El sistema penitenciario en Chile:

Desafíos para el nuevo modelo público-privado

Lucía Dammert
FLACSO Chile

Prepared to be delivered at the 2006 Meeting of the Latin American Studies

Association. San Juan, Puerto Rico. March 15 – 18, 2006

Introducción

El sistema carcelario en América Latina atraviesa una crisis general de calidad y

efectividad. El aumento de la población encarcelada, la presencia de un
importante porcentaje de personas recluidas esperando condena, el aumento de
la inversión pública y, en algunos países, incluso la presencia de violencia al
interior de las cárceles han generado una búsqueda de alternativas de política
para paliar esta situación.

Chile es uno de los países con mayores tasas de población presa por habitante de
América Latina y el diagnóstico de su sistema penitenciario es también
desalentador. Caracterizado por un incremento constante de la población
recluida, con niveles de hacinamiento importantes y una limitada capacidad de
reinserción y rehabilitación de los internos. En este contexto se buscó revertir el
problema mediante un sistema público-privado que permitiría mejorar la calidad
de vida de la población recluida y además aumentar la efectividad de los
programas de reinserción. Este modelo de gestión penitenciaria está en pleno
proceso de implementación en el país y tiende a convertirse en un referente para
los demás países de la región.

1
El objetivo de este artículo es presentar los principales rasgos y desafíos que
presenta el modelo de privatización carcelaria en general y la modelo publico-
privado que se está desarrollando en Chile. Desde esta perspectiva se considera
que el debate sobre las soluciones a un problema cotidianamente invisibilizado
en la agenda académica y política puede tener importantes efectos en la
disminución de la inseguridad. Reconociendo que la solución a los problemas de
delincuencia que enfrentan la mayoría de países latinoamericanos no se reduce a
la mejora de la cantidad y calidad de la “oferta” carcelaria sino más bien con una
serie de políticas de prevención y control.

1. Antecedentes

La población recluida en Chile ha aumentado de forma sostenida en los últimos

años, con una tasa anual promedio de crecimiento de 4,2% entre 1980 y 1990.
Situación que se explica por los sucesivos indultos legales y la flexibilización de
las exigencias para la concesión de beneficios intrapenitenciarios, libertad
provisional y condicional. A partir de los años 90s, esta situación cambió y se
generó una tasa de crecimiento de la población recluida más alta. Como se puede
observar en el gráfico siguiente la población penal pasó de alrededor de 23 mil a
inicios de los 90s a más de 32 mil a fines de dicha década y a más de 38 mil a
finales del año 2005. En otras palabras, la tendencia de aumento de la población
recluida desde 1980 al 2004 supero el 140%.

2
Gráfico 1

Evolución de la Población Recluida 1980-2004

40.000

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Fuente: Gendarmería de Chile, 2004

Cabe destacar que el sistema penitenciario chileno contempla tres regimenes de

reclusión: el sistema cerrado, el sistema abierto, y el semiabierto. El primero
incluye a aquellas personas (detenidas, procesadas y condenadas) que se
encuentran recluidas las veinticuatro horas sin ningún beneficio de salida. Los
otros dos, se aplican sólo a personas condenadas. El sistema abierto incluye a
aquellas personas a las que se les aplica alguna medida alternativa a la reclusión o
algún beneficio de “reinserción” social, es decir el cumplimiento total o parcial de
la condena se realiza en el medio libre. Por su parte, el sistema semi-abierto está
constituido por aquellas personas que cumplen su condena en un Centro de
Educación y Trabajo (CET), el cual puede ser de carácter urbano o rural. El año
2004 el total de población atendida por Gendarmería fue de 65.262 personas, de
las cuales el 53% se encontraba en el sistema cerrado, el 46,3% en el abierto y
0,7% en el sistema semiabierto. Esta situación evidencia que se privilegia la
privación de libertad como forma de castigo, lo cual además ha tendido a
acentuarse en los últimos años, tal como lo expresa el siguiente gráfico.

3
Gráfico 2

Evolución de la población penal 1987-2004

40.000

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Medidas alternativas Población recluída

Fuente: Gendarmería de Chile, 2004.

Como se puede observar en el gráfico 2, a fines de los 80s las personas

cumpliendo medidas alternativas equivalían al 36% del total de condenados. Su
mayor participación relativa se produjo en 1997, cuando llegaron a representar
54% del total de personas cumpliendo condena. A partir de 1998, esta
participación ha disminuido, representando en el 2004 el 42% de la población
penal.

