Halaman 1

Indonesia

Menghabiskan lebih banyak atau

membelanjakan lebih baik:
Meningkatkan pembiayaan pendidikan di Indones
ia
Wilayah Asia Timur dan Pasifik
AVA
* TF
Raja

UU
KEMENTERRAN
PSC
ED
_
K "U =
-NEUROPA
PERSATUAN
THEWORLDBANK

Pengungkapan Publik Resmi

Pengungkapan Publik Resmi
Pengungkapan Publik Resmi
Pengungkapan Publik Resmi
Pengungkapan Publik Resmi
Pengungkapan Publik Resmi
Pengungkapan Publik Resmi
Pengungkapan Publik Resmi

Halaman 2
KANTOR BANK DUNIA JAKARTA
Gedung Bursa Efek Indonesia, Tower Il / 1 Lantai 2-13.
JI. Jend. Sudirman Kay. 52-53
Jakarta 12910
Telp: (6221) 5299-3000
Faks: (6221) 5299-3111
Maret 2013
Belanja Lebih Banyak atau Belanja Lebih Baik: Meningkatkan pembiayaan pendidikan di Indonesia adalah produk staf Bank Dunia. Temuan,
interpretasi dan kesimpulan yang diungkapkan di sini tidak selalu mencerminkan pandangan Dewan Direktur Eksekutif Bank Dunia atau
pemerintah yang mereka wakili.
Bank Dunia tidak menjamin keakuratan data yang termasuk dalam pekerjaan ini. Batasan, warna, denominasi dan lainnya
informasi yang ditampilkan di peta mana pun dalam karya ini tidak menyiratkan penilaian apa pun dari pihak Bank Dunia mengenai status hukum salah
satu pihak
wilayah atau pengesahan penerimaan batas-batas tersebut.
Kredit foto dari kiri ke kanan: Bank Dunia, Ratna Kesuma, Bank Dunia.

Halaman 3
Laporan No. 73050-ID
Menghabiskan lebih banyak atau
membelanjakan lebih baik:
Meningkatkan pembiayaan pendidikan di
Indonesia
Wilayah Asia Timur dan Pasifik

Halaman 4
Belanja lebih banyak atau belanja lebih baik: Meningkatkan pembiayaan pendidikan di Indonesia
0

Tabel dari Isi
Ucapan Terima Kasih
vii
Daftar Singkatan
viii
Ringkasan bisnis plan
11
Bab 1: Bagaimana Sistem Pendidikan Indonesia Dibiayai dan Dikelola?
21
Sebuah deskripsi dari Sistem Pendidikan Nasional di Indonesia
22
Siapa yang mengelola sistem pendidikan desentralisasi di Indonesia?
24
Siapa yang membayar untuk apa dalam sistem pendidikan Indonesia?
25
Bab 2: "Aturan 20 persen": Kemana sumber daya pergi?
29
Implikasi dari aturan 20 persen
30
Apakah Indonesia menghabiskan terlalu banyak untuk pendidikan setelah aturan 20 persen?
34
Kemana perginya 20 persen itu?
36
Sebuah costing sederhana tujuan pemerintah menggunakan pola pengeluaran saat
52

saya
Bab 2:
"Aturan 20 persen": Dimana
sumber daya pergi?
Evolusi belanja publik untuk pendidikan selama dekade terakhir sangat mengesankan. Dari 2001 hingga
2009 anggaran pendidikan Gol meningkat dengan lebih 120 persen secara riil, dengan sebagian besar peningkatan
taking
tempat di 2009, ketika anggaran meningkat dengan 20 persen secara riil dari tahun sebelumnya. Apa yang
mendorong ini
peningkatan pesat dalam sumber daya, sebagian besar, merupakan amandemen konstitusi yang disahkan pada tahun
2002 sebagai mandat
pemerintah menghabiskan 20 persen dari total anggarannya untuk pendidikan. Aturan 20 persen pertama kali
dipenuhi
2009, setelah aturan itu diklarifikasi, menjadikan belanja pendidikan lebih dari 20 persen dari total anggaran
negara. Itu
aturan, bagaimanapun, memiliki beberapa implikasi negatif, mempersulit pengelolaan anggaran dan berpotensi
menciptakan
distorsi dalam hal keputusan pengeluaran.
Bab ini membahas konsekuensi dari aturan 20 persen dan ke mana sumber daya tambahan dialirkan
tahun 2009, memeriksa total anggaran pendidikan serta perubahan anggaran pusat tahun 2010-2011. Di
selain merinci pengeluaran menurut tingkat pendidikan, tingkat pemerintahan dan klasifikasi ekonomi,
Bab ini mengidentifikasi program dan kebijakan yang menyerap sebagian besar peningkatan sumber daya. Jatuh
tempo
Fakta bahwa data daerah hanya tersedia hingga 2009, kami melihat tren anggaran berdasarkan program hanya
sampai
tahun itu, mengungkapkan dampak aturan 20 persen terhadap total anggaran pendidikan pada tahun pertama setelah
dipenuhi.
Namun, kami juga memeriksa perubahan komposisi anggaran pusat yang datanya lebih baru
tersedia (hingga 2011) untuk memahami apakah ada perubahan signifikan yang terjadi dalam anggaran pendidikan
pusat
setelah 2009, baik sebagai hasil dari aturan 20 persen dan rejeki nomplok berkala - seperti yang akan kita lihat di
bagian selanjutnya,
sebagian besar dana tak terduga telah dialokasikan ke anggaran pusat melalui anggaran Kemdikbud atau Kemenag.
Penting untuk diingat keterbatasan data, terutama jika menyangkut sub-nasional
anggaran pemerintah, jika melihat hasil dalam bab ini. Tampilan sederhana pada anggaran tidak
biarkan beberapa rincian dasar yang ditunjukkan dalam bab ini. Masalah terbesar adalah dengan sub-nasional yang
terperinci
data anggaran, yang sangat sulit diperoleh. Padahal, hingga akhir tahun 2011, hal itu belum bisa diperoleh
data anggaran daerah dipecah menurut program (setara dengan tingkat pendidikan). Bahkan sekarang, data tersebut
hanya tersedia untuk tahun 2008 dan 2009, dan hanya untuk 413 dari 500 kabupaten. Padahal data anggaran pusat
lebih up-to-date dan rinci menurut program dan kegiatan belanja (realisasi belanja 2010 dan 2011
tersedia sebagian rincian pengeluaran terealisasi), tidak ada metodologi yang konsisten untuk pencatatan gaji
menghabiskan waktu bertahun-tahun. Baik dalam anggaran pusat maupun data daerah, tidak mungkin membedakan
antara guru
dan gaji non-guru (administrasi). Dalam data regional, gaji guru dan staf PNS dilaporkan
di tingkat agregat sebagai bagian dari "pengeluaran tidak langsung" (atau non-program), sedangkan guru dan staf
non-PNS
gaji dilaporkan sebagai bagian dari "belanja langsung" (atau belanja program khusus). Selain itu, perubahan pada
file
Klasifikasi guru pemerintah pusat pada tahun 2008 membuat perbandingan antar tahun menjadi sulit jika dilihat
data anggaran pusat, karena gaji non-guru (dilaporkan sebagai "lain-lain"
sebelum 2008) dibagi menurut pendidikan
subfungsi program hanya dimulai tahun itu.

U
 Halaman 32
Belanja lebih banyak atau belanja lebih baik: Meningkatkan pembiayaan pendidikan di Indonesia
Oleh karena itu, kami terpaksa menggunakan bagian guru menurut tingkat pendidikan untuk
memperkirakan gaji daerah
pengeluaran. Ini memiliki dua peringatan. Pertama, asumsi bahwa gaji guru seragam menurut tingkat
pendidikannya
mungkin tidak akurat jika karakteristik guru antara pendidikan dasar dan menengah berbeda secara signifikan. Di
Akibatnya, karena guru sekolah dasar cenderung memiliki kualifikasi yang lebih sedikit daripada guru sekolah
menengah, kami
mungkin melebih-lebihkan gaji guru sekolah dasar dan karenanya bagian dari pengeluaran daerah yang dibelanjakan
pendidikan Utama. Sebuah Asumsi kedua kita dipaksa untuk membuat adalah bahwa pemecahan staf administrasi
dengan tingkat mengikuti guru. Karena kami tidak dapat membedakan guru dari staf adiminstratif dalam data, kami
gunakan bagian guru berdasarkan tingkat untuk membagi semua gaji. Meskipun kami kekurangan informasi untuk
memeriksa keakuratannya
Dengan asumsi ini, pengaruhnya terhadap gambaran keseluruhan kemungkinan besar sangat kecil. Bahkan jika
struktur pengawasannya berbeda
tingkat berbeda secara signifikan, jumlah guru relatif terhadap staf kantor kabupaten lainnya sangat besar
Asumsi tidak mungkin mempengaruhi gambaran keseluruhan.
Pertama-tama kita melihat pentingnya aturan 20 persen untuk anggaran pendidikan dan pengelolaan anggaran.

Implikasi dari aturan 20 persen

"Aturan 20 persen" awalnya diperkenalkan dalam amandemen Konstitusi tahun 2002, yang menetapkan
bahwa minimal 20 persen dari total APBN harus dibelanjakan untuk sektor pendidikan. Sejak
pendidikan berdiri pada 15 persen dari pengeluaran pemerintah pada saat itu, aturan itu tidak segera dilaksanakan,
dan baru bertemu pada tahun 2009, setelah Mahkamah Konstitusi mendefinisikan dan mengklarifikasi. Padahal ada
cukup banyak
perdebatan selama bertahun-tahun tentang bagaimana menafsirkannya, sejak 2009 aturan 20 persen telah ditafsirkan
sedemikian rupa
itu: (1) berlaku untuk anggaran yang direncanakan dan yang direvisi ( masing-masing APBN dan APBNP); (2)
termasuk gaji dan
perkiraan belanja daerah untuk pendidikan yang didanai dari transfer pusat; dan (3) dihitung sebagai rasio
total belanja negara termasuk subsidi, pembayaran bunga dan transfer ke daerah. Aturan berlaku untuk
baik pemerintah pusat maupun daerah.  0 Di tingkat pemerintah pusat persyaratan ini telah terpenuhi,
2 

dan sementara di sebagian besar kabupaten / kota, belanja untuk pendidikan melebihi yang diamanatkan 20 persen,
ada yang lebar
kisaran belanja kabupaten / kota untuk pendidikan sebagai bagian dari total anggaran (dari 11 persen menjadi 48
persen).
Betapapun baiknya aturan itu, efeknya beragam. Di satu sisi, aturan 20 persen
telah menghasilkan peningkatan besar-besaran dalam sumber daya - menambah 6 persen dari anggaran negara untuk
pendidikan antara tahun 2008
dan 2009. Aturan tersebut dengan jelas memastikan komitmen politik untuk berinvestasi dalam pendidikan dan
mencegah oportunisme
oleh pembuat kebijakan, sehingga mengisolasi pengeluaran pendidikan prioritas. Di sisi lain, memiliki anggaran
yang rumit
manajemen dan memperkenalkan insentif yang merugikan.
Gambar 4: Pengeluaran Publik untuk Pendidikan, 2001-2010
DR triliun
Persen
350
25
21.9
21.1
280
16.4
21.7
20,9 20
pengeluaran mReal,
15.0
159
16.3
Harga 2009 (Kiri)
210
14.15
15.6
15
Pengeluaran Nominal (Kiri)
14.5
-menyadari
pengeluaran pendidikan
11.4
sebagai% total pengeluaran nasional
140
10- direncanakan
pengeluaran pendidikan
sebagai% total pengeluaran nasional
70
4
5
0
0
2001 2002
2003
2004
2005 2006 2007 2008 2009
2010
Sumber: Perkiraan staf Bank Dunia berdasarkan data Kemenkeu, APBD dan BPS.
Catatan: Data realisasi belanja tidak tersedia setelah 2009 karena data realisasi daerah setelah tahun tersebut tidak tersedia. Pendidikan terencana
Pengeluaran mencerminkan perhitungan anggaran termasuk transfer pemerintah pusat dan daerah dalam rencana revisi undang-undang anggaran
(APBN-P). Tidak seperti data yang direncanakan, data realisasi juga termasuk pendapatan asli daerah yang dialokasikan untuk pendidikan, yang
menjelaskan
jumlah realisasi pengeluaran yang sedikit lebih tinggi dibandingkan dengan pengeluaran yang direncanakan pada grafik.
20
Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional

