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Manual de Gestão e

Prestação de Contas
convênios UAM e Dade
Governo do Estado de São Paulo
José Serra
Secretaria do Emprego e Relações do Trabalho
Guilherme Afif Domingos
Secretaria de Economia e Planejamento
Francisco Vidal Luna
Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam
Felipe Soutello

Fundação Prefeito faria Lima – Cepam

Equipe Técnica
Gestão de Políticas Públicas: Fátima Fernandes de Araújo (coordenadora)
Assistência Jurídica: Luciana Temer Castelo Branco (coordenadora)
Técnicos: Fernando Montoro, Luiz Antônio da Silva, Manoel Jardim, Marcos
José de Castro, Maria Niedja Leite de Oliveira e Vera Lucia Martins Sette

Secretaria de Economia e Planejamento (SEP)

Equipe Técnica
Desenvolvimento Regional: Marcelo Sacenco Asquino (coordenador)
Unidade de Articulação com os Municípios (UAM) e Departamento de
Desenvolvimento das Estâncias (Dade): Ivani Vicentini (dirigente)
Técnicos: Ester Braga Barcelos Gandara, Karla Alessandra Lobo Dutra, Lenir José
da Cunha Castro, Lílian das Graças de Oliveira e Maria Sideni Guedes das Neves

Escritórios Regionais de Planejamento : Araçatuba, Barretos, Bauru, Campi-


nas, Franca, Marília, Presidente Prudente, Ribeirão Preto, São Carlos, São José
do Rio Preto, São José dos Campos, Sorocaba e Vale do Ribeira
nios Apresentação
Convê
SEP Nos últimos dois anos, o governo do Estado de São Paulo, por intermédio da
UAM e DADE Secretaria de Economia e Planejamento (SEP), transferiu voluntariamente R$ 863
milhões de seus recursos às prefeituras paulistas para auxiliá-las na transforma-
ção das realidades municipais. Esses recursos,repassados por meio de convênios
e com destinação específica, têm sido de grande valia, pois proporcionam inves-
timentos, que muitas vezes não seriam possíveis, a municípios de pequeno porte
ou àqueles cujas receitas estão comprometidas com custeio.
Os convênios têm viabilizado a construção de creches, de postos de saúde, de
centros de convivência, de galerias de águas pluviais, de pontes e praças, a pavi-
mentação de ruas, a canalização de córregos, dentre outras obras, assim como a
aquisição de máquinas, equipamentos e veículos. São 593 os municípios benefi-
ciados com 3.200 convênios, todos executados nesses dois últimos anos.
Entretanto, essa modalidade de transferência pressupõe um ajuste entre as partes,
com o cumprimento de normas que garantam o uso adequado dos recursos públicos.
Essas normas, às vezes determinadas por lei e em outras pelo próprio ente conceden-
te, têm levado os municípios a enfrentarem dificuldades na execução dos convênios e
na prestação de contas, fato que obriga o Estado a rever os procedimentos adotados.
Nesse sentido, a SEP e a Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam firmaram uma par-
ceria a fim de encontrar a melhor forma para que os municípios recebam e usem os
recursos de acordo com os princípios da boa gestão pública. Enquanto os estudos
estão sendo aprofundados, a prestação de contas passou por algumas modifica-
ções que simplificam os procedimentos e a documentação a ser apresentada.
Para orientar a correta prestação de contas e esclarecer dúvidas, foi elaborado este
manual que será utilizado também nas oficinas que acontecem em todas as Regiões
Administrativas do Estado para orientar os gestores municipais dos convênios.
Esperamos que o manual e as oficinas sirvam para esclarecer todas as dúvidas e
de auxílio no gerenciamento dos convênios ora em execução.

Bom trabalho a todos.


Felipe Soutello
Presidente do Cepam

Marcelo Sacenco Asquino


Coordenador de Desenvolvimento Regional da SEP
nios Sumário
Convê
SEP
UAM e DADE
Introdução.............................................................................................. 6

As Transferências de Recursos do

Estado de São Paulo aos Municípios................................................... 8

Instrumentos Utilizados nas Transferências de

Recursos do Estado de São Paulo aos Municípios............................. 9

Características dos Convênios............................................................ 10

Os Principais Programas de

Desenvolvimento Regional da SEP.................................................... 12

Prestação de Contas e Tomada de Contas......................................... 13

A Importância da Prestação de Contas............................................. 18

Documentos Comprobatórios para

Formalizar a Prestação de Contas...................................................... 19

Recomendações Gerais....................................................................... 29

REFERÊNCIAS
onvênios
C
SEP
UAM e DADE

Manual de Gestão e
Prestação de Contas

Introdução

As prefeituras contam com importante parcela de seus recursos financeiros dis-


poníveis advindos de transferências voluntárias dos Estados e da União. Dada
a enorme quantidade das atribuições, muitos municípios necessitam desses
recursos, uma vez que a arrecadação de tributos próprios e as transferências
constitucionais e legais não são suficientes.

Para reforçar o caixa, as Administrações Municipais precisam das transferências


voluntárias da União e dos Estados: são recursos financeiros repassados em de-
corrência da celebração de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos
similares, cuja finalidade é a realização de obras ou dos serviços de interesse
comum e coincidentes entre as três esferas do governo.

Essas transferências são destinadas a políticas de caráter federativo em diver-


sas áreas governamentais. Incluem, além da saúde, educação e assistência
social, ações em áreas como turismo, acessibilidade, cultura, defesa do meio
ambiente, habitação, saneamento, infraestrutura, segurança e esportes.

