Hacia el Paraguay Industrial: Una propuesta

Centro de Estudios Económicos

1 Borrador
i. Introducción

La política industrial debe constituirse

en uno de los principales pilares dentro
de la visión de desarrollo del Paraguay.
Para incrementar el nivel de bienestar
del país se requiere de un alto y
sostenido ritmo de crecimiento
económico, condición que difícilmente
será satisfecha si no se articulan
esfuerzos para lograr mayores niveles
de competitividad del sector fabril.

La incidencia de un sector industrial

pujante y competitivo se ramifica más
allá del campo económico. El sector
industrial es uno de los sectores que
potencialmente puede generar más
empleo con altas remuneraciones, y
además crear un mayor efecto de
enganche con los otros sectores de la
economía tanto en el sector urbano
como rural, proveyendo empleo
adicional. La gran incidencia que tiene
la industria en el bienestar de un país
constituye una justificación suficiente
para diseñar e implementar una política
industrial.

Desafortunadamente, en Paraguay no
ha surgido una clara definición de una
política industrial por parte de los
gobiernos nacionales. Las razones para
no implementar una política activa de
industrialización podrían ser fruto de
varios factores.

La falta de un claro consenso social de

los principales actores económicos
respecto a las políticas económicas a

2 Borrador
emprender sigue siendo el principal
motivo que impide la puesta en
vigencia de una política industrial. No
menos importante es el excesivo costo
tributario que implicaría desbaratar el
esquema de triangulación comercial, en
el cual se sigue sustentando gran parte
de la economía nacional. Como tercera
explicación, se podría resaltar la
creciente burocratización del Estado y
los altos niveles de corrupción
imperantes que obstruyen cualquier
iniciativa para encaminar hacia
mayores niveles de competitividad al
sector industrial. La dependencia de
ciertas empresas privadas en los
negocios del Estado, su poca
orientación hacia el mercado externo, y
su escaso nivel de gerenciamiento y
liderazgo también constituyen
impedimentos para el logro de ese fin.
Lo concreto es que la falta de una
definición para desarrollar e
implementar una política industrial ha
tenido consecuencias muy perniciosas
en el sector, que se podrían resumir en:
i) baja productividad, ii) nivel de
inversión bajo y estancado, iii) escasa
contribución en el crecimiento
económico, iv) insuficiente nivel de
generación de empleo, y v) poca
orientación al sector externo, requisito
indispensable para la generación de
divisas.
Adicionalmente, la industria local
enfrenta desafíos cada vez más
crecientes provenientes de mayores
niveles de competitividad de productos
3 Borrador
extranjeros que invaden el mercado
local.
La coyuntura desfavorable de la
industria, y como contrapartida su gran
potencial en promover el bienestar de
la nación, obliga a definir y encaminar
de manera coordinada una estrategia
orientada a elevar la capacidad
competitiva de las empresas fabriles.
La política industrial que se debe
configurar e implementar debe estar
basada en dos estrategias simultáneas:
una defensiva y otra ofensiva. Respecto
a la primera, la defensa del sector
industrial ante la competencia desleal
requiere de implementar políticas
comerciales defensivas, como hacer
cumplir estándares de calidad para los
artículos importados vendidos en el
territorio nacional, y poner un énfasis
absoluto en la erradicación del
contrabando imperante.
Adicionalmente, se debe mantener un
tipo de cambio real competitivo,
tendiente a apoyar la estrategia de
competitividad sistémica.
Por su parte, la segunda estrategia, la
ofensiva, consta de tres pilares: i)
fomentar las micro, pequeñas y
medianas industrias, ii) maximizar las
ventajas comparativas del Paraguay en
relación a los productos agrícolas por
medio de la agro industrialización, y iii)
implementar una política activa y
focalizada de promoción de Inversión
Extranjera Directa (IED), principalmente
orientada al ensamblaje y
procesamiento de bienes y a otras
inversiones con medio y alto valor
tecnológico.
Necesariamente, estos tres pilares
deben estar apoyados por un conjunto
de políticas transversales, tales como:
fortalecer los mecanismos de
financiamiento, mejorar el ambiente de
negocios, implementar sistemas de
educación profesional y técnica,
promover una cultura emprendedora e
innovadora, entre otras.
Las políticas transversales se presentan
con mayor detalle en el documento
“Visión de Desarrollo Integral
Sustentable”.
La estrategia industrial que se configura
apunta a que las empresas de mayor
porte, como las agroindustriales, las de
IED y las industrias medianas y grandes
tengan una mayor orientación hacia el
mercado externo.
En tanto, para las industrias de menor
tamaño, como las micro y pequeñas
empresas (mipes) se deberán generar
políticas que orienten su producción
para satisfacer las necesidades del
mercado local y lograr la sustitución de
ciertos productos importados, por
medio de mayores niveles de
competitividad.
4 Borrador
De este modo, se plantea una
estrategia de crecimiento dual,
apuntando al mercado externo y al
interno.
La política de infraestructura deberá
complementar la estrategia industrial,
pues es pieza vital en el fomento del
mercado interno, pues además de
reducir los costos de transportes y
lograr una buena provisión de energía
eléctrica a precio competitivo, tendría
como propósito apuntalar y estabilizar
el crecimiento, por medio de
emprendimientos contra cíclicos.
Por último, la política industrial
necesariamente debe concebirse,
coordinarse e implementarse bajo un
enfoque público-privado. Las acciones y
las responsabilidades deben ser
compartidas, dentro de una cultura del
diálogo y el compromiso. Es decir, las
visiones, las misiones, objetivos y
acciones a ser establecidos deben estar
incorporados y recobrar vida en la
agenda del sector privado, del sector
público, y de las organizaciones no
gubernamentales, así como en la de las
universidades.
 ii. Proceso de desindustrialización

Desde inicios de los 80, y con la culminación de la obra de Itaipú, el sector industrial
nacional ha exhibido un debilitamiento progresivo en su tasa de expansión.

