“Trabajo presentado en el 6to Congreso Nacional de Ciencia Política de la

Sociedad Argentina de Análisis Político”. Del 5 al 8 de Noviembre de 2003

Apellido y Nombre: ACOSTA, MARIA ELENA

DNI: N° 5.619.473

e-mail: eleacosta@fibertel.com.ar

Teléfono: 48011082.

Entidad a la cual pertenece o Representa: Facultad de Derecho y Ciencias

Sociales – Universidad de Buenos Aires.

Panel:
Opción 1: Area: Instituciones Políticas – Instituciones y Procesos de Gobierno
Local

Opción 2: Area: Política Comparada – Reformas Institucionales y Calidad de

la Democracia

Titulo: LA PRIMERA LEGISLATURA Y LA CONSTRUCCIÓN

INSTITUCIONAL DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.

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LA PRIMERA LEGISLATURA Y LA CONSTRUCCION INSTITUCIONAL DE
LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

Introducción

La reforma de la Constitución Argentina abrió la puerta a la autonomía de la

Ciudad de Buenos Aires en 1994. En efecto, el artículo 129 de la nueva Carta Magna
expresaba “ La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con
facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido
directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado
nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación. En el marco de lo
dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad
de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a tal efecto, dicten el
Estatuto Organizativo de sus instituciones”. Además, estableció que “ El Congreso ejercerá
en la Ciudad de Buenos Aires, mientras sea capital de la Nación, las atribuciones
legislativas que conserve con arreglo al art.129” (Cláusula transitoria 7°) y que “ Hasta
tanto se constituyan los poderes que surjan del nuevo régimen de autonomía de la ciudad
de Buenos Aires , el Congreso ejercerá una legislación exclusiva sobre su territorio, en los
mismos términos que hasta la sanción de la presente. El jefe de gobierno será elegido
durante el año mil novecientos noventa y cinco. La ley prevista en los párrafos segundo y
tercero del art, 129, deberá ser sancionada dentro del plazo de doscientos setenta días a
partir de la vigencia de esta Constitución. Hasta tanto se haya dictado el Estatuto
Organizativo la designación y remoción de los jueces de la ciudad de Buenos Aires se
regirá por las disposiciones de los artículos 114 y 115 de esta Constitución ( Corresponde
al art.129)” (Cláusula transitoria 15°)
El Congreso Nacional sancionó dos normas: la ley 24.588 de garantía de los
intereses de la Nación y la ley 25.620 de convocatoria a los habitantes de la ciudad para
elegir sus autoridades. La primera, llamada “Ley Cafiero”, determinaba que el gobierno
nacional seguiría ejerciendo en la ciudad de Buenos Aires su competencia en materia de
seguridad y protección de las personas y bienes, el mantenimiento de la justicia nacional
ordinaria en el ámbito del Poder Judicial de la Nación, limitando las facultades

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jurisdiccionales de la Ciudad a las materias de vecindad, contravencional y de faltas,
contenciosa administrativa y tributaria y determinaba que el Registro de la Propiedad
Inmueble y la Inspección General de Justicia continuarían en jurisdicción del Estado
Nacional. La segunda, denominada “Ley Snopek”, establecía la fecha de convocatoria por
parte del Poder Ejecutivo Nacional para la elección de los miembros de la Legislatura de la
Ciudad, la cantidad de legisladores que conformarían el cuerpo, la forma de elección de los
mismos e incorporaba una nueva figura: el vice-jefe de gobierno.
Teniendo sobre sus espaldas estas restricciones, la Convención Constituyente se
reunió y trabajó durante dos meses y medio para redactar la Constitución de la Ciudad de
Buenos Aires. A través de cláusulas transitorias quedaron establecidas la necesidad de la
convocatoria a las elecciones para conformar la primera Legislatura, las atribuciones de los
legisladores de la Ciudad para modificar la duración de los mandatos de los diputados de
este cuerpo, la renovación de los legisladores y los plazos disponibles para sancionar
determinadas leyes.
De esta manera, la Legislatura enfrentaba como uno de sus mayores desafíos la
regulación del funcionamiento institucional de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La
Constitución había previsto nuevos y modernos organismos de gestión y de control que
reclamaban por una legislación. Por lo tanto, el objetivo de este trabajo es realizar un
análisis exploratorio del papel que esta primera Legislatura tuvo en la construcción
institucional de la Ciudad de Buenos Aires . Para ello se estudiará la producción de la
primera Legislatura desde que inició sus sesiones el 10 de diciembre de 1997 hasta que
finalizó su mandato el 6 de agosto de 2000.