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nios
Convê
SEP
UAM e DADE

As transferências voluntárias não podem ser vistas como doação de recursos


e diferenciam-se das demais transferências, uma vez que sua distribuição
só é efetivada se houver vontade das partes na consecução das políticas
comuns. Para isso, devem celebrar um convênio, no qual os signatários assu-
mem deveres e obrigações para implementar o objeto de interesse público,
seja a construção de uma obra ou a prestação de um serviço. Como conse-
quência, o município deve prestar contas dos gastos efetuados, para provar
sua conformidade com o acordado no convênio.

É preciso lembrar a importância desses recursos para os municípios paulis-


tas. O total das transferências voluntárias de todas as secretarias do governo
do Estado de São Paulo para as municipalidades superaram a cifra de R$ 2 bi-
lhões, no biênio 2007/2008, valor que corresponde a cerca de 2,5% da Recei-
ta Orçamentária (RO), conforme dados municipais consolidados pela Secre-
taria do Tesouro Nacional/ Finanças do Brasil (STN/Finbra)1. Esses recursos
são utilizados na compra de bens, em obras ou na prestação de serviços que
colaboram com políticas públicas setoriais de competência comum.

A SEP realiza três tipos de transferências voluntárias, conforme o programa


de repasse:

• Programa de Articulação Municipal, da Unidade de Articulação com os


Municípios (UAM);

• Projetos do Fundo de Melhoria das Estâncias, do Departamento de De-


senvolvimento das Estâncias (Dade); e

• Projetos do Fundo Metropolitano de Financiamento e Investimento


(Fumefi).

Para auxiliar a SEP a cumprir seu papel de orientar na elaboração de convê-


nios e na prestação de contas das transferências voluntárias, o Cepam elabo-
rou este manual, depois de ouvir os representantes dos Escritórios Regionais
(ER) e da própria secretaria na capital. O manual apresenta as principais carac-
terísticas desse tipo de repasse financeiro e orienta os municípios que cele-
braram convênios com a UAM e o Dade para a correta prestação de contas.

1
Considerando 637 municípios, em 2008, e 625, em 2007, do total dos 645 municípios do Estado.

7
Outros avanços e simplificações são necessários para agilizar a obtenção de transfe-
rências voluntárias. Novas propostas, que envolvem alterações legais e institucionais,
devem ser estudadas. Por hora, este é um passo importante na desburocratização
dos procedimentos necessários à execução e prestação de contas dos convênios.

Esperamos que as orientações apresentadas a seguir facilitem, de fato, a pres-


tação de contas pelos municípios contemplados com os recursos de transferên-
cias voluntárias estaduais e sejam um passo importante no processo de simpli-
ficação dos convênios entre os municípios paulistas e o Estado de São Paulo.

As transferências de recursos
do estado de são paulo aos municípios

A Constituição Federal entregou a todos os entes da Federação – União, Esta-


dos, Distrito Federal e municípios –, a competência para instituir e arrecadar de-
terminados tributos. Ocorre que os tributos que geram maior volume de recur-
sos são recolhidos pelas esferas estadual, distrital e federal, como é o caso do
Imposto sobre a Renda (IR), que pertence à União, e o Imposto sobre Circulação
de Mercadorias e Serviços (ICMS), que pertence aos Estados.

Por essa razão, a existência de um sistema de transferências fiscais intergover-


namentais, que reduza as disparidades regionais de renda e riqueza, é funda-
mental em nosso País.

As transferências podem decorrer de imposição constitucional ou legal, a exem-


plo do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), da Quota-Parte do ICMS
(QPM-ICMS), da repartição do Imposto sobre Propriedade de Veículos Automo-
tores (IPVA), do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica
e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), do Sistema Único de
Saúde (SUS), do Fundo Especial do Petróleo (FEP).

Nesses casos, o que se busca é garantir aos governos locais maior previsibili-
dade das suas receitas e, principalmente, autonomia fiscal, pois, salvo as exce-
ções, quem repassa o recurso não pode impor condições para sua utilização.
São as chamadas transferências obrigatórias.

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Mas, o que nos interessa em especial neste momento, para tratar dos convê-
nios entre Estados e municípios, são as transferências voluntárias, pelas quais
a União e os Estados direcionam, por intermédio da cooperação intergoverna-
mental, recursos para certas funções ou setores considerados prioritários.

Ao contrário das transferências constitucionais e legais, nas voluntárias, existe


clara interferência do ente repassador, que define, via de regra, o objetivo da
transferência (programa, projeto ou ação) e em que tipo de despesa os recursos
podem ser usados (custeio ou investimento).

O governo do Estado de São Paulo, por meio de suas secretarias, vem intensifi-
cando a cooperação com as administrações locais, por meio das transferências
intergovernamentais voluntárias, um instrumento que fortalece as municipalida-
des e, principalmente, reduz as disparidades de renda e desenvolvimento social
entre as diversas regiões do Estado.

Instrumentos utilizados na transferência de


recursos do estado de são paulo aos municípios

As transferências constitucionais e as legais são regulamentadas por leis es-


pecíficas e têm tanto os critérios que definem a origem dos recursos como
os montantes a serem distribuídos a cada município legalmente especificados.
Podem ser classificadas em duas espécies: automáticas e fundo a fundo.

As transferências automáticas constituem-se no repasse de recursos financei-


ros sem convênio ou outro tipo de ajuste. São concretizadas mediante depósito
automático em conta corrente específica do município.

As transferências fundo a fundo consistem no repasse de recursos diretamente


de um fundo estadual (ou federal) para fundos da esfera municipal, especial-
mente nas áreas da saúde e da assistência social. Também nessas situações
não há que se falar na celebração de convênios ou ajustes similares.

Entretanto, as transferências voluntárias, que a Lei de Responsabilidade Fiscal


(LRF) classifica como cooperação, auxílio ou assistência financeira, estão vin-
culadas a uma utilização específica (programa de governo ou eventualmente

9
a projetos e ações pontuais) disciplinada por convênio de colaboração, termo
de cooperação ou, em situações especiais, por contrato de repasse. Em nosso
caso, o instrumento jurídico normalmente adotado para disciplinar a utilização
das transferências voluntárias é o convênio de colaboração, tratado a seguir.