En la década del 70, el sector manufacturero creció a una tasa anual promedio de
7,9%. Posteriormente, en la década del 80 la expansión anual representaba menos de
la mitad al de la década anterior; el crecimiento promedio fue del del 3,3%.
Seguidamente, en los 90, la expansión promedio se redujo nuevamente en 50%,
alcanzando un promedio de expansión del 1,7%. Prosiguiendo con la tendencia
decreciente, en el periodo 2000 al 2008, la expansión promedio del sector fabril estaría
en torno del 0,7%.

Los peores 10 años de la industria comprenden el periodo 1994 al 2003, donde se

verificó un crecimiento promedio prácticamente nulo (0,1%). En ese decenio se
verificaron 5 años consecutivos de crecimiento negativos (1998-2002), situación que
no se había experimentado en el periodo de estudio.

A partir del 2004, se inició una tímida recuperación que sólo duró hasta el 2006. En el
2007, se registró un crecimiento negativo de 1,2%, seguido de un leve aumento en el
2008 del 2%, y para el 2009 se anticipa una caída en torno al -2%.

Gráfico Crecimiento anual de la industria (En porcentaje)

20

17,4

15

10

2,0

0
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007

-5

Fuente: BCP

A nivel regional, la industria de Paraguay, al igual que la de Ecuador, exhibe el peor

desempeño en el periodo 1991-2008, con un crecimiento promedio de 1,1%. Los
países que han exhibido mayores tasas de expansión del sector manufacturero son:

5 Borrador
Perú (4,9%), Chile (4%) y Argentina (3,6%). En tanto, Venezuela, Brasil, Colombia, y
Uruguay mantuvieron un crecimiento promedio de 2,2%.

Grafico Crecimiento de la Industria - promedio anual (%) 1991-2008

Paraguay 1,1

Ecuador 1,3

Venezuela 2,2

Brasil 2,2

Colombia 2,3

Uruguay 2,3

Argentina 3,6

Chile 4,0

Perú 4,9

0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0

Fuente: Cepal

El debilitamiento continuo del sector fabril se percibe también en la menor

participación de la industria en la economía. Al comparar la evolución del tamaño de la
industria, medido en término de su valor agregado bruto, respecto al PIB se observa un
proceso de desindustrialización que se agudiza a partir de los 90. En el año 2008, la
participación de la industria en la economía alcanzó su nivel mínimo del 13,7%, siendo
que a inicios de los noventas estaba en torno a 17,5%.

6 Borrador
 Gráfico Participación de la industria y la agricultura en la economía
(En porcentaje)
24

22 Industria 21,8
Agricultura
20

18

16

14
13,7

12

10
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Fuente: BCP

El proceso de desindustrialización también podría verse reflejado en la capacidad del

sector fabril en generar empleo. El sector secundario (manufactura y construcción) es
el que menos empleo genera, según la Encuesta Permanente de Hogares del 2008, con
una participación del 18,5%. En tanto, más de la mitad (54,9%) de los trabajadores que
tiene empleo se desempeña en empresas o establecimientos pertenecientes al sector
terciario de la economía (comercio, servicios, transporte y establecimientos
financieros), y el 26,5% de los ocupados es absorbido por el sector primario o
extractivo (agricultura y ganadería).

El proceso de desindustrialización se presenta pese a los incentivos otorgados tanto a

través de la ley de inversión Nº60/90, así como a aquellos otorgados en los regímenes
especiales tales como los de maquila y zona franca.

El limitante del sector industrial es su baja competitividad, de acuerdo al documento

“Competitividad Industrial” elaborado por el MIC. El sector industrial presenta una
baja productividad caracterizada por una escasa capacidad de adherir valor agregado
en el proceso de industrialización, sumado a una limitada sofisticación en el proceso de
industrialización y una débil participación y diversificación de las exportaciones
manufactureras. En la siguiente tabla se presenta los principales hallazgos de dicho
documento.

7 Borrador
 Posición del país
Nombre del Indicador Indicador (entre 17 países de Primeras posiciones
Latinoamérica)
Capacidad de un país de agregar valor en el Puesto 16: México 1.186 USD per cápita
VAM per cápita
proceso de industrialización. 154 USD per cápita Chile: 1.136 USD per cápita
México: 41,35%
Porcentaje del VAM sobre el Puesto 16:
Impacto productivo en la región. Brasil: 16,6%
total Latinoamericano 0,31%
Argentina:
México: 13,29%
1.943 USD per cápita
Costa Rica: 1.463 USD per cápita.
Exportaciones manufactureras Puesto 14: Chile: 1.216 USD per cápita
Capacidad exportadora manufacturera.
per cápita 94 USD per cápita Argentina: 569 USD per cápita.
Brasil: 526 USD per cápita

Impacto en el comercio mundial de Exportaciones manufactureras Puesto 15: México: 2,27%

manufacturas. como % del Comercio mundial 0,006% Brasil: 1,11%
Argentina: 23,2%
Puesto 14:
Intensidad del proceso de industrialización. Porcentaje del VAM sobre el PIB El Salvador: 23,1%
12,4%
Uruguay: 21,9%
VAM de actividades de media y México: 43%
Puesto 13:
Sofisticación del proceso de industrialización. alta tecnología sobre el VAM Brasil: 40%
14%
total. Chile y Argentina: 30-40%