U
Halaman 33
"Aturan 20 persen": Kemana sumber daya pergi?
Pengalokasian 20 persen anggaran untuk pendidikan merusak kemampuan pemerintah untuk
mengalokasikan
sumber daya secara efisien lintas sektor. Secara umum, earmarking bermasalah karena: (1) kesulitan anggaran
pemerintah dari memindahkan sumber daya untuk memenuhi kebutuhan yang berubah; (2) alokasi yang
dialokasikan merusak manajerial
insentif dan kapasitas perencanaan; dan (3) ada kecenderungan peruntukan untuk berkembang biak, yang meningkat
secara keseluruhan
kekakuan anggaran. Undang-Undang Kesehatan Indonesia (September 2009) mewajibkan Pemerintah Pusat
mengalokasikan 5 persen
anggarannya untuk kesehatan (tidak termasuk gaji) adalah tanda bahwa kecenderungan untuk lebih dialokasikan. "
Earmarking membuat anggaran pendidikan sulit diprediksi, terutama karena juga berlaku untuk revisi
anggaran. Volatilitas dalam anggaran negara (terutama karena harga energi yang sangat fluktuatif, anggaran
terbesar Pemerintah Indonesia
item) secara otomatis menyebabkan volatilitas dalam anggaran pendidikan, yang memperumit dan menghambat
jangka panjang
perencanaan. Fakta bahwa aturan tersebut juga berlaku untuk anggaran yang direvisi semakin memperumit masalah
rejeki nomplok di tengah tahun fiskal yang perlu dihabiskan dalam waktu singkat. Hal ini sangat bermasalah
dalam beberapa tahun terakhir, ketika harga minyak naik lebih tinggi dari yang diantisipasi dalam anggaran. Rejeki
bisa jadi
besar, bahkan terkadang melebihi ukuran beberapa program unggulan pemerintah, seperti BOS. Dan sejak ini
Dana tak terduga sering kali muncul terlambat dalam proses anggaran, sehingga berisiko dibelanjakan dengan
buruk, karena waktu perencanaan yang singkat
dalam program yang dilaksanakan dengan tergesa-gesa. Juga tidak jelas apa konsekuensi dari revisi ke bawah
anggaran karena harga minyak.
Untuk mengurangi masalah dalam perencanaan anggaran pendidikan karena "rejeki nomplok;" Pemerintah
Indonesia
membentuk "Dana Pembangunan Pendidikan Nasional" pada tahun 2010. Ini terdiri dari Dana Abadi untuk
menjamin keberlanjutan program pendidikan untuk generasi berikutnya (pemerataan antargenerasi) dan an
Dana Cadangan Pendidikan untuk mengamankan dana proyek yang berkaitan dengan rehabilitasi fasilitas
pendidikan yang rusak
oleh bencana alam. "Dana Abadi dan Dana Cadangan bukan bagian dari anggaran Kemdikbud dan sedang
saat ini dikelola oleh Pusat Investasi Pemerintah (PIP), melalui Badan Layanan Umum (BLU) - a
satuan kerja di Kementerian Keuangan dengan otonomi anggaran yang relatif tinggi.
Pembentukan Dana Pembangunan Pendidikan Nasional oleh Pemerintah merupakan langkah positif menuju
perencanaan kontinjensi, tetapi bagian dari rejeki nomplok yang telah diserap IMF relatif kecil
dan bervariasi selama bertahun-tahun. Sebagian besar dana tak terduga anggaran masih melalui prosedur revisi
anggaran normal
dan sebagian besar dialokasikan untuk anggaran pemerintah pusat melalui alokasi ke Kemdikbud dan
Kemenag. Negara
revisi anggaran pada tahun-tahun 2010-2012 meningkatkan anggaran pendidikan oleh sekitar 7 persen selama awal
anggaran yang direncanakan setiap tahun (setara dengan USD 1,8 miliar). Pemerintah pusat menerima sebagian
besar dari ini
rejeki, dengan Kemdikbud menerima rata-rata 60 persen dan Depag 14 persen, sedangkan pemerintah daerah
menerima hanya sekitar 5 persen, dan porsi Dana Pendidikan bervariasi dari 6 persen pada tahun 2010
hingga 9 persen pada tahun 2011
dan 29 persen pada tahun 2012 (Tabel 2). Hal ini sebagian disebabkan oleh kurangnya pedoman regulasi yang jelas
mengenai persentase
dari "rejeki" yang akan ditransfer ke IMF.
Pasalnya, revisi APBN berlangsung di tengah rejeki tahun anggaran belum juga
terserap sepenuhnya oleh pemerintah pusat dan kementerian yang ditugaskan. Revisi anggaran di Indonesia
biasanya
berlangsung pada bulan Juli-Agustus dan perlu dihabiskan pada bulan Desember, yang menyisakan sedikit waktu
untuk perencanaan dan pelaksanaan
anggaran tambahan. Tabel 3 menunjukkan bahwa Kemdikbud dan Kemenag belum dapat sepenuhnya menyerap
dana tak terduga yang masuk
tahun terakhir. Jumlah yang belum direalisasi sebagai bagian dari rejeki yang diterima pada tahun 2010 dan 2011
mewakili sekitar
42 dan 46 persen, berkontribusi pada rendahnya tingkat realisasi dari total revisi pemerintah pusat
anggaran pendidikan pada tahun-tahun itu.
21
UU No 36/2009 tentang Kesehatan
22
Peraturan Menteri Keuangan 238 / PMK.05 / 2010 tentang Tata Cara Pengadaan, Pencairan, Pengelolaan, dan Pertanggungjawaban
dari Dana Abadi dan Dana Cadangan Pendidikan,

U
Halaman 34
Belanja lebih banyak atau belanja lebih baik: Meningkatkan pembiayaan pendidikan di Indonesia
Tabel 2: Ukuran dan distribusi dana tak terduga anggaran dari aturan 20 persen
APNAPBN
APBN
AP3-
2010
Menyadari
2011
Terwujud2
(anggaran) (rvsd
buclget
(revsedgudge
(anggaran) (eie
anggaran) ubudget
Total pengeluaran
1047.7
1126.1
1229.6
1320.8
1435.4
1548.3
Subsidi Minyak & Gas
69
89
96
129.7
123.6
137.4
Total Pendidikan Exp.
209.5
225.2
249.0
266.9
290.0
310.8
Kementerian
83.2
96.5
91
89.7
105.4
98.1
102.5
117.2
Kemdikbud
54.7
63.0
59.2
55.6
67.3
61.2
64.4
77.2
Kemenag
23.7
26.5
24.6
27.3
30.4
28.4
32.0
33.5
kementerian lainnya
4.8
7.0
7.1
6.9
7.6
8.5
6.2
6.6
Transfer
126.4
127.7
na
158.2
159.0
na
186.4
186.6
BOS
16.8
16.8
23.6
23.6
D3H (Bagian dari dibagikan
0.6
0.7
0.8
0.9
0.8
1.0
pendapatan untuk pendidikan.)
DAK
9.3
9.3
10.0
10.0
10.0
10.0
DAU
95.9
95.9
104.3
104.3
113.9
113.9
Profesional Guru
11.0
11.0
18.5
18.5
30.6
30.6
Tunjangan
Tunjangan Tambahan untuk
5.8
5.8
3.7
3.7
2.9
2.9
Guru PNS
MELAKUKAN
1.4
1.4
1.4
1.4
1.4
1.4
Otonomi Khusus
Rpein Futnfory
2.3
2.3
2.7
2.7
3.3
3.3
Dana Daerah untuk Edu.
Transfer lainnya
1.3
0.6
Pendidikan Nasional
Deveopntl
und
1.0
1.0
2.6
1.0
7.0
Dana Pembangunan
Sumber: undang-undang anggaran rencana revisi 2010-2012 (APBN-P), Kemenkeu.
Tabel 3. Realisasi Anggaran 2010-2011
%
% Belum terealisasi dari
%f
Hai
%o
Belum terealisasi
E.
Jumlah
l
Jumlah
Pln la Pn
Pln
la
Panci
sebagai % dari
Pa
Pln
sebagai % dari
Rejeki nomplok
Rejeki nomplok
Kemdikbud
96.1
96.0
95.1
108.3
94.1
45.1
110.5
91.2
50.4
Kemenag
92.9
91.2
103.9
92.7
67.6
104.0
93.4
64.4
Lainnya
86.0
84.6
147.8
101.4
-4.4
122.9
110.8
-110,3
Total
Ceta
97.0
95.4
93.5
94.6
109.3
94.2
41.7
109.5
93.3
45.5
Pusat
Sumber: Kemenkeu
Catatan: Rejeki nomplok signifikan pertama diterima pada tahun 201 O. Rejeki nomplok tahun 2009, ketika aturan 20 persen dipenuhi untuk pertama
kalinya, memberikan kontribusi
hanya sekitar DR 1 triliun., sehingga perbedaan antara awal anggaran dan direvisi pada 2009 tidak signifikan dibandingkan dengan tahun kemudian.

B
 Halaman 35
"Aturan 20 persen": Kemana sumber daya pergi?
Alokasi rejeki tersebut sudah jelas dirinci pada tahun 2010. Tahun 2010, yang merupakan tahun pertama
pendidikan
sektor menerima rejeki nomplok yang signifikan, Kemendikbud dan Kemenag memberikan rencana anggaran
terperinci yang menjelaskan rejeki nomplok tersebut
alokasi untuk program dan kegiatan tertentu (Nota Keuangan Rancangan APBN-P 2010). Kedua kementerian
menunjukkan jumlah tertentu yang dialokasikan untuk setiap tingkat pendidikan, untuk peningkatan kualitas guru
dan untuk
program manajemen layanan (Gambar 5), dan memberikan deskripsi kegiatan yang didukung oleh setiap program,
termasuk perluasan layanan di PAUD, peningkatan beasiswa bagi masyarakat miskin di tingkat dasar, menengah,
dan tinggi
program pendidikan, perbaikan sistem pengelolaan BOS, pengembangan dan rehabilitasi gedung sekolah,
pelatihan kepala sekolah dan pengawas, program percepatan peningkatan kualifikasi guru, dan
memberikan tunjangan fungsional dan profesional bagi guru. Kemendikbud dan Kemenag melakukan upaya besar
pada tahun 2010 untuk
memastikan transparansi dan akuntabilitas dalam pendidikan dan perencanaan anggaran rejeki nomplok.
Namun sejak 2011, informasi tentang anggaran yang direvisi dan rejeki nomplok menjadi sangat terbatas. Itu
Nota Keuangan dokumen RAPBN-P 2011 dan 2012 tidak lagi memberikan informasi alokasi
berdasarkan program, tetapi secara luas menunjukkan bahwa sumber daya tambahan dari revisi anggaran
diarahkan
untuk: (1) mendukung program prioritas nasional RPJMN 2010-2014; (2) memperkuat prestasi pendidikan
prioritas pembangunan dalam RKP tahun 2011 dan 2012, (3) mendukung pelaksanaan Inpres
No. I Tahun 2010 Tentang Prioritas Percepatan Pembangunan Nasional, dan (4) perluasan beasiswa
program untuk siswa miskin. 23
Gambar 5: Alokasi Dana Tak terduga menurut program, 2010
Rencana Anggaran Kemdikbud
Rencana Anggaran Kemenag
Layanan Edu
R&D 2%
EDED 3%
pengelolaan
6%
SD / SMP 31%
Guru II
kualitas 8%
Tidak resmi
1%
Guru
SD / SMP 33% 9
kualitas 8%
DIA 32%
Non-
resmi
3%
Sumber: Kemenkeu
Mungkin kelemahan terbesar dari peraturan tersebut dan peruntukannya adalah bahwa ia memperkenalkan
insentif yang merugikan
dalam hal mengelola anggaran pemerintah, mendistorsi hubungan antara perencanaan sumber daya
dan perencanaan program atau kebijakan. Ini benar di tingkat anggaran pemerintah secara keseluruhan dan di
dalam
anggaran pendidikan. Pertama, aturan peruntukan yang kaku dapat menurunkan apa yang dikenal sebagai efisiensi
alokasi, pencegahan
pemerintah dalam mengalokasikan sumber daya secara optimal lintas sektor. Karena ada peningkatan belanja
pemerintah
di sektor manapun meningkatkan anggaran pemerintah secara keseluruhan, itu juga menyebabkan peningkatan
belanja untuk pendidikan; jadi
biaya marjinal dari alokasi sumber daya untuk kegiatan non-pendidikan meningkat, sedangkan manfaat marjinal
menurun (yaitu bagian dari peningkatan pengeluaran digunakan untuk pendidikan, bukan untuk kegiatan yang
dimaksudkan). Alokasi ini
dengan demikian dapat membiaskan alokasi sumber daya pemerintah lintas sektor. Kedua, alokasi yang dialokasikan
mengurangi teknis
efisiensi dengan mengurangi insentif manajerial dan kapasitas perencanaan. Ketika sumber daya meningkat secara
dramatis
dan secara eksogen untuk tuntutan sektor, para perencana pendidikan, dipaksa untuk membelanjakan meningkat
23
Kriteria teknis pengalokasian dana tambahan pada tahun 2011 dan 2012 juga cukup luas yang mengindikasikan bahwa dana dapat menutupi 1) tunggakan
pembayaran tunjangan profesi guru; 2) program yang akan selesai pada akhir tahun anggaran; 3) program yang mendemonstrasikan
peningkatan hasil; dan 4) program yang ada.