Características dos convênios

O convênio de colaboração é instrumento utilizado pela Administração Pública


para formalizar parcerias com entes públicos ou com pessoas jurídicas de di-
reito privado. O convênio sempre pode ser celebrado para efetivar objetivos de
interesse comum dos participantes. Está previsto no artigo 241 da Constituição
Federal com a seguinte redação:

A União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios disciplinarão por meio


de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes
federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a
transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à
continuidade dos serviços transferidos.

Na Administração Pública, o convênio vem sendo sistematicamente utilizado


sempre que há o efetivo repasse de recursos públicos a outras entidades públicas
ou associações privadas destinados a determinadas ações de interesse público.

Embora o convênio não se confunda com contrato administrativo, o instrumento


formaliza um acordo de vontades e, nesse sentido, impõe obrigações e respon-
sabilidades aos signatários. A Lei 8.666/93, que trata dos Contratos e Licita-
ções, em seu artigo 116, regulamenta os convênios.

Estabelece que a celebração depende da aprovação de um plano de trabalho,


a ser apresentado pela parte interessada. O plano deve conter as seguintes
informações (§ 1º):

I. identificação do objeto a ser executado;

II. metas a serem atingidas;

III. etapas ou fases de execução;

IV. plano de aplicação dos recursos financeiros;

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V. cronograma de desembolso;

VI. previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão


das etapas ou fases programadas;

VII. se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação


de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto
estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendi-
mento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.

A assinatura do convênio obriga o órgão repassador do recurso a comunicar o


fato à Assembleia Legislativa ou à Câmara Municipal respectiva.

A liberação dos recursos é parcelada e está vinculada ao plano de aplicação


aprovado. As parcelas ficam retidas nos seguintes casos:
• Quando não houver comprovação da boa e regular aplicação da parcela an-
teriormente recebida, na forma da legislação aplicável, inclusive mediante
procedimentos de fiscalização local, realizados periodicamente pela enti-
dade ou órgão descentralizador dos recursos ou pelo órgão competente
do sistema de controle interno da Administração Pública;
• Quando for verificado desvio de finalidade na aplicação dos recursos, atrasos
não justificados no cumprimento das etapas ou fases programadas, práticas
atentatórias aos princípios fundamentais de administração pública nas contra-
tações e demais atos praticados na execução do convênio, ou o inadimple-
mento do executor com relação a outras cláusulas conveniais básicas;
• Quando o executor deixar de adotar as medidas saneadoras apontadas
pelo partícipe repassador dos recursos ou por integrantes do respectivo
sistema de controle interno.

Caso o recurso recebido não seja imediatamente utilizado, deve ser aplicado:
• em caderneta de poupança de instituição financeira oficial, se a previsão de seu
uso for igual ou superior a um mês, ou
• em fundo de aplicação financeira de curto prazo ou em operação de mercado
aberto lastreada em títulos da dívida pública, quando seu emprego verificar-se
em prazos menores que um mês.

As receitas financeiras decorrentes dessas aplicações serão obrigatoriamente


computadas a créditodo convênio e aplicadas, exclusivamente, no objeto de sua
finalidade, devendo constar dedemonstrativo específico que integrará a presta-
ção de contas do ajuste.

11
Caso, ao final do convênio, seja por conclusão, denúncia, rescisão ou extinção,
exista saldo remanescente,este deve ser devolvido à entidade ou ao órgão re-
passador no prazo improrrogável de 30 dias, sob pena da imediata instauração
de tomada de contas especial do responsável, providenciada pela autoridade
competente do órgão ou entidade titular dos recursos

Assim, os repasses do Estado aos municípios, por meio de convênios, sempre


implicam a apresentação de um projeto ou de um plano de trabalho pelo bene-
ficiado, no caso, o município, e no acompanhamento sistemático do emprego
dos recursos pelo órgão concessor, no caso, a SEP.

Há um programa específico do governo do Estado, denominado Fomento ao De-


senvolvimento Regional, previsto no orçamento de 2009, sob o número 2.913,
que tem como objetivo “fomentar, financiar e apoiar ações para o desenvolvi-
mento socioeconômico integrado das regiões administrativas e metropolitanas”.
Por meio desse instrumento, a SEP repassa aos municípios recursos destinados
a programas de apoio ao desenvolvimento regional.

Os principais programas de
desenvolvimento regional da sep

O governo do Estado de São Paulo disponibiliza, por intermédio da SEP, progra-


mas de apoio ao desenvolvimento regional, com o uso de convênio, instrumen-
to jurídico pelo qual pode atuar em conjunto com os municípios.

Essas ações, em consonância com as diretrizes governamentais, atendem às


demandas das prefeituras por investimentos em diversos setores urbanos e
regionais, de maneira a fortalecer os municípios, as instituições não governa-
mentais e os consórcios intermunicipais. Estão assim divididos:

O Programa de Articulação Municipal da UAM tem por objetivo incentivar o


desenvolvimento municipal e regional do Estado, com projetos de melhoria da
infraestrutura urbana, de construção civil, e para a aquisição de equipamentos,
bem como programas emergenciais que atendam às necessidades imediatas
da população de baixa renda.

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Os convênios firmados com os municípios ou consórcios intermunicipais objetivam


proporcionar a pavimentação/recapeamento de vias públicas; a construção de gale-
rias de águas pluviais; de guias e sarjetas; a iluminação pública; a construção/reforma
de edificações públicas; a aquisição de máquinas e equipamentos; entre outros.