Las primeras elecciones en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Las elecciones para Jefe y Vice-jefe de Gobierno y convencionales constituyentes

se realizaron el 30 de junio de 1996. Los resultados electorales mostraron un neto ganador:
Fernando De la Rúa con el 39,9 % de los votos, seguido por La Porta con el 26,5 %, Jorge
Dominguez con el 18,6 % y finalmente Beliz con el 13,1 %. Al día siguiente el diario
Clarín destacó “ Como hecho inédito, De la Rúa consiguió que el radicalismo ganara por
primera vez en todas las circunscripciones de la Capital, incluso en aquellas del cordón sur

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de la ciudad, que fueron siempre un bastión peronista y que hasta ahora sólo se habían
permitido abandonar esa preferencia para consagrar senadora a la frepasista Fernandez
Meijide” (1/7/96). Los resultados electorales para integrar la Convención Constituyente
que debía redactar la Constitución de la Ciudad determinaron que el Frepaso consiguiera
25 convencionales, la UCR 19, el PJ 11 y Nueva Dirigencia 5. La Constitución de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires se sancionó el 30 de setiembre de 1996, después de
setenta y dos días de labor. En ella se otorgaba un plazo al Jefe de Gobierno para convocar
las elecciones de diputados: antes del 31 de marzo de 1997 (Cláusula Transitoria 9°).
Sin embargo, los comicios locales para elegir los sesenta miembros que debían
integrar la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires se realizaron el 26 de octubre de
1997.
Las cifras arrojaron una clara victoria de la Alianza - una coalición formada por el
Partido Radical y el Frepaso con 1.012.739 votos. La Alianza obtuvo 37 bancas, el
justicialismo 11, Acción por la República y Nueva Dirigencia 11 y Unión por Todos 1.

Cantidad de Bancas

UxT
ND - Acc x R 2%
18%
Frepaso
32%

PJ
18%

UCR
30%

Al día siguiente, el diario La Nación publicó ”...Esta elección fue fundacional para
la ciudad. Según quedó redactado el año último en el estatuto local, los porteños eligieron
60 legisladores que reemplazarán a los actuales concejales ( 30 desde la renovación de
1995) para integrar un cuerpo funcionalmente distinto al que se va. El justicialismo perdió
la hegemonía que detentaba desde 1993, cuando el intendente de la ciudad también era
peronista y designado por el presidente de la Nación” (27/10/97). A su vez, el diario Clarin

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destacó “Con este resultado, se vuelve el escenario electoral que marcó a fuego, el año
pasado, el nacimiento de la Capital Federal como ciudad autónoma: todos los órganos
institucionales a los que se accede por el voto están en manos de la oposición al gobierno
nacional. Primero fue la elección del radical Fernando De la Rúa como Jefe de Gobierno.
Al mismo tiempo, el triunfo de la frepasista Graciela Fernandez Meijide para la
Convención que redactó la Constitución de la Ciudad, Y ahora, otro triunfo opositor para el
organismo legislativo” (27/10/97).
El 4 de diciembre los legisladores electos juraron en el Teatro Colón. Sin embargo,
la ceremonia “fue convertida en un acto desprolijo y hostil por una barra de empleados
municipales que responde al gremialista Patricio Datarmini quién integra la bancada
peronista. Varios palcos del primer coliseo fueron copados desde las 9 de la mañana por
militantes de la Lista Azul del gremio municipal. Desde allí insultaron a los legisladores
del radicalismo, del frepaso y especialmente a Gustavo Beliz, de Acción por la República-
Nueva Dirigencia” (Clarín 4/12/97)

La integración de las comisiones de asesoramiento legislativo

Al igual que la mayoría de los parlamentos del mundo, la Legislatura de la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires consideró conveniente dividir el trabajo legislativo en
comisiones. La cantidad y diversidad de temas que se discutían reclamaba una mayor
especialización. Pocos días después del juramento de rigor, los nuevos miembros electos
aprobaron el reglamento interno que establecía las pautas de integración de estas
comisiones, su funcionamiento, la cantidad de integrantes, entre otras cuestiones. Allí se
creaba, además, una nueva figura: las Juntas. Éstas consistían en la reunión de 7 diputados
que actuaban por delegación del cuerpo con la finalidad de considerar, gestionar y resolver
asuntos de naturaleza no legislativa y de producir despacho en los proyectos que sean
girados por el Cuerpo, por las Comisiones o por las Juntas. Se organizaron tres Juntas: la
de Interpretación y Reglamento, la de Ética, Acuerdos y Organismos de Control y la de
Seguridad.
La integración de la comisiones de asesoramiento de la primera Legislatura se
realizó durante el mes de diciembre. Las luchas por el control de las comisiones más

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estratégicas trascendió el ámbito legislativo. En efecto, el diario La Nación publicó un
artículo sobre las maniobras realizadas para ocupar los cargos más importantes: el
legislador Clienti (UCR) se había autopropuesto para presidir la comisión de Presupuesto y
Hacienda pero sus antecedentes no lo ayudaban pues estaba implicado en una causa penal
por malversación de fondos. La presidencia correspondía a la UCR pero el único en
condiciones para ocuparla era Caram, un hombre demasiado ligado a Terragno. Los
legisladores del Frepaso, mientras tanto, miraban atónitos la interna radical (18/12/97).
Finalmente, las veintidós comisiones de asesoramiento quedaron integradas con la
siguiente distribución política

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Cuadro N° 1 – Autoridades de las comisiones de asesoramiento legislativo según partido
político.