% de las exportaciones El Salvador: 83,6%

Participación de exportaciones manufactureras Puesto 13: México: 80%
manufactureras sobre el total
en las exportaciones totales. 28,9% Costa Rica: 74,9%
exportado
Brasil: 71,3%.
% de exportaciones de media y México: 76,5%
Participación de exportaciones de media y alta Puesto 13:
alta tecnología sobre el total Costa Rica: 63,3%
tecnología en las exportaciones manufactureras. 14,7%
exportado de manufacturas. Venezuela: 55%
Exportaciones per cápita de los Chile: 151 USD per cápita.
Puesto 17:
Dinamismo exportador manufacturero. 20 productos manufactureros Argentina: 137 USD per cápita
6 USD per cápita
más dinámicos mundiales.(1) Brasil: 124 USD per cápita.
Puesto 17:
Diversificación de productos manufactureros Diversificación de las 5 productos México
exportados. exportaciones manufactureras. representan casi el Brasil
69%. Colombia
Diversificación de destinos de Chile
Diversificación de mercados. las exportaciones Puesto 13 Brasil
manufactureras. Perú
Fuente: Elaboración propia en base a resultados del informe : "Competitividad Industrial. UTEPI MIC"

iii. Balanza comercial de la industria nacional

En el año 2008, el déficit comercial de las Manufacturas de Origen Industrial (MOI)

alcanzó USD 5.262 millones, con un total de exportación MOI de USD 282 millones y un
nivel de importación MOI de USD 5.544 millones, representando el nivel más
deficitario para el periodo 2001 al 2008.

Contrario a la brecha comercial negativa de las MOI, el comercio de los Productos

Primarios (PP) y de las Manufactura de Origen Agropecuario (MOA) presentaron
posiciones superavitarias de USD 1.814 millones y USD 1.537 millones,
respectivamente.

El déficit de las exportaciones MOI representa el 31% del PIB y supera inclusive al
déficit global del comercio que alcanzó un nivel de USD 5.262 millones. Es decir, los
superávits comerciales de PP y MOA no son suficientes para contrarrestar el déficit de
las MOI.

Se presume que gran parte del elevado nivel de importación de las MOI tienen como
destino las ventas en Ciudad del Este para el mercado brasileño.

8 Borrador
 Gráfico Balanza comercial por grandes rubros del 2008 (En USD millones)

-4.587 Resultado Total

-1.276 No Clasif.

PP 1.814

-5.262 MOI

MOA 1.537

-1.400 Comb. y Ener.

-6.000 -5.000 -4.000 -3.000 -2.000 -1.000 0 1.000 2.000 3.000

Fuente: BCP. Elaborado por CEE/UIP

Gráfico Resultado comercial de las MOI de Paraguay (Millones de USD)

8.000
Exportación Importación Saldo

6.000 5.544

3.639 3.824
4.000

2.299 2.387

2.000 1.446 1.591

1.119

98 82 104 141 176 208 238 282

0
2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

-2.000
-2.158 -2.211

-4.000 -3.431 -3.586

-6.000 -5.262

Fuente: BCP. Elaborado por CEE

iv. ¿Por qué Paraguay necesita de una política Industrial?

El bienestar de una nación está supeditado a la capacidad de generar valor agregado.

La teoría y la experiencia económica indican que los países alcanzan niveles de
bienestar más elevados en la medida en que transitan desde una economía basada en
factores, a una basada en especialización, y de esta, a una que depende de la
innovación.

De manera a tener un entendimiento más concreto de lo argumentado, conviene

visualizar los precios a los que son transados en el exterior los bienes nacionales de

9 Borrador
Producción Primaria (PP), Manufactura de Origen Agrícola (MOA), y Manufactura de
Origen Industrial (MOI).

En el siguiente gráfico se aprecia que los bienes exportados de PP mantienen el nivel

de precio más bajo, al alcanzar un promedio por tonelada de USD 338 en el año 2008.
En tanto, en el mismo año, el precio de las exportaciones de MOA fue de USD 751 por
tonelada, es decir, más del doble del precio de los PP. Obviamente, los precios de las
MOI son aun más elevados, con un nivel promedio de USD 978 por tonelada. Aunque,
debe destacarse que los precios de las exportaciones de MOI serían inclusive más
elevados a lo registrado si los mismos contasen con mayores niveles de contenido
tecnológico.

Grafico Valor unitario FOB por tonelada de las exportaciones paraguayas

Valores en USD para el periodo 2001 - 2008

1000
MOI MOA PP
900

800

700

600

500

400
300

200

100

0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: BCP

La industrialización no solamente resulta beneficiosa al obtener mayores ingresos por

medio de niveles más elevados de precios, sino que conlleva a mayores niveles de
mano de obra necesaria para los procesos de transformación de los bienes. La creación
genuina y sostenida del empleo eleva la calidad de vida de las personas. Las
implicancias de la industrialización va más allá de lo económico, ramificándose hasta
alcanzar el espectro social.

Existen otras razones que justifican la necesidad de revitalizar el sector industrial y que
deben ser igualmente resaltadas: i) el sector manufacturero está menos expuesto que
el sector primario a los shocks externos caracterizados por fluctuación de precios de
las materias primas y efectos climáticos adversos, ii) el sector fabril es el principal
vehículo para la incorporación, adaptación y desarrollo de la tecnología, iii) el sector
industrial tiene un efecto empuje en otros sectores de la economía, y iv) es el sector
donde se desarrolla y difunde la innovación.