O Programa do Fundo de Melhoria das Estâncias, implementado pelo Dade,


objetiva fomentar a atividade turística nos municípios paulistas reconhecidos
como estâncias, com o repasse de recursos financeiros a fundo perdido, para
investimento em construção, reforma ou ampliação de edificações de uso públi-
co, aquisição de equipamentos, construção da drenagem urbana, etc.

O Programa Fumefi, a partir de 2003, por determinação do governo do Estado,


passou a transferir recursos voluntários, não reembolsáveis, descaracterizando
a figura do financiamento, para serem investidos em ações de interesse dos
municípios da Região Metropolitana de São Paulo, prioritariamente em municí-
pios com reduzidos indicadores socioeconômicos. Os recursos são destinados,
principalmente, a projetos de pavimentação/recapeamento de vias urbanas, de
drenagem, de canalização de córregos e de edificações públicas.

Prestação de contas e tomada de contas

Conceitos e características
Segundo definem em documento a Fundação João Pinheiro e o Fundo das Na-
ções Unidas para a Infância (Unicef) (2000:83), prestação de contas correspon-
de ao “ato administrativo através do qual o ordenador de despesas justifica
formalmente, seja anualmente, no fim de gestão ou em outras épocas, o bom
e regular emprego dos recursos públicos em conformidade das leis, regulamen-
tos e demais normas administrativas, orçamentárias e financeiras”.

Para Heraldo da Costa Reis (1979:154) a “prestação de contas é a satisfação,


dada pelo agente da administração, da gestão de recursos que lhe foram confia-
dos para consecução dos objetivos da entidade”

Maria Helena Diniz (1998:706) conceitua, sob a ótica do Direito Administrativo,


como: “ato pelo qual os responsáveis por uma gestão (governadores, prefeitos,

13
diretores, secretários, tesoureiros, etc.) demonstram as despesas feitas para
atender a uma finalidade pública. Trata-se da apresentação documental feita pe-
los administradores públicos sobre o emprego de verbas de interesse público”.

Por último, Lino Martins da Silva (1998:294) ensina que “prestação de contas é
o procedimento pelo qual, dentro dos prazos fixados, o responsável está obri-
gado, por iniciativa pessoal, a comprovar ante o órgão competente o uso, o
emprego ou a movimentação dos bens numerários e valores que lhe foram
entregues ou confiados”.

Assim, todos aqueles que utilizam dinheiro público, têm o dever de justificar
seu bom e regular emprego, na conformidade das leis, regulamentos e normas
emanadas das autoridades administrativas competentes e isso se dá, no caso
específico dos convênios, por meio da prestação de contas, que também busca
evidenciar se houve eficácia e efetividade em relação ao objeto conveniado.

É sempre bom lembrar e fundamentar que as Administrações Públicas Direta e


Indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
municípios, de acordo com o artigo 37 da Constituição Federal, obedecerão aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Por isso que é exigida uma série de documentos na prestação de contas, que
está prevista no próprio termo de convênio.

Ressalte-se que, independentemente dos aspectos legais, é absolutamente


natural e imprescindível que o gestor público preste contas à sociedade sobre
o destino que está sendo dado aos recursos públicos que lhe são confiados.
Embora seja encarada como uma tarefa burocrática, desagradável e até des-
gastante, a prestação de contas deve ser tratada como uma obrigação natural,
inerente à administração da coisa pública, pois é por meio dela que os órgãos
repassadores podem certificar-se se o convênio está ou não regular.

Porém, é certo que os órgãos repassadores de recursos não devem exigir do-
cumentos sem utilidade para o controle e que só aumentam as dificuldades na
prestação de contas.

Para assegurar boa e regular prestação de contas, é fundamental que a admi-


nistração se organize, valorizando, investindo e capacitando os seus servidores
e mantendo boa estrutura para adequar os procedimentos de planejamento,
direção e controle dos convênios.

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Na etapa de planejamento, são definidos os meios para formular os objetivos e


o alcance de cada um. É fundamental que as ações estejam em conformidade
com as regras firmadas para a utilização dos recursos. Certamente, se essa eta-
pa não for cumprida corretamente, a gestão do convênio será prejudicada, afe-
tando as funções de direção e controle. A direção, por envolver as decisões na
designação de pessoas e o alvo dos seus esforços, na motivação, na liderança e
na comunicação, as quais devem estar integradas com o planejado. E o controle
para o atendimento dos prazos e das demais regras de prestação de contas.

A prestação de contas, portanto, integra o controle, o qual representa a função


administrativa de monitoramento do convênio e possibilita ajustes e correção
de eventuais desvios, principalmente quando são adotados controles prévios e
concomitantes. O controle subsequente (posterior) caracteriza-se pela avaliação
de fatos já consumados e, dependendo do caso, impossibilita o ajuste, salvo no
caso de ressarcimento de valores.

Entende-se por controle, na definição de Megginson et al. (1986:401), “o processo de


garantir que os objetivos organizacionais e gerenciais estejam sendo cumpridos. Diz
respeito às maneiras de fazer com que as coisas aconteçam do modo planejado”.

Na mesma direção, o professor Antonio Lopes de Sá (1994:69) define controle


como “função administrativa que se constitui na verificação de eventos, de modo
a fiscalizar os mesmos para que possa concluir se foram realizados de acordo com
as finalidades propostas” e complementa afirmando que se trata de “fiscalização
para que os fatos administrativos não se desviem dos objetivos propostos”.

Resumidamente, o controle e, consequentemente, a prestação de contas, po-


dem ser prévios, concomitantes ou subsequentes (posteriores).

A verificação prévia se dá, por exemplo, quando o Estado, órgão repassador,


analisa se o município atende às condições impostas pela LRF para receber
transferências voluntárias.