Esta situación está influenciada por políticas de endurecimiento de penas, que ha

sido respaldado por un discurso político, compartido por prácticamente todos los
partidos políticos del país, que señala como la principal solución para el
incremento de la criminalidad el endurecimiento del sistema judicial, el aumento
de los años de cárcel para ciertos delitos, y la disminución de la edad de
imputabilidad penal (Dammert y Bailey, 2005).

Por otra parte, se observa un creciente hacinamiento en los recintos

penitenciarios que ha sido calculado por fuentes oficiales en 50% (Gendarmería
de Chile, 2004), mientras que instituciones dedicadas al análisis de la situación lo
sitúan alrededor del 60% (Williamson, 2004). Otra forma de explicitar la

4
magnitud del problema es observar la densidad de población por cada 100 plazas,
la cual para el año 1999 en Chile fue calculada en 147, instalándose entre las más
altas de la región (Carranza, 2001, p. 21). Cabe destacar que esta información se
basa sólo en el promedio nacional, lo cual esconde realidades regionales mucho
más apremiantes, existiendo recintos que superan en más de 200% su capacidad
(Williamson, 2004).

Al igual que en otros países de la región, en Chile se mantiene recluida a

población sin condena. Si bien los porcentajes son menores a los países vecinos,
es importante destacar que del total de población recluida el 36% estaban a fines
del año 2004 en calidad de procesados1, y el 7% detenidos por las policías. Lo
anterior da cuenta que la privación de libertad es utilizada como herramienta de
control no sólo en aquellas personas que hayan sido objeto de una sentencia
definitiva que los condena a una pena de privación de libertad, sino también
aquellas en que, aún rigiendo la presunción de inocencia a su favor, el tribunal o
bien el fiscal estiman que la libertad constituye un peligro ya sea para la
seguridad de la sociedad, la víctima, la investigación, o bien para evitar una
posible fuga.

Según información oficial de Gendarmería de Chile para el último año disponible

(2004) el promedio anual de población recluida en establecimientos
penitenciarios ascendió a 36.374 internos (considerando el sistema cerrado y
semiabierto, salida diaria y arresto nocturno). Por tanto, se estima una tasa de
231 internos privados de libertad por cada 100 mil habitantes lo que supera las
tasas de prácticamente todos los países de América Latina (Dammert y Díaz,
2005).

En términos de calidad penal de la población recluida, los condenados han

experimentado aumentos mayores con más del 230% entre 1980 y 2004.

1Se puede entender como aquella persona a la que el tribunal correspondiente ha declarado reo
por estimar que hay presunciones fundadas de la existencia del hecho punible, como de la
participación de ésta en el delito (artículo 274 Código de Procedimiento Penal).

5
Información que puede ser interpretada como una mejora en la eficiencia de la
justicia pero que requiere ser analizada en un contexto de incremento de la
población penal en general. Es decir, aumentan los condenados pero en términos
relativos representan un porcentaje bastante similar que el evidenciado a
mediados de los 90s.

Adicionalmente, la población recluida se caracteriza por ser mayoritariamente

joven (entre 25 y 35 años para el año 2004) y masculina (93.8%) (Gendarmería
de Chile, 2004). Otro elemento que permite caracterizar a la población penal es
el tipo de delitos por los que se encuentran condenados, los que en su mayoría
refieren a delitos contra la propiedad (más del 40% en el año 2004). Seguido por
la infracción a la ley 19.366 de tráfico ilícito de estupefacientes (7.1%)
(Gendarmería de Chile, 2004). Finalmente, los niveles de reincidencia según un
estudio reciente muestran que más del 70% de los hombres en las cárceles de la
Región Metropolitana declararon haber estado presos en un momento anterior
por delitos comparables (Foro de Expertos, 2004).

Sistema de Clasificación
En la legislación chilena se establece que objetivo principal de la encarcelación es
la rehabilitación y posterior reincorporación a la sociedad de los sujetos recluidos
en los centros penitenciarios. Es por esto que uno de los elementos centrales del
sistema penitenciario es la evaluación de los niveles de compromiso delictual de
todos los sujetos recluidos, ya sea en calidad de condenados, procesados y/o
detenidos, pues esta clasificación determinará las posibilidades de rehabilitación
y beneficios de reinserción a los que un sujeto puede acceder.