10 Borrador
Además, y ya desde un punto de vista realista de la estructura económica paraguaya,
el modelo de reexportación basado en la triangulación comercial está llegando a su
vencimiento. De entrar a regir el arancel externo común para los productos
importados desde el Mercosur provenientes de extrazona, se pondría punto final al
modelo de la triangulación.

v. Hacia el Paraguay industrial

El agotamiento del modelo de triangulación comercial y la desindustrialización

imperante obliga a diseñar e instaurar una política de industrialización que logre
transformar la estructura económica y encaminar a la industria nacional hacia mayores
niveles de competitividad, compaginada con una alta responsabilidad ecológica, en
miras a un posicionamiento en el mercado interno y externo.

La propuesta que se plantea consta de dos pilares fundamentales: una política

defensiva y una política ofensiva de la industria. La defensiva tiene como propósito
articular todas las acciones posibles para impedir la competencia desleal de productos
extranjeros vendidos en territorio nacional. Ella se complementa con la política
cambiaria, implementada por el Banco Central del Paraguay, para evitar desfasajes
muy pronunciados del tipo de cambio efectivo real que pueda restar competitividad a
los productos paraguayos transados en el extranjero.

Paralelamente a la política defensiva, se debe implementar una estrategia ofensiva

que potencie los sectores competitivos y de mayor economía de escala, acorde a la
estructura económica del país.

La estrategia ofensiva consta de tres pilares: i) el fomento de los mipymes industriales,

ii) la agro industrialización, iii) la promoción de Inversión Extranjera Directa (IED),
preferentemente en sectores de medio y alto valor tecnológico, como en el
ensamblaje de electrodomésticos y equipos informáticos.

La estrategia industrial tiene como propósito un mayor afianzamiento de los productos

nacionales tanto en el mercado local, como en el externo. La estrategia de
internacionalización de la producción industrial pretende ampliar las bases del
crecimiento económico, considerando la pequeñez del mercado local.

Es recomendable que las empresas de menor porte orienten su producción al mercado

local y las de mayor tamaño preferentemente al mercado externo. Las instituciones
públicas y privadas deberán enmarcarse para concretar dicho posicionamiento.

La estrategia dual de crecimiento -posicionamiento en el mercado interno y externo-

deberá estar apoyada por las políticas de infraestructura, tendiente a reducir los costos
de transportes y provisión de buena calidad de energía a precio competitivo, así como

11 Borrador
acciones tendientes a potenciar y estabilizar el crecimiento económico, por medio de
gastos de infraestructura contra cíclicos.

Gráfico Esquema de la Estrategia Industrial

Desarrollo Integral Sustentable

Crecimiento Aumento del Mejor calidad Negocios con Valor
Económico empleo y renta de vida Agregado

Posicionamiento
Inserción Afianzamiento Política de
Internacional Mercado Interno Infraestructura

Pilares de la estrategia industrial

Política Defensiva
1. Eliminar la subfacturación
de los bienes importados
2. Eliminar el contrabando
3. Estabilizar el TCR
Política Ofensiva
1. Fomento de mipymes
2. Agro industrialización
3. Atracción de IED en
ensamblaje y aquellos con
medio y alto valor tecnológico

La política de infraestructura también deberá estar orientada hacia la construcción de

viviendas, sector donde existe un amplio déficit cuantitativo y cualitativo.
Tabla Total de viviendas particulares ocupadas y déficit cuantitativo y cualitativo
Déficit Cuantitativo Deficit Cualitativo
Total de viviendas Ampliación y
particulares ocupadas Nuevas viviendas Ampliación Mejoramiento Mejoramiento Total Cualitativo Total Déficit
Asunción 114.954 10% 10.643 11% 3.352 23.642 4.219 31.213 4% 41.856 5%
Concepción 34.418 3% 3.442 3% 418 17.754 8.502 26.674 4% 30.116 4%
San Pedro 62.843 6% 4.724 5% 197 36.199 18.485 54.881 8% 59.605 7%
Cordillera 50.554 5% 4.241 4% 1.556 23.430 8.124 33.110 5% 37.351 5%
Guairá 38.222 3% 4.326 4% 286 20.832 6.489 27.607 4% 31.933 4%
Caaguazú 86.296 8% 7.884 8% 498 50.405 20.147 71.050 10% 78.934 10%
Caazapá 28.290 3% 2.639 3% 71 17.079 6.840 23.990 3% 26.629 3%
Itapúa 96.218 9% 4.544 5% 1.187 55.635 17.121 73.943 10% 78.487 10%
Misiones 23.074 2% 1.254 1% 379 11.947 2.837 15.163 2% 16.417 2%
Paraguarí 48.686 4% 3.668 4% 945 25.163 7.800 33.908 5% 37.576 5%
Alto Paraná 119.227 11% 11.261 11% 1.202 72.430 15.442 89.074 13% 100.335 12%
Central 293.880 27% 25.319 26% 12.893 103.311 29.324 145.528 21% 170.847 21%
Ñeembucú 19.355 2% 3.242 3% 183 10.477 2.096 12.756 2% 15.998 2%
Amambay 24.088 2% 3.357 3% 125 16.111 3.213 19.449 3% 22.806 3%
Canindeyú 29.396 3% 3.021 3% 38 18.419 7.073 25.530 4% 28.551 4%
Pte Hayes 17.139 2% 2.808 3% 254 8.248 3.815 12.317 2% 15.125 2%
Boquerón 8.887 1% 1.593 2% 25 5.501 1.828 7.354 1% 8.947 1%
Alto Paraguay 2.478 0% 753 1% 7 1.130 614 1.751 0% 2.504 0%
TOTAL 1.098.005 100% 98.719 100% 23.616 517.713 163.969 705.298 100% 804.017 100%
Fuente: Conavi y DGEEC año 2002

vi. Política defensiva

El comercio ilegal genera un daño irreparable a la economía nacional, menoscabando

la capacidad competitiva de las unidades productivas locales, eliminando futuras
inversiones, y asfixiando la capacidad de generación de empleo. Los esfuerzos para
reducir el contrabando deben ser el elemento defensivo clave en la política industrial.

