1  Revista LIBERDADE e CIDADANIA – Ano 2 – n. 5 – julho / setembro, 2009 – www.flc.org.

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ARTIGO

Uma Discussão Sobre os Efeitos

Institucionais do Senado Federal Brasileiro
Por Marcello Simão Branco *

O Senado é uma das mais antigas instituições políticas do Brasil.

Tradicionalmente é visto como uma casa legislativa de comportamento mais
sereno e maduro em comparação com a Câmara dos Deputados, pela maior idade
média e experiência política de seus integrantes. Particularmente de 2007 para cá
contudo, a casa vive momentos turbulentos como há muito não ocorria, por conta
de alguns escândalos políticos, a começar o que envolveu o então presidente da
casa, Renan Calheiros (PMDB-AL), até chegar aos dos primeiros meses de 2009,
como o do gasto de R$ 6 milhões de horas extras para servidores em férias e do
descontrole administrativo com as 180 diretorias, a maioria delas inúteis e
servindo, na verdade, a cabides para apadrinhados de políticos.

O calor dos acontecimentos não costuma ser um bom conselheiro para

tomar decisões, pois surgem propostas de maior radicalismo que, esfriados os
ânimos, revelam-se, no mais das vezes, um despropósito. Tal é o que ocorre com
o Senado, através de alguns comentaristas políticos que viram a oportunidade de
colocar na agenda uma proposta como a sua extinção. Razões não faltariam: uma
casa conservadora e cheia de privilégios, que duplica os custos de manutenção do
Congresso Nacional e que provoca lentidão no processo de tomada de decisões e
aprovações de leis.

Estas críticas não são destituídas de sentido, embora não sejam exclusivas
do caso brasileiro. Tanto é que, em alguns poucos casos – e não só por estes
motivos – alguns países extinguiram a instituição em tempos recentes como, por
exemplo, o Peru e a Suécia. Mas a intenção principal aqui é expormos as origens,
as razões e (sim) as virtudes que uma instituição como o Senado, e em especial o
brasileiro, cumpre em nosso sistema político democrático. Muito além de uma ou
outra crise conjuntural que, embora de se lamentar, não justifica a extinção, mas
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o seu aperfeiçoamento como, aliás, as demais instituições representativas do

Estado brasileiro.

Origens e federalismo

A concepção de um conselho que poderia melhorar a qualidade do

governo e gerar mais estabilidade estava presente nos tempos antigos, entre
gregos e romanos. Assim é que a primeira legislatura bicameral em tempos
modernos surge no século XIV na Inglaterra. Até o século XVIII este sistema era
um modelo que permitia o encontro entre duas casas com um processo distinto de
decisão: a Câmara dos Comuns e a Câmara dos Lordes. A primeira representava
o elemento democrático da sociedade e a segunda o elemento aristocrático. O rei
tinha poder de veto, o elemento monárquico. O balanço de poder entre os vários
interesses sociais representados no governo assegurava que o sistema não iria se
deteriorar em uma tirania de um grupo sobre outros. Isso porque o padrão do
estado unitário unicameral tem como origem a perda de poder absoluto pelas
monarquias européias.
O Senado brasileiro é adotado justamente neste contexto, criado em 1924
pela primeira Constituição do país e com sua primeira sessão ordinária
acontecendo em maio de 1826. Era composto por 50 membros, que
representavam as províncias em quantidade proporcional à população.
Explicando melhor: cada província tinha a metade de senadores em relação ao
número de deputados. O cargo era vitalício, a partir dos 40 anos, e exigia um
rendimento mínimo anual de 800 mil réis. O método de escolha não era
democrático, cabendo a decisão ao Imperador, a partir de uma lista tríplice com
os candidatos mais votados – de forma indireta – em cada província.

Com exceção dos príncipes da Casa Imperial, que por direito tornavam-se
senadores aos 25 anos, os demais eram escolhidos, em tese, por suas experiências
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como administradores públicos ou serviços prestados ao país na função de

magistrados, militares, eclesiásticos, médicos, assim como por critérios
subjetivos de ancianidade e nobilitação. Nesse contexto aristocrático, a figura do
senador tinha muito prestígio como homem público. Quase todos tinham sido
deputados e mais da metade chegaria a ministro de Estado. Em sua maior parte
eram membros do Conselho de Estado, que prestava assessoria direta e pessoal
ao Imperador.

