Marcelo Piancastelli
Ronaldo Camillo
Marcelo Piancastelli**
Ronaldo Camillo***
* Agradecemos ao prof. A. P. Thirlwall, do Keynes College, Universidade de Kent, UK; ao prof. A. Dixit, do Departamento de Economia
da Universidade de Princeton, por seus comentá rios e sugestões.
** Técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
*** Analista de Finanças e Controle da Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Governo Federal TEXTO PARA DISCUSSÃO
Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão
Publicação cujo objetivo é divulgar resultados de
Ministro – Guido Mantega
estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo
Secretário-Executivo – Nelson Machado
Ipea, os quais, por sua relevância, levam informações
para profissionais especializados e estabelecem um
espaço para suge stões.
Presidente
Glauco Antonio Truzzi Arbix
Diretor de Administração e Finanças
Celso dos Santos Fonseca
Diretor de Cooperação e Desenvolvimento
Maurício Otávio Mendonça Jorge
Diretor de Estudos Macroeconômicos
Paulo Mansur Levy
Diretor de Estudos Regionais e Urbanos
Luiz Henrique Proença Soares
Diretor de Estudos Setoriais
Mário Sérgio Salerno
Diretora de Estudos Sociais
Anna Maria T. Medeiros Peliano
Assessor-Chefe de Comunicação
Murilo Lôbo
SUMÁRIO
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUÇÃO 7
2 A TEORIA E O MODELO 8
4 DADOS 14
5 RESULTADOS EMPÍRICOS 16
6 CONCLUSÕES 21
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 23
SINOPSE
Este trabalho discute as interações entre economia e política no sistema fiscal federa-
lista. Um modelo de equilíbrio geral das relações intergovernamentais, baseado em
teorias de redistribuição do gasto público e de política eleitoral, é especificado a fim
de mostrar como cada nível de governo subnacional tenta ampliar sua participação na
despesa pública consolidada. Considera ainda o jogo político-redistributivo e o vê
como endógeno ao federalismo fiscal pela escolha de variáveis independentes emana-
das diretamente do processo de decisão política. Ao proceder assim, este texto contri-
bui para preencher lacunas decorrentes da falta de evidências empíricas pertinentes a
esse tema e, ao mesmo tempo, lança luz nas atuais dificuldades do sistema federalista
brasileiro. Contribui, também, para o delineamento de políticas mais efetivas e, por-
tanto, para as instituições encarregadas de manter políticas que envolvam o governo
central e os governos subnacionais.
ABSTRACT
This paper considers the interactions of economics and politics in a fiscal federalism
system. It simulates a general equilibrium model of inter-governmental relations in
which each sub-national government layer attempts to maximize its share of the total
consolidated public expenditure. It considers the political-redistributive game and
attempts to make it endogenous to the fiscal federalism by selecting independent
variables emanating directly from the policymaking activity. The study contributes
to bridge the gap of scant empirical evidence in the literature on fiscal federalism in
Brazil and throw some light on the present difficulties of the Brazilian federalist
system. Also, it contributes to the designing more effective policies and to the
institutions in charge of sustaining policies involving the central and sub-national
levels of government in Brazil.
1 INTRODUÇÃO
2 A TEORIA E O MODELO
A principal pergunta que este trabalho procura responder é: por que a redistribuição de
recursos públicos é tão profundamente vinculada ao processo político no sistema fede-
ralista fiscal? A ênfase recai, portanto, no aspecto redistributivo do gasto público −
aspectos alocativos e efeitos sobre a estabilização de tal gasto são deixados de lado.
A redistribuição de recursos públicos é um instrumento usado pelos políticos pa-
ra consolidar o apoio, seja ele ideológico ou meramente clientelista. Aspectos econô-
micos da política eleitoral são considerados em Cox e McCubbins (1986), e em Dixit
e Londregan (1995, 1996 e 1998). Os primeiros analisam o processo político do pon-
to de vista dos candidatos e tentam responder por que algumas relações políticas são
estáveis e por que grupos sociais mantêm o apoio a determinados políticos por tanto
tempo, seja o político um membro do Congresso, um prefeito, um governador, seja
ele um líder de partido. Um candidato pode também catalisar as preferências dos elei-
tores por sua origem étnica, por razões culturais e/ou socioeconômicas. Pode vincular-
se aos mesmos grupos ao compartilhar, com eles, interesses, objetos ou experiências
pretéritas. Possivelmente, no entanto, outras razões, além da etnia ou dos vínculos
culturais, podem explicar por que alguns candidatos permanecem tanto tempo como
representantes de certos grupos, ou mesmo o porquê de algumas coligações políticas
durarem mais que outras.