Este proceso de clasificación se realiza mediante un instrumento llamado la

“ficha de clasificación” y la institución encargada de su implementación es
Gendarmería. Institución que establece que el objeto de esta clasificación es
lograr determinar el grado de involucramiento o compromiso delictual del sujeto,
es decir cuán internalizado tiene los patrones propios de la “subcultura
carcelaria” (Gendarmería de Chile, 2003). La distribución de los internos en el

6
penal así como los tratamientos que reciben deberían vincularse con las
siguientes categorías: Alto, Medio alto, Medio bajo y Bajo compromiso delictual.

La ficha de clasificación mide cuatro categorías principales:

• Apariencia: Se evalúan las variables lenguaje, cortes y tatuajes.
• Nivel de preparación: se evalúan los variables relativas a continuidad
de la escolaridad, capacitación laboral, estabilidad laboral y planificación
vital
• Grupo de referencia: Se evalúan las variables relativas a las relaciones
familiares, grupo de pares, ocupación del tiempo libre e ingestión de
alcohol.
• Historia delictiva: Se evalúan las variables sobre antecedentes
antisociales en la infancia, edad de iniciación delictual y reincidencia.

El análisis detenido de las categorías utilizadas en el sistema de clasificación

muestra diversas problemáticas. En primer lugar, la ficha es aplicada
indistintamente a sujetos que están condenados por diversos delitos, pues los ejes
de puntuación no distinguen a este respecto, lo que lleva a pensar que la
peligrosidad de una persona no está relacionada con los hechos por los cuales se
le sanciona sino más bien con ciertas características que responderían a una
distinción socioeconómica o cultural.

Por otra parte, las categorías utilizadas para determinar el compromiso delictual
son altamente estigmatizante pues se centran básicamente en las características
socioeconómicas de los sujetos, lo cual es un indicador más bien del tipo de
personas que son pesquisadas por el sistema penal, tal como lo indica el siguiente
gráfico, y dado que las características educacionales, sociales y económicas de la
población recluida son en extremo precarias, es de suponer que el compromiso
delictual de ellas corresponderá a los niveles altos.

7
Gráfico 3

Nivel compromiso delictual de la población

recluida, 2004
7,6 0,4

16,9
Alto

Medio Alto
50,5 Medio Bajo

Bajo

Sin
Clasificación

24,6

Fuente: Gendarmería de Chile, 2004

En síntesis, es evidente que el sistema de clasificación requiere de un intenso

proceso de modernización en las categorías utilizadas para enfrentar la
problemática de las carreras criminales de forma eficiente y efectiva.

2. Respuesta al problema carcelario: La Privatización

El camino que se ha tomado para enfrentar la sobrepoblación penal y los

problemas que conlleva ha sido la introducción de capital privado al sistema
carcelario (Dammert y Díaz 2005; Gaes, 2005; Carranza, 2001). La experiencia
de privatización y concesión penitenciaria a nivel internacional ya lleva más de
una década de desarrollo, contando con centros de reclusión operados por
empresas privadas en países como Estados Unidos, Inglaterra, Escocia, Australia,
Sudáfrica, Canadá, Nueva Zelanda y Puerto Rico (Gaes, 2005; Gaes, Scoot,
Nelson y Taylor, 2004; Shichor, 1998).

8
Sin duda en los Estados Unidos se evidencia la principal experiencia de
privatización carcelaria, cuyos objetivos centrales son reducir los costos,
aumentar la rehabilitación, disminuir la reincidencia y mejorar las condiciones de
vida y disminuir el hacinamiento (Gaes, Scoot, Nelson y Taylor, 2004; Shichor,
1998).

Sin embargo, dichos objetivos han tenido resultados variados e incluso negativos
(Maxwell, 2005; Shichor, 1998). Así por ejemplo, con relación a los costos si bien
se estima que el Estado podría ahorrar hasta el 25% con la privatización
carcelaria, un análisis comparado en los EEUU muestra que dicho ahorro es
poco significativo (GAO, 1996).

Gráfico 4

Tasa de costo diario de cárceles públicas y

privadas en EEUU, 1996
$ 45 42,68
$ 40,85
$ 40
$ 35,18 35,39
$ 35
$ 30
$ 25 $ 23,55 23,55
Público
$ 20
Privado
$ 15
$ 10
$5
$0
Tennessee Washington California

Fuente: Informe de The United States General Accounting Office, GAO 1997.
Datos corresponden al valor diario por persona en dólares.