U
Halaman 36
Belanja lebih banyak atau belanja lebih baik: Meningkatkan pembiayaan pendidikan di Indonesia
sumber daya, mungkin tidak menghadapi insentif yang tepat. Misalnya, mereka mungkin memilih aktivitas yang
lebih mudah menyerap
anggaran (yaitu menambah staf), atau program jangka pendek di atas program jangka panjang yang mungkin
memerlukan lebih banyak perencanaan
mungkin memiliki konsekuensi yang bertahan lama pada anggaran dan hasil pendidikan; jika sebagian besar
tambahan
anggaran dialokasikan untuk upah, misalnya, mungkin sulit untuk melakukan penyesuaian di masa mendatang.
Ke depan, aturan 20 persen juga akan membatasi pertumbuhan anggaran pendidikan. Aturannya akan
diartikan sebagai baik sebuah "lantai" dan "langit-langit" untuk belanja pendidikan. Akibatnya, pengeluaran terus
meningkat
pendidikan tidak mungkin tumbuh lebih tinggi dari 20 persen dari anggaran pemerintah di masa mendatang,
terlepas dari kebutuhan. Pendidikan dianggap didanai dengan baik oleh pemerintah dan parlemen. Diberikan
mendesak tuntutan untuk mengalokasikan lebih banyak sumber daya ke sektor-sektor yang saat ini kekurangan dana,
termasuk infrastruktur dan
program bantuan sosial, kecil kemungkinannya anggaran pendidikan akan terus meningkat seperti saat ini
tahun selama dekade berikutnya.
Meskipun demikian, penting untuk mengenali kontribusi yang telah diberikan peraturan tersebut untuk
meningkatkan pendidikan
anggaran. Sama pentingnya untuk menilai kualitas dan efisiensi pengeluaran untuk memastikan bahwa
peningkatan sumber daya meningkatkan akses dan kualitas pendidikan. Lompatan besar dalam alokasi sumber
daya
Pendidikan antara 2008 dan 2009 menawarkan kesempatan untuk mengevaluasi hasil peningkatan yang begitu
drastis
pembelanjaan, dan untuk memeriksa insentif yang dibangun ke dalam sistem saat ini dan bagaimana pengaruhnya
terhadap pembelanjaan tersebut.
Oleh karena itu, kami akan menganalisis apa yang terjadi dengan anggaran pendidikan selama periode
pertumbuhan pesat ini.
Tetapi pertama-tama kita harus bertanya: apakah 20 persen dari anggaran merupakan jumlah yang tepat
untuk dibelanjakan untuk pendidikan? Itu
bagian selanjutnya memberikan beberapa perbandingan internasional.

Apakah Indonesia menghabiskan terlalu banyak untuk

pendidikan setelah
Aturan 20 persen?
Dilihat dari semua ukuran internasional, Indonesia tidak menghabiskan terlalu banyak uang untuk
pendidikan. Indonesia adalah salah satunya
pembelanja tertinggi untuk pendidikan jika kita menganggap anggaran pendidikan sebagai bagian dari total
pengeluaran pemerintah. Dari nya
rekan regional, onlyThailand mengalokasikan bagian yang lebih tinggi dari anggaran pemerintah untuk sektor
ini. Yang mengatakan, anggaran
alokasi merupakan unsur sentral dalam pembiayaan pendidikan, dan alokasi 20 persen dari APBN
secara luas dianggap sebagai ambang indikatif untuk komitmen yang kuat terhadap pendidikan. Indonesia sekarang
di antara negara-negara berpenghasilan rendah atau menengah yang telah memenuhi ambang tersebut - hanya sekitar
sepertiga dari negara berpenghasilan rendah
negara telah mencapai atau melampaui ambang batas 20 persen. 24
Sebagai bagian dari PDB, pengeluaran Indonesia masih lebih sedikit dibandingkan negara-negara
berpenghasilan menengah lainnya, baik di Asia Timur
dan di wilayah lain. Pada 3,7 persen dari PDB, Indonesia menghabiskan lebih sedikit dari Thailand, Vietnam atau
Malaysia di
kawasan, dan menghabiskan setengahnya dari negara berpenghasilan tinggi dan berkinerja tinggi seperti
Norwegia. Namun tarif Indonesia
baik jika dibandingkan dengan negara lain di kawasan ini, membelanjakan bagian PDB yang lebih tinggi untuk
pendidikan daripada Lao,
Kamboja, Filipina, atau bahkan Singapura.
Sehubungan dengan kekayaannya, maka pengeluaran per siswa Indonesia masih rendah, terutama dalam hal
pengeluaran
ke pendidikan menengah. Sebagai sebuah bagian dari per kapita PDB, Indonesia menghabiskan kurang per siswa
daripada kebanyakan dikembangkan
negara dan pembanding regionalnya. Dalam pendidikan dasar dan menengah, Indonesia berada di ujung bawah
distribusi. Artinya, dalam hal pendidikan dasar, posisinya di atas Filipina atau Chili,
dan hanya sedikit di bawah Meksiko atau Malaysia, namun tidak hanya tertinggal dari negara-negara berpenghasilan
tinggi tetapi juga beberapa
negara berpenghasilan menengah lainnya seperti Vietnam atau Thailand. Di pendidikan menengah, perbedaannya
lebih besar.
Hanya Filipina dan Thailand yang berada di bawah Indonesia pada grafik.
24
UNESCO (2011)

Halaman 37
"Aturan 20 persen": Kemana sumber daya pergi?
Gambar 6: Pengeluaran publik untuk pendidikan sebagai bagian dari total pengeluaran pemerintah dan
bagian dari
PDB, negara-negara tertentu pada tahun 2009
Thailand
Norway
Swedia
Indonesia
Argentina
Viet Nam
Belanda
Malaysia
Perancis
Ma aysia
Brazil
Brazi
Pendapatan Menengah Bawah
Viet Nam
Mexico
Norway
Republik Korea
Filipina
Kolumbia
Argentina
Jerman
Chile
Swedia
Jepang
Lao
Thailand
Indonesia
Nether dans
Lao
Perancis
Singapura
Jerman
Idia
Filipina
Singapura
________________Kamboja_______________

0
5
10
15
20
25
0
2
4
6
8
Bagian dari total Pengeluaran Pemerintah
Persentase PDB
Sumber: Unesco Institute for Statistics, 2009 atau tahun terakhir; untuk Indonesia sendiri kalkulasi menggunakan anggaran pusat Kementerian Pinance dan
data regional (SIKD). Negara sampel untuk kedua indikator berbeda karena kurangnya data untuk variabel tertentu.
Gambar 7: Pengeluaran per siswa untuk pendidikan dasar sebagai bagian dari PDB per kapita, negara-
negara tertentu
Utama
Sekunder
25
01.00
15
2
50
25
Sumber: Unesco Institute for Statistics, 2008 atau tahun terakhir (lebih awal dari 2006); kecuali Indonesia, memiliki kalkulasi menggunakan Kementerian
Keuangan
anggaran pusat dan data SIKD.
Dilihat dari perbandingan internasional, setelah aturan 20 persen, pengeluaran Indonesia untuk pendidikan adalah
sebagian besar memadai - tentu saja tidak terlalu tinggi. Sehubungan dengan tingkat pendapatannya, Indonesia
membelanjakan sedikit lebih sedikit dari
negara berpenghasilan menengah lainnya, terutama pada pendidikan menengah. Sehubungan dengan pembelanjaan pemerintah secara
keseluruhan,
namun, Indonesia berada pada ujung distribusi yang lebih tinggi. Beberapa negara membelanjakan lebih dari 20 persennya
anggaran untuk pendidikan, jadi upaya Indonesia untuk memastikan sumber daya yang memadai untuk pendidikan
patut dipuji.
Kuncinya adalah memastikan bahwa sumber daya digunakan dengan baik. Bagian selanjutnya melihat evolusi
anggaran
komposisi selama periode pertumbuhan sumber daya, diuraikan menurut tingkat pendidikan, ekonomi
klasifikasi dan tingkat pemerintahan, dan menyoroti beberapa masalah potensial dengan alokasi sumber daya,
terutama di tingkat sub-nasional.

B
Halaman 38
Belanja lebih banyak atau belanja lebih baik: Meningkatkan pembiayaan pendidikan di Indonesia

Kemana perginya 20 persen itu?

