Art Desplazados Giraldo 22 FB 09

César Giraldo - Voces Silenciadas 1
Desplazamiento en Colombia
VOCES SILENCIADAS
César Giraldo1
Codhes, septiembre 2008
"Hemos perdido todo, menos la dignidad"

(Un desplazado)
► INTRODUCCIÓN: DESPOLÍTIZACIÓN DEL TEMA
La política pública hacia la Población Afectada por el

Desplazamiento Forzado (PADF) evade el problema de fondo: se
trata de una población que ha sido víctima de un crimen atroz y por
lo tanto debe ser objeto de una reparación no sólo económica sino
sobre todo política y simbólica que implique su redignificación. La
política no se puede reducir a las ayudas asistenciales del gobierno.
Esto significa hacer efectiva la responsabilidad política,
social y penal por parte de los responsables directos de dicho
crimen: los grupos al margen de la ley y agentes estatales. Para ello
no se puede esperar a que los procesos judiciales culminen porque
eso puede tardar mucho tiempo y en muchos no se va a lograr la
condena efectiva, por eso es necesario que exista una reparación
por la vía administrativa.
Es al Estado quien, a nombre de la sociedad, corresponde
reparar dicho crimen. Si bien ha habido una actitud consecuente en
este sentido por parte de la Corte Constitucional, que ha
presionado avances en la política pública que emana del gobierno
nacional, de todas formas dicha política es muy renuente en
reconocer el crimen y en la práctica supone que la principal
característica de esta población es su alta vulnerabilidad, y en este
sentido presenta a los desplazados como el conjunto de los más
pobres y vulnerables de entre los pobres, lo cual hace que el
problema sea tratado en la misma categoría de un desastre natural
o una catástrofe, con lo cual se despolitiza e invisibiliza el tema y
1
Este trabajo contó con la colaboración de Javier Bahamón y Paola Llanos.
la acción del gobierno se sesga hacia las acciones asistenciales. Se

está invisivilizando una realidad que tiene origen en un proceso de
usurpación de tierras por medio de la violencia, y un fenómeno
masivo que involucra a la tercera parte de la población rural del
país.
No se trata de negar la condición de la mayor pobreza y
vulnerabilidad de los desplazados, sino que se debe ir mucho más
allá. Además es necesario distinguir entre la vulnerabilidad social y
la vulnerabilidad humanitaria. Mientras que la primera hace
referencia a los riesgos de naturaleza social o natural y por tanto se
enfrenta con políticas sociales, la segunda implica crímenes
políticos y violación de los derechos humanos, lo que significa la
existencia de unos responsables directos que deben ser
identificados y condenados, y por tanto es necesario ir mucho más
allá.
A continuación se presentan algunos conceptos y
afirmaciones que han surgido en las mesas sectoriales sobre
desplazamiento forzado interno, que se llevaron a cabo en los
meses de marzo y abril del 2008. Una conclusión que se
desprendió de las discusiones llevadas a cabo es que la política
pública dirigida a los desplazados, y la participación de la opinión
pública en el tema, están muy por debajo de lo que amerita un
hecho de esta naturaleza, si se tiene en cuenta lo masivo y cruel del
fenómeno, y las experiencias de otros países con situaciones
similares.
El detalle de los elementos que aquí se presentan se
encontrará en los documentos de los expertos que están incluidos
en el presente libro. Las citas que aquí se incorporan vienen de
tales documentos2, y tienen por objeto ilustrar los puntos de vista
manifestados por los participantes en las mesas.
Saffón y Uprimny señalan la necesidad de una "reparación
Integral (la cual) se distingue de la política social (de carácter
tanto general como especial), pues busca saldar una deuda
2
Por tal razón sólo se citará el apellido del autor cuyo trabajo se encuentra en el presente libro, a no ser que
se indique otra cosa.
específica por violencias directas que fueron ejercidas contra

ciertas víctimas. Por consiguiente, aunque las políticas de
reparación integral deben tener un contenido material
significativo para enfrentar los efectos materiales de la violencia,
igualmente deben poseer una inevitable dimensión simbólica, ya
que los daños ocasionados suelen ser irreparables".
Lo anterior no quiere decir que en este grupo sean más
marcadas la vulnerabilidad y la pobreza respecto al conjunto de la
población, lo cual de por sí ameritaría un tratamiento especial. De
hecho la Encuesta Nacional de Verificación (ENV) muestra que
desde el punto de vista de los indicadores sociales esta población
está en condiciones de mayor vulnerabilidad que el resto de la
población.
Según Uprimny y Saffón "al comparar la composición del
total de la población desplazada con el total de la población
colombiana se tiene que: 54% de los desplazados son mujeres
frente al 51,2% de la población total nacional; 62,6% de los
desplazados se encuentran por debajo de los 25 años frente al
49% de la población nacional; 3,7% de los desplazados se
reconocen como indígenas y 21,2% como afrocolombianos frente
al 3,4% y al 7,2% respectivamente de la población total nacional;
13,9% de los desplazados son analfabetas frente al 7,1% de la
población nacional; en 17,5% de los hogares desplazados al
menos un miembro es discapacitado física o mentalmente frente al
6,3% de la población nacional con limitaciones permanentes."
El concepto de vulnerabilidad adoptado por la política
vigente se lo ubica dentro de la categoría de riesgo, y la
administración del riesgo debe recurrir a las fases de prevención,
ayuda de emergencia, y estabilización socieconómica (Betancourt).
Sin embargo estas fases pueden aplicarse a cualquier desastre
natural, de manera que el desplazamiento entraría en la misma
categoría, con lo cual la política gubernamental busca invisibilizar
el tema.
Como señala Ortiz "Estas políticas .... tienden, bajo la

concepción del manejo social del riesgo3, a naturalizar las causas
del desplazamiento, al equiparar esta tragedia humanitaria con
aquellas ocasionadas por cualquier catástrofe natural .... crisis
macroeconómicas o conflictos armados, todas son equiparables
por igual como riesgos que deben ser cubiertos de manera
individual".
En este enfoque la fase final de una política hacia la
población desplazada sería la estabilización socioeconómica, y si
este fuera el criterio de evaluación habría que decir que ha fracaso
completamente porque la casi totalidad de los proyectos
productivos para esta población han naufragado, y son muy pocos
quienes han logrado insertarse de manera adecuada en el mercado
laboral.
Las cifras de la (Encuesta Nacional de Verificación) ENV,
realizada por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública
Sobre el Desplazamiento Forzado (CSPPDF)4, señalan que sólo el
45.2% de las personas en edad de trabajar incluidas en el (Registro
Único de Población Desplazada) RUPD se encuentra ocupada, y de
esa sólo el 11.8% tiene un ingreso igual o superior al salario
mínimo.
La visión de "manejo social de riesgo" es la que asume
Acción Social cuando afirma en su página institucional que "El
enfoque fundamental en la prevención del desplazamiento se
orienta a minimizar los efectos adversos, que los hechos
generadores de potenciales desplazamientos, pueden causar en las
familias en riesgo, procurando la protección de los derechos
humanos"5.
Con esto se despolitiza el tema, es decir, desaparece el hecho
que detrás del fenómeno existen unas víctimas y unos victimarios,
3
Holzmann R. y Jorgensen S. (2000). Manejo social del riesgo: un nuevo marco conceptual para la
protección social y más allá. Banco Mundial. Holzman es director del Departamento de Protección Social,
Red de desarrollo Humano. Banco Mundial.
4
Ver Comisión de Seguimiento a la Política Pública Sobre el Desplazamiento Forzado (CSPPDF), Proceso
Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada, Primer Informe a la Corte
Constitucional. Bogotá, enero 31 de 2008.
5
http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=295&conID=1934
y que por tanto más allá de la reparación socioeconómica, también

debe existir un proceso de verdad, justicia, y reparación simbólica
(además de la económica) que implique la redignificación de esta
población. La despolitización implica el no reconocimiento,
esconder la responsabilidad política, evadir la necesidad de la
transformación política, no parar la guerra, y no desmoralizar la
tropa al admitir que existe una violación sistemática de los
derechos humanos.
Incluso se llega al absurdo de desconocer la existencia de un
conflicto interno, de una guerra. Para el gobierno los desplazados
son víctimas de Grupos Armados al Margen de la Ley y la causa
del desplazamiento es la violencia (Plan de Desarrollo, capítulo 2).
Es una forma de naturalizar el conflicto en categorías genéricas
desprovistas de contenido político, en las cuales no hay agentes
con intereses específicos, a pesar que estos en la gran mayoría de
los casos ejercen el uso de la fuerza armada contra la población
para despojarlos de la tierra.
La visión del gobierno invierte el orden de las cosas. Como
dice CODHES “no sólo hay desplazamiento porque hay guerra,
sino que hay más guerra para desplazar más gente, porque los
intereses económicos, que van más allá de la simple tenencia de la
tierra, así lo determinan y porque el conflicto armado es un
escenario favorable para afirmar este tipo de relaciones de
poder”6.
Esto lo confirma la Contraloría al indicar que “Los análisis
realizados, señalan que la disputa por los territorios donde se
produce desplazamiento se caracterizan por ser zonas
económicamente atractivas, por lo que finalmente el conflicto es
aprovechado para acceder al dominio de las mismas”7.
El discurso del riesgo no necesariamente se recoge en los
documentos oficiales. Hay un doble discurso. Según Le Bonniec
"por un lado, tanto a través de fallos bien argumentados de la
6
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento – CODHES. Boletín No. 44, Bogotá,
Colombia, 28 de abril de 2003.
7
Contraloría General de la República. Informe de 2005 de la Contraloría Delegada para el sector Defensa,
Justicia y Seguridad. Bogotá.
Corte Constitucional, como también de leyes - desde hace más de