12 Borrador
La valoración aduanera también es un instrumento que debe implementarse con
firmeza. Los controles aduaneros deben fortalecerse, en especial los concernientes a la
verificación eficaz del valor de las mercaderías importadas, para enfrentar la
problemática de la subfacturación.

La implementación de mejores prácticas en la valorización de bienes importados no

solamente permitirá defender la industria nacional, sino que tiende a incrementar los
ingresos del fisco. En función a este objetivo, se debería incorporar las mejores
prácticas aduaneras a nivel internacional.

Adicionalmente, se debe contar con una política de regulación activa que procure la
defensa del consumidor mediante la observancia estricta de los estándares que deben
cumplir los artículos importados, en cuanto a condición sanitaria, sectoriales y de
etiquetado.

Una de las variables que juega un papel clave en el nivel de competitividad de las
unidades productivas de un país es el tipo de cambio real efectivo. Dada esta
importancia, deben realizarse estudios que establezcan el grado de impacto de esta
variable en el comercio del país, así como especificar la factibilidad y el costo
monetario y económico que implica mantenerlo a niveles subvaluados. De todos
modos, debe buscarse en todo momento que esta variable no sufra desfasajes
abruptos y significativos con su valor de largo plazo.

Otras acciones defensivas a emprender con rigurosidad y constancia son: i)

aplicabilidad de las normativas y sus sanciones, ii) promoción de una cultura de la
legalidad, y iii) estimulación de un mercado más responsable, donde se prefiera
productos nacionales y legales generadores de empleo formal y iv) hacer cumplir la
legislación anti dumping, entre otros.

vii. Política Ofensiva

La política ofensiva cobra más sentido cuando las defensivas son implementadas con
rigor y asiduidad. Las acciones ofensivas de la política industrial deben sustentarse en
tres pilares: i) fomentar las micro, pequeñas y medianas industrias, ii) maximizar las
ventajas comparativas del Paraguay en relación a los productos agrícolas por medio de
la agroindustrialización, preferentemente orientada a productos orgánicos, iii)
implementar una política activa y focalizada de promoción de Inversión Extranjera
Directa (IED), principalmente del ensamblaje y procesamiento de bienes con valor
medio y algo contenido tecnológico. Las IED en el sector forestal y de call center
también deberían formar parte de esta orientación.

La estrategia industrial que se configura apunta a que las empresas de mayor porte,
como las agroindustriales, las de IED y las industrias locales medianas y grandes tengan

13 Borrador
una mayor orientación hacia el mercado externo. En tanto, para las industrias de
menor tamaño, como las micro y pequeñas empresas (mipes) se deberán generar
políticas que orienten la producción preferentemente para satisfacer las necesidades
del mercado local y logar la sustitución de ciertos productos importados por medio de
mayores niveles de competitividad y respaldada por la implementación de una estricta
política defensiva.

En esencia, lo que se busca con la estrategia dual de posicionamiento de mercados –

inserción internacional y afianzamiento en el mercado interno- es lograr un
crecimiento balanceado y ordenado, sacando provecho de las economías de escala y
destrabando todos los cuellos de botella para que las mipes, al ganar competitividad
en el mercado local, puedan desarrollarse, adquirir niveles crecientes de
competitividad a nivel local, para luego orientarse al mercado externo.

La estrategia de crecimiento dual debe complementarse con el impulso del sector de la

construcción en infraestructura y vivienda. De este modo, al disponer de una efectiva
política de infraestructura se garantiza un crecimiento de la demanda interna que
puede servir de política contra cíclica para amortiguar eventuales choques, además de
generar mano de obra e impulsar el ingreso.

viii. Fomento de MiPyMEs

Las Micro Pequeñas y Medianas Empresas (MiPyMEs) representan la base de la

economía paraguaya, no solamente por su aporte a la economía nacional en la
generación de valor agregado, o por su contribución en la generación de empleo, sino
por su capacidad para disminuir el nivel de pobreza imperante. Dada su importancia,
debemos contemplar a las MiPyMEs como el sector objetivo de la política industrial.

La encuesta industrial del año 2001 confirma que el 75% de las 3.745 empresas
industriales encuestadas, tienen menos de 10 empleados y un 95% mantienen menos
de 50 empleados. Cabe destacar que a nivel local una empresa con más de 50
empleados es considerada como grande.

De acuerdo a datos proveídos por la ANDE existen a nivel país aproximadamente

13.500 unidades productivas clasificadas como industrias. Utilizando la misma escala
de la encuesta industrial, el número de MiPyMEs industriales ascendería a 12.825.

Considerando su alta participación, la política industrial no puede ser formulada sin

una clara orientación de mejora en la performance competitiva de las MiPyMEs. El
aumento de la productividad de estas unidades productivas debe ser el eje central de
las políticas vinculadas al desarrollo empresarial.

Es de suponer que las MiPyMEs mantienen un nivel de performance muy inferior al

desempeño de las empresas de mayor porte. Los problemas como la falta de capital de
14 Borrador
giro, bajo acceso a los mercados, menor demanda, escasos conocimientos en ventas,
producción y canales de distribución, son algunas de las desventajas relativas de las
empresas más pequeñas. También, es posible inferir que la mayoría de las empresas
no cuentan con aplicaciones de técnicas básicas de administración.