Adicionalmente, en aquellos recintos donde se aprecia una disminución de los

costos, un estudio posterior demostró que el mismo se explicaba por la reducción
del personal penitenciario y de su remuneración (“The Prison Industrial
Complex and the Global Economy”, Goldberg y Evans, 1997)

9
Uno de los mitos relacionados con la privatización se centra en la creencia que
dicho sistema generaría menores niveles de reincidencia delictual con lo cual se
estaría enfrentado eficientemente la problemática. Sin embargo, diversos
estudios realizados en los EEUU no justifican dicha afirmación (Nink y Kilgus,
2000; Maxwell, 2005; Bales, Bedard y Quinn 2005). Finalmente, otro de los
argumentos es que las cárceles privadas generan mejores condiciones de vida
para los reclusos, al mejorar el hábitat penitenciario y la calidad de los programas
de rehabilitación. Pero, aquellos donde se instalan programas de trabajo han
generado un profundo debate debido a las malas condiciones salariales e incluso
la falta de derechos laborales para estos trabajadores.

La crisis del sistema penitenciario chileno generó una propuesta alternativa para
mejorar la capacidad y la calidad de la atención del sistema. Esta alternativa se
constituye en un modelo alternativo a la privatización total donde el Estado
mantiene diversas funciones. A continuación se presenta una breve
caracterización del mismo.

3. El modelo público-privado chileno

En el marco de un contexto internacional que pone énfasis en la privatización de

las cárceles y de una crisis nacional evidente del sistema penitenciario, la
solución diseñada en Chile fue llamada el proceso de “Modernización del Sistema
Carcelario”. El mismo se inició durante el gobierno del Presidente Ricardo Lagos
(2002) y su fecha de término es indefinida. El mismo consiste en que el Estado
entrega a un particular el derecho a desarrollar y explotar un bien de uso público
o servicio a cambio de su explotación temporal (UNICRIM, 2002). Este proyecto
contemplaba la construcción, equipamiento y mantenimiento de 10 nuevas
cárceles de mediana y alta seguridad con una inversión pública que ronda los 280
millones de dólares y que repercutirá en la construcción de 372 mil metros
cuadrados de cárceles con espacio para aproximadamente 16.000 nuevas plazas.

10
Según la normativa constitucional vigente, Gendarmería es el organismo público
que tiene la facultad de mantener privados de libertad a quienes determinen los
tribunales de justicia2. En el nuevo sistema, la administración y vigilancia de los
recintos se mantendrá en manos de esta institución, mientras que la
responsabilidad de las empresas privadas, que se adjudiquen la concesión,
comprende el diseño, financiamiento, construcción, mantenimiento y prestación
de otros servicios penitenciarios. Es decir, alimentación, aseo, consumos básicos,
lavandería, salud, trabajo, educación y reinserción social, todas funciones que
deberán cumplir por un plazo mínimo de veinte años a partir de la inauguración
de cada establecimiento. El proceso de licitación internacional se ha dividido en
cuatro grupos que corresponde a las cuatro etapas del mismo y se realizan de
forma consecutiva3.

Este modelo debería tener dos consecuencias directas, por un lado el beneficio
económico del modelo y por otro el diseño de programas de rehabilitación y
reinserción. En relación a lo primero, con la creación de estas 10 cárceles el fisco
no invierte a corto plazo en la infraestructura y construcción de las cárceles,
comenzando a pagarle a las empresas privadas después de transcurridos diez
años. Se calcula que la reducción de costos, para el Estado, es de un 20 % en la
construcción y de un 10 a 15% en la operación de los recintos. Por otra parte, el
gobierno otorga garantías económicas a los privados, asegurando la ocupación de
al menos el 90% de las plazas, y de no completarse este margen, el Estado, se
compromete a cubrirlo financieramente de todas formas (Arellano, 2001). Por
ende, la ganancia de los concesionarios, se traduce en la certeza que
semestralmente recibirán, por parte del Estado, un subsidio por cada recluso que
alberguen en sus establecimientos, si a esto sumamos la incorporación de

2Ley Orgánica de Gendarmería de Chile, Decreto Ley 2859 de 1979, Art. 4 Reglamento de
Establecimientos Penitenciarios, Decreto Supremo N° 518 de 1998, Art. 120
3 El grupo uno se lo adjudicó el consorcio BAS (consorcio que comprende alianza chileno italiano

francesa), que corresponde a SODEXHO, BESALCO y ASTALDI. Esta licitación consiste en la

construcción de dos recintos de mediana seguridad y uno de alta seguridad. El 31 de julio del año
2002, este mismo consorcio se adjudicó la concesión del segundo grupo que comprende dos
nuevas cárceles, una de alta y otra de mediana seguridad. En diciembre del año 2003 el consorcio
francés Vinci se adjudicó la concesión del tercer grupo, el cual comprende 3 nuevas cárceles.