Antara 2008 dan 2009, pengeluaran untuk pendidikan meningkat sebesar 17 persen secara riil sebagai akibat
dari
Aturan 20 persen - setara dengan USD 3 miliar. Kemana perginya dananya? Meski berpendidikan dasar
menerima sebagian besar anggaran tambahan, kami melihat bahwa komposisi belanja menurut tingkat pendidikan
berubah,
dengan pendidikan menengah atas dan tinggi menerima bagian yang cukup besar. Pendidikan dasar diterima tentang
2 persen lebih sedikit dari anggaran pada tahun 2009 dibandingkan pada tahun 2008, tetapi masih menerima lebih
dari setengah dari keseluruhan sumber daya tambahan.
Pendidikan menengah atas dan tinggi masing-masing menerima sekitar 1 dan 3 persen lebih banyak, tetapi sedang
dimulai
dari basis yang lebih kecil. Komponen anggaran yang tidak dikategorikan ("lainnya" dalam gambar) terus menjadi
sangat
komponen besar dari anggaran, tetapi menurun 2 poin persentase selama periode ini.
Gambar 8: Total belanja pendidikan berdasarkan tingkat pendidikan dan sebagai suatu bagian dari total
anggaran pendidikan,
2008 dan 2009
m2008 n2009
ECD
m Pendidikan Dasar ibu Program
140
m Senior Sec. pendidikan a Universitas
120
200
a1100
90.0
80.0
C! 80
70.0
EC0asc
SnirSe.Uivriie8thr20820
60
50.0
_  40
0.40.0
30.0
20
20.0
10.0
-
0.0
ECD
Dasar Senior sec. Universitas lainnya
2008
2009
Pendidikan Pendidikan
program
Sumber: Perkiraan staf Bank Dunia berdasarkan data APBN dan data sistem informasi Keuangan Daerah (Sistem Informasi Keuangan
Daerah, SIKD), Kementerian Keuangan
Dibandingkan dengan negara lain, porsi anggaran pendidikan yang dihabiskan untuk pendidikan menengah
adalah
rendah meskipun terjadi peningkatan pada tahun 2009. Mengingat tujuan Gol bertujuan untuk memperluas
pendaftaran di tingkat ini, pembiayaan adalah
tidak cukup. Negara-negara yang lebih maju secara ekonomi di kawasan ini mengalokasikan porsi yang lebih kecil
dari keseluruhan mereka
anggaran pendidikan untuk pendidikan dasar, menjadikan pendidikan menengah dan tinggi sebagai
prioritas. Sebagai Indonesia
kemajuan, itu harus meningkatkan ketersediaan angkatan kerja yang memiliki keterampilan lebih tinggi, yang akan
membutuhkan peningkatan akses
ke pendidikan menengah dan tinggi dan mengalokasikan lebih banyak sumber daya untuk program-program ini.
Pada pendidikan tinggi, bagian Indonesia pengeluaran lebih dekat dengan yang neighbors.The
nya peningkatan
pengeluaran untuk pendidikan tinggi pada tahun 2009 membawa tingkat pengeluaran publik Indonesia untuk
pendidikan tinggi sebagai a
persentase dari total anggaran pendidikan untuk menyamai Korea Selatan. Sebagai persentase dari PDB, masih
sangat rendah.
Jika kita memperhitungkan pendanaan publik dan swasta, Indonesia membelanjakan sedikit di atas 1 persen
dari PDB untuk tersier
pendidikan. Ini jauh di bawah yang dibelanjakan oleh sebagian besar negara maju, dan bahkan negara-negara di
kawasan seperti
Thailand dan Malaysia menghabiskan lebih banyak uang dari Indonesia. Apalagi hanya sekitar 25 persen belanja
Indonesia untuk tersier
pendidikan dibiayai oleh sumber publik, sedangkan di Malaysia 100 persen pendanaan publik, di Thailand sekitar
70 persen publik, dan di negara - negara OECD hampir 80 persen publik.
B
Halaman 39
"Aturan 20 persen": Kemana sumber daya pergi?
Gambar 9: Porsi pengeluaran pendidikan menurut tingkat, negara-negara Asia Timur tertentu, 2009
100
> 90 -
> 80 -
70 -
Lain
60
r
oTertiary
2 50
4 Sekunder
40
,
30
m Utama
0
a, 10
0
Indonesia Thailand Malaysia Korea Singapura
Sumber: Institut Statistik UNESCO ; data ndonesia memiliki elaborasi menggunakan Kemenkeu, SIKD
Gambar 10: Belanja untuk PAUD, Pemerintah Pusat dan Daerah, 2008-2009
mMoEC mMoRA wSub-nasional
4.000
Hai
3.500
3.000
2.500
0,0 2.000
1.500
-

1.000
500
2008
2009
Sumber: Kemenkeu, SIKD
Pada perkembangan anak usia dini (PAUD), trennya beragam. Pemerintah daerah mengurangi pengeluaran
mereka
tentang PAUD antara tahun 2008 dan 2009 sekitar 20 persen secara riil, sedangkan pemerintah pusat meningkat
pengeluaran dengan jumlah yang sama, menghasilkan anggaran tetap antara tahun 2008 dan 2009. Jika
dibandingkan dengan
Di tingkat pendidikan lain, pengeluaran untuk PAUD terlalu kecil untuk dihargai (Gambar 8). Namun, semakin
berkembang
Komitmen Indonesia terhadap PAUD sudah jelas. Sejak itu, anggaran pemerintah pusat untuk PAUD meningkat
tiga kali lipat
2009, tapi masih kurang dari 1 persen dari anggaran.
Pengeluaran untuk pendidikan menengah atas dan tinggi telah meningkat antara tahun 2008 dan 2009 pada
26 dan
53 persen, tetapi rumah tangga tampaknya telah menyerap sebagian besar biaya ekspansi,
dan total pengeluaran rumah tangga untuk pendidikan secara umum telah meningkat secara signifikan
selama dekade tersebut.
Pendidikan menengah atas dan pendidikan tinggi jauh lebih bergantung pada biaya daripada pendidikan dasar. Ini
membuat
belanja publik untuk pendidikan lebih progresif karena sebagian besar belanja dilakukan untuk pendidikan dasar
tingkat, yang memiliki cakupan hampir universal, manfaat mengalir lebih banyak kepada masyarakat miskin. Ini
mungkin harus berubah jika
perluasan pendidikan menengah atas yang adil merupakan prioritas. Sebagaimana dicatat dalam laporan Bank Dunia
baru-baru ini, "di sana
adalah indikasi kuat bahwa pendidikan menengah atas terbatas pada saat ini. Selain itu,
ketergantungan yang tinggi pada biaya akan menjadi penghalang untuk ekspansi ke masyarakat miskin. Implikasi
biaya dari perluasan ini akan menjadi
dieksplorasi di akhir bab ini.
25
"Mempersiapkan Pemuda Indonesia untuk Transisi," 2012.

U
Halaman 40
Belanja lebih banyak atau belanja lebih baik: Meningkatkan pembiayaan pendidikan di Indonesia
Gambar 11: Total belanja publik dan rumah tangga dan bagian belanja publik dan swasta menurut tingkat
pendidikan
350 -
100% -
a Rumah Tangga
a Publik
90%
300-
80%
250
70%
200
60%
50% .
Rumah tangga
150
40% -
Publik
100
30% -
20% -
50
100%
0
0%
2001
2002
2003
2004
2006
2007
2009
Dasar
Senior
Lebih tinggi
Pelajaran kedua
Sumber: Data anggaran Kemenkeu, Belanja Rumah Tangga dari Susenas, kor dan modul pendidikan
Komposisi belanja menurut tingkat pemerintahan tidak berubah secara signifikan antara tahun 2001 dan
2009 - kabupaten / kota telah melipatgandakan belanja mereka untuk pendidikan, tetapi porsi belanja
mereka meningkat
tetap relatif konstan. Peningkatan porsi belanja pemerintah pusat pada tahun 2006 dan 2007
Hal ini dikarenakan adanya program Bantuan Operasional Sekolah (BOS) dan tunjangan profesi
untuk guru bersertifikat. Kedua program tersebut awalnya merupakan bagian dari anggaran pemerintah pusat, tetapi
telah menjadi
terdesentralisasi (sertifikasi pada tahun 2010 dan BOS pada tahun 2011), yang kemungkinan besar telah
mengalihkan lebih banyak belanja kembali ke
kabupaten, namun data sub-nasional tidak tersedia setelah 2009 untuk mengkonfirmasi pergeseran ini. Pada
tahun 2009, kabupaten dihitung
untuk 50 persen dari total belanja pendidikan nasional, sedangkan pemerintah provinsi hanya menyumbang 8
persen.
Gaji adalah komponen utama belanja kabupaten; bila tidak termasuk gaji, belanja pendidikan adalah
sebagian besar masih tersentralisasi. Pada tahun 2009, pemerintah pusat menghabiskan sekitar 67 persen dari
anggaran non-gaji, 10
persentase poin lebih dari tahun 2008. Pemerintah pusat mengontrol sebagian besar anggaran non-gaji pada
semua jenjang pendidikan, dari 70 persen di PAUD sampai 99 persen di tingkat universitas. Bahkan dalam
pendidikan dasar,
hampir 90 persen belanja non-gaji masih terjadi di tingkat pusat. Apa yang menurunkan rata-rata keseluruhan
hingga 67 persen adalah pengeluaran yang tidak diklasifikasikan di tingkat kabupaten dan provinsi. Namun, penting
untuk diperhatikan
kontribusi BOS dan sertifikasi guru untuk belanja pusat ini (BOS menyumbang 44 persen dari non-gaji
pengeluaran untuk pendidikan dasar), program-program yang, sebagaimana disebutkan di atas, telah
didesentralisasikan sejak 2009.
Gambar 12: Belanja menurut tingkat pemerintahan, 2001-2009
250
90
200
80
70
70
48
55
5
150
60
65
66
59
65

3
9
5
50
100
40

~ .30
50
20 1
40
4/
4
34
41
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
N Central w District
Propinsi
a Central oDistrict nProvince
Sumber: Perkiraan staf Bank Dunia berdasarkan data APBN dan data sistem informasi Keuangan Daerah (Sistem Informasi Keuangan
Daerah, SIKD), Kementerian Keuangan

U
Halaman 41
"Aturan 20 persen": Kemana sumber daya pergi?
Gambar 13: Belanja pendidikan non-gaji menurut program dan tingkat pemerintahan, 2009
m Tengah m Pusat-BOS n Kabupaten m Provinsi
* Distrik m Tengah
Propinsi
100
100
90
80
80
70
60
60
50
r 40
40
30
20
20
10-
Dini
Dasar
Sekunder
Universitas
Otners
0
Masa kecil
pendidikan
pendidikan
2008
2009
2008
2009
pendidikan
Total
Non-gaji
Sumber: Kemenkeu
Antara tahun 2008 dan 2009, porsi anggaran pemerintah pusat meningkat secara dramatis di PAUD,
pendidikan dasar dan menengah atas. Belanja pemerintah pusat meningkat 7 poin persentase, dari
34 hingga 41 persen dari total anggaran pendidikan. Dorongan belanja pemerintah pusat ini sebagian disebabkan
oleh
perlu memenuhi aturan 20 persen, tetapi fakta bahwa pertumbuhan terjadi bahkan pada belanja pemerintah pusat
tingkat pendidikan dasar memerlukan penjelasan, karena pendidikan dasar biasanya menjadi tanggung jawab
kabupaten
sedangkan pemerintah pusat bertanggung jawab untuk membiayai dan mengelola pendidikan tinggi. Meskipun
demikian, file
bagian kabupaten dari total anggaran pendidikan dasar menurun antara dua tahun tersebut sebesar 8 poin persentase
dari 68 menjadi 60 persen.
Peningkatan besar dalam pengeluaran pemerintah pusat untuk pendidikan dasar dan menengah atas
didorong
terutama oleh program "bantuan sosial" pemerintah pusat. Gaji, barang dan jasa dan modal mengikuti
klasifikasi ekonomi tradisional, sedangkan bantuan sosial disediakan untuk program seperti beasiswa, guru
program (seperti sertifikasi) atau transfer BOS (antara lain). Hampir semua pengeluaran bantuan sosial terjadi
di tingkat pusat, tetapi beberapa dari program ini menguntungkan sekolah secara langsung (BOS). Fakta bahwa
bantuan sosial
mewakili sebagian besar peningkatan belanja yang diinginkan pada prinsipnya, tetapi juga tergantung pada mana
program mendorong pengeluaran. Kami akan menganalisis perincian pengeluaran nanti di bagian ini.
Gambar 14: Belanja publik menurut tingkat pendidikan, 2008-2009
100 -
80 -
m Tengah
60
m Distrik
i Provinsi
0.40
-
-
20 C
0
2008 2009 2008 2009 2008 2009 2008 2009 2008 2009
ECD
Dasar Ed ucation Sec Senior.
Universitas Program Lainnya S
pendidikan
Sumber: Kemenkeu