La dificultad para acceder al crédito bancario sería uno de los problemas más notorios,
causado por las altas tasas de interés, los excesivos trámites, el grado de informalidad
de las empresas y la carencia de garantías, entre otros factores.

Estas trabas dificultan la evolución de las pequeñas unidades productivas para dotar de
capital de giro, fortalecer el capital humano, disponer de nuevas tecnologías y tender
hacia la innovación. Así, la capacidad de crecimiento de estas empresas están en
riesgo, favoreciendo las chances de mortalidad anticipada de las mismas. Fruto de esta
coyuntura, la capacidad de crecimiento económico del país se encuentra muy limitada.

En Paraguay, si bien hay esfuerzos aislados y esporádicos para atender la problemática

señalada, existe una ausencia de una política integral de apoyo a las MiPyMEs
industriales que pueda convertirse en propulsor del crecimiento económico.

Considerando estas falencias, y teniendo en cuenta la altísima incidencia de las

MiPyMEs en la generación de ingresos y de empleo, se requiere que el sector privado y
el público articulen iniciativas para:

1. Contar con una ley de MiPyMEs que establezca los incentivos e instrumentos
necesarios para su desarrollo.

2. Reducir el costo para la formalización de una empresa. Este costo ronda Gs 5

millones para una industria no productora de alimentos y aproximadamente Gs
8 millones para una productora de alimentos, suma inaccesible para los
microempresarios e inadmisible para llevar adelante estos emprendimientos.

3. Fomentar las iniciativas existentes para crear, fortalecer y expandir los centros
de incubación de empresas industriales.

4. Crear un instrumento de promoción para apoyar la articulación de las

MiPyMEs a las cadenas productivas de las grandes empresas (empresas
cliente, núcleo o tractoras), demandante de bienes y servicios, a través del
desarrollo de cadenas de proveedores eficientes y competitivas. Para ello, se
deberá generar programas tales como: Promover la implementación de una red
nacional de consultores en desarrollo de proveedores. Proyecto de esta
naturaleza está siendo desarrollado por la ADEC.

5. Fortalecer, coordinar y expandir programas como el de Cepprocal para

introducir prácticas modernas de marketing y lograr estándares de calidad en la
producción, necesarios para el incremento de la productividad. Para ello, se
deberá apuntar hacia una certificación de calidad nacional.

15 Borrador
 6. Dinamizar, coordinar y universalizar proyectos que tiendan a introducir los
productos de las MiPyMEs en los principales lugares de ventas locales, como
los supermercados, tiendas departamentales.

7. Lograr un compromiso amplio buscando la implementación de prácticas para

proteger el medio ambiente, a través de la implementación y expansión del
sistema de Producción Más Limpia, proyecto que está siendo emprendido por
la UIP.

8. Crear un único portal para el apoyo de las MiPyMEs en los trámites

gubernamentales.

9. Configurar una estrategia de exportación para las Pymes, principalmente para

las medianas empresas. Uno de los obstáculos para ingresar en nuevos
mercados es el costo fijo que se agregan al proceso de inserción, así como la
carencia de información, y por ello los instrumentos de promoción deben estar
orientados para salvar estos obstáculos.

10. La experiencia de trabajos en clústers debe consolidarse ya que representa un

potente instrumento para potenciar la productividad.

11. El aspecto cultural también es un tema a focalizar. Paraguay necesita construir

una cultura empresarial, fundamentada en el emprendedurismo, la
competitividad, la mejora continua, la innovación, y que identifique al mercado
externo como un objetivo permanente.

12. Crear institucionalidad para apropiarse de una visión global y estratégica del
desarrollo de las MiPyMEs. Dicha institución deberá tener entre sus funciones:
la generación periódica base de datos, la realización de estudios específicos con
otros centros de investigación y universidades, la asistencia técnica, la asesoría,
el desarrollo del capital laboral, el fomento de la mejora de la productividad, la
calidad, la asesoría especializada a lo largo del proceso de exportación, el
fortalecimiento del financiamiento, y la transferencia tecnológica.

Tal como se apuntó, la estrategia que se plantea pretende que las industrias medianas,
al igual que las grandes, tengan una mayor orientación hacia el mercado externo. En
tanto, el mercado objetivo de las mipes debería centrarse en ámbito local.

La mayor inserción de las empresas en el mercado internacional no solamente

generará mayor nivel de empleo e ingreso de divisas, sino que conllevará a mayores
niveles de inversión en nuevas tecnologías e implementación de modernos métodos
de gestión.

Para aumentar la credibilidad de los productos paraguayos en el exterior se debe

contar con instituciones de apoyo para la acreditación de certificaciones de calidad,
como la de ISO 9000, entre otras. Paraguay es el país con menor número de
certificación ISO en Sudamérica, cuenta con solo 116 certificaciones acreditadas al
2008.

16 Borrador
 Gráfico Número de certificación ISO 9001:2000 otorgado por países

Paraguay 116
Bolivia 161
Ecuador 559
Venezuela 578
Perú 621
Uruguay 765
Chile 4.013
Colombia 7.033
Argentina 8.808
Brasil 15.384

0 5.000 10.000 15.000 20.000

Fuente: International Organization for Standarization (ISO)

La orientación de estas políticas debe estar dirigida a aumentar las colocaciones

externas, la base de empresas exportadoras, y propender a la mayor diversificación de
productos y mercados.

ix. Agro industrialización

Como objetivo de este pilar se debe apuntar hacia una mayor diversificación de la base
productiva de la agroindustria, una marcada orientación hacia la producción ecológica,
un enfoque al aumento de la productividad de las pequeñas granjas rurales, y a la
consolidación de las exportaciones.

