VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.

2002

Principios e instrumentos para la gestión social

Rolando Franco
Director, División de Desarrollo Social, CEPAL

La política social busca producir mejoras en el bienestar de las personas, guiándose por principios que
tienen que ver con la definición de su población-meta (universalización), la consecución del objetivo
buscado (impacto) y la utilización de los medios asignados a alcanzarlo (eficiencia). Para ello recurre a
la gestión social, responsable de la identificación concreta de los beneficiarios y del manejo de los
medios que se ponen a disposición para alcanzar los fines de los programas y proyectos. Se utilizan
para ello diversos instrumentos, entre los que hay que destacar la focalización y el análisis costo-
impacto.

1. Universalismo

El universalismo ha sido parte del discurso social tradicional de los gobiernos de la región. Se lo ha
interpretado como el esfuerzo por generalizar una oferta de bienes y servicios igual para todos
aduciendo, entre otras cosas, que ello contribuiría a elevar la cohesión social. Pero la práctica
latinoamericana siempre mostró desigualdades notorias en esa provisión, por lo cual se ha hablado de
universalismo excluyente, en unos casos, y estratificado, en otros. La primera acepción pone énfasis en
los que quedan al margen de cualquier protección; la segunda, si bien acepta que muchos son
atendidos, destaca que reciben prestaciones que varían en monto y calidad. Esas diferencias no tiene
que ver con las necesidades, mayores o menores, de cada cual sino con el status de los beneficiarios.
Quienes reciben las mejores atenciones pertenecen a los sectores más instruidos, más informados, más
organizados, o viven en áreas mejor dotadas de servicios, y son personas que disponen recursos para
hacer frente a los costos de transacción (transporte, tiempo) en los que es necesario incurrir para recibir
los servicios. En cambio, el acceso a esa oferta ha sido siempre difícil para quienes, aun teniendo
mayores necesidades, carecen de las características enunciadas.

En educación, por ejemplo, si bien los textos constitucionales de los países de la región establecen que
el Estado tiene la obligación de asegurar determinado número de años de educación a su población, hay una
proporción no desdeñable de cada cohorte que no ingresa siquiera a la escuela y otra que la abandona
rápidamente. Entre los excluidos están sobrerrepresentados quienes tienen menores ingresos.

Las políticas universalistas así entendidas tienen alto costo y bajo impacto. Es evidente que una
oferta que atienda igualmente a todos resultará muy cara. Para ajustarla a los recursos disponibles suele
disminuirse la calidad de las prestaciones y, por tanto, se deteriora casi seguramente el impacto del
programa sobre los beneficiarios, o bien se recorta la "universalidad" por criterios no transparentes que
orientan los servicios hacia un grupo más restringido, en general con poder suficiente para hacer
predominar su propio interés. El corporativismo suele ser un rasgo característico de los sistemas políticos
de la región.

Por ello, hay que entender la universalización de otra manera. Se trata, en verdad, de perseguir la
satisfacción de las necesidades básicas de todas las personas. Algunas podrán solventarlas con sus
propios ingresos; respecto de otras, en diferente proporción, será el Estado el que actuando en subsidium
debe asumir la responsabilidad de proporcionar los satisfactores. Es aquí donde la focalización aparece
como un instrumento adecuado para identificar con la mayor precisión posible a las personas que deben
ser atendidas por un programa concreto, atendiendo a la insatisfacción de las necesidades que se pretende
atender y tomando en cuenta los recursos con que se cuenta.
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Es necesario precisar la relación entre universalismo y focalización porque en los últimos años,
se ha generado “una gran confusión" entre los instrumentos – como la focalización ... – y los principios
que deben guiar las reformas del sector social” (Ocampo, 2000).

Hoy, afortunadamente, aumenta el consenso en cuanto a que “la focalización... no se contrapone

a la universalización de los derechos sociales y mucho menos significa desmontar los derechos
conquistados”, sino que “se trata de una (forma) de discriminación positiva” de grupos especiales de la
población que están demandando atenciones especiales para permitir su efectiva inclusión en el acceso
a la riqueza y a los bienes y servicios socialmente producidos, capaces de situarlos en un estadio de
dignidad” (Silva e Silva, 2001:14). También se ha insistido en que “El supuesto básico de esa nueva
generación de políticas sociales es que la focalización no significa la disminución de los gastos en
programas sociales”, sino “elevar el patrón de eficacia del gasto social” (Draibe, 1997:24, cit. en Silva
e Silva et al., 2001:139). Por lo expuesto, entonces, cabe concluir que aumenta el consenso sobre que
“La focalización debe considerarse un instrumento para que los servicios sociales tengan una cobertura
universal y nunca como un sustituto de la universalidad” (Ocampo, 2001).

