan disini, baik karena alasan belum terhimpun
wan Pengupahan,10 Dewan Sumber Daya Air,11 dan lain-lain informasi yang lengkap mengenai hal itu, ataupun karena
sebagainya. Keberadaan badan atau komisi-komisi ini sudah pertimbangan bahwa semua itu akan terlalu membebani isi
ditentukan dalam undang-undang, akan tetapi pembentu- buku ini secara tidak perlu. Contoh-contoh yang dikemuka-
kannya biasanya diserahkan sepenuhnya kepada presiden kan dalam buku ini dapat dikatakan sudah cukup lengkap
atau kepada menteri atau pejabat yang bertangggungjawab adanya, dan sangat memadai untuk dijadikan bahan analisis
mengenai hal itu. Bahkan, ada dan bahkan banyak pula mengenai potret kelembagaan negara kita dewasa ini.
badan-badan, dewan, atau komisi yang sama sekali belum Bahkan, dapat dikatakan bahwa sebelum buku ini,
diatur dalam undang-undang, tetapi dibentuk berdasarkan belum ada buku lainnya yang mendeskripsikan potret
peraturan yang lebih rendah tingkatannya. konfigurasi kelembagaan organisasi kenegaraan dan peme
Kadang-kadang, lembaga-lembaga negara yang di rintahan Republik Indonesia selengkap buku ini. Karena
maksud dibentuk berdasarkan atas peraturan perundang- itu, kiranya dapat dianggap cukuplah informasi yang perlu
undangan di bawah undang-undang atau bahkan hanya digambarkan disini berkenaan dengan aspek-aspek penting
didasarkan atas beleid presiden (Presidential Policy) saja. dari sebagian besar organ atau lembaga-lembaga negara
Lembaga-lembaga dimaksud, misalnya, adalah Komisi yang terdapat dalam struktur sistem kelembagaan negara
Hukum Nasional (KHN),12 Komisi Ombudsman Nasional Republik Indonesia dewasa ini.
(KON),13 Komisi Nasional Lanjut Usia,14 Lemhannas, LPND Misalnya, di setiap departemen ataupun instansi pe
(Perpres No.11/2005), dan lain sebagainya. merintahan lainnya, ada saja bentuk-bentuk organ, dewan,
Perempuan.
8
Undang-Undang No. 36 Tahun 1999 tentang Telekomunikasi (Lembaran lembaga, badan-badan, terutama yang dibentuk berdasar
Negara Tahun 1999 Nomor 164, Tambahan Lembaran Negara Nomor 3881). kan peraturan perundang-undangan di bawah undang-un
9
Undang-Undang No. 40 Tahun 1999 tentang Pers (Lembaran Negara Tahun
1999 Nomor 166, Tambahan Lembaran Negara Nomor 3887).
dang. Demikian pula di tiap-tiap unit pemerintahan daerah
10
Undang-Undang No. 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan (Lembaran provinsi, kabupaten dan kota di seluruh Indonesia, ada saja
Negara Tahun 2003 Nomor 39, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4279). badan atau lembaga yang dibentuk berdasarkan Peraturan
11
Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air (Lembaran
Negara Tahun 2004 Nomor 32, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4377). Daerah atau Peraturan/Keputusan Kepala Pemerintah Dae-
12
Keppres No. 15 Tahun 2000 tentang Komisi Hukum Nasional. rah sesuai dengan kebutuhan dan kreatifitas lokal.
13
Keppres No. 44 Tahun 2000 tentang Komisi Ombudsman Nasional.
14
Keppres No. 52 Tahun 2004 tentang Komisi Nasional Lanjut Usia.
Untuk kepentingan konsolidasi kelembagaan, saya
15
Undang-Undang No. 32 Tahun 2003 tentang Penyiaran (Lembaran Negara Tahun menganjurkan kiranya pemerintah mengambil langkah-
2003 Nomor 147, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4342).
16
Persaingan Usaha Tidak Sehat (Lembaran Negara Tahun 1999 Nomor 33,Tam- baran Negara Tahun 2002 Nomor 2, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4168).
bahan Lembaran Negara Nomor 3817). 18
Undang-Undang No. 3 Tahun 2002 tentang Pertahanan Negara (Lembaran
17
Undang-Undang No. 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Republik Indonesia (Lem- Negara Tahun 2002 Nomor 3, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4169), di-
langkah untuk mengadakan inventarisasi menyeluruh me Selain wewenang di atas menurut Pasal 8 ayat (3) KPI
ngenai keberadaan institusi-institusi semacam itu. Apapun mempunyai tugas dan kewajiban:
nama dan bentuknya, semuanya perlu diketahui dengan a. menjamin masyarakat untuk memperoleh informasi
pasti. Dengan demikian, upaya penataan dan konsolidasi yang layak dan benar sesuai dengan hak asasi manu-
kelembagaan dapat dilakukan dengan sebaik-baiknya, se sia;
hingga pada gilirannya, kebijakan efisiensi dapat dirumus b. ikut membantu pengaturan infrastruktur bidang peny-
kan dan diimplementasikan secara lebih tepat di masa yang iaran;
akan datang. c. ikut membangun iklim persaingan yang sehat antarlem
baga penyiaran dan industri terkait;
B. Komisi Penyiaran Indonesia (KPI) d. memelihara tatanan informasi nasional yang adil,
merata, dan seimbang;
KPI dibentuk berdasarkan Undang-Undang Penyiar e. menampung, meneliti, dan menindaklanjuti aduan,
an adalah lembaga negara yang bersifat independen yang
15 sanggahan, serta kritik dan apresiasi masyarakat terha-
fungsi utamanya mengatur hal-hal mengenai penyiaran dap penyelenggaraan penyiaran; dan
[Pasal 7 ayat (2)]. Karena luasnya lingkup kegiatan penyiar f. menyusun perencanaan pengembangan sumber daya
an, maka KPI dibentuk di tingkat pusat dan provinsi (ayat manusia yang menjamin profesionalitas di bidang pe-
3). Dalam menjalankan fungsi, tugas, wewenang dan ke- nyiaran.
wajibannya, KPI pusat diawasi oleh DPR, sedangkan KPI Secara organisatoris, dikatakan dalam Pasal 9 ayat (1)
daerah diawasi oleh DPRD [Pasal 7 ayat (4)]. dan (2) anggota KPI pusat berjumlah sembilan orang dip-
KPI sebagai wujud peran serta masyarakat berfungsi impin oleh seorang ketua dan wakil ketua yang dipilih dari
mewadahi aspirasi serta mewakili kepentingan masyarakat dan oleh anggota, sedangkan KPI daerah berjumlah tujuh
akan penyiaran [Pasal 8 ayat (1)]. Dalam menjalankan fung- orang yang pimpinannya juga terdiri atas seorang ketua
sinya, KPI berwenang [Pasal 8 ayat (2)]: dan wakil ketua yang dipilih dengan cara yang sama. Masa
a. menetapkan standar program siaran; jabatan ketua, wakil ketua dan anggota KPI pusat dan KPI
b. menyusun peraturan dan menetapkan pedoman perilaku daerah tiga tahun dan dapat dipilih kembali hanya untuk
penyiaran; satu kali masa jabatan berikutnya. Sebagai lembaga negara
c. mengawasi pelaksanaan peraturan dan pedoman perila KPI dibantu oleh sebuah sekretariat yang dibiayai oleh
ku penyiaran serta standar program siaran; negara [Pasal 9 ayat (4)] yang bersumber dari dari APBN
d. memberikan sanksi terhadap pelanggaran peraturan untuk KPI pusat dan APBD bagi KPI [Pasal 9 ayat (6)].
dan pedoman perilaku penyiaran serta standar program
siaran; C. Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU)
e. melakukan koordinasi dan/atau kerjasama dengan Pe
merintah, lembaga penyiaran, dan masyarakat. KPPU dibentuk berdasarkan undang-undang16 dalam
undangkan tanggal 8 Januari 2002. rangka melarang praktek monopoli dan persaingan usaha
19
Undang-Undang No. 32 tahun 1997 tentang Perdagangan berjangka Komoditi yang tidak sehat. Salah satu pertimbangan dibentuknya
(Lembaran Negara Tahun 1997 Nomor 93, Tambahan Lembaran Negara Nomor
3720).
KPPU adalah untuk mengawal terselenggaranya demokrasi tidak sehat sebagaimana diatur dalam Pasal 17 sampai
dalam bidang ekonomi yang menghendaki adanya kesem- dengan Pasal 24;
patan yang sama bagi setiap warga negara untuk berpar- c. melakukan penilaian terhadap ada atau tidak adanya
tisipasi di dalam proses produksi dan pemasaran barang penyalahgunaan posisi dominan yang dapat meng
dan atau jasa, dalam iklim usaha yang sehat, efektif, dan akibatkan terjadinya praktek monopoli dan atau per
efisien sehingga dapat mendorong pertumbuhan ekonomi saingan usaha tidak sehat sebagaimana diatur dalam
dan bekerjanya ekonomi pasar yang wajar. Adalah hak se- Pasal 25 sampai dengan Pasal 28;
tiap orang yang berusaha di Indonesia harus berada dalam d. mengambil tindakan sesuai dengan wewenang Komisi
situasi persaingan yang sehat dan wajar, sehingga tidak sebagaimana diatur dalam Pasal 36;
menimbulkan adanya pemusatan kekuatan ekonomi pada e. memberikan saran dan pertimbangan terhadap kebi-
pelaku usaha tertentu, dengan tidak terlepas dari kesepaka- jakan Pemerintah yang berkaitan dengan praktek mo-
tan yang telah dilaksanakan oleh negara Republik Indonesia nopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat;
terhadap perjanjian-perjanjian internasional. f. menyusun pedoman dan atau publikasi yang berkaitan
Dalam Pasal 30 ayat (1) dikatakan untuk mengawasi dengan undang-undang ini;
pelaksanaan Undang-undang ini dibentuk KPPU. Komisi ini g. memberikan laporan secara berkala atas hasil kerja Ko
adalah lembaga independen yang terlepas dari pengaruh dan misi kepada Presiden dan Dewan Perwakilan Rakyat.
kekuasaan pemerintah serta pihak lain (ayat (2)) yang ber- Wewenang KPPU dalam Pasal 36 meliputi:
tanggung jawab kepada presiden (ayat (3)). Komisi terdiri a. menerima laporan dari masyarakat dan atau dari pelaku
atas seorang ketua merangkap anggota, seorang wakil ketua usaha tentang dugaan terjadinya praktek monopoli dan
merangkap anggota, dan sekurang-kurangnya tujuh orang atau persaingan usaha tidak sehat;
anggota [Pasal 31 ayat (1)]. Yang diangkat dan diberhentikan b. melakukan penelitian tentang dugaan adanya kegiatan
oleh Presiden atas persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat usaha dan atau tindakan pelaku usaha yang dapat
(ayat (2)). Masa jabatan anggota Komisi adalah lima tahun mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan atau
dan dapat diangkat kembali untuk satu kali masa jabatan persaingan usaha tidak sehat;
berikutnya (ayat (3)). c. melakukan penyelidikan dan atau pemeriksaan terhadap
Dalam Pasal 35 tugas komisi meliputi: kasus dugaan praktek monopoli dan atau persaingan
a. melakukan penilaian terhadap perjanjian yang dapat usaha tidak sehat yang dilaporkan oleh masyarakat atau
mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan atau oleh pelaku usaha atau menghadirkan pelaku usaha,
persaingan usaha tidak sehat sebagaimana diatur dalam saksi, saksi ahli, atau setiap orang sebagaimana dimak-
Pasal 4 sampai dengan Pasal 16; sud huruf e dan huruf f, yang tidak bersedia memenuhi
b. melakukan penilaian terhadap kegiatan usaha dan atau panggilan komisi;
tindakan pelaku usaha yang dapat mengakibatkan ter- d. meminta keterangan dari instansi Pemerintah dalam
jadinya praktek monopoli dan atau persaingan usaha kaitannya dengan penyelidikan dan atau pemeriksaan
terhadap pelaku usaha yang melanggar ketentuan un
20
Undang-Undang No. 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan (Lembaran
Negara Tahun 2003 Nomor 39, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4279). dang-undang ini;
21
Keberadaan Dewan Pendidikan ini disebut eksplisit dalam Pasal 56 ayat
e. mendapatkan, meneliti, dan atau menilai surat, doku Kepolisian Nasional berwenang untuk Pasal 38 ayat (2),
men, atau alat bukti lain guna penyelidikan dan atau (a) mengumpulkan dan menganalisis data sebagai bahan
pemeriksaan; pemberian saran kepada Presiden yang berkaitan dengan
f. memutuskan dan menetapkan ada atau tidak adanya anggaran Polri, pengembangan sumber daya manusia
kerugian di pihak pelaku usaha lain atau masyarakat; Polri, dan pengembangan sarana dan prasarana Polri; (b)
g. memberitahukan putusan Komisi kepada pelaku usaha memberikan saran dan pertimbangan lain kepada Presiden
yang diduga melakukan praktek monopoli dan atau per dalam upaya mewujudkan Polri yang profesional dan man
saingan usaha tidak sehat; diri; dan (c) menerima saran dan keluhan dari masyarakat
h. menjatuhkan sanksi berupa tindakan administratif ke mengenai kinerja kepolisian dan menyampaikannya kepada
pada pelaku usaha yang melanggar ketentuan undang- Presiden.
undang ini. Untuk mengisi keanggotaan komisi diatur dengan
Sebagai lembaga atau organ negara yang tugasnya keputusan presiden [Pasal 39 ayat (3)] yang berasal dari
menyelenggarakan fungsi pengawasan persaingan usaha, berbagai unsur [Pasal 39 ayat (2)] pemerintah, pakar ke
menurut Pasal 37 KPPU biaya dibebankan kepada Anggaran polisian, dan tokoh masyarakat sebanyak sembilan orang
Pendapatan dan Belanja Negara dan atau sumber-sumber [Pasal 39 ayat (1)] terdiri atas seorang ketua merangkap
lain yang diperbolehkan oleh peraturan perundang-undan- anggota, seorang wakil ketua merangkap anggota, seorang
gan yang berlaku. sekretaris merangkap anggota dan enam orang anggota.
Menurut Pasal 40 segala pembiayaan yang diperlukan untuk
D. Lembaga Kepolisian (Komisi Kepolisian) mendukung pelaksanaan tugas Komisi Kepolisian Nasional
dibebankan pada APBN.
Dalam Pasal 37 ayat (1) UU No. 2 tahun 2002 tentang
Kepolisian Republik Indonesia17 mengatur organ lembaga E. Dewan Pertahanan Nasional
kepolisian nasional yang disebut dengan Komisi Kepolisian
Nasional. Komisi Kepolisian Nasional ini berkedudukan di Menurut ketentuan Pasal 15 (1) UU No. 3 Tahun
bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden. Pemben 2002 tentang Pertahanan Negara18 dalam menetapkan ke
tukan dilakukan dengan Keputusan Presiden [Pasal 37 ayat bijakan umum pertahanan negara, Presiden dibantu oleh
(2)]. Dewan Pertahanan Nasional. Dewan Pertahanan Nasional,
Dalam Pasal 38 ayat (1) Komisi Kepolisian Nasional berfungsi sebagai penasihat Presiden dalam menetapkan
bertugas: (i) membantu Presiden dalam menetapkan arah kebijakan umum pertahanan dan pengerahan segenap kom
kebijakan Kepolisian Negara Republik Indonesia; dan (ii) ponen pertahanan negara [Pasal 15 ayat (2)].
memberikan pertimbangan kepada Presiden dalam peng Pasal 15 ayat (3) dalam rangka melaksanakan fungsi
angkatan dan pemberhentian KaPolri. Dalam melaksana nya, Dewan Pertahanan Nasional mempunyai tugas: (i)
kan tugas sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), Komisi Menelaah, menilai, dan menyusun kebijakan terpadu per
(2) Undang-Undang No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional 22
Hal ini diamanatkan oleh Pasal 60 ayat (4) UU Sistem Pendidikan Nasional
(Lembaran Negara Tahun 2003 Nomor 78, Tambahan Lembaran Negara Nomor ini agar diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah.
4301), diundangkan pada tanggal 8 Juli 2003. 23
tahanan negara agar departemen pemerintah, lembaga pe yang sehat; (ii) melindungi kepentingan semua pihak dalam
merintah nondepartemen, dan masyarakat beserta Tentara perdagangan berjangka; dan (iii) mewujudkan kegiatan
Nasional Indonesia dapat melaksanakan tugas dan tanggung perdagangan berjangka sebagai sarana pengelolaan risiko
jawab masing-masing dalam mendukung penyelenggaraan harga dan pembentukan harga yang transparan.
pertahanan negara; (ii) Menelaah, menilai, dan menyusun Dalam melaksanakan fungsi tersebut Bappebti ber
kebijakan terpadu pengerahan komponen pertahanan nega- wenang:
ra dalam rangka mobilisasi dan demobilisasi; (iii) Menelaah 1. membuat penjelasan lebih lanjut yang bersifat teknis
dan menilai resiko dari kebijakan yang akan ditetapkan. atas ketentuan dalam undang-undang yang bersangkut
Dalam Pasal 15 ayat (4) dikatakan Dewan Pertahan an dan/atau peraturan pelaksanaannya;
an Nasional dipimpin oleh Presiden dengan keanggotaan, 2. memberikan:
terdiri atas anggota tetap dan anggota tidak tetap dengan a. ijin usaha kepada bursa berjangka, lembaga kliring
hak dan kewajiban yang sama. Anggota tetap terdiri atas berjangka, pialang berjangka, penasihat berjangka,
Wakil Presiden, Menteri Pertahanan, Menteri Luar Negeri, dan pengelola sentra dana berjangka;
Menteri Dalam Negeri, dan Panglima [Pasal 15 ayat (5)]. b. Ijin kepada orang perseorangan untuk menjadi wakil
Anggota tidak tetap terdiri atas pejabat pemerintah dan pialang berjangka, wakil penasihat berjangka, dan
non pemerintah yang dianggap perlu sesuai dengan masa wakil pengelola sentra dana berjangka;
lah yang dihadapi [Pasal 15 ayat (6)] yang diangkat oleh c. Sertifikat pendaftaran kepada pedagang berjangka;
presiden [Pasal 15 ayat (7)]. Susunan organisasi dan tata d. Persetujuan kepada pialang berjangka dalam negeri
kerja Dewan Pertahanan Nasional, sebagaimana dimaksud untuk menyalurkan amanat nasabah dalam negeri
dalam ayat (1), diatur lebih lanjut dengan Keputusan Pre ke bursa berjangka luar negeri; dan
siden [Pasal 15 ayat (8)]. e. Persetujuan kepada bank berdasarkan rekomendasi
Bank Indonesia untuk menyimpan dana nasabah,
F. Badan Pengawas Perdagangan berjangka dana kompensasi, dan dana jaminan yang berkaitan
Komoditi (BAPPEBTI) dengan transaksi kontrak berjangka serta untuk pem
bentukan sentra dana berjangka;
Badan Pengawas Perdagangan berjangka Komoditi 3. menetapkan daftar bursa berjangka luar negeri dan kon
atau Bappebti dibentuk dengan undang-undang.19 Badan ini trak berjangkanya;
menyelenggarakan kegiatan pembinaan, pengaturan, dan 4. melakukan pemeriksaan terhadap pihak yang memiliki
pengawasan sehari-hari kegiatan perdagangan berjangka ijin usaha, ijin orang perseorangan, persetujuan, atau
dan bertanggungjawab kepada menteri (Pasal 4). Dalam sertifikat pendaftaran;
melaksanakan fungsinya badan ini melakukan pembinaan, 5. menunjuk pihak lain untuk melakukan pemeriksaan ter
pengaturan, dan pengawasan dengan maksud (Pasal 5): (i) tentu dalam rangka pelaksanaan wewenang Bappebti,
mewujudkan kegiatan perdagangan berjangka yang teratur, sebagaimana dimaksud pada huruf d;
wajar, efisien, dan efektif serta dalam suasana persaingan
25
Pasal 14 huruf h. Ibid.
24
Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air (Lembaran Negara 26
Tahun 2004 Nomor 32, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4377).
6. memerintahkan pemeriksaan dan penyidikan terhadap promosi dimaksud;
setiap pihak yang diduga melakukan pelanggaran ter 14. menetapkan ketentuan tentang dana nasabah yang ber
hadap ketentuan undang-undang ini dan/atau peraturan ada pada pialang berjangka yang mengalami pailit;
pelaksanaannya; 15. memeriksa keberatan yang diajukan oleh suatu pihak ter
7. menyetujui peraturan dan tata tertib bursa berjangka dan hadap keputusan bursa berjangka atau lembaga kliring
lembaga kliring berjangka, termasuk perubahannya; berjangka serta memutuskan untuk menguatkan atau
8. memberikan persetujuan terhadap kontrak berjangka membatalkannya;
yang akan digunakan sebagai dasar jual beli komoditi di 16. membentuk sarana penyelesaian permasalahan yang
bursa berjangka, sesuai dengan persyaratan yang telah berkaitan dengan kegiatan perdagangan berjangka;
ditentukan; 17. mengumumkan hasil pemeriksaan, apabila dianggap
9. menetapkan persyaratan dan tata cara pencalonan dan perlu, untuk menjamin terlaksananya mekanisme pasar
memberhentikan untuk sementara waktu anggota de dan ketaatan semua pihak terhadap ketentuan undang-
wan komisaris dan/atau direksi serta menunjuk mana undang ini dan/atau peraturan pelaksanaannya;
jemen sementara bursa berjangka dan lembaga kliring 18. melakukan tindakan yang diperlukan untuk mencegah
berjangka sampai dengan terpilihnya anggota dewan kerugian masyarakat sebagai akibat pelanggaran terha
komisaris dan/atau anggota direksi yang baru oleh rapat dap ketentuan undang-undang ini dan/atau peraturan
umum pemegang saham; pelaksanaannya; dan
10. menetapkan persyaratan keuangan minimun dan ke 19. melakukan hal-hal lain yang diberikan berdasarkan
wajiban pelaporan bagi pihak yang memiliki ijin usaha ketentuan undang-undang ini dan/atau peraturan pe
berdasarkan ketentuan undang-undang ini dan/atau laksanaannya.
peraturan pelaksanaannya;
11. menetapkan batas jumlah maksimum dan batas jumlah G. Dewan Pengupahan Nasional
wajib lapor posisi terbuka kontrak berjangka yang dapat
dimiliki atau dikuasai oleh setiap pihak; Dewan Pengupahan dibentuk berdasarkan ketentuan
12. mengarahkan bursa berjangka dan lembaga kliring Undang-Undang tentang Ketenagakerjaan.20 Berdirinya
berjangka untuk mengambil langkah-langkah yang di dewan ini dimaksudkan untuk memberikan saran, pertim
anggap perlu apabila diyakini akan terjadi keadaan yang bangan, dan merumuskan kebijakan pengupahan yang akan
mengakibatkan perkembangan harga di bursa berjangka ditetapkan oleh pemerintah, serta untuk pengembangan
menjadi tidak wajar dan/atau pelaksanaan kontrak ber- sistem pengupahan nasional dibentuk Dewan Pengupahan
jangka menjadi terhambat; Nasional, provinsi, dan kabupaten/kota. Dengan demikian,
13. mewajibkan setiap pihak untuk menghentikan atau di samping Dewan Pengupahan Nasional, juga dibentuk
memperbaiki iklan atau kegiatan promosi yang menyesat Dewan Pengupahan provinsi, dan Dewan Pengupahan ka-
kan berkaitan dengan Perdagangan berjangka dan pihak bupaten, serta Dewan Pengupahan kota.
tersebut mengambil langkah-langkah yang diperlukan Keanggotaan Dewan Pengupahan terdiri dari unsur
untuk mengatasi akibat yang timbul dari iklan atau 27
Undang-Undang No. 40 Tahun 1999 tentang Pers (Lembaran Negara Tahun
pemerintah, organisasi pengusaha, serikat pekerja/serikat memberikan pertimbangan, arahan dan dukungan tenaga,
buruh, perguruan tinggi, dan pakar. Keanggotaan Dewan sarana dan prasarana, serta pengawasan pendidikan pada
Pengupahan tingkat Nasional diangkat dan diberhentikan tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota yang tidak
oleh presiden, sedangkan keanggotaan Dewan Pengupahan mempunyai hubungan hirarkis. Dalam rangka peningkatan
provinsi, kabupaten dan Dewan Pengupahan kota diangkat mutu pelayanan pendidikan sebagaimana dimaksud, De-
dan diberhentikan masing-masing oleh gubenur, bupati, wan pendidikan mengembangkan berbagai kegiatan yang
atau walikota sesuai dengan tingkatan daerahnya. Ketentuan meliputi perencanaan, pengawasan, dan evaluasi program
mengenai tata cara pembentukan, komposisi keanggotaan, pendidikan melalui dewan pendidikan.
tata cara pengangkatan dan pemberhentian keanggotaan,
serta tugas dan tata kerja Dewan Pengupahan diatur dengan I. Dewan Sumber Daya Air
Keputusan Presiden.
Dewan Sumber Daya Air dibentuk berdasarkan Un
H. Dewan Pendidikan dang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air.24
Dalam Pasal 13 ditegaskan presiden menetapkan wilayah
Dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 ten sungai dan cekungan air tanah sebagaimana dimaksud pa
tang Sistem Pendidikan Nasional ditentukan adanya Dewan da ayat (1) dengan memperhatikan pertimbangan Dewan
Pendidikan21 serta lembaga akreditasi22 dan sertifikasi.23 Sumber Daya Air Nasional, membentuk Dewan Sumber
Dewan Pendidikan disebut eksplisit dalam undang-un- Daya Air Nasional, dewan sumber daya air wilayah sun-
dang ini, tetapi Badan Akreditasi tidak. Keberadaan Badan gai lintas provinsi, dan dewan sumber daya air wilayah
Akreditasi itu diatur lebih lanjut berdasarkan Peraturan sungai strategis nasional. Demikian pula dalam Pasal 14
Pemerintah sebagaimana dimaksud oleh Pasal 60 ayat (4) ditentukan pula bahwa tugas dan tanggungjawab peme
undang-undang ini. rintah mencakup keharusan membentuk Dewan Sumber
Meskipun demikian, ketentuan lebih lanjut mengenai Daya Air Nasional, dewan sumber daya air wilayah sungai
Dewan Pendidikan itu juga diatur dengan Peraturan Peme lintas provinsi, dan dewan sumber daya air wilayah sungai
rintah. Dalam Undang-Undang tentang Sistem Pendidikan strategis nasional.25
Nasional, Dewan Pendidikan ini ditentukan sebagai lembaga Dalam Pasal 68 ayat (1) ditegaskan pula untuk men
yang bersifat mandiri yang dibentuk dan berperan dalam dukung pengelolaan sistem informasi sumber daya air diper
rangka peningkatan mutu pelayanan pendidikan dengan lukan pengelolaan sistem informasi hidrologi, hidrometeoro
1999 Nomor 166, Tambahan Lembaran Negara Nomor 3887). logi, dan hidrogeologi wilayah sungai pada tingkat nasional,
28
Peraturan Pemerintah No. 12 Tahun 2000 tentang Pencarian dan Pertolon- provinsi, dan kabupaten/kota. Kemudian (2) Kebijakan
gan.
pengelolaan sistem informasi hidrologi, hidrometeorologi,
29
Undang-Undang No. 15 Tahun 1992 tentang Penerbangan (Lembaran Negara
Tahun 1992 Nomor 53, Tambahan Lembaran Negara Nomor 3841) dan Undang- dan hidrogeologi ditetapkan oleh pemerintah berdasarkan
Undang No. 21 Tahun 1992 tentang Pelayaran (Lembaran Negara Tahun 1992 usul Dewan Sumber Daya Air Nasional. Dalam Pasal 85
No. 3493).
30
Peraturan Pemerintah No. 7 Tahun 2005 tentang Susunan Organisasi, Tugas,
dan Fungsi Komisi Banding Merek.
31
PP No. 7 Tahun 1994 tentang Lembaga Sensor Film.
ayat (1) dikatakan pengelolaan sumber daya air mencakup
kepentingan lintas sektoral dan lintas wilayah yang memer- J. Dewan Pers
lukan keterpaduan tindak untuk menjaga kelangsungan
fungsi dan manfaat air dan sumber air. Dalam ayat (2) Dewan Pers dibentuk berdasarkan UU Pers27 dalam
Pengelolaan sumber daya air sebagaimana dimaksud pada upaya mengembangkan kemerdekaan pers dan meningkat
ayat (1) dilakukan melalui koordinasi dengan mengintegrasi- kan kehidupan Pers Nasional untuk menunjang kehidupan
kan kepentingan berbagai sektor, wilayah, dan para pemilik pers yang independen. Fungsi Dewan Pers mencakup: (a)
kepentingan dalam bidang sumber daya air. Sementara itu, melakukan pengkajian untuk pengembangan kehidupan
koordinasi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 85 ayat (2) pers; (b) menetapkan dan mengawasi pelaksanaan Kode
dilakukan oleh suatu wadah koordinasi yang bernama dewan Etik Jurnalistik; (c) memberikan pertimbangan dan meng
sumber daya air.26 upayakan penyelesaian pengaduan masyarakat atas kasus-
Kemudian ayat (2), wadah koordinasi sebagaimana kasus yang berhubungan dengan pemberitaan pers; (d)
dimaksud pada ayat (1) mempunyai tugas pokok menyusun Mengembangkan komunikasi antara pers, masyarakat, dan
dan merumuskan kebijakan serta strategi pengelolaan sum pemerintah; (e) memfasilitasi organisasi-organisasi pers
ber daya air. Dalam ayat (3) wadah koordinasi sebagaimana dalam menyusun peraturan-peraturan di bidang pers dan
dimaksud pada ayat (1) beranggotakan unsur pemerintah meningkatkan kualitas profesi kewartawanan; (f) mendata
dan unsur nonpemerintah dalam jumlah yang seimbang perusahaan pers.
atas dasar prinsip keterwakilan. Pada ayat (4) susunan Dewan Pers beranggotakan: (a) wartawan yang dipilih
organisasi dan tata kerja wadah koordinasi sebagaimana oleh organisasi wartawan; (b) pimpinan perusahaan pers
dimaksud pada ayat (1) diatur lebih lanjut dengan keputusan yang dipilih oleh organisasi perusahaan pers; (c) tokoh
presiden. masyarakat, ahli di bidang pers dan atau komunikasi, dan
Dalam Pasal 87 ayat (1) dikatakan koordinasi pada bidang lainnya yang dipilih oleh organisasi wartawan dan
tingkat nasional dilakukan oleh Dewan Sumber Daya Air organisasi perusahaan pers.
Nasional yang dibentuk oleh Pemerintah, dan pada tingkat Sumber pembiayaan Dewan Pers ditentukan berasal
provinsi dilakukan oleh wadah koordinasi dengan nama dari (a) organisasi pers, (b) perusahaan pers, (c) bantuan
dewan sumber daya air provinsi atau dengan nama lain dari negara dan bantuan lain yang tidak mengikat.
yang dibentuk oleh pemerintah provinsi. Dalam ayat (2)
Untuk pelaksanaan koordinasi pada tingkat kabupaten/ko K. Badan SAR Nasional
ta dapat dibentuk wadah koordinasi dengan nama dewan
sumber daya air kabupaten/kota atau dengan nama lain oleh Badan SAR Nasional dibentuk dengan peraturan pe
pemerintah kabupaten/kota. Kemudian ayat (3) ditegaskan merintah28 berdasarkan ketentuan undang-undang29 atau
pula bahwa wadah koordinasi pada wilayah sungai dapat disebut juga BASARNAS adalah instansi pelaksana tugas
dibentuk sesuai dengan kebutuhan pengelolaan sumber daya di bidang pencarian dan pertolongan yang berada di bawah
air pada wilayah sungai yang bersangkutan.
dan bertanggung jawab langsung kepada menteri perhubung Komisi Banding Merek dibentuk dengan peraturan
an. adalah lembaga yang diberi tanggung jawab mencari, pemerintah atas delegasi Undang-Undang No. 15 Tahun
menolong, dan menyelamatkan jiwa manusia yang hilang 2001 tentang Merek.30 Komisi Banding Merek adalah ba
atau dikhawatirkan hilang. Secara definisi SAR (Search dan khusus yang independen dan berada di lingkungan
and Rescue) adalah kegiatan mencari, menolong, dan me- departemen yang membidangi Hak Kekayaan Intelektual
nyelamatkan jiwa manusia yang hilang atau dikhawatirkan (HAKI). Dengan Fungsi menerima, memeriksa, dan memu
hilang atau menghadapi bahaya dalam musibah pelayaran tus permohonan banding terhadap penolakan permintaan
dan atau penerbangan. pendaftaran Merek berdasarkan alasan yang bersifat sub-
Dalam kegiatan SAR tentu saja dilakukan juga mencari stantif. Selain itu, Komisi ini juga melaksanakan fungsi pen-
kapal dan/atau pesawat udara yang mengalami musibah. gadministrasian, pemeriksaan, pengkajian dan penilaian,
Musibah pelayaran atau penerbangan adalah kecelakaan serta pemberian keputusan terhadap permohonan banding.
yang menimpa kapal dan atau pesawat udara dan tidak Segala biaya yang diperlukan untuk melaksanakan tugas
dapat diperkirakan sebelumnya serta dapat membahaya Komisi Banding Merek ini dibebankan kepada APBN.
kan atau mengancam keselamatan jiwa manusia. Terhadap
musibah demikian Badan SAR mengerahkan segenap upaya M. Lembaga Sensor Film (LSF)
dan kegiatan untuk mencari, menolong dan menyelamatkan
para korban lebih dahulu sebelum dilakukan penanganan LSF dibentuk dengan peraturan pemerintah31 adalah
berikutnya. Karena itu suatu kegiatan SAR mencakup lima lembaga non struktural yang berkedudukan di Ibukota
tahap yaitu tahap menyadari, tindak awal, perencanaan, Negara Republik Indonesia. LSF mempunyai fungsi: (a) me
operasi dan tahap akhir penugasan. lindungi masyarakat dari kemungkinan dampak negatif yang
Dalam kegiatan operasi SAR Basarnas wajib melaku timbul dalam peredaran, pertunjukan dan/atau penayangan
kan siaga SAR 24 jam terus menerus untuk melakukan pe film dan reklame film yang tidak sesuai dengan dasar, arah
mantauan terhadap kejadian musibah pelayaran dan atau dan tujuan perfilman Indonesia; (b) memelihara tata nilai
penerbangan. Wilayah tanggung jawab SAR meliputi seluruh dan tata budaya bangsa dalam bidang perfilman di Indone-
wilayah teritorial Republik Indonesia. Karena wilayah na- sia; dan (c) Memantau apresiasi masyarakat terhadap film
sional sangat luas, maka untuk kepentingan peningkatan dan reklame film yang diedarkan, dipertunjukkan dan/atau
efisiensi pelaksanaan operasi SAR ditetapkan pembagian ditayangkan dan menganalisis hasil pemantauan tersebut
wilayah tanggung jawab SAR. untuk dijadikan sebagai bahan pertimbangan dalam melaku-
kan tugas penyensoran berikutnya dan/atau disampaikan
L. Komisi Banding Merek kepada menteri sebagai bahan pengambilan kebijaksanaan
ke arah pengembangan perfilman di Indonesia.
Dalam Pasal 1 PP No. 7 Tahun 1994 dikatakan sensor
film adalah penelitian dan penilaian terhadap film dan re nang:
klame film untuk menentukan dapat atau tidaknya sebuah a. meluluskan sepenuhnya suatu film dan reklame film
film dan reklame film dipertunjukkan dan/atau ditayangkan untuk diedarkan, diekspor, dipertunjukkan dan/atau
kepada umum, baik secara utuh maupun setelah peniada ditayangkan kepada umum;
an bagian gambar atau suara tertentu. Film adalah karya b. memotong atau menghapus bagian gambar, adegan,
cipta seni dan budaya yang merupakan media komunikasi suara dan teks terjemahan dari suatu film dan reklame
massa pandang-dengar yang dibuat berdasarkan asas sin- film yang tidak layak untuk dipertunjukkan dan/atau
ematografi dengan direkam pada pita seluloid, pita video, ditayangkan kepada umum;
piringan video, dan/atau bahan hasil penemuan teknologi c. menolak suatu film dan reklame film secara utuh un
lainnya dalam segala bentuk, jenis, dan ukuran melalui pro tuk diedarkan, diekspor, dipertunjukkan dan/ atau di
ses kimiawi, proses elektronik, atau proses lainnya, dengan tayangkan kepada umum;
atau tanpa suara, yang dapat dipertunjukkan dan/atau d. memberikan surat lulus sensor untuk setiap kopi film,
ditayangkan dengan sistem proyeksi mekanik, elektronik, trailer serta film iklan, dan tanda lulus sensor yang di
dan/atau lainnya. bubuhkan pada reklame film, yang dinyatakan telah lulus
Sebuah film yang lulus sensor apabila telah mendapat sensor;
tanda lulus sensor surat yang dikeluarkan oleh Lembaga e. membatalkan surat atau tanda lulus sensor untuk
Sensor Film bagi setiap kopi film, trailer serta film iklan, suatu film dan reklame yang ditarik dari peredaran ber
dan tanda yang dibubuhkan oleh Lembaga Sensor Film bagi dasarkan ketentuan Pasal 31 ayat (1) Undang-Undang
reklame film, yang dinyatakan telah lulus sensor. Tanda lulus No. 8 Tahun 1992;
sensor adalah berupa surat yang dikeluarkan oleh Lembaga f. memberikan surat tidak lulus sensor untuk setiap kopi
Sensor Film bagi setiap kopi film, trailer serta film iklan, film, trailer serta film iklan, dan tanda tidak lulus sensor
dan tanda yang dibubuhkan oleh Lembaga Sensor Film bagi yang dibubuhkan pada reklame film, yang dinyatakan
reklame film, yang dinyatakan tidak lulus sensor. tidak lulus sensor;
Tugas LSF mencakup: g. menetapkan penggolongan usia penonton film;
a. melakukan penyensoran terhadap film dan reklame film h. menyimpan dan/atau memusnahkan potongan film hasil
yang akan diedarkan, diekspor, dipertunjukkan dan/atau penyensoran dan film serta rekaman video impor yang
ditayangkan kepada umum; sudah habis masa hak edarnya;
b. meneliti tema, gambar, adegan, suara dan teks terjemah i. mengumumkan film impor yang ditolak.
an dari suatu film dan reklame film yang akan diedarkan,
diekspor, dipertunjukkan dan/atau ditayangkan; N. Badan Regulasi Telekomunikasi Indonesia
c. menilai layak tidaknya tema, gambar, adegan, suara dan (BRTI)
teks terjemahan dari suatu film dan reklame film yang
akan diedarkan, diekspor, dipertunjukkan dan/atau BRTI atau Badan Regulasi Telekomunikasi Indonesia
ditayangkan. sebenarnya setara dengan KPI (Komisi Penyiaran Indonesia)
Untuk melaksanakan tugas-tugasnya LSF berwe yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang No. 32 Tahun
Lembaga Negara
274 Pasca Reformasi
2003 tentang Penyiaran. Bahkan, Badan Regulasi Telekomu-
nikasi ini terbentuk lebih dulu daripada Komisi Penyiaran
Indonesia (KPI). Badan ini dibentuk berdasarkan Undang-
Undang No. 36 Tahun 1999 tentang Telekomunikasi, yaitu
empat tahun lebih dulu daripada Undang-Undang tentang
Penyiaran yang mengatur mengenai KPI.
Hanya saja, sifat kelembagaan badan ini tidak inde
penden seperti Komisi Penyiaran Indonesia. Karena itu,
keberadaannya relatif kurang dikenal. Di samping diten
tukan dalam Undang-Undang No. 36 Tahun 1999 tentang
Telekomunikasi, keberadaan Badan Regulasi Telekomu
nikasi Indonesia ini diatur lebih lanjut dalam Keputusan
Menteri Perhubungan No. 31 Tahun 2003. Badan ini
dimaksudkan untuk untuk melaksanakan fungsi pengatur
an, pengawasan, dan pengendalian penyelenggaraan tele
komunikasi di seluruh tanah air, yaitu di segenap wilayah
hukum Republik Indonesia.
5
...........................................................................
Lembaga-Lembaga Daerah
A. Lembaga Daerah
Di samping lembaga-lembaga tinggi negara dan