Al igual que en el pilar de las MiPyMEs, el potencial socio económico de las agro
industria reside en la productividad de los pequeños agricultores (hasta 20 hectáreas),
que comprenden 241.182 fincas, es decir, poco más del 80% del total de los
propietarios de fincas del país están representados por pequeños agricultores. Este
segmento representa una fuente vital de poder adquisitivo para fomentar la demanda
efectiva y promover la mayor equidad en el campo.

17 Borrador
 Número de fincas y participación por tamaño (Hectáreas)
Tamaño de finca Número de Fincas Participación
M enos de 1Ha. 15.586 5,4%
De 1a meno s de 5 Ha. 101.643 35,2%
De 5 a menos de 10 Ha. 66.218 22,9%
De 10 a menos de 20 Ha. 57.735 20,0%
De 20 a meno s de 50 Ha. 22.865 7,9%
De 50 a meno s de 100 Ha. 6.879 2,4%
De 100 a menos de 200 Ha 5.234 1,8%
De 200 a menos de 500 Ha 5.251 1,8%
De 500 a menos de 1.000 Ha. 2.737 0,9%
De 1.000 a meno s de 5.000 Ha 3.443 1,2%
De 5.000 a meno s de 10.000 Ha. 684 0,2%
De 10.000 y más Ha. 600 0,2%
Total 288.875 100%
Fuente: MAG, Censo Agropecurio 2008.

Como se ha apuntado, para que esta política sea efectiva, se la debe orientar hacia una
mayor diversificación y productividad, aspectos que podrán cobrar sentido cuando se
implante la estrategia de agroindustrialización.

De acuerdo al documento “Estudio sobre el Desarrollo Económico del Paraguay”,

elaborado por el JICA, el mejoramiento de la productividad se logra mediante: a) el
aumento del grado de elaboración de los productos agrícolas, material competitivo
con el que cuenta el país, b) la reducción del costo de producción a través del
aprovechamiento eficiente de la materia prima, c) el mejoramiento de la técnica de
producción, manejo y administración, entre otros.

Dicho documento enfatiza que el principal problema radica en que no existe un enlace,
establecido mediante las funciones del mercado, entre los productores de la materia
prima, entre los productores de la materia prima y las industrias, y entre los mismos
industriales. Por tal motivo, se concluye en la necesidad de enlazar al sector agrícola
con el industrial.

Para lograr mayores niveles de diversificación, y a la vez sacar provecho de las

tendencias de los mercados globales se debe fortalecer la agroindustria ecológica. Esta
estrategia cumple dos objetivos complementarios; el mejor manejo de los recursos
naturales y el aprovechamiento de la rentabilidad, ya que los alimentos plantados
orgánicamente, sin el uso de pesticidas, gozan de precios superiores en el mercado
internacional de entre 20 a 30%.

Por tal motivo, el foco debe ser crear una agroindustria ecológica, capitalizando las
ganancias internacionales y minimizando los costos de producción. Respecto a este
segundo punto, la investigación del JICA plantea la creación a nivel nacional de una
mayor interrelación entre la agricultura y la cría de animales; los desechos de aves,
cerdos, y otros animales pueden ser utilizados como fertilizante orgánico para reponer
18 Borrador
los campos, paralelamente, los subproductos agrícolas pueden ser utilizados como
balanceados.

La agroindustria ecológica también implica ponerle freno a la devastación de los

bosques. La sustentabilidad del sector agro industrial está en relación directa con la
conservación eficiente de la naturaleza. La conservación de la naturaleza, así como una
estrategia agresiva de forestación y reforestación debe ser parte de la política
industrial.

Esta estrategia permitirá sacar provecho del clúster de la madera, sector que presenta
niveles de retroceso en los últimos años.

Un sector agroindustrial que ha ganando impulso y que dispone de un potencial

significativo es el de los biocombustibles. El Plan Nacional de Biocombustibles tiene
como propósito incentivar esta iniciativa para reducir la dependencia del combustible
fósil y permitir menores egresos de divisas para su importación.
Gráfico Esquema de la Agroindustrialización

Desarrollo Integral Sustentable

Crecimiento Aumento del Mejor calidad Negocios con Valor
Económico empleo y renta de vida Agregado

Posicionamiento
Inserción Afianzamiento Política de
Internacional Mercado Interno Infraestructura

AGROINDUSTRIALIZACION

Fomento del Agroindustria Reforestación

pequeño ecológica y
productor biocombustible

x. Promoción de IED

La política industrial debe incorporar una estrategia de atracción de IED. Es sabido que
una mayor interrelación entre la política industrial y la estrategia de atracción de IED
permite una mayor focalización o targeting, donde se prioriza o prefiere, bajo ciertos
criterios, algún tipo de inversión extranjera sobre otra.

En el caso de Paraguay, se deduce que el grado de focalización en la estrategia

atracción de IED ha sido relativamente bajo. La falta de una política económica e

19 Borrador
industrial explícita ha tendido a dispersar los esfuerzos y recursos, obstruyendo la
capacidad de focalizar la atracción de IED.

La estrategia de focalización tiene algunas ventajas: i) Debido a que los recursos para la
promoción de inversión extranjera son escasos, se debe contar con una política de
focalización para maximizarlos, ii) La política de focalización permite alinear los
esfuerzos de atracción con las ventajas comparativas que ofrece un país.