En el mismo sentido, Barry (2001:52), cuando intenta recuperar los principios liberales clásicos,
“ciegos a la diferencia” en el sentido de Rawls, afirma que el universalismo de los derechos
económicos y sociales constituye un avance dentro de la tradición de la Ilustración. Entiende que en ese
marco cabe la “acción afirmativa, “para ayudar a los grupos cuyos miembros sufren carencias
sistemáticas”, ... “siempre y cuando la ‘carencia’ se defina en términos universales –como la falta de
cosas (recursos y oportunidades) cuya posesión sería considerada en general como ventajosa”. Y
concluye que esa focalización en “quienes sufren carencias sistemáticas sería una manera de ayudar a
satisfacer la demanda liberal igualitaria de que los individuos no deben tener menos recursos y
oportunidades que otros cuando la desigualdad ha sido el producto de circunstancias en cuya
generación ellos no tuvieron responsabilidad”.

Variabilidad de las necesidades básicas. El carácter y el monto de los satisfactores de las

necesidades básicas varía en el tiempo, en relación con el nivel de desarrollo del país en cuestión. Así,
en las mediciones de pobreza relativas, utilizadas por los países europeos, por ejemplo, la identificación
de los pobres se efectúa considerando su participación en el ingreso global de la sociedad. Pero, incluso
en las mediciones denominadas absolutas se tiene en consideración esas variaciones, a través del
denominado coeficiente de Orshanski, que establece el valor por el cual debe multiplicarse el costo de
la canasta básica de alimentos, a efectos de dar cuenta de todo el conjunto de necesidades básicas,
incluyendo las “otras” diferentes de la alimentación. El cambio de coeficiente ya ha sido aplicado por
varios países de la región. Respecto a Chile, se ha dicho recientemente que “las líneas de pobreza e
indigencia utilizadas hasta ahora se calcularon sobre la base de la estructura del gasto en consumo de
los hogares de fines de los años 80. Luego de más de una década de crecimiento –en que el PIB se
duplicó-, esas líneas de pobreza deberían recalcularse a fin de que reflejen e nivel y composición del
gasto que hoy prevalece en el país” (León, 2002:5). El crecimiento económico es, indudablemente, una
condición necesaria para la reducción de la pobreza. Pero ésta podrá ser mayor o menor según las
características de aquel crecimiento, por ejemplo, si es creador de empleo de calidad, o no, y del papel
que cumplan las políticas sociales para complementar el efecto reductivo de pobreza. No alterar lo que
se considera básico proveer a la población es una manera fácil de reducir la pobreza, sin tomar en
cuenta los cambios que se producen en las necesidades de las personas. Las actualizaciones
correspondientes deben evitar, asimismo, caer en las visiones catastrofistas que conducen al aumento
de la pobreza, más allá de lo que cualquier política pública puede plantearse como desafío. Así la
Fundación Terram ha sostenido recientemente que en Chile hay 12 millones de pobres.

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¿Solidaridad o derechos? En los últimos tiempos abundan los programas que juegan con la
palabra solidaridad. Sdesde el Programa Nacional de Solidaridad, en México, pasando por
Comunidade Solidaria, en Brasil, o el Triángulo de Solidaridad en Costa Rica, o el Fondo Solidario
chileno, se recurre a esta palabra que, en su sentido natural, es un sentimiento que impele a los
hombres a prestarse ayuda mutuamente, y que aparece como el antónimo del egoísmo. Empero, cuando
se la menciona en relación a la política social, se está tergiversando su sentido, intentando absorber el
contenido positivo que ella posee, para justificar la acción del Estado y, sobre todo, su capacidad de
imponer impuestos. No se refiere por tanto al sentimiento que naturalmente surge en algunas personas
ante las necesidades de sus semejantes, sino que pretende actuar, justamente, cuando ese sentimiento
no afloró, lo que exige la acción subsidiaria del Estado. Crea además un problema respecto a la
naturaleza de la acción pública en política social, por cuanto recuerda épocas pasadas, cuando en el
marco de un Estado liberal clásico, la política social era ajena a la acción estatal, y sólo se motiva por
razones de filantropía, caridad o ... solidaridad. Hoy, en cambio, nadie niega las responsabilidades
estatales en lo social. Es más, ningún Estado puede soslayarlas, con comodidad. Asimismo, tiende a
predominar respecto a la satisfacción de las necesidades de las personas el denominado enfoque de
derechos que, por lo demás, es respaldado en los foros internacionales, por los mismos gobiernos que
luego crean programas “solidarios”.