lembaga-lembaga negara lainnya di tingkat pusat, ada pula
beberapa lembaga daerah yang dapat pula disebut sebagai
lembaga negara dalam arti luas. Lembaga-lembaga seperti
Gubernur dan DPRD bukanlah lembaga masyarakat, tetapi
merupakan lembaga negara. Bahkan, keberadaannya di-
tentukan dengan tegas dalam UUD 1945. Oleh karena itu,
tidak dapat tidak, Gubernur dan Dewan Perwakilan Rakyat
Daerah itu termasuk ke dalam pengertian lembaga negara
dalam arti yang luas. Namun, karena tempat kedudukannya
adalah di daerah, dan merupakan bagian dari sistem pemer-
intahan daerah, maka lembaga-lembaga negara seperti
Gubernur dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah itu lebih
tepat disebut sebagai lembaga daerah.
Keberadaan lembaga-lembaga daerah tersebut diatur
dengan beberapa kemungkinan bentuk peraturan, yaitu:
1. Lembaga Daerah yang dibentuk berdasarkan atau diatur
dalam Undang-Undang Dasar.
dalam undang-undang.
dalam peraturan perundang-undangan tingkat pusat
lainnya.
dalam Peraturan Daerah Provinsi.
Lembaga Negara Lembaga
276 Pasca Reformasi Daerah 277
dalam Peraturan Gubernur. Pemerintah Daerah. Sedangkan pada level ketiga, ada pula
6. Lembaga Daerah yang dibentuk berdasarkan atau diatur lembaga-lembaga daerah yang dibentuk dengan atau ber
dalam Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. dasarkan peraturan tingkat pusat di bawah undang-undang.
7. Lembaga Daerah yang dibentuk berdasarkan atau diatur Misalnya, adanya Badan Layanan Umum (BLU) yang diatur
dalam Peraturan Bupati/Walikota. berdasarkan ketentuan Undang-Undang tentang Keuangan
Kedudukan yang paling tinggi ialah jika keberadaan Negara dan Peraturan Pemerintah tentang Badan Layanan
organ dan functie atau kewenangannya diatur oleh Un Umum.3
dang-Undang Dasar. Dalam kategori inilah organ negaranya Sementara itu, pada lapis keempat, ada juga lembaga-
disebut sebagai lembaga yang kewenangannya diberikan lembaga daerah yang murni diatur dan dibentuk sendiri oleh
oleh undang-undang dasar. Dalam kategori ini, dapat kita pemerintahan daerah. Undang-Undang Dasar, undang-un-
sebut adanya beberapa lembaga seperti Gubernur, bupati, dang, ataupun peraturan tingkat pusat lainnya sama sekali
walikota, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, baik untuk tidak mengatur keberadaan lembaga-lembaga negara seperti
provinsi maupun untuk kabupaten/kota. Di samping itu, ini, tetapi oleh daerah sendiri diadakan berdasarkan per-
dalam Pasal 18B ayat (1) disebutkan pula adanya satuan- aturan daerah atau peraturan tingkat daerah.
satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau is- Mengingat kompleksnya persoalan lembaga negara
timewa. Beberapa contoh pemerintahan daerah yang bersifat dan lembaga-lembaga daerah ini, saya berniat menulis dan
khusus atau istimewa itu adalah seperti Daerah Istimewa menerbitkan buku kedua mengenai hal-hal yang belum
Yogyakarta, Daerah Otonomi Khusus Nangroe Aceh Darus- dibahas disini. Lembaga-lembaga daerah seperti tersebut
salam, dan Daerah Otonomi Khusus Papua. di atas jelas memerlukan pembahasan yang tersendiri.
Pada lapis kedua adalah lembaga daerah yang diben- Demikian pula berbagai lembaga negara yang dibentuk
tuk dan dibubarkan dengan atau berdasarkan undang- berdasarkan undang-undang yang belum secara menda
undang. Misalnya, Komisi Pemilihan Umum Daerah seb- lam dibahas dalam buku ini, memerlukan pembahasan
agai penyelenggara pemilihan kepala daerah1 dan Panitia yang tersendiri dalam buku kedua. Dengan begitu, buku ini
Pengawas Pemilihan Kepala Daerah yang dibentuk oleh juga tidak terlalu tebal isinya, sehingga menyulitkan pem
DPRD2 berdasarkan ketentuan Undang-Undang tentang baca untuk menikmatinya. Lagi pula, penerbitan buku ini
menjadi tertunda hanya karena tuntutan keharusan untuk
1
Pasal 57 ayat (1) Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Dae-
peraturan perundang-undangan tentang Pilkada, (c) menyelesaikan sengketa yang
rah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan
timbul dalam penyelenggaraan Pilkada, (d) meneruskan temuan dan laporan yang
Lembaran Negara Republik Indonesia No. 4437) juncto Putusan Mahkamah
tidak dapat diselesaikan kepada instansi yang berwenang, dan (e) mengatur hu
Konstitusi atas Perkara No. 072-073/PUU-II/2004 menentukan, “Pemilihan
bungan koordinasi antar panitia pengawasan pada semua tingkatan.
kepala daerah dan wakil kepala daerah diselenggarakan oleh KPUD (Komisi 3
Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara (Lembaran
Pemilihan Umum Daerah)”. Putusan Mahkamah Konstitusi tersebut diucapkan
Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 47, Tambahan Lembaran Negara
dalam Sidang Pleno Terbuka pada tanggal 21 Maret 2005, dan sejak itu berarti
Republik Indonesia No. 4286) dan PP No. 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan
perkataan “yang bertanggung jawab kepada DPRD” dicoret dari ketentuan Pasal
Keuangan Badan Layanan Umum.
57 ayat (1) tersebut, sehingga berubah menjadi seperti dikutip di atas. (Berita 4
Ingat, dalam perkataan “Kepala Pemerintah” tidak terdapat akhiran “an”. Gu-
Negara Republik Indonesia No. 26, 1 April, 2005).
bernur, Bupati, dan Walikota adalah Kepala Pemerintah Daerah, bukan Kepala
2
Pasal 66 ayat (3) huruf d yang menyatakan bahwa DPRD bertugas dan berwenang
Pemerintahan Daerah.
membentuk Panitia Pengawas yang oleh ayat (4)-nya ditentukan mempunyai tugas 5
Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 berbunyi, “Gubernur, Bupati, dan Walikota, mas-
dan wewenang untuk (a) mengawasi semua tahapan penyelenggaraan pemilihan
ing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota
kepala daerah dan wakil kepala daerah (Pilkada), (b) menerima laporan pelanggaran
melengkapinya dengan data-data lain mengenai lembaga han Gubernur kepala daerah provinsi secara langsung oleh
negara yang dibentuk berdasarkan undang-undang, dan rakyat. Dalam Pasal 18 ayat (3) UUD 1945 juga disebutkan,
lembaga-lembaga daerah yang belum dibahas secara men- “Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan
dalam disini. Daripada menunda-nunda informasi yang kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang ang-
penting ini, lebih baik bukunya saja kita terbitkan dalam gota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum”. Artinya,
dua buku yang terpisah. di setiap pemerintahan daerah provinsi terdapat Dewan
Perwakilan Rakyat daerah provinsi yang bersama-sama
B. Daerah Provinsi dengan Gubernur merupakan satu kesatuan pengertian
pemerintahan daerah.
1. Pemerintahan Daerah Provinsi Masalahnya adalah apakah Gubernur dan DPRD
provinsi itu secara sendiri-sendiri dapat kita sebut sebagai
Dalam UUD 1945, jelas disebutkan adanya institusi lembaga daerah menurut UUD 1945? Secara selintas, ke
pemerintahan daerah provinsi yang terdiri atas jabatan Gu duanya memang dapat disebut sebagai dua lembaga kon
bernur dan institusi DPRD provinsi. Kedua institusi/jabatan stitusional yang berbeda dan dapat dipisahkan. Gubernur
Gubernur dan DPRD provinsi itu secara bersama-sama adalah kepala pemerintah4 daerah provinsi, sedangkan
disebut oleh UUD 1945 sebagai Pemerintahan Daerah. Dewan Perwakilan Rakyat daerah provinsi adalah lembaga
Dalam Pasal 18 ayat (1) UUD 1945 dinyatakan, “Negara pemerintahan daerah yang berfungsi sebagai lembaga perwa
Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah kilan rakyat daerah yang mempunyai fungsi legislatif, fungsi
provinsi, dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten pengawasan, dan fungsi anggaran. Baik jabatan Gubernur
dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu maupun institusi DPRD provinsi disebut eksplisit dalam
mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan Pasal 18 UUD 1945.
undang-undang”. Pemerintahan daerah provinsi mempu Seperti telah dikutipkan di atas, jabatan Gubernur,
nyai Gubernur dan DPRD provinsi, pemerintahan daerah misalnya, disebut eksplisit sebagai kepala pemerintah dae
kabupaten mempunyai bupati dan DPRD kabupaten, dan rah provinsi seperti yang terdapat dalam rumusan Pasal 18
pemerintahan daerah kota mempunyai walikota dan DPRD ayat (4), yaitu “Gubernur ... sebagai kepala daerah pro
kota. vinsi.... dipilih secara demokratis”.5 Lembaga DPRD juga
Gubernur, menurut ketentuan Pasal 18 ayat (4) UUD disebut secara eksplisit dalam Pasal 18 ayat (3) UUD 1945
1945 adalah kepala pemerintah daerah provinsi. Menurut dengan rumusan kalimat, “Pemerintahan daerah provinsi
ketentuan ini, sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, ... memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang ang
Gubernur dipilih secara demokratis. Ketentuan pemilihan gota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum”.6
yang diharuskan bersifat demokratis ini dijabarkan lebih
dipilih secara demokratis”.
lanjut oleh Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang 6
Pasal 18 ayat (3) UUD 1945 berbunyi, “Pemerintahan daerah provinsi, daerah
Pemerintah Daerah, yaitu bahwa pemilihan itu diharuskan kabupaten, dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang ang
dilakukan secara langsung oleh rakyat. Tahun 2005 tercatat gota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum.”
7
Pasal 18 ayat (1) UUD 1945 berbunyi, “Negara Kesatuan Republik Indonesia
dalam sejarah sebagai tahun pertama diadakannya pemili- dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabu
Namun, penyebutan kedua jabatan/organ Gubernur “Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan
dan DPRD provinsi itu mirip dengan penyebutan keberada daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan
an bank sentral dalam Pasal 23D yang hanya menybut- otonomi dan tugas perbantuan”.
kan bahwa “Negara memiliki suatu bank sentral yang Dengan demikian, organ yang diberikan kewenangan
susunan, kedudukan, kewenangan, tanggungjawab, dan konstitusional oleh UUD 1945 justru adalah pemerintahan
independensinya diatur dengan undang-undang”. Dalam daerah provinsinya. Dalam hubungannya dengan Mah
Pasal 18 ayat (7) juga dinyatakan, “Susunan dan tata cara kamah Konstitusi, jika kewenangan konstitusionalnya itu
penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam un terganggu atau dirugikan oleh lembaga negara yang lain,
dang-undang”. Pasal 18 ayat (1) juga menyatakan, “Negara tentu pemerintahan daerah provinsi dapat mengajukan
Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah permohonan perkara sengketa kewenangan konstitusional
provinsi ... yang mempunyai pemerintahan daerah, yang antar lembaga negara ke Mahkamah Konstitusi. Artinya,
diatur dengan undang-undang”7. organ konstitusi yang kewenangannya diberikan oleh UUD
Artinya, kedudukan dan kewenangan, baik Gu- 1945 bukanlah Gubernur atau DPRD provinsi secara sendiri-
bernur ataupun DPRD provinsi sama sekali tidak diatur sendiri, melainkan pemerintahan daerah (pemda) provinsi
dalam UUD 1945. Kewenangan kedua organ Gubernur dan sebagai satu kesatuan institusi.
DPRD provinsi itu masih akan diatur dan diberikan oleh Namun demikian, meskipun Gubernur dan DPRD
undang-undang, bukan oleh UUD 1945. Yang justru diatur provinsi secara sendiri-sendiri dapat saja disebut sebagai
kewenangannya dalam UUD 1945 adalah pemerintahan organ konstitusi juga mengingat keduanya secara eksplisit
daerah provinsi sebagai satu kesatuan konsep gabungan disebut pula dalam UUD 1945, tetapi dalam konteks penger
antara Gubernur dan DPRD provinsi. Dalam Pasal 18 ayat tian lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh
(2) dinyatakan, “Pemerintahan daerah provinsi ... menga UUD, maka yang mempunyai status konstitusional yang
tur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut bersifat langsung adalah pemerintahan daerah provinsinya.
asas otonomi dan tugas perbantuan”.8 Pasal 18 ayat (5) Sedangkan Gubernur dan DPRD provinsi secara sendiri-
menentukan, “Pemerintahan daerah menjalankan otonomi sendiri hanya dapat ditafsirkan memiliki kewenangan
seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh konstitusional yang bersumber dari pemberian UUD 1945
undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah secara tidak langsung. Dengan demikian, dapat timbul
Pusat”. Di samping itu, Pasal 18 ayat (6) juga menentukan, masalah dengan kemungkinan Gubernur dan/atau DPRD
provinsi untuk mengajukan permohonan perkara sengketa
paten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai
pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang.”
kewenangan konstitusional antarlembaga negara ke Mah-
8
Pasal 18 ayat (2) UUD 1945 berbunyi, “Pemerintahan daerah provinsi, daerah kamah Konstitusi.
kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan Dalam perkara pengujian undang-undang, sudah ada
menurut asas otonomi dan tugas perbantuan.”
9
Standing is founded “in concern about the proper—and properly limited—role beberapa kasus yang terjadi dimana Mahkamah Konstitusi
of the courts in a democratic society. “ Warth, 422 U.S. at 498. When an indi telah menerima status legal standing Gubernur dan/atau
vidual seeks to avail himself of the federal courts to determine the validity of a
legislative action, he must show that he “is immediately in danger of sustaining
DPRD provinsi untuk menjadi pemohon dalam perkara
a direct injury.” Ex parte Levitt, 302 U.S. 633, 634 (1937). This requirement is pengujian undang-undang yang dinilai merugikan hak
necessary to ensure that “federal courts reserve their judicial power for `concrete
dan/atau kewenangan konstitutional Gubernur dan/atau dikurangi atau tidak dapat dilaksanakan sepenuhnya
DPRD provinsi. Perkara pengujian UU No. 45 Tahun 1999 sesuai dengan ketentuan undang-undang dasar.
tentang Pemekaran Provinsi Irian Jaya, diajukan oleh DPRD 4. Gangguan atau hambatan yang dimaksudkan tersebut
Provinsi Papua. Sedangkan perkara pengujian UU tentang mempunyai hubungan kausal atau causal-verband
Pemekaran Provinsi Sulawesi Barat diajukan oleh gubernur dengan kewenangan atau pelaksanaan kewenangan lem
kepala pemerintah provinsi Sulawesi Selatan. baga negara yang lain, dan memang terbukti disebabkan
Kedua pemohon pengujian undang-undang tersebut, oleh adanya kewenangan atau pelaksanaan kewenangan
yaitu DPRD Papua dan Gubernur Sulawesi Selatan sama-sa dari lembaga negara lain yang juga menganggap dirinya
ma telah dinyatakan oleh Mahkamah Konstitusi memiliki berwenang mengenai hal itu.
legal standing dalam mengajukan permohonan perkara 5. Sejauhmana potensi perkara yang diajukan itu memang
pengujian undang-undang yang bersangkutan. Akan tetapi, masuk akal untuk dikabulkan, tidak bersifat asalan atau
dalam hal gubernur dan/atau DPRD provinsi, dan tentunya untuk maksud-maksud yang lain dari harapan untuk
mutatis mutandis berlaku pula bagi bupati, walikota, dan untuk dikabulkan, misalnya sekedar untuk mencari
DPRD kabupaten dan kota, untuk mengajukan permohonan popularitas atau sekedar untuk menjadikan hal itu seb-
sengketa kewenangan konstitusional antarlembaga negara agai isu nasional, dan sebagainya.
harus terlebih dulu membuktikan adanya kewenangan 6. Sejauhmana putusan Mahkamah Konstitusi yang meng-
konstitusionalnya yang dilanggar oleh lembaga negara yang abulkan seperti yang diharapkan, memang akan ternyata
lain. bernilai positif bagi pemohon sendiri dan bagi upaya
Untuk menilai apakah gubernur dan/atau DPRD mem menegakkan undang-undang dasar.
punyai legal standing atau tidak dapat digunakan kriteria 7. Apabila keenam kriteria tersebut di atas telah terpenuhi,
yang ketat atau yang longgar. Jika kriteria yang dipakai barulah diadakan penilaian substantif mengenai sejauh
bersifat prudential dan ketat, maka kriterianya adalah: mana kewenangan konstitusional yang dipersoalkan
1. Apakah lembaga negara yang mengajukan permohonan atau yang menjadi objek persengketaan tersebut adalah
memang sungguh-sungguh merupakan salah satu lem kewenangan yang menurut undang-undang dasar me-
baga negara seperti yang dimaksud oleh undang-undang mang merupakan kewenangan konstitusional lembaga
dasar. A, lembaga B, atau lembaga C, atau kewenangan konsti-
2. Apakah kewenangan yang dipersoalkan lembaga negara tusional yang terbagi di antara lembaga-lembaga negara
pemohon itu memang benar merupakan kewenangan yang bersangkutan.
yang bersumber dari pemberian undang-undang dasar Kriteria legal standing tersebut dapat dibandingkan
kepada lembaga atau lembaga-lembaga negara yang dengan ketentuan mengenai soal ini dalam sistem hukum
bersangkutan. Amerika Serikat. Dalam sistem konstitusi Amerika Serikat,
3. Apakah memang benar bahwa keberadaan kewenangan legal standing diartikan sebagai the legal right to initiate
konstitusionalnya itu telah nyata-nyata terganggu atau a lawsuit.9 Atau secara teknis, sering dikatakan bahwa le
dapat diperkirakan pasti akan terganggu, atau terham- gal standing is a principle of law requiring a plaintiff to
bat pelaksanaannya, atau kewenangannya itu menjadi demonstrate that he, she, or it is entitled to have the court
resolve the dispute. Ada dua ukuran yang biasa dipakai pertimbangan lain yang ditentukan sendiri oleh pengadil
mengenai prinsip legal standing di Amerika Serikat, yaitu: an. Di Amerika Serikat, pengadilan biasanya membatasi
(1) “The Constutional case and controversy requirement, persyaratan legal standing itu lebih jauh dengan tiga per
as articulated in Article III of the U.S. Constitution”; dan syaratan lainnya yang lebih prudential, yaitu:
(2) “Prudential considerations, or restraints placed by the 1. “Claims are restricted to parties injured directly rather
judiciary on itself”. Dari kriteria pertama, sebagaimana da than third parties asserting the claims of others, except
pat dipahami dari ketentuan Article III Konstitusi Amerika where the third party has interchangeable economic
Serikat, dapat dikemukakan tiga hal berikut: interests with the party, or a person unprotected by a
1. Pemohon haruslah mengalami kerugian yang nyata particular law sues to challenge the oversweeping of
(injury in fact) dalam arti “an invasion of a legally pro the law into the rights of others”.
tected interest which is (a) concrete and particularized, 2. “The courts will not adjudicate generalized grievances
and (b) actual or imminent, rather than conjectural or more appropriately addressed in the representative
hypothetical”; branches”;
2. Adanya hubungan sebab-akibat atau “a causal relation 3. “A plaintiff’s complaint must fall within the zone of
ship between the injury and the challenged conduct” interests protected by the law invoked”11.
dalam arti bahwa “the injury is fairly traceable to the Tentu saja, kita tidak dapat secara mutlak memasti
challenged action of the defendant, and not the result of kan bahwa gubernur atau DPRD secara sendiri-sendiri
the independent action of some third party who is not tidak dapat mengajukan permohonan perkara sengketa
before the court”; dan kewenangan antarlembaga negara. Semuanya terpulang ke
3. “A likelihood that the injury will be redressed by a pada kasus konkrit yang timbul dalam praktek. Dapat saja
favorable decision, which means that the prospect of terjadi bahwa yang menjadi pokok persoalan adalah status
obtaining relief from the injury as a result of a favor gubernur sebagai kepala pemerintah daerah provinsi sebagai
able ruling is not too speculative.”10 mana dimaksud oleh Pasal 18 ayat (4). Jika misalnya timbul
Sedangkan dari kriteria kedua, sebagai tambahan suatu permasalahan sehubungan dengan tindakan lembaga
atas persyaratan konstitusional tersebut di atas, ada pula negara lain yang menyebabkan kedudukan gubernur sebagai
legal issues, presented in actual cases, not abstractions.’ “ Associated General
Contractors of California v. Coalition for Economic Equity, 950 F.2d 1401, 1406
kepala pemerintah daerah terganggu, maka dapat saja gu-
(9th Cir. 1991) (quoting United Public Workers, 330 U.S. at 89), cert. denied, bernur mengajukan permohonan perkara atas dasar bahwa
112 S. Ct. 1670 (1992). National Environmental Policy Act (NEPA), 42 U.S.C. S kewenangannya sebagai kepala pemerintah daerah provinsi
4331, et seq. Someone who seeks injunctive or declaratory relief “must show `a
very significant possibility’ of future harm in order to have standing to bring menjadi terganggu oleh sesuatu tindakan lembaga negara
suit.” Nelsen v. King County, 895 F.2d 1248, 1250 (9th Cir. 1990), cert. denied, lain. Oleh karena itu, apakah DPRD dan Gubernur secara
112 S. Ct. 875 (1992).
10
Lujan v. Defenders of Wildlife, 112 S. Ct. 2130, 2136 (1992) (Lujan). The party
invoking federal jurisdiction bears the burden of establishing each of these ele British colonies that later became the initial thirteen United States of America.
ments. Id. The defining difference between the Lieutenant Governor and the Royal Gov
11
Allenv.\Wright468U.S.737 (http://caselaw.lp.findlaw.com/scripts/getcase. ernor was that the Lieutenant Governor would be required to live in the colony
pl?navby=CASE&court=US&vol=468&page=737)(1984). Lihat dalam http:// which he was appointed to. Also, the Royal Governor would be paid directly
en.wikipedia.org/wiki/Legal_standing. by the crown, where as the Lieutenant Governor would be paid by the colonial
12
The office of Lieutenant Governor existed in all of the 17th- and 18th-century treasury”. Ibid.
13
The difference in terminology between the Australian state Governors and
sendiri-sendiri dapat dianggap mempunyai legal standing ratu atau raja di provinsi, seperti gubernur jenderal bagi
sangat tergantung kasusnya in concreto. Pemerintah Federal Kanada. Namun, yang menjadi wakil pe
merintah federal di tiga wilayah (Canada’s three territories)
2. Kedudukan Gubernur adalah kepala negara bagian tiga wilayah itu yang disebut
dengan istilah Commissioners (tidak langsung berada di
Perkataan gubernur kita pinjam menjadi perkataan bawah ratu/raja). Biasanya, Lieutenant Governors diangkat
Indonesia dari bahasa Belanda gouvernuur yang berasal oleh Governor General, tetapi dalam praktek dipilih oleh
dari bahasa Perancis gouverneur. Dalam bahasa Spanyol perdana menteri Kanada. Biasanya, Lieutenant Governors
disebut gobernador dan dalam bahasa Inggris governor. Di pensiun sebagai elder statesmen dari partai politik perdana
lingkungan negara-negara federal seperti Amerika Serikat, menteri. Gajinya pada umumnya dibayar oleh pemerintah
gubernur adalah jabatan kepala pemerintah negara bagian federal daripada oleh pemerintah provinsi.13
(state), sedangkan di lingkungan negara-negara kesatuan Di Amerika Serikat, jabatan ini biasanya dianggap
(unitary states), jabatan gubernur adalah jabatan kepala sebagai jabatan eksekutif tertinggi yang kedua di negara ba
pemerintah daerah yang biasa disebut provinsi (province) gian setelah gubernur. Secara nominal, jabatan Lieutenant
ataupun prefecture seperti di Jepang. Governor ini subordinate to atau berada di bawah Governor.
Di beberapa negara, diadakan juga jabatan wakil gu Prosedur pemilihan Lieutenant Governor berbeda-beda dari
bernur. Jabatan wakil gubernur ini dalam bahasa Spanyol satu negara bagian ke negara bagian yang lain. Ada negara
disebut vice gobernador atau di Amerika Serikat, Australia, bagian yang memilih gubernur dan wakilnya ini sebagai satu
Canada, disebut lieutenant governor12 yang kurang lebih sa paket pasangan calon (the Governor and Lieutenant Gov
ma artinya dengan vice governor. Di Australia, Lieutenant ernor elected as running mates on a joint ticket), ada pula
Governor berfungsi sebagai Administrator atau sebagai Act negara-negara bagian yang memilih the Governor and the
ing Governor. Akan tetapi, di beberapa negara bagian, jika Lieutenant Governor secara terpisah atau sendiri-sendiri,
gubernur sakit, berhalangan atau tidak dapat menjalankan dan bahkan ada pula yang memilih kedua tidak dalam waktu
tugas jabatannya, ia tidak digantikan oleh Lieutenant Gov yang bersamaan (in different election cycles).
ernor, melainkan oleh Ketua Mahkamah Agung Negara Tugas seorang Lieutenant Governor termasuk juga
Bagian sampai gubernur definitif menjalankan tugasnya. untuk menggantikan Governors jika wafat atau mengundur
Lieutenant Governors tidak mempunyai kekuasaan, kecuali kan diri. Di kebanyakan negara bagian di Amerika Serikat,
hanya sebagai ban serep yang siap untuk menduduki jabatan biasanya para Lieutenant Governor mendapat promosi
gubernur (stand ready to take up the Governor’s role). Governors and one of the three territorial Commissioners are women. There
Di Kanada, Lieutenant Governor merupakan wakil has been one black and several aboriginal Lieutenant Governors. The current
Lieutenant Governor of Quebec uses a wheelchair. The current Lieutenant
the Canadian provincial Lieutenant Governors is significant constitutionally. Governor of Nova Scotia is Jewish. Like similar officials, Lieutenant Governors
In the Australian case, the Governor nominally derives power directly from the hold considerable reserve powers which are not normally used. One interesting
monarch and is in practice nominated by the Premier of a state. In the Canadian constitutional question is the role of the Lieutenant Governor of Quebec in the
case, the Lieutenant Governor nominally is appointed by the Governor-General hypothetical case of the Quebec National Assembly voting to unilaterally secede.
and in practice is named by the federal Prime Minister. It has been observed Some have argued that in this situation, the Lieutenant Governor not only could
that Canadian Lieutenant Governorships are often used to promote women and refuse Royal Assent, but would be duty bound to do so. Ibid.
minorities into a prominent position. Five of Canada’s ten current Lieutenant 14
Lembaran Negara Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara
menjadi Governor dengan segala hak-hak yang terkait den- officer) yang dipilih tersendiri (elected separately from the
gan jabatan, termasuk hak-hak protokolernya. Di beberapa Governor). Lieutenant Governor memegang cukup banyak
negara bagian, seperti Massachusetts, Lieutenant Governor tanggungjawab yang diberikan oleh hukum negara bagian
menjadi Acting Governor sampai Gubernur yang definitif California, di samping yang ditentukan oleh gubernur. Di
terpilih. Ada pula negara-negara bagian yang menentukan antaranya adalah bahwa Lieutenant Governor dapat bertin-
bahwa Lieutenant Governor juga diberi jabatan simbolik dak sebagai Acting Governor dan juga menduduki jabatan
atau rangkap sebagai ketua senat negara bagian atau the sebagai ketua senat negara bagian (President of the State
chairman of the upper house of the legislature. Senate).
Di Negara Bagian Texas, Lieutenant Governor, dipilih Dalam Article 5, Section 10 of the California State
secara terpisah dari Governor, dan mengetuai senat negara Constitution, dinyatakan, “any time that the Governor is
bagian, serta berdasarkan kebiasaan (convention) dan leg absent from the state or is unable to perform the duties
islative rule memiliki pengaruh yang sangat besar dalam of office, the Lieutenant Governor assumes the full pow
urusan legislasi, melebih gubernurnya sendiri. (Lieutenant ers and responsibilities of the Chief Executive”. Dalam hal
Governor has a great deal more influence on the legisla Gubernur berhalangan atau tidak dapat menjalankan tugas
tion than the Governor). Karena itu, jika seorang Lieuten atau kewajiban jabatannya, Lieutenant Governor bertindak
ant Governor Texas menjadi Governor, sering dikatakan dengan penuh kewenangan dan tanggungjawab sebagai ke-
bahwa ia naik pangkat tetapi kehilangan kekuasaan yang pala eksekutif (chief executive). Selanjutnya, dalam Article
sebelumnya ia miliki yang justru banyak dianggap orang 5, Section 9 Konstitusi Negara Bagian California, dinyatakan
lebih penting daripada Gubernur. pula, “the Lieutenant Governor is also authorized to preside
Di Negara Bagian Tennessee, Lieutenant Governor over the business of the State Senate. In the event of a tie,
dipilih oleh senat negara bagian (chosen by the state Se the Lieutenant Governor must cast the deciding vote”. Lieu
nate). Lieutenant Governor John S. Wilder dipilih untuk tenant Governor diberi wewenang untuk memimpin atau
menduduki jabatannya itu pada 1971. Sampai tahun 2004 mengetuai urusan senat negara bagian. Dalam hal terjadi
dia terus menduduki jabatan ini, sehingga John S. Wilder perhitungan suara yang berimbang, maka keputusan senat
ini dianggap sebagai the longest-serving dan sekaligus the diambil sesuai dengan pendapat Lieutenant Governor.
oldest Lieutenant Governor in the United States. Di samping negara-negara bagian yang mempun-
Di Negara bagian California, jabatan the Lieutenant yai jabatan lieutenant governor, ada pula negara bagian
Governor merupakan jabatan konstitusional (constitutional yang sama sekali tidak mengenal jabatan seperti ini. Di
antaranya yang dapat disebut disini adalah New Jersey dan
Nomor 4437. Maine. Kedua negara bagian ini tidak mempunyai Lieute
15
Pasal 26 Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan nant Governor sama sekali. Yang ada adalah gubernur dan
Lembaran Negara Republik Indonesia No. 4437). ketua senat negara bagian sebagai jabatan yang terpisah,
16
Pasal 38 ayat (1).
17
Pasal 42 ayat (2) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Lem-
dan apabila gubernur berhalangan untuk menjalankan
baran Negara Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara Nomor tugas jabatannya, maka ia digantikan oleh ketua senat un
4437). tuk sementara waktu. Baru pada bulan November 2005,
18
Kamus Besar Bahasa Indonesia, edisi kedua, Balai Pustaka, 1994, hal. 158.