Esta tradição elitista é alterada com a implantação da República federativa

na Constituição de 1891. Novamente, o país segue a tendência internacional, pois
com a decadência dos sistemas monárquicos e a ascensão do sufrágio universal, a
maneira como as câmaras foram justificadas alterou-se. Quer dizer, na verdade
apenas o Senado, no qual a representação de classes mais abastadas foi
repudiada, enquanto a representação baseada no território ganhou força. Aqui
também devido à propagação dos sistemas federativos, iniciado nos Estados
Unidos em fins do século XVIII e largamente adotados a partir do século
seguinte, conforme atesta os trabalhos de autores como Duchaceck (1970) e
Riker (1993).

No caso brasileiro em especial a adoção do federalismo se situa no

contexto maior da discussão em torno da desigualdade regional no Brasil. É
tradicional na história política brasileira, tanto é que um dos motivos de sua
adoção foi o de conferir mais autonomia às regiões e províncias do país. É
verdade que alguns questionam a implantação do federalismo como sendo menos
uma motivação para integrar os entes numa federação mais equilibrada, do que
como uma maneira de fortalecer os estados mais fortes em relação à União e aos
outros estados mais fracos, em termos políticos e econômicos, como postula
Carvalho (1993). O período histórico de então, a República Velha, de fato
concentrou o poder em São Paulo e Minas Gerais sendo, talvez, o de
desigualdade mais explícita na federação vigente no país.

De uma forma ou de outra, os senadores passaram a ser os representantes

de cada um dos estados que compõem a federação brasileira, elegendo um igual
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número de representantes, independentemente da população de cada estado. O

que, à primeira vista pode não parecer democrático, encerra um tipo especial de
representação num sistema federativo. Pois convivem dois princípios de
representação: o da população e o das unidades políticas que formam um
território. Assim, a Câmara dos Deputados elege os representantes do povo de
maneira proporcional à população de cada estado – embora haja problemas de
desproporcionalidade no caso brasileiro –, e o Senado Federal elege três
representantes para cada um dos seus (atuais) 26 estados, mais o Distrito Federal,
totalizando 81. Uma das idéias subjacentes na representação federativa, é que
todas as unidades tenham o mesmo status político, protegendo na prática, aquelas
com menos população e menor poderio econômico.

Se nos ativermos a uma interpretação mais tradicional da chamada regra

da maioria, estaríamos diante de uma violação deste princíipio já que ao alocar
mais poder para minorias a maioria dos eleitores – ou de seus representantes –
estaria constrangida em fazer valer os seus interesses. Esta é chamada visão
majoritária da democracia, vigente em especial em países mais homogêneos em
termos políticos e/ou que adotam como sistema de divisão interna o unitarismo.
Já o modelo proposto de alocação de mais poder para grupos minoritários dentro
de um arranjo político interno é mais comum justamente nas federações que
abrigam, em teoria, sociedades com divisões mais heterogêneas, seja do ponto de
vista demográfico, econômico ou nacionalista, com mais divisões internas em
termos étnicos ou religiosos. As federações seriam um tipo especial de
democracia, em que a regra da maioria seria, digamos, temperada com
mecanismos mais consociativos, com o objetivo de incluir minorias e protegê-las
de eventuais supermaiorias eleitorais que pudessem, eventualmente, pôr em risco
suas existências. É nesse sentido que a representação democrática no interior de
federações se cristaliza numa instituição como a do Senado.

Desta maneira, embora o Senado brasileiro tenha nascido antes da

transformação do país numa federação, a partir da adoção desta estrutura de
divisão interna de poder, a instituição ganhou uma justificativa conceitual maior
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para a sua existência. O que segue, por sinal, o caso de outras federações. Tanto é
que, entre os 24 países federativos do mundo atual, apenas cinco não tem
Senado. E entre estes, estão países com extensão territorial minúscula,
arquipélagos, como a Micronésia e Comores, por exemplo. Só para confirmar a
regra, a exceção é a Venezuela, uma federação que aboliu o Senado com a nova
Constituição de 1999.