Contrapondo-se aos de Cox e McCubbins, os trabalhos de Dixit e Londregan
(doravante D-L) enfatizam o eleitor em vez do candidato. O foco principal deles con-
centra-se em como as decisões do eleitor são tomadas. Eles enfatizam o jogo tático-
político pelo qual os partidos promovem um leilão para obter o apoio dos eleitores
indecisos, tentando, com isso, manter-se no poder por mais tempo. Divergindo de
teóricos tais como Oates (1972) − que argumenta em favor das economias de escala e
do processo de decisão dos governos centralizados e apregoa as vantagens da centrali-
zação −, D-L (1998) destacam simplesmente o aspecto redistributivo em termos do
nível de consumo e/ou da aspiração ideológica dos eleitores individualmente. Não se
apóiam na hipótese de que um governo benevolente, distribuidor de produtos e de
bem-estar, seja plenamente aceito pelo eleitor médio − e tal avaliação baseia-se no
próprio comportamento desse tipo de eleitor.
( )
U X K , CK ?g , X = ?g
1 1−∈ 1
1− ∈
CK − ( X − X K )2 ,
2
(2)
( g ? g ,X g = ? g
U X G ,C G ) 1
1− ∈
( )
C gG
1 −∈
−
1
2
(
X g − XG )2
U (X )= ? ( ) ( )2
1 1 −∈ 1
O
O ,C g ? g ,X g g COg − X g − XO
1− ∈ 2
( ) (
g ?g ,Xg =U XO,Cg ?g ,Xg
U XG ,CG O
)
Após algumas transformações algébricas, tem-se:
?g ( )
CG
g
1−∈
( )
− CgO
1−∈
Xg =
1
( XG + XO ) − ,
2 (X G − X O ) (1− ∈)
ou,
?g
CG
g
( ) 1 −∈
( )
− C gO
1 −∈
.
X g = (X G + X O ) +
1
2 (X O − X G ) (1− ∈)
Xg = ( XG + XO) +
1
2
?g
( XO − XG)(1−∈)
CG
g ( )
1−∈
−
?g
( XO − XG)(1−∈)
CgO ( )
1−∈
dXg
G
dCg
= 0+
( X −
?g
X )(1−∈)
(1−∈) CG −∈
g +0 ( )
O G
dXg
=
( )
?g CG
g
−∈
.
dCG
g
XG −XO
Supondo-se que a perda líquida dos eleitores possa ser ignorada, e que cada in-
divíduo tenha uma renda bruta Yg , cada partido pode escolher um nível de consumo
Cg sujeito a uma restrição de consumo, como segue:
Σ g=1 G Ng Cg = Σ g=1 G N g Y g = Y,
TABELA 1
PIB: países latino-americanos e estados brasileiros
(Em US$ bilhões de1995)
TABELA 2
PIB brasileiro: distribuição estadual
(Em US$ bilhões de 1995)
GDP GDP
Estado (%) (%)
1995 1998
São Paulo 222.924 37,50 239.113 37,22
Rio de Janeiro 61.604 10,36 71.206 11,09
Minas Gerais 58.612 9,86 62.887 9,79
Rio Grande do Sul 42.591 7,17 44.838 6,98
Paraná 37.204 6,26 37.570 5,85
Bahia 24.416 4,11 26.468 4,12
Santa Catarina 18.810 3,16 19.619 3,05
Distrito Federal 15.509 2,61 17.265 2,69
Pernambuco 13.407 2,26 14.846 2,31
Pará 12.868 2,16 13.903 2,16
Goiás 11.684 1,97 12.458 1,94
Ceará 10.280 1,73 11.692 1,82
Espírito Santo 9.137 1,54 9.638 1,50
Mato Grosso do Sul 8.600 1,41 8.746 1,36
Amazonas 7.460 1,26 8.261 1,29
Mato Grosso 6.265 1,05 6.910 1,08
Maranhão 5.641 0,95 6.249 0,97
Rio Grande do Norte 4.488 0,76 5.585 0,87
Alagoas 4.913 0,83 4.954 0,77
Paraíba 4.396 0,74 4.741 0,74
Rondônia 3.739 0,63 4.544 0,71
Sergipe 3.225 0,54 3.468 0,54
Piauí 2.881 0,48 3.071 0,48
Acre 1.343 0,23 1.386 0,22
Amapá 0.935 0,16 1.095 0,17
Tocantins 1.015 0,17 1.045 0,16
Roraima 0.671 0,11 0.781 0,12
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do Ministério da Fazenda.