COMISIONES PRESIDENTE VICE-PRES. I VICE-PRES. II

Asuntos Constitucionales FREPASO UCR N.D – Acc.Rep.
Cultura y Comunicación Social FREPASO UCR P.J.
Defensa de Consumidores y UCR FREPASO ---------------
Usuarios
Derechos Humanos, Garantías y P.J. FREPASO ----------------
Anti-discriminación
Desarrollo Económico, FREPASO UCR ----------------
Mercosur y Políticas de Empleo
Descentralización y FREPASO UCR ----------------
Participación Ciudadana
Ecología N.D.-Acc. Rep. FREPASO ----------------
Educación, Ciencia y UCR FREPASO N.D.-Acc.Rep.
Tecnología
Justicia UCR N.D.-Acc. Rep. P.J
Legislación General y del FREPASO PJ ---------------
Trabajo
Mujer, Infancia, Adolescencia y FREPASO N.D.- Acc.Rep. ---------------
Juventud
Obras y Servicios Públicos UCR PJ
Planeamiento Urbano UCR N.D- -Acc.Rep. FREPASO
Presupuesto, Hacienda, UCR FREPASO P.J
Administración Financiera y
Política Tributaria
Relaciones Interjurisdiccionales N.D.- Acc.Rep. UCR ------------------
Salud FREPASO PJ UCR
Tránsito y Transporte PJ FREPASO -----------------
Turismo y Deporte
Vivienda N.D.- Acc.Rep. UCR ------------------
Junta de Interpretación y N.D.- Acc.Rep. ----------------- -------------------
Reglamento
Junta de Etica, Acuerdos y UCR FREPASO -------------------
Organismos de Control
Junta de Seguridad FREPASO ------------------ --------------------

Como puede observarse en el cuadro, de las 19 comisiones y las 3 juntas, el

Frepaso logró el control de 7 presidencias (38,3%), la UCR el de 6 (33,3%), ND-AccxRep
el de 3 (16,6%) y PJ el de 2 (11,1%). De esta manera, los partidos políticos que integraban
la Alianza pudieron retener la presidencia de las comisiones más importantes. En efecto, el
Frepaso y la UCR ocuparon las presidencias y/o vicepresidencias de las comisiones de
Asuntos Constitucionales, de Desarrollo Económico, Mercosur y Políticas de Empleo y la

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de Presupuesto, Hacienda, Administración Financiera y Política Tributaria, la de Cultura y
Comunicación Social, la de Educación, Ciencia y Tecnología, la de Obras y Servicios
Públicos y la de Planeamiento Urbano. También merece ser destacada la performance
alcanzada por el partido ND-AccxRep., ya que, con la misma cantidad de bancas que el PJ,
logró obtener el control de cuatro presidencias.
Resta, entonces, por analizar las características de las leyes sancionadas en cuanto
al origen de la iniciativa, los temas alrededor del cual giraron y los autores que las
promovieron

La producción legislativa.

Entre el 10 de diciembre de 1997 y el 6 de agosto del año 2000 la Legislatura de la

Ciudad de Buenos Aires sancionó 500 leyes. Esto significa un promedio de 16,1 leyes por
mes. En términos comparativos puede sostenerse que la Legislatura de la Ciudad desarrolló
una buena performance. En efecto, durante la presidencia de Alfonsín el Congreso
Nacional sancionó 645 leyes en 66 meses, esto es, 9,8 leyes por mes. Durante la
presidencia de Menem aprobó 835 en 72 meses, que equivale a 11,6 normas por mes.

Cuadro N° 2 – Leyes sancionadas por año

AÑO CANTIDAD DE LEYES PORCENTAJE

1997 2* 0,4 %
1998 150 30 %
1999 180 36 %
2000 168 ** 33,6 %
TOTAL 500 100 %
* A partir del 10 de Diciembre
** Hasta el 6 de Agosto

El cuadro permite observar que la producción de la Legislatura de la Ciudad no

mostró un crecimiento equilibrado sino que fue aumentando año tras año. En efecto, en
1998 se sancionaron 150 leyes y en 1999 las normas aprobadas llegaron a 180. Si se tiene
en cuenta que sólo se computaron cinco meses del año 2000 la cantidad de 168 leyes
adquiere una dimensión mayor.

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Origen de la iniciativa legislativa

El artículo 85 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires establece que “Las

leyes tienen origen en la Legislatura a iniciativa de alguno de sus miembros, en el Poder
Ejecutivo, en el Defensor del Pueblo, en las Comunas o por iniciativa popular en los casos
y formas que lo establece esta Constitución”.