diagendakan akan diadakan perubahan Konstitusi Negara bijakan pemerintahan daerah itu sendiri. Fungsi pelaksana
Bagian New Jersey untuk maksud mengadakan jabatan atau eksekutif itu sebenarnya secara historis memang terkait
lieutenant governor itu. Selain New Jersey, di Arizona, New dengan fungsi untuk melaksanakan peraturan yang berisi
Hampshire, Oregon, West Virginia, dan Wyoming juga tidak aturan normatif, baik dalam bentuk general rules ataupun
dikenal adanya jabatan Lieutenant Governors. yang berbentuk policy-rules (beleid-regels).
Di Indonesia, kita tidak mengenal istilah lieutenant General rules itu sendiri dapat berupa peraturan yang
governor, tetapi kita menyebutnya dengan istilah wakil ditetapkan dalam bentuk peraturan perundang-undangan
gubernur. Pengaturan mengenai hal ini tidak sama dengan tingkat pusat, dan dapat pula ditetapkan dalam bentuk
pengaturan mengenai gubernur. UUD 1945 hanya menyebut peraturan daerah, ataupun peraturan lainnya sebagaima
jabatan gubernur, bupati, dan walikota saja, sedangkan wakil na dimaksud dalam Pasal 18 ayat (6) UUD 1945. Pasal 18
gubernur, wakil bupati, dan wakil walikota hanya diatur ayat (6) itu menyebutkan, “Pemerintahan daerah berhak
dalam undang-undang. Dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945, menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan
dinyatakan, “Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-mas lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas perbantuan.”
ing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, Seperti sudah disebut di atas, Pasal 18 ayat (5) UUD 1945
dan kota dipilih secara demokratis”. Selanjutnya, UU No. menentukan, “Pemerintahan daerah menjalankan otono
32 Tahun 2004 tentang Pemda yang menentukan tugas dan mi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang
kewenangan kepala daerah, cara memilih dan cara berhenti- oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerin
nya dari jabatan, dan seterusnya. tah Pusat.” Sementara itu, Pasal 18 ayat (2) menentukan,
Di samping itu, dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945, “Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan
seperti dikemukakan di atas, juga dinyatakan bahwa “Guber kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan
nur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.”
pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih Dalam rangka melaksanakan otonomi daerah dan
secara demokratis”. Artinya, gubernur adalah kepala pemer- tugas perbantuan itu, pemerintahan daerah dinyatakan
intah daerah provinsi, bukan kepala pemerintahan daerah berhak menetapkan (i) peraturan daerah, dan (ii) peratur
provinsi. Jabatan gubernur bukanlah kepala dari gabungan an-peraturan lain. Yang dimaksud dengan peraturan daerah
institusi gubernur dan DPRD provinsi. Gubernur, melainkan tentulah Peraturan Daerah Provinsi, yaitu peraturan yang
hanya kepala pemerintahan eksekutif saja. ditetapkan yang dibentuk oleh DPRD bersama-sama den-
Pengertian pemerintahan disini dapat diartikan seba gan gubernur selaku kepala pemerintah daerah provinsi.
gai proses pemerintahan atau keseluruhan sistem dan me Sedangkan yang dimaksud dengan peraturan-peraturan
kanisme pemerintahan. Dengan demikian kata pemerintah lainnya adalah peraturan yang tingkatannya lebih ren-
lebih sempit cakupan pengertiannya daripada pemerintahan. dah dan merupakan pelaksanaan dari peraturan daerah
Kata pemerintah dapat dikatakan hanya menunjuk kepada provinsi tersebut, yaitu peraturan gubernur dalam rangka
institusi pelaksana atau eksekutif saja yaitu dalam rangka melaksanakan peraturan daerah provinsi itu atau peraturan
melaksanakan peraturan perundang-undangan pusat dan daerah kabupaten dan/atau peraturan daerah kota.
daerah yang berisi kebijakan kenegaraan di daerah dan ke- Menurut ketentuan Pasal 24 UU No. 32 Tahun 2004,
setiap daerah dipimpin oleh kepala pemerintah daerah pemuda, serta mengupayakan pengembangan dan pele-
yang disebut kepala daerah. Kepala daerah untuk provinsi starian sosial budaya dan lingkungan hidup;
disebut gubernur, untuk kabupaten disebut bupati, dan c. memantau dan mengevaluasi penyelenggaraan peme
untuk kota disebut walikota. Kepala daerah dibantu oleh rintahan kabupaten dan kota bagi wakil kepala daerah
satu orang wakil kepala daerah, yang masing-masing untuk provinsi;
provinsi disebut wakil gubernur, untuk kabupaten disebut d. memantau dan mengevaluasi penyelenggaraan pemerin
wakil bupati dan untuk kota disebut wakil walikota. Kepala tahan di wilayah kecamatan, kelurahan dan/atau desa
daerah dan wakil kepala daerah tersebut dipilih dalam satu bagi wakil kepala daerah kabupaten/kota;
pasangan secara langsung oleh rakyat di daerah yang ber e. memberikan saran dan pertimbangan kepada kepala
sangkutan. daerah dalam penyelenggaraan kegiatan pemerintah
Mengenai tugas dan wewenang kepala daerah dan daerah;
wakil kepala daerah, ditentukan oleh Pasal 25 UU No. 32 f. melaksanakan tugas dan kewajiban pemerintahan lain
Tahun 2004 sebagai berikut.14 nya yang diberikan oleh kepala daerah; dan
a. memimpin penyelenggaraan pemerintahan daerah ber g. melaksanakan tugas dan wewenang kepala daerah apa
dasarkan kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD; bila kepala daerah berhalangan.
b. mengajukan rancangan Perda; Dalam melaksanakan tugasnya, wakil kepala daerah
c. menetapkan Perda yang telah mendapat persetujuan bertanggung jawab kepada kepala daerah. Wakil kepala
bersama DPRD; daerah menggantikan kepala daerah sampai habis masa ja
d. menyusun dan mengajukan rancangan Perda tentang batannya apabila kepala daerah meninggal dunia, berhenti,
APBD kepada DPRD untuk dibahas dan ditetapkan diberhentikan, atau tidak dapat melakukan kewajibannya
bersama; selama enam bulan secara terus menerus dalam masa ja-
e. mengupayakan terlaksananya kewajiban daerah; batannya. Di samping itu, dalam Pasal 37 diatur pula tugas
f. mewakili daerahnya di dalam dan di luar pengadilan, dan wewenang gubernur selaku kepala daerah sebagai
dan dapat menunjuk kuasa hukum untuk mewakilinya wakil pemerintah pusat, yaitu bahwa gubernur yang karena
sesuai dengan peraturan perundang-undangan; dan jabatannya berkedudukan juga sebagai wakil pemerintah
g. melaksanakan tugas dan wewenang lain sesuai dengan di wilayah provinsi yang bersangkutan. Dalam kedudukan-
peraturan perundang-undangan. nya seperti dimaksud, gubernur bertanggung jawab kepada
Sedangkan tugas wakil kepada daerah adalah:15 presiden.
a. membantu kepala daerah dalam menyelenggarakan pe Dalam kedudukannya sebagai kepala pemerintah
merintahan daerah; daerah provinsi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 37,
b. membantu kepala daerah dalam mengkoordinasikan gubernur memiliki tugas dan wewenang:16
kegiatan instansi vertikal di daerah, menindaklanjuti a. pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan peme
laporan dan/atau temuan hasil pengawasan aparat peng
20
Diundangkan pada tanggal 15 Oktober 2004 (Lembaran Negara Tahun
awasan, melaksanakan pemberdayaan perempuan dan 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor
19
Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelak 4437).
sanaannya di Indonesia, Ichtiar Baru-van Hoeve, Jakarta, 1994. 21
Pasal 22 Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
rintahan daerah kabupaten/kota; pasal ini (i) tidak ditentukan siapa di antara gubernur dan
b. koordinasi penyelenggaraan urusan pemerintah di dae DPRD itu yang dinyatakan berhak menetapkan peraturan-
rah provinsi dan kabupaten/kota; peraturan yang dimaksud. Di sini hanya ditegaskan bahwa
c. koordinasi pembinaan dan pengawasan penyelengga pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan; (ii)
raan tugas pembantuan di daerah provinsi dan kabupa bentuk peraturan yang dimaksud disini terdiri atas per-
ten/kota. aturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melak-
Pendanaan tugas dan wewenang gubernur sebagai sanakan otonomi daerah dan tugas perbantuan.
mana dimaksud dibebankan kepada APBN. Kedudukan Dari ketentuan demikian belum dapat kita jawab apa
keuangan gubernur sebagaimana dimaksud diatur dalam kah DPRD provinsi dapat disebut sebagai lembaga legislatif
Peraturan Pemerintah. Tata cara pelaksanaan tugas dan we daerah atau bukan. Yang pasti adalah bahwa Dewan Per-
wenang gubernur selaku wakil pemerintah pusat tersebut wakilan Rakyat Daerah (DPRD) provinsi itu adalah lembaga
diatur lebih lanjut dalam Peraturan Pemerintah. perwakilan rakyat daerah provinsi. Oleh karena itu, kita
harus melihat bagaimana hal ini diatur lebih lanjut dalam
3. Kedudukan DPRD provinsi Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Daerah. Di dalam undang-undang ini ditentukan bahwa
Jika gubernur adalah kepala pemerintah daerah yang memegang kekuasaan untuk membentuk peraturan
provinsi atau kepala pemerintahan eksekutif, maka apakah daerah adalah DPRD. Ketentuan demikian ini mirip dengan
status hukum DPRD provinsi? Dapatkah DPRD provinsi ketentuan Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 sebagaimana diubah
disebut sebagai lembaga legislatif atau lembaga pembentuk pada tahun 1999 dengan Perubahan Pertama. Pasal 5 ayat
peraturan daerah provinsi? Soal ini penting karena sudah (1) UUD 1945 yang asli itu berbunyi, “Presiden memegang
menjadi kebiasaan umum di antara teoritisi dan praktisi kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetu
bahwa fungsi-fungsi kekuasaan dibeda-bedakan menurut juan Dewan Perwakilan Rakyat”. Sekarang, ketentuan Pasal
kategori kekuasaan ala Montesquieu ke dalam tiga cabang 5 ayat (1) UUD 1945 ini telah berubah menjadi, “Presiden
kekuasaan, yaitu legislatif, eksekutif, dan yudikatif (atau berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada
yudisial). Jika gubernur merupakan lembaga eksekutif di Dewan Perwakilan Rakyat”. Sebagai imbangannya, dalam
daerah, maka DPRD logisnya dapat pula disebut sebagai Pasal 20 ayat (1) UUD 1945 hasil Perubahan Pertama tahun
lembaga legislatif daerah. Benarkah demikian? 1999 itu ditegaskan, “Dewan Perwakilan Rakyat memegang
Untuk menjawab pertanyaan tersebut, kita perlu kekuasaan membentuk undang-undang”.
menelaah kembali ketentuan UUD dan UU mengenai kedu Dalam Pasal 41 UU No. 32 Tahun 2004 tentang Peme
dukan gubernur dan DPRD itu dalam proses pembentukan rintahan Daerah, ditentukan bahwa DPRD memiliki fungsi
peraturan daerah. Seperti telah dikutip di atas, Pasal 18 ayat legislasi, anggaran, dan pengawasan. Mengenai tugas dan
(6) UUD 1945 menentukan, “Pemerintahan daerah berhak wewenangnya, ditentukan dalam Pasal 42 ayat (1), yaitu:
menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain a. membentuk Perda yang dibahas dengan kepala daerah
untuk melaksanakan otonomi dan tugas perbantuan”. Dalam untuk mendapat persetujuan bersama;
b. membahas dan menyetujui rancangan Perda tentang
(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan
APBD bersama dengan kepala daerah; Dengan demikian, dalam UU tentang Pemerintahan
c. melaksanakan pengawasan terhadap pelaksanaan Perda Daerah tersebut di atas jelas ditegaskan bahwa lembaga yang
dan peraturan perundang-undangan lainnya, peraturan membentuk peraturan daerah itu bukanlah gubernur, me-
kepala daerah, APBD, kebijakan pemerintah daerah lainkan DPRD. Hal itu dapat dibaca dalam rumusan Pasal 42
dalam melaksanakan program pembangunan daerah, ayat (1) a yang menyatakan bahwa DPRD mempunyai tugas
dan kerja sama internasional di daerah; dan wewenang untuk “membentuk Perda yang dibahas den
d. mengusulkan pengangkatan dan pemberhentian kepala gan kepala daerah untuk mendapat persetujuan bersama”.
daerah/wakil kepala daerah kepada Presiden melalui Tentu saja, dalam membentuk peraturan daerah tersebut,
Menteri Dalam Negeri bagi DPRD provinsi dan kepada DPRD dan gubernur harus membahasnya bersama-sama
Menteri Dalam Negeri melalui Gubernur bagi DPRD untuk mendapat persetujuan bersama. Jika persetujuan itu
kabupaten/kota; tidak diperoleh, maka gubernur tidak dapat mengesahkan
e. memilih wakil kepala daerah dalam hal terjadi keko rancangan peraturan daerah itu menjadi peraturan daerah
songan jabatan wakil kepala daerah; yang berlaku mengikat untuk umum, dan rancangan per-
f. memberikan pendapat dan pertimbangan kepada peme aturan daerah tersebut tidak boleh lagi dimajukan dalam
rintah daerah terhadap rencana perjanjian internasional masa persidangan yang bersangkutan.
di daerah; Setiap rancangan peraturan daerah diharuskan diba
g. memberikan persetujuan terhadap rencana kerja sama has bersama-sama antara DPRD provinsi dengan gubernur.
internasional yang dilakukan oleh pemerintah daerah; Bahkan ditentukan pula bahwa DPRD juga dapat mengambil
h. meminta laporan keterangan pertanggungjawaban inisiatif atau prakarsa untuk mengajukan rancangan per-
kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan aturan daerah. Jika rancangan peraturan daerah inisiatif
daerah; DPRD itu tidak disetujui oleh gubernur, maka rancangan
i. membentuk panitia pengawas pemilihan kepala dae peraturan daerah itu juga tidak dapat dimajukan lagi dalam
rah; masa persidangan yang bersangkutan. Artinya, kedudukan
j. melakukan pengawasan dan meminta laporan KPUD DPRD dalam proses pembentukan peraturan daerah dapat
dalam penyelenggaraan pemilihan kepala daerah; dikatakan sangat kuat. Akan tetapi, meskipun demikian,
k. memberikan persetujuan terhadap rencana kerja sama lembaga DPRD tetap tidak dapat disebut sebagai pembentuk
antardaerah dan dengan pihak ketiga yang membebani peraturan daerah secara eksklusif. Pembentuk peraturan
masyarakat dan daerah. daerah itu tetap adalah kepala pemerintah daerah dan DPRD
Di samping itu, oleh undang-undang ditambahkan yang secara bersama-sama merupakan satu kesatuan insti-
pula bahwa selain tugas dan wewenang sebagaimana dimak tusi pemerintahan daerah provinsi sebagaimana dimaksud
sud di atas, DPRD melaksanakan tugas dan wewenang lain oleh Pasal 18 ayat (6) UUD 1945.
yang diatur dalam peraturan perundang-undangan.17 Artin- Namun demikian, Pasal 18 ayat (6) UUD 1945 itu me-
ya, selain ke-11 jenis tugas dan wewenang yang tersebut pada mang tidak memastikan siapa yang lebih utama perannya
Pasal 42 ayat (1) itu, tugas dan wewenang DPRD masih dapat Lembaran Negara Republik Indonesia No. 4437).
22
Pasal 27 yat (1) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
ditambah lagi dengan peraturan perundang-undang. (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan
dalam proses pembentukan peraturan daerah itu. Baik UU penyusunan norma-norma hukum yang dituangkan dalam
No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah maupun bentuk peraturan tertulis terus tumbuh menjadi peker
UU No. 10 Tahun 2005 tentang Pembentukan Peraturan jaan teknis yang kadang-kadang tidak memuat soal-soal
Perundang-Undangan sama-sama menekankan segi ke- yang memerlukan pertarungan politik sama sekali. Tentu
bersamaan antara kepala daerah dengan DPRD, baik di ada juga jenis-jenis peraturan yang sangat sarat dengan
tingkat provinsi maupun di tingkat kabupaten/kota. Akan kepentingan politik. Tetapi banyak juga peraturan yang
tetapi, dalam kenyataan praktek di lapangan, apa yang perlu dibutuhkan karena soal-soal teknis. Oleh karena itu, bagi
diatur dan kapan hal itu perlu diatur serta bagaimana men- DPRD sebagai lembaga parlemen di tingkat lokal, tidak ter-
gaturnya sangat banyak ditentukan oleh informasi, keahlian, lalu penting untuk mengutamakan fungsi legislasi daripada
dan sarana penunjang lainnya. Yang lebih mengetahui dan fungsi pengawasan. Justru fungsi kontrol atau pengawasan
menguasai ketiga hal ini tentunya adalah aparat pemerintah itulah yang sudah semestinya diutamakan di semua daerah
daerah. provinsi dan daerah kabupaten/kota.
Menurut Pasal 51 ayat (1) UU No. 32 Tahun 2004 Oleh karena itu, meskipun DPRD mempunyai fungsi
tentang Pemerintahan Daerah, DPRD provinsi beranggota legislatif, tetapi dengan fungsinya itu tidak berarti kedu
kan 35 sampai dengan 75 orang. Anggota DPRD provinsi dukannya harus dikatakan sebagai satu-satunya lembaga
dibagi menjadi empat komisi. Bagi DPRD yang beranggota pembentuk peraturan daerah. Sudah seharusnya fungsi
kan lebih dari 75 orang, maka jumlah komisi yang dapat legislatif yang utama (primary legislator) tetap berada di
dibentuk sebanyak lima komisi. tangan kepala pemerintah daerah, sedangkan fungsi legis
DPRD provinsi dan apalagi DPRD kabupaten/kota latif yang ada pada DPRD hanya dapat disebut sebagai fungsi
yang terdiri atas para politisi lokal yang hanya dipersyarat legislatif yang bersifat sekunder atau auxiliary. Sebabnya,
kan minimum lulusan SLTA, dan hanya bekerja untuk masa informasi, keahlian, dan sumber daya memang dikuasai
kerja lima tahunan, tentu tidak dapat diandalkan untuk oleh pemerintah, sehingga pemerintah daerahlah yang lebih
mempersiapkan bahan rancangan dan data-data pendukung mengetahui apa, kapan, dan bagaimana sesuatu perlu dia-
dalam proses pembentukan peraturan daerah itu melebih tur dengan peraturan daerah. Oleh karena itu, peran yang
kemampuan yang dapat dilakukan oleh aparat pemerintah. diidealkan dari DPRD itu sebenarnya lebih merupakan
Oleh karena itu, peran yang perlu diperkuat dari DPRD peran lembaga kontrol daripada lembaga legislasi dalam
adalah fungsinya sebagai pengontrol atau pengendali proses arti yang penuh.
pembentukan peraturan itu daripada mengutamakan peran Sebagai lembaga kontrol, DPRD dapat menyatakan
sebagai inisiator. Bahwa hak untuk mengambil inisiatif setuju atau tidak setuju atas setiap ide penuangan sesuatu
mengajukan rancangan tetap ada di tangan DPRD dan para kebijakan publik menjadi peraturan daerah yang mengikat
anggota DPRD haruslah diakui. Tetapi tidak dengan adanya untuk umum. Jika DPRD menganggap ada sesuatu yang
hak inisiatif tersebut harus menjadikan DPRD sebagai lem- penting diatur tetapi pemerintah daerah lalai atau lambat
baga yang lebih utama daripada pemerintah daerah dalam mengaturnya, DPRD dapat mengambil inisiatif untuk menga
urusan penyusunan rancangan peraturan daerah. jukan rancangan peraturan daerah yang dianggap penting
Lagi pula, dalam perkembangan praktek, pekerjaan itu, tetapi kata akhirnya tetap ada pada kepala pemerintah
daerah. Oleh karena itu, meskipun kedudukan keduanya umum.
dapat dikatakan seimbang, tetapi kiranya tetap kuranglah Pasal 18 ayat (5) dan (6) juga menentukan bahwa
tepat untuk menyebut DPRD itu sebagai lembaga legislatif pemerintahan daerah kabupaten menjalankan otonomi
atau lembaga pembentuk peraturan daerah dalam arti yang seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh
sebenarnya. undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah
Menurut pendapat saya, lebih tepat untuk tetap me pusat. Pemerintahan daerah kabupaten berhak menetap
nyebut DPRD itu sebagai lembaga perwakilan rakyat dae kan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk
rah, meskipun harus diakui ia mempunyai fungsi legislatif, melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.
fungsi pengawasan, dan juga fungsi anggaran. Adanya ketiga Hanya saja, yang perlu diperhatikan adalah bahwa
fungsi itu, terutama fungsi legislatif atau fungsi di bidang subjek pemerintahan daerah itu, dalam hal ini satuan
pembentukan peraturan daerah, tidak otomatis atau lantas pemerintahan daerah kabupaten dapat disebut sebagai
menyebabkan DPRD dapat disebut sebagai lembaga legis- subjek hukum yang tersendiri apabila satu pemerintahan
latif daerah. Karena, ternyata memang kepala pemerintah daerah kabupaten itu dilihat sebagai satu kesatuan yang
daerah yang disebut sebagai pemegang kekuasaan untuk mencakup jabatan bupati selaku kepala pemerintah daerah
membentuk peraturan daerah itu. Sebagai pemegang kekua- dan DPRD. Jika bupati dan DPRD disebut secara sendiri-
saan berarti Gubernurlah yang merupakan pembentuk sendiri, maka subjek hukum kelembagaannya adalah bupati
peraturan daerah provinsi, bukan DPRD provinsi. dan DPRD itu.
Karena itu, seperti juga di tingkat provinsi dan dae-
A. Daerah Kabupaten rah kota, maka di tingkat pemerintahan daerah Kabupaten
terdapat tiga subyek hukum yang masing-masing dapat
1. Pemerintahan Daerah Kabupaten disebut sebagai lembaga negara yang tersendiri, yaitu (i)
pemerintahan daerah kabupaten; (ii) bupati selaku kepala
Seperti hal pemerintahan daerah provinsi, maka pemerintah daerah kabupaten; dan (iii) DPRD kabupaten.
pemerintahan daerah kabupaten juga dapat disebut tersen Ketiganya dapat disebut sebagai lembaga daerah atau lem
diri sebagai lembaga negara di daerah. Karena, subjek hu baga negara di daerah.
kum kelembagaan yang disebut secara eksplisit dalam Pasal
18 ayat (2), (3), (5), (6), dan ayat (7) justru adalah pemerin 2. Bupati
tahan daerah yang meliputi kepala pemerintah daerah dan
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Kepala Daerah untuk pemerintahan daerah kabu
Dalam Pasal 18 ayat (2) dan (3) UUD 1945 jelas di- paten disebut bupati, dan wakilnya disebut wakil bupati.
tentukan bahwa pemerintahan daerah kabupaten mengatur Di Jawa, istilah ini sudah dikenal sejak lama. Di Keraton
dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas Yogyakarta dan Surakarta, jabatan pegawai keraton yang
otonomi dan tugas pembantuan. Pemerintahan daerah paling tinggi juga disebut bupati.18 Karena itu, pada za-
kabupaten memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah ka- man kerajaan dahulu kala, para bupati di berbagai daerah
bupaten yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan dalam wilayah kekuasaan keraton merupakan perpanjangan
tangan keraton. Tetapi, karena kekuatan dukungan yang penduduk hidup di desa dengan kultur dan mata pencaharian
dapat dikuasainya, kadang-kadang para bupati itulah yang perdesaan. Oleh karena itu, sudah seharusnya, pengaturan
menjadi pemberontak dan kemudian mendirikan kerajaan mengenai bupati dan kabupaten itu diorganisasikan atau
sendiri. Apalagi, setelah masuknya pengaruh penjajah Be dilembagakan secara berbeda dari walikota dan pemerin-
landa, para bupati inilah yang biasa didekati oleh penguasa tahan daerah kota. Sayangnya dalam pola berpikir UU No.
Hindia Belanda untuk menggerogoti pengaruh kekuasaan 32 Tahun 2004 dan juga UU No. 22 Tahun 1999 ataupun
keraton. Karena itu, beberapa daerah kabupaten pernah bahkan dalam peraturan perundang-undangan yang ada se-
tumbuh menjadi pusat-pusat kekuasaan tersendiri di masa belumnya, kedua struktur pemerintahan daerah kabupaten
lalu. Bahkan sampai tahun 1940-an, masih ada bupati di dan kota ini selalu disamaratakan. Bahkan untuk hal-hal
Jawa yang bersfifat turun temurun19. tertentu, pola pengaturan mengenai pemerintahan daerah
Bupati sebagai kepala daerah tentu berbeda dari provinsi juga diperlakukan sama juga.
Walikota yang merupakan kepala daerah kota. Kota, yang Sudah tentu, untuk hal-hal yang bersifat prinsip-
dulunya disebut kotamadya, bagaimanapun adalah kota prinsip umum yang berlaku universal, penerapannya di
dengan segala ciri-ciri masyarakat perkotaan yang mesti di semua struktur pemerintahan haruslah sama. Misalnya,
pimpin dan dibangun oleh kepala daerah. Sedangkan daerah Pasal 19 ayat (1) dan (2) UU No. 32 Tahun 2004 tentang
kabupaten sebagian terbesarnya adalah daerah pedesaan. Pemerintahan Daerah20 menentukan bahwa penyelengga
Meskipun pusat kegiatan pemerintahan dipusatkan juga di ra pemerintahan adalah Presiden dibantu oleh satu orang
kota, sebagai ibukota kabupaten, tetapi sebagian terbesar wakil presiden, dan oleh menteri negara. Sedangkan
penduduk kabupaten tinggal dan hidup di desa-desa. penyelenggara pemerintahan daerah adalah pemerintah
Kalau kita bandingkan dengan struktur pemerintahan daerah dan DPRD. Pasal 20 ayat (1) menentukan bahwa pe
lokal di Perancis, dengan mudah kita dapat menjelaskan nyelenggaraan pemerintahan berpedoman pada Asas Umum
perbedaannya. Di Perancis, tidak dikenal lagi adanya desa- Penyelenggaraan Negara yang terdiri atas:
desa. Penduduk tinggal dan hidup seluruhnya di kota, dan a. asas kepastian hukum;
memang semua komunitas masyarakat di sana hidup di b. asas tertib penyelenggara negara;
kota-kota. Ada kota yang sangat kecil, ada yang kecil, ada c. asas kepentingan umum;
juga kota yang sedikit lebih besar, di samping kota-kota d. asas keterbukaan;
yang tergolong menengah dan kota besar. Malah, ada juga e. asas proporsionalitas;
kota yang disebut metropolitan atau bahkan megapolitan. f. asas profesionalitas;
Walhasil, semuanya adalah kota, dan semua pimpinannya g. asas akuntabilitas;
disebut sebagai walikota. Mulai dari kota yang paling kecil h. asas efisiensi; dan
sampai ke kota yang paling besar dipimpin oleh seorang i. asas efektivitas.
Walikota. Dalam menyelenggarakan pemerintahan, pemerintah
Di Indonesia, justru sangat berbeda. Sebagian terbesar dan pemerintah daerah harus menggunakan asas desen
Lembaran Negara Republik Indonesia No. 4437). (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lem-
23
Pasal 27 ayat (2) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah baran Negara Republik Indonesia No. 4437).
tralisasi, tugas pembantuan, dan dekonsentrasi sesuai den- n. membentuk dan menerapkan peraturan perundang-un
gan peraturan perundang-undangan. Dalam menyelenggara dangan sesuai dengan kewenangannya; dan
kan pemerintahan daerah, pemerintahan daerah, termasuk o. kewajiban lain yang diatur dalam peraturan perundang-
juga pemerintah daerah kabupaten harus menggunakan undangan.
asas otonomi dan tugas pembantuan. Pasal 21 menentukan Hak dan kewajiban daerah sebagaimana dimaksud di
bahwa dalam menyelenggarakan otonomi, daerah termasuk atas harus diwujudkan dalam bentuk rencana kerja peme
daerah kabupaten dan kota mempunyai hak: mengatur rintahan daerah dan dijabarkan dalam bentuk pendapat
dan mengurus sendiri urusan pemerintahannya; memilih an, belanja, dan pembiayaan daerah yang dikelola dalam
pimpinan daerah; mengelola aparatur daerah; mengelola sistem pengelolaan keuangan daerah. Pengelolaan keuangan
kekayaan daerah; memungut pajak daerah dan retribusi daerah tersebut ditentukan harus dilakukan secara efisien,
daerah; mendapatkan bagi hasil dari pengelolaan sumber efektif, transparan, akuntabel, tertib, adil, patut, dan taat
daya alam dan sumber daya lainnya yang berada di daerah; pada peraturan perundang-undangan. Hal ini berlaku,
mendapatkan sumber-sumber pendapatan lain yang sah; baik bagi pemerintah daerah provinsi, daerah kabupaten,
dan mendapatkan hak lainnya yang diatur dalam peraturan maupun kota.
perundang-undangan. Seperti yang ditentukan dalam Pasal 25 UU No. 32
Dalam menyelenggarakan otonomi, daerah termasuk Tahun 2004, tugas dan wewenang bupati sebagai kepala
daerah kabupaten dan kota mempunyai kewajiban:21 daerah adalah:
a. melindungi masyarakat, menjaga persatuan, kesatuan a. memimpin penyelenggaraan pemerintahan daerah ber
dan kerukunan nasional, serta keutuhan Negara Kes- dasarkan kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD;
atuan Republik Indonesia; b. mengajukan rancangan Perda;
b. meningkatkan kualitas kehidupan masyarakat; c. menetapkan Perda yang telah mendapat persetujuan
c. mengembangkan kehidupan demokrasi; bersama DPRD;
d. mewujudkan keadilan dan pemerataan; d. menyusun dan mengajukan rancangan Perda tentang
e. meningkatkan pelayanan dasar pendidikan; APBD kepada DPRD untuk dibahas dan ditetapkan
f. menyediakan fasilitas pelayanan kesehatan; bersama;
g. menyediakan fasilitas sosial dan fasilitas umum yang e. mengupayakan terlaksananya kewajiban daerah;
layak; f. mewakili daerahnya di dalam dan di luar pengadilan,
h. mengembangkan sistem jaminan sosial; dan dapat menunjuk kuasa hukum untuk mewakilinya
i. menyusun perencanaan dan tata ruang daerah; sesuai dengan peraturan perundang-undangan; dan
j. mengembangkan sumber daya produktif di daerah; g. melaksanakan tugas dan wewenang lain sesuai dengan
k. melestarikan lingkungan hidup; peraturan perundang-undangan.
l. mengelola administrasi kependudukan; Sedangkan wakil bupati, seperti juga wakil kepala
m. melestarikan nilai sosial budaya;
27
Selanjutnya, pembentukan, susunan, tugas, dan wewenang alat kelengkapan
24
Ibid., ayat (3). tersebut diatur dalam Peraturan Tata Tertib DPRD dengan berpedoman pada
25
Ibid., ayat (4). peraturan perundang-undangan. Lihat Pasal 46 ayat (2) UU No. 32 Tahun 2004
26
Ibid., ayat (5). tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun
daerah lainnya, menurut ketentuan Pasal 26 ayat (1) mem nesia Tahun 1945 serta mempertahankan dan memeli-
punyai tugas: hara keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia;
a. membantu kepala daerah dalam menyelenggarakan b. meningkatkan kesejahteraan rakyat;
pemerintahan daerah; c. memelihara ketenteraman dan ketertiban masyarakat;
b. membantu kepala daerah dalam mengkoordinasikan d. melaksanakan kehidupan demokrasi;
kegiatan instansi vertikal di daerah, menindaklanjuti e. menaati dan menegakkan seluruh peraturan perundang-
laporan dan/atau temuan hasil pengawasan aparat peng undangan;
awasan, melaksanakan pemberdayaan perempuan dan f. menjaga etika dan norma dalam penyelenggaraan
pemuda, serta mengupayakan pengembangan dan pele- pemerintahan daerah;
starian sosial budaya dan lingkungan hidup; g. memajukan dan mengembangkan daya saing daerah;
c. memantau dan mengevaluasi penyelenggaraan peme h. melaksanakan prinsip tata pemerintahan yang bersih
rintahan kabupaten dan kota bagi wakil kepala daerah dan baik;
provinsi; i. melaksanakan dan mempertanggungjawabkan penge
d. memantau dan mengevaluasi penyelenggaraan pemerin lolaan keuangan daerah;