TABELA 3
Brasil: renda per capita por estado
(Em US$ de dezembro de1999)
Média
1995 1996 1997 1998 1995-1998
RO 4.394,88 4.907,51 5.195,71 5.315,04 4.953,29
AC 4.007,22 3.945,77 4.026,73 3.987,43 3.991,79
AM 4.380,27 4.584,41 4.586,18 4.741,95 4.573,20
RR 3.895,28 4.340,26 4.658,42 4.428,56 4.330,63
PA 3.330,54 3.322,44 3.528,81 3.535,54 3.429,33
AP 3.608,89 3.678,68 4.065,52 3.829,00 3.795,52
TO 1.424,92 1.394,58 1.431,00 1.414,09 1.416,15
MA 1.529,52 1.585,69 1.568,66 1.711,89 1.598,94
(continua)
4 DADOS
No Brasil, os resultados das interações entre política e economia na relação entre go-
verno central e governos subnacionais podem ser representados pelos seguintes e prin-
cipais indicadores: razão de despesa total, que é a participação relativa do gasto público
de cada estado no total das despesas públicas do governo central somada ao conjunto
dos gastos dos estados; transferências constitucionais, transferências voluntárias e as ga-
rantias do Tesouro Nacional, nas operações de crédito externo.
A razão de despesa total é a principal variável dependente, e é tomada sempre
como uma medida padrão do grau de descentralização. Trata-se de um indicador da
proporção de gastos de cada estado em relação ao total de gastos do governo central
somado ao total de gastos dos estados. No contexto do modelo delineado na terceira
seção, pode-se considerar que o aumento na relação de gastos, sobretudo se financia-
dos por recursos oriundos do governo central, é um objetivo comumente perseguido
pelos políticos.
Dados referentes à despesa pública de cada estado foram detalhadamente escru-
tinados. Os utilizados neste trabalho foram compilados pela Secretaria do Tesouro
Nacional (STN) e serviram de base para os programas de renegociação das dívidas es-
taduais implementados no fim da década de 1990.
A razão despesas correntes e a razão investimentos foram também utilizadas co-
mo variáveis dependentes. Calculadas de maneira semelhante à razão despesa total,
representam a despesa corrente ou o investimento individual de cada estado em rela-
ção à soma da despesa corrente/investimento de cada estado mais as mesmas despesas
no governo central.
5 RESULTADOS EMPÍRICOS
TABELA 4
Variáveis politicamente estratégicas e despesa total − 1995-1998
Modelo básico
(Variável dependente: razão despesa total)
Controle: Controle:
Autonomia fiscal Dependência fiscal
EQ1 EQ2
Constante 0,797 3,204
(0,835) (7,102)
Transferências constitucionais 0,190 0,437
(2,647) (5,12)
Transferências voluntárias 0,254 0.107
(4,656) (3,162)
Garantias do Tesouro 0,004 0,0009
-0,991 (0,593)
Controles
Autonomia fiscal 0,511 -
(1,30)
Dependência fiscal - -0,831
(-2,403)
R 2 ajustado 0,69 0,30
R 2 efeito estados 0,95 0,95
R 2 efeito var. independentes (x) 0,690 0,3
2 efeitos x e efeito estados
R 0,960 0,99
N 108 108
Estimador FEM FEM
LM 66,25 95,06
Hausman 37,84 27,03
Hausman (estat.) 0,00 0,00
Efeito estados Sim Sim
Efeito tempo Sim Sim
Elaboração dos autores.