una década -, el Estado Colombiano admite, reconoce una
responsabilidad propia en el fenómeno del desplazamiento
forzado (se hace referencia a una «falla estructural», a
incumplimientos, etc.), que le corresponde manejar y solucionar.
Diríamos que el Estado se siente ¿«culpable»? por lo menos, da la
impresión de no huir sus posibles responsabilidades".
Pero por otro lado, agrega Le Bonniec, la política en la
práctica se trata de "una visión del desplazamiento forzado como
desastre natural, como un fenómeno sin otra causa que la
fatalidad, un fenómeno exógeno por naturaleza, o sea, un
fenómeno sin otros responsables directos que los (fuera de
alcance) actores de la «situación» de «violencia generalizada»
(eufemismo oficial para el conflicto armado interno) (...) evacuar
la dimensión política, conflictiva, y social de un sin número de
fenómenos re-calificados como «riesgos» (desde el terremoto
hasta el desempleo, pasando por la vejez o la enfermedad). Estos
“riesgos”, les corresponde a los individuos aprender a manejarlos
(con eventuaes subsidios públicos). En esa visión se desaparece lo
«social», lo colectivo, y finalmente lo político".
La despolitización del tema por parte del gobierno, en primer
lugar, evade la respuesta obvia que para acabar el desplazamiento
lo primero que hay que hacer es acabar con la guerra, y acabarla
implica un proceso de paz que debe tener consecuencias políticas,
no tanto por las concesiones que se le deba hacer a los grupos
armados con los cuales se haga la negociación, si no porque los
afectados por la guerra, en este caso los desplazados, no se pueden
insertar en un orden económico social y político que estuvo en el
origen del desplazamiento, porque sería recrear las causas del
proceso. Pero ello pone en entredicho toda la política de seguridad
democrática.
La despolitización, en segundo lugar, lleva a que la respuesta
frente al problema sea la de redirigir una parte de las ayudas
asistenciales generales hacia dicha población, en vez de la
adopción de una política pública específica, como lo señala
Rincón. Así lo anuncia "Acción Social" en su página WEB, en

donde se explica que se trata de incorporarlos en programas tales
como Familias en Acción, Adulto Mayor, subsidios de vivienda y
capacitación8. Se trata de invisibilizar a los desplazados al
fundirlos en el conjunto de los pobres, que son sujetos de ayudas
recibidas en forma de favores, que suponen el agradecimiento de
los beneficiarios.
Un favor es algo diferente a un derecho. El favor se agradece
mientras que el derecho se exige. El favor está ligado a la
discrecionalidad en la otorgación de los subsidios y a la
insuficiencia y discontinuidad de los recursos que hace que el
acceso sea limitado e intermitente, y que cuando se recibe es
percibido como una dádiva. Esto es lo que permite un manejo
clientelista de las ayudas, porque el acceso a ellas, dado su carácter
discrecional, implica fidelidad política (de lo contrario se pierde la
ayuda). En cambio el derecho significa una obligación universal
del Estado con todos los ciudadanos. Universal en el sentido que es
para todos, es continua y plena9. En el caso de los desplazados la
obligación es social y política porque se trata de una deuda pública
causada por la responsabilidad colectiva acerca de un crimen que
ha sido masivo, continuo, tolerado, y que no se ha reparado. Todo
colombiano debe tomar conciencia de su responsabilidad política
de emprender acciones políticas que ataquen la incapacidad del
Estado de resolver el problema.
La política pública no refleja esto. Se trata de un tema baja
prioridad dentro del gobierno. Ha sido la presión de la sociedad
civil, que ha sido respaldada con sentencias del poder judicial, lo
que ha permitido que los recursos fiscales para atención a la
población desplazada hayan aumentado. En las gráfica y cuadro 1
8
"subsidio de vivienda, programa Juan Luis Londoño de la Cuesta (alimentación para el adulto mayor),
OPSR (entrega de alimentos), mejoramiento de condiciones de habitabilidad ... apoyo al emprendimiento
productivo, capacitación, asesoría y acompañamiento a planes de negocio, vinculación laboral, Familias en
Acción Desplazadas y desarrollo de competencias ocupacionales" http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?
catID=295&conID=1933
9
Que se entiende por plena es un concepto que depende de lo que una sociedad de acuerdo a sus
posibilidades (ecnomícas) y acuerdos políticos, a través de procesos democráticos, considere la satisfacción
plena.
se puede apreciar que fue partir del 2004 que los recursos
aumentaron, gracias a la sentencia T-025 de la Corte
Constitucional de dicho año.
Cuadro 1
Año de Nº de
Apropiaci Programas
ón para
Presupuest Desplazados
al Incluídos en
la Ley
Presupuestal
2004 6
2005 4
2006 34
2007 25
2008 19
Fuente: Ortiz
Gráfica 1 (pesos corrientes)

Evolución de los recursos para el desplazamiento
1200000
1000000
800000
600000
400000
200000
0
2000 2001 2002 2003 2004* 2005** 2006 2007 2008
Fuente: Ortiz
►► Programa de Quinta Categoría

En los documentos oficiales y en las declaraciones de política

pública no aparece como eje de los programas del gobierno la
atención a la población desplazada. De manera permanente el
gobierno menciona que sus ejes centrales de política son "la
seguridad democrática y la confianza inversionista ", a lo cual
habría que agregar el proyecto reeleccionista10. Las prioridades del
gobierno son, en su orden: 1) Seguridad Democrática, 2)
Reforzamiento de la legitimidad presidencial con programas
asistenciales, 3) La confianza inversionista, 4) La inserción
internacional de una economía primario exportadora, y 5) después
de todo lo anterior: los desplazados (Recuadro 1).
Recuadro 1
Primera Prioridad: "Seguridad Democrática"
Segunda Prioridad: Renovación de la legitimidad del ejecutivo
nacional con el programa de "Familias en Acción" (que fue
posible gracias al espacio fiscal creado con el recorte del Sistema
General de Participaciones) y el aumento de las coberturas en
educación y salud (para mostrar resultados)
Tercera Prioridad: Confianza inversionista: A) que incluye el
ajuste fiscal para garantizar la estabilidad macro, B) las "reformas
estructurales" en lo económico entre las que se menciona11
protección a la inversión extranjera, profundización financiera (se
está tramitando una reforma en el Congreso), recorte de beneficios
sociales (transferencias, pensiones, código laboral), y el C) pago
cumplido de la deuda púbica (está de por medio la credibilidad del
país ante los mercados de capitales). En cuanto al ajuste fiscal se
anuncia un recorte de $11 billones para el 2009 sin afectar
seguridad, deuda, y Familias en Acción, que son prioridades
señaladas a atrás, de manera que los recursos fiscales hacia los
desplazados deben someterse a la necesidad del ajuste.
10
Bien sea para el gobierno o el partido de gobierno.
11
En el documento "Colombia Retorno a la Senda de Crecimiento Sostenido" (Minhacienda Marzo 2008.
Bogotá. página 39 y siguientes) el gobierno informa a la comunidad internacional las principales reformas
y políticas que ha hecho y va a realizar y alli ni siquiera aparece alguna referencia a los desplazados,
simplemente no existen.
Cuarta Prioridad: La inserción en la economía mundial como

exportador de recursos naturales renovables y no renovables
(Colombia 2019), entre ellos el petróleo y la producción
agropecuaria de cultivos de rendimiento tardío en grandes
extensiones tales como palma africana, en el contexto del TLC
preferentemente, o de lo contrario en una inserción internacional
primario exportadora. Aquí se destaca las inversiones en
infraestructura en vías y puertos ("Agenda Interna") y los
subsidios por tasa de cambio y el programa de "Agro ingreso
seguro" a los sectores económicos ligados a este modelo
agropecuario quienes tienen fuertes vínculos con los generadores
del desplazamiento.
Quinta Prioridad: Después de todo eso vienen los desplazados.
Desde la perspectiva gubernamental, de acuerdo con el Plan

de Desarrollo de la segunda administración de Uribe, "La
inversión privada es un medio para resolver los problemas
sociales del país (...) Hay que construir condiciones para fomentar
confianza inversionista, para el crecimiento sostenido y vigoroso
de la economía y, al mismo tiempo, para superar la pobreza y
mejorar las condiciones de equidad" (Pág. 15). La causalidad de la
política pública es: inversión privada → crecimiento →
disminución de la pobreza. Es la inversión la que crea empleo de
manera que se le deben dar todas las garantías al inversionista, y al
mismo tiempo flexibilizar el mercado laboral para que no se
convierta en un obstáculo a la generación de empleo. En lugar de
darle garantías al trabajo (porque esto hace que el mercado laboral
se vuelva rígido y por tanto generador de desempleo e
informalidad) se le deben dar a las personas capital humano para
que sean empleables y puedan disfrutar de los frutos del
crecimiento.
Los desplazados, que son pobres y carecen de capacidad para
hacer inversiones, no son entonces el pilar para el desarrollo del
campo. El pilar lo constituyen los inversionistas agrícolas, los
empresarios del campo, quienes gracias a sus inversiones van a
generar empleo. Ese es el orden de prioridades, como se demostró

en el caso Carimagua.
Si la actitud del gobierno hacia la población desplazada fuera
la del reconocimiento de una deuda social y política, con una
población que ha sido objeto de un delito que ha significado la
expulsión violenta de su territorio, la destrucción de su proyecto de
vida, el arrebato de sus bienes y tierras, el asesinato de sus seres
queridos, el desarraigo; un proceso que ha sido masivo, continuo,
sistemático, que el gobierno no ha podido controlar (incluso recibe
el apoyo material –no necesariamente pedido– de grupos que se
benefician con la situación); si el gobierno reconociera lo anterior
las prioridades cambiarían, y de quinta sería promovida a primera
prioridad, de manera que los recursos fiscales se readecuarían.
Y no se puede decir que no es un problema de prioridades,
porque habría que preguntar cómo hizo el gobierno para conseguir
los recursos para extender el programa de Familias en Acción a
tres millones de familias (quince millones de colombianos), hasta
el punto que para crear el espacio fiscal promovió un recorte de las
transferencias territoriales. Simplemente el gobierno consideró que
ese programa era una prioridad y eso se reflejó en la asignación del
Presupuesto Público. Lo mismo hubiera podido hacer con los
desplazados, si quisiera.
La pregunta de fondo es si el gobierno en la práctica está de
parte de las víctimas o de los victimarios. Claramente no está de
parte de los primeros si se juzga por sus acciones, ya que las
prioridades son otras. Entonces ¿se podría decir que por omisión
termina estando de parte de los segundos?.
►► No Responsable Político
La curación de las heridas en los países que han padecido

conflictos profundos ha implicado un compromiso político a
fondo, el cual se manifiesta con la priorización de la asignación de
los recursos fiscales a dicho propósito. Esa fue la experiencia de
los europeos después de la segunda guerra, de los franceses con los
repatriados de Argel a comienzos de los años sesenta, la de

Sudáfrica con el fin del Apartheid, o en el caso de Latinoamérica
se pueden tomar los casos de Guatemala, Nicaragua o Salvador.
Colombia ha padecido un conflicto profundo si nos atenemos
a las cifras: Al 2007 los desplazados corresponden al 35% de la
población rural y al 8.6% de la total12. Nos dice Ortíz que el "país
ocupa el lamentable segundo lugar (en el mundo) en cuanto a
dimensiones del desplazamiento después de Sudan".
El requerimiento que habría que hacerle al gobierno
colombiano es sobre su grado de compromiso respecto a esta
realidad, y hasta dónde cree que debe asumir su responsabilidad.
¿Es menor, igual o mayor que los demás gobiernos en otras
coyunturas históricas similares? ¿lo considera un problema
central? o ¿lo considera un tema más en el conjunto de los
problemas sociales?. Los hechos muestran que el gobierno ha
adoptado la última opción, y sólo reacciona frente a la presión de
la sociedad civil, sociedad que está amedrentada por las amenazas
que se ciernen sobre ella.
La política pública al respecto se reduce a programas de
asistencia focalizada a un grupo poblacional específico, en este
caso los desplazados. Un grupo como otros tantos: pobres, adultos
mayores, primera infancia, desempleados, discapacitados, etc. Es
más, los desplazados más que grupo son un subgrupo que recibe
fragmentos ayudas de programas dirigidos a los grupos más
importantes y generales: los pobres y los vulnerables.
Se tiende a presentar la política hacia los desplazados como
parte de la política social, y que los frutos de dicha política hacen
parte de la reparación. Y no se trata de eso. La reparación es algo
diferente. Los desplazados son víctimas de un crimen, y no se
puede desconocer el vínculo con el pasado cuando se generó ese
crimen. La política social hace énfasis en el presente y en el futuro,
pero en este caso eso no basta. Si bien se requiere de políticas
sociales básicas, también existe un imperativo de justicia. Se deben
12
3.8 millones de desplazados, 44 millones de colombianos, y 10.8 millones de población rural. Fuente
Dane, proyecciones de población.
identificar los derechos violados y recuperar la memoria histórica.