Como se destacó en el documento “La Inversión Extranjera Directa en el Paraguay”, las

IED orientadas al sector manufacturero nacional se han centrado más bien en
satisfacer la demanda doméstica, pues las IED de Manufactura de Origen Industrial
(MOI) mantienen un nivel de exportaciones que representa el 2% del total exportado
por todas las empresas de IED que operan en el país. Dicho en términos similares, las
inversiones extranjeras realizadas en el sector secundario contribuyen en menor grado
a la generación de divisas.

La experiencia reciente motiva a que se replanté la estrategia de promoción de IED, de

modo a contar con una política más activa y focalizada, en miras a acelerar el nivel de
inversión, la capacidad productiva, la generación de divisas y la creación del empleo.

Una de las IED que podrían resultar en un mayor impacto económico y social es la
promoción del ensamblaje y procesamiento de bienes con medio y alto valor
tecnológico, tales como: electrodomésticos, cds, computadoras, y otros equipos
informáticos.

En el siguiente gráfico se puede apreciar el creciente ritmo y la significativa magnitud

que ha adquirido la importación de electrodomésticos y equipos informáticos
terminados, presumiblemente orientados en amplia proporción a la venta en Ciudad
del Este para el mercado brasileño. Al año 2008, la importación de este tipo de bienes
alcanzó USD 1.043 millones, cifra que equivale a aproximadamente el 55% del PIB
industrial.

20 Borrador
Grafico Importacion de electrodomesticos y equipos informaticos terminados
Valores en millones de USD CIF en base al Arancel Aplicado 2007
1.200

1.000

800

600
1.043
911
400
729

200
249
84 70 52 56 94
-
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: BCP

Al adicionar los electrodomésticos y equipos no terminados, es decir la importación de

sus componentes, la suma trepa de USD 1.043 millones a USD 2.938 millones, cifra que
inclusive supera al tamaño de la industria nacional de USD 1.889 millones; la diferencia
es de USD 1.049 millones.

El volumen abismal de importación denota la oportunidad gigantesca de negocio en el

campo de ensamblaje de bienes de medio y alto contenido tecnológico.

La reglamentación del decreto Nº 11.961/2008 “Régimen de Producción y Desarrollo

de Bienes de Alta Tecnología” sería el camino más rápido para encauzar la concreción
de esta actividad. No obstante, la promulgación de una ley de ensamblaje sería una
manera más efectiva, que otorgaría mayor certeza a la inversión extranjera, respecto a
los incentivos establecidos.

Otros sectores estratégicos a ser focalizados para la atracción de IED son: sector
forestal, sector frutas, cuero y call centers. También la promoción de inversión
extranjera en el sector de infraestructura debe ser parte de la estrategia.

xi. Limitaciones para la atracción de IED

En el caso de Paraguay, debe destacarse que las ventajas para la atracción del capital
foráneo son amplias y van más allá del incentivo tributario; la mano de obra es barata
y con alta disponibilidad, y la energía eléctrica cuenta con un alto potencial de
disponibilidad y a uno de los costos más bajos de la región.

En contra posición a las ventajas que ofrece el país, existen numerosos obstáculos que
dificultan la atracción de la inversión extranjera. Las áreas donde se requieren de

21 Borrador
mayor atención para la atracción de la IED son en el campo institucional y de la
infraestructura.

Es extremadamente importante preparar un ambiente de inversión apropiado. Las

reglas claras, basadas en instituciones creíbles, eficientes y transparentes, así como las
estrategias transversales son fundamentales para conquistar el capital foráneo, puntos
abordados en el siguiente capítulo.

Se recalca la importancia de la extensión y calidad de la infraestructura para la

atracción de IED. A la vez, debe reconocerse que la política de infraestructura no
solamente genera un efecto endógeno de crecimiento a través de mayores niveles de
inversión local, como se mencionó más arriba, sino que significa una fuerza importante
para atraer nuevas inversiones externas.

En línea con las acciones de promoción de IED, la política de infraestructura debe

encaminarse a ampliar la provisión de líneas de transmisión de energía eléctrica,
incrementar la extensión y la calidad de la infraestructura vial, fluvial, aérea, y de
telecomunicaciones.

Una parte clave en la política de infraestructura industrial es la creación de parques

industriales tendientes a optimizar los costos, aprovechar las economías de escalas y
lograr mayor nivel de seguridad para las inversiones.

xii. Consideraciones finales

El proceso de desindustrialización imperante y el agotamiento del modelo de

reexportación de Paraguay con la eventual convergencia del arancel externo común
del Mercosur representan dos llamados de alerta que deben motivar a repensar la
política industrial, principalmente en una capaz de generar riquezas, tanto en términos
de generación de valor agregado como en la provisión de mayores y mejores niveles
de empleo.

La propuesta que se plantea es estructurar y hacer más explícito los esfuerzos que se
están realizando, tanto desde el sector privado como público, para vigorizar el sector
fabril.

Necesariamente, la industria debe orientarse al mercado internacional, principalmente

debido la pequeñez del mercado local. No obstante, el posicionamiento en el mercado
local también debe formar parte de la estrategia. El crecimiento dual debe estar
apoyado en la política de infraestructura que posibilite suavizar los ciclos económicos.

Considerando las características estructurales de la economía nacional, la política

industrial debe fundarse sobre tres pilares ofensivos: fomento de las mipymes,
promoción de la agroindustria y atracción de la IED. Necesariamente las estrategias

22 Borrador
ofensivas deben compaginarse con medidas defensivas que minimicen la competencia
ilegal.

Naturalmente, la política industrial no puede concebirse e implementarse en un vacío,

sino más bien debe ser parte de una visión de desarrollo más amplia e incluyente.

xiii. Bibliografía

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23 Borrador