A verificação concomitante é o acompanhamento, por meio de relatórios ou in


loco, da aplicação dos recursos ao longo do cronograma definido.

A verificação subsequente acontece depois de concluído o projeto objeto do


convênio, ou ao término do exercício financeiro.

15
Em qualquer um das fases, a prestação de contas deve atender a, no mínimo,
três objetivos, quais sejam:
• demonstrar a legalidade dos atos que resultaram na realização das despesas;
• demonstrar a correção funcional dos agentes públicos; e
• demonstrar que estão sendo atendidas as metas prescritas no programa de tra-
balho, expressas na realização de obras e na prestação de serviços públicos.

Assim, a prestação de contas é, antes de tudo, um instrumento de controle que


ajuda a garantir a transparência na administração dos recursos públicos.

De outro lado, cabe destacar que a prestação de contas é uma obrigação cons-
titucional. No âmbito estadual, tal obrigação está assim expressa:

Artigo 32 - A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e pa-


trimonial do Estado, das entidades da administração direta e indireta e das
fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público, quanto à legalidade, le-
gitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas,
será exercida pela Assembleia Legislativa, mediante controle externo, e pelo
sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único - Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, de direito


público ou de direito privado, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou adminis-
tre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais o Estado responda, ou que,
em nome deste, assuma obrigações de natureza pecuniária.

O artigo 33 da Constituição Estadual ainda determina que o controle externo, a


cargo da Assembleia Legislativa, será exercido com o auxílio do Tribunal de Con-
tas do Estado, ao qual compete, entre outras atribuições, avaliar a execução das
metas previstas no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e na Lei do Orçamento Anual (LOA) e fiscalizar a aplicação de quais-
quer recursos repassados ao Estado e pelo Estado, mediante convênio,
acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres.

Ressalta-se, assim, que, na Administração Pública, no âmbito organizacional, há


dois tipos de controles independentes: o controle interno e o controle externo.
Por isso é que alguns gestores municipais acreditam que prestam contas duas
vezes, no caso dos convênios: uma para a secretaria estadual responsável pelo

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UAM e DADE

convênio e outra para o Tribunal de Contas. Porém, observa-se que o controle


predominante realizado pela secretaria estadual é o concomitante, e o realizado
pelo Tribunal de Contas é o subsequente ou posterior.

O controle interno da administração pública


O controle interno é conhecido como primário ou administrativo e realizado por
órgão da própria administração. Tem a função de avaliar a ação governamental e a
gestão dos agentes públicos, por intermédio da fiscalização orçamentária, financei-
ra, operacional e patrimonial. Além disso, contribui com o apoio ao controle externo,
apontando, inclusive, eventuais irregularidades nos atos dos agentes públicos.

O controle externo da administração pública


O controle externo é realizado por órgão que se situa fora da esfera da administração
fiscalizada, ou seja, é exercido por órgão autônomo e totalmente independente.

O controle, de acordo com o artigo 71 da Constituição Federal, é exercido pelo


Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas, o qual tem extensa lista
de atribuições voltadas ao controle.

No Estado de São Paulo, o controle externo do Estado e dos municípios, com


exceção da Capital, é exercido pelo Tribunal de Contas estadual.

A falta da prestação de contas, ou a prestação de contas defeituosa, no caso


dos convênios, ocasiona a não liberação de novos recursos decorrentes do ajus-
te, bem como a proibição de novos ajustes a serem celebrados com o ente pú-
blico responsável pelo repasse, provocando a abertura de processo denominado
Tomada de Contas Especial que é definido como “um processo devidamente
formalizado, dotado de rito próprio, que objetiva apurar os fatos, identificar os
responsáveis e quantificar o dano causado ao Erário, visando ao seu imediato
ressarcimento” (Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 127/2008, art. 63).

Geralmente, a Tomada de Contas Especial é feita pelos tribunais de contas ou


controladoriasgerais ou, ainda, pelo órgão concessor dos recursos, após esgo-
tadas todas as medidas administrativas internas que objetivam o atendimento
das regras conveniadas.

17
Os detalhes específicos para a prestação de contas dos convênios firmados
entre a SEP e os municípios são apresentados a seguir.

A importância da prestação de contas

A SEP, no exercício de suas atividades, no que tange aos documentos que com-
provam a execução dos objetos conveniados com os municípios, com o com-
promisso de dar maior transparência aos fatos, solicita uma série de documen-
tos no processo de prestação de contas.

Cabe lembrar que a referida secretaria estuda meios para simplificar o proces-
so e, por isso, algumas alterações podem ser adotadas para o próximo ano,
observando-se a legislação vigente, a exemplo do que ocorre com o governo
federal na implantação do Sistema de Convênios (Sisconv). Até que isso ocorra,
vigora o regramento que rege os convênios atualmente.

Os gestores dos convênios para transferência de recursos aos municípios de-


vem, ao final da vigência, prestar contas ao órgão repassador, inclusive com as
peças, os documentos e as informações exigidas nas normas que norteiam tais
transferências voluntárias. A não apresentação da prestação de contas no prazo
regulamentar pode causar sérios transtornos à Administração Pública local e
resultar na instauração da Tomada de Contas Especial, como já mencionado.

O procedimento é custoso e pode trazer consequências negativas para o con-


venente. As contas irregulares de uma prefeitura, por exemplo, são enviadas
para apreciação do Tribunal de Contas do Estado e o município fica impedido de
realizar convênios com o governo estadual.

Desta forma, sugere-se atenção especial para evitar as falhas mais comuns
numa prestação de contas, como as que se seguem:
• não apresentação da prestação de contas no prazo regular;
• não recolhimento, em caso de obras, do Fundo de Garantia do Tempo de
Serviço (FGTS), e a matrícula no Cadastro Específico do INSS (CEI)/ Insti-
tuto Nacional de Seguro Social;
• alteração do plano de trabalho sem consulta prévia;
• falta de aplicação dos recursos financeiros;

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nios
Convê
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UAM e DADE

• descumprimento de cláusulas do convênio;


• não recolhimento dos saldos na conta do órgão ou das entidades repassa-
doras, quando do encerramento do convênio;
• preenchimento incorreto de formulários.