A futuro el Estado debe garantizar el goce pleno de los derechos
conculcados, y hacia el pasado la restitución.
Quien reclama el derecho a la reparación reclama su
condición de víctima. Se trata de víctimas de violaciones y hay que
manifestarlo con toda la publicidad del caso. Por las
consideraciones que hasta aquí se han hecho, y las que se harán a
lo largo de este documento, surge la necesidad de una política
pública específica hacia la población desplazada, que de acuerdo
con Rincón, reconozca específicamente la reparación más allá de
las ayudas sociales.
Como señala Le Bonniec "no existe una política específica
para manejar el problema en forma global, con objetivos propios,
recursos y presupuesto propio. Lo que existe es un conjunto
desarticulado de programas manejados por una multiplicidad de
entidades e instituciones («Acción social» de la presidencia,
Ministerio de la Protección social, Ministerio de Agricultura,
etc.). Y es un manejo bastante arbitrario, en el sentido que
finalmente y en buena medida depende de factores propios a estas
entidades pero no de una política unificada y sobretodo
específicamente concebida, diseñada y dirigida hacia una
población con tantas dimensiones y problemas específicos como la
de los desplazados".
La falta de una política específica fue una idea compartida
por todos los expertos que participaron en las mesas. Incluso dicha
política debe expresarse en una entidad pública especializada tipo
ministerio o viceministerio (Roth) como fue el caso de la
experiencia europea después de la segunda guerra mundial.
Antes de entrar en este tema se abordarán algunos conceptos
que deben ser tenidos en cuenta.
►REPARACIÓN
La reparación es una categoría que va más allá de la

restitución de los derechos violados. Es un derecho en sí mismo, y
es un derecho que no sólo es individual sino también colectivo, que

implica recuperar la confianza en el Estado en la medida en que (1)
se proponga y sea capaz de garantizar la no repetición, (2) (como
señala Díaz) esté dispuesto a reconocer públicamente la
culpabilidad a nombre de la sociedad y que sea el gobierno quien
presida la recuperación de la memoria histórica de lo acontecido, y
(3) sobre esa base materializar el compromiso de la sociedad de
indemnizar y restituir los derechos conculcados. No se trata de
esperar a que culmine el proceso judicial, que puede tardar muchos
años y que en muchos casos no va a lograr la condena efectiva.
Saffón y Uprimny hacen un recuento de los obstáculos en el
plano judicial: Las víctimas deben reclamar pero se exponen a la
retaliación violenta del victimario, como ha sucedido en muchos
casos; es difícil (y peligroso) probar la relación causal con el
victimario; el victimario puede no formar parte de los procesos
entregados por el gobierno a la fiscalía; los bienes normalmente
están en manos de testaferros, etc.
Díaz nos recuerda que en otros procesos de reparación en
otros países "se ha considerado injusto trasladarles a las víctimas
la carga de perseguir judicialmente el patrimonio del perpetrador
como única alternativa para obtener reparación. La reparación
ha sido asumida por el Estado, independientemente de la prueba
de la responsabilidad penal de sus agentes".
En esta dirección sólo hasta abril del 2008 el gobierno sacó el
decreto 1290 que introduce la reparación por la vía administrativa.
Esto es un avance en relación con lo anterior, pero los vacíos se
mantienen. En el decreto la reparación se la presenta como "un
acto solidario con las víctimas como si se tratase de una obra de
beneficencia"13. El gobierno no asume la responsabilidad sino que
lo hace como un acto de solidaridad, y el eje de la reparación es
dar durante diez años unas sumas específicas de dinero a los
afectados por la violación de unos derechos individuales, sin
13
"¿DECRETO REPARACIÓN ADMINISTRATIVA, OTRO ENGAÑO PARA LAS VÍCTIMAS?
" Colectivo de Abogados, 12 mayo 2008, tomado el 7 de agosto del 2008 de
http://www.colectivodeabogados.org/article.php3?id_article=1288
considerar el contenido colectivo y político del delito, y sin entrar

en otras dimensiones de la reparación.
El decreto reconoce la necesidad de reparación simbólica
pero queda como una lista de mercado, que no sólo no tiene
mecanismos expeditos para su ejecución, sino que, como dice Díaz
"la reparación genuina, y el proceso de sanación, no ocurren a
través de la entrega de un objeto (pensión o monumento), sino a
través del proceso que tiene lugar alrededor de dicho objeto; el
discurso público oficial y la construcción simbólica que rodean
las expresiones materiales de la reparación.". Y esto último no se
resuelve expediendo un decreto.
No obstante el decreto, las fallas protuberantes de la política
actual se mantienen: no se garantiza la no repetición, no existe
compromiso de la sociedad hacia la población desplazada. La falta
de compromiso se refleja en la poca disposición de los empresarios
para proveer empleo de calidad (salvo algunas excepciones), en la
resistencia de los ciudadanos para aceptarlos en sus comunidades,
en el desinterés de la mayoría de los gobernantes locales, en el
estigma de que es objeto esta población, y en el tratamiento de
quinta categoría que le da el gobierno nacional.
Una muestra del desinterés del gobierno es que los actos de
reconocimiento de la memoria histórica, de recordar a las víctimas,
no son actos de gobierno como es imperativo que sea, sino de
organizaciones sociales que son miradas con desconfianza (por
decir lo menos) por el mismo gobierno.
Esa falta de compromiso es el reflejo que la política no tiene
por objetivo hacer visible el contenido real del problema, que
desconoce que el tema está fuertemente cargado de un valor
simbólico porque se trata de una deuda social originada en
crímenes atroces (sistemáticaticos, continuos y la gran mayoría en
la impunidad) con responsables materiales y políticos, y que la
sociedad y los gobiernos han tolerado por décadas. En este sentido
Corredor señala la necesidad de establecer unos "acuerdos
colectivos".
Los desplazados más que víctimas aparecen como una

población problema, una población incómoda por los
inconvenientes que acarrea (pobreza, hacinamiento, demanda de
servicios), por su origen rural (que desentona con las costumbres
urbanas), y por los vínculos con el conflicto. Se trata de una
población estigmatizada y no dignificada.
Existe una contradicción dialéctica en el sentido que la
condición de desplazado es individual, pero la superación del
Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) es colectiva, porque se
trata de un fenómeno masivo, que persiste en el tiempo y que es
responsabilidad del Estado. En lo individual cada persona, cada
familia desplazada queda con la marca de una herida imborrable,
causada por una experiencia traumática la mayoría de las veces
acompañada de un duelo profundo, producto de un acto
completamente injusto que reclama una reparación, y se trata de
una población completamente desarraigada en el contexto en que
viven actualmente.
En lo colectivo se convierte en un hecho que no se puede
aceptar porque mina los principios y valores de una sociedad, que
se constituye en una vergüenza nacional, que debe ser expiada por
las generaciones presentes, no sólo por respeto a sí mismas, sino
por el que deben tener a las generaciones futuras y a la humanidad.
De manera que más allá de lo judicial ello involucra también
a los poderes ejecutivo, legislativo, a las instituciones monetarias,
al sector privado, y a los ciudadanos en general. Se trata de un
asunto de naturaleza política y colectiva y debe comenzar por lo
simbólico, que es el primer requisito de la reparación ya que
existen cosas que no se pueden reparar físicamente, como por
ejemplo una vida segada por un asesinato.
Tampoco la reparación significa volver al estado de cosas
anterior en contextos caracterizados por altas desigualdades y
pobreza, como es el caso colombiano. Como dicen Saffón y
Uprimny "¿qué sentido tiene que la reparación consista
únicamente en devolver a un campesino a su minifundio de
pobreza? ¿o a una mujer a su situación de carencia de poder,
inseguridad y discriminación?, ¿o a un niño a una situación de

malnutrición y falta de acceso a la educación? ¿o a un grupo
étnico al sometimiento y la ausencia de seguridad jurídica sobre
sus tierras? ".
No sólo porque volver al estado anterior de cosas no permite
el Goce Efectivo de Derechos (GED), sino que se reproducen las
tensiones sociales y políticas iniciales, en las cuales la población
sufría no sólo una asimetría económica, sino también política,
porque estaba excluida de las relaciones de poder, en las cuales
continúan existiendo unas élites locales ligadas al poder
terrateniente, a los megaproyectos agroindustriales, al narcotráfico,
a la extracción de rentas públicas, a la persecución de
organizaciones sociales y organizaciones de izquierda, a la captura
del Estado incluidas sus fuerzas armadas.
Díaz señala que la reparación "constituye la expresión viva
del establecimiento de un nuevo orden político". E invoca
"medidas de justicia transicional (que) representan el paso
institucional del viejo régimen a la nueva comunidad política.
Dichas medidas cumplen una función ritual, en la medida en que
tienen un enorme potencial para expresar con autoridad y
públicamente las diferencias sustanciales entre el antiguo y el
nuevo régimen".
Siguiendo con Saffón y Uprimny, la reparación implica
develar los intereses económicos y políticos que estuvieron
involucrados en cada caso porque es prerrequisito de la verdad y la
justicia, y el primer paso en la dirección de evitar la repetición.
Además develar los intereses es un elemento de la reparación
simbólica porque permite dar credibilidad al relato de las víctimas
y condenar social y políticamente los factores que los convirtieron
en víctimas.
Nos dicen los autores que se trata de un conflicto "en cuya
raíz se encuentran relaciones desiguales de poder y exclusión
social, y que por ende no puede ser superado simplemente a través
de la restitución de las víctimas a la situación de marginalidad o
de carencia de poder en la que se encontraban antes del

