El interés por el tema nace a raíz de las diversas interpretaciones que se han dado
en el Perú sobre el modelo de Economía Social de Mercado (ESM) y su empleo como
marco para justificar la existencia de un Estado de Bienestar. Asimismo, en el ámbito
académico, al momento de exponer el tema en las aulas universitarias, la ESM se muestra
ante los alumnos como un concepto que se presta a varias interpretaciones, toda vez que es
el componente “social” el que llama la atención y a veces los confunde. Finalmente, ante
las críticas al Estado de Bienestar, por su fracaso en algunos países europeos, por un
lado; y, ciertas ofertas populistas e intervencionistas en el ambiente político local, por el
otro, veremos que en realidad la ESM establecida en la Constitución de 1993 tiene bases
sólidas que la acercan más hacia un modelo de Economía de Mercado, que a un modelo
social planificador y estatista.
1. Introducción
Cuenta una vieja historia que un día un maestro llevó a su discípulo a una comarca
muy pobre donde sus habitantes vivían de la poca leche que obtenían de su única vaca.
Después de pasar la noche en el lugar, al amanecer, el maestro saca una daga que tenía en
su bolso y le ordena a su discípulo: “Ve, y mata a la vaca”. Ante la sorpresa de semejante
orden, y sabiendo que no podía contradecir a su maestro, el discípulo degüella a la única
vaca de la comarca. Dejando atrás la macabra escena, ambos abandonan la comarca y
siguen con su camino.
Al año siguiente ambos regresaron al mismo lugar, dándose con la sorpresa de que
éste había cambiado. Ya no era la comarca pobre que visitaron el año anterior, la gente
vivía en mejores condiciones y se respiraba un ambiente de prosperidad. La muerte de la
vaca había obligado a los habitantes del lugar a buscar otros medios para subsistir. Le
dieron un uso más productivo a la tierra utilizándola para sembrar y vivir de las cosechas
que ahora podían vender a los pueblos vecinos. La vaca había sido la excusa con la que
justificaban su fracaso, no hacían nada y se conformaban la mediocridad con su situación.
Después de este breve excursus, podemos preguntarnos qué relación tiene una vaca
lechera con la pobreza, la reacción de los habitantes de la comarca y el futuro progreso de
la misma. Quizás la respuesta esté en la conformidad, la dependencia y la comodidad que
1
Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente, estudia una Maestría en Regulación
en la Escuela de Postgrado de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC). Diplomado en Fusiones
y Adquisiciones por la Escuela de Postgrado de la UPC. Ha sido Asesor Legal de la Oficina de Asesoría en
Asuntos APEC del Ministerio de Educación. Profesor del curso Introducción al Derecho de la Facultad de
Derecho de la UPC. El autor agradece a Manuel Carrillo Barnuevo por su apoyo en el presente trabajo.
1
puede