11
empresas privadas al interior de las cárceles, las cuales llevaran a cabo los
proyectos de capacitación laboral y trabajo propiamente tal, una ganancia
adicional será tener mano de obra a un costo menor que en el mercado, por el
mismo servicio.

Tabla 1
MODELO MODELO
PÚBLICO PÚBLICO-PRIVADO
Administración Gendarmería de Chile Gendarmería de Chile

Vigilancia y Gendarmería de Chile Gendarmería de Chile

seguridad proporciona la vigilancia y
el concesionario la
tecnología y sistemas de
seguridad.
Gestión Pública Público-privada

Financiamiento Pública Concesionario, con pago de

subsidios por parte del
Estado.

Reinserción social Gendarmería de Chile Concesionario

Mantenimiento de Gendarmería Concesionario

Infraestructura
Equipamiento Gendarmería Concesionario
estándar y de
seguridad
Servicios básicos Gendarmería Concesionario

Fuente: Elaboración propia en base a datos de Gendarmería de Chile y Ministerio de Justicia,

2005.

En el ámbito de la reinserción de los privados de libertad, será Gendarmería

quien dará los lineamientos o políticas de rehabilitación o reinserción y las
empresas privadas quienes ejecutarán concretamente los programas. Cabe
mencionar que dichas políticas de rehabilitación están destinadas sólo para la

12
población condenada. De igual manera, estos programas de rehabilitación
estarán basados en el sistema de clasificación, analizado previamente, lo cual
pone en entredicho su efectividad. Situación que se relaciona con el concepto de
unidad básica de segmentación, es decir, la celdas estarán ocupadas por reclusos
que tengan características comunes, los cuales estarán clasificados de acuerdo a
su compromiso delictual, el que será determinado según las variables descritas
anteriormente.

En su diseño inicial que establecía que la inversión se debería desarrollar en

cuatro etapas, las cuales fueron licitadas internacionalmente para lograr la mejor
oferta privada. La primera considera la construcción de dos penales de alta y uno
de mediana seguridad (Alto Hospicio, Rancagua y La Serena respectivamente), la
cual se adjudicó el concesionario B.A.S. (Besalco, Astaldi y Sodexho, alianza
chileno-italiana-francesa) y se estima que se entregará con alrededor de 10 meses
de atraso.

Tabla 2. Proceso de modernización del sistema carcelario chileno

Etapas Inversión Nº de plazas Plazo de Situación

(millones entrega inicial actual de
US) entrega
1 80 5.024 Mayo 2005 Noviembre
2005
2 50 2.350 Julio 2005 2006
3 80 5.061 Marzo 2006 Indeterminada
4 70 3.900 Marzo 2006 Indeterminada
Total 280 16.335
Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Justicia, 2005

En la segunda etapa, se contempla la construcción de penales de alta seguridad

en Antofagasta y Concepción, los cuales han sido adjudicados a la misma
concesionaria. El tercer grupo construirá un establecimiento de mediana y otro
de alta seguridad (Valdivia, Puerto Montt y Región Metropolitana
respectivamente). Finalmente, el último grupo construirá el penal de mediana
seguridad de la V región y el penal de alta seguridad de la Región Metropolitana).

13
Lamentablemente, el atraso en la construcción de los penales así como el
sostenido aumento de la población encarcelada establecen un panorama gris
sobre los niveles de hacinamiento del sistema en su conjunto.

4. El costo de encarcelar

Como se mencionó previamente, uno de los pilares del modelo público-privado

de gestión penitenciario se centra en la promesa que el mismo ahorraría entre
10% y 20% respecto del sistema público (Arellano, 1998). Sin embargo, la
información analizada muestra que la inversión por preso en el sistema público-
privado es muy superior a la realizada en el sistema público. Adicionalmente, así
se disminuya el número de población penal el Estado debe seguir costeando la
utilización de estos servicios con lo cual se genera un gasto alto y permanente.
Indicios que se vinculan con la evidencia internacional ya analizada
principalmente para los Estados Unidos.