Bicameralismo

Mas não são apenas as federações que possuem Senados. Entre os 191
parlamentos em nível nacional existentes no mundo 77, 40,3%, são compostos
por duas câmaras, segundo a Inter Parliamentary Union. (1) Por este dado se
percebe que para além de motivações sobre a divisão interna das regiões que
compõem um país, a existência de mais de uma câmara está assentada também
no princípio da deliberação e controle sobre a produção legislativa, com uma
casa refletindo e tomando decisões sobre as ações da outra. O senso comum
afirma que o Senado seria uma espécie de câmara de revisão dos atos da câmara
baixa (dos deputados), que teria mais iniciativa de proposta legislativa e maior
efeito sobre os atos do poder Executivo. De fato, especialmente no sistema
parlamentarista, em que o governo precisa do apoio político do parlamento para
manter-se, esta sustentação é medida quase exclusivamente na popularidade da
câmara baixa, que é onde geralmente o governo é formado.

Na realidade existem vários tipos de relacionamentos entre as duas

câmaras que fazem com que em algumas os Senados sejam mais importantes do
que em outras do ponto de vista da iniciativa de proposição de leis e com respeito
à tramitação e decisão final sobre elas. Ao olharmos de maneira superficial a
tramitação e votação de projetos de lei é realmente um pouco difícil perceber
diferenças relevantes no conteúdo final, depois da análise de cada uma das casas.
Mas até diferenças sutis tem efeitos pois, por exemplo, mesmo quando uma
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câmara não muda o conteúdo do que a outra decidiu, a primeira leva em conta o
comportamento da segunda para tomar suas decisões. Características como esta
conduzem, em linhas gerais, uma mudança mais difícil do status quo, pois é
preciso que duas e não uma câmara analise e, eventualmente, aprove uma dada
legislação o que cria, em tese, um maior controle de qualidade – ou moderação –
sobre uma determinada decisão política e possa, quando for o caso, corrigir os
equívocos de uma outra casa legislativa.

Podemos elencar seis diferenças principais entre a chamada câmara baixa

– ou do povo, no Brasil chamada dos “deputados” – e o Senado, também
chamado de câmara alta – numa referência histórica à sua origem aristocrática. A
primeira é que as câmaras altas têm menos membros que as câmaras baixas, com
variações quanto ao tamanho maior ou menor de cada um. No Brasil, por
exemplo, temos 513 deputados e 81 senadores. Já nos Estados Unidos, há 100
senadores e 435 deputados. A segunda é que os mandatos na câmaras altas
tendem a ser mais longos. No Brasil, os senadores ficam oito anos no poder, e os
deputados quatro. Novamente, os senadores norte-americanos ficam seis anos e
os deputados dois anos. A terceira é a eleição de forma alternada na câmara alta,
geralmente na metade do mandato há uma renovação de metade ou um terço dos
membros. No Brasil, temos eleições de quatro em quatro anos, renovando um
terço em uma e dois terços na outra, por causa dos três senadores para cada
estado. Nos Estados Unidos o Senado também renova-se um terço do total dos
membros, mas a cada dois anos.

Já as principais características do ponto de vista institucional estariam

relacionadas com a força ou fraqueza do bicameralismo. Entre elas o primeiro
aspecto consistiria nos poderes constitucionais formais de que dispõem as duas
câmaras. O padrão geral é que as câmaras altas costumam ser subordinadas às
câmaras baixas. O Brasil, ao lado de países também federais como os Estados
Unidos, a Argentina e a Suíça e unitários, como a Colômbia e a Itália, estariam
entre aqueles em que os poderes das duas câmaras seriam aproximadamente
iguais.
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Um outro aspecto estaria vinculado ao método de escolha dos membros.

Todas as câmaras baixas dos países democráticos são eleitas pelo voto direto dos
eleitores, porém na maioria das câmaras altas, 63% delas, os membros são
escolhidos de maneira parcial ou integralmente indireta. (2) Por exemplo, na
França um terço dos senadores são escolhidos de forma indireta a cada três anos
e no Canadá os mandatos são vitalícios e a escolha é indireta. Esta característica
reforçaria o argumento de que os senados não eleitos diretamente carecem de
legitimidade para a tomada de decisões, vindo daí a influência política da eleição
popular. Ao contrário, a eleição na câmara alta poderia, até certo ponto,
compensar seu poder limitado, em termos constitucionais.