Cuadro N° 3 – Leyes sancionadas según origen de la iniciativa

INICIATIVA Cantidad Porcentaje

Jefe de Gobierno 139 27,8%
Jefe de Gobierno y Legislatura 31 6,2%
Legislatura 325 65%
Auditoría General de la Ciudad 2 0,4%
Defensoría del Pueblo 3 0,6%
Totales 500 100%

Como se desprende del cuadro, tanto el Ejecutivo como el Legislativo, la Auditoría

General de la Ciudad de Buenos Aires y la Defensoría del Pueblo propusieron normas.
Pero la participación de cada uno de ellos en la iniciativa no resultó igual. La Legislatura
de la Ciudad de Buenos Aires promovió el 65 % de las leyes sancionadas. Ese porcentaje
resulta relativamente alto en comparación con lo sucedido a nivel nacional. En efecto,
durante la presidencia de Alfonsín el Congreso promovió el 47, 6 % de la legislación
sancionada y durante la primera presidencia de Menem inició el 53,2 %.
La Constitución de la Ciudad contempla la posibilidad de que otros organismos
presenten proyectos. De hecho, la Auditoría General de la Ciudad promovió dos leyes:
Aprobación de la estructura y normas básicas de la Auditoría (Ley 325) y el Programa de
acción de la Auditoría para el período 2000 (Ley 326). A su vez, la Defensoría del Pueblo
inició tres normas: Avisos publicitarios efectuados en la vía pública (Ley 260), la
modificación de un artículo del Código de Tránsito (Ley 437) y los requisitos para el
estacionamiento de personas con necesidades especiales (Ley 438).
La Carta Magna porteña también creó un nuevo procedimiento para la sanción de
determinadas leyes: la doble lectura. Así , el artículo 89 dispone que “Tienen

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procedimiento de doble lectura las siguientes materias y sus modificaciones: 1- Códigos de
Planeamiento Urbano, Ambiental y de Edificación; 2 – Plan Urbano Ambiental de la
Ciudad de Buenos Aires; 3 – Imposición de nombres a sitios públicos, emplazamiento de
monumentos y esculturas y declaración de monumentos, áreas y sitios históricos; 4-
Desafectación de los inmuebles del dominio público y todo acto de disposición de éstos; 5
– Toda concesión, permiso de uso o constitución de cualquier derecho sobre el dominio
público de la Ciudad; 6 – Las que consagran excepciones a regímenes generales; 7- La ley
prevista en el artículo 75 y 8- Los temas que la Legislatura disponga por mayoría
absoluta”. El Artículo 90 dispone que “El procedimiento de doble lectura tiene los
siguientes requisitos: 1 – Despacho previo de comisión que incluya el informe de los
órganos involucrados; 2- Aprobación inicial por la Legislatura; 3 – Publicación y
convocatoria a audiencia pública, dentro del plazo de treinta días, para que los interesados
presenten reclamos y observaciones; 4 – Consideración de los reclamos y observaciones y
resolución definitiva de la Legislatura. Ningún órgano del gobierno puede conferir
excepciones a este trámite y si lo hiciera éstas son nulas”.

Cuadro N° 4 – Leyes con Doble Lectura por año

AÑO CANTIDAD DE LEYES PORCENTAJE

1998 6 9,2 %
1999 30 46,2 %
2000 29 44,6 %
TOTAL 65 100 %

Este cuadro es ilustrativo de la creciente utilización del procedimiento de doble

lectura instituído en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. En efecto, en 1999 esta
práctica se llevó a cabo en 30 casos y en los primeros cinco meses del año 2000 en 29
ocasiones. Entre las leyes sancionadas con esta modalidad se cuentan la Ley de
Nomenclatura Urbana (Ley 87), la modificación al Código de Edificación (ley 160), la
modificación de la normativa sobre ascensores (Ley 161), el control anual del estado de los
balcones (Ley 257), la recuperación de la traza de la ex AU3 (Ley 324), los cambios
realizados en las denominaciones de determinadas calles y espacios públicos y los
emplazamiento de bustos y monumentos en distintos puntos de la ciudad.

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Los temas

Determinar los temas alrededor de los cuales giraron las 500 leyes sancionadas por
la primera legislatura de la Ciudad de Buenos Aires constituye una tarea ardua y compleja.
Por ello, en esta primera etapa de la investigación, se recurrió al criterio que utiliza la
Legislatura para derivar los proyectos a las distintas comisiones parlamentarias. Aquí,
entonces, la comisión refiere al tema. Algunas normas fueron evaluadas por varias
comisiones antes de pasar al recinto: esa información está volcada en el cuadro N° 5

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Cuadro N° 5 - Leyes sancionadas según tema y año

NOMBRE 199 199 199 200 TOTA C/OTRA INDIVIDUA

7 8 9 0 L S L
Asuntos Constitucionales 1 29 18 5 53 40 13
Cultura y Com.Social - 13 27 33 73 7 66
Defensa Consumid..Usuar. - 3 2 - 5 2 3
Derechos Human. Garant. - 6 6 2 14 6 8
Y Antidiscriminación
Desar.Económ.Mercosur y - 12 8 5 25 9 16
Polít.Empleo
Descentralizac.y - 4 5 1 10 9 1
Participación Ciudadana
Ecología - 2 4 6 12 5 7
Educación Ciencia y - 13 21 32 66 11 55
Tecnología
Justicia - 20 6 5 31 26 5
Legislación Gral y del - 8 6 5 19 1 18
Trabajo
Mujer. Infancia, - 4 4 5 13 4 9
Adolescencia y Juventud
Obras y Serv.Públicos - 4 6 7 17 12 5
Planeamiento Urbano - 10 20 8 38 12 26
Políticas de Promoción e - 7 2 5 14 5 9
Integrac.Social
Presup.Hacienda, - 28 52 23 103 26 77
Administ.Financ.Pol.Tribu
t.
Relaciones - 7 7 2 16 11 5
Interjurisdiccionales
Salud - 8 11 7 26 10 16
Tránsito y Transporte - 5 9 9 23 3 20
Turismo y Deporte - 1 - - - 1 -
Vivienda - 5 3 3 11 5 6
Estructura y Concurso 1 - - - 1 - 1
Junta de interpretación - - 4 - 4 4 -
Junta de Etica - - 1 - 1 - -
Junta de Seguridad - - 1 2 3 2 1