U
Halaman 42
Belanja lebih banyak atau belanja lebih baik: Meningkatkan pembiayaan pendidikan di Indonesia
Gambar 15: Belanja publik menurut tingkat pendidikan, 2008-2009
Pendidikan usia dini
Pendidikan dasar
m2008 m2009
m 2008 m2009
3.500 -
80
Hai
Hai
-
3.000
70
II
II
2.500
60
2.000
50
40
. = 1.500
.
3
-
30
1.000 -2
~
_

20
500-10
-
Gaji
Barang &
Modal
Bantuan Sosial
Gaji
Barang &
Modal
Bantuan Sosial
Jasa
Jasa
Pendidikan Menengah Atas
Pendidikan yang lebih tinggi
m2008 n2009
m2008 z2009
14
8
Hai
Hai
a 12
7
10
6
Sa ary
Barang &
Modal
Bantuan Sosial
Barang Gaji & Bantuan Sosial Modal Lainnya
Jasa
Jasa
Sumber: Kemenkeu
Sebagian besar peningkatan belanja bantuan sosial dialokasikan untuk program beasiswa, termasuk
Program Beasiswa untuk Orang Miskin (BSM), yang meningkat hampir dua kali lipat antara tahun
2008 dan 201 0. Namun beasiswa
mewakili persentase yang sangat kecil dari anggaran pendidikan. Anggaran untuk program beasiswa
meningkat
sebesar 62 persen secara riil antara tahun 2008 dan 2009, sedangkan program Beasiswa untuk Kaum Miskin
meningkat sebesar
95 persen. Data tahun 2010 menunjukkan peningkatan yang terus menerus meskipun lebih kecil dalam
pengeluaran untuk program beasiswa total.
Namun kenaikan beasiswa untuk pendidikan tinggi pada tahun 2010 cukup dramatis dan belum pernah terjadi
sebelumnya (berakhir
300 persen meningkat secara riil), dan jelas menunjukkan upaya pemerintah untuk meningkatkan akses
pendidikan tinggi untuk siswa miskin. Namun demikian, peningkatan beasiswa dan beberapa manfaat bagi
siswa miskin
Akibat aturan 20 persen, beasiswa masih hanya mewakili sebagian kecil dari total pemerintah pusat
anggaran pendidikan: 4 persen pada tahun 2010, dibandingkan dengan 3,6 persen pada tahun 2009 dan 3,1
persen pada tahun 2008.
Di perguruan tinggi, terjadi peningkatan yang meluas di semua kategori, kecuali gaji. Dari 2008 hingga
Tahun 2009, pendidikan tinggi mengalami peningkatan belanja sebesar 49 persen secara riil. Pengeluaran
untuk modal dan
barang dan jasa berlipat ganda secara riil. Bantuan sosial meningkat sedikit, tetapi masih tumbuh
80 persen. Tagihan gaji dikurangi, meskipun kategori baru muncul di "Lainnya," yang mencakup penelitian
hibah untuk universitas. Akibatnya, pada 2009, sekitar 74 persen dari total anggaran program universitas
dibelanjakan
item non-gaji, terutama pada proyek-proyek penanaman modal baru, seperti laboratorium penelitian baru dan
yang baru
universitas politeknik, serta pelatihan dan peningkatan kapasitas, R&D dan program beasiswa ke universitas
dosen dan mahasiswa. Tren ini mencerminkan dorongan besar untuk memperluas pendidikan tinggi dan upaya
untuk meningkatkan
mutu pendidikan dengan meningkatkan mutu masukan.
5

Halaman 43
"Aturan 20 persen": Kemana sumber daya pergi?
Gambar 16: Program beasiswa menurut tingkat pendidikan, 2008-2010
4000
3500
3000-
a 2500
a Pendidikan Tinggi. (orang lain)
2000
Pendidikan Tinggi (untuk orang miskin)
1 Senior Sec. (untuk orang miskin)
S1500
m Edu Dasar. (untuk orang miskin)
1000
500
0
2008
2009
2010
Sumber: Kemenkeu
Belanja gaji meningkat di PAUD, pendidikan dasar dan pendidikan menengah atas. Peningkatan itu
signifikan: antara 2008 dan 2009, belanja gaji untuk pendidikan dasar dan menengah atas meningkat 16
dan 18 persen secara riil. Di pendidikan dasar saja, ini berarti peningkatan DR 10 triliun
(sekitar USD 1 miliar) untuk tagihan gaji, sedangkan di pendidikan menengah atas, gaji
meningkat sebesar Rp 1 triliun
(sekitar Rp 100 juta). Mengingat sifat pengeluaran gaji, yang sebagian besar terdiri dari gaji guru PNS,
ini merupakan beban permanen pada anggaran, bukan peningkatan satu tembakan.
Peningkatan belanja gaji ini terlihat jelas di tingkat kabupaten: antara 2008 dan 2009, gaji kabupaten
belanja meningkat tetapi belanja modal tetap konstan. Selama periode yang lebih lama, bagaimanapun,
distrik
belanja modal telah berkembang pesat. Pengeluaran untuk pendidikan dasar mencapai 67 persen
belanja kabupaten 26. Meskipun antara 2008 dan 2009, bagian dari anggaran pendidikan kabupaten dialokasikan
untuk
belanja modal tetap konstan, antara 2001 dan 2009 meningkat dari 5 menjadi 18 persen, yang mencerminkan upaya
untuk merehabilitasi infrastruktur sekolah. Meski pengeluaran untuk gaji juga meningkat pesat, porsinya
gaji dalam anggaran pendidikan kabupaten sebenarnya menurun antara
tahun 2005 dan 2009, dari 85 menjadi 76 persen.
Sementara itu, kabupaten / kota membelanjakan proporsi yang lebih besar dari anggaran pendidikannya untuk
belanja modal daripada pusat
pemerintah.
Gambar 17: Belanja kabupaten menurut klasifikasi ekonomi, 2001-2009
120
0 100
C 80
Hai
m Personil
'

60
m Barang dan Jasa
Hai
Ibukota
40
n Lainnya
20
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Sumber: SIKD
26 Jika kita menggunakan bagian guru berdasarkan tingkat pendidikan untuk memperkirakan pengeluaran gaji non-program. Seperti yang dijelaskan di
awal
Bab ini, gaji guru di tingkat kabupaten tidak diklasifikasikan berdasarkan tingkat pendidikan.

Halaman 44
Belanja lebih banyak atau belanja lebih baik: Meningkatkan pembiayaan pendidikan di Indonesia
Meskipun demikian, kabupaten masih mengalokasikan sebagian besar anggaran mereka untuk belanja
rutin, sebagian besar
personil. Pada tahun 2009 sekitar 82 persen dari belanja pendidikan kabupaten dialokasikan untuk belanja rutin,
tetapi
84 persen dari pengeluaran rutin itu digunakan untuk gaji guru PNS dan staf administrasi di sekolah dasar
dan sekolah menengah pertama.
Gambar 18: Modal riil dan pengeluaran berulang menurut tingkat pemerintahan, 2006-2009
90
80
70
60
0
CL 50
m2006
40 -
2007
30
m2008
- 20
saya 2009
10
Modal
Berulang
Modal
Berulang
Modal
Berulang
Distrik
Propinsi
Pusat
Sumber: SIKD, Kementerian Keuangan
Jika digabungkan di berbagai tingkat pendidikan, gaji menyerap hampir 50 persen dari sumber daya
tambahan
antara tahun 2006 dan 2009, diikuti oleh belanja modal (28 persen) dan bantuan sosial (15 persen).
Mengingat basisnya yang rendah, belanja modal tumbuh paling cepat (159 persen), mencerminkan upaya kabupaten
untuk merehabilitasi
infrastruktur sekolah, serta upaya pemerintah pusat untuk melakukan perbaikan permodalan di daerah
pendidikan yang lebih tinggi. Bantuan sosial yang menyerap sebagian besar meningkat antara
tahun 2008 dan 2009 lalu
yang mencakup program-program besar seperti BOS dan sertifikasi guru, tumbuh 25 persen selama periode ini.
Jika melihat item pengeluaran utama, gaji guru dan sertifikasi guru hampir terserap
dua pertiga dari sumber daya tambahan berasal dari aturan 20 persen. Gambar 20 memecah
anggaran pendidikan berdasarkan item atau program yang menyerap bagian anggaran yang signifikan (gaji guru
dan
sertifikasi, BOS, pendidikan tinggi dan program lainnya). Membandingkan rincian sebelum dan sesudah 20
aturan persen dilaksanakan, kita bisa melihat mana dari pengeluaran ini yang menyerap sebagian besar tambahan
sumber daya. Secara keseluruhan, pada tahun 2009, sektor pendidikan di Indonesia memperoleh
tambahan 5,5 persen
total anggaran negara, relatif terhadap rata-rata tahun 2006-2008 sebesar 16 persen. Dari ini 5,5 persen peningkatan,
lebih dari 3
persen dialokasikan untuk gaji guru dan subsidi sertifikasi, sehingga hanya tersisa 1 persen untuk kenaikan yang
lebih tinggi
program pendidikan dan peningkatan sumber daya sedikit kurang dari 1 persen untuk semua program lainnya.
Siapa penerima langsung peningkatan dana pendidikan pada 2009, setelah aturan 20 persen dipenuhi
untuk pertama kalinya? Gambar 21 menggambarkan alokasi belanja pendidikan antara guru, siswa,
sekolah dan pegawai negeri. Pengeluaran untuk guru dan staf mencakup gaji dan semua subsidi (termasuk
profesional, subsidi fungsional dan subsidi khusus untuk guru di daerah terpencil). Jumlah yang ditetapkan ke
siswa mencerminkan pengeluaran untuk beasiswa siswa (program bantuan pemerintah BSM untuk siswa miskin).
Semua pengeluaran terkait dengan biaya operasional sekolah (program BOS), peningkatan kapasitas, pengelolaan
dan
administrasi, serta belanja infrastruktur dan rehabilitasi sekolah, dikaitkan dengan belanja langsung
di sekolah. Pengeluaran yang didefinisikan sebagai "program pelatihan" untuk non-guru dan staf, serta "tidak
ditentukan" atau
pengeluaran "lainnya", telah ditetapkan ke kategori terpisah. Seperti yang ditunjukkan Gambar 21, pengeluaran yang
tidak ditentukan,
sebagian besar merupakan belanja daerah, merupakan bagian yang signifikan dari total belanja pendidikan.

U
Halaman 45
"Aturan 20 persen": Kemana sumber daya pergi?
Gambar 19: Belanja riil menurut klasifikasi ekonomi (total anggaran pendidikan), 2006-2009
250
200
0
150
35
m Gaji
Sm
Barang & Jasa
100
sebuah Modal
10 Bantuan Sosial
50
m Lainnya
2006
2007
2008
2009
Sumber: Kemenkeu
Gambar 20: Distribusi peningkatan pengeluaran setelah "aturan 20 persen", 2009
25
m Program lain dan
W20 -
pengeluaran yang tidak ditentukan
sebuah BOS
e 15
a Universitas
S10
a Sertifikasi Guru
#
-
0
5 Gaji guru dan staf
0
d
2006-08
2009
Sumber: Perhitungan Bank Dunia menggunakan data Kemenkeu
Total tagihan gaji sekitar 60 persen dari total anggaran pendidikan. Sekitar setengah dari anggaran pendidikan
pada tahun 2009 (99 triliun rupiah) dihabiskan untuk gaji guru. Kalau tunjangan guru termasuk fungsional,
profesional
Tunjangan dan tunjangan bagi guru di daerah terpencil diperhitungkan sebagai bagian dari anggaran yang
dikeluarkan
pada guru menambahkan hingga 56 persen. Jika bagian BOS untuk guru kontrak dimasukkan (rata-rata 20
persen) total pengeluaran untuk gaji dan tunjangan merupakan sekitar 60 persen dari total pendidikan
anggaran. Namun, bagian ini berbeda secara signifikan menurut tingkat pendidikan. Di pendidikan dasar, misalnya,
berbagi
mendekati 70 persen.
Pengeluaran Indonesia untuk gaji sebagai bagian dari total anggaran pendidikan sejalan dengan negara lain
Di dalam dunia. Indonesia menghabiskan sekitar bagian yang sama dengan Republik Korea untuk gaji, dan secara
signifikan
proporsi yang lebih kecil dari anggarannya untuk guru daripada banyak sistem berkinerja tinggi (Norwegia, Belanda
atau
AMERIKA SERIKAT). Itu juga menghabiskan jauh lebih sedikit daripada sistem berkinerja buruk lainnya seperti
Argentina dan sedikit lebih sedikit dari
Filipina.