El Departamento de Justicia de los Estados Unidos estima que los costos del
sistema correccional (prisiones, cárceles, servicios de libertad condicional y
libertad condicional) aumentó de $9,5 mil millones en 1982 a $60,3 mil millones
en 2001, es decir un aumento del 535% (Austin y Fabelo, 2004). Representando
más del 36% de todos los gastos del sistema de justicia americano.

14
Gráfico 6

Evolución del Gasto Penitenciario, EEUU 1982-

2001 (en miles de millones de dólares),

70
60
50
40
30
20
10
0
1982 2001

Fuente: Austin y Fabelo, 2004.

Este incremento de la inversión pública en cárceles ha tenido efectos negativos en

otras áreas de inversión del Estado. Así por ejemplo, en los presupuestos de
mediados de los 90s en California y Nueva York esta área sobrepasó incluso lo
destinado a la educación superior (Macallair, 2001). Situación que se agrava
cuando consideramos que más de la mitad del gasto realizado en el sistema
correccional es utilizado en mantener encarcelados a 1,2 millones de ofensores no
violentos, con los cuales se podrían utilizar mecanismos diferentes de sanción y
reinserción (Macallair, 2001). Como se puede observar en la tabla 3, el costo
anual de un preso supera ampliamente al costo de formación en una universidad
estatal en los Estados Unidos.

15
Tabla 3. Costo de educación superior v/s costos de reclusión, EEUU
2002
Costo anual de Costo anual
estudio de un año de
universitario reclusión por
por persona persona US$
US$
Arizona (Universidad de Arizona) 9.151 21.356
California (Universidad de California, 14.301 22.736
Berkeley)
Washington (Universidad de Washington) 12.195 26.999
Promedio 15 Estados 9.454 24.809
Fuente: The Criminal Justice Institute, Inc. 2003. The 2002 Corrections Year Book, Adult
Corrections.

Paradojalmente, en algunos países el costo por interno diario supera incluso el

sueldo mínimo; como se puede observar en la tabla 4 el costo diario por recluso
en los Estados Unidos, Inglaterra y Australia supera ampliamente el salario
mínimo diario.

Tabla 4. Costo diario por recluso v/s sueldo mínimo diario

Costo diario por Sueldo mínimo por
recluso día en dólares*
En dólares
Estados Unidos 65 28,3
Inglaterra 166 67,4
Australia 84 63,4
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Fundación Paz Ciudadana, 2003 y National
Minimum Wage Low Pay Commission Report, 2005. En www.lowpay.gov.uk
* Calculado en base al salario mínimo por hora, en base a 8 horas de trabajo diarias.

En América Latina se observa una tendencia similar de aumento del gasto por
interno, situación que se viene expresando desde mediados de los años noventa.
Es inevitable comparar estos costos con los salarios mínimos o los subsidios
sociales que dicha población podría acceder, los cuales son sustancialmente
menores.

16
Tabla 5. Costo mensual por preso en diversos países de América
Latina, 1999
País Costo mensual por
preso en dólares
1999
Bolivia 26.3
Colombia 224.5
Costa Rica 477.9
El Salvador 145.5
Honduras 43.9
Nicaragua 79.7
Perú 107
Fuente: Carranza, 2001.

La Situación en Chile
Al igual que en el resto del mundo, Chile presenta una considerable tendencia al
alza en los gastos e inversión en el sistema carcelario. Considerando el sistema
público, el gráfico 6 muestra un incremento sostenido de su presupuesto desde
inicios de la década del 90. Inversión que lamentablemente no ha podido
contrarrestar los complejos niveles de hacinamiento de la mayoría de recintos
penitenciarios del país.

Gráfico 6

Evolución del gasto de Gendarmeria de Chile

1990-2004
120.000
(en millones de pesos)*
100.000

80.000

Total Gastos
60.000
Gastos Personal

40.000

20.000

0
90

91

92

93

94

95

96

97

98

99

00

01

02

03

04
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20

20

20

20

Fuente: Elaboración propia en base a Gendarmería, 1990-2004

17
* Valores expresado en millones de pesos del 2004 (según promedio IPC, Banco Central)

A esta realidad se suma el nuevo sistema público-privado de cárceles

concesionadas las cuales significan una inversión inicial de más de 280 millones
de dólares sólo en la construcción y equipamiento de los 10 recintos. Ahora bien,
el costo de cada preso en estos nuevos recintos no sólo incluyen el pago a los
privados por la construcción, operación e incluso un pago variable por preso, sino
que además hay que considerar el costo de la vigilancia y seguridad desarrollados
por Gendarmería de Chile. Como se puede observar en la tabla 6 la inversión
pública por cada uno de estos recintos es significativa.