Como puede visualizarse en el cuadro, las distintas comisiones o temas no tuvieron

igual participación en el análisis y evaluación de los proyectos que les fueron girados. La
comisión de Presupuesto, Hacienda, Administración Financiera y Política Tributaria tuvo a
su cargo la consideración de una gran cantidad leyes, seguida, con cierta distancia, por la
comisión de Cultura y Comunicación Social y la de Educación, Ciencia y Tecnología. Si,

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además, esta mirada se realiza desde una perspectiva temporal, se observa que, durante el
año 1998, la comisión de Asuntos Constitucionales y la comisión de Justicia tuvieron la
mayor cantidad de casos para evaluar. Ambas comisiones actuaron en forma conjunta para
salvar sus diferencias y acordar en los proyectos que luego se transformarían en
importantes leyes como la del Régimen de Audiencias Públicas (Ley 6) y sus
modificaciones, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Ciudad (ley 7) y sus
modificaciones, el Código Contravencional (Ley 10) y sus modificaciones, el Código de
Procedimiento Contravencional (Ley 12), la Ley Orgánica del Ministerio Público de la
Ciudad (Ley 21) y sus modificaciones, la creación del Consejo de la Magistratura (Ley 31),
la Ley de iniciativa Popular (Ley 40), la Consulta Popular y el Referendum (Ley 89), la
creación del Ente Unico Regulador de los servicios Públicos (Ley 99), la Revocatoria del
Mandato (Ley 357) y el Régimen de Faltas de la Ciudad (Ley 451) para citar algunas. En el
año 1999 y en el año 2000 el eje de interés se desplazó hacia otros temas: el protagonismo
lo tuvieron, entonces, las comisiones de Cultura y Comunicación Social y Educación,
Ciencia y Tecnología.
En el año 1999 la comisión de Planeamiento Urbano trabajó sobre importantes
proyectos. En efecto, durante ese año se sancionaron leyes de sumo interés como la
modificación al Código de Edificación (Ley 160), las Normas de Seguridad para Empresas
(Ley 172), la creación del Consejo de Planeamiento Urbano (Ley 310), entre otras.
En materia de Salud, el 16 de febrero de 1999 se aprobó la Ley Básica de Salud
(Ley 153) que estaba contemplada en la Constitución de la Ciudad. Allí, la cláusula
transitoria 8° establecía que “La Ley Básica de Salud será sancionada en un término no
mayor de un año a partir del funcionamiento de la Legislatura”. La ley de Residuos
Patógenos (Ley 154), la del Ejercicio de la Enfermería (Ley 298) sancionadas en el año
1999 y la de Salud Reproductiva y Procreación (Ley 418) aprobada en el año 2000
constituyen ejemplos de la trascendencia que se otorgó al tema. El diario La Nación
destacó una de esas importantes decisiones “Los centros de salud y los médicos
particulares deberán conseguir un certificado de aptitud ambiental para operar en la Ciudad
de Buenos Aires. Para tramitarlo tendrán que anotarse en un registro en el que acreditan
que tratan adecuadamente la basura infecciosa...La ley de Residuos Patógenos fue
sancionada con el aval de la UCR, el Frepaso y Nueva Dirigencia y con la disidencia del
Justicialismo” (19/2/99)

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Los partidos políticos

Queda, por último, analizar el origen partidario de las leyes sancionadas por la
primera Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires. Conocer quienes fueron los legisladores
que presentaron los proyectos de las leyes y a que partido político pertenecían constituye
un dato de interés para evaluar la tarea legislativa.
Según Cotta “Los partidos políticos crean solidaridades entre el presidente y los
representantes de su partido en el Congreso”. Esta afirmación resulta interesante en el caso
de la Ciudad de Buenos Aires por la relación de fuerzas políticas que existía entre el Jefe
de Gobierno y los 37 miembros de su coalición (19 del Frepaso y 18 de la UCR) en la
Legislatura.