tahan di wilayah kecamatan, kelurahan dan/atau desa j. menjalin hubungan kerja dengan seluruh instansi ver
bagi wakil kepala daerah kabupaten/kota; tikal di daerah dan semua perangkat daerah;
e. memberikan saran dan pertimbangan kepada kepala k. menyampaikan rencana strategis penyelenggaraan peme
daerah dalam penyelenggaraan kegiatan pemerintah rintahan daerah di hadapan Rapat Paripurna DPRD.
daerah; Selain mempunyai kewajiban tersebut, bupati juga
f. melaksanakan tugas dan kewajiban pemerintahan lain mempunyai kewajiban juga untuk memberikan laporan
nya yang diberikan oleh kepala daerah; dan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada Pemerintah
g. melaksanakan tugas dan wewenang kepala daerah apa dan memberikan laporan keterangan pertanggungjawaban
bila kepala daerah berhalangan. kepada DPRD serta menginformasikan laporan penye
Dalam melaksanakan tugas dimaksud, bupati sebagai lenggaraan pemerintahan daerah kepada masyarakat.23
wakil kepala daerah bertanggung jawab kepada kepala bupa Laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada
ti sebagai kepala daerah. Wakil bupati dapat menggantikan Pemerintah dimaksud disampaikan kepada menteri dalam
kedudukan bupati sebagai kepala daerah sampai habis masa negeri melalui Gubernur satu kali dalam satu tahun.24 Lapo-
jabatannya apabila bupati meninggal dunia, berhenti, diber- ran sebagaimana dimaksud pada ayat (3) digunakan Pemer-
hentikan, atau tidak dapat melakukan kewajibannya selama intah sebagai dasar melakukan evaluasi penyelenggaraan
enam bulan secara terus menerus dalam masa jabatannya. pemerintahan daerah dan sebagai bahan pembinaan lebih
Dalam melaksanakan tugas dan wewenang dimaksud, ke- lanjut sesuai dengan peraturan perundang-undangan25.
pala daerah dan wakil kepala daerah mempunyai kewajiban Pelaksanaan ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat
untuk:22 (1), ayat (2), ayat (3), dan ayat (4) diatur dalam Peraturan
a. memegang teguh dan mengamalkan Pancasila, melak 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia No. 4437).
sanakan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indo
28
Pasal 49 ayat (1) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Dae-
rah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan
Lembaran Negara Republik Indonesia No. 4437).
Pemerintah.26 Seperti halnya pengaturan mengenai hubungan anta
ra gubernur dan DPRD untuk daerah provinsi, dalam UU
3. DPRD Kabupaten No. 32 Tahun 2004, hubungan antara bupati dan DPRD
kabupaten juga diatur dengan pola yang sama. Karena itu,
Dalam Pasal 18 ayat (1) UUD 1945 dinyatakan, tidak banyak yang perlu diuraikan disini mengenai hal itu.
“Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah- Namun, seperti sudah diuraikan di atas, sebenarnya, daerah
daerah provinsi, dan daerah provinsi itu dibagi atas kabu kabupaten itu memang berbeda dari daerah kota. Karena itu,
paten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan sudah seharusnya DPRD kabupaten mengorganisasikan diri
kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur ataupun diorganisasikan secara berbeda dari DPRD kota.
dengan undang-undang”. Pemerintahan daerah provinsi Kalaupun struktur dan mekanisme yang diatur di dalamnya
mempunyai gubernur dan DPRD provinsi, pemerintahan sama, setidaknya DPRD dapat menjalankan tugas-tugas-
daerah kabupaten mempunyai bupati dan DPRD kabupa nya secara berbeda dari satu daerah ke daerah yang lain,
ten, dan pemerintahan daerah kota mempunyai walikota disesuaikan dengan kebutuhan setempat, dan juga berbeda
dan DPRD kota. dari apa yang dilakukan di daerah perkotaan.
Dalam Pasal 18 ayat (1) UUD 1945 dinyatakan, Misalnya anggota DPRD kabupaten sudah seharusnya
“Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah- diberi kesempatan untuk lebih sering mengadakan acara
daerah provinsi, dan daerah provinsi itu dibagi atas kabu pertemuan dengan masyarakat di kecamatan-kecamatan
paten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan dan bahkan di desa-desa. Karena itu, kegiatan para ang-
kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur gota DPRD kabupaten haruslah berbeda dari apa yang
dengan undang-undang”. Pemerintahan daerah provinsi dilakukan oleh para anggota DPRD Kota. Misalnya, dalam
mempunyai gubernur dan DPRD provinsi, pemerintahan perilaku masyarakat pedesaan, hubungan pribadi dan
daerah kabupaten mempunyai bupati dan DPRD kabupa pendekatan kekeluargaan jauh lebih efektif dibandingkan
ten, dan pemerintahan daerah kota mempunyai walikota dengan pendekatan formal dan kedinasan, sehingga para
dan DPRD kota. wakil rakyatpun seyogyanya menyesuaikan diri dengan
Secara lebih khusus, Pasal 18 ayat (3) UUD 1945 juga kultur setempat.
menyebutkan, “Pemerintahan daerah provinsi, daerah ka Namun demikian, secara umum, apa yang berlaku
bupaten, dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Dae bagi DPRD provinsi, berlaku pula bagi DPRD Kabupaten.
rah yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan Misalnya, alat kelengkapan DPRD, diatur dalam Pasal 46
umum.” Artinya, di setiap pemerintahan daerah kabupaten ayat (1), yaitu terdiri atas:27
terdapat dewan perwakilan rakyat daerah kabupaten yang a. pimpinan;
bersama-sama dengan bupati merupakan satu kesatuan b. Komisi;
pengertian pemerintahan daerah kabupaten. c. panitia musyawarah;
d. panitia anggaran;
29
Pasal 50 ayat (2).
30
Pasal 50 ayat (3).
31
Pasal 50 ayat (6).
32
Pasal 50 ayat (7).
e. badan kehormatan; dan verifikasi, dan klarifikasi sebagaimana dimaksud pada
f. alat kelengkapan lain yang diperlukan. huruf c sebagai rekomendasi untuk ditindaklanjuti oleh
Menurut ketentuan Pasal 47, Badan Kehormatan DPRD.
DPRD dibentuk dan ditetapkan dengan keputusan DPRD. DPRD wajib menyusun kode etik untuk menjaga mar
Anggota Badan Kehormatan DPRD tersebut dipilih dari dan tabat dan kehormatan anggota DPRD dalam menjalankan
oleh anggota DPRD dengan ketentuan: tugas dan wewenangnya.28 Kode etik sebagaimana dimaksud
a. untuk DPRD kabupaten/kota yang beranggotakan sam pada ayat (1) sekurang-kurangnya meliputi:
pai dengan 34 berjumlah tiga orang, dan untuk DPRD a. pengertian kode etik;
yang beranggotakan 35 sampai dengan 45 berjumlah b. tujuan kode etik;
lima orang. c. pengaturan sikap, tata kerja, dan tata hubungan antar
b. untuk DPRD provinsi yang beranggotakan sampai den- penyelenggara pemerintahan daerah dan antaranggota
gan 74 berjumlah lima orang, dan untuk DPRD yang serta antara anggota DPRD dan pihak lain;
beranggotakan 75 sampai dengan 100 berjumlah tujuh d. hal yang baik dan sepantasnya dilakukan oleh anggota
orang. DPRD;
Pimpinannya terdiri atas seorang Ketua dan seorang e. etika dalam penyampaian pendapat, tanggapan, jawab
Wakil Ketua yang dipilih dari dan oleh anggota Badan Kehor an, sanggahan; dan
matan. Dalam menjalankan tugasnya, Badan Kehormatan f. sanksi dan rehabilitasi.
dibantu oleh sebuah sekretariat yang secara fungsional di- Pasal 50 ayat (1) menentukan bahwa setiap anggota
laksanakan oleh Sekretariat DPRD. Adapun tugas Badan Ke- DPRD wajib berhimpun dalam fraksi. Jumlah anggota seti
hormatan itu, seperti ditentukan dalam Pasal 48 adalah: ap fraksi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) sekurang-ku
a. mengamati, mengevaluasi disiplin, etika, dan moral pa rangnya sama dengan jumlah komisi di DPRD.29 Anggota
ra anggota DPRD dalam rangka menjaga martabat dan DPRD sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dari satu partai
kehormatan sesuai dengan Kode Etik DPRD; politik yang tidak memenuhi syarat untuk membentuk satu
b. meneliti dugaan pelanggaran yang dilakukan anggota fraksi, wajib bergabung dengan fraksi yang ada atau mem-
DPRD terhadap Peraturan Tata Tertib dan Kode Etik bentuk fraksi gabungan.30 Fraksi yang ada wajib menerima
DPRD serta sumpah/janji; anggota DPRD dari partai politik lain yang tidak memenuhi
c. melakukan penyelidikan, verifikasi, dan klarifikasi atas syarat untuk dapat membentuk satu fraksi.31 Dalam hal frak-
pengaduan pimpinan DPRD, masyarakat dan/atau pe- si gabungan sebagaimana dimaksud pada ayat (3) setelah
milih; dibentuk, kemudian tidak lagi memenuhi syarat sebagai
d. menyampaikan kesimpulan atas hasil penyelidikan, fraksi gabungan, seluruh anggota fraksi gabungan tersebut
wajib bergabung dengan fraksi dan/atau fraksi gabungan
35
Pasal 52 ayat (1). lain yang memenuhi syarat.32 Parpol yang memenuhi per-
36
Pasal 52 ayat (2).
37
Pasal 52 ayat (3).
syaratan untuk membentuk fraksi hanya dapat membentuk
38
Pasal 25 UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Lem satu fraksi.33 Fraksi gabungan dapat dibentuk oleh partai
baran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran politik dengan syarat sebagaimana dimaksud pada ayat (2)
Negara Republik Indonesia No. 4437).
dan ayat (5). 34
diancam dengan pidana mati, atau tindak pidana kejahatan
Menurut ketentuan Pasal 51 ayat (2), DPRD kabupa terhadap keamanan negara. Setelah tindakan sebagaimana
ten/kota yang beranggotakan 20 sampai dengan 35 orang dimaksud pada ayat (4) dilakukan, tindakan penyidikan ha-
membentuk tiga komisi. Bagi DPRD yang beranggotakan rus dilaporkan kepada pejabat yang memberikan ijin paling
lebih dari 35 orang dapat membentuk empat komisi. Ang- lambat 2 x 24 jam.
gota DPRD tidak dapat dituntut dihadapan pengadilan
karena pernyataan, pertanyaan dan/atau pendapat yang B. Daerah Kota
dikemukakan secara lisan ataupun tertulis dalam rapat
DPRD, sepanjang tidak bertentangan dengan Peraturan Tata 1. Pemerintahan Daerah Kota
Tertib dan kode etik DPRD.35 Ketentuan tersebut tidak ber-
laku dalam hal anggota yang bersangkutan mengumumkan Pemerintahan daerah kota juga dapat disebut tersen
materi yang telah disepakati dalam rapat tertutup untuk diri sebagai lembaga negara di daerah kota. Dalam Pasal
dirahasiakan, atau hal-hal yang dimaksud oleh ketentuan 18 ayat (2) dan (3) UUD 1945 jelas ditentukan bahwa peme
mengenai pengumuman rahasia negara dalam peraturan rintahan daerah kota juga mengatur dan mengurus sendiri
perundang-undangan.36 Anggota DPRD tidak dapat di- urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas
ganti antar waktu karena pernyataan, pertanyaan dan/atau pembantuan. Pemerintahan daerah kota juga memiliki De
pendapat yang dikemukakan dalam rapat DPRD.37 wan Perwakilan Rakyat Daerah kota yang para anggotanya
Sementara itu, ditentukan pula dalam Pasal 53 bahwa dipilih melalui pemilihan umum.
tindakan penyidikan terhadap anggota DPRD dilaksanakan Selanjutnya, Pasal 18 ayat (5) dan (6) UUD 1945 juga
setelah adanya persetujuan tertulis dari menteri dalam menentukan bahwa pemerintahan daerah kota menjalankan
negeri atas nama presiden bagi anggota DPRD provinsi otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang
dan dari gubernur atas nama menteri dalam negeri bagi oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah
anggota DPRD kabupaten/kota. Dalam hal persetujuan pusat. Pemerintahan daerah kota berhak menetapkan per-
tertulis sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tidak diberikan aturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melak-
dalam waktu paling lambat 60 hari semenjak diterimanya sanakan otonomi dan tugas pembantuan.
permohonan, proses penyidikan dapat dilakukan. Tindakan Hanya saja, yang perlu diperhatikan adalah bahwa
penyidikan yang dilanjutkan dengan penahanan diperlukan subyek pemerintahan daerah itu, dalam hal ini satuan
persetujuan tertulis dengan cara sebagaimana dimaksud. pemerintahan daerah kota dapat disebut sebagai subyek
Hal-hal yang dikecualikan dari ketentuan ini adalah (a) hukum yang tersendiri apabila satu pemerintahan daerah
tertangkap tangan melakukan tindak pidana kejahatan; kota itu dilihat sebagai satu kesatuan yang mencakup ja
atau (b) disangka melakukan tindak pidana kejahatan yang
39
Pasal 41 UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Lem 43
Pasal 43 ayat (4).
baran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran 44
Pasal 43 ayat (5).
Negara Republik Indonesia No. 4437). 45
Pasal 43 ayat (6).
40
Pasal 43 ayat (7).
41
Pasal 43 ayat (8).
42
Pasal 44 ayat (2).
batan walikota sebagai kepala pemerintah daerah kota dan punyai tugas:
DPRD kota. Jika walikota dan DPRD Kota disebut secara 1) membantu kepala daerah dalam menyelenggarakan pe
sendiri-sendiri, maka subyek hukum kelembagaannya ada merintahan daerah;
lah walikota dan DPRD kota itu masing-masing. 2) membantu kepala daerah dalam mengkoordinasikan
Karena itu, seperti juga di tingkat provinsi dan daerah kegiatan instansi vertikal di daerah, menindaklanjuti
kabupaten, di tingkat pemerintahan daerah kota terdapat laporan dan/atau temuan hasil pengawasan aparat peng
tiga subyek hukum yang masing-masing dapat disebut seba awasan, melaksanakan pemberdayaan perempuan dan
gai lembaga negara yang tersendiri, yaitu (i) pemerintahan pemuda, serta mengupayakan pengembangan dan pele-
daerah kota; (ii) walikota sebagai kepala pemerintah daerah starian sosial budaya dan lingkungan hidup;
kota; dan (iii) DPRD kota. Ketiganya dapat disebut sebagai 3) memantau dan mengevaluasi penyelenggaraan peme
lembaga daerah atau lembaga negara di daerah. rintahan kabupaten dan kota bagi wakil kepala daerah
provinsi;
2. Walikota 4) memantau dan mengevaluasi penyelenggaraan pemerin
tahan di wilayah kecamatan, kelurahan dan/atau desa
Menurut ketentuan UU No. 32 Tahun 2004, walikota bagi wakil kepala daerah kabupaten/kota;
adalah kepala daerah pemerintahan daerah kota. Sebagai 5) memberikan saran dan pertimbangan kepada kepala
kepala daerah, maka seperti yang juga ditentukan untuk daerah dalam penyelenggaraan kegiatan pemerintah
gubernur dan bupati sebagai kepala daerah, maka tugas dan daerah;
wewenang walikota juga adalah:38 6) melaksanakan tugas dan kewajiban pemerintahan lain-
1) memimpin penyelenggaraan pemerintahan daerah ber nya yang diberikan oleh kepala daerah; dan
dasarkan kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD; 7) melaksanakan tugas dan wewenang kepala daerah apa
2) mengajukan rancangan Perda; bila kepala daerah berhalangan.
3) menetapkan Perda yang telah mendapat persetujuan Menurut ketentuan Pasal 199 UU No. 32 Tahun 2004
bersama DPRD; ini, kawasan perkotaan dapat berbentuk:
4) menyusun dan mengajukan rancangan Perda tentang a. kota sebagai daerah otonom;
APBD kepada DPRD untuk dibahas dan ditetapkan ber b. bagian daerah kabupaten yang memiliki ciri perko
sama; taan;
5) mengupayakan terlaksananya kewajiban daerah; c. bagian dari dua atau lebih daerah yang berbatasan lang
6) mewakili daerahnya di dalam dan di luar pengadilan, sung dan memiliki ciri perkotaan.
dan dapat menunjuk kuasa hukum untuk mewakilinya Kawasan perkotaan yang berbentuk kota sebagai
sesuai dengan peraturan perundang-undangan; dan daerah otonom dikelola oleh pemerintah kota di bawah
7) melaksanakan tugas dan wewenang lain sesuai dengan kepemimpinan walikota. Kawasan perkotaan yang merupa
peraturan perundang-undangan. kan bagian dari daerah kabupaten yang memiliki ciri-ciri
Sedangkan wakil bupati, seperti juga wakil kepala 49
Pasal 51 ayat (2).
daerah lainnya, menurut ketentuan Pasal 26 ayat (1) mem 50
Pasal 50 ayat (1).
51
Pasal 50 ayat (2).
perkotaan dikelola oleh daerah atau lembaga pengelola yang kerjanya kepada DPRD. Dalam melaksanakan tugasnya,
42
dibentuk dan bertanggung jawab kepada pemerintah daerah panitia angket dapat memanggil, mendengar, dan memer-
kabupaten. Sedangkan kawasan perkotaan yang merupakan iksa seseorang yang dianggap mengetahui atau patut men-
bagian dari dua atau lebih daerah yang berbatasan langsung getahui masalah yang sedang diselidiki serta untuk meminta
dan memiliki ciri-ciri perkotaan, dalam hal penataan ruang menunjukkan surat atau dokumen yang berkaitan dengan
dan penyediaan fasilitas pelayanan umum tertentu dikelola hal yang sedang diselidiki.43 Setiap orang yang dipanggil,
bersama oleh daerah-daerah yang terkait. didengar, dan diperiksa wajib memenuhi panggilan pani-
Di kawasan perdesaan yang direncanakan dan di tia angket kecuali ada alasan yang sah menurut peraturan
bangun menjadi kawasan perkotaan, pemerintah daerah perundang-undangan.44 Dalam hal telah dipanggil dengan
yang bersangkutan dapat membentuk badan pengelola pem patut secara berturut-turut tidak memenuhi panggilan, pa-
bangunan. Dalam perencanaan, pelaksanaan pembangunan, nitia angket dapat memanggil secara paksa dengan bantuan
dan pengelolaan kawasan perkotaan, pemerintah daerah Kepolisian Negara Republik Indonesia sesuai dengan per-
mengikutsertakan masyarakat sebagai upaya pemberdayaan aturan perundang-undangan.45 Seluruh hasil kerja panitia
masyarakat. Ketentuan-ketentuan tersebut di atas, diatur angket tersebut bersifat rahasia.46 Tata cara penggunaan
lebih lanjut dengan peraturan daerah dengan berpedoman hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat
pada Peraturan Pemerintah. diatur dalam Peraturan Tata Tertib DPRD yang berpedoman
pada peraturan perundang-undangan.47
3. DPRD Kota Menurut ketentuan Pasal 44 ayat (1), anggota DPRD
mempunyai hak untuk (a) mengajukan rancangan Perda;
Sesuai ketentuan Pasal 40 UU No. 32 Tahun 2004, (b) mengajukan pertanyaan; (c) menyampaikan usul dan
DPRD, baik tingkat provinsi, kabupaten ataupun kota me pendapat; (d) memilih dan dipilih; (e) membela diri; (f)
rupakan lembaga perwakilan rakyat daerah dan berkedudu imunitas; (g) protokoler; dan (h) keuangan dan adminis
kan sebagai unsur penyelenggaraan pemerintahan daerah. tratif. Kedudukan protokoler dan keuangan pimpinan dan
DPRD ditentukan memiliki fungsi legislasi, anggaran, dan anggota DPRD diatur dalam Peraturan Pemerintah.48 Alat
pengawasan.39 Hak-hak DPRD adalah (a) hak interpelasi, kelengkapan DPRD terdiri atas (a) pimpinan; (b) panitia mu
(b) hak angket, dan (c) hak untuk menyatakan pendapat.40 syawarah; (c) panitia anggaran; (d) Badan Kehormatan; dan
Pelaksanaan hak angket tersebut dilakukan setelah diajukan (e) alat kelengkapan lain yang diperlukan. Pembentukan,
hak interpelasi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a susunan, tugas, dan wewenang alat kelengkapan dimaksud
dan mendapatkan persetujuan dari Rapat Paripurna DPRD diatur dalam Peraturan Tata Tertib DPRD dengan berpedo-
yang dihadiri sekurang-kurangnya 3/4 dari jumlah anggota man pada peraturan perundang-undangan. DPRD kota yang
DPRD dan putusan diambil dengan persetujuan sekurang- beranggotakan 20 sampai dengan 35 orang membentuk tiga
kurangnya 2/3 dari jumlah anggota DPRD yang hadir.41 komisi, yang beranggotakan lebih dari 35 orang membentuk
Dalam menggunakan hak angket dibentuk panitia ang 52
Pasal 50 ayat (3).
ket yang terdiri atas semua unsur fraksi DPRD yang bekerja 53
Pasal 50 ayat (4).
dalam waktu paling lama 60 hari telah menyampaikan hasil 54
Pasal 50 ayat (5).
55
Pasal 50 ayat (6).
empat komisi. 49
daerah itu dipimpin oleh Sekretaris Daerah. 57
Setiap anggota DPRD wajib berhimpun dalam fraksi.50 Sekretaris daerah sebagaimana dimaksud pada ayat
Jumlah anggota setiap fraksi sebagaimana dimaksud pada (1) mempunyai tugas dan kewajiban membantu kepala
ayat (1) sekurang-kurangnya sama dengan jumlah komisi di daerah dalam menyusun kebijakan dan mengkoordinasi
DPRD.51 Anggota DPRD sebagaimana dimaksud pada ayat kan dinas daerah dan lembaga teknis daerah.58 Dalam pe
(1) dari satu partai politik yang tidak memenuhi syarat untuk laksanaan tugas dan kewajibannya itu, sekretaris daerah
membentuk satu fraksi, wajib bergabung dengan fraksi yang bertanggung jawab kepada kepala daerah.59 Apabila sekre
ada atau membentuk fraksi gabungan.52 Fraksi yang ada wa- taris daerah berhalangan melaksanakan tugasnya, tugas
jib menerima anggota DPRD dari partai politik lain yang ti- sekretaris daerah dilaksanakan oleh pejabat yang ditunjuk
dak memenuhi syarat untuk dapat membentuk satu fraksi.53 oleh kepala daerah.60
Dalam hal fraksi gabungan sebagaimana dimaksud pada ayat Menurut ketentuan Pasal 122, sekretaris daerah di
(3) setelah dibentuk, kemudian tidak lagi memenuhi syarat angkat dari pegawai negeri sipil yang memenuhi persyarat
sebagai fraksi gabungan, seluruh anggota fraksi gabungan an. Sekretaris daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
tersebut wajib bergabung dengan fraksi dan/atau fraksi untuk provinsi diangkat dan diberhentikan oleh presiden
gabungan lain yang memenuhi syarat.54 Parpol yang me- atas usul gubernur sesuai dengan peraturan perundang-un-
menuhi persyaratan untuk membentuk fraksi hanya dapat dangan. Sekretaris daerah untuk kabupaten/kota diangkat
membentuk satu fraksi.55 Fraksi gabungan dapat dibentuk dan diberhentikan oleh gubernur atas usul bupati/walikota
oleh partai politik dengan syarat sebagaimana dimaksud sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Sekretaris
pada ayat (2) dan ayat (5).56 daerah karena kedudukannya sebagai pembina pegawai
negeri sipil di daerahnya.
E. Perangkat Daerah Di DPRD juga diadakan pula kesekretariatan tersen
diri. Ditentukan oleh Pasal 123 bahwa Sekretariat DPRD
Ketentuan mengenai perangkat daerah baik untuk dipimpin oleh Sekretaris DPRD. Sekretaris DPRD itu di-
daerah provinsi, kabupaten maupun kota, diatur dalam angkat dan diberhentikan oleh gubernur/bupati/walikota
Pasal 120 UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan dengan persetujuan DPRD. Sekretaris DPRD itu mempunyai
Daerah. Perangkat daerah provinsi terdiri atas sekretariat tugas:
daerah, sekretariat DPRD, dinas daerah, dan lembaga teknis a. Menyelenggarakan administrasi kesekretariatan
daerah, sedangkan perangkat daerah kabupaten/kota terdiri DPRD;
atas sekretariat daerah, sekretariat DPRD, dinas daerah, lem b. menyelenggarakan administrasi keuangan DPRD;
baga teknis daerah, kecamatan, dan kelurahan. Sekretariat
63
Pasal 124 ayat (3).
56
Pasal 125 ayat (1).
57
Pasal 125 ayat (2).
58
Pasal 125 ayat (3).
59
Pasal 126 ayat (1).
60
Pasal 126 ayat (2).
61
Pasal 126 ayat (3).
62
Pasal 126 ayat (4).
c. mendukung pelaksanaan tugas dan fungsi DPRD; dan Kecamatan dibentuk di wilayah kabupaten/kota
d. menyediakan dan mengkoordinasi tenaga ahli yang dengan Perda berpedoman pada Peraturan Pemerintah67.
diperlukan oleh DPRD dalam melaksanakan fungsinya Kecamatan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dipimpin
sesuai dengan kemampuan keuangan daerah. oleh camat yang dalam pelaksanaan tugasnya memperoleh
Selanjutnya, Pasal 123 ayat (4), (5) dan (6)-nya menen pelimpahan sebagian wewenang bupati atau walikota untuk
tukan bahwa sekretaris DPRD dalam menyediakan tenaga menangani sebagian urusan otonomi daerah.68 Selain tugas
ahli sebagaimana dimaksud pada ayat (3) huruf d wajib sebagaimana dimaksud pada ayat (2) camat juga menyeleng-
meminta pertimbangan pimpinan DPRD. Sekretaris DPRD garakan tugas umum pemerintahan meliputi:69
dalam melaksanakan tugasnya secara teknis operasional a. mengkoordinasikan kegiatan pemberdayaan masya
berada dibawah dan bertanggung jawab kepada pimpinan rakat;
DPRD dan secara administratif bertanggung jawab kepada b. mengkoordinasikan upaya penyelenggaraan ketentram
kepala daerah melalui sekretaris daerah. Susunan organisasi an dan ketertiban umum;
sekretariat DPRD ditetapkan dalam peraturan daerah ber- c. mengkoordinasikan penerapan dan penegakan peratur
pedoman pada Peraturan Pemerintah. an perundang-undangan;
Dinas daerah merupakan unsur pelaksana otonomi d. mengkoordinasikan pemeliharaan prasarana dan fasi
daerah.61 Dinas daerah dipimpin oleh kepala dinas yang di- litas pelayanan umum;
angkat dan diberhentikan oleh kepala daerah dari pegawai e. mengkoordinasikan penyelenggaraan kegiatan peme
negeri sipil yang memenuhi syarat atas usul Sekretaris dae- rintahan di tingkat kecamatan;
rah.62 Kepala dinas daerah bertanggung jawab kepada kepala f. membina penyelenggaraan pemerintahan desa dan/ atau
daerah melalui sekretaris daerah.63 Lembaga teknis daerah kelurahan;
merupakan unsur pendukung tugas kepala daerah dalam g. melaksanakan pelayanan masyarakat yang menjadi
penyusunan dan pelaksanaan kebijakan daerah yang bersifat ruang lingkup tugasnya dan/atau yang belum dapat di
spesifik berbentuk badan, kantor, atau rumah sakit umum laksanakan pemerintahan desa atau kelurahan.
daerah.64 Badan, kantor atau rumah sakit umum daerah Camat sebagaimana dimaksud di atas diangkat oleh
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dipimpin oleh kepala bupati/walikota atas usul sekretaris daerah kabupaten/kota
badan, kepala kantor, atau kepala rumah sakit umum daerah dari pegawai negeri sipil yang menguasai pengetahuan tek
yang diangkat oleh kepala daerah dari pegawai negeri sipil nis pemerintahan dan memenuhi persyaratan sesuai dengan
yang memenuhi syarat atas usul sekretaris daerah.65 Kepala peraturan perundang-undangan.70 Dalam menjalankan
badan, kantor, atau rumah sakit umum daerah sebagaimana tugas-tugasnya, camat dibantu oleh perangkat kecamatan
dimaksud pada ayat (2) bertanggung jawab kepada kepala dan bertanggung jawab kepada bupati/walikota melalui
daerah melalui sekretaris daerah.66 sekretaris daerah kabupaten/kota71. Perangkat kecamatan
sebagaimana dimaksud pada ayat (5) bertanggung jawab
71
Pasal 126 ayat (5).
72
Pasal 126 ayat (6).
73
Pasal 200 ayat (3).
74
Pasal 201 ayat (1).
75
Pasal 201 ayat (2).
79
Pasal 203 ayat (1).
kepada camat . Pelaksanaan ketentuan-ketentuan tersebut
72
suara terbanyak dalam pemilihan kepala desa sebagaimana
di atas ditetapkan dengan peraturan bupati atau walikota dimaksud pada ayat (1), ditetapkan sebagai kepala desa.80
dengan berpedoman pada Peraturan Pemerintah73. Pemilihan kepala desa dalam kesatuan masyarakat hukum
adat beserta hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan
F. Desa dan Pemerintahan Desa yang diakui keberadaannya berlaku ketentuan hukum adat
setempat yang ditetapkan dalam Perda dengan berpedoman
Menurut ketentuan Pasal 200 UU No. 32 Tahun 2004, pada Peraturan Pemerintah.81
dalam pemerintahan daerah kabupaten/kota dibentuk Masa jabatan kepala desa adalah enam tahun dan
pemerintahan desa yang terdiri dari pemerintah desa dan dapat dipilih kembali hanya untuk satu kali masa jabatan
badan permusyawaratan desa.74 Pembentukan, penghapus berikutnya.82 Urusan pemerintahan yang menjadi kewe
an, dan/atau penggabungan desa dengan memperhatikan nangan desa mencakup:83
asal usulnya atas prakarsa masyarakat.75 Desa di kabu- a. urusan pemerintahan yang sudah ada berdasarkan hak
paten/kota secara bertahap dapat diubah atau disesuaikan asal-usul desa;
statusnya menjadi kelurahan sesuai usul dan prakarsa b. urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan ka
pemerintah desa bersama badan permusyawaratan desa bupaten/kota yang diserahkan pengaturannya kepada
yang ditetapkan dengan Perda.76 Pendanaan sebagai akibat desa;
perubahan status desa menjadi kelurahan dibebankan pada c. tugas pembantuan dari Pemerintah, pemerintah pro
APBD kabupaten/kota.77 Dalam hal desa berubah statusnya vinsi, dan/atau pemerintah kabupaten/kota;
menjadi kelurahan, kekayaannya menjadi kekayaan daerah d. urusan pemerintahan lainnya yang oleh peraturan per
dan dikelola oleh kelurahan yang bersangkutan78. undang-perundangan diserahkan kepada desa.
Menurut Pasal 202, pemerintah desa terdiri atas ke Tugas pembantuan dari pemerintah, pemerintah pro
pala desa dan perangkat desa. Perangkat desa terdiri dari vinsi, dan/atau pemerintah kabupaten/kota kepada desa
sekretaris desa dan perangkat desa lainnya. Sekretaris desa disertai dengan pembiayaan, sarana dan prasarana, serta
sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diisi dari pegawai sumber daya manusia.84 Tugas dan kewajiban kepala desa
negeri sipil yang memenuhi persyaratan. Kepala desa seb- dalam memimpin penyelenggaraan pemerintahan desa
agaimana dimaksud dalam Pasal 202 ayat (1) dipilih lang- diatur lebih lanjut dengan Perda berdasarkan Peraturan
sung oleh dan dari penduduk desa warga negara Republik Pemerintah.85 Selanjutnya, UU No. 32 Tahun 2004 meng
Indonesia yang syarat selanjutnya dan tata cara pemilihan atur pula mengenai badan permusyawaratan desa. Badan
nya diatur dengan Perda yang berpedoman kepada Per- permusyawaratan desa berfungsi menetapkan peraturan
aturan Pemerintah.79 Calon kepala desa yang memperoleh desa bersama kepala desa, menampung dan menyalurkan
aspirasi masyarakat.86
80
Pasal 209.
81
Pasal 211 ayat (1).
82
Pasal 204. 88
Pasal 211 ayat (2).
83
Pasal 206.
84
Pasal 207.
85
Pasal 208.
Dalam Pasal 210 ditentukan bahwa anggota badan Belanja desa digunakan untuk mendanai penyelenggaraan pemerintahan desa dan pemberdayaan
permusyawaratan desa adalah wakil dari penduduk desa masyarakat desa. Pengelolaan keuangan desa tersebut dilakukan oleh kepala desa yang
bersangkutan yang ditetapkan dengan cara musyawarah dan dituangkan dalam peraturan desa tentang anggaran pendapatan dan belanja desa. Pedoman
mufakat. Pimpinan badan permusyawaratan desa dipilih pengelolaan keuangan desa ditetapkan oleh bupati/walikota dengan berpedoman pada peraturan
dari dan oleh anggota badan permusyawaratan desa. Masa perundang-undangan. Desa dapat mendirikan badan usaha milik desa sesuai dengan kebutuhan
jabatan anggota badan permusyawaratan desa adalah enam dan potensi desa. Badan usaha milik desa dibentuk dan dijalanakan dengan berpedoman pada
tahun dan dapat dipilih lagi untuk satu kali masa jabatan peraturan perundang-undangan. Badan usaha milik desa tersebut dapat melakukan pinjaman
berikutnya. Syarat dan tata cara penetapan anggota dan sesuai peraturan perundang-undangan.
pimpinan badan permusyawaratan desa diatur dalam Perda