conflicto".14
Aquí cabe una paradoja. Las tierras del desplazado no eran
valiosas en el momento del desplazamiento por las amenazas, pero
luego lo son precisamente por el desplazamiento, y ese es el
objetivo de quienes lo generan. Además, como lo remarca
Corredor, son las tierras más valiosas vinculadas a la extracción de
recursos minero energéticos, el cultivo de droga o actividades
agropecuarias de tardío rendimiento. Los desplazadores tienen una
visión rentista más que empresarial. La "compra" (no
necesariamente voluntaria) masiva de tierras por parte de los
narcotraficantes es el factor que más dinamiza el desplazamiento,
incluso por encima del conflicto armado propiamente dicho.
Por lo masivo del fenómeno la reparación general no es la
suma de las reparaciones individuales, como lo pretende la política
actual, que se centra en dar acceso a unos servicios básicos
generales (educación y salud), unos subsidios para vivienda, una
capacitación, y una ayuda ínfima ($1.5 millones en el mejor de los
casos) o un microcrédito y lanzarlos al mercado a la supervivencia
a su propio riesgo. No sólo porque el mercado sanciona mal a esta
población, sino porque no existe el reconocimiento y la
redignificación.
En cuanto al mercado laboral la encuesta realizada por la
Comisión de Seguimiento mostró que el 98% de los desplazados
está por debajo de la línea de pobreza, y los indicadores en cuanto
a su condición económica son deplorables. Las explicaciones de
ello van en dos direcciones, las cuales ameritan un trabajo
específico. De un lado, las condiciones generales en las cuales la
población en su conjunto se inserta en el mundo económico se han
venido precarizando desde finales del siglo pasado, y esto es válido
para desplazados y no desplazados. De otro lado, hay un sesgo
negativo hacia los desplazados por su origen rural que hace que sus
14
Volver a las condiciones anteriores tendría sentido en una sociedad que se caracterizaba por su
democracia, igualitaria y con ausencia de exclusión, pero en sociedades de esta naturaleza difícilmente se
puede presentar desplazamiento forzado interno, a no ser que sea producto de un conflicto internacional.
habilidades no sean pertinentes en un mundo urbano y sus códigos

culturales y de conducta no sean socialmente apreciados, por su
menor grado de escolaridad, por la debilidad de sus redes sociales,
y por el estigma que conlleva su condición. Esto es lo que
podemos llamar las barreras simbólicas.
Este último punto refleja otra dimensión del desplazamiento
y es que se trata de una migración del campo a la ciudad, con los
desarraigos que ello conlleva, lo que le da a la población
características similares a la población refugiada. Como lo señala
Bonilla, cada individuo llega "a un nuevo sitio donde es extraño,
recibido con recelo y bajo el estigma de provenir de la guerra,
luego el intentar trabajar en actividades para las cuales nunca se
preparó y no tiene la disposición natural para hacerlo, continua
con la romería de la búsqueda de ayudas que le son entregadas
como limosnas y de acuerdo al criterio de las entidades
auxiliadoras, para finalizar con la intención de mimetizarlo en un
mundo de pobres olvidados de la historia".
► RECONOCIMIENTO Y REDIGNIFICACIÓN
El desplazamiento en Colombia es un fenómeno en el cual se

producen violaciones masivas y sistemáticas de los derechos
humanos de manera que se tiene que ir más allá de la reparación,
es necesario visibilizar tales violaciones que en gran parte han
permanecido invisibilizadas, por esto lo simbólico se vuelve un
asunto central. Este elemento diferencia la política pública hacia la
población desplazada de la política social.
La reparación debe comenzar por empoderar a las víctimas y
hacer que ejerzan sus derechos como ciudadanos, no en
victimizarlos para posteriormete hacerlos sujetos de la asistencia
social mediante la cual reciben favores gubernamentales, que
deben ser recibidos con paciencia y agradecimiento.
La política actual se reduce a la asistencia y a la
administración de la crisis humanitaria. Esta actitud invierte la
política. Como están las cosas ahora es el funcionario el que debe
ser reconocido y el desplazado quien debe someterse, y esa fue la

queja generalizada en el evento realizado en marzo del 200815,
donde se señaló de forma reiterada la desatención de los
funcionarios gubernamentales, sobre todo de la oficina que
teóricamente tiene la responsabilidad de la política para este grupo
poblacional, Acción Social.
Se debe partir del principio que los desplazados son
ciudadanos que tienen derechos y no que son sujetos de la
asistencia compasiva. Los derechos no se agradecen sino que se
exigen. Son la sociedad y el Estado quienes están en deuda con
ellos, por lo tanto el enfoque se debe invertir. Y eso es lo que ha
sucedido en los países donde se ha hecho una verdadera
reparación: esclarecimiento de la verdad, actos públicos de
reconocimiento, monumentos públicos y museos, referenciarlos en
los textos excolares como parte de nuestra historia y nuestro
proceso, colocar sus nombres a parques y calles, un trato especial a
la población víctima, respetarlos y admirarlos por lo que
significan, recordar y conmemorar el nombre de los caídos, cartas
individuales.
Además de lo anterior la necesidad del esclarecimiento de la
verdad, tales como (de acuerdo don Díaz) "decisiones judiciales de
formulación de cargos y sentencias penales, expedición de
reportes de comisiones de esclarecimiento y búsqueda de la
verdad, manifestaciones de asunción de responsabilidad y perdón,
purgas y reparaciones constituyen la expresión viva del
establecimiento de un nuevo orden político ... Dichas medidas
cumplen una función ritual, en la medida en que tienen un enorme
potencial para expresar con autoridad y públicamente las
diferencias sustanciales entre el antiguo y el nuevo régimen".
Si todo esto se diera (¡qué lejos se está!), la reparación, con
sus límites materiales, sería posible porque la sociedad (y el Estado
que la representaría) estaría reconociendo que está pagando su
deuda, y la población desplazada actuaría como un actor político y
social al cual se le estarían reconociendo los derechos. En el caso
15
IV Seminario Internacional CODHES, Bogotá, 13 al 15 de marzo, hotel Tequendama.
sudafricano, recuerda Díaz, la reparación fue explícitamente

reconocida como una deuda del Estado por haber obrado mal.
Nos recuerda Díaz que "la reparación sin esclarecimiento de
la verdad puede ser vista por las víctimas como un intento del
Estado de comprar su silencio o aprobación, convirtiendo los
beneficios en 'dinero sucio' " (que es el peligro del Decreto del
gobierno sobre la reparación administrativa), pero que también
"El esclarecimiento de los hechos sin reparaciones puede ser visto
por las victimas como un gesto vacío, como 'palabrería barata'".
En otra aparte nos dice Díaz "Sin reconocimiento de
responsabilidad (por parte del Estado), la distribución de sumas de
dinero o de otros beneficios en salud, educación y vivienda puede
ser entendida como mera asistencia, como un gesto de
solidaridad, pero no como reparación".
Existen muchos vacíos. Empezando porque no existe por
parte del gobierno un responsable directo (una institución y una
cabeza política de la institución con nombre propio) de la política
dirigida hacia la población desplazada. No hay a quien pedirle
cuentas sobre los resultados, buenos o malos, al respecto. La
responsabilidad se vuelve difusa y por tanto nula. Como dice Roth
"la política pública para atender el problema del desplazamiento
forzado en Colombia descansa sobre un diseño institucional
complejo, con varios niveles, puntos de coordinación y cantidad
de instituciones diversas".
Supuestamente es en Acción Social donde reside la
responsabilidad del programa, pero allí es un programa más,
supeditado a los programas principales que son la seguridad
democrática y "Familias en Acción". Cuando la Corte
Constitucional pide cuentas de la política responden diferentes
instituciones tales como Planeación Nacional, el propio Acción
Social, los Ministerios de Protección Social, Educación,
Agricultura y Medio Ambiente (por el tema de vivienda) y
Hacienda (por las partidas presupuestarias). Es una responsabilidad
difusa y por tanto no existe rendición de cuentas.
Por parte de los desplazados no existe un vocero que los

represente en los espacios donde se hace la política pública, de tal
forma que interlocute de manera efectiva con los poderes
ejecutivos y legislativo. Los desplazados se deben convertir en una
fuerza política con capacidad de participar en los procesos
electorales, lo cual significa una adecuación de los mecanismos de
votación para que esa expresión se haga efectiva.
Para los poderes políticos nacionales y locales los
desplazados no despiertan mucho interés político, ya que no son
una fuerza electoral. Además en el caso de los gobernantes locales
no tienen recursos significativos para esta población16, y se les
presenta un dilema moral: atender a los desplazados puede
significar dejar de atender a los pobres del municipio, quienes han
pertenecido históricamente a la comunidad y han sido quienes han
escogido a sus autoridades locales, mientras que los desplazados
son recién llegados. Además, en no pocos casos los mandatarios
locales no son independientes de los victimarios de la población
desplazada.
Todo lo anterior hace que no exista un mecanismo que
aliente la formulación de una política específica hacia esta
población. El gobierno no debe interlocutar con personas
individuales no sólo por la asimetría que esto implica, sino porque
las políticas se reducirían a programas asistenciales individuales,
que es lo que está sucediendo. El gobierno debe interlocutar con
organizaciones. Esto significa desarrollar formas de organización
de la población desplazada. No se puede olvidar que el
desplazamiento es una forma de desorganizar a las víctimas, y por
tanto se deben buscar formas de organizarlas y buscar espacios de
participación efectiva para la definición de la política pública.
La participación no sólo significa interlocutar con actores
válidos, representativos de los desplazados y del Estado, sino que
esa participación tiene que expresarse en acciones concretas, sobre
todo incluyendo asignaciones presupuestarias. Participar, elaborar
documentos, expedir proclamas, sin que ello no tenga
16
Con excepción de Bogotá y Medellín.
consecuencias sobre el Presupuesto Público, es simplemente un

"saludo a la bandera".
Por ejemplo, un mecanismo para avanzar en una
participación más real consistiría en crear una circunscripción
electoral especial de tal forma que tengan la posibilidad de elegir
senadores, representantes a la cámara, concejales, y autoridades
locales y nacionales. Esto significaría darle a los desplazados un
status de ciudadanía que no han tenido, y esto le daría al proceso
más democracia, más legitimidad, y sería una primera señal de que
se está cambiando el estado de cosas.
La participación no se puede reducir a mesas de discusión,
donde lo que se diga no tenga consecuencias prácticas, y donde los
mecanismos de representación del Estado y de los desplazados no
sean claros y efectivos.
►SUPERACIÓN DEL ESTADO DE COSAS