Cuadro N° 6 – Origen partidario de las leyes sancionadas por año

1997 1998 1999 2000 TOTAL C/OTROS INDIVIDUAL

FREPASO 2 66 65 65 198 151 47
UCR - 69 60 58 187 133 54
PJ - 53 37 47 137 116 21
NDAccxR - 32 29 26 87 77 10
UxT - 8 4 5 17 15 2
Jefe de - 44 75 51 170 31 139
Gobierno
Defensor - - 1 2 3 - 3
del Pueblo
Auditoría - - 2 - 2 - 2
Gr.Ciudad

La lectura de este cuadro permite observar la participación destacada de los partidos

que componen la Alianza en la presentación de los proyectos. En efecto, el Frepaso y la
UCR, tanto en forma individual como en colaboración con otros partidos, promovieron la
mayor cantidad de leyes. El Jefe de Gobierno también tuvo un rol protagónico en la
iniciativa legislativa: promovió 170 normas, de las cuales 31 fueron iniciadas junto a todos
los partidos con representación parlamentaria en la Ciudad. Entre estas importantes
decisiones se encontraban la Ley Orgánica del Ministerio Público de la Ciudad ( Ley 21),
la creación del Consejo del Plan Urbano-Ambiental (Ley 71), la Ley Básica de Salud (Ley

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153), la creación del Registro de Electores Extranjeros ( Ley 334) y la Ley de Empleo
Público (Ley 471), entre las más destacadas.
Los partidos políticos de la Legislatura consensuaron la presentación conjunta de
una importante cantidad de normas como la creación de la Defensoría del Pueblo (Ley 3),
la incorporación de las variables de sexo y edad en las estadísticas (Ley 91), la
modificación de la legislación sobre ascensores (Ley 161), el régimen de relocalización del
personal del exConsejo Deliberante (Ley 207), la confirmación del carácter de titular a los
interinos (Ley 283), la recuperación de la traza de la ex AU3 (Ley 324), la Revocatoria de
Mandato (Ley 357), la Ley de Salud Mental (Ley 448) y el Régimen de Faltas de la Ciudad
(Ley 451), entre otras.
La sanción de un Código Contravencional (Ley 10) promovido por el Frepaso y PJ
con la disidencia de la UCR despertó grandes controversias. Intervino hasta el Poder
Ejecutivo Nacional: Ruckauf pidió a De la Rúa que lo vete y Corach sostuvo que la “norma
contiene errores y no es equilibrada” (La Nación 9/2/98).
En forma individual, varios legisladores demostraron una activa participación en la
presentación de proyectos. Gonzalez Gass (UCR), Ibarra (Frepaso), Oliveri (PJ), Jozami
(Frepaso), Marini (PJ), Naddeo ( Prepaso) y Rodriguez (ND-AccxRep) se encuentran entre
los principales promotores de leyes aprobadas por la Legislatura de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires.

Relación Ejecutivo- Legislativo

El veto es un instrumento previsto en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.

A través de él, el Jefe de Gobierno puede rechazar las decisiones de la Legislatura y ejercer
cierta presión sobre el poder del órgano legislativo. Es, también, indicador del nivel de
conflicto que puede existir entre las dos ramas del gobierno: Legislativo y Ejecutivo.

Cuadro N° 7 – Cantidad de leyes vetadas por año y tipo de veto

AÑO VETO TOTAL VETO PARCIAL TOTAL

1998 8 2 10
1999 3 1 4
2000 9 2 11
TOTAL 20 5 25

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 Una mirada sobre este cuadro permite detectar la cantidad de normas sancionadas
por la Legislatura de la Ciudad que fueron rechazadas por el Jefe de Gobierno. En este
sentido, De la Rúa vetó 25 leyes sobre un total de 500, esto es un 5% de la legislación. Esta
es una cifra relativamente baja si se la compara con lo que sucedió a nivel nacional: En
efecto, durante la presidencia de Alfonsín, el Ejecutivo rechazó el 7,6 % de las leyes
sancionadas por el Congreso Nacional y durante la primera presidencia de Menem el
porcentaje de las leyes rechazadas alcanzó el 13 %.
La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires regula este herramienta
gubernamental. Así el artículo 87 establece que “ El Poder Ejecutivo puede vetar
totalmente un proyecto de ley sancionado por la legislatura expresando los fundamentos.
Cuando esto ocurre el proyecto vuelve a la Legislatura, que puede insistir con mayoría de
dos tercios de sus miembros, en cuyo caso el texto es ley. Si no se logra la mayoría
requerida, el proyecto no puede volver a considerarse en ese año legislativo”.

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Cuadro N° 8 – Leyes vetadas en forma total por partido y tema