Halaman 46
Belanja lebih banyak atau belanja lebih baik: Meningkatkan pembiayaan pendidikan di Indonesia
Gambar 21: Distribusi dana pendidikan menurut penerima langsung, 2009
Guru & staf
(
m
(gaji &
Tunjangan)
56
ment, 3
Lainnya,
0.2
Mahasiswa 2
Guru & staf (pelatihan & manajemen) 4
Sumber: Kemenkeu
Gambar 22: Bagian dari total anggaran pendidikan yang dibelanjakan untuk gaji, negara-negara tertentu
Kolumbia
Argentina
Chile
1
Malaysia
Perancis
Amerika Serikat
Filipina
Belanda
Norway
Brazil
Indonesia*
Republik Korea
Australia -
0
20
40
60
80
100
Persentase dari pendidikan total untuk gaji
Sumber: Lembaga Statistik UNESCO , 2010 atau tahun terakhir - kecuali Indonesia, memiliki kalkulasi sendiri berdasarkan data Kemenkeu.
Catatan: Pengeluaran gaji Indonesia termasuk subsidi gaji dari sertifikasi, dan guru kontrak di bawah BOS, selain pegawai negeri
gaji.
Apa yang mendorong peningkatan belanja gaji?
Sebagian besar sumber daya tambahan digunakan untuk gaji guru sebagian besar karena peningkatan yang berkelanjutan
perekrutan guru di semua tingkatan. Jumlah guru tumbuh lebih cepat daripada jumlah siswa di semua tingkatan
pendidikan, tetapi terutama di pendidikan dasar. Sejak 2004, jumlah guru di jenjang pendidikan dasar bertambah
sebesar 30 persen, sementara jumlah siswa sebagian besar tetap konstan. Di pendidikan menengah, baik SMP dan
senior, perbedaan pertumbuhan jumlah guru dan murid lebih kecil. Di sekolah menengah pertama,
tingkat pertumbuhan sangat mirip setelah pertumbuhan guru terhenti pada tahun 2006. Namun, di pendidikan
menengah atas
pertumbuhan jumlah guru dua kali lipat dari jumlah siswa.

Halaman 47
"Aturan 20 persen": Kemana sumber daya pergi?
Akibatnya, rasio murid-guru (STR) terus menurun di sekolah dasar dan menengah atas. Pada 2010
Indonesia memiliki salah satu STR terendah di dunia; sedangkan STIR rata-rata global di tingkat sekolah dasar
adalah
31: 1, di Indonesia 20: 1. Di tingkat sekolah menengah ", perbandingannya bahkan lebih mencolok, dengan rata-rata
STR Indonesia saat ini di 12: 1 - rasio terendah di kawasan Asia Timur. Sebagian, STR rendah di Indonesia bisa
dapat dijelaskan dengan banyaknya sekolah kecil karena kepadatan penduduk yang rendah di banyak pulau.
Namun, ukuran sekolah bukan satu-satunya penjelasan, karena STIR rendah bukan hanya fenomena sekolah kecil. "
Gambar 23: Pertumbuhan jumlah siswa dan jumlah guru menurut tingkat dan rasio siswa-guru,
2004-2010
a) Pertumbuhan jumlah siswa dan guru
b) Rasio Siswa-Guru
20
-
Jumlah guru
24
18
-
Jumlah siswa
22
1 6
20
14 -18
1.2-4
1
1214
1 .0 -
12
12
0,8--
-
-
-
-
-
1
000
000
C
C
D0
000
000
000D1
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Muda
Senior
Kejuruan
Taman kanak-kanak
Sekunder
Sekunder
Sekolah
- + - Sekolah Dasar --- Sekolah Menengah Pertama -) - Sekolah Menengah Atas
Sumber: Perhitungan sendiri menggunakan Kemdikbud, berbagai tahun
Selain peningkatan jumlah guru secara keseluruhan, konversi guru kontrak menjadi guru sipil
pegawai negeri berkontribusi pada peningkatan tagihan gaji antara tahun 2006 dan 2010, terutama di
tingkat dasar. Dari 2006 ke 2010, dewan guru meningkat dengan sekitar 377.000 guru, mayoritas yang
(60 persen) dipekerjakan sebagai guru kontrak (non-PNS). Namun, konversi guru kontrak menjadi pegawai negeri
Guru berkontribusi pada peningkatan gaji, terutama di beberapa tingkatan. Konversi guru kontrak menjadi
Posisi pegawai negeri signifikan di PAUD dan pendidikan menengah, tetapi tidak di tingkat dasar
dari PNS guru di SMP dan SMA sekunder, misalnya, meningkat sebesar 13 dan 25 persen, sementara
jumlah guru kontrak di sekolah menengah pertama hanya meningkat sedikit, dan menurun di sekolah menengah
atas.
Sedangkan di tingkat SD, peningkatan jumlah guru terutama disebabkan oleh guru kontrak.
27
Pengelompokan pendidikan menengah menurut tingkat sekolah menengah pertama dan menengah atas tidak tersedia untuk semua negara di edstats, jadi
kami menggunakan
primer dan sekunder untuk perbandingan internasional.
28
Bab 4 membahas secara rinci masalah distribusi guru dan manajemen guru.

Halaman 48
Belanja lebih banyak atau belanja lebih baik: Meningkatkan pembiayaan pendidikan di Indonesia
Gambar 24: Rasio siswa-guru menurut tingkat, 2010
Utama
Sekunder
Amerika Serikat
Jepang
Malaysia
ndonesia
Berpenghasilan tinggi
N oe tinggi
Thailand
ed States
Indonesia
Melayu a
Cina
, ied
Kingoom
Si ngapore
Singapura
Jepang
Cina
Britania Raya
Rep. Korea
Vietnam
Mongola
Korea, Rep.
Vietnam
Pendapatan menengah ke bawah
haiand
Berpenghasilan rendah & menengah
Kata
Dunia
Ncome tengah
Midin datang
Myanmar
ow & pendapatan menengah
Mongolia
Icome tengah bawah
Lao PDR
Kamboja
Filipina
Myan ar
Kamboja
Pnilppies
10
20
30
40
50
60
5
10
adalah
20
25
30
35
40
SourceU
EdSttts
Gambar 25: Evolusi jumlah guru pegawai negeri sipil (PNS) dan non-pegawai negeri sipil menurut jenjang,
2006-
2010
1.200.000
8% m2006
m2008 is2010
1.000.000
.SEBUAH

800.000
U 600.000
75%
0
400.000
13%
0V
2%
-0,7%
25%
S200,0000
0060 / o
Malysi
Ln In
L
u-) Mongo
pada suatu
0-t
di
af0at
f
di
buritan
di
0
0
0
0
C
C
C
C
TK
SD
SMP
SMA
Sumber: Data NUPTK
Mengapa pengeluaran gaji masuk akal dengan rasio guru yang begitu rendah?
Bagian besar dari guru non-PNS dengan gaji rendah dalam sistem membuat tagihan gaji relatif rendah.
Dengan demikian, tampaknya tidak ada perubahan status guru kontrak menjadi pegawai negeri di
pendidikan dasar
layak secara fiskal. Gambar 26 menunjukkan gaji rata-rata penduduk yang bekerja dengan
setidaknya Si1, dibandingkan
ke skala gaji resmi guru PNS, dengan asumsi perkembangan normal di sepanjang skala tersebut. Bahkan gaji
Guru pegawai negeri sipil (PNS) yang tidak bersertifikat lebih baik dibandingkan dengan gaji rata-rata
penduduk yang bekerja
dengan minimal S1, menjadikan profesi guru menarik terutama di tahun-tahun awal. Tapi sertifikasi
menggandakan gaji guru; Guru bersertifikat, oleh karena itu, secara umum dibayar jauh lebih tinggi daripada
rata-rata
populasi dengan S1. Jadi posisi mengajar pegawai negeri dengan kemungkinan akhir sertifikasi adalah sebuah
pilihan karir yang menarik - seperti yang dimaksudkan oleh undang-undang guru, yang berusaha dan masih
berusaha untuk menarik yang terbaik
dan yang paling cerdas untuk profesinya. Padahal bila kita melihat distribusi upah riil untuk pekerja yang
diklasifikasikan
sebagai guru di Sakernas, distribusi tidak terkonsentrasi pada skala gaji untuk guru PNS
(apalagi guru bersertifikat); sebaliknya, persentase guru yang berpenghasilan tinggi jauh di bawah gaji sipil
tingkat pemula
gaji guru layanan, dan ini adalah guru kontrak.

Wol
Halaman 49
"Aturan 20 persen": Kemana sumber daya pergi?
Gambar 26: Skala gaji guru dan distribusi gaji riil untuk guru, 2010
Skala gaji dibandingkan dengan pekerja dengan Si
Distribusi gaji guru yang sebenarnya
Upah Riil 2010 (harga dasar 2002)
9. OOOE + 02
8000000
8. O0E + 02
7000000
7.00E + 02
6000000
6. O0E + 02
5000000
8 5. OOOE + 02
4. OOOE + 02
4000000
3.00E + 02
2000000
Bukan Guru
2.00E + 02
- Guru Tanpa Sertifikasi
1.OOE + 02
1000000
-
Guru Dengan Sertifikasi (Umur
40-59)
0,0E + 00 -----
. *
.
.
.
0
1.000.000 2.000.000 3.000.000
4.000.000 5.000.000 6.000.000
20-29
30-39
40-49
50-59
Gaji bulanan
Sumber: SAKERNAS 2010, dan skala sa ary Kemdikbud
Sumber: SAKERNAS 2010
Sejak 2006, ketergantungan pada guru kontrak meningkat di sekolah dasar (SD), melainkan guru kontrak
kualifikasi telah meningkat secara dramatis. Pada tahun 2006, sekitar 25 persen guru SD adalah guru kontrak.
Pada 2010, pangsa itu meningkat menjadi 35 persen. Di SMP dan SMA, ketergantungan pada guru kontrak
meningkat secara signifikan pada tahun 2006, tetapi sedikit menurun pada tahun 2010. Sementara itu, kualifikasi
kontrak tersebut
guru telah meningkat. Pangsa guru dengan setidaknya gelar sarjana empat tahun meningkat 15 persen
SD. Peningkatan ini lebih cepat untuk guru kontrak daripada untuk guru PNS , meskipun guru PNS memenuhi
syarat untuk peningkatan
program di bawah Kemdikbud.
Gambar 27: Evolusi persentase guru non-PNS menurut tingkat, 2006-2010
60%
m2006
m2008
2010
50%
40%
o 30%
0
S20%
S10%
0%
Utama
Sekolah Menengah Pertama
Sekolah Menengah Atas
Sumber: Data NUPTK