2. Impacto

El elemento clave en los programas sociales es el impacto, esto es, la medida en que un proyecto, en función de
sus objetivos, transforma alguna parcela de la realidad. Así, en el caso de un programa contra la desnutrición, el
elemento inspirador y el único que puede justificar la continuación es el porcentaje de éxito en la reducción de la
desnutrición de grado 1 y 2 en el grupo meta. Pero hay factores no relacionados con la eficiencia operacional que
pueden dificultar y hasta impedir que muchos proyectos sociales alcancen los fines que persiguen.

El instrumento por el cual ello se aprecia es el análisis o evaluación de impacto, que calcula los efectos
netos del proyecto, eliminando los cambios derivados del contexto. La evaluación de impacto determina en qué
medida el proyecto ha alcanzado sus objetivos, qué cambios ha producido en la población beneficiaria, y cuáles
fueron sus efectos secundarios (previstos y no previstos).

La evaluación de impacto exige tener una "línea basal" de diagnóstico y una "línea de comparación",
consistente en otro corte transversal que proporciona información equivalente a la facilitada por la línea de
base. Así es posible verificar la magnitud de los cambios que se han producido en el tiempo transcurrido
entre una y otra medición, y que son atribuibles al proyecto.

El análisis de impacto es una condición necesaria, pero no suficiente, dado que no tiene en cuenta la
eficiencia con que se utilizaron los recursos invertidos en el proyecto. Las evaluaciones de procesos y de
impacto se distinguen, entonces, por el tipo de problemas (las preguntas que responden), las decisiones a
las que afectan y los potenciales usuarios de sus resultados. La evaluación de procesos mira hacia adelante
para sugerir correcciones o adecuaciones; la de impacto, hacia atrás, para apreciar si el proyecto funcionó
y en qué medida lo hizo. Aquélla busca afectar las decisiones cotidianas, operativas; en cambio, la última
proporciona información para decidir sobre la eventual continuación del proyecto, el diseño de otros
similares y, en fin, permite que se tomen decisiones de política.

3. Eficiencia
La eficiencia, mide la relación que existe entre los productos (bienes o servicios) que se entregan a
través de la política social y los costos de los insumos y las actividades que se llevan a cabo para
obtener aquellos. Cuando está definida la cantidad de productos a entregar, se busca minimizar los costos

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por unidad de producto. En cambio, cuando es fijo el gasto total en que puede incurrirse, se persigue
maximizar el producto, teniendo ambas definiciones un significado equivalente.

Como los recursos siempre son escasos frente a necesidades crecientes, la eficiencia es muy
importante también en la política social, aunque en muchas ocasiones se tiende a menospreciarla por
considerar que ella deriva de un enfoque economicista. Si bien esto, obviamente, es un error, debe
tenerse presente que los productos, en los programas sociales, no constituyen un fin en sí. Para brindar
educación se necesita recursos para construir escuelas y pagarle a los maestros, pero tanto la
infraestructura como el personal docente son sólo medios para obtener el verdadero fin, que es
proporcionar conocimientos y valores a los educandos.

En el marco de la preocupación por la eficiencia conviene recordar que el monto del gasto
social del gasto social en el conjunto de la región se ha incrementado. Luego de la reducción del mismo
en muchos, no todos, los países durante la crisis de la década precedente, la región ha destinado los
recursos mayores de su historia a lo social, tanto por su participación en el PIB como por la cantidad de
dólares per cápita asignados a tal destino. El gasto social por habitante aumentó en 50% durante los
años noventa y pasó de 360 dólares a 540 dólares per cápita en el promedio regional, y sólo dos países
registraron una disminución en términos reales. El aumento fue mayor al del producto por habitante.
Por ello, a lo largo de la década se incrementó la importancia relativa de lo destinado a lo social: de
10,4% a 13,1% del PIB.

Es evidente que existen significativas variaciones nacionales en la magnitud del gasto, según los
países. Mientras Argentina (hasta la crisis iniciada a fines de 2001) y Uruguay tienen un gasto social
que supera los 1.500 dólares por habitante, Honduras, Nicaragua, El Salvador y Guatemala no alcanzan
a los 100 dólares.

Asimismo, corresponde destacar que, en una cierta mirada, el gasto social es redistributivo
cuando se otorga valor monetario a las prestaciones que las personas reciben de las políticas públicas.
Si se excluye la seguridad social, el 20% de hogares más pobres recibe una fracción del gasto social
que en promedio sextuplica su participación en la distribución del ingreso primario (28,2% del gasto
social en comparación con 4,8% del total del ingreso). Dichas transferencias representan 43% de lo
percibido por los estratos de menores ingresos. Pero, no es suficientemente redistributivo, porque los
grupos menos necesitados siguen recibiendo una proporción enorme del gasto social. En definitiva,
tiene sentido recordar que “gastar mucho (o gastar más) no necesariamente implica gastar bien”.