N° NOMBRE PARTIDO TEMA

5 Programa de Capacitación y FREPASO- Legislac.Gral y del
relocalización de ex –empleados UCR-PJ-OT. Trabajo
38 Exclusión tramo calle Juncal p/estac. UCR Tránsito y Transp.
61 Normas para la instalación rampas UCR Obras y Sev.Públicos
p/necesidades especiales
99 Ente Único Regulador Serv.Públicos P.J. y OT. Asuntos Const.
Defensa consumidor
Descentralizac y Part.
102 Prohibición cierre cruce Corrales P.J. y OT. Tránsito y Transporte
115 Regularización de los Complejos FREPASO- Vivienda
Urbanos N.D-Acc xR
117 Prohibición de estacionamiento en un UCR Tránsito y Transporte
tramo
121 Ley de expropiac.de la Ciudad de N.D-AccxR. Asuntos Const.
Bs.As. UCR
159 Suspensión del cobro de deudas que UCR Presupuesto y Hacienda
mantengan clubes y asoc.civiles N.D-AccxR.
197 Donac. camión volcador a prov.Entre Jefe de Presupuesto y Hacienda
Ríos Gobierno
315 Modificación Estatuto Docente UCR y OT. Educac.Ciencia y Tecn.
336 Monitoreo de la polución hídrica de FREPASO Ecología
ríos
391 Modific Art.30 de la ordenanza FREPASO Obras y Serv.Público
41.815
453 Modific. Art 70 del Estatuto del FREPASO Educac. Ciencia y
Docente Tecn.
456 Declarar de utilidad pública inmueble FREPASO Educac.Ciencia y Tecn.
Pasaje La Porteña 74
457 Declarar de utilidad pública inmueble P.J. Educac. Ciencia y
calle Río Limay 1537 Tecn.
478 Declarar de utilidad pública inmueble FREPASO Educ. Ciencia y Tecn.
calle Peron1146 UCR
480 Declarar de utilidad pública inmueble P.J. Educac. Ciencia y
calle Luzuriaga 537 Tecn.
487 Declarar de utilidad pública inmueble P.J. Educac. Ciencia y
en Guamini 4948 Tecn.
497 Declarar de utilidad pública inmueble FREPASO y Educac. Ciencia y
Chacabuco 929 OT. Tecn.

De la lectura del cuadro se desprende que los vetos realizados por el Jefe de
Gobierno de la Ciudad no tuvieron un sesgo partidario. En general, las leyes rechazadas
fueron promovidas por varios partidos políticos, entre los cuales estaban incluídos los dos

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que conformaban la coalición gobernante. Sólo 3 vetos se realizaron contra determinadas
propuestas del principal partido de oposición: el PJ. Las 3 leyes rechazadas decretaban
declarar de utilidad pública a 3 inmuebles ubicados en distintos puntos de la ciudad para
destinarlos al uso de escuelas. Los argumentos esgrimidos por el Jefe de Gobierno para
vetar esas normas fueron que estos inmuebles no se encontraban entre los 49 expropiados
oportunamente para ser afectados a ese uso y que, además, no existían antecedentes
técnicos que avalaran la necesidad, oportunidad y conveniencia de destinar dichos
inmuebles a esas instituciones educativas.
El análisis de la relación Legislativo-Ejecutivo puede realizarse, también,
observando los temas alrededor del cual giraron las leyes rechazadas. Aquí, entonces, se
comprueba que el 40 % de los vetos correspondieron a normas que trataban sobre
Educación, Ciencia y Tecnología.
De todas las leyes vetadas por el Poder Ejecutivo sólo dos fueron insistidas por la
Legislatura: la ley 159 y la ley 315. La primera suspendía por 180 días el cobro de deudas
que clubes e instituciones deportivas, federadas o no a las respectivas ligas profesionales,
mantenían con la ciudad. El Jefe de gobierno la vetó porque consideró que ya se habían
adoptado las medidas tendientes a resolver la problemática de las instituciones no
federadas y porque la norma aprobada vulneraba el principio de equidad tributario al
extender la franquicia a aquellas entidades federadas. La segunda ley rechazada contenía
modificaciones al Estatuto del Docente. Los argumentos para vetarla fueron que la norma
sancionada incrementaba los cargos docentes para la asignatura “Educación Física” sin que
mediara un estudio previo que evaluara la necesidad de crear los cargos mencionados.
Además “la diversidad y amplitud de los planteos realizados por los destinatarios a quienes
la norma se encuentra dirigida abre necesariamente un espacio de razonable duda sobre la
oportunidad y conveniencia de implementar tales modificaciones en este momento, cuando
la elaboración de una Ley de Educación para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se
encuentra pendiente” ( Boletín Oficial N° 864- 21/1/2000).
En la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, el artículo 88 dispone que
“Queda expresamente prohibida la promulgación parcial, sin el consentimiento de la
Legislatura. El Poder Ejecutivo puede vetar parcialmente un proyecto de ley, en cuyo caso
el proyecto vuelve integralmente a la Legislatura, que puede aceptar el veto con la misma

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mayoría requerida para su sanción o insistir en el proyecto original con mayoría de dos
tercios de sus miembros”.
Este artículo establece una diferencia respecto del modelo de la Constitución
Nacional porque hace prevalecer la voluntad del Legislativo sobre el Ejecutivo. En la
ciudad de Buenos Aires está prohibida la promulgación parcial y si el Ejecutivo decide
realizar observaciones a determinados artículos de una ley, ésta debe volver al Legislativo
para que éste acepte o no esas observaciones con las mayorías requeridas en el texto
constitucional.
Sin embargo, cinco normas fueron rechazadas en forma parcial. El cuadro siguiente
ilustra sobre las características de las leyes que sufrieron ese tipo de veto.