Por isso, sugere-se aos técnicos responsáveis pela prestação de contas que,
antes de tudo, tenham às mãos o Manual de Orientação da Prestação de Con-
tas, bem como fiquem atentos às cláusulas do convênio, para, somente assim,
apresentá-la de forma correta e no prazo regular.

Documentos comprobatórios
para formalizar a prestação de contas

O município, ao executar o objeto acordado entre as partes, por força da legisla-


ção que rege os convênios, deve prestar contas ao órgão repassador dos recur-
sos. O processo constitui-se da apresentação, à concedente, dos documentos
comprobatórios da despesa no final da vigência do instrumento.

Desta forma, recomenda-se entregar ao ER a prestação de contas dos recursos re-


passados pelo Estado, dentro das regras atuais, por programas da UAM e do Dade.

As parcelas do convênio serão liberadas em conformidade com o parágrafo 3º,


incisos I, II e III, do artigo 116, da Lei Federal 8.666, de 21 de junho de 1993, com
as respectivas alterações, e cláusula 6ª do convênio.
§ 3º: As parcelas do convênio serão liberadas em estrita conformidade com o
plano de aplicação aprovado, exceto nos casos a seguir, em que as mes-
mas ficarão retidas até o saneamento das impropriedades ocorrentes.

I. quando não tiver havido comprovação da boa e regular aplicação da parce-


la anteriormente recebida, na forma da legislação aplicável, inclusive
mediante procedimento de fiscalização local, realizados periodicamente
pela entidade ou sistema de controle interno da Administração Pública;

II. quando verificado desvio de finalidade na aplicação dos recursos, atrasos


não justificados no cumprimento das etapas ou fases programadas, práticas
atentatórias aos princípios fundamentais da Administração Pública nas con-
tratações e demais atos praticados na execução do convênio, ou inadimple-
mento do executor com relação a outras cláusulas conveniais básicas;

19
III. quando o executor deixar de adotar as medidas saneadoras apontadas pelo
partícipe repassador dos recursos ou por integrante do respectivo sistema de
controle interno. (Lei 8.666/93, art. 116, § 3º, Incisos I, II e III)

A prefeitura deve prestar contas das parcelas repassadas pelo Estado no


prazo de 30 dias após os gastos, para fins de liberação de nova parcela e/ou
término do convênio.

A prestação de contas conterá os seguintes documentos comprobatórios:

1. Ofício
Deve mencionar os documentos da prestação de contas enviados pelo prefeito
aos cuidados da Diretoria da SEP/UAM ou ao responsável pelo expediente do
Dade, no ER que, em seguida, o encaminhará à SEP.

20 Manual de gestão e Prestação de Contas


nios
Convê
SEP
UAM e DADE

Modelo de ofício

OFÍCIO Nº ...

..., ... de ... de ...

Prezado(a) Senhor(a),

Em obediência às instruções da Secretaria de Economia e Planejamento/Uni-


dade de Articulação com Municípios ou Departamento de Apoio ao Desenvolvi-
mento das Estâncias, encaminhamos a Vossa Senhoria, para apreciação, a Pres-
tação de Contas da ...(número) parcela, proveniente dos recursos repassados
pelo Estado por meio do Convênio nº..., composta dos seguintes documentos:

Ofício
Planilha de acompanhamento contábil-financeiro
Nota de empenho global e os subempenhos e/ou notas de empenhos ordinários
Notas de liquidação e ordens de pagamentos
Notas fiscais
Guias de retenções (INSS, Imposto sobre Serviços -
ISS e Imposto de Renda Retido na Fonte - IRRF)
Extratos bancários da conta vinculada ao convênio
referente ao período de .../.../... a .../.../...
Extratos bancários das aplicações no mercado financeiro
referente ao período de .../.../... a .../.../...
Guia de Arrecadação Estadual (Gare)
Laudo técnico
Fotos da placa e do objeto do convênio
Cópia da licitação e da contratação
Caução

Aproveitamos a oportunidade para apresentar-lhe nossos protestos de estima


e consideração.
(assinatura)
Prefeito do Município de ...
À
UNIDADE DE ARTICULAÇÃO COM MUNICÍPIOS
SÃO PAULO/SP
OU
Ao CARIMBO DE
DEPARTAMENTO DE APOIO AO DESENVIMENTO DAS ESTÂNCIAS PROTOCOLO
SÃO PAULO/SP PELO ER

Obs.: Utilizar papel timbrado da prefeitura.

21
2. Extratos bancários da conta vinculada ao convênio
Apresentar os extratos bancários desde a data do crédito correspondente ao paga-
mento feito pela Secretaria de Estado da Fazenda até a data da Prestação de Contas.
Obs. 1: Movimentar a conta bancária aberta para cada convênio.
Obs. 2: Eventuais tarifas bancárias debitadas devem ser estornadas imediatamente.

3. Extratos das aplicações no mercado financeiro


O extrato das aplicações feitas no decorrer do período contido na prestação de
contas será encaminhado conforme o tipo de aplicação.

§ 4º: Os saldos de convênio, enquanto não utilizados, serão obrigatoriamente


aplicados em caderneta de poupança de instituição financeira oficial se a pre-
visão de seu uso for igual ou superior a um mês, ou em fundo de aplicação fi-
nanceira de curto prazo ou operação de mercado aberto lastreada em títulos da
dívida pública, quando a utilização dos mesmos verificar-se em prazos menores
que um mês. (Lei 8.666/93, art. 116, § 4º)

4. Gare
Caso o convênio tenha saldo remanescente a ser devolvido, utilizar a Gare com
o código 890-4, fazendo constar da observação da guia de que se trata de de-
volução de saldo remanescente do CONVÊNIO SEP/UAM Nº... ou “CONVÊNIO
SEP/DADE Nº ...