Tendo por base estes dois últimos critérios, os poderes constitucionais

formais e a legitimidade democrática, os bicameralismos podem ser classificados
como simétricos ou assimétricos. De acordo com Lijphart (2003, p. 235),
“câmaras simétricas são aquelas que dispoêm de poderes constitucionais iguais,
ou apenas moderadamente desiguais e de legitimidade democrática. As câmaras
assimétricas são extremamente desiguais nesses aspectos.”

Já o último quesito – e o sexto no conjunto –, é que as câmaras altas

podem ser eleitas por métodos diferentes, ou com o objetivo de sobre-representar
certas minorias. Se assim for, as duas câmaras diferem em sua composição e
podem ser chamada de incongruentes. Os exemplos mais recorrentes são
daquelas câmaras altas que atuam como câmaras federais e sobre-representam as
menores unidades componentes de uma federação, especialmente quando existe
igualdade de representação. A federação da Rússia nos serve de exemplo para
este caso, com representantes iguais para as suas 89 unidades membros.

Desta forma é possível distinguir três categorias principais para o

bicameralismo: forte, moderado e o fraco. O bicameralismo forte caracteriza-se
tanto pela simetria como pela incongruência. Ao moderado, falta um desses dois
elementos. Essa categoria é dividida em duas sub-classes, na dependência de ser
a simetria ou a incongruência o elemento que falta. E a terceira é o
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bicameralismo fraco, com as câmaras sendo tanto assimétricas como

congruentes.

Na maior parte dos países federativos, o bicameralismo se caracteriza pela

simetria de poder com incongruência de representação (forte) ou assimetria de
poder com incongruência de representação (moderado). Como resultado de ampla
pesquisa comparativa Pedro Neiva (2006) argumenta que os senados com mais
poderes – simétricos e incongruentes – são aqueles existentes nos países com o
sistema presidencialista de governo – ao invés de necessariamente serem os
federais aos invés dos unitários – pois uma das razões é que no parlamentarismo a
câmara que mais concentra as decisões é a baixa.

O mais relevante no caso presente é de que forma, a partir desta,

digamos, tipologia, podemos entender o caso do bicameralismo brasileiro. Autores
como Stepan (1999) e Llanos (2002) defendem que teríamos um bicameralismo
simétrico e incongruente – forte, portanto. Se do ponto de vista da representação
não há o que discordar, em relação à força de ambas as casas no exercício do
processo legislativo o ponto não é tão claro, como procuraremos mostrar.

Leis entre a Câmara e o Senado

Basicamente podemos diferenciar três tipos de atividades entre as duas

câmaras no processo legislativo brasileiro. Primeiro, as sessões conjuntas, a seguir
os projetos de lei e em terceiro as propostas de emendas constitucionais.

As sessões conjuntas acontecem em duas situações, primeiro numa análise

de um veto presidencial a um projeto de lei aprovado pelas duas casas do
Congresso, e segundo na votação de leis orçamentárias propostas pelo Executivo.
(3) Em boa parte dos países bicamerais, em situações como estas as duas câmaras
tornam-se uma só. Mas o caso brasileiro é diferente, pois cada câmara conserva
sua identidade na hora de votar, como ressaltam Llanos (2002) e Backes (2008).
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Ou seja, contam-se os votos separadamente em cada casa. E se uma delas tiver

menos votos que o necessário, a matéria em questão é rejeitada. Em tese, portanto,
é mais fácil tanto uma aprovação como uma rejeição por parte do Senado, pois ele
tem menos membros que a Câmara.

Com relação aos projetos de lei de origem legislativa, eles podem ser
iniciados nas duas casas. Uma casa introduz, delibera e aprova um projeto. Em
seguida envia para a outra casa, que o aprova totalmente e o projeto é promulgado.
Ou então, se propor alterações, o projeto volta à casa iniciadora. E ainda se
reprovar o projeto por inteiro ele é arquivado. Após a volta do projeto da segunda
casa para a primeira casa, esta pode aprovar o projeto sem incluir as alterações
propostas pela segunda casa. Ou seja, existe uma vantagem da casa iniciadora,
embora ela corra o risco do projeto ser rejeitado por inteiro pela segunda casa, o
que daria por encerrado a chance de aprovação do projeto. Assim, embora a casa
iniciadora conserve uma vantagem, a segunda casa tem poder total de veto, o que
lhe dá um poder de barganha considerável.