Cuadro N° 9 – Leyes con veto parcial según partido y tema

N° NOMBRE PARTIDO TEMA

15 Procedimientos para la ratificación o UxTodos Asuntos Constit.
rechazo decretos de necesidad y urgencia N.D-AccxR.
UCR y OT.
101 Regulación de la actividad ejercida por UCR Legislac.Gral y del
agentes de propaganda médica Trabajo
156 Creación del régimen de concertación FREPASO Cultura y Comun.Soc
actividad teatral no oficial P.J. – UCR Presup.y Hacienda
444 Declarar sujeto a expropiac. 2° piso P.J. - Educac.Ciencia y
inmueble Boedo 650 Tecn.
Presup. y Hacienda
481 Creación programa p/ eliminación de UCR –P.J. Educac.Ciencia y
estereotipos textos escolares FREPASO Tecn.

Como se observa en el cuadro, la normativa rechazada en forma parcial por el

Ejecutivo y aceptada por la Legislatura no tiene como destinatario un tema específico o un
partido en particular. El Jefe de Gobierno realizó algunas observaciones sobre esas 5 leyes
aprobadas por la Legislatura y ésta las aceptó, quedando sancionadas siguiendo el criterio
gubernamental. Por lo tanto, puede destacarse que los dos poderes mostraron
predisposición para salvar sus diferencias y consensuar la aprobación de las normas en
cuestión.

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 Conclusiones

La creación de la Legislatura constituyó la última etapa en el proceso de transición

a la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires. La primera había comenzado con la Reforma
Constitucional de 1994. Poco tiempo después se eligieron las autoridades gubernamentales
locales y los convencionales constituyentes encargados de redactar la Constitución de la
Ciudad. El marco institucional allí diseñado estableció, entre otras cuestiones, un plazo
para integrar el Poder Legislativo. La Legislatura comenzó a sesionar el 10 de diciembre
de 1997 con una relación de fuerzas políticas favorable para responder a los numerosos
desafíos que le planteaba la Carta Magna. En efecto, esta primera Legislatura tenía un
mandato constitucional para sancionar determinadas leyes y plazos para cumplirlo, la labor
de regular normas organizacionales y la necesidad de crear un marco jurídico que
asegurara una mejor calidad de vida a los habitantes de la ciudad.
El análisis de la producción legislativa permite extraer algunas conclusiones
preliminares sobre la actuación de la primera Legislatura de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires:
- Sancionó una cantidad importante y destacada de leyes durante todo el período: 500
leyes en 31 meses de labor.
- Promovió un porcentaje de leyes mayor que el Jefe de Gobierno, esto confirma la
supremacía de la Legislatura sobre el Ejecutivo
- Hizo uso de los instrumentos diseñados en la Constitución para la sanción de
determinadas leyes: Doble lectura y Audiencia pública.
- Cumplió en el plazo previsto las disposiciones constitucionales para aprobar ciertas
normas contenidas en las cláusulas transitorias: ratificación de los decretos de necesidad y
urgencia, Ley Básica de Salud, el Código Contravencional y de Faltas, organización del
Consejo de la Magistratura, entre otras.
- Reguló sobre las nuevas instituciones de participación y control ciudadano
establecidas en la Constitución: Defensoría del Pueblo, Consulta Popular, Referendum,
Revocatoria de Mandatos, entre otras.

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- Mantuvo una relación fluída con el Ejecutivo. La buena predisposición para actuar
junto con el Jefe de Gobierno se manifestó en la aceptación de los vetos parciales y en la
mínima insistencia de la Legislatura a las leyes vetadas.
En síntesis, la primera Legislatura desempeñó un papel protagónico, eficaz, en un
contexto de bajo conflicto y de colaboración con el Poder Ejecutivo para la construcción
institucional de la ciudad..
La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires había atribuido a la Legislatura de la
Ciudad de Buenos Aires un cometido trascendente y fundacional y ésta lo cumplió:
sancionó las principales leyes para que la Ciudad Autónoma tuviera un moderno régimen
jurídico institucional y de participación ciudadana.
Estas afirmaciones constituyen una primera aproximación al estudio de un tema que
es vasto y complejo. Queda pendiente el análisis de otros aspectos que no recibieron la
debida atención, como el trámite legislativo de las leyes y, en especial, la comparación con
la producción de la segunda Legislatura próxima a concluir su mandato. Pero ese desafío
será motivo de otra presentación.

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BIBLIOGRAFIA

Acosta, María Elena, El papel del Senado en la Transición Democrática –1983-1995,

Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales “Ambrosio L.Gioja”, Facultad de
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recorrido crítico- EUDEBA-Colegio de Escribanos de la Capital Federal, Buenos Aires,
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Centro de Investigaciones Sociales, Instituto Di Tella, Serie Documentos de Trabajo, Abril
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Rubinzal-Culzoni Editores, Buenos Aires, 1996.

Diario La Nación

Diario Clarin

Boletín Oficial de la Ciudad de Buenos Aires

Dirección General de Información y Archivo Legislativo de la Legislatura de la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires ( ExCEDOM )

Secretaría Parlamentaria de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

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