yang berpedoman pada Peraturan Pemerintah.
Lembaga-lembaga lain juga dapat dibentuk di desa-
desa, yaitu sebagai lembaga kemasyarakatan yang ditetap
kan dengan peraturan desa, asalkan pembentukannya ber
pedoman pada peraturan perundang-undangan87. Lembaga
kemasyarakatan dimaksud bertugas membantu pemerintah
desa dan merupakan mitra dalam memberdayakan ma-
syarakat desa.88
Di samping itu, dalam UU No. 32 Tahun 2004 juga diatur mengenai keuangan desa pada
Pasal 212 dan Pasal 213. Keuangan desa itu adalah semua hak dan kewajiban desa yang dapat dinilai
dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik
desa berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban. Hak dan kewajiban dimaksud menimbulkan
pendapatan, belanja dan pengelolaan keuangan desa. Sedangkan sumber-sumber pendapatan desa
tersebut terdiri atas:
a. pendapatan asli desa;
b. bagi hasil pajak daerah dan retribusi daerah kabupaten/kota;
c. bagian dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima oleh kabupaten/
kota;
d. bantuan dari Pemerintah, pemerintah provinsi, dan pemerintah kabupaten/kota;
e. hibah dan sumbangan dari pihak ketiga.

Lembaga Negara
326 Pasca Reformasi
6
...........................................................................
Pentingnya
Konsolidasi
Kelembagaan Negara
A. Liberalisasi Negara Kesejahteraan dan