Este mesmo processo de ida e vinda entre uma câmara e outra acontece
quando o projeto vem fora do Congresso, ou seja, do Executivo, do Superior
Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores ou da iniciativa popular. Mas aqui há
uma assimetria entre as duas casas. Pois todos estes projetos de lei são iniciados
obrigatoriamente na Câmara dos Deputados. Isso significa que a palavra final
sobre os projetos cabe a esta casa. Embora, como já vimos, o Senado retenha o
poder de rejeição integral para si, o que daria por arquivado um dado projeto.
Dizendo de outra forma, o Senado não decide sobre o conteúdo final de um projeto
aprovado. Mas pode rejeitá-lo.

Contudo a mais provável simetria entre as duas casas e, por conseguinte,

um maior poder para o Senado, acontece quando a discussão é em nível de
mudança da Constituição. Podem propor emendas ao texto constitucional a
Câmara dos Deputados – com um pedido de no mínimo 1/3, 171 membros – o
Senado Federal – também por 1/3, 27 membros –, o Executivo e a soma de mais
da metade das Assembléias Lesgislativas Estaduais.
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A entrada de uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) pode ocorrer

nas duas casas. Se para a votação de um projeto de lei e demais votações é
necessária a aprovação por maioria absoluta de votos em um turno em cada casa –
257 na Câmara e 41 no Senado –, a proposta é votada nas duas casas em dois
turnos, sendo preciso que 60% dos integrantes de cada casa a aprove. Mais
exatamente, 308 deputados e 49 senadores. (4) E se em qualquer destas votações a
proposta não alcançar o índice mínimo, ela é rejeitada, não cabendo recurso da
outra casa. Portanto, cada uma destas quatro rodadas é decisiva e é preciso que se
atinja a maioria qualificada. Além disto não há limite para o número de vezes que
a emenda pode ser apreciada por cada casa.

Desta forma podemos afirmar que o bicameralismo brasileiro é

moderadamente assimétrico – a favor da Câmara – e incongruente. Pois apenas no
quesito das votações de emenda à Constituição existe uma equivalência de poder
do Senado em relação à Câmara. O que não é pouco, se considerarmos o quão
diferentes são os critérios de representação de cada casa e o que significa, em tese,
o teor substantivo de cada alteração na Carta Magna.

Problemas de representação

Afora as questões relacionadas ao exercício do processo legislativo o

aspecto, digamos, conceitualmente fundante do Senado brasileiro a partir da
adoção da República está assentado, como dissemos no início, no formato
federativo de divisão de poder.

De uma maneira geral as federações têm sido historicamente adotadas em

países com grande tamanho territorial ou então com variada diversidade étnica e
cultural. No primeiro caso para ajudar a administrar um país extenso e minorar a
desigualdade entre seus membros e no segundo para acomodar, proteger e
integrar nações e comunidades diferentes que vivem dentro de um mesmo
Estado. E a instituição legislativa federativa por excelência é o Senado.
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O Brasil se encaixa no primeiro caso, por causa do seu enorme tamanho e

a histórica desigualdade regional, traduzida em termos populacionais e de poder
econômico. Nesse sentido, o Senado brasileiro comporta um sistema de
representação que, na prática, reserva um grande poder de veto às três regiões
menos desenvolvidas, o Norte, o Nordeste e o Centro-Oeste.

Alfred Stepan (1999) defende que isso poderia representar um problema

de déficit democrático para o país, pois em uma proposta de emenda à
Constituição, por exemplo, estas três regiões poderiam vetar uma legislação de
interesse da maioria da população. Para o veto a uma emenda constitucionais é
preciso de 33 votos, e o fato é que as três regiões somam 60 senadores, 27 a mais
do que o mínino necessário para vetar e 11 a mais para aprovar uma nova
legislação. Em outras palavras, este poder de vetar e aprovar concentra-se em
43% da população do país. E num caso limite para vetar uma mudança,
somando-os os senadores dos estados menos populosos do país – não por
coincidência situados nestas três regiões – apenas 11% da população brasileira
podem, eventualmente, decidir uma matéria de alcance constitucional. (5)

Estes números justificariam uma alteração dos representantes do Senado,

mesmo que isso interferisse no critério de igualdade em seu número de membros
por estado. Há quem defenda isso, tal como sugere Tavares (1998) e Backes
(2008), com a mudança no número de senadores por estado segundo uma escala
proporcional de população, a grosso modo, os estados mais populosos com mais
representantes do que os de menor população. (6)