Tabla 6. Inversión y costos del sistema Público-Privado de

concesiones carcelarias
Nº Pago semestral Pago
Inversión Pago
estimado por semestral
Estimada semestral
Etapas Recintos de Plazas construcción por
(concesionarios) por
millones de interno
millones de US$ operación
US$ (variable)

3
Iquique, La
Etapa 1 80 US$7
Serena, 5.024 9 US$ 422
millones
Rancagua

2
Etapa 2 Concepción y 50 US$4
5 US$ 422
Antofagasta 2.350 millones

3
RM, Puerto
Etapa 3 80 US$5,5
Montt y 8 US$ 422
5.061 millones
Valdivia
2
Etapa 4 RM y VII 3.900 70 S/D S/D S/D
Región
Total 10 280
16.335
Fuente: Ministerio de Justicia, Gendarmería de Chile, 2004
Dólar calculado en $531 (9/11/05)
UF calculada en $17.910 (9/11/05)
S/D: La etapa 4 aún no ha sido licitada, por lo tanto no se han estimado los pagos semestrales que
deberá hacer el Estado.

18
Por tanto, el argumento inicial que el sistema de concesiones reduciría los gastos
del sistema de reclusión queda en duda. Según información oficial y sólo
considerando los pagos por operación de los nuevos recintos y los gastos en
personal de Gendarmería (es decir el costo de la vigilancia), se encuentra que el
costo por interno en el sistema de concesiones presenta un aumento considerable
respecto al costo dentro del sistema público. La tabla 7 muestra que el costo
diario por interno en el sistema público alcanza los 11 dólares mientras que el
mismo escala a 35 dólares en el sistema público-privado.

Tabla 7. Costo por Interno en Sistema Público y en concesionado,

2004
Sistema/Costo Anual Mensual Diario Diario en
dólares*
Sistema Público $2.959.109 $246.592 $8.216 US$ 11
Sistema de $6.764.016 $563.668 $18.778 US$ 35
Concesiones
Fuente: Elaboración propia en base a datos de gendarmería y Ministerio de Justicia
* Dólar calculado en $531 pesos chilenos.

De esta manera, mientras en el sistema público el costo por interno duplicaba el

sueldo mínimo ($120.000 el año 2004) con el sistema de concesiones se estarán
gastando más de 4 sueldos mínimos en mantener a una persona privada de
libertad. Aún peor, la actual polémica respecto a los atrasos en los plazos de
entrega de los recintos, generado por un debate con las empresas concesionarias
que argumentan un aumento de los costos de construcción y equipamiento
permite pensar que el pago estatal por la construcción será mucho mayor del
estimado inicialmente.

¿Inversión en presos o en cárceles?

Ahora bien, el costo por preso no expresa el monto recibido directamente por los
reclusos en términos de mejor calidad de servicio, infraestructura y programas de
rehabilitación y reinserción. Por el contrario, en su mayoría se vincula con pago
de servicios penitenciarios y del personal de vigilancia, inversión que no impacta

19
directamente en la situación social y familiar del interno y que difícilmente
ayudará a una reinserción posterior a la sociedad.

De hecho en la tabla 8 se muestra que la inversión destinada a programas de

rehabilitación es prácticamente inexistente en el país y además la misma ha
disminuido sistemáticamente en los últimos años.

Tabla 8. Evolución porcentual de los recursos destinados a

programas de rehabilitación (1990-2002)
Año Porcentaje del
Presupuesto Total
1990 1,6
1995 1,5
2000 0,9
2002 0,8
Fuente: Informe Anual sobre Derechos Humanos en Chile, 2005.
Universidad Diego Portales.

Otra importante arista del problema está dada por el hecho de que no existe
evidencia respecto a que la privación de libertad reduzca los índices de
delincuencia ni los de reincidencia. Por el contrario, según un estudio realizado
por Gendarmería el año 2000 el porcentaje de personas egresadas del sistema
cerrado (reclusión permanente) que tuvieron reincidencia legal es
significativamente mayor (47%) que aquellas egresadas del sistema abierto
(alrededor de un 15%), sistema que sin embargo no han sido priorizado en
términos políticos ni económicos (Gendarmería, 2000).