Trend Perubahan Kelembagaan Negara
Sejak dasawarsa 70-an abad ke-20, muncul gelombang

liberalisasi politik, ekonomi dan kebudayaan besar-besaran
di seluruh penjuru dunia. Di bidang politik, muncul gerakan
demorkatisasi dan hak asasi manusia yang sangat kuat di
hampir seluruh dunia. Penggambaran yang menyeluruh
dan komprehensif mengenai hal ini dapat dibaca dalam
tulisan Samuel Huntington dalam tulisannya Will More
Countries Become Democratic? (1984).1 Dalam tulisan ini,
Huntington menggambarkan adanya tiga gelombang besar
demokrasi sejak revolusi Amerika Serikat tahun 1776. Ge
lombang pertama berlangsung sampai dengan tahun 1922
yang ditandai oleh peristiwa-peristiwa besar di Amerika
Serikat, Inggris, Perancis, Jerman, dan Italia. Setelah itu,
gerakan demokratisasi mengalami backlash dengan mun-
culnya fasisme, totalitarianisme, dan stalinisme terutama
di Jerman (Hitler), Italia (Mussolini), dan Rusia (Stalin),
dan Jepang.
Gelombang kedua terjadi sejak berakhirnya Perang
Dunia Kedua, fasisme dan totalitarianisme berhasil dihan
curkan, pada saat yang sama muncul pula gelombang de
1
Samuel P. Huntington, Political Science Quarterly, 1984, yang ditulis untuk
diterbitkan dalam David J. Goldsworthy (ed.), Development and Social Change
in Asia: Introductory Essays, Radio Australia-Monach Development Studies
Centre, 1991.
Perkembangan dan Konsolidasi Pentingnya
Lembaga Negara Konsolidasi
328 Pasca Reformasi Kelembagaan Negara 329
kolonisasi besar-besaran, menumbang imperialisme dan oleh keadaan untuk mengurangi campur tangannya dalam
kolonialisme. Karena itu, dikatakan bahwa Perang Dunia urusan-urusan bisnis. Sejak tahun 1970, terjadi gelombang
II berakhir bukan hanya dengan kemenangan negara peme privatisasi, deregulasi, dan debirokratisasi besar-besaran di
nangnya sendiri, melainkan dimenangkan oleh ide demokra- Inggris, di Perancis, di Jerman, di Jepang, dan di Amerika
si, baik di negara-negara pemenang Perang Dunia Kedua itu Serikat. Bahkan hampir semua negara di dunia dipaksa oleh
sendiri maupun di negara-negara yang kalah perang dan keadaan untuk mengadakan privatisasi terhadap berbagai
semua negara bekas jajahan di seluruh dunia, terutama di badan usaha yang sebelumnya dimiliki dan dikelola oleh
benua Asia dan Afrika.2 Namun, gelombang kedua ini mulai negara.
terhambat laju perkembangannya sejak tahun 1958 dengan Di bidang kebudayaan, yang terjadi juga serupa den-
munculnya fenomena rezim bureaucratic authoritarianism gan gelombang perubahan di bidang politik dan ekonomi.
di mana-mana di seluruh dunia. Backlash kedua ini timbul Dengan semakin meningkatnya perkembangan teknologi
karena dinamika internal yang terjadi di masing-masing transportasi, komunikasi, telekomunikasi, dan informasi,
negara yang baru merdeka yang memerlukan konsolidasi dunia semakin berubah menjadi satu, dan semua aspek ke-
kekuasaan yang tersentralisasi dan terkonsentrasi di pusat- hidupan mengalami proses globalisasi. Cara berpikir umat
pusat kekuasaan negara. manusia dipaksa oleh keadaan mengarah kepada sistem nilai
Gejala otoritarianisme itu berlangsung beberapa yang serupa. Bahkan, dalam persoalan selera musik, selera,
dasawarsa, sebelum akhirnya ditembus oleh munculnya makanan, dan selera berpakaianpun terjadi proses peny-
gelombang demokrasi ketiga, terutama sejak tahun 1974, eragaman dan hubungan saling pengaruh mempengaruhi
yaitu dengan munculnya gelombang gerakan pro demokrasi antar negara. Sementara itu, sebagai respons terhadap gejala
di Eropa Selatan seperti di Yunani, Spanyol, dan Portugal, penyeragaman itu, timbul pula fenomea perlawanan budaya
dilanjutkan oleh negara-negara Amerika Latin seperti di dari berbagai tradisi lokal di setiap negara, sehingga muncul
Brazil dan Argentina. Gelombang ketiga ini berlangsung gelombang yang saling bersitegang satu sama lain, antara
pula di Asia, seperti di Filipina, Korea Selatan, Thailand, globalisasi versus lokalisasi, sehingga secara berseloroh
Burma, dan Indonesia. Terakhir, puncaknya gelombang melahirkan istilah baru yang dikenal dengan glokalisasi.
demokrasi melanda pula negara-negara Eropa Timur dan Perubahan-perubahan itu, pada pokoknya, menun
Uni Soviet yang kemudian berubah dari rezim komunis tut respons yang lebih adaptif dari organisasi negara dan
menjadi demokrasi. pemerintahan. Semakin demokratis dan berorientasi pasar
Sementara itu, gelombang perubahan di bidang eko suatu negara, semakin organisasi negara itu harus mengu
nomi juga berlangsung sangat cepat sejak tahun 1970-an. rangi perannya dan membatasi diri untuk tidak mencampuri
Penggambaran mengenai terjadinya Mega Trends sep- dinamika urusan masyarakat dan pasar yang mempunyai
erti yang ditulis oleh John Naisbitt dan Patricia Aburdene mekanisme kerjanya sendiri. Dengan perkataan lain, kon-
memperlihatkan dengan jelas bagaimana di seluruh dunia, sepsi negara kesejahteraan (welfare state) yang sebelumnya
negara-negara intervensionist di seluruh dunia dipaksa mengidealkan perluasan tanggung jawab negara ke dalam
urusan-urusan masyarakat dan pasar, pada masa kini ditun-
2
Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelak
sanaannya di Indonesia, Ichtiar Baru-van Hoeve, Jakarta, 1994, hal.231-232. tut untuk melakukan liberalisasi dengan mengurangi peran
3
Menurut Ian Gough, “The twentieth century, and in particular the period since
untuk menjamin efisiensi dan efektifitas pelayanan umum negara-negara kesejahteraan itu di hampir seluruh dunia
yang lebih memenuhi harapan rakyat. mengalami inefisiensi.6 Di satu sisi, bentuknya terus berkem
Jika dibandingkan dengan kecenderungan selama bang menjadi sangat besar, dan cara kerjanyapun menjadi
abad ke-20, dan terutama sesudah Perang Dunia Kedua,3 sangat lamban dan sangat tidak efisien. Di pihak lain, ke-
ketika gagasan welfare state atau negara kesejahteraan4 bebasan warga negara menjadi terkungkung dan ketakutan
sedang tumbuh sangat populer di dunia, hal ini jelas berto terus menghantui kehidupan warga negara. Sementara itu,
lak belakang. Sebagai akibat kelemahan-kelemahan paham karena perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi serta
liberalisme dan kapitalisme klasik, pada abad ke-19 muncul dinamika kehidupan nasional, regional, dan internasional
paham sosialisme yang sangat populer dan melahirkan yang cenderung berubah sangat dinamis, aneka aspirasi ke
doktrin welfare state sebagai reaksi terhadap doktrin arah perubahan meluas pula di setiap negara di dunia, baik
nachwachtaersstaat yang mendalilkan doktrin the best go di bidang ekonomi maupun politik. Tuntutan aspirasi itu
vernment is the least government. Dalam paham negara pada pokoknya mengarah kepada aspirasi demokratisasi dan
kesejahteraan, adalah tanggungjawab sosial negara untuk pengurangan peranan negara di semua bidang kehidupan,
mengurusi nasib orang miskin dan yang tak berpunya. seperti yang tercermin dalam gelombang ketiga demokrati-
Karena itu, negara dituntut berperan lebih mencakup, se sasi yang digambarkan oleh Samuel P. Huntington tersebut
hingga format kelembagaan organisasi birokrasinya juga di atas.7
menjangkau kebutuhan yang lebih luas. Saking luasnya Dengan adanya tuntutan perkembangan yang demi
bidang-bidang yang mesti ditangani oleh pemerintahan kian itu, negara modern dewasa ini seakan dituntut untuk
welfare state, maka dalam perkembangannya kemudian berpaling kembali ke doktrin lama seperti dalam paham
muncul sebutan intervensionist state.5 nachwachtersstaat abad ke-18 dengan mengidealkan prin
Dalam bentuknya yang paling ekstrim muncul pula sip the best government is the least government.8 Tentu saja,
rezim negara-negara komunis pada kutub yang sangat ki negara modern sekarang tidak mungkin kembali ke masa
ri. Semua urusan ditangani sendiri oleh birokrasi negara lalu begitu saja. Dunia terus berkembang. Jarum jam tidak
sehingga ruang kebebasan dalam kehidupan masyarakat mungkin kembali ke masa lalu. Namun demikian, meskipun
(civil society) menjadi sangat sempit. Akibatnya, birokrasi negara modern sekarang tidak mungkin lagi kembali ke
the Second World War, can fairly be described as the era of the welfare state”,
doktrin abad ke-18, keadaan obyektif yang harus dihadapi
The Political Economy of the Welfare State, The Macmillan Press, London and dewasa ini memang mengharuskan semua pemerintahan
Basingstoke, 1979, hal.1. negara-negara di dunia melakukan perubahan besar-besa-
4
Bung Hatta dalam sidang-sidang BPUPKI dalam rangka penyusunan UUD 1945,
menyebut konsepsi negara kesejahteraan ini dengan istilah “negara pengurus”. ran terhadap format kelembagaan yang diwarisi dari masa
Lihat penjelasan umum tentang UUD 1945 dalam naskah UUD 1945 sebelum lalu. Perubahan dimaksud harus dilakukan untuk mer-
perubahan, Berita Repoeblik Tahun II No.7, Percetakan Repoeblik Inodnesia,
15 Febroeari 1946. Lihat juga Risalah Sidang BPUPKI dan PPKI, Sekretariat
spons kebutuhan nyata secara tepat. Semua negara modern
Negara Republik Indonesia, Jakarta, 1995. Bandingkan dengan RM.A.B. Kusu 7
Samuel P. Huntington, Political Science Quarterly, 1984, juga dalam David J.
ma, Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945, Badan Penerbit Fakultas Hukum Goldsworthy (ed.), Development and Social Change in Asia: Introductory Essays,
Universitas Indonesia, 2004. op. cit., 1991.
5
Jimly Asshiddiqie, op. cit. 8
Miriam Budiardjo, op. cit., hal. 58.
6
Donald C. Hodges, The Bureaucratization of Socialism, The University of Mas- 9
Organization for Economic Cooperation and Development. Semula organisasi
sachussetts Press, 1981, hal. 177. ini berasal dari “The Organization for European Economic Cooperation” yang.
sekarang ini tidak dapat lagi mempertahankan format lama what it should neither do nor pay for;
kelembagaan negara dan birokrasi pemerintahannya yang 3) downsizing the public service and the privatisation
makin dirasakan tidak efisien dalam memenuhi tuntutan and corporatisation of activities;
aspirasi rakyat yang terus meningkat. 4) consideration of more cost effective ways of delivering
Semua negara dituntut untuk mengadakan pemba services, such as contracting out, market mecha
ruan di sektor birokrasi dan administrasi publik. Sebagai nisms, and users charges;
gambaran, setelah masing-masing melakukan pembaruan 5) customer orientation, including explicit quality stan
tersebut secara besar-besaran sejak dasawarsa 1970-an dards for public services;
dan 1980-an, hampir semua negara anggota Organization 6) benchmarking and measuring performance; and
for Economic Cooperation and Development (OECD),9 me 7) reforms designed to simplify regulation and reduce
ngembangkan kebijakan yang sama. Alice Rivlin,10 dalam its costs.
laporannya pada tahun 1996 ketika menjabat Director of the Menurut Laporan OECD yang dikemukakan oleh
U.S. Office of Management and Budget menyatakan bahwa Alice Rivlin tersebut, untuk menghadapi tantangan ekono
sebagian terbesar dari 24 negara11 anggota OECD sama- mi global dan ketidakpuasan warganegara yang tuntutan
sama menghadapi tekanan fundamental untuk melakukan kepentingannya terus meningkat, semua negara OECD di
perubahan, yaitu karena faktor ekonomi global, ketidak- paksa oleh keadaan untuk melakukan serangkaian agenda
puasan warganegara, dan krisis fiskal. Dalam laporan itu, pembaruan yang bersifat sangat mendasar.
Alice Rivlin menyatakan bahwa respons yang diberikan oleh Pertama, unit-unit pemerintahan harus mendesentra
hampir semua negara relatif sama, yaitu dengan melakukan lisasikan kewenangan dan devolusi pertanggungjawaban
tujuh agenda sebagai berikut: ke lapisan pemerintahan yang lebih rendah; Kedua, semua
1) decentralisation of authority within governmental pemerintahan perlu mengadakan penilaian kembali menge-
units and devolution of responsibilities to lower levels nai (i) apa yang pemerintah harus dibiayai dan lakukan oleh
of government; pemerintah, (ii) apa yang harus dibiayai tetapi tidak perlu
2) a re-examination of what government should both do dilakukan sendiri, dan (iii) apa yang tidak perlu dibiayai
and pay for, what it should pay for but not do, and sendiri dan sekaligus tidak perlu dilakukan sendiri; Ketiga,
dibentuk setelah Perang Dunia Kedua dengan maksud utamanya “to administer
semua pemerintah perlu memperkecil unit-unit organisasi
the Marshall Plan for the Reconstruction of Europe”. Setelah penandatangan pelayanan umum, dan memprivatisasikan serta mengkor-
konvensi di antara 20 negara anggotanya pada tanggal 14 Desember 1960, OEEC poratisasikan kegiatan-kegiatan yang sebelumnya ditangani
tersebut berubah menjadi OECD. Lihat http://www.oecd.org/
10
David Osborne and Peter Plastrik, Banishing Bureaucracy: The Five Strategies
for Reinventing Government, A Plume Book, 1997, hal. 8. (1973), (xxvi) Polandia (1996), (xxvii) Portugal (1961), (xxviii) Republik Slowakia
11
Sekarang, jumlah negara anggota OECD ini sudah bertambah menjadi 30 (2000), (xxix) Spanyol, dan(xxx) Turki. Lihat http://www.oecd.org, dan http:
negara, yaitu: (i) Austria (1961), (ii) Belgia (1961), (iii) Yunani (1961), (iv) Den- //www.minagric.gr/en/agro_pol/OECD-EN-310804.htm
mark (1961), (v) Kanada (1961), (vi) Finlandia (1961), (vii) Perancis (1961), (viii) 12
Ibid.
Jerman (1961), (ix) Norwegia (1961), (x) Belanda (1961), (xi) Hungaria (1996), 13
David Osborne and Ted Gaebler, Reinventing Government, William Bridges
(xii) Irlandia (1961), (xiii) Islandia (1961), (xiv) Luksemburg (1961), (xv) Swedia and Associaties, Addison Wesley Longman, 1992.
(1961), (xvi) Swiss (1961), (xvii) Inggris (1961), (xviii) Amerika Serikat (1961), (xix) 14
Misalnya baca David Osborne and Tedd Gaebler, Reinventing Government
Italia (1962), (xx) Jepang (1962), (xxi) Australia (1971), (xxii) Meksiko (1994), William Bridges and Associaties, Addison Wesley Longman, 1992; dan David
(xxiii) Republik Ceko (1995), (xxiv) Korea Selatan (1996), (xxv) Selandia Baru Osborne and Peter Plastrik, Banishing Bureaucracy, A Plume Book, 1997.
pemerintah. Keempat, semua pemerintahan dianjurkan bahwa bureaucracy has become obsolete. Untuk mengatasi
untuk mengembangkan kebijakan yang pelayanan yang lebih gejala the death of bureaucracy tersebut, baik di tingkat
cost-effective, seperti kontrak out-sourcing, mekanisme pusat maupun di daerah di berbagai negara dibentuk ba
percaya, dan biaya konsumen (users charges); Kelima, nyak lembaga baru yang diharapkan dapat bekerja lebih
semua pemerintahan berorientasi kepada konsumen, ter- efisien. Dalam studi yang dilakukan Gerry Stoker terhadap
masuk dalam mengembangkan pelayanan umum dengan pemerintah lokal Inggris, misalnya, ditemukan kenyataan
kualitas yang pasti; Keenam, melakukan benchmarking dan bahwa:16
penilaian kinerja yang terukur; dan Ketujuh, mengadakan
reformasi atau pembaruan yang didesain untuk menyeder- “Prior to the reorganisation in 1972-4, local
hanakan regulasi dan mengurangi biaya-biaya yang tidak authorities worked through a variety of joint
committees and boards to achieve economies of
efisien12.
scale in service provision (for example in bus op
Semua kebijakan tersebut penting dilakukan untuk eration); to undertake the joint management of a
maksud mengadakan apa yang oleh David Osborne dan shared facility (for example, a crematorium); or
Ted Gaebler disebut reinventing government.13 Buku ter to plan transport and land-use policies across a
akhir ini malah sangat terkenal di Indonesia. Sejak perta number of authorities (Flynn and Leach, 1984)17.
ma diterbitkan, langsung mendapat perhatian masyarakat Central government too created a number of
powerful single-purpose agencies including Re
luas, termasuk di Indonesia. Bahkan sejak tahun 1990-an,
gional Hospital Boards (and later in 1974, Area
buku ini dijadikan standar dalam rangka pendidikan dan and Regional Health Authorities);”
pelatihan pejabat tinggi pemerintahan untuk menduduki
jabatan eselon 3, eselon 2, dan bahkan eselon 1 yang di Di Inggris, gejala perkembangan organisasi non-
selenggarakan oleh Lembaga Administrasi Negara (LAN). elected agencies ini telah muncul sejak sebelum diperkenal
Ide pokoknya adalah untuk menyadarkan penentu kebijakan kannya kebijakan reorganisasi antara tahun 1972-1974.
mengenai bobroknya birokrasi negara yang diwarisi dari Pemerintahan lokal di Inggris sudah biasa bekerja dengan
masa lalu, dan memperkenalkan ke dalam dunia birokrasi menggunakan banyak ragam dan bentuk organisasi yang
itu sistem nilai dan kultur kerja yang lebih efisien, seperti disebut joint committees, boards, dan sebagainya untuk
yang lazim dipraktekkan di dunia usaha dan di kalangan tujuan mencapai prinsip economies of scale dalam rangka
para enterpreneurs. peningkatan pelayanan umum. Misalnya, dalam peng
Mengiringi, melanjutkan, dan bahkan mendahului operasian transportasi bus umum, dibentuk kelembagaan
buku David Osborne dan Ted Gaebler ini bahkan banyak
Press, London, 1991, hal. 60-61.
lagi buku-buku lain yang mengkritik kinerja birokrasi nega 17
N. Flynn, and S. Leach, Joint Boards and Joint Committees: An Evaluation,
ra modern yang dianggap tidak efisien.14 Misalnya, seorang University of Birmingham, Institute of Local Government Studies, 1984.
psikolog sosial, Warren G. Bennis, menggambarkan dalam
18
Stephen P. Robbins, op.cit., hal. 322. Biasanya agencies yang dimaksudkan
disini disebut dengan istilah dewan (council), komisi (commission), komite
tulisannya “The Coming Death of Bureaucracy” (1966)15 (committee), badan (board), atau otorita (authority).
19
15
Warren G. Bennis, “The Coming Death of Bureaucracy”, Think, Nov-Dec 1966, 20
R. Rhodes, Beyond Westminster and Whitehall: The Sub-Central Government
hal. 30-35. of Britain, Allen & Unwin, London, 1988.
16
Gerry Stoker, The Politics of Local Government, 2nd edition, The Macmillan 21
Gerry Stoker, op.cit., hal. 144.
22
Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen Dalam Se
tersendiri yang disebut board atau authority. Untuk maksud mulia seperti yang diuraikan di atas
Pemerintah Inggris menciptakan beraneka ragam di atas, di berbagai negara dibentuklah berbagai organisasi
lembaga baru yang sangat kuat kekuasaannya dalam uru- atau lembaga yang disebut dengan rupa-rupa istilah sep-
san-urusan yang sangat spesifik. Misalnya, pada mulanya erti dewan, komisi, badan, otorita, lembaga, agencies, dan
dibentuk Regional Hospital Board dan kemudian pada sebagainya. Namun, dalam pengalaman di banyak negara,
tahun 1974 menjadi Area and Regional Health Authori tujuan yang mulia untuk efisiensi dan efektifitas pelayanan
ties. New Town Development Corporation juga dibentuk umum (public services) tidak selalu belangsung mulus ses-
untuk maksud menyukseskan program yang diharapkan uai dengan yang diharapkan. Karena itu, kita perlu belajar
akan menghubungkan kota-kota satelit di sekitar kota-kota dari kekurangan dan kelemahan yang dialami oleh berbagai
metoropolitan seperti London dan lain-lain. Demikian pula negara, sehingga kecenderungan untuk latah di negara-neg-
untuk program pembangunan pedesaan, dibentuk pula ara sedang berkembang untuk meniru negara maju dalam
badan-badan otoritas yang khusus menangani Rural De melakukan pembaharuan di berbagai sektor publik dapat
velopment Agencies di daerah-daerah Mid-Wales dan the meminimalisasi potensi kegagalan yang tidak perlu.
Scottish Highlands. Bentuk-bentuk organisasi, dewan, badan, atau komisi-
Perkembangan yang terjadi di negara-negara lain komisi yang dibentuk itu, menurut Gerry Stoker dapat dibagi
kurang lebih juga sama dengan apa yang terjadi di Inggris. ke dalam enam tipe organisasi, yaitu:
Sebabnya ialah karena berbagai kesulitan ekonomi dan 1. Tipe pertama adalah organ yang bersifat central go
ketidakstablan akibat terjadinya berbagai perubahan sosial vernment’s arm’s length agency;
dan ekonomi memaksa banyak negara melakukan ekspe 2. Tipe kedua, organ yang merupakan local authority
rimentasi kelembagaan (institutional experimentation) implementation agency;
melalui berbagai bentuk organ pemerintahan yang dinilai 3. Tipe ketiga, organ atau institusi sebagai public/private
lebih efektif dan efisien, baik di tingkat nasional atau pusat partnership organisation;
maupun di tingkat daerah atau lokal. Perubahan-perubah 4. Tipe keempat, organ sebagai user-organisation.
an itu, terutama terjadi pada non-elected agencies yang 5. Tipe kelima, organ yang merupakan inter-governmen
dapat dilakukan secara lebih fleksibel dibandingkan dengan tal forum;
elected agencies seperti parlemen. Tujuannya tidak lain 6. Tipe Keenam, organ yang merupakan Joint Boards.
adalah untuk menerapkan prinsip efisiensi agar pelayanan Menurut Gerry Stoker,19
umum (public services) dapat benar-benar efektif. Untuk
itu, birokrasi dituntut berubah menjadi slimming down “both central and local government have encou
bureaucracies18 yang pada intinya diliberalisasikan sedemi raged experimentation with non-elected forms of
government as a way encouraging the greater
kian rupa untuk memenuhi tuntutan perkembangan di era
involvement of major private corporate sec
liberalisme baru. tor companies, banks and building societies in
dealing with problems of urban and economic
B. Belajar dari Negara Lain akan diuraikan lebih lanjut dalam buku ini jumlahnya lebih banyak lagi.
jarah, UI-Press, Jakarta, 1997. Dalam buku ini saya hanya menyebutkan lebih
23
http://courses.unt.edu/chandler/SLIS5647/slides/cs4_02_ adminiReg/
dari 30-an independent agencies di Amerika Serikat. Tetapi, sebenarnya, seperti sld008.htm, dan sld009.htm., 5/15/2005.
decline”. kementerian yang bersifat teritorial (territorial ministeries),
ataupun intermediate institutions. Organ-organ tersebut
Baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah pada umumnya berfungsi sebagai a quasi governmental
(lokal) sama-sama terlibat dalam upaya eksperimentasi ke world of appointed bodies, dan bersifat non departmental
lembagaan yang mendasar dengan aneka bentuk organisasi agencies, single purpose authorities, dan mixed public-pri
baru yang diharapkan lebih mendorong keterlibatan sektor vate institutions. Sifatnya quasi atau semi pemerintahan,
swasta dalam mengambil tanggungjawab yang lebih besar dan diberi fungsi tunggal ataupun kadang-kadang fungsi
dalam mengatasi persoalan ekonomi yang terus menurun. campuran seperti di satu pihak sebagai pengatur (regulator),
Masalah sosial, ekonomi dan budaya yang dihadapi juga tetapi juga menghukum seperti yudikatif yang dicampur
semakin kompleks, sehingga kita tidak dapat lagi hanya dengan legislatif.
mengandalkan bentuk-bentuk organisasi pemerintahan Di negara-negara demokrasi yang telah mapan, se
yang konvensional untuk mengatasinya. perti di Amerika Serikat dan Perancis, pada tiga dasawarsa
Di tingkat pusat atau nasional, di berbagai negara di terakhir abad ke-20, juga banyak bertumbuhan lembaga-
dunia dewasa ini tumbuh cukup banyak variasi bentuk-ben- lembaga negara baru. Lembaga-lembaga baru tersebut biasa
tuk organ atau kelembagaan negara atau pemerintahan yang disebut sebagai state auxiliary organs, atau auxiliary insti
deconcentrated dan decentralized. R. Rhodes, dalam buku- tutions sebagai lembaga negara yang bersifat penunjang. Di
nya, menyebut hal ini intermediate institutions.20 Menurut antara lembaga-lembaga itu kadang-kadang ada juga yang
R. Rhodes, lembaga-lembaga seperti ini mempunyai tiga disebut sebagai self regulatory agencies, independent su
peran utama. pervisory bodies, atau lembaga-lembaga yang menjalankan
Pertama, lembaga-lembaga tersebut mengelola tugas fungsi campuran (mix-function) antara fungsi-fungsi regu-
yang diberikan pemerintah pusat dengan mengkoordinasi latif, administratif, dan fungsi penghukuman yang biasanya
kan kegiatan-kegiatan berbagai lembaga lain (coordinate dipisahkan tetapi justru dilakukan secara bersamaan oleh
the activities of the various other agencies). Misalnya, Re lembaga-lembaga baru tersebut.
gional Department of the Environment Offices melaksana Dewasa ini, di Amerika Serikat, lembaga-lembaga in
kan program Housing Investment dan mengkoordinasikan dependen yang serupa itu di tingkat federal dengan fungsi
berbagai usaha real estate di wilayahnya. Kedua, melakukan yang bersifat regulatif dan pengawasan atau pemantauan
pemantauan (monitoring) dan memfasilitasi pelaksanaan (monitoring) lebih dari 30-an banyaknya. Misalnya, di
berbagai kebijakan atau policies pemerintah pusat. Ketiga, Amerika Serikat, dikenal adanya Federal Trade Commis
mewakili kepentingan daerah dalam berhadapan dengan sion (FTC), Federal Communication Commission (FCC),
pusat.21 dan banyak lagi, seperti yang saya uraikan dalam buku saya
Dari contoh-contoh di atas, dapat dikemukakan bahwa yaitu Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam
ragam bentuk organ pemerintahan mencakup struktur yang Sejarah (1997).22
sangat bervariasi, meliputi pemerintah pusat, kementerian- Semua lembaga-lembaga atau organ tersebut bukan
dan tidak dapat diperlakukan sebagai organisasi swasta
Yves Meny and Andrew Knapp, Government and Politics in Western Europe:
24
Britain, France, Italy, Germany, 3rd edition, Oxford University Press, 1998, hal. 281.
atau lembaga non-pemerintahan (Ornop) atau NGO’s dan kemudian pada tahun 1989 diubah lagi menjadi Conseil
(non-govermental organisations). Namun, keberadaan Superieur de l’Audiovisuel.
nya tidak berada dalam ranah cabang kekuasaan legislatif Di Inggris, seperti sudah diuraikan di atas, berbagai
(legislature), eksekutif, ataupun cabang kekuasaan keha komisi yang bersifat independen dengan kewenangan regu
kiman (judiciary). Ada yang bersifat independen dan ada lasi (regulatory power) ataupun kewenangan konsultatif
pula yang semi atau quasi independen, sehingga biasa juga (consultative power) itu juga memainkan peran yang sangat
disebut “independent and quasi independent agencies, cor menentukan. Misalnya, the Monopolies and Mergers Com-
porations, committees, and commissions”23. mission, the Commission for Racial Equality dan the Civil
Sebagian di antara para ahli tetap mengelompokkan Aviation Authority.
independent agencies semacam ini dalam domain atau Di Italia, lembaga independen dengan kewenangan
ranah kekuasaan eksekutif. Akan tetapi, ada pula sarjana regulasi dan monitoring ini juga berkembang cukup menen
yang mengelompokkannya secara tersendiri sebagai the tukan. Misalnya, CONSOB yang bertanggung jawab dalam
fourth branch of the government. Seperti dikatakan oleh rangka pemantauan terhadap kinerja Stock Exchange, dan
Yves Meny dan Andrew Knapp24, Instituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni Private. Di
Jerman, juga ada banyak lembaga sejenis, seperti misalnya
“Regulatory and monitoring bodies are a new Bundeskartellamt yang bergerak di bidang commercial
type of autonomous administration which has mergers.25
been most widely developed in the United States
Di antaranya, ada pula lembaga-lembaga yang hanya
(where it is sometimes referred to as the ‘headless
fourth branch’ of the government). It takes the bersifat ad hoc atau tidak permanen. Badan-badan atau
form of what are generally knownas Independent lembaga-lembaga yang bersifat ad hoc itu, betapapun,
Regulatory Commissions”. menurut John Alder, tetap dapat disebut memiliki alasan
pembenaran konstitusionalnya sendiri (constitutional jus
Di Perancis, lembaga-lembaga seperti ini juga tercatat tification). Menurutnya26,
cukup banyak. Misalnya, Commission des Operations de
Bourse, Commission Informatique et Libertes, Commission “Ad hoc bodies can equally be used as a method of
de la Communication des Documents Administratifs, dan dispersing power or as a method of concentrating
power in the hands of central government nomi
Haute Autorite de l’Audiovisuel yang kemudian menjadi
nees without the safeguard of parliamentary or
Commission Nationale de la Communication des Libertes democratic accountability. The extent of govern
25
Ibid., hal. 280-282. mental control can be manipulated according to
26
John Alder and Peter English, Constitutional and Administrative Law, Mac- the particular circumstances.”
millan, London, 1989, hal. 225.
27
Sir Ivor Jennings, Cabinet Government, London, hal.76-76.
28
John Alder and Peter English, op.cit., hal. 225. Lembaga-lembaga negara yang bersifat ad hoc itu di
29
Yves Meny and Andrew Knapp, op.cit., hal. 280. Inggeris, menurut Sir Ivor Jennings,27 biasanya dibentuk
30
Stephen P. Robbins, op.cit., hal. 322. Biasanya agencies yang dimaksudkan
disini disebut dengan istilah dewan (council), komisi (commission), komite dalam setiap pasal atau pasal-pasal tanpa ayat mulai dari Pasal 1 ayat (1) sampai
(committee), badan (board), atau otorita (authority). dengan Pasal II Aturan Tambahan. Jika setiap rumusan kalimat itu dalam ayat
31
Angka ini dapat kita peroleh dengan cara menghitung jumlah rumusan ayat atau pasal itu dianggap sebagai rumusan satu kaedah dasar atau norma dasar,
karena salah satu dari lima alasan utama (five main rea Hukum Milik Negara (BHMN).
sons), yaitu: Karena demikian banyak jumlah dan ragam corak
1. The need to provide cultural or personal services sup lembaga-lembaga ini, oleh para sarjana biasa dibedakan
posedly free from the risk of political interference. antara sebutan agencies, institutions atau establishment,
Berkembangnya kebutuhan untuk menyediakan pela dan quango’s (quasi autonomous NGO’s). Dari segi tipe
yanan budaya atau pelayanan yang bersifat personal dan fungsi administrasinya, oleh Yves Meny dan Andrew
yang diidealkan bebas dari risiko campur tangan poli- Knapp, secara sederhana juga dibedakan adanya tiga tipe
tik, seperti misalnya the BBC (British Broadcasting utama lembaga-lembaga pemerintahan yang bersifat khusus
Corporation); tersebut (three main types of specialized administration),
2. The desirability of non-political regulation of mar yaitu: (i) regulatory and monitoring bodies (badan-badan
kets. Adanya keinginan untuk mengatur dinamika yang melakukan fungsi regulasi dan pemantauan); (ii) those
pasar yang sama sekali bersifat non-politik, seperti responsible for the management of public services (badan-
misalnya Milk Marketing Boards; badan yang bertanggung jawab melakukan pengelolaan
3. The regulation of independent professions such as pelayanan umum); and (iii) those engaged in productive
medicine and the law. Keperluan mengatur profesi- activities (badan-badan yang terlibat dalam kegiatan-keg-
profesi yang bersifat independen seperti di bidang iatan produksi).29
hukum kedokteran; Dari pengalaman di berbagai negara, dapat diketahui
4. The provisions of technical services. Kebutuhan untuk bahwa semua bentuk organisasi, badan, dewan, komisi,
mengadakan aturan mengenai pelayanan-pelayanan otorita, dan agencies yang dikemukakan di atas tumbuh
yang bersifat teknis (technical services) seperti antara begitu saja bagaikan cendawan di musim hujan. Ketika
lain dengan dibentuknya komisi, the Forestry Com- ide pembaruan kelembagaan diterima sebagai pendapat
mission; umum, maka dimana di semua lini dan semua bidang, orang
5. The creation of informal judicial machinery for set berusaha untuk menerapkan ide pembentukan lembaga
tling disputes. Terbentuknya berbagai institusi yang dan organisasi-organisasi baru itu dengan idealisme, yaitu
berfungsi sebagai alat perlengkapan yang bersifat untuk modernisasi dan pembaruan menuju efisiensi dan
semi-judisial untuk menyelesaikan berbagai sengketa efektivitas pelayanan. Akan tetapi, yang menjadi masalah
di luar peradilan sebagai ‘alternative dispute reso ialah, proses pembentukan lembaga-lembaga baru itu tum-
lution’ (ADR). buh cepat tanpa didasarkan atas desain yang matang dan
Kelima alasan tersebut ditambah oleh John Alder komprehensif.
dengan alasan keenam, yaitu adanya ide bahwa public Timbulnya ide demi ide bersifat sangat reaktif, sek
ownership of key sectors of the economy is desirable in it toral, dan bersifat dadakan, tetapi dibungkus oleh idealisme
self.28 Pemilikan oleh publik di bidang-bidang ekonomi atau dan heroisme yang tinggi. Ide pembaruan yang menyertai
sektor-sektor tertentu dianggap lebih tepat diorganisasikan pembentukan lembaga-lembaga baru itu pada umumnya
dalam wadah organisasi tersendiri, seperti yang banyak
dikembangkan akhir-akhir ini, misalnya dengan ide Badan Sedangkan UUD 1945 setelah empat kali mengalami perubahan dengan Per
maka naskah UUD 1945 sebelum Perubahan Pertama berisi 71 butir ketentuan. ubahan Pertama sampai dengan Perubahan Keempat, terdiri atas 199 butir
didasarkan atas dorongan untuk mewujudkan idenya sese negara maju tanpa kesiapan sosial-budaya dan kerangka
gera mungkin karena adanya momentum politik yang lebih kelembagaan dari masyarakatnya untuk menerapkan ide-
memberi kesempatan untuk dilakukannya demokratisasi di ide mulia yang datang dari dunia lain itu.
segala bidang. Oleh karena itu, trend pembentukan lembaga- Perubahan-perubahan dalam bentuk perombakan
lembaga baru itu tumbuh bagaikan cendawan di musim mendasar terhadap struktur kelembagaan negara dan biro
hujan, sehingga jumlahnya banyak sekali, tanpa disertai krasi pemerintahan di semua lapisan dan di semua sektor,
oleh penciutan peran birokrasi yang besar. selama sepuluh tahun terakhir dapat dikatakan sangat luas
Upaya untuk melakukan slimming down bureau dan mendasar. Apalagi, dengan adanya perubahan UUD
cracies seperti yang dikemukakan oleh Stephen P. Robbins,30 1945, maka desain makro kerangka kelembagaan negara kita
belum lagi berhasil dilakukan, lembaga-lembaga baru yang juga harus ditata kembali sesuai dengan cetak biru yang dia-
demikian banyak malah sudah dibentuk dimana-mana. Aki- manatkan oleh UUD 1945 hasil empat rangkaian perubahan
batnya, bukan efisiensi yang dihasilkan, melainkan justru pertama dalam sejarah republik kita. Kalau dalam praktek,
menambah inefisiensi karena meningkatkan beban ang- kita mendapati bahwa ide-ide dan rancangan-rancangan
garan negara dan menambah jumlah personil pemerintah perubahan kelembagaan datang begitu saja pada setiap
menjadi semakin banyak. Kadang-kadang ada pula lembaga waktu dan pada setiap sektor, maka dapat dikatakan bahwa
yang dibentuk dengan maksud hanya bersifat ad hoc untuk perombakan struktural yang sedang terjadi berlangsung
masa waktu tertentu. Akan tetapi, karena banyak jumlahnya, tanpa desain yang menyeluruh, persis seperti pengalaman
sampai waktunya habis, lembaganya tidak atau belum juga yang terjadi di banyak negara lain yang justru terbukti tidak
dibubarkan, sementara para pengurusnya terus menerus menghasilkan efisiensi seperti yang diharapkan. Karena itu,
digaji dari anggaran pendapatan dan belanja negara ataupun di masa transisi sejak tahun 1998, sebaiknya bangsa kita
anggaran pendapatan dan belanja daerah. melakukan konsolidasi kelembagaan besar-besaran dalam
Dengan perkataan lain, pengalaman praktek di ba rangka menata kembali sistem kelembagaan negara kita
nyak negara menunjukkan bahwa tanpa adanya desain sesuai dengan amanat UUD 1945.
yang mencakup dan menyeluruh mengenai kebutuhan akan C. Reformasi dan Konsolidasi
pembentukan lembaga-lembaga negara tersebut, yang akan
dihasilkan bukanlah efisiensi, tetapi malah semakin inefisien Seperti dikemukakan di atas, Indonesia telah meng
dan mengacaukan fungsi-fungsi antar lembaga-lembaga alami perubahan-perubahan struktural yang besar-besaran
negara itu sendiri dalam mengefektifkan dan mengefisien- dan mendasar, terutama sejak reformasi dicetuskan pada
kan pelayanan umum (public services). Apalagi, jika negara- tahun 1998. Sebelum tahun 1998, secara simbolis ada dua
negara yang sedang berkembang dipimpin oleh mereka hal yang tidak terbayangkan untuk dapat disentuh oleh ide
yang mengidap penyakit inferiority complex yang mudah perubahan, yaitu (i) perubahan dalam jabatan Presiden
kagum untuk meniru begitu saja apa yang dipraktekkan di Soeharto dan (ii) perubahan terhadap Undang-Undang
Dasar 1945 yang cenderung dikeramatkan. Kedua hal itu,
ketentuan. Bahkan dari 71 butir ketentuan yang asli, sekarang tinggal tersisa 25
butir ketentuan saja yang masih tetap dipertahankan rumusannya seperti bunyi
aslinya. Sementara itu, 174 butir lainnya, sama sekali merupakan ketentuan atau
kaidah hukum dasar yang sama sekali baru.
selama lebih dari 30 tahun terus bertahan di puncak pira pan itu dengan segala kelebihan dan kekurangan yang sudah
mid kekuasaan, sehingga tanpa disadari telah mengalami berhasil disepakati dalam perumusan UUD yang baru, yang
proses sakralisasi alamiah, dan menyebabkan kedua menja kemudian secara resmi diberi nama Undang-Undang Dasar
di simbol kesaktian dalam politik kekuasaan di Indonesia. Negara Republik Indonesia Tahun 1945 itu.
Namun pada bulan Mei 1998, puncak kesaktian kekuasaan Memang dapat dikatakan tidak keliru bahwa Un
Presiden Soeharto tumbang, dan dilanjutkan dengan diteri dang-Undang Dasar yang baru itu tetap dipertahankan
ma dan disahkannya Perubahan Pertama UUD 1945 pada namanya sebagai UUD NRI Tahun 1945. Pertama, Pem
tanggal 18 Oktober 1999 yang menandai runtuhnya kedua bukaan UUD 1945 ini tetap tidak mengalami perubahan
simbol kesaktian kekuasaan Orde Baru, dan sekaligus bera- sama sekali, sehingga jiwanya sebagai konstitusi proklama
lihnya zaman menuju era baru, era reformasi, demokrasi, si masih tetap terpelihara sebagaimana jiwa yang diwarisi
dan konstitusi. Reformasi menuju demokrasi konstitusional dari the founding fathers and mothers Negara Republik
(constitutional democracy) dan sekaligus negara hukum Indonesia; Kedua, meskipun ketentuan yang lama hanya
yang demokratis berdasarkan UUD Negara Republik Indo- tersisa 25 butir saja dari 199 butir substansi seluruhnya,
nesia Tahun 1945. atau hanya 25 butir saja dari 71 butir yang asli, tetapi ke-25
Perubahan yang tercermin dalam Perubahan UUD butir ketentuan asli itu membuktikan bahwa UUD 1945 yang
1945 berlangsung sangat cepat dan dalam skala yang sangat ada sekarang memang bukanlah undang-undang dasar yang
luas dan mendasar. Perubahan UUD 1945 dari naskahnya baru sama sekali; Ketiga, perubahan UUD 1945 disepekati
yang asli sebagai warisan zaman proklamasi tahun 1945 dilakukan dengan metode amandemen terpisah dari naskah
yang hanya berisi 71 butir kaedah hukum dasar, sekarang aslinya, yaitu seperti praktek yang diterapkan di Amerika
dalam waktu empat kali perubahan, telah berisi 199 butir Serikat. Karena itu, naskah undang-undang dasar yang dija-
kaedah hukum dasar.31 Perubahan-perubahan substantif dikan standar atau pegangan dalam melakukan perubahan
itu menyangkut konsepsi yang sangat mendasar dan sangat konstitusi adalah naskah UUD 1945 versi Dekrit Presiden
luas jangkauannya, serta dilakukan dalam waktu yang relatif tanggal 5 Juli 1959, di mana antara lain, terdapat lampiran
sangat singkat, yaitu secara bertahap selama empat kali dan Penjelasan UUD 1945 yang biasa dikenal. Karena itu, yang
empat tahun, yaitu masing-masing Perubahan Pertama pada harus dianggap sebagai naskah resmi UUD NRI Tahun 1945
tahun 1999, Perubahan Kedua tahun 2000, Perubahan Ke- yang ada sekarang ini adalah naskah yang terdiri atas (i)
tiga tahun 2001, dan Perubahan Keempat tahun 2002. Tidak naskah UUD 1945 versi Dekrit 5 Juli 1959 dengan dilampiri
cukup waktu yang tersedia untuk perdebatan-perdebatan oleh (ii) naskah Perubahan Pertama UUD 1945 tahun 1999,
substantif yang sangat mendalam, karena momentum re
formasi dirasakan tidak mungkin akan kembali, jika agenda
perubahan tidak segera dituntaskan. Karena itu, perubahan
UUD 1945 itu dituntaskan segera dalam waktu empat taha-
(iii) naskah Perubahan Kedua UUD 1945 tahun 2000, (iv) bersifat sektoral dan sepenggal-sepenggal. Jika perubahan
naskah Perubahan Ketiga UUD 1945 tahun 2001, dan (v) dilakukan tanpa desain, dikuatirkan bahwa perubahan yang
naskah Perubahan Keempat UUD 1945 tahun 2002. terjadi tidak akan menghasilkan kebaikan yang diharapkan.
Karena banyak, luas, dan mendasarnya perubahan Jika yang diharapkan adalah efisiensi dan efektivitas, sangat
substantif kaedah-kaedah dasar yang terkandung dalam boleh jadi hasilnya justru berkebalikan, yaitu inefisiensi
UUD NRI Tahun 1945 yang baru itu, maka akibatnya ter dan inefektivitas, seperti juga contoh-contoh yang dapat
hadap sistem norma hukum terkandung dalam segenap dipelajari dari negara-negara lain.
produk peraturan perundang-undangan Republik Indonesia Oleh karena itu, kata kunci (key word) yang dapat
tentulah bersifat besar-besaran pula. Oleh karena itu, tidak dimajukan dalam hal ini adalah konsolidasi dan penataan ke
ada jalan lain bangsa kita, kecuali mengadakan peninjauan lembagaan secara menyeluruh. Bandingkanlah peta kondisi
ulang secara menyeluruh terhadap segenap sistem hukum kelembagaan negara dan kelembagaan pemerintahan, baik
nasional kita. Di samping itu, sesuai dengan obyek kajian di tingkat pusat maupun di daerah-daerah; baik yang lama
buku ini, perubahan besar-besaran pada level undang-un- maupun yang baru; baik di bidang politik, ekonomi, maupun
dang dasar tersebut juga berakibat sangat besar terhadap kebudayaan; pada aspek perencanaan, pelaksanaan, ataupun
skema dan format kelembagaan negara kita mulai dari pengawasan, pemantauan dan evaluasi. Periksalah kondisi
tingkat yang paling tinggi sampai ke tingkat yang paling internalnya masing-masing baik yang menyangkut sumber
rendah. Mulai dari MPR sebagai lembaga tertinggi negara daya manusia (personil), kondisi keuangan dan aset atau
sampai ke bentuk pemerintahan desa diharuskan mengalami kekayaan negara yang dikelola, sistem aturan yang berlaku
perubahan mendasar menurut amanat UUD NRI Tahun di dalamnya serta perangkat-perangkat sistem administrasi
1945 kita yang baru. yang dijalankan, lalu bandingkan tugas pokok dan fungsinya
Di samping itu, seperti telah digambarkan di atas, dengan hasil kerja dan kinerjanya dalam kenyataan, serta
dunia global dan praktek-praktek di hampir semua negara di perhitungkan nilai kegunaannya untuk kepentingan bangsa
dunia, juga sedang menghadapi gelombang perubahan yang dan negara dengan membandingkannya dengan nilai dari
juga besar-besaran dalam skema dan format kelembagaan segala perangkat yang dimilikinya itu seperti jumlah per-
negara mereka masing-masing. Buku-buku ilmiah tentang sonil, nilai keuangan dan kekayaan negara yang dikelola,
perubahan demi perubahan itu tersaji sangat banyak untuk dan sebagainya. Lalu bandingkan pula antara satu lembaga
dijadikan contoh bagi para penyusun dan penentu kebijakan dengan lembaga lain yang sejenis yang boleh jadi juga dide-
kelembagaan negara mengenai ke arah mana reformasi sain untuk maksud yang sama atau mirip dengan lembaga
kelembagaan negara kita hendak dibawa. Keduanya, yaitu yang bersangkutan.
perintah UUD dan tuntutan realitas perkembangan zaman Apabila pertanyaan-pertanyaan ini dijawab dengan
sama-sama bersifat imperative, tetapi mengingat skala seksama, tentu akan diperoleh data yang sangat berguna
perubahan yang diharapkan sangat luas, menyeluruh, dan dalam rangka melakukan penataan dan konsolidasi kelem
mendasar, maka mau tidak mau diperlukan suatu desain bagaan negara kita di masa transisi dewasa ini. Saya nama
makro yang sangat menyeluruh pula, untuk memandu kan transisi, karena tujuh tahun setelah reformasi belum
jalan bagi perumusan kebijakan-kebijakan reformasi yang cukup untuk menyelesaikan semua agenda perbaikan yang
diperlukan. Jika kita melihat pengalaman negara lain, di- BPKP (Badan Pemeriksa Keuangan dan Pembangunan) yang
perlukan sekitar 10-15 tahun untuk menata kembali sistem berada di dalam struktur pemerintah dan berfungsi sebagai
kelembagaan negara sesuai dengan cetak biru yang dike- internal auditor bagi pemerintah, sedangkan BPK berfungsi
hendaki oleh gerakan reformasi yang berskala besar seperti sebagai external auditor. Namun upaya konsolidasi ke arah
yang kita alami di tahun 1998. Misalnya, pada tingkat yang integrasi ataupun penataan kembali sebagian urusan dan
paling tinggi, untuk apa diadakan pimpinan dan sekretariat sebagian struktur organisasi BPKP yang dewasa ini jauh
jenderal yang tersendiri untuk Majelis Permusyawaratan lebih besar daripada BPK belum juga dilakukan. Meskipun
Rakyat sebagaimana yang diatur dalam Undang-Undang Ketua BPK sendiri sudah berkirim surat mengenai hal ini,
tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan tetapi sampai sekarang tindak lanjutnya secara teknis belum
DPRD? Bukankah kewenangan MPR itu sebagai lembaga juga dilakukan sebagaimana mestinya.
negara yang diatur dalam UUD 1945 hanya (i) mengubah Contoh lain yang dapat dipertimbangkan pula adalah
dan menetapkan UUD; (ii) (dengan syarat-syarat tertentu) keberadaan lembaga-lembaga dan dewan-dewan penasihat
memberhentikan presiden dan/atau wakil presiden; (iii) presiden untuk urusan-urusan tertentu. Sampai sekarang,
memilih presiden dan/atau wakil presiden untuk mengisi jika dihimpun, cukup banyak dewan, komisi, ataupun badan
lowongan jabatan presiden dan/atau wakil presiden; dan (iv) yang sudah dibentuk dengan fungsi yang bersifat advisory
mengadakan persidangan untuk acara pengucapan sumpah terhadap presiden. Banyak juga di antaranya yang langsung
jabatan presiden dan wakil presiden. diketuai oleh presiden sendiri, sehingga dengan demikian,
Satu-satunya tugas MPR yang bersifat rutin adalah masukan yang diberikan secara langsung dapat dimanfaat-
menyelenggarakan sidang untuk pelantikan presiden dan kan oleh presiden untuk diambil keputusan sebagaimana
wakil presiden, yaitu dalam keadaan norma setiap lima mestinya. Misalnya, Dewan Pertahanan Nasional, Dewan
tahun sekali. Akan tetapi, forum sidang MPR untuk acara Antariksa Nasional, dan banyak lagi dewan-dewan yang
pelantikan itu sendiri bersifat fakultatif, tidak mutlak. Jika diketuai langsung oleh presiden.
MPR tidak dapat bersidang, acara pelantikan presiden dan Dewan-dewan yang mempunyai fungsi penasihat atau
wakil presiden dapat pula dilakukan dalam rapat paripurna advisory terhadap menteri tidak pula kalah banyaknya. Di
DPR-RI. Oleh karena itu, pimpinan MPR dapat saja dirang setiap departemen, ada saja dewan-dewan yang dibentuk
kap oleh pimpinan DPR dan pimpinan DPD, dan sekretariat untuk maksud memberikan nasihat dan pertimbangan men-
jenderalnya pun dapat dirangkap atau digabungkan dengan genai kebijakan sektor tertentu kepada menteri. Misalnya,
sekretariat jenderal DPR atau sekretariat jenderal DPD. di Departemen Pendidikan Nasional ada Dewan Perbukuan
Demikian pula dengan Badan Pemeriksa Keuangan Nasional. Di lingkungan kantor Menristek ada Dewan Riset
yang menurut desain UUD 1945 yang baru haruslah meng Nasional, di lingkungan Departemen Agama juga terdapat
alami perubahan mendasar, Di satu pihak, kedudukan dan pula beberapa dewan penasihat. Kadang-kadang ada dewan
kewenangannya menjadi semakin besar dan kuat, di pihak yang dibentuk oleh menteri terdahulu, tidak dibubarkan
lain jangkauan tugasnya juga meluas sampai ke daerah- oleh menteri baru, tetapi fungsinya tidak berjalan sama
daerah di seluruh Indonesia. Karena itu, perlu diadakan sekali sampai-sampai sesudah beberapa periode, ada pula
penataan kembali dalam hubungan antara BPK dengan lembaga pensihat yang hanya tinggal nama, tetapi secara
hukum surat-surat keputusannya masih berlaku. semakin gemuk dan tidak efisien. Banyaknya lembaga-lem-
Yang juga dapat dipersoalkan ialah apakah kegiatan baga tersebut yang pada umumnya bersifat auxiliary seperti
kursus kepemimpinan yang diselenggarakan oleh Lemhan yang diuraikan dalam bab-bab terdahulu pada pokoknya
nas (Lembaga Ketahanan Nasional) memang tidak dapat memberikan gambaran bagaimana rumitnya upaya koor-
diintegrasikan ke dalam sistem pendidikan dan pelatihan dinasi dalam pelaksanaan tugas lembaga-lembaga tersebut
kepemimpinan administrasi negara yang diselenggarakan masing-masing.
oleh LAN (Lembaga Administrasi Negara). Apakah seba- Oleh karena itu, sekali lagi, kata kuncinya adalah perlu
gian fungsi lainnya dari Lemhanas memang tidak mungkin nya penataan dan konsolidasi kelembagaan yang segera dan
diintegrasikan dengan fungsi Dewan Pertahanan Nasional menyeluruh. Hal itu, tentu saja, tidak mungkin dilakukan
(Dewan TANNAS) yang langsung diketuai oleh presiden. oleh satu dua lembaga atau satu dua pakar. Prakarsa untuk
Apakah BPPT (Badan Pengkajian dan Penerapan Teknologi) reformasi ke arah penataan dan konsolidasi kelembagaan itu
tidak mungkin diintegrasikan dengan mengadakan refor- harus datang dari presiden sendiri dengan kepiawaian kepe-
masi terhadap LIPI (Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia) mimpinannya menggerakkan roda penataan dan konsolidasi
beserta pusat-pusat penilitian di hampir semua bidang ilmu kelembagaan itu secara luas, menyeluruh, dan mendasar. Di
pengetahuan dan teknologi. Bagaimana pula dengan cara samping itu, karena luas dan mendasarnya permasalahan
kerja BAPPEPTI (Badan Pengawas Perdagangan berjangka yang dihadapi, perumusan kebijakan mengenai soal ini
Komoditi) yang berada di bawah menteri perdagangan den- haruslah bersifat partisipatoris dengan melibatkan semua
gan BAPEPAM (Badan Pengawas Pasar Modal) yang berada institusi dan stake-holders yang terkait. Penataan dan
di bawah menteri keuangan, sehingga Bursa Komoditi dan konsolidasi tidak akan berjalan hanya karena ditentukan
Bursa Saham tunduk kepada rezim administrasi yang ber- dari atas, melainkan harus digerakkan dengan partisipasi
beda, meskipun dalam praktek keduanya memerlukan pola dari bawah. Karena itu, selain (i) faktor kepemimpinan
pembinaan yang mirip-mirip saja satu sama lain. dan keteladanan, juga diperlukan; (ii) upaya demokratisasi
Banyak lagi contoh-contoh lain yang dapat diberikan dan partisipasi dalam segenap upaya pembaruan birokrasi,
dan dirinci satu per satu mengenai hal ini. Akan tetapi, yang dan pembaruan kelembagaan; dengan (iii) dukungan pe-
penting dari contoh-contoh tersebut di atas adalah untuk nataan sistem aturan dan sistem administrasi penunjang
menggambarkan bahwa memang terdapat cukup banyak in- yang diperlukan untuk itu; serta (iv) dukungan sarana
efisiensi dalam pola kelembagaan negara dan pemerintahan dan prasarana yang mungkin. Dengan begitu, impian kita
kita dewasa ini. Hal ini bertambah lagi dengan tumbuh dan tentang agenda konsolidasi dan penataan kembali sistem
berkembangnya sangat banyak lembaga, badan, lembaga, kelembagaan negara dan pemerintahan kita dapat segera
komisi, dan dewan-dewan yang baru yang dibentuk pada era dimulai dengan terukur dan terjadwal dengan pasti.
reformasi dewasa ini. Bukan tidak mungkin di waktu-waktu
mendatang, bentuk-bentuk kelembagaan baru itu akan
muncul semakin banyak banyak yang semuanya menambah
beban anggaran negara dan anggaran daerah, serta beban
personil yang membesar birokrasi negara sehingga menjadi
Lembaga Negara
354 Pasca Reformasi
Daftar
Pustaka 355
Daftar Pustaka
...........................................................................
Buku-Buku
Alder, John, and English, Peter, Constitutional and Admin