Por outro lado, como vimos, o Senado brasileiro não aprova legislação
sozinho e a contraparte da Câmara dos Deputados equilibra a possibilidade de
mudança de aprovação pelas três regiões menos desenvolvidas. Pois mesmo
também tendo problemas de desproporcionalidade – estas conceitualmente mais
problemáticas –, com grande sobre-representação para a região Norte – com 8%
da população nacional e que deveria ter 25 deputados a menos, aos invés dos 65
atuais – e com grande sub-representação do estado de São Paulo – o mais rico da
federação, com 22% da população e 42 deputados a menos do que deveria –, na
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prática as regiões Sudeste e Sul poderiam, se fosse o caso, vetar uma legislação
que lhes prejudicasse. Em números: o Sudeste tem 179 deputados e o Sul 77,
com 50 a mais do que o necessário para o veto – que é o número de 206. Isso
sem falar de São Paulo que, com 70 deputados, representa sozinho pouco mais de
um terço dos votos para vetar uma emenda à Constituição.

Desta forma, esta questão da desproporção de representação não é grave,

pois, lembremos, procura expressar a decorrência do verdadeiro problema, que é
do grande povoamento e concentração econômica nas regiões Sudeste e Sul.
Nesse sentido cumpre uma função federativa e democraticamente consociativa de
equilibrar politicamente os entes que formam o país.

Realidade e reformas

Se o aspecto conceitual tem bases mais sólidas, alguém pode, com justeza,
perguntar se os princípios que dizem respeito ao perfil dos senadores, tais como
ter mais experiência política – pois na média são mais idosos – terem a
possibilidade de ser mais especializados por causa de mandatos mais longos,
além de ser uma casa mais estável em termos de previsibilidade de suas ações
devido à menor mudança de membros entre uma legislatura e outra, ocorrem de
fato para a situação concreta do Senado brasileiro, com o nível dos representantes
dos últimos anos.

Neste particular a crítica pontual ganha força pois as práticas de

clientelismo e suspeitas de corrupção tornam menos reais os princípios sob os
quais se espera que atue um senador. Em todo caso, uma das principais
justificativas para a manutenção do Senado é a coerência das razões acima
apontadas, que são partilhadas por outras instituições de mesmo perfil mundo
afora. Os eventuais problemas com relação a este ou aquele representante não
devem empanar a importância institucional da casa, cabendo aos responsáveis as
punições previstas em lei e aquela que é a mais justa: a feita pelo próprio eleitor,
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quando este mau político se aventura em uma nova eleição, seja para o Senado
ou para outro cargo eletivo.

As principais críticas sobre o Senado tem recaído a algumas de suas

particularidades, como o exercício de suplentes que não são eleitos e o excesso
de privilégios, como serviço médico vitalício e o número de seus funcionários,
que chega a quase 14 mil. Ora, embora justas, observações como estas não
justificam o argumento a favor de sua extinção, por tudo que já expomos neste
texto. São defeitos que podem ser corrigidos, através de maior controle da
sociedade e atuação mais republicana de ao menos parte dos senadores.

O que pode ser efetivamente colocado em pauta é se as funções

federativas do Senado são cumpridas. Mesmo que, é importante lembrar, o
Senado brasileiro tenha em termos constitucionais 15 áreas de atuação privativa,
sendo seis delas (40%) para assuntos econômicos, no qual todos os acordos na
área financeira dos três entes federativos – União, estados e municípios – passam
por sua aprovação. Condições de financiamento interno e externo e
estabelecimento de limites de endividamento, entre outras atribuições, conforme
consta no artigo 52 da Constituição.

O que acontece no jogo político é que o Senado exerce não apenas as

funções para os quais foi criado, mas analisa legislação sobre qualquer tema,
inclusive com poder de iniciar uma proposta de lei. Outra questão passível a
discutir é que a Câmara dos Deputados igualmente examina, inicia e pode até
tomar decisões finais sobre propostas de impacto sobre os entes da federação.
Além disso, o Senado é criticado também por, na prática, agir mais de acordo
com os interesses partidários do que voltado aos interesses regionais. Nesse
aspecto, por exemplo, Branco (2008) demonstrou que nas votações de emendas
constitucionais de temas fiscais – com impacto federativo – como as de número
10 e 27 (Fundo de Estabilização Fiscal) e 27 (Desvinculação das Receitas da
União), entre os anos de 1995 a 2000, a margem média de aprovação além do
mínimo necessário no Senado foi de 10,8% contra 7,8% da Câmara. Ou seja, o
Senado cooperou mais em termos partidários – em atendimento aos interesses
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nacionais do governo –, do que em defesa dos interesses federativos, já que as

duas primeiras destas emendas desvinculavam 20% do que seria repassado aos
estados e municípios no Fundo de Participação.