Controle:
Dependência fiscal
EQ6
Constante 4,200
(6,143)
Transferências constitucionais 0,209
(2,073)
Transferências voluntárias 0,151
(2,768)
Garantias do Tesouro 0,103
(1,885)
Controle:
Dependência fiscal -0,206
(-3,442)
R 2 ajustado 0,30
R 2 efeito estados 0,97
R 2 variáveis independentes 0,30
R 2 x e efeito estados 0,98
N 108
Estimador FEM
LM 89,93
Hausman 26,33
Hausman (estat.) 0,00
Efeito estados Sim
Efeito tempo Sim
Elaboração dos autores.
TABELA 6
Controle:
Dependência fiscal
Constante 0,533
(1,755)
Transferências constitucionais 0,028
(0,505)
Transferências voluntárias 0,153
(2,356)
Garantias do Tesouro 0,201
(1,855)
Controle
Dependência fiscal -0,080
(-3,369)
R 2 ajustado 0,39
R 2 efeito estados 0,98
R 2 variáveis independ. (x) 0,39
R 2 x e efeitos estados 0,99
N 108
Estimador FEM
LM 84,11
Hausman 35,2
Hausman (estat.) 0
Efeito estados Sim
Efeito tempo Sim
Elaboração dos autores.
TABELA 7
Razão gasto público e partidos políticos
Modelos básicos
(Variável dependente: razão despesa total)
Modelos
1 2 3 4
Constante -12,880 -12,350 -10,090 -8,920
(-4,686) (-5,119) (-3,353) (-3,401)
Autonomia fiscal -0,030 -0,060 - -
(-0,141) (-0,371)
Dependência fiscal - - -0,230 -0,250
(-1,884) (-2,369)
Lei Camata -0,620 -0,700 -0,400 -0,480
(-2,241) (-2,591) (-1,854) (-2.310)
Dívida financeira 0,040 0,050 0,020 0,030
(0,.789) (1,069) (0,533) (1,046)
Renda per capita 0,720 0,660 0,510 0,410
(6,008) (5,642) (2,391) (2,292)
População 0,890 0,900 0,750 0,740
(7,820) (8,728) (8,770) (9,355)
PT 0,380 0,410
(3,145) (1,893)
N 80 80 80 80
Estimador MGM MGM MGM MGM
P-Razão 0,78 0,57 0,80 0,56
Elaboração dos autores.
TABELA 8
Modelos
1 2 3 4
Constante -10,290 -6,200 -9,610 -8,990
(-3,673) (-1,881) (-3,865) (-3,851)
Dependência fiscal -0,210 -0,430 -0,360 -0,420
(-1,759) (-2,849) (-2,995) (-3,846)
Razão transferência voluntária -0,210 -0,270
(-2,774) (4,094)
Dependência fiscal PMDB -0,320
(-4,212)
Dependência fiscal PT 0,710
(2,454)
Transferência voluntária PSDB 0,260
(2,184)
Lei Camata -0,130 -0,430 -0,380 -0,220
(-0,697) (-2,323) (-1,751) (-1,060)
Dívida financeira defasada -0,005 0,030 0,040 0,010
(-0,125) (0,836) (0,806) (0,120)
Renda per capita 0,430 0,180 0,400 0,330
(2,065) (0,774) (2,415) (2,225)
População 0,760 0,660 0,740 0,700
(9,057) (6,555) (9,293) (9,217)
PMDB -0,510
(-3,282)
PT 1,510
(2,881)
PSDB 0,320
(1,922)
N 80 80 80 80
Modelo MGM MGM MGM MGM
P-Razão 0,94 0,36 0,54 0,18
Elaboração dos autores.
Divulgação
Geraldo Nogueira Luiz ISSN 1415-4765
José Carlos Tofetti Tiragem: 130 exemplares