istrative Law, Macmillan, London, 1989.
Allen, Michael, and Thompson, Brian, Cases and Materi
als on Constitutional and Administrative Law, 7th
edition, Oxford University Press, 2003.
Alrasid, Harun, Pengisian Jabatan Presiden, Grafiti Pers,
Jakarta, 2002.
Arifin, Firmansyah, dkk, Lembaga Negara dan Sengketa
Kewenangan antar Lembaga Negara, Sekretariat
Jenderal MKRI dan KRHN, Jakarta, 2005.
Asshiddiqie, Jimly Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam
Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia, Ichtiar
Baru van Hoeve, Jakarta, 1994.
——————, Kemerdekaan Berserikat, Pembubaran Partai
Politik, dan Mahkamah Konstitusi, Konstitusi Press,
Jakarta, 2005.
——————, Memorabilia Dewan Pertimbangan Agung,
Konstitusi Press, Jakarta, 2005.
——————, dkk (editor Refly Harun dkk), Menjaga Denyut
Nadi Konstitusi: Refleksi Satu Tahun Mahkamah
Konstitusi, Konstitusi Press, Jakarta, 2004.
——————, Model-Model Pengujian Konstitusional di Ber
bagai Negara, Konstitusi Press, Jakarta, 2005.
——————, Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen
Dalam Sejarah, UI-Press, Jakarta, 1997.
——————, Sengketa Kewenangan Antarlembaga Negara,
Konpress, Jakarta, 2005.
Bradley, A.W., and Ewing, K.D., Constitutional and Admi
nistrative Law, 13th edition, Longman, Pearson Edu
cation, 2003.
Brittan, Arthur, The Privatised World, Routledge & Kegan
Lembaga Negara Daftar
356 Pasca Reformasi Pustaka 357
Paul, London, Henley and Boston, 1977. and Russel, New York, 1973.
Budiardjo, Miriam, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Gramedia, Kusnardi, Moh., dan Saragih, Bintan, Ilmu Negara, edisi
Jakarta, 1980. revisi, Gaya Media Pratama, Jakarta, 2000.
Chirot, Daniel, (ed.), The Crisis of Leninism and the Decline Kusuma, RM. A.B., Lahirnya Undang-Undang Dasar
of the Left: The Revolution of 1989, University of 1945, Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas
Washington Press, Seattle and London, 1991. Indonesia, 2004.
C.S.T. Kansil dan Cristine S.T. Kansil, Kitab Undang-Un Leyland, Peter, and Woods, Terry, Textbook on Constitu
dang Lembaga Hukum dan Politik, Perum Percetakan tional and Administrative Law, Oxford University
Negara, Jakarta, 2004. Press, 2003.
——————, Pokok-Pokok Badan Hukum, Pustaka Sinar Logeman, J.H.A., Over de Theori van een Stellig Staatsrecht,
Harapan, Jakarta, 2002. terjemahan Makkatutu dan J.C. Pangkerego dalam
David J. Goldsworthy (ed.), Development and Social Change bahasa Indonesia, Tentang Teori Suatu Hukum Tata
in Asia: Introductory Essays, Radio Australia-Mo- Negara Positif, 1975.
nach Development Studies Centre, 1991. Manan, Bagir, Lembaga Kepresidenan, FH-UII Press, Yogya
de Montesquieu, Charles Louis de Secondat Baron de la Bre karta, 2003.
de et, lihat Lee Cameron McDonald, Western Political McDonald, Lee Cameron, Western Political Theory, Part I,
Theory, Part I, Pomona College, 1968. Pomona College, 1968.
Flynn, N., and Leach, S., Joint Boards and Joint Commit Naisbitt, John, and Aburdene, Patricia, Megatrends 2000,
tees: An Evaluation, University of Birmingham, Insti Sidwick and Jackson, London, 1990.
tute of Local Government Studies, 1984. Osborne, David, and Gaebler, Ted, Reinventing Govern
Gough, Ian, The Political Economy of the Welfare State, The ment, William Bridges and Associaties, Addison
Macmillan Press, London and Basingstoke, 1979. Wesley Longman, 1992.
Hodges, Donald C., The Bureaucratization of Socialism, The Osborne, David, and Plastrik, Peter, Banishing Bureau
University of Massachussetts Press, USA, 1981. cracy: The Five Strategies for Reinventing Govern
Indonesia, Berita Repoeblik Tahun II No.7, Percetakan Re ment, A Plume Book, 1997.
poeblik Indonesia, 15 Febroeari 1946. Phllips, O.Hood, Jackson, Paul, and Leopold, Patricia, Con
——————, Rancangan Perubahan Undang-Undang stitutional and Administrative Law, 8th edition, Sweet
Dasar 1945, Sekretariat Jenderal MPR-RI, Jakarta, & Maxwell, London, 2001.
2002. Rhodes, R., Beyond Westminster and Whitehall: The
——————, Risalah Sidang BPUPKI dan PPKI, Sekretariat Sub-Central Government of Britain, Allen & Unwin,
Negara Republik Indonesia, Jakarta, 1995. London, 1988.
——————, Kamus Besar Bahasa Indonesia, edisi kedua, Ridlo, R. Ali, Badan Hukum dan Kedudukan Badan Hukum
Balai Pustaka, 1994. Perseroan, Perkumpulan, Koperasi, Yayasan, Wakaf,
Kartohadiprodjo, Soediman, Pengantar Tata Hukum di Penerbit Alumni, Bandung, 2001.
Indonesia, Penerbit Pembangunan, Jakarta, 1965. Robbins, Stephen P., Organization Theory: Structure
Kelsen, Hans , General Theory of Law and State, Russel Designs and Applications, 3rd edition, Prentice Hall,
New Jersey, 1990. http://en.wikipedia.org/wiki/IndependentAgencies_of_
Sitompul, DPM, Perkembangan Hukum Kepolisian di Indo theUnited_States_Govern-ment, 5/15/2005, page
nesia Tahun 1945-2004, Divisi Pembinaan Hukum 1-5 of 5
POLRI, Jakarta, 2005. http://www.infoctr.edu/fwl/fedweb.quasi.htm, p.1-2 of 2
Soeria Atmadja, Arifin P., Keuangan Publik Dalam Perspek http://www.infoctr. edu/fwl/fedweb.comm.htm, p.1 of 1.
tif Hukum: Teori, Praktek, dan Kritik, Badan Penerbit http://en.wikipedia.org/wiki/Independent_Agencies_of_
Universitas Indonesia, 2005. the_United_States_ Government, 5/15/2005, p. 1
Stoker, Gerry , The Politics of Local Government, 2nd edi of 3.
tion, The Macmillan Press, London, 1991. http://www.cato.org/pubs/regulation/reg19n3i.html,
Strong, C.F., Modern Political Constitutions: An Introduc 5/15/2005, p.1 of 6.
tion to the Comparative Study of their History and Ex http://em.wikipedia.org/wiki/Independent_Agencies_
isting Forms, Sidgwick and Jackson, London, 1973. of_the_United_States_ Government, 5/15/2005,
Termorshuizen, Marjanne, Kamus Hukum Belanda-Indo p.1of 3.
nesia, Djambatan, cet-2, Jakarta, 2002. http://em.wikipedia.org/wiki/Independent_Agencies_
Meny, Yves, and Knapp, Andrew Knapp, Government and of_the_United_States_ Government, 5/15/2005,
Politics in Western Europe: Britain, France, Italy, p.1of 3.
Germany, 3rd edition, Ofxord University Press, 1998, http://em.wikipedia.org/wiki/Independent_Agencies_
hal.281. of_the_United_States_ Government, 5/15/2005, p.
Zoelva, Hamdan, Impeachment Presiden: Alasan Tindak 2 of 3.
Pidana Pemberhentian Presiden Menurut UUD 1945, http://courses.unt.edu/chandler/SLIS5647/slides/
Konpress, Jakarta, 2005. cs4_02_adminiReg/sld008.htm, dan sld009.htm.,
5/15/2005.
http://caselaw.lp.findlaw.com/scripts/getcase.pl?navby=
Majalah CASE&court=US&vol=468&page=737)
http://en.wikipedia.org/wiki/Legal_standing
Warren G. Bennis, “The Coming Death of Bureaucracy”, http://www.oecd.org
Think, Nov-Dec. 1966. http://www.minagric.gr/en/agro_pol/OECD-EN-310804.
htm
Internet Peraturan Perundang-undangan
http://courses.unt.edu/chandler/SLIS5647/slides/ Undang-Undang No. 15 Tahun 1961 tentang Ketentuan-Ke