5. Planilha de acompanhamento contábil-financeiro


A prefeitura deve seguir rigorosamente o modelo de planilha da SEP, disponível
no site (www. planejamento.sp.gov.br/des/manuais.aspx), para inserir as infor-
mações contábeis e financeiras (arquivo em Excel ou Word), acompanhada de
cópia da documentação que a compõe.

22 Manual de gestão e Prestação de Contas


nios
Convê
SEP
UAM e DADE

modelo de Acompanhamento contábil -financeiro

Órgão concessor:

Data de recebimento da parcela:

Órgão beneficiário:

Prestação de contas referente a:

Valor da parcela:

Endereço:

Objeto:

Convênio nº:

O signatário, na qualidade de representante da Prefeitura do Município de ..., vem


indicar, na forma abaixo detalhada, a documentação da aplicação dos recursos
recebidos em .../.../... (dia, mês e ano), da SEP/UAM ou SEP/Dade, na importância
de R$ ... (por extenso), recursos estes recebidos para ... (objeto do convênio).

(continua)

23
Modelo de Acompanhamento Contábil -Financeiro
(continuação)

(continua)

24 Manual de gestão e Prestação de Contas


nios
Convê
SEP
UAM e DADE

Modelo De Acompanhamento Contábil -Financeiro (continuação)

Declaro, na qualidade de responsável pela Prefeitura do Município de ..., sob


as penas da lei, que a documentação acima relacionada comprova a exata
aplicação dos recursos recebidos para os fins indicados.

Data: .../... /...

(assinatura) (assinatura)
nome e registro do gestor no Conselho nome do prefeito
Regional de Contabilidade (CRC)

Obs.: Utilizar papel timbrado da prefeitura.

O gestor deve anexar à planilha cópia de toda a documentação utilizada no seu


preenchimento, conforme a seguir relacionada:

– Empenho global ou ordinário: Nota de empenho por meio da qual a prefei-


tura faz a reserva do valor da despesa referente ao convênio.

Obs.: É vedada a realização de despesa sem prévio empenho (Lei 4.320/64, art. 60).

– Nota de liquidação e ordem de pagamento: Nota de liquidação é o docu-


mento que permite verificar a realização da despesa. Ordem de pagamento é o
documento pelo qual se autoriza a efetivação de seu pagamento.

Obs.: Base legal: Lei 4.320/64, artigos 63 e 64.

– Notas fiscais: Devem conter a observação de que se referem ao CONVÊNIO


SEP/UAM Nº... ou CONVÊNIO SEP/DADE Nº..., indicando a origem dos recursos.

Obs.: Nas notas fiscais, devem ser discriminados os itens e os valores dos materiais
e da mão de obra, e preenchidos obrigatoriamente todos os campos com clareza e
sem rasuras.

– Guias de retenções do INSS, ISS e IRRF: As guias devem conter autentica-


ção bancária ou comprovante do pagamento efetuado on-line.

Obs.: Os valores retidos devem ser discriminados na nota fiscal.

– Caução: Modalidade de garantia exigida na contratação de obras, serviços e


compras, que poderá ser em dinheiro ou em títulos da dívida pública.

25
Quando forem retidos valores a título de caução no pagamento das parcelas, a
documentação que comprova essa garantia deve ser apresentada junto com a
prestação de contas.

6. Laudo técnico de obras e serviços de engenharia


Emitido pelo responsável técnico da prefeitura pelo acompanhamento físico do
objeto conveniado, indica o estágio e atesta que está em consonância com o
projeto executivo proposto, bem como inclui os memoriais e as especificações
técnicas afins e também o cronograma físico-financeiro.

Modelo de laudo técnico

Prefeitura do Município de: ...

Laudo técnico

Convênio SEP nº ...

Licitação: Tipo: ... Número: ...

Objeto (obra): ...

Atesto que as obras em epígrafe foram por mim vistoriadas, in loco, e que foram
realizadas em consonância com o projeto executivo, memoriais, especificações
técnicas e cronograma do convênio supracitado. Atesto ainda que as obras en-
contram-se ... % concluídas.

Data: .../.../...

(assinatura)
nome e registro do responsável técnico no
Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Crea)

Obs.1: Os convênios com objetos de aquisição não necessitam de laudo técnico.


Obs.2: Caso ocorra mudança do responsável técnico do convênio, enviar a nova por-
taria que o designe.
Obs. 3: Os laudos de medição referentes ao pagamento de notas fiscais não substi-
tuem o laudo técnico.
Obs.4: Apresentar em papel timbrado da prefeitura.

26 Manual de gestão e Prestação de Contas


nios
Convê
SEP
UAM e DADE

7. Fotografias
– Fotos referentes à obra de engenharia:
• da placa que identifica a localização da obra;
• da evolução da obra em cada etapa, de acordo com o cronograma físico-financeiro.

Compete ao município colocar e conservar uma placa de identificação da obra


de acordo com modelo e especificação fornecidos pela SEP.

Modelo de placa de identificação da obra

– Fotos referentes à aquisição de veículos e equipamentos:


• Foto do objeto adquirido contendo o selo indicativo do convênio com a SEP.

27
Modelos de selo indicativo do convênio com a sep

Obs.1: Nos convênios de aquisição de veículo, além da foto, anexar cópia autenticada
da documentação do veículo.
Obs.2: Os modelos e especificações de placa da obra e selo indicativo do convênio
apresentados pela SEP estão disponíveis no site www.planejamento.sp.gov.br/des/
manuais.aspx.