Esta questão também não é exclusiva do Brasil, pois mesmo numa

federação como a dos Estados Unidos, prevalece os temas nacionais e uma
orientação mais partidária de seus senadores. O fato é que as decisões de alcance
nacional têm, em geral, prevalecido sobre os interesses locais e isso em si não é,
necessariamente, ruim ainda mais num país desigual como o brasileiro.

A eventual reforma do Senado como uma instituição mais federativa

talvez pudesse ser posta em pauta seguindo os passos da mais federal das
instituições legislativas, a do Conselho Federal da Alemanha, que só se reúne,
delibera e decide sobre temas – previamente definidos em lei – que tenham
impacto sobre os estados-membros, como em assuntos financeiros e
administrativos. Mas aqui, note-se, os representantes não são eleitos, mas
indicados pelos governadores de cada estado. Resta saber se em nosso caso
valeria a pena retirar o poder de escolha do eleitor em troca de uma teórica
melhor eficiência em termos federativos.

Talvez a solução alemã seja muito radical para o padrão brasileiro, mas o
ponto principal que deveria ser enfrentado numa possível reforma do Senado –
além das correções de rota em termos de transparência administrativa – é a
priorização da casa para decidir os temas eminentementes concernentes ao
arranjo federativo. Isso ajudaria a dar mais identidade à casa – inclusive para boa
parte da opinião pública que não tem clareza sobre suas funções – além de, mais
importante, fortalecer o sistema político brasileiro com uma instituição primária
para um melhor funcionamento dos mecanismos federativos do país.
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Notas:

(1) É curioso observar que existem alguns países com senados em nível
sub-nacional como os casos de, entre outros, oito das 24 províncias da Argentina,
dos Estados Unidos, em que apenas Nebraska é unicameral e cinco dos seis
estados da Austrália. Mais detalhes em Malamud e Constanzo (2003).

(2) Porcentual calculado a partir da Tabela 1.1 de Samuel Patterson e

Anthony Mughan, 1999, páginas 6 a 8.

(3) De acordo com o parágrafo terceiro do artigo 57 da Constituição. Vale

lembrar que este método também era usado para a votação de medidas
provisórias até setembro de 2001. Com a promulgação da emenda constitucional
32, a tramitação das medidas provisórias deixou de ter lugar em Sessão Conjunta
do Congresso Nacional. A tramitação das medidas provisórias passou a utilizar
um rito próprio, um misto de tramitação seqüencial e conjunta.

(4) Para além das votações nominais, a PEC antes tramita em comissões
especialmente criadas para analisá-las, seguindo as regras do Regimento Interno de
cada casa. Assim, na Câmara há a Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania
(CCJC) e a Comissão Especial. E no Senado há apenas a CCJC.

(5) Estes estados são: Região Norte: Acre, Amapá, Rondônia, Roraima e
Tocantins. Região Nordeste: Sergipe, Rio Grande do Norte e Piauí. Região
Centro-Oeste: Distrito Federal, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul.
(www.ibge.gov.br, 2009).
(6) De fato, alguns países adotam uma escala de representação ferindo,
assim, o princípio mais consagrado de consociativismo federativo. Exemplos são
a Áustria, a Bélgica e a Índia. Já a Alemanha e o Canadá vão em sentido oposto,
pois alocam mais representantes para as unidades regionais menos populosas.
Detalhes em Lijphart, 2003, páginas 235 a 239.
16  Revista LIBERDADE e CIDADANIA – Ano 2 – n. 5 – julho / setembro, 2009 – www.flc.org.br
 

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* Marcello Simão Branco

Doutor e mestre em ciência política pela Universidade de São

Paulo (USP) e autor de Democracia na América Latina: os
desafios da construção – 1983/2002 (São Paulo: Editora
Humanitas/FAPESP, 2007)
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Fonte

Revista LIBERDADE e CIDADANIA

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