Debe advertirse, entonces, que esta "ventana de oportunidades", otorgada por el aumento de los
recursos para lo social -que acompaña al "bono demográfico" 1 que disfruta la región-, no ha sido
aprovechada a cabalidad, destinándose recursos públicos a actividades que difícilmente pueden
considerarse razonables y prioritarias,2 y financiando programas sociales mal diseñados y poco

1
El “bono demográfico” es la ventaja que se deriva para la región latinoamericana de un crecimiento de la población más
pausado, que provoca un aumento de la proporción de los adultos en el total de la población, lo que hace que en teoría
disminuya la tasa de dependencia (CEPAL/CELADE/ BID, 1996).
2
Según la Consultora Equis hay una “brecha de inequidad inédita” entre los ingresos de los legisladores provinciales y
nacionales argentinos y los pobres de sus respectivas circunscripciones, que “aumenta proporcionalmente a la pobreza de la
comunidad representada por las legislaturas”. El extremo se da en la provincia de Formosa, donde el costo de un diputado
llega a US$ 1 millón 580 mil, lo que es 5722 veces el ingreso de un pobre en ese distrito. No es un caso único. En otras
provincias (Corrientes, Tucumán, Santa Fe, Chaco, Buenos Aires), el costo de cada legislador fluctúa entre 1 millón y 1
millón y medio de dólares (ver La Nación, Buenos Aires, de 17 de enero de 2001 y de 27 de marzo de 2001,
www.lanacion.com.ar).

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focalizados.

El punto central aquí es preguntarse si la utilización de los recursos que se destinan a lo social
es eficiente. Haindl, Budinic e Irarrázaval (1990) mostraron que para hacer llegar un dólar de
transferencia al 30% más pobre de la población chilena era necesario gastar El rendimiento del gasto
público en salud ha venido disminuyendo año tras año en la última década, al menos a una tasa
promedio anual de 5,2% (Rodríguez y Tokman, p. 33). Esta tesis ha aparecido reforzada con las
discusiones en torno al plan Auge (Bitrán, 2002).

El análisis costo-impacto

El análisis de la eficiencia consiste en determinar cuál es el proyecto o alternativa de proyecto que

permite minimizar los costos por unidad de producto (CUP). Si el objetivo de la evaluación se
restringiera al análisis de la eficiencia bastaría con la selección del CUP mínimo. Pero es necesario
maximizar también el impacto. Optimizar la eficiencia y el impacto de un proyecto consiste en alcanzar
sus objetivos con la mejor asignación de los recursos disponibles o, dicho de otra manera, maximizar el
impacto al menor costo posible. La columna vertebral del análisis costo-impacto consiste en la
determinación de las relaciones costo por unidad de impacto, o el costo de alcanzar 1% de impacto en cada
objetivo.

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SINTESIS
POLÍTICA SOCIAL: busca producir mejoras en alguna condición del bienestar de los individuos,
guiándose por principios que definen la población beneficiaria (universalización), la consecución del
objetivo buscado (impacto) y la utilización de los medios asignados (eficiencia)

PRINCIPIOS INSTRUMENTOS

UNIVERSALIZACIÓN FOCALIZACIÓN
(de satisfacción de las
necesidades básicas)

GESTIÓN
SOCIAL
(Manejo de medios
para consecución
de fines)

IMPACTO (externo) Estimaciones impacto

Evaluaciones de impacto

EFICIENCIA(interna) Modelos Optimización

(minimización de costos de función de producción
para obtención de productos (conversión insumos en productos)
equivalentes)

EVALUACIÓN COSTO-IMPACTO

CONCLUSIÓN:
Redefinir la gestión social: el fin es el impacto; los productos (bienes, servicios o transferencias
monetarias) y su entrega, sólo medios.

IMPACTO→PRODUCTOS→PROCESOS/ACTIVIDADES→MODELO DE GESTIÓN/
MODELO DE ORGANIZACIÓN

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RESEÑA BIOGRÁFICA

Rolando Franco es director de la División de Desarrollo Social de la CEPAL.

Apellidos:FRANCO
Nombres:Rolando
Cargo:Director
Institución:CEPAL, División de Desarrollo Social
Dirección Postal: Santiago, Casilla 179 D, Chile
Tel. :56-2 210 25 24
Fax.:56-2 210 25 23
e-mail:rfranco@eclac.cl