8. Cópia da licitação e da contratação


Quando da prestação de contas da primeira parcela, ou se houver nova licitação
e contratação, anexar:

– No caso de licitação nas modalidades convite, tomada de preços e con-


corrência:
• Edital e todos os anexos nele mencionados;
• Publicação do edital;
• Ata de abertura e julgamento da habilitação das empresas;
• Propostas comerciais de todas as empresas participantes;
• Atas de abertura e julgamento das propostas;
• Adjudicação;

28 Manual de gestão e Prestação de Contas


nios
Convê
SEP
UAM e DADE

• Homologação;
• Contrato; e
• Ordem de início dos serviços.
Obs.1: Não é necessário enviar o Envelope 1 (habilitação).
Obs.2: Caso haja dispensa ou inexigibilidade de licitação, enviar cópia do processo.

– No caso de licitação na modalidade pregão:


• Edital de todos os anexos nele mencionados;
• Publicação do edital;
• Propostas comerciais de todas as empresas participantes;
• Ata de sessão de julgamento do pregão;
• Adjudicação;
• Homologação;
• Contrato;
• Ordem de início dos serviços;
Obs. 1: Não há necessidade do Envelope 2 (habilitação).

– No caso de dispensa ou inexigibilidade de licitação:


• Anexar à prestação de contas o respectivo processo administrativo da sua dis-
pensa ou inexigibilidade (Lei 8.666/93, artigo 26 e parágrafo único), inclusive
com a publicação do ato no órgão oficial de divulgação.
• Deve ser adotada a modalidade de licitação pertinente à execução total do
objeto, acompanhada dos documentos comprobatórios de que a autorização
da despesa foi feita para o custo final da obra, serviço ou aquisição projetado.

Recomendações gerais

O convênio caracteriza-se como uma forma mais tradicional de cooperação de


interesses convergentes e se dá, efetivamente, pelo repasse de recursos finan-
ceiros destinados a subsidiar ações públicas desenvolvidas em conjunto. Para que
o município tenha êxito na parceria com o Estado, é necessário seguir fielmente
as cláusulas e condições celebradas entre as partes, observando as recomenda-
ções descritas a seguir, evitando-se, assim, eventuais dissabores na prestação de
contas, impossibilitando-o de contratar novos convênios, quais sejam:

29
• Depositar e movimentar os recursos repassados exclusivamente por con-
ta vinculada ao convênio;
• Não deixar os recursos parados na conta corrente, mas aplicá-los, rever-
tendo os rendimentos auferidos para o objeto do convênio;
Obs.: Obriga-se a prefeitura, no caso de não utilização dos recursos para o
fim conveniado, ou aplicação indevidadestes, a devolvê-los, acrescidos da
remuneração devida pela aplicação em caderneta de poupança.
• É proibida a retirada de recursos da conta para qualquer outro fim que não
seja o da realização do objeto a que se refere o convênio, seja qual for o
argumento e o período de retirada, sob pena de rescisão do convênio e
devolução dos recursos recebidos, devidamente atualizados;
• Efetuar despesas em conformidade com a relação de materiais e serviços
apresentados no memorial descritivo e no cronograma físico-financeiro;
• Não realizar nenhum pagamento antes da liberação de recursos do Estado;
• Caso haja alguma fatura de reajuste, pagá-la com os rendimentos das
aplicações dos recursos no mercado financeiro;
Obs.: Se o valor do reajuste exceder o rendimento apurado, pagar seu
complemento com recursos próprios, não deduzível da contrapartida ini-
cial constante do convênio.
• Manter um arquivo contendo a documentação contábil das despesas pa-
gas com os recursos do convênio, inclusive da contrapartida;
• Sempre que solicitado pela SEP/UAM ou SEP/Dade, prestar os escla-
recimentos e/ou apresentar os documentos necessários relacionados
ao convênio;
• A prestação de contas deve ocorrer:

– No prazo máximo de até 30 dias após os gastos, para fins de liberação de


nova parcela e/ ou de término do convênio;

– Até 31 de janeiro do exercício seguinte ao recebimento dos recursos (Tribunal


de Contas do Estado de São Paulo, Instruções 01/2008), ainda que parcial;
• Por ocasião de aditamento de prazo ou de qualquer outra alteração que
venha a ocorrer nos termos de convênio.
Obs.: Caso o objeto do convênio seja concluído antes da liberação de nova
parcela, automaticamente, serão canceladas as subsequentes.

30 Manual de gestão e Prestação de Contas


nios
Convê
SEP
UAM e DADE

• Caso o projeto conveniado não possa ser cumprido dentro da vigência,


solicitar a prorrogação do prazo com antecedência mínima de 30 dias,
justificando os motivos;
• Cumprir rigorosamente o termo de convênio.

Observações Gerais
• Ao preparar a prestação de contas, ter em mãos:
– cópia do convênio;
– planilha orçamentária;
– cronograma físico-financeiro.

• “O convênio não tem efeito retroativo, não podendo os recursos serem utiliza-
dos, com efeitos indenizatórios, conforme expressamente vedado pelo artigo
58 da Lei Estadual 6.544, de 20 de novembro de 1989, aplicável aos convênios
por força do disposto em seu artigo 89, e respectivas alterações.”

• “Os recursos oriundos da aplicação do numerário estadual devem ser compu-


tados a crédito do convênio, mas integrados à participação estadual e não à
municipal.” (Lei Federal 8.666, de 21 de junho de 1993, atualizada pela Lei
8.883, de 8 de junho de 1994, art. 116, §§ 4º, 5º e 6º e Lei 9.032, de 28 de
setembro de 1995)

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36 Manual de gestão e Prestação de Contas