INCONSTITUCIONAL - ECI
El vacío de la política pública hacia la población desplazada

se hizo evidente con la sentencia T-025 del 2004 de la Corte
Constitucional que declaró un Estado Inconstitucional de Cosas
(ECI), debido a “la vulneración repetida y constante de derechos
fundamentales, que afectan a multitud de personas, y cuya
solución requiere la intervención de distintas entidades para
atender problemas de orden estructural” lo cual equivale, de
acuerdo con López, "a la constatación de una grave omisión en el
deber de cumplimiento de la finalidad constitucional consistente
en asegurar el goce efectivo de los derechos (GED)."
Fue por la vía judicial que el vacío gubernamental en la
política debió ser llenado, y si bien la sentencia citada significó un
cambio fundamental, porque le permitió a la sociedad civil hacer
un seguimiento más expedito de la política (por ejemplo creando
indicadores que permitan verificar el GED), y el gobierno se vio
forzado a aumentar los recursos dirigidos hacia los desplazados,
los vacíos persisten.
López señala que no sé es claro cuándo se supera el ECI:

¿Cuando se logra el mínimo vital, el goce efectivo de los derechos
(GED) de forma plena, o cuando se obtiene la estabilización
socieconómica?. Este último punto es el que aparece en la ley 387
de 1997, que dice que “la condición de desplazado forzado por la
violencia cesa cuando se logra la consolidación y estabilización
socioeconómica, bien sea en su lugar de origen o en las zonas de
reasentamiento” (art. 18). Este es el enfoque gubernamental, como
lo señala López.
En este punto surgen tres inquietudes: La primera, ya
mencionada, y es que la vulneración de los derechos de los
desplazados lleva a que la superación del ECI vaya más allá de lo
económico. La segunda consiste en que si la estabilización
significa que los ingresos de las familias alcancen el umbral de la
línea de pobreza el resultado sería el fracaso total habida cuenta
que la encuesta señala que sólo el 2% superan dicha línea. Y la
tercera, señalada por López, es que la obligación del Estado de la
sostenibilidad económica es para todos los colombianos, no sólo
los desplazados: "el principio de Estado Social de Derecho y la
obligación contenida en el artículo 2 de la Constitución obliga a
aceptar que toda persona residente dentro del territorio nacional
tiene derecho a que el Estado le asegure la 'sostenibilidad
económica y social' ".
Esta última inquietud lleva a la primera en el sentido que se
desconoce el componente político al pretender sustituirlo por lo
económico, ya que ni siquiera el componente social es tenido en
cuenta. El componente político refiere a que dicha población ha
sido objeto de un crimen que la sociedad debe reparar.
Esto último es particularmente cierto porque, como dice la
sentencia de la Corte, "no siempre se podrá satisfacer, en forma
concomitante y hasta el máximo nivel posible, la dimensión
prestacional de todos los derechos constitucionales de toda la
población desplazada, dadas las restricciones materiales y las
dimensiones reales de la evolución del fenómeno del
desplazamiento." No es realista pensar en una reparación
económica plena, de manera que reducir en la práctica el tema a

este criterio complica aún más las cosas.
►► Fracaso de la Estabilización Socioeconómica
Como lo señala Corredor la inclusión social no puede estar

desligada de la inclusión económica. Mientras una persona o una
familia no logren la inclusión económica no puede lograr la
inclusión social porque al no lograr una posición en el mundo
económico mediante la cual se logre resolver el problema de la
subsistencia se debe continuar dependiendo de las ayudas del
Estado, o de cualquier otra institución. Al no tener una inserción
económica se cae en la dependencia, en la cual las personas no
tienen un status definido en la sociedad, por ejemplo, como
trabajador, empleado, agricultor, jornalero, comerciante,
empresario, o incluso pensionado. Un status que le permita una
autonomía social y política y crear un proyecto de vida propio.
Este es el talón de Aquiles de todo el proceso porque los
resultados en la estabilización socioeconómica muestran un fracaso
total. Los programas de estabilización conducen en la mayoría de
los casos hacia actividades informales, las cuales posteriormente
son perseguidas por las autoridades policiales (por ejemplo por
invasión del espacio público) o tributarias por el no pago de los
impuestos correspondientes.
La estabilización se la concibe en un marco de
empleabilidad, generación de autoempleo o emprendimiento17.
Modelo típico: Cursos cortos del Sena, o de una Ong,
complementado con un pequeñísimo capital semilla o con acceso a
microcrédito. En el caso de la capacitación se trata de formación
por competencias para adaptarse a un trabajo precario. En el caso
de los proyectos productivos son recursos ínfimos para realizar
actividades igualmente precarias. Por ejemplo, como lo indica
17
En teoría hay una definición entre el autoempleo y el emprendimiento, en el sentido que este último
implica actividades empresariales en mayor escala. Pero en la práctica las fronteras resultan borrosas
porque el emprendimiento es una forma de generar autoempleo.
Prieto, un capital semilla de un millón y medio de pesos (que es el

monto máximo en el mejor de los casos) se va en el pago de las
deudas atrasadas de arriendo y mercado.
Según López "la estabilización socioeconómica no se
entiende como una condición a la que la PDV (Población
Desplazada por la Violencia) accede de manera inmediata, sino
que dicha población debe esperar". Se trata de una estabilización
económica inicial y luego la población desplazada debe asumir sus
propios riesgos en el mercado, pero el mercado sanciona mal a esta
población como se indicó atrás.
La población no encuentra un empleo formal. No se inserta
en un empleo estable y los proyectos productivos en su gran
mayoría fracasan. La inserción en el mundo del trabajo es precaria
en todos los sentidos: tipo de trabajo, salario, jornadas, no
vinculación a la seguridad social, no contrato escrito (como lo
señaló la encuesta). Una consecuencia de la inserción precaria es la
exclusión de los sistemas de seguridad social, lo cual se convierte
en un factor más de exclusión social.
La situación es peor para las mujeres, como lo señala Bonilla.
"Antes, la mujer desempeñaba dos roles y así se registra en el
mercado de trabajo rural, era ama de casa y participaba de las
labores propias del campo, cosechando, limpiando,
seleccionando, haciendo alguna actividad post cosecha y
cuidando los animales de la finca, de tal manera que contribuye a
aumentar la tasa de participación (57%) y reducir la tasa de
desempleo (7%). Ahora, desempeña el rol de ama de casa y no
tiene la posibilidad de desarrollar esas otras actividades, a las
que estaba acostumbrada, porque ellas ya no existen en el
domicilio, por esa razón su tasa de inactividad es del 62%,
mientras el del conjunto de desplazados es del 50%".
Corredor sugiere que para mejorar la inserción en el trabajo
se deben fortalecer los instrumentos de intermediación laboral, y
estimular pactos con los empresarios que signifiquen, por ejemplo,
prácticas en las empresas. También sugiere que en la contratación
pública y las licitaciones se dé un estímulo al uso de mano de obra

desplazada.
Es clave la participación de los empresarios en la generación
de empleos, pero en la práctica su compromiso ha sido muy
limitado, y los programas muy puntuales y de corta duración.
Bonilla y Prieto reclaman un compromiso más activo en este
sentido. Para Bonilla la opción del empleo público es limitada
porque "se reduce a los programas de emergencia y contratación
temporal de alcaldías y gobernaciones en el desarrollo de
programas cívicos y de saneamiento ambiental", con el agravante
que los gobernantes locales que ofrecen esta opción incurren en el
costo político de tener que negársela a su comunidad quien fue
quien los eligió.
Existen casos exitosos que son los que siempre se muestran
al público, pero para la magnitud de fenómeno se tiene que ir
mucho más allá. Si bien la casi totalidad de los proyectos
productivos han sido un fracaso, Bonilla señala que no se debe
abandonar esta opción porque la mayoría de los desplazados al ser
de origen campesino tienen la cultura de manejar actividades
económicas independientes. Prieto insiste en que los proyectos se
deben fortalecer con un proceso de acompañamiento, y los autores
coinciden que una de las dificultades es el origen rural de la
población, cuyos saberes y prácticas son diferentes a las que
demanda el mundo urbano.
La población manifiesta estar saturada de cursos de
capacitación. Este tema se puede analizar desde dos perspectivas:
Un punto de vista es que a pesar de la capacitación la dificultad
que se presenta es que las personas no logran insertarse en lo
económico, lo que indica que el problema va más allá. El otro es
que la capacitación no es pertinente (lo muestra la encuesta), como
lo señalan Corredor, Prieto y Bonilla. El consenso es que en la
formación para el trabajo se están dilapidando recursos, aún con la
más buena voluntad, y se encuentra un alto grado de duplicidad.
Prieto insiste en que la capacitación debe estar ligada a los
proyectos productivos, y estos deben plantearse desde el punto de
vista de la demanda del mercado, y no de la oferta que hacen las

instituciones.
Por todo lo dicho es necesario señalar que la reinserción
económica no es un tema de fácil resolución. Ante esto Gallardo en
las mesas propuso considerar otras soluciones como por ejemplo el
caso de pensiones vitalicias, o ingresos por trabajo por fuera de las
condiciones de mercado (existen muchas experiencias
internacionales).
De todas formas la inserción económica no puede significar
retornar a las condiciones iniciales. No sólo porque la mayoría de
la población no está dispuesta a regresar por consideraciones de
seguridad, si no que la situación antes del desplazamiento para la
mayoría de la población tampoco era satisfactoria desde el punto
de vista económico y social, de manera que la reparación debe
implicar el restablecimiento de los derechos no sólo como parte de
la restitución, sino de hacer una "reparación transformadora"
(concepto presentado por Uprimy y Saffón), es decir que más allá
de la restitución se agreguen derechos de los cuales se ha carecido
desde antes. Se trata de ir más allá del estado anterior, entenderlo
como un proyecto político centrado en la transformación política
que se quiere producir.
Señalan que "el tradicional enfoque restitutivo de la
reparación, según el cual esta debe propender por devolver a las
víctimas a la situación en la que se encontraban con anterioridad
a la violación de sus derechos, parece insuficiente frente a
personas que, como las víctimas colombianas en general y como
las víctimas de desplazamiento forzado en particular, serían
devueltas a una situación de marginalidad y discriminación.
Además de que la devolución a esta situación no permitiría la
recuperación de la dignidad ni la inclusión de las víctimas como
ciudadanas, la misma no garantizaría la no repetición de las
atrocidades, ya que mantendría intactas las estructuras de
exclusión que se encuentran, al menos en parte, al origen del
conflicto y que en buena medida lo perpetúan y exacerban"
► ELEMENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA
La política pública hacia la población desplazada debe ser