Finalmente, la disminución de la delincuencia no conlleva necesariamente a una

reducción en el gasto público en las cárceles concesionadas. En la actualidad, el
sistema de justicia criminal norteamericano enfrenta la paradoja de haber
disminuido el crimen, y por ende los detenidos, pero los costos carcelarios siguen
una tendencia al incremento.

20
4. A modo de conclusión: ¿Es la cárcel solución a la delincuencia?

El aumento de la inseguridad en Chile ha conllevado a un incremento de la

población penal y de la magnitud del problema del hacinamiento carcelario. Esta
situación no es única del contexto chileno, por el contrario refleja un problema
presente en todos los países de la región.
Por esto, el modelo de gestión penitenciario propuesto en Chile está siendo
analizado por otros países para establecer la capacidad de imitar sus definiciones
y resultados. Se torna vital presentarlo desde una perspectiva compleja que
abarque los diversos desafíos que presenta, pero en especial permita reconocer
que la reclusión no es una alternativa para solucionar el tema de la delincuencia.
Por el contrario, cárceles en pésimas condiciones, con alta presencia de personas
sin condena, abusos institucionales, y limitada cobertura de rehabilitación y
reinserción son elementos que consolidan una perspectiva de “escuelas del
delito”.

No obstante lo anterior, es necesario avanzar en procesos de modernización de

los sistemas penitenciarios para mitigar estos elementos negativos y potenciar
espacios de posible resocialización y rehabilitación para aquellos que cometen
delitos graves en nuestras sociedades.

En este sentido, en Chile la inversión de capitales privados en la construcción y

mantenimiento de las cárceles ha sido asumida como una solución a la mayoría
de problemas de “habitabilidad”. Sin embargo como se mostró previamente, la
experiencia comparada señala que los resultados de la privatización de las
cárceles no son muy auspiciosos en términos de incremento de la efectividad de
los programas de rehabilitación, y generan un aumento sostenido de la inversión
pública en este tipo de infraestructura. Adicionalmente, en los países en que se ha
aplicado ha traído aparejado una serie de problemas de orden ético, político,
normativo y jurídico (violaciones a los derechos humanos, explotación de mano
de obra a bajo costo, endurecimiento de penas, entre otros).

21
Por ende, Chile se encuentra en una coyuntura crucial en la definición de una
política penitenciaria, que enfrenta cinco desafíos centrales. En primer lugar, la
disminución de la tendencia a encarcelar con lo cual se deber revisar el aumento
sostenido de la población privada de libertad. Para esto se vuelve necesario
considerar la utilización de penas alternativas sí como el desarrollo de
mecanismos que consideren la justicia restaurativa como solución a hechos
específicos que no involucran violencia por ejemplo.

En segundo lugar, el nuevo modelo debe definir con claridad los indicadores de
evaluación de los programas desarrollados para la reinserción social de los
reclusos. En otras palabras, el gobierno debe consolidar una capacidad técnica de
fiscalización en esta materia, considerando primordialmente variables presentes
en la realidad post penitenciaria de los reclusos. En tercer término, los
continuos atrasos en la entrega de los penales, la falta de información, e incluso
recientes noticias sobre una eventual quiebra financiera del concesionario,
evidencian la necesidad de una mayor y más eficaz fiscalización del sistema. La
inversión privada debe tener mecanismos de regulación y supervisión afiatados
que permitan establecer los indicadores de éxito tanto en el plano económico
como en relación a la reinserción.

Además, estos modelos de privatización generan una expectativa pública sobre su

impacto en la delincuencia. En este sentido se espera que el mismo repercuta en
la baja de las tasas de denuncia; lo cual es poco probable. En este sentido es
necesario rescatar una visión integral y definir una política criminal que ponga
énfasis tanto en la justicia como en la reinserción de aquellos que han pasado por
el sistema penal.

Finalmente, cabe destacar que este modelo se desarrollará sólo en 10 nuevos

penales, pero en la actualidad existen otros 117 entre los cuales más de 40
enfrentan condiciones altamente deficitarias. Por tanto, es necesario enfatizar la

22
necesidad de asumir el sistema como un todo que requiere de una
reestructuración global e inmediata.

En otras palabras, se deben revisar las políticas de aumento de la población

carcelaria en Chile reconociendo que el ingreso al sistema carcelario implica, en
la mayoría de casos, una relación con la vida delictual de largo plazo. Y
paralelamente reconocer que la modernización carcelaria y su eminente
privatización pueden traer consigo una tendencia creciente a la inversión en
espacios carcelarios y no una solución a un problema tan complejo como la
delincuencia.

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