Halaman 50
Belanja lebih banyak atau belanja lebih baik: Meningkatkan pembiayaan pendidikan di Indonesia
Gambar 28: Bagian guru dengan gelar sarjana, menurut jenis kontrak dan tingkat pendidikan, 2006-
2010
100% -
m2006
m2008
m 2010
E 90%
80% -
v 70%
60%
-
r
50% -
40%
~ 30%
S20%
0%
non-PNS
PNS
non-PNS
PNS
non-PNS
PNS
non-PNS
PNS
Muda
Senior
Taman kanak-kanak
Utama
Sekunder
Sekunder
Sumber: Data NUPTK
Bukti yang ada tentang pengaruh guru kontrak beragam. Mempekerjakan guru kontrak umumnya memerlukan
biaya
cara efektif untuk memperluas akses, terutama di daerah terpencil. "Ketika ditempatkan secara strategis untuk
menutupi staf yang sulit
sekolah, atau komunitas dengan bahasa dan / atau budaya berbeda, guru kontrak telah efektif di
mendukung perluasan akses dan peningkatan kesetaraan di berbagai negara seperti Kamboja, Nikaragua, dan India.
Dalam eksperimen terkontrol di berbagai negara (India, Kenya, Niger "), penggunaan guru kontrak juga pernah
terjadi
efek positif pada pembelajaran. Namun, cara pengangkatan, pengelolaan, dan tujuan guru kontrak
perekrutan mereka adalah faktor kunci dalam dampaknya. Guru kontrak telah efektif dalam pembelajaran remedial
(mis
mengajar keterampilan dasar), "tetapi karena tidak adanya pemantauan dan akuntabilitas, perekrutan mereka telah
menyebabkan korupsi
dan pencarian sewa (yaitu mempekerjakan guru dan memotong "biaya" dari gaji mereka). Selain itu, keberlanjutan
Model dipertanyakan kecuali guru kontrak digunakan secara strategis (untuk substitusi, misalnya) dan ditawarkan
pelatihan, peluang pengembangan karier, dan gaji yang wajar. Jika kondisi ini tidak ada, kontrak
Para guru mungkin memiliki tingkat perputaran yang lebih tinggi dan tingkat ketidakhadiran yang lebih tinggi, yang
mengarah pada pendidikan berkualitas rendah.
Di Indonesia, kondisinya belum optimal untuk membuat guru kontrak menjadi efektif. Pertama,
Penggunaan guru kontrak tidak terkonsentrasi di sekolah-sekolah terpencil atau kecil - pada kenyataannya,
sebagian besar sekolah memiliki beberapa
bagian dari guru kontrak. Di sekitar sepertiga sekolah, kurang dari 20 persen tenaga pengajar terdiri
guru kontrak, sementara di ujung lain distribusi, sekitar seperempat sekolah memiliki 40 persen atau
lebih banyak guru non-PNS pada staf. Mayoritas sekolah berada di tengah, dengan antara 20 dan 40 persen
guru kontrak (Gambar 29). Persentase guru kontrak sangat bervariasi, tetapi tidak berkorelasi kuat dengan
kemiskinan atau keterpencilan. Jadi, sementara orang akan mengharapkan kabupaten dengan staf sulit untuk lebih
mengandalkan guru kontrak, di
dua ekstrem yang kami temukan justru sebaliknya (Gambar 30): DKI Jakarta memiliki pangsa guru kontrak yang
lebih tinggi daripada
provinsi lain, sedangkan Papua Barat memiliki pangsa terkecil. Di tengah, terpencil dan padat penduduk
daerah memiliki persentase guru non-PNS yang sama.
29
Duthilleul (2005), Lessons Learned in the Use of Contract Teachers
30
Lihat Duflo, Dupas dan Kremer (2012), Bettinger dan Long (akan datang, 2006), antara lain.
31
Banerjee et al (2007), Remedying Education: Evidence from Two Randomized Experiments in India

U
Halaman 51
"Aturan 20 persen": Kemana sumber daya pergi?
Gambar 29: Persentase Guru non-PNS, 2010
0,5-
0,4-
C 0,3-
0 .
-
U

0,1-
0-
20% atau kurang
20% - 40%
40% atau lebih
Sumber: Bank Dunia - Survei Manajemen Berbasis Sekolah RAND, 2010.
Gambar 30: Pangsa guru non-PNS menurut provinsi, 2010
exdludes out [nilai de
Sumber: Data NUPTK (2010)
Sebagian sekolah menggunakan guru kontrak untuk mengkompensasi kekurangan guru PNS, tetapi ini memang benar
bukan pendorong utama untuk mempekerjakan guru kontrak - juga bukan ukuran sekolah. Karena sekolah hanya punya
otoritas atas guru kontrak (yaitu mereka tidak dapat mempekerjakan guru PINS dari anggaran mereka), hal itu bisa diharapkan
ada korelasi negatif antara ketersediaan guru PNS dan pangsa guru kontrak. Bahwa
tidak demikian: pengeluaran untuk guru kontrak tidak berkorelasi dengan ukuran sekolah, (Gambar 31), tetapi
sebagian berkorelasi dengan ketersediaan guru PNS. Saat memplot rasio siswa-guru menggunakan saja
Guru PNS untuk bagian anggaran yang dihabiskan untuk guru non-PNS, jelas bahwa sekolah
dengan kekurangan guru pegawai negeri cenderung menghabiskan persentase yang lebih tinggi dari anggaran yang mereka pakai
guru kontrak (Gambar 31). Namun, hubungan itu jauh dari kata sempurna. Bagian dari anggaran yang dihabiskan untuk
guru kontrak sangat bervariasi di seluruh sekolah, bahkan di seluruh sekolah dengan rasio siswa-guru yang sama.
Hal ini menunjukkan bahwa meskipun kekurangan guru mungkin menjadi alasan penting untuk mempekerjakan guru kontrak, sekolah
harus mempekerjakan guru kontrak karena alasan lain.
Ae0 <e ~~ y ee <= ~ 5

Halaman 52
Belanja lebih banyak atau belanja lebih baik: Meningkatkan pembiayaan pendidikan di Indonesia
Gambar 31: Porsi anggaran yang dibelanjakan untuk guru kontrak vs ukuran sekolah dan STR, 2010
a) Bagian anggaran
b) bagian anggaran
10
10
-
4 -
6
%
*
*
8O
***
*
,*
*.
.
.*
..
0
.
.
.
.
0
*.
0
200
400
600
800
1000
0
50
100
150
Pendaftaran
Rasio Guru Siswa
Sumber: Bank Dunia-Rand, Survei Manajemen Berbasis Sekolah (2010)
Pengaruh guru kontrak terhadap hasil belajar di Indonesia tidak jelas. Ada beberapa buktinya
pangsa guru non-PNS di sekolah berkorelasi positif dengan pembelajaran siswa, "tetapi analisis ini didasarkan
pada data penampang yang tidak memungkinkan untuk identifikasi yang ketat dari efek sebab akibat. Lebih penting
lagi, file
saluran di mana guru kontrak akan meningkatkan hasil belajar tidak jelas. Beberapa kemungkinan
yang disarankan dalam literatur mencakup tingkat komitmen yang lebih besar (karena kontrak jangka pendek dan
perhatian untuk diperbarui), upaya yang lebih besar dan / atau akuntabilitas (atau kedekatan) yang lebih besar
dengan komunitas lokal.
Sayangnya, tidak ada bukti konklusif yang tersedia untuk saluran ini di Indonesia. Ketidakhadiran guru memiliki
terbukti tinggi di Indonesia studi ketat terakhir tentang ketidakhadiran guru yang dilakukan pada tahun 2004
menempatkan
probabilitas ketidakhadiran guru PNS sebesar 19 persen pada tahun 2004. Hal ini juga terbukti berbeda-beda
kabupaten dan untuk menghubungkannya dengan keterpencilan dan ukuran sekolah.l "Pola ini akan konsisten
dengan penyebarannya
penggunaan guru kontrak untuk menggantikan guru yang tidak hadir, setidaknya sebagian. Memang, tingkat
ketidakhadiran tertinggi adalah
sebenarnya dilaporkan di kota-kota (Bandung atau Pekanbaru), meskipun, secara umum, keterpencilan
(diukur dengan jarak dari
Dinas Pendidikan Kabupaten) berkorelasi positif dengan ketidakhadiran. Namun, catatan studi yang sama
bahwa tingkat ketidakhadiran guru kontrak lebih tinggi daripada guru PNS. Mungkin guru kontrak
(yang dipekerjakan oleh sekolah) berkontribusi pada hasil belajar yang lebih baik karena mereka lebih bertanggung
jawab kepada
masyarakat setempat dan kepala sekolah. Sayangnya, belum ada bukti untuk menguji ini secara empiris.
Terlepas dari pengaruhnya terhadap pembelajaran, ada keraguan serius tentang keberlanjutan saat ini
model. Memiliki jumlah guru kontrak yang tinggi menyebabkan disfungsi ekonomi politik yang penting. Sipil
guru sisi layanan bekerja dengan sisi dengan guru kontrak di sekolah yang sama dapat penghasilan 30 sampai 40
kali
gaji mereka. Ketimpangan yang besar ini hanya berkelanjutan karena janji tersirat untuk guru kontrak itu
mereka pada akhirnya akan mendapatkan status pegawai negeri dan memiliki akses ke sertifikasi. Kemdikbud
memiliki status tidak resmi
kebijakan mengubah guru kontrak menjadi pegawai negeri. Seperti yang telah kita lihat, status pegawai negeri
adalah prasyarat
untuk sertifikasi profesional. Sedangkan Golongan telah memperkenalkan tunjangan khusus bagi guru kontrak yang
bukan
memenuhi syarat untuk sertifikasi, dari perspektif ekonomi politik, melanjutkan dengan model saat ini mungkin saja
menciptakan ketegangan dalam waktu dekat jika janji-janji ini tidak direalisasikan.
Biaya untuk mengubah semua guru kontrak ke status pegawai negeri sangatlah mahal, begitu pula dengan
biaya sertifikasi
semua guru. Tagihan gaji untuk guru pendidikan dasar di 2009 adalah Rp 68 trilyun (sekitar USD
7 miliar). Berbasis
32
Chen (2011), Manajemen Berbasis Sekolah, Pengambilan Keputusan Sekolah dan Hasil Pendidikan di Sekolah Dasar Indonesia
33
Akhmadi dan Suryadarma (2004), Ketika guru absen: Kemana mereka pergi dan apa dampaknya bagi siswa?

U
Halaman 53
"Aturan 20 persen": Kemana sumber daya pergi?
tentang gaji rata-rata PNS, kami dapat memperkirakan biaya untuk mengubah semua guru non-PNS
menjadi status PNS . Seperti itu
konversi akan meningkatkan tagihan gaji untuk pendidikan dasar untuk perkiraan Rp 90 triliun (USD 9 milyar),
seorang
meningkat 35 persen. Mensertifikasi semua guru (baik PNS maupun non-PNS) akan meningkatkan anggaran
menjadi Rp 120
triliun, meningkat 90 persen dari tagihan gaji 2009 .
Gambar 32: Perkiraan biaya untuk mengubah semua guru kontrak menjadi PNS, dan untuk sertifikasi
semua guru
140
S120-
80
0
-
S40-
E
'-
20  -
Arus
Semua PNS
Semua PNS dan Bersertifikat
Sumber: Penghitungan sendiri menggunakan data NUPTK dan rata-rata gaji guru
Peningkatan pengeluaran yang cepat menjelang pemenuhan aturan 20 persen mungkin berkontribusi pada
perekrutan guru yang berlebihan dan regulasi yang cepat dari guru kontrak sekolah dasar. Seperti yang
terlihat di
awal bab ini, tekanan untuk menghabiskan rejeki nomplok yang besar menghasilkan peningkatan perekrutan yang
cepat. Gaji dan
perekrutan dijamin untuk menyerap sejumlah besar sumber daya lebih cepat dan berkelanjutan daripada program
yang membutuhkan lebih banyak perencanaan. Jadi, tekanan untuk belanja dengan cepat di tingkat pusat dan
kabupaten mungkin
telah memberikan insentif untuk menambah jumlah guru, serta gaji dan tunjangan guru. Pada
di tingkat pusat, tunjangan guru dicairkan dengan cepat, dan dapat menyerap sebagian besar sumber daya tambahan.
Di tingkat kabupaten, kebutuhan memenuhi aturan 20 persen, dikombinasikan dengan insentif yang termasuk dalam
transfer
formula, memberikan dorongan untuk mengalokasikan sumber daya tambahan untuk gaji. Jadi itu adalah
kemungkinan bahwa 20 persen
Aturan tersebut, dikombinasikan dengan kebijakan mengubah status guru kontrak menjadi PNS, berkontribusi besar
peningkatan belanja gaji.
Selain insentif yang diperkenalkan oleh aturan 20 persen, pertumbuhan pesat tenaga kependidikan juga
terjadi
dihasilkan dari dua faktor: insentif dalam transfer pemerintah pusat ke pemerintah daerah dan
rumus yang digunakan untuk menentukan jumlah guru yang berhak diterima sekolah. 34 Hak guru
rumus - jumlah minimum guru yang dibutuhkan pada sebuah sekolah diberikan sebagai fungsi dari karakteristik -
adalah
sebagian besar masalah, dan satu yang laporan ini kembali ke bab 5. Tingkat ketergantungan yang tinggi pada pusat
transfer pemerintah berarti bahwa komposisi belanja daerah sebagian besar didorong oleh insentif
dibangun ke dalam rumus transfer. Oleh karena itu, penting untuk membahas lebih detail tentang belanja daerah di masa mendatang
bagian.
Untuk memberikan gambaran tentang keberlanjutan pengeluaran saat ini dan potensialnya, terutama untuk guru,
selanjutnya
bagian memberikan beberapa perkiraan implikasi anggaran untuk memenuhi salah satu tujuan utama pemerintah
tentang pendidikan: secara drastis memperluas akses ke pendidikan menengah atas.
34 Bank Dunia (2010) Transformasi Tenaga Pengajar Indonesia; Kajian Pengeluaran Publik Daerah Bank Dunia (2012), yang akan datang.