evaluada por sus resultados: por la reparación en todas las
dimensiones lograda de manera efectiva, y por la estabilización
socioeconómica de la población. Medida bajo estos parámetros la
política ha fracasado. Las dos cosas no son independientes.
Así como no basta una plena reparación simbólica sin
estabilización socioeconómica, tampoco lo es la estabilización sin
la reparación. No se trata de tareas fáciles, y así lo entiende la
sociedad. Incluso, así no se haya logrado una plena estabilización
socieconómica, si hay un proceso que significa justicia,
reconciliación, un nuevo proyecto de sociedad que cambie el
estado de cosas, se abren los compases de espera. Es un asunto
político. Pero claramente estos elementos son muy débiles en el
caso colombiano.
La política pública tiene dos dimensiones, la primera consiste
en los referidos a la atención de la Población Afectada por el
Desplazamiento Forzado (PADF), y la segunda tiene que ver con
las causas que originan el conflicto armado. En cuanto a la primera
dimensión, se debe partir de los siguientes principios:
1. Se trata de una población que ha sido víctima de un crimen,

y eso crea una deuda de la sociedad que el Estado debe pagar a
nombre de esa sociedad.
2. Hay cosas que no se pueden reparar en el sentido material,
como por ejemplo la muerte de un ser querido, de manera que la
reparación, además de la indemnización material, debe tener un
fuerte contenido moral y simbólico que signifique el
reconocimiento del crimen, la dignificación de las víctimas, y la
garantía de no repetición.
3. Como una consecuencia de lo anterior, señala Díaz, esa
población debe tener una participación activa en la formulación y
ejecución de dicha política, con interlocutores legítimos,
representativos, y nacionales, que interactúen en espacios de
decisión cuyas consecuencias sean del orden presupuestal

(ineludible), institucional, legal, e incluso constitucional.
4. El gobierno debe tener a su vez un órgano responsable (en
calidad de ministerio o viceministerio, departamento
administrativo o su equivalente.) Ese órgano no sólo debe
interactuar con los voceros de los desplazados, sino que debe
responder políticamente por los resultados (con las consecuencias
que de ello se derivan) ante el país, la opinión pública, la justicia, y
la comunidad internacional.
5. Debe haber una regla automática de asignación de recursos
que no dependa de la discrecionalidad del gobierno y que garantice
recursos suficientes.
6. Debe haber una salida clara y realista en la inserción
socioeconómica. La política naufraga cuando se impulsan
proyectos productivos que finalmente son un fracaso, que es lo que
está sucediendo.
7. Debe hacer una ruta crítica real (no en el papel que es lo
que existe) para atención a la PADF, una ruta que sea efectiva,
conocida, taxativa, lógica, fácil de acceder, en la cual los
desplazados puedan superar rápidamente y de forma automática las
diferentes etapas que supone la superación del ECI.
Ninguno de estos elementos están en la política pública
vigente, y ello permite afirmar que el marco insitucional no es el
adecuado. Lo que existe, según Ortiz, es "una serie de acciones
desde cada una de las entidades, sin mayor articulación y con
programas que no han sido pensados para la población
desplazada sino se aplican como una extensión de programas
concebidos para la población pobre y/o vulnerable". Es por ello
que tampoco existe una "Ruta Crítica". De hecho lo que se
presenta es lo que se llama el "Paseo Humanitario", o "Paseo del
Desplazado" (Roth), haciendo una analogía al famoso "Paseo de la
Muerte" del sector salud.
No existe claridad sobre el paquete de servicios a que tiene
derecho el desplazado, la forma de acceder a ellos, mecanismos
automáticos de promoción de una fase de atención a otra, de un
servicio a otro, con la referenciación adecuada. Los resultados que

muestra la encuesta de seguimiento señalan la baja cobertura de los
mecanismos de atención para esta población.
No existen interlocutores representativos del gobierno y de
los desplazados que interactúen en un espacio de decisión en el
cual los acuerdos tengan efectos institucionales pero sobre todo
presupuestales. Para el gobierno es un asunto de focalización de
unos subsidios en una población especial, en este caso,
desplazados, hacia quienes se dirigen soluciones de carácter
individual. Simplemente es considerada como una población
vulnerable. Así lo expresaba el Gobierno en la respuesta a la Corte
Constitucional el 26 de noviembre del 2007, cuando indicaba "el
derecho al trato preferente del que es titular esta población, dada
su alta vulnerabilidad e indefensión".
Y sobre la base de esta concepción se hace énfasis en incluir
a esta población en programas asistenciales junto con una política
de seguridad. Pero la responsabilidad está difusa. Dice Ortíz "no
existe un responsable institucional de la política de atención a la
población desplazada, sino que se trata de una responsabilidad
interinstitucional compartida por todas las entidades del sistema
(cerca de 17 instituciones del nivel nacional) que hace muy difícil
la rendición de cuentas y los ajustes para mejorar la eficacia de la
política. Acción Social hace las veces de coordinador del Sistema
de Atención Integral a Población Desplazada y del Comité
Interinstitucional, pero al tratarse de una oficina asesora adscrita
a la Presidencia, no constituye un referente misional de la política
en el esquema de responsabilidades del Estado".
El gobierno ha reconocido la naturaleza de esta población
como víctima de un delito que debe ser reparado en la medida en
que se ha sido objeto de presión social. En especial gracias a la
intervención de la Corte Constitucional el gobierno se ha visto
forzado a colocar recursos y a realizar acciones dirigidas a la
Verdad, la Justicia y la Reparación. Pero esa Verdad, esa Justicia,
esa Reparación la evade el gobierno cuando tiene la posibilidad de
hacerlo. Por ejemplo, está privilegiando extraditar a los
victimarios, lo que significa que considera que es más importante

que le respondan a otro país por sus negocios de narcotráfico allá,
que a las víctimas por los crímenes de lesa humanidad cometidos
por ellos acá.
Atrás se dijo que la política pública consta de dos
dimensiones y que la segunda tiene que ver con las causas del
conflicto. El conflicto es el hecho generador del desplazamiento y
por tanto el eje de la solución del problema. Sin embargo las
políticas públicas no se enfocan allí, sino a la combinación entre la
solución militar y los programas asistenciales para las poblaciones
afectadas. Por esto la política hacia la PADF adquiere un carácter
residual.
Según Saffón y Uprimny "la apropiación de tierras ha
constituido un objetivo fundamental de la confrontación bélica en
el país, y la comisión masiva y sistemática del crimen del
desplazamiento forzado ha sido una de las herramientas
privilegiadas por los actores del conflicto para lograr dicho
objetivo". Agregan "las condiciones estructurales de exclusión y
las relaciones desiguales de poder se encuentran generalmente a
la base del conflicto y en buena medida explican que sean unos y
no otros los sectores sociales victimizados".
Y en otro aparte señalan que "Ante una situación como esa,
la garantía del derecho a la restitución de bienes constituye no
solo un requisito esencial para reparar los daños causados a las
víctimas de desplazamiento forzado por el despojo ilegal de sus
tierras y viviendas, sino también un mecanismo muy importante
para transformar las relaciones de poder y las desigualdades que
permitieron que dicho crimen fuese cometido de manera masiva y
sistemática y, por esa vía, para garantizar la no repetición del
mismo, así como la inclusión de las víctimas que lo han sufrido"
Sin embargo la paradoja reside que sólo "solo un 3,1% de los
grupos familiares desplazados registrados en el RUPD desea
retornar a su lugar de origen". Además, "el enfoque puramente
restitutivo de las reparaciones resulta limitado porque pretende
devolver a las víctimas a una situación de vulnerabilidad y
carencias y, de esa manera, no atiende a los factores estructurales

del conflicto que son esenciales para garantizar la no repetición
de las atrocidades (...) De permanecer inmodificadas, tales
condiciones de exclusión pondrían en riesgo la sostenibilidad de
la paz buscada a través de mecanismos como la reparación,
logrando en el mejor de los casos el paso de la violencia
extraordinaria a la violencia ordinaria".
En estas citas tan extensas se evidencia que el problema no es
simple. El bajo porcentaje de población que desea retornar al lugar
de origen es una cifra que debe ser analizada con cuidado, porque
de una parte, hay una población que como resultado del
desplazamiento migra definitivamente del campo a la ciudad, pero
de otra parte existe otra población que no quiere retornar por temor
debido a que los factores de expulsión persisten aunque mantiene
su vocación campesina.
Con la información disponible no se pueden hacer
cuantificaciones al respecto, y son muchos los factores que
inciden: edad del migrante, composición familiar, redes sociales y
económicas. Por ejemplo, si el desplazado tiene más de cuarenta
años y toda la vida se ha dedicado a labores agrícolas tiene un
fuerte sesgo de volver al campo; si en la familia hay hijos que se
llegan a la adolescencia en la ciudad difícilmente regresarán; si las
redes económicas y sociales están muy ligadas al campo existe una
fuerte tendencia a volver a las actividades agrícolas, etc... Son
múltiples factores que deben ser tenidos en cuenta y que merecen
un estudio aparte que no está hecho.
Pero incluso más allá de que se regrese o no al campo, no se
puede aceptar la reforma terrateniente que se está dando detrás del
fenómeno del desplazamiento, porque claramente se trata de vaciar
territorios para hacer una apropiación antidemocrática y
antiprogresista de la tierra, para dedicarla a cultivos de largo
rendimiento o ganadería extensiva con una vocación claramente
rentista.
Se está rompiendo el pacto social sobre la cual está
construida nuestra sociedad. Se está creando una sociedad cada vez
más desigual, más excluyente, que al mismo tiempo valida el uso

de la violencia para expropiar a los más débiles.
► RESTRICCIONES FISCALES
En las mesas sectoriales Betancourt señalaba que la política

hacia los desplazados debe ser compatible con las restricciones
fiscales y macroeconómicas. Se debe reconocer que en los últimos
años las asignaciones presupuestarias hacia esta población han
aumentado de manera significativa, como resultado de las acciones
que se derivan de la sentencia T25 del 2004.
Según Betancourt "La evolución de estos recursos está
caracterizada por tres períodos claramente diferenciados: i)
1995-2000, durante el cual el promedio anual de los recursos fue
de $45 mil millones ($83 mil millones a pesos de 2007) y cuando
lo único que motivaba su asignación era la voluntad política del
ejecutivo; ii) 2001-2003, cuando el promedio fue de $139 mil
millones ($183 mil millones en pesos de 2007); es decir, un
incremento del 120% real frente al promedio de 1995-2000, como
consecuencia de la creación de la renta de destinación específica
de la Ley 633 de 2000, y iii) 2004-2007, con un promedio de $568
mil millones ($598 mil millones de 2007), superior en 228% real
en comparación con el período anterior, asociado con la
promulgación de la Sentencia T-025 de la Corte Constitucional, la
cual se produjo en enero de 2004"
Sin embargo una pregunta que surge es si tales recursos son
suficientes. La respuesta a ello hay que verla desde dos
perspectivas. La primera tiene que ver con definir hasta dónde se
debe llegar para superar el ECI, la segunda, con las restricciones
fiscales.
En cuanto al primer punto, surge la pregunta si la superación
del ECI significa llegar al mínimo vital y a partir de ahí ir
gradualmente ampliando el GED, o si se da cuando se alcanza el
GED. Cualquiera de las dos alternativas tiene costos
presupuestarios diferentes. La respuesta a esta pregunta tiene que
ver no sólo con las consideraciones que aquí se han venido