cs4_02 _adminiReg/sld008.htm, dan sld009.htm., tentuan Pokok Kejaksaan (Lembaga Negara Tahun
5/15/2005. 1961 Nomor 254, Tambahan Lembaga Negara Nomor
http://www.infoctr.edu/fwl/fedweb.indep.htm, 5/15/2005, 2298).
page 1-4 of 4 Undang-Undang No. 7 Tahun 1971 tentang Ketentuan-Ke
tentuan Pokok Kearsipan (Lembaran Negara Tahun Lembaran Negara Nomor 4130).
1971 Nomor 32, Tambahan Lembaran Negara Nomor Undang-Undang No. 15 Tahun 2001 tentang Merek (Lem-
2964). baran Negara Tahun 2001 Nomor 110, Tambahan
Undang-Undang No. 5 Tahun 1991 tentang Kejaksaan Lembaran Negara Nomor 4131).
(Lembaran Negara Tahun 1991 Nomor 59, Tambahan Undang-Undang No. 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Re-
Lembaran Negara Nomor 3451). publik Indonesia (Lembaran Negara Tahun 2002 No-
Undang-Undang No. 15 Tahun 1992 tentang Penerbangan mor 2, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4168).
(Lembaran Negara Tahun 1992 Nomor 53, Tambahan Undang-Undang No. 3 Tahun 2002 tentang Pertahanan
Lembaran Negara Nomor 3841). Negara (Lembaran Negara Tahun 2002 Nomor 3,
Undang-Undang Nomor 21 Tahun 1992 tentang Pelayaran Tambahan Lembaran Negara Nomor 4169).
(Lembaran Negara Tahun 1992 Nomor 98, Tambahan Undang-Undang No. 15 Tahun 2002 tentang Tindak Pidana
Lembaran Negara Nomor 3493). Pencucian Uang (Lembaran Negara Tahun 2002 No-
Undang-Undang No. 28 Tahun 1997 tentang Kepolisian mor 30, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4191).
Negara Republik Indonesia (Lembaga Negara Tahun Undang-Undang No. 23 Tahun 2002 tentang Perlindungan
1997 Nomor 81, Tambahan Lembaran Negara Nomor Anak (Lembaran Negara Tahun 2002 Nomor 109,
3710). Tambahan Lembaran Negara Nomor 4235).
Undang-Undang No. 32 tahun 1997 tentang Perdagangan Undang-Undang No. 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pem-
berjangka Komoditi (Lembaran Negara Tahun 1997 berantasan Tindak Pidana Korupsi (Lembaran Negara
Nomor 93, Tambahan Lembaran Negara Nomor Tahun 2002 Nomor 137, Tambahan Lembaran Negara
3720). No. 4250).
Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Undang-Undang No. 32 Tahun 2002 tentang Penyiaran
Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat (Lembaran Negara Tahun 2002 Nomor 139, Tamba-
(Lembaran Negara Tahun 1999 Nomor 33, Tambahan han Lembaran Negara No. 4252).
Lembaran Negara Nomor 3817). Undang-Undang No. 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan
Undang-Undang No. 36 Tahun 1999 tentang Telekomuni Umum Aanggota DPR, DPD, dan DPRD (Lembaran
kasi (Lembaran Negara Tahun 1999 Nomor 164, Negara Tahun 2003 Nomor 37, Tambahan Lembaran
Tambahan Lembaran Negara Nomor 3881). Negara Nomor 4277).
Undang-Undang No. 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Undang-Undang No. 13 Tahun 2003 tentang Ketenaga
Manusia (Lembaran Negara Tahun 1999 No. 39, kerjaan (Lembaran Negara Tahun 2003 Nomor 39,
Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Tambahan Lembaran Negara Nomor 4279).
No. 3889). Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan
Undang-Undang No. 40 Tahun 1999 tentang Pers (Lem Negara (Lembaran Negara Tahun 2003 Nomor 47,
baran Negara Tahun 1999 Nomor 166, Tambahan Tambahan Lembaran Negara No. 4286).
Lembaran Negara Nomor 3887). Undang-Undang No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pen-
Undang-Undang No. 14 Tahun 2001 tentang Paten (Lem didikan Nasional (Lembaran Negara Tahun 2003 No-
baran Negara Tahun 2001 Nomor 109, Tambahan mor 78, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4301).
Undang-Undang No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Keputusan Presiden No. 44 Tahun 2000 tentang Komisi
Konstitusi (Lembaran Negara Tahun 2003 Nomor 98, Ombudsman Nasional.
Tambahan Lembaran Negara Nomor 4316). Keputusan Presiden No. 72 Tahun 2001 tentang Komite
Undang-Undang No. 32 Tahun 2003 tentang Penyiaran Olahraga Nasional Indonesia.
(Lembaran Negara Tahun 2003 Nomor 147, Tambah Keputusan Presiden No. 77 Tahun 2003 tentang Komisi
an Lembaran Negara Nomor 4342). Perlindungan Anak Indonesia.
Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendahara Keputusan Presiden No. 52 Tahun 2004 tentang Komisi
an Negara (Lembaran Negara Tahun 2004 Nomor 5, Nasional Lanjut Usia.
Tambahan Lembaran Negara No. 4355). Kitab Undang-Undang Hukum Perdata, terjemahan R.
Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Subekti dan Tjitrosoebono, Jakarta, 1982.
Air (Lembaran Negara Tahun 2004 Nomor 32, Tam Peraturan Pemerintah No. 7 Tahun 1994 tentang Lembaga
bahan Lembaran Negara Nomor 4377). Sensor Film.
Undang-Undang No. 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan Peraturan Pemerintah No. 31 Tahun 1995 tentang Komisi
(Lembaran Negara Tahun 2004 Nomor 67, Tambahan Banding Paten.
Lembaran Negara Nomor 4401). Peraturan Pemerintah No. 12 Tahun 2000 tentang Pencar-
Undang-Undang No. 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yu- ian dan Pertolongan.
disial (Lembaran Negara Tahun 2004 Nomor 89, Peraturan Pemerintah No. 7 Tahun 2005 tentang Susu-
Tambahan Lembaran Negara No. 4415). nan Organisasi, Tugas, dan Fungsi Komisi Banding
Undang-Undang No. 27 Tahun 2004 tentang Komisi Ke- Merek.
benaran dan Rekonsiliasi (Lembaran Negara Tahun Peraturan Pemerintah No. 23 Tahun 2005 tentang Penge-
2004 Nomor 114, Tambahan Lembaran Negara Nomor lolaan Keuangan Badan Layanan Umum.
4429). Putusan Mahkamah Konstitusi atas Perkara No. 072-073/
Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan PUU-II/2004 (Berita Negara Republik Indonesia No.
Daerah (Lembaran Negara Tahun 2004 Nomor 125, 26, 1 April, 2005).
Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia No.
4437).
Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 tentang Tentara Kasus-Kasus
Nasional Indonesia (Lembaran Negara Tahun 2004
Nomor 127, Tambahan Lembaran Negara Nomor Nelsen v. King County, 895 F.2d 1248, 1250 (9th Cir. 1990),
4439). cert. denied, 112 S. Ct. 875 (1992).
Keputusan Presiden No. 181 Tahun 1998 tentang Komisi Lujan v. Defenders of Wildlife, 112 S. Ct. 2130, 2136 (1992)
Nasional Anti Kekerasan terhadap Perempuan. (Lujan).
Keputusan Presiden No. 75 Tahun 1999 tentang Komisi
Pengawas Persaingan Usaha.
Keputusan Presiden No. 15 Tahun 2000 tentang Komisi
Hukum Nasional.
Indeks 365
counter partner 234 Fiscus 38
Cristine S.T. Kansil 80, 81 FKB 183
Indeks Fockema Andreae 32, 79
........................................................................... D FPAN 183
A bikameral 139 Daerah Istimewa Yogyakarta FPD 183
bikameralisme 140 276 FPDIP 183
A. Brinz 70 Binder 70 FPDS 183
Daerah Otonomi Khusus Nan-
A.N. Houwing 70 Bomer Pasaribu 183 FPG 183
groe Aceh Darussalam
Abdurrahman Wahid Bung Hatta 64 FPKS 183
276
123, 178 bureaucratic authoritarian FPPP 183
Daerah Otonomi Khusus
actual existence 145 ism 328 Papua 276 G
Ad Hoc 29, 140 Burgerlijk Wetboek 79 David Osborne 334
advisory 170
dekolonisasi 327 general rules 291
Afrika 328 C Dekrit Presiden 126, 144 Gerry Stoker 4, 6, 335, 337
Agus Condro 183
C. van Vollenhoven 34 delegated regulation 217 gezamenlijke vermogens 71
Agus Purnomo 183
C.S.T. Kansil 80 delegation of authority 132 glokalisasi 329
algemeen bindend 84
C.W. Opzoomer 70 di praja 34 good conduct 187
Alice Rivlin 332, 333
Carl von Savigny 70 discourse 128 Goodnow 34
Amerika Serikat 327, 329
catur praja 34 distribution of power 146
Andrew Knapp H
causal-verband 283 doelver mogens theorie 72
9, 10, 12, 340, 343
checks and balances double-check 142 hak prerogatif 222
apostereori 166
36, 49, 50, 146 dwi-tunggal 129 Hans Kelsen
Arifin P. Soeria Atmadja
74, 79, 80, 82, 84, 89 Chief Executive 126 36, 37, 40, 82, 83
civil law 154
E
Arizona 290 head of government 126, 127
Asia 328 civil society 30, 31, 331 emosional politis 157 head of state 126, 127
auxiliary 13 co-legislator 140, 142 equality before the law 221 Hindia Belanda 302
auxiliary agency 142 code of ethics 65, 188, 241 Eropa Timur 328 Hitler 327
auxiliary organ 187 code of law 65, 187 ethical auditor 65 Holder 70
Azlaini Agus 183 commercial industry 12 ex officio 47 horizontal separation of
constitutional democracy extension 114 power 46
B 246, 346 external audit 197
constitutional imperative 150 external auditor 198, 199 I
B.J. Habibie 222 constitutional importance
Balkan Kaplale 183 F Ian Gough 2
24, 64, 104, 115, 235, 2
Baron de Montesquieu 35 Ida Bagus Nugroho 183
46, 247
Belanda 302 F. J. van der Heyden 70 Idham 183
constitutional lawyers 87
beleid 52, 108, 254 F.X. Soekarno 183 impeachment 148, 154
constitutional review 160
beleid-regels 291 fasisme 327 imperialisme 328
constitutional review of law
Berita Repoeblik 126 fatsoen 135 independent agencies 340
160
beschikking 19, 52, 194 FBPD 183 Inggris 4, 327, 329, 335, 33
consultative power 341
bevoegheid 90 financial audit 168 6, 341
corporate management 12
Lembaga Negara
366 Pasca Reformasi Indeks 367
internal law 76 L Mufid Busyairi 183 personne morale 82
international 19 Muhammadiyah 92, 93 persoon 131
interstate 19 L.C. Polano 71 Mussolini 327 Pitlo 78
intervensionis 3 Langemeyer 70 mutatis mutandis 282 policy maker 237
intervensionist state 330 law-applying function 37 political appointee 175
invensionis 3 law-creating function 37 N political representation 140
Italia 327, 341 Lee Cameron McDonald portfolio 177
34, 35 nachwachtersstaat 2, 330,
331 presidential policy 108, 254
J legal body 95 preventif 219
legal order 30, 36 Nahdlatul Ulama 92, 93
Jawa 303 Natabaya 32 primary legislator 300
legal review 160 profit oriented 13
Jepang 327, 329 legal standing 281, 282 natuurlijke persoon 69, 72
Jerman 327, 329, 341 networking 234 propriete collective 71
legal subject 69, 87 Provinsi Irian Jaya 282
John Alder 341, 343 legislature 9 New Hampshire 290
John Locke 34 New Jersey 290 Provinsi Sulawesi Barat 282
lembaga daerah 53 prudential 282
John Naisbitt 328 lembaga negara 53 nobble industry 12, 13
John S. Wilder 289 nomenklatur 133 public accountant 168
liberalisme 3 public services
joint session 146 Lukman Saifuddin 183 norm applying 30, 36
judges by profession 156 norm-creating 30, 36 28, 64, 86, 336, 337
judicial review 19 M Nursyahbani Katjasungkana Q
judicial review of law 160 183
judicial review of regulation M. Nasir Djamil 183 quango’s 10, 13, 85
160 main constitutional organ O quasi autonomous NGO’s 10
judicial review on the consti 142
main organs 42 ombudsman 64 R
tutionality of law 160 operasi militer 204
judicial review on the legality main state organ 114
Maiyasyak Johan 183 Oregon 290 R. Kranenburg 71
of regulation 160 original intent 111, 156 R. Rhodes 338
judiciary 9 Marcel Planiol 71
Margarito Khamis 137 otoritarianisme 328 Rapiuddin Hamarung 183
K market domain 30 Otto von Gierke 71 rechtsbetrekking 76
Mega Trends 328 rechtspersoon
kadin 88 P 70, 72, 75, 76, 78, 95
Megawati Soekarnoputri
Kansil 81, 89 151, 152, 153 P.A. Molengraaff 71 regeling 19, 52
kapitalisme 3 Mei 1998 222 parlemen dua kamar 140 regional representation 140
kepala negara 127 menselijk persoon 70, 72 Partai Demokrasi Indonesia regional representatives 142
kolonialisme 328 merit system 176 Perjuangan 151, 152 regulator 108, 237
Konstitusi Proklamasi 143 meritocracy 175 Saud Hasibuan 183 regulatory power 341
Konstitusi RIS 32 meritokratis 175 Patricia Aburdene 328 rule enforcing 162
konstitusionalitas rasio 157 Molengraaff 71 Paul Scholten 78 rule making 162
korpri 88, 89 Montesquieu 13, Perancis 303, 327, 329 rule of just law 197
30, 33, 34, 35, 42, 295 persona ficta 70 rule of law 186, 197, 200
mudhorat 134 personne juridique 82 rule of the games 161
Lembaga Negara
368 Pasca Reformasi
Rusia 327 trikameral parliament 152
trikameralisme 150
S triumvirat 99, 179, 180, 181
Saifullah Ma’shum 183 U
Saleh Adiwinata 32
Samuel Huntington 327 Uni Soviet 328
search and rescue 204 United Nations 128
secured from politics 175
separation of power 34, 146 V
Sir Ivor Jennings 342 von Savigny 71
Soeharto 222, 346
Soepomo 126 W
staatsorgaan 31
Stalin 327 Warren G. Bennis 4, 335
stalinisme 327 welfare state
Star Busmann 71 2, 64, 329, 330
stelselmatige arbeidsdeling welvaartsstaat 2
76 West Virginia 290
Stephen P. Robbins 6, 344 wewenang konstitusional 180
Sulawesi Selatan 282 Wikipedia 17
superbody 234 Wyoming 290
supporting system 194
Supreme Court 18 Y
Surakarta 302 Yahya Zaini 183
Yogyakarta 302
T Yudho Paripurno 183
Taman Siswa 92 Yusuf Supendi 183
Ted Gaebler 334 Yves Meny
tegen gesteld 195 9, 10, 12, 340, 343
teleconference 133, 134
terorisme 204 Z
Texas 288 Zainal Arifin 183
the guardian of the constitu
tion 153
the ruling party 151
totalitarianisme 327
transfer of authority 133
trias politica 13, 33, 34, 36,
42
trigger mechanism 234
Tentang Penulis
...........................................................................
Nama Lengkap:
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.
Alamat Rumah:
Jl. Widya Chandra III No. 7, Jakarta Selatan
Alamat Kantor:
Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia,
Jl. Medan Merdeka Barat No. 6-7, Jakarta Pusat
Telp/Fax. 021-3522087.
e-mail
jimly21@hotmail.com
jimly_asshiddiqie@yahoo.com
jimly@mahkamahkonstitusi.go.id

Pendidikan
1. Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 1982
(Sarjana Hukum).
Lembaga Negara Tentang
370 Pasca Reformasi Penulis 371
2. Fakultas Pasca Sarjana Universitas Indonesia, Jakarta, Pekerja Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik
1984 (Magister Hukum). Indonesia dalam rangka Perubahan Undang-Undang
3. Fakultas Pasca Sarjana Universitas Indonesia Jakar Dasar 1945 (2001).
ta (1986-1990), dan Van Vollenhoven Institute, serta 8. Senior Scientist bidang Hukum BPP Teknologi, Jakarta,
Rechts-faculteit, Universiteit Leiden, program doctor 1990-1997.
by research dalam ilmu hukum (1990). 9. Staf Ahli Menteri Pendidikan dan Kebudayaan Republik
4. Post-Graduate Summer Course, Harvard Law School, Indonesia, Jakarta, 1993-1998.
Cambridge, Massachussett, 1994. 10. Anggota Tim Pengkajian Reformasi Kebijakan Pendi
5. Dan berbagai short courses lain di dalam dan luar ne dikan Nasional Departemen Pendidikan dan Kebuday-
geri. aan, Jakarta, 1994-1997.
11. Asisten Wakil Presiden Republik Indonesia bidang
Pengabdian dalam Tugas Pemerintahan dan Kesejahteraan Rakyat dan Pengentasan Kemiskinan,
Jabatan Publik lainnya 1998-1999 (Asisten Wakil Presiden B.J. Habibie yang
1. Pengajar Fakultas Hukum Universitas Indonesia sejak kemudian menjadi Presiden RI sejak Presiden Soeharto
tahun 1981 sampai sekarang. Sejak tahun 1998 diang mengundurkan diri pada bulan Mei 1998).
kat sebagai Guru Besar Hukum Tata Negara, dan sejak 12. Diangkat dalam jabatan akademis Guru Besar dalam
16 Agustus 2003 berhenti sementara sebagai Pegawai Ilmu Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas
Negeri Sipil (PNS) selama menduduki jabatan Hakim Indonesia, Jakarta, 1998.
Konstitusi, sehingga berubah status menjadi Guru Be- 13. Koordinator dan Penanggungjawab Program Pasca
sar Luar Biasa. Sarjana Bidang Ilmu Hukum dan Masalah Kenegara
2. Anggota Tim Ahli Dewan Perwakilan Rakyat Republik an, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta,
Indonesia, 1988-1993. 2000-2004.
3. Anggota Kelompok Kerja Dewan Pertahanan dan Ke 14. Anggota Senat Akademik Universitas Indonesia, 2001-
amanan Nasional (Wanhankamnas), 1985-1995. sekarang.
4. Sekretaris Dewan Penegakan Keamanan dan Sistem 15. Penasehat Ahli Sekretariat Jenderal MPR-RI, 2002-
Hukum (DPKSH), 1999. 2003.
5. Ketua Bidang Hukum Tim Nasional Reformasi Na 16. Penasehat Ahli Menteri Perindustrian dan Perdagangan
sional Menuju Masyarakat Madani, 1998-1999, dan Republik Indonesia, 2002-2003.
Penanggung jawab Panel Ahli Reformasi Konstitusi 17. Anggota tim ahli berbagai rancangan undang-undang di
(bersama Prof. Dr. Bagir Manan, SH), Sekretariat Ne bidang hukum dan politik, Departemen Dalam Negeri,
gara RI, Jakarta, 1998-1999. Departemen Kehakiman dan HAM, serta Departemen
6. Anggota Tim Nasional Indonesia Menghadapi Tantang Perindustrian dan Perdagangan, sejak tahun 1997-
an Globalisasi, 1996-1998. 2003.
7. Anggota Tim Ahli Panitia Ad Hoc I (PAH I), Badan 18. Pengajar pada berbagai Diklatpim Tingkat I dan Tingkat
II Lembaga Administrasi Negara (LAN) sejak tahun
Lembaga Negara Tentang
372 Pasca Reformasi Penulis 373
1997-sekarang. 78 Negara, Jakarta: PSHTN-FH-UI, 2003.
19. Pengajar pada kursus KSA dan KRA LEMHANNAS 12. Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Ke
(Lembaga Pertahanan dan Keamanan Nasional) sejak kuasaan dalam UUD 1945, Yogyakarta: FH-UII-Press,
2002-sekarang. 2004.
20. Guru Besar Tidak Tetap pada Fakultas Hukum berbagai 13. Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Jakarta:
Universitas Negeri dan Swasta di Jakarta, Yogyakarta, MKRI-PSHTN FHUI, 2004.
Surabaya, dan Palembang. 14. Memorabilia Dewan Pertimbangan Agung Republik
Indonesia, Jakarta: Konstitusi Press, 2004.
Publikasi Ilmiah: 15. Hukum Tata Negara dan Pilar-pilar Demokrasi, Ja
1. Gagasan Kedaulatan dalam Konstitusi dan Pelaksa karta: Konstitusi Press, cetakan pertama, 2004 dan
naannya di Indonesia, Jakarta: Ichtiar Baru-van Hoe cetakan kedua, 2005.
ve, 1994. 16. Model-model Pengujian Konstitusional di Berbagai
2. Pembaruan Hukum Pidana di Indonesia, Bandung: Negara, Jakarta: Konstitusi Press, cetakan pertama
Angkasa, 1995. dan cetakan kedua 2005.
3. Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam 17. Sengketa Kewenangan Konstitusional Antarlembaga
Sejarah, Jakarta: UI-Press, 1996. Negara, Jakarta: Konstitusi Press, 2005.
4. Agenda Pembangunan Hukum di Abad Globalisasi, 18. Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, cetakan
Jakarta: Balai Pustaka, 1997. pertama 2004 dan cetakan kedua 2005.
5. Undang-Undang Dasar 1945: Konstitusi Negara 19. Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Jakar
Kesejahteraan dan Realitas Masa Depan, Jakarta: ta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah
Universitas Indonesia, 1998. Konstitusi RI, 2005.
6. Reformasi B.J. Habibie: Aspek Sosial, Budaya dan 20. Kemerdekaan Berserikat, Pembubaran Partai Poli
Hukum, Bandung: Angkasa, 1999. tik, dan Mahkamah Konstitusi, Jakarta: Sekretariat
7. Islam dan Kedaulatan Rakyat, Jakarta: Gema Insani Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI,
Press, 1997. 2005.
8. Teori dan Aliran Penafsiran dalam Hukum Tata Ne 21. Hukum Acara Pengujian Undang-Undang, Jakarta:
gara, Jakarta: InHilco, 1998. Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah
9. Pengantar Pemikiran Perubahan Undang-Undang Konstitusi RI, 2005.
Dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia Tahun 22. Beberapa naskah buku yang sedang dipersiapkan, an-
1945, Jakarta: The Habibie Center, 2001. tara lain: (i) Peradilan Konstitusi di 10 Negara dan (ii)
10. Konsolidasi Naskah UUD 1945 Pasca Perubahan Ke Pengantar Hukum Tata Negara.
empat, Jakarta: PSHTN FHUI, 2002. 23. Ratusan makalah yang disampaikan dalam berbagai
11. Mahkamah Konstitusi: Kompilasi Ketentuan UUD, forum seminar, lokakarya dan ceramah serta yang
UU, dan Peraturan tentang Mahkamah Konstitusi di dimuat dalam berbagai majalah dan jurnal ilmiah,
Lembaga Negara
374 Pasca Reformasi
ataupun dimuat dalam buku ontologi oleh penulis lain
berkenaan dengan berbagai topik.

Perkembangan Dan Konsolidasi LB Negara Pasca Reformasi

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Perkembangan Dan Konsolidasi LB Negara Pasca Reformasi

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

PERKEMBANGAN DAN

1. Hukum Tata Negara 2. Konstitusi

Hak Cipta dilindungi oleh Undang-undang

Hak Cipta @ Jimly Asshiddiqie

Koreksi naskah: Rofiq, Budi, Luthfi

Semenjak reformasi, UUD 1945 telah mengalami

Jakarta, April 2006

Terdapat tiga fungsi kekuasaan yang dikenal secara

Dari Penerbit ................................................................. v

A. Perkembangan Organisasi dan Pemerintahan ........ 1

A. Lembaga Negara dalam UUD 1945........................... 98

A. Lembaga Negara Lain-Lain ...................................... 253 Bab Keenam

C. Reformasi dan Konsolidasi........................................ 346

Daftar Pustaka................................................................ 355

A. Perkembangan Organisasi Negara dan Pe­

Dalam perkembangan sejarah, teori dan pemikiran

kelembagaan (institutional experimentation) melalui ber­ Menurut Gerry Stoker,13

usaha real-estate di wilayahnya. Ke­dua, melakukan peman- Sejarah (1997).16

h) The National Aeronautics and Space Adminis­tra­tion i)

HAM) 49 yang dibentuk berdasarkan un­dang- h) Badan Kepegawaian Nasional (BKN);

Rupanya, pembedaan antara badan hukum publik

organisasi ini dibentuk untuk kepen­tingan privat para rah.

tertentu yang hendak dicapai oleh badan yang bersangkutan

2) Presiden yang diatur keberadaannya dalam Bab III

3. Komisi Pemilihan Umum Provinsi 4. KPU kabupaten/kota

A. Lembaga Negara Lain-Lain

Di samping lembaga-lembaga negara seperti telah

Di samping lembaga-lembaga tinggi negara dan

pimpinan badan permusyawaratan desa diatur da­lam Perda

tersebut ter­diri atas:

a. pendapatan asli desa;

b. bagi hasil pajak daerah dan retribusi daerah kabu­pa­ten/kota;

d. bantuan dari Pemerintah, pemerintah provinsi, dan pe­me­rintah kabupaten/kota;

e. hibah dan sumbangan dari pihak ketiga.

A. Liberalisasi Negara Kesejahteraan dan

Sejak dasawarsa 70-an abad ke-20, muncul gelom­bang

Alder, John, and English, Peter, Constitutional and Admin­

Internet Peraturan Perundang-undangan

http://courses.unt.edu/chandler/SLIS5647/slides/ Undang-Undang No. 15 Tahun 1961 tentang Ketentuan-Ke­

Anda mungkin juga menyukai

A. Perkembangan Organisasi Negara dan Pe

kelembagaan (institutional experimentation) melalui ber Menurut Gerry Stoker,13

usaha real-estate di wilayahnya. Kedua, melakukan peman- Sejarah (1997).16

h) The National Aeronautics and Space Administration i)

HAM) 49 yang dibentuk berdasarkan undang- h) Badan Kepegawaian Nasional (BKN);

organisasi ini dibentuk untuk kepentingan privat para rah.

pimpinan badan permusyawaratan desa diatur dalam Perda

tersebut terdiri atas:

b. bagi hasil pajak daerah dan retribusi daerah kabupaten/kota;

d. bantuan dari Pemerintah, pemerintah provinsi, dan pemerintah kabupaten/kota;

Sejak dasawarsa 70-an abad ke-20, muncul gelombang

Alder, John, and English, Peter, Constitutional and Admin

http://courses.unt.edu/chandler/SLIS5647/slides/ Undang-Undang No. 15 Tahun 1961 tentang Ketentuan-Ke