U
Halaman 54
Belanja lebih banyak atau belanja lebih baik: Meningkatkan pembiayaan pendidikan di Indonesia

Penetapan biaya sederhana dari tujuan pemerintah

menggunakan arus
pola pengeluaran
Sasaran pemerintah untuk perluasan, sebagaimana diuraikan dalam strategi jangka menengah mereka
adalah ambisius. Bahkan
meskipun angka partisipasi sekolah yang diterbitkan oleh Kemdikbud dan yang dihitung dengan menggunakan
Susenas berbeda, "lanjut senior
tingkat partisipasi kasar sekunder sebesar 10 poin persentase selama periode 5 tahun (dari 76 menjadi 85 persen)
berarti
menambahkan sekitar 1,5 juta siswa ke pendidikan menengah atas dalam waktu yang sangat singkat. Kalau pakai
Susenas
sebagai baseline (yang saat ini menempatkan pendaftaran pada 67 persen), tantangannya menjadi lebih
besar. Faktanya,
Menurut data rumah tangga, masih ada kebutuhan untuk meningkatkan akses ke pendidikan menengah pertama
(saat ini 88 persen).
Tabel 4: Target Angka Partisipasi Kasar menurut tingkat pendidikan 2010-2014
Tingkat PendidikanHH
MMM
ECD
60.1
63.6
67.4
72.9
Utama
117.6
118.2
118.6
119.1
Sekolah Menengah Pertama
101.5
103.9
106.8
110.0
Sekolah Menengah Atas
76.0
79.0
82.0
85.0
Pendidikan yang lebih tinggi
26.1
27.4
28.7
30.0
Sumber: RENSTRA 2010-2014
Berapa biaya untuk mencapai tujuan-tujuan ini terkait dengan pendaftaran pada pengeluaran saat ini
level? Menghitung biaya perluasan ini tidaklah mudah. Banyak faktor yang berperan, di antaranya
di mana perluasan akan dilakukan (misalnya, daerah terpencil vs kota, sekolah yang ada vs sekolah baru),
bagaimana
itu akan berlangsung (publik vs swasta, umum vs kejuruan, diploma teknis vs gelar universitas), dan bagaimana
masalah putus sekolah dini akan ditangani. Memperluas akses di daerah terpencil yang jauh dari sana
sekolah mungkin menjadi kendala, misalnya, mungkin memerlukan pembangunan sekolah, memberikan subsidi
transportasi atau
bentuk dukungan siswa lainnya. Sekolah swasta cenderung lebih efisien daripada sekolah negeri, meskipun lebih
rendah
kualitas, jadi pilihan apakah akan memperluas melalui penyediaan publik atau dengan mendukung sekolah swasta
akan
tentu saja berpengaruh pada budget. 6 Akhirnya, jika siswa putus sekolah karena kemiskinan, perluasan beasiswa
akan
jadilah suatu kebutuhan; jika mereka tidak tertarik melanjutkan sekolah karena alasan lain (misalnya, karena
biaya peluang) insentif tambahan seperti transfer tunai bersyarat mungkin diperlukan untuk mempertahankannya
sekolah. Semua pilihan ini akan memiliki konsekuensi penting bagi anggaran. Meskipun itu diinginkan
untuk tujuan perencanaan untuk memperkirakan biaya berdasarkan berbagai asumsi, pelaksanaannya berada di luar
cakupan
dari penelitian ini.
Bagian ini tidak bertujuan untuk memberikan angka pasti, tetapi perkiraan kasar dari anggaran yang
dibutuhkan
untuk menyerap siswa tambahan jika pengeluaran per siswa tetap sama. Kami telah mencoba menjadi
konservatif
sedapat mungkin untuk estimasi dasar dan difokuskan pada pemberian angka pada beberapa pertanyaan diatas:
dimana
yang GOI akan memperluas, bagaimana dan kepada siapa. Yang menyusahkan, jawaban atas pertanyaan-pertanyaan
itu menunjukkan hal itu
pengeluaran per siswa saat ini mungkin tidak cukup. Sebagai contoh, di bagian selanjutnya kita melihat biaya
memperluas beasiswa untuk semua siswa miskin.
Untuk memperkirakan biaya untuk mencapai tujuan ini, kami menggunakan angka partisipasi sekolah saat
ini dan
saat ini per pengeluaran siswa dan asumsikan bahwa tujuan Rencana Strategis 5-tahun (RENSTRA) akan
menjadi
35
Perbedaan ini terutama disebabkan oleh proyeksi populasi yang berbeda, bukan jumlah pendaftaran.
36
Lihat "Mempersiapkan Pemuda Indonesia untuk Transisi" Bank Dunia (2012), untuk diskusi lengkap tentang perbedaan publik / swasta di sekolah
menengah pertama.
pendidikan.

B
 Halaman 55
"Aturan 20 persen": Kemana sumber daya pergi?
dipenuhi pada 2014. Kami mengambil tujuan pada nilai nominal, tanpa mempertanyakan kelayakan asumsi di
tingkat kemajuan. Berdasarkan kinerja masa lalu, kami yakin tingkat pertumbuhan untuk memenuhi tujuan ini
terlalu tinggi
optimis, mengarah pada perkiraan yang terlalu tinggi dalam tingkat pertumbuhan sumber daya. Akibatnya, kami
tidak fokus pada
tingkat pertumbuhan, tetapi pada efek akhir dari pencapaian tujuan di akhir periode.
Ada dua asumsi utama dalam perkiraan ini: rasio siswa-guru yang konstan dan ruang kelas
konstruksi dengan tarif satu ruang kelas untuk setiap 32 siswa tambahan. Dengan menggunakan pengeluaran
per siswa,
kami secara efektif mengasumsikan bahwa rasio siswa-guru tetap sama saat pendaftaran meningkat. Ini berarti
terus mempekerjakan guru pada tingkat yang sama dengan pertumbuhan siswa (seperti yang kita lihat di Gambar 22,
jumlahnya
guru telah tumbuh pada tingkat yang lebih cepat daripada siswa di semua tingkatan). Sejak pembelanjaan per siswa
juga termasuk belanja modal, kami juga mengasumsikan belanja modal tumbuh dengan cara yang proporsional
pertumbuhan siswa.
Sebagai sebuah perkiraan batas bawah, memperluas pendidikan menengah atas ke partisipasi murni 85
persen
rate (NER) akan menambah tambahan Rp 15 triliun (USD 1,5 miliar) per tahun untuk anggaran pendidikan,
tidak termasuk belanja modal, mewakili peningkatan 55 persen dibandingkan belanja saat ini untuk senior
pelajaran kedua. Biaya pembangunan ruang kelas tambahan akan mencapai Rp 20 triliun selama periode tersebut
ekspansi. Estimasi ini sangat sensitif terhadap perubahan pengeluaran per siswa. Seperti yang akan kita lihat di Bab
4, meningkatkan STR sebanyak 5 siswa per guru akan mengurangi pengeluaran per
siswa sebesar sepertiga. Jika kita mengambil
perkiraan yang lebih konservatif - mengurangi pengeluaran per siswa hingga seperempat - pengeluaran tambahan
yang diperlukan
untuk mencapai 85 persen APM akan menjadi Rp 9 triliun (sedikit kurang dari USD 1 miliar). Pengurangan seperti
itu akan
memungkinkan kebijakan pelengkap untuk diterapkan (seperti dukungan siswa tambahan atau pengurangan biaya).
Meningkatkan efisiensi dalam manajemen guru akan menjadi kuncinya.
Gambar 33: Perkiraan biaya untuk mencapai tujuan pemerintah
50
50
Proyeksi
Proyeksi
40
40
saya
SAYA.
saya
saya
saya
2 20
30
O 10

10
0
0
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2009
2010
2011
2012
2013
2014
I Ruang kelas baru
*Murid baru
Basis U
0 Ruang kelas baru
U siswa baru
Basis U
Sumber: Penghitungan sendiri menggunakan data anggaran, SUSENAS.
Sementara tingkat pertumbuhan pengeluaran kemungkinan besar ditaksir terlalu tinggi pada angka-angka,
perkiraan biaya akhir adalah a
perkiraan konservatif. Kemungkinan besar pengeluaran tambahan akan dibutuhkan untuk mencapai tujuan
perluasan
pendaftaran: daerah yang membutuhkan perluasan sebagian besar lebih terpencil; peningkatan kualitas sangat
dibutuhkan, khususnya
dalam kasus penyedia swasta; siswa yang lebih miskin akan membutuhkan beasiswa. Faktor-faktor ini kemungkinan
besar akan menghasilkan
peningkatan pengeluaran per siswa di pendidikan menengah dan tinggi.
Jika ada satu pesan yang jelas dari analisis pada bab ini, itu adalah meskipun terjadi peningkatan anggaran
alokasi untuk pendidikan, meningkatkan kualitas belanja, dengan efisiensi dan perencanaan yang lebih baik
sangat penting untuk memenuhi tujuan pemerintah. Meskipun pemerintah menyebut sekolah menengah atas
dan pendidikan tinggi sebagai program prioritas nasional dan penerima utama sumber daya tambahan "rejeki
nomplok",

B
Halaman 56
Belanja lebih banyak atau belanja lebih baik: Meningkatkan pembiayaan pendidikan di Indonesia
Saat ini informasi yang tersedia untuk memahami atau mengevaluasi perencanaan anggaran pemerintah terbatas
atau proses belanja aktual setelah 2010. Yang ditunjukkan oleh data realisasi belanja yang tersedia adalah
tahun 2009
peningkatan sumber daya pendidikan terutama dialokasikan untuk gaji guru dan subsidi sertifikasi, dan meskipun
demikian
Belanja pemerintah untuk pendidikan senior dan tinggi tumbuh dua kali lipat dari tingkat pendidikan dasar
program ini tetap rendah dibandingkan dengan negara lain di kawasan. Kesemuanya itu memperkuat anggapan itu
kualitas belanja perlu ditingkatkan.
Apa yang diperoleh Indonesia dari peningkatan pengeluaran? Bab berikutnya membahas bagaimana hasil-
hasilnya
berkembang selama periode ini, dan memeriksa hubungan antara peningkatan sumber daya dan hasil pendidikan.