haciendo, sino también con el hecho que las limitaciones
financieras y macroeconómicas son una realidad.
Además de lo anterior, los programas deben ser sostenibles
en el sentido que no generen dependencia porque los subsidios no
pueden ser permanentes y por tanto constituirse en una vena rota
desde el punto de vista fiscal. Se debe buscar alguna forma de
corresponsabilidad por parte de los beneficiarios de las ayudas
sociales. Por ejemplo, en la medida en que los desplazados logren
una inserción en el mundo económico a través de una relación
laboral digna, en esa medida contribuirán a los regímenes de
seguridad social y las prestaciones sociales que de allí se deriven
dejarían de ser una carga del Presupuesto Público. El problema es
que no logran dicha inserción.
En cuanto al segundo punto, el de las restricciones fiscales,
existen dos dimensiones a tener en cuenta. La primera, tiene que
ver con el hecho que en la medida en que el desplazamiento es una
prioridad de quinta categoría no se crea el espacio fiscal para
asignarle recursos a una política dirigida a enfrentar el problema.
La segunda, es que de todas formas las prioridades reales tampoco
encuentran espacio fiscal suficiente (de ahí la crisis fiscal) lo que
significa que el acuerdo político real (independientemente si es
visible u oculto) no puede ser financiado por la sociedad. Entonces
la discusión tiene dos matices que están interrelacionados: si el
desplazamiento tiene la prioridad debida, y si las prioridades reales
son posibles desde el punto de vista fiscal, que es diferente a la
pregunta de si son deseables desde el punto de vista político.
Empezando con la primera dimensión, la baja prioridad que
se le da la política pública hacia la PADF, se refleja en lo fiscal en
la ausencia de una asignación automática de recursos dirigida hacia
la PADF, como sí sucede, por ejemplo, con las transferencias hacia
los gobiernos locales, o los aportes a la Seguridad Social.
Los recursos que se destinan son discrecionales, con
excepción de un pequeño monto compuesto por el 10% del
aumento del IVA del 15 al 16% (Ley 633/00). El grueso de los
recursos dirigidos hacia la PADF son fragmentos de diferentes

programas sociales, y no se encuentra un comportamiento regular
en las asignaciones. Eso es reflejo de que no existe una política
pública específica, y en consecuencia no hay ningún mecanismo
que garantice la continuidad en la asignación de los recursos, que
permita crear un horizonte tangible. Este horizonte se crearía si se
tuviera la certeza de unos recursos fijos, lo que permitiría discutir
sobre bases ciertas.
Se puede argumentar que existe un Fondo creado por la ley
387/97 (Fondo Nacional para la Atención Integral de la
Población Desplazada por la Violencia), regulado por el decreto
2569/00, pero dicho fondo (según Betancourt) "sujetó la ejecución
de los programas y proyectos a la disponibilidad presupuestal." Es
decir a la discrecionalidad del Ejecutivo.
Con base en dicho mandato, el "Consejo Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada (debe gestionar los
recursos) para garantizar la asignación presupuestal de los
programas que las entidades responsables del funcionamiento del
SNAIPD tienen a su cargo", y según el decreto mencionado "Las
autoridades departamentales, distritales y municipales serán
responsables de solicitar y gestionar de manera urgente la ayuda
humanitaria, y de incluir en sus presupuestos los recursos para
atender las obligaciones que con ocasión a tal atención se
generen"
Se trata de un mandato de buenas intenciones y no de una
norma expedita. El Consejo no tiene poder para asignar
presupuesto público (es función del Gobierno a través del Ministro
de Hacienda18), y los gobiernos locales no disponen de recursos ni
del interés para atender la población desplazada, con excepción de
Bogotá y Medellín, que disponen de recursos propios importantes.
El problema de la participación de los gobiernos locales pasa
por el tema de competencias y recursos y esa es una negociación
política compleja que se expresa en un pacto Constitucional y
18
Recuérdese que según el Estatuto Orgánico del Presupuesto y la Constitución Política el Congreso no
tiene iniciativa en el Gasto Público.
legal, como es el caso del Sistema General de Participaciones. De

manera que no es tan sencillo como recordarles a los alcaldes y
gobernadores que deben contribuir en el tema, o que deben
coordinar con otras instancias públicas.
El mismo ministerio del Interior reconoce la situación al
expresar (cita tomada de Betancourt) que " el Ministerio del
Interior y de Justicia no es competente para ‘obligar’ a los
mandatarios seccionales y locales, a disponer de su presupuesto
una partida o rubro para atender estos asuntos, pues muy a pesar
de su innegable perentoriedad e importancia, tanto Gobernadores
como Alcaldes, gozan de autonomía administrativa y de gestión."
Se dijo que la primera dimensión en las restricciones fiscales
es la baja prioridad que se le da la política pública hacia la PADF,
la segunda dimensión hace referencia a las restricciones generales.
Como se señaló atrás, se trata de un problema de reasignar
prioridades. Este tema desborda las pretensiones del libro. Sin
embargo, la discusión tiene que ver con las asignaciones reales del
presupuesto, con las prioridades del gobierno actual, y con la
distribución del excedente público.
En cuanto a lo primero el 90% del Presupuesto Nacional se
gasta en seguridad, deuda pública, pasivos de la seguridad social y
transferencias territoriales, de manera que la reasignación tiene que
ver con la voluntad política a replantear si se continúa
privilegiando la solución militar del conflicto, si el gobierno se
plantea recuperar la soberanía monetaria y o continúa dependiendo
de los mercados privados de capitales para su financiamiento, si se
mantiene privatizada la seguridad social, y se mantiene el pacto
con la clase política en cuanto a las transferencias. En cuanto a lo
segundo, las prioridades del gobierno, el gobierno debe responder
si la atención a la PADF continuará siendo de quinta categoría.
Y en cuanto a lo tercero, la repartición de los excedentes
públicos, Betancourt señala que "a septiembre de 2007 el sector
público consolidado registraba un superávit fiscal de $875.000
millones equivalente a 0,2% del PIB". Mientras el Gobierno
Central Nacional acusa déficit fiscal el resto del sector público
consolidado disfruta de un superávit. El punto estriba en el traslado

del superávit hacia el Gobierno Central y si esos recursos pueden
financiar la política hacia la PADF. El gobierno ha privilegiado el
ajuste fiscal y el financiamiento de la política monetaria.
Como se puede apreciar discutir estos temas lleva a la
discusión de la política pública en su conjunto y las prioridades
nacionales. Es un debate que se debe abrir, y los desplazados
tienen el derecho (y el país la obligación) a que esa discusión se
abra.
En punto final en relación con lo fiscal son los recursos que
provienen de la cooperación internacional. Tales recursos deben
ser centralizados y no ser utilizados, como se hace ahora, en una
multitud de programas dispersos, no articulados, no continuos y de
impacto limitado en tiempo y coberturas. La cooperación debe
superar la visión de ayudas puntuales a los países pobres y con
crisis humanitarias, con muy buenas intenciones pero bajo la forma
de acciones muy específicas, destinadas a una mitigación temporal
pero sin resolver el problema de fondo. Incluso la mitigación
puede convertirse (muy a pesar de las buenas intenciones de los
financiadores) en una forma de suavizar y perpetuar el problema de
fondo.
Los desplazados en el foro de marzo del 2008 señalaron que
la cooperación internacional se debe unificar en un fondo común,
para que los recursos no se conviertan en una sumatoria de
proyectos desarticulada, que es lo que está pasando. Al respecto
Prieto propone una "Bolsa Única de Recursos" donde se sumen los
recursos de la cooperación internacional y del gobierno, e incluso
hace una propuesta detallada que se encuentra en su artículo aquí
incluido.
► TIERRAS
En el caso de las tierras, lo que se observa es que el esfuerzo

del gobierno ha sido marginal, lo cual contrasta con los grandes
subsidios a la agricultura en grandes plantaciones articuladas al
modelo agroexportador, plantaciones que a su vez han sido

posibles con el fenómeno del desplazamiento porque permite
"liberar" territorios.
Este es el modelo de desarrollo expresado por el gobierno en
el llamado 2019 (Visión Colombia II Centenario). Por ejemplo,
cuando allí se habla de 300 mil hectáreas de palma africana, estas
"no van a bajar de la luna", como se expresaba en la Comisión de
Seguimento.
Dicho modelo propende, en palabras de Salgado "consolidar
la estructura productiva del sector agropecuario ligada a cultivos
de larga duración y a la ganadería, y al papel que se le asigna hoy
en día como territorio proveedor en el corto plazo de recursos
externos a partir de nuevos usos del suelo y de los productos
(agrocombustibles, productos exóticos, forestales y minerales)".
Más adelante señala "la tendencia a la reprimarización de la
economía colombiana implica una fuerte presión sobre los
territorios rurales y sobre la tierra, pues allí se encuentran los
recursos del sector primario que representan el 16.81% del PIB y
el 63.7% de las exportaciones".
El desplazamiento es funcional a ese modelo de desarrollo,
de acuerdo con Rincon: "el desplazamiento forzado de personas
ha sido usado intencionalmente en el conflicto armado como
medio para lograr el control de territorios o la apropiación de
tierras". El desplazamiento parece convertirse en una manera de
licuar una reforma terrateniente que quedaría consumada y
legalizada. Y esto es lo que parece estar pasando si se observa el
desarrollo de la legislación en lo que tiene que ver con la propiedad
rural, como se afirma en los trabajos que aquí se incluyen.
Por esto Saffón y Uprimny señalan que "es fundamental que
la restitución tenga el objetivo concreto de garantizar una
recomposición del mapa de la distribución de la tierra del país,
que permita combatir la contrarreforma agraria resultante del
desplazamiento forzado y de los despojos masivos, recuperando
las tierras de quienes las han apropiado ilegalmente o se han
beneficiado ilegalmente de su apropiación y devolviéndolas a

quienes las perdieron por abandono involuntario o despojo".
Ya no se le asigna a la economía campesina la función de
transferir productos alimenticios baratos al trabajador urbano y
materias primas a la industria porque el modelo privilegia "un
sistema de producción segmentada y diferenciada, de bienes
selectivos para demanda en el exterior apropiado para las
empresas grandes ... el consumo de la clase trabajadora quedó
excluido de los mecanismos de reproducción del capital de punta y
dejó de ser factor de demanda para convertirse en costo de
producción. La consecuencia inmediata fue la desvalorización de
la producción de productos básicos, la ruptura del vínculo
agricultura – industria y la pérdida de importancia relativa de los
productores de alimentos" (Salgado).
El campesinado dejó de ser considerado como un actor social
relevante, que amerite se objeto de una política "de redistribución
de tierras y otros activos a su favor", y más bien es objeto de
políticas asistenciales. Las políticas ya no buscan reintegrarlos a un
proyecto de sociedad, y por esto los desplazados al final de cuentas
resultan ser un residuo de un nuevo modelo de acumulación, o
como lo señalara José Obdulio Gaviria, no es un fenómeno de
desplazamiento sino de "migración interna": la población que el
modelo expulsa.
Lo que se privilegia es el empresarismo, y al campesino, en
el mejor de los casos, cuando no "migra", se lo concibe como
jornalero. El campesino cumple un papel residual. "Tienden a
reproducirlos como fuerza de trabajo y no como productores"
(Salgado). Esta es la visión que se expresó, por ejemplo, en el caso
Carimagua.
Según Mondragón "el Gobierno ha pretendido disolver la
reparación en un debate ideológico sobre la productividad del
campesinado, de acuerdo con el cual grandes propietarios pueden
aprovechar mejor las tierras". Más adelante el autor señala que la
paradoja es que "A pesar de este despliegue de la gran propiedad,
por ninguna parte se ha visto sin embargo el promisorio
desarrollo agropecuario anunciado en las grandes propiedades;

los campesinos y otros pequeños productores siguen alimentando
al país (...) Los campesinos no han sido derrotados por las 'leyes
económicas', sencillamente porque en Colombia la gran
propiedad no ha podido modernizar la agricultura, porque se
trata de una gran propiedad latifundista de carácter
fundamentalmente especulativo, que espera la 'valorización' de las
tierras. El latifundio especulativo no puede derrotar a la economía
campesina sino mediante la violencia."
Según Salgado "el discurso sobre la 'desagrarización' ha
servido para concentrar los esfuerzos en aumentar los niveles de
empleabilidad del campesinado bajo regímenes laborales muy
precarios. En otras palabras, se ha buscado colocar el énfasis en
la generación de ingresos, separándola de la distribución de
activos bien sean reales o financieros".
En otro lado el autor señala que se mantiene "la vieja
tendencia a la concentración de la propiedad de la tierra (la cual)
ha seguido un curso dramático, alimentada por el conflicto social
y armado, por el desplazamiento mismo, y en ninguno de los
campos de la política gubernamental hay algo que permita
avizorar cambios en esta tendencia (...) de predios mayores a 500
hectáreas, que siendo el 0.4% de los propietarios controlaban en
2003 el 62.6% de la superficie, y cada vez menos tierra en manos
de los muchos pequeños propietarios de predios menores a 20
hectáreas, que siendo el 86.3% de los propietarios tan sólo
controlaban el 8.8% de la propiedad de la tierra en el mismo año".
Esto se refleja en la ley 1152 (Estatuto de Desarrollo Rural)
la cual "sienta las bases de su entrega al sector privado para
proyectos empresariales, la permisividad con quienes expropiaron
tierras a la población desplazada y la exclusión del campesinado
tras los criterios exigidos para que puedan acceder al recurso."
Si el tema de la tierra se analiza simplemente desde la óptica
de la devolución que el gobierno ha hecho a los campesinos
desplazados, por fuera de toda consideración ideológica, habría
que decir que los resultados son altamente decepcionantes.
Salgado, citando a la Comisión Colombiana de Juristas, señala que

“Hasta diciembre de 2007, las actas del Fondo de Reparación,
creado por la ley 975 de 2005, reportaban la entrega por parte de
los paramilitares de un total de 4.754,2 hectáreas de predios
rurales y cinco bienes inmuebles urbanos, lo cual equivale a un
porcentaje comprendido entre el 0,07 y el 0.18 de las tierras
abandonadas por la población desplazada”.
El problema de la tierra no es sólo de distribución. Como
dice Salgado la tierra no es un bien abstracto sino "un recurso
atado a la identidad de la familia." Por esto el desplazamiento
además de la expulsión significa desarraigo, destrucción del
proyecto de vida, de los valores sociales y culturales, del pasado y
del futuro. Se trata de una huella profunda que exige reparación.
► CONCLUSIONES
Además de los temas tratados hasta aquí en las mesas se

trabajaron los relacionados con la salud y la vivienda. Remitimos a
los lectores a los trabajos allí presentados.
En el caso de la vivienda, lo que se señala es que la política
consiste en extender hacia los desplazados la política general de
subsidios, lo cual produce dos dificultades insuperables. La
primera es que con el subsidio el desplazado no tiene la posibilidad
de cerrar el financiamiento crediticio porque carece de las
garantías que exige el sistema financiero. La segunda, es que de
todas formas no hay oferta de vivienda de interés social, porque
esta no es rentable para los constructores privados.
En el caso de la salud los desplazados son afectados por los
problemas generales que aquejan al sistema de Seguridad Social en
Salud, además que tienen una situación de vulnerabilidad más
marcada, que se expresa, por ejemplo, en mayor presencia que el
promedio de niños, mujeres, y hogares monoparentales; también
hay una tasa mayor de discapacitados y de violencia intrafamiliar
en relación a los promedios que se presentan entre la población
pobre; y existe la necesidad de una atención psico–social especial.
Sin embargo no existe una información que permita tener una

caracterización en este sentido de los desplazados.
Como resultado de la discusión adelantada a lo largo del
documento surge la pregunta si las propuestas dirigidas a la
reformulación de la política pública dirigida hacia la población
desplazada son viables institucionalmente y financieramente
realizables, o se requiere cambiar el marco institucional y
prespuestal vigente.
Lo dicho hasta aquí apunta a lo segundo porque no existe una
política específica, porque se despolitiza el tema y se reduce a un
manejo social del riesgo como cualquier catástrofe natural, porque
no se soluciona el conflicto armado que es la raíz del problema,
porque el resultado final es la consolidación de una reforma
terrtateniente hecha con violencia, porque no se asignan los
recursos suficientes, porque el campesino desplazado es
considerado como una población residual de un modelo
agroexportador que debe ser mitigada a través de la asistencia
pública, porque no hay interlocutores ni responsables políticos,
porque la sociedad no se compromete y estigmatiza a los
desplazados, porque la estabilización socioeconómica es un
rotundo fracaso.
Lo poco que se ha avanzado al respecto es gracias a la
presión de la sociedad civil, de la comunidad internacional y la
sentencia de T- 025 de la Corte
Constitucional. Pero lo que falta es gigantesco. Se hace necesario
que este tema sea objeto del debate público, de los partidos
políticos, de la academia, de los medios de comunicación. Dejar
las cosas como están es una vergüenza nacional de cara al mundo y
a las generaciones futuras.

Art Desplazados Giraldo 22 FB 09

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Art Desplazados Giraldo 22 FB 09

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

César Giraldo - Voces Silenciadas 1

"Hemos perdido todo, menos la dignidad"

► INTRODUCCIÓN: DESPOLÍTIZACIÓN DEL TEMA

La política pública hacia la Población Afectada por el

la acción del gobierno se sesga hacia las acciones asistenciales. Se

específica por violencias directas que fueron ejercidas contra

Como señala Ortiz "Estas políticas .... tienden, bajo la

y que por tanto más allá de la reparación socioeconómica, también

Corte Constitucional, como también de leyes - desde hace más de

Rincón. Así lo anuncia "Acción Social" en su página WEB, en

Gráfica 1 (pesos corrientes)

►► Programa de Quinta Categoría

En los documentos oficiales y en las declaraciones de política

Cuarta Prioridad: La inserción en la economía mundial como

Desde la perspectiva gubernamental, de acuerdo con el Plan

generar empleo. Ese es el orden de prioridades, como se demostró

La curación de las heridas en los países que han padecido

repatriados de Argel a comienzos de los años sesenta, la de

identificar los derechos violados y recuperar la memoria histórica.

La reparación es una categoría que va más allá de la

es un derecho que no sólo es individual sino también colectivo, que

considerar el contenido colectivo y político del delito, y sin entrar

Los desplazados más que víctimas aparecen como una

inseguridad y discriminación?, ¿o a un niño a una situación de

de carencia de poder en la que se encontraban antes del

habilidades no sean pertinentes en un mundo urbano y sus códigos

El desplazamiento en Colombia es un fenómeno en el cual se

ser reconocido y el desplazado quien debe someterse, y esa fue la

sudafricano, recuerda Díaz, la reparación fue explícitamente

Por parte de los desplazados no existe un vocero que los

consecuencias sobre el Presupuesto Público, es simplemente un

►SUPERACIÓN DEL ESTADO DE COSAS

El vacío de la política pública hacia la población desplazada

López señala que no sé es claro cuándo se supera el ECI:

económica plena, de manera que reducir en la práctica el tema a

►► Fracaso de la Estabilización Socioeconómica

Como lo señala Corredor la inclusión social no puede estar

Prieto, un capital semilla de un millón y medio de pesos (que es el

pública y las licitaciones se dé un estímulo al uso de mano de obra

vista de la demanda del mercado, y no de la oferta que hacen las

► ELEMENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA

La política pública hacia la población desplazada debe ser

1. Se trata de una población que ha sido víctima de un crimen,

decisión cuyas consecuencias sean del orden presupuestal

servicio a otro, con la referenciación adecuada. Los resultados que

victimarios, lo que significa que considera que es más importante

carencias y, de esa manera, no atiende a los factores estructurales

más desigual, más excluyente, que al mismo tiempo valida el uso

En las mesas sectoriales Betancourt señalaba que la política

ver no sólo con las consideraciones que aquí se han venido

recursos dirigidos hacia la PADF son fragmentos de diferentes

legal, como es el caso del Sistema General de Participaciones. De

consolidado disfruta de un superávit. El punto estriba en el traslado

En el caso de las tierras, lo que se observa es que el esfuerzo

modelo agroexportador, plantaciones que a su vez han sido

beneficiado ilegalmente de su apropiación y devolviéndolas a

desarrollo agropecuario anunciado en las grandes propiedades;

Salgado, citando a la Comisión Colombiana de Juristas, señala que

Además de los temas tratados hasta aquí en las mesas se

Sin embargo no existe una información que permita tener una

Anda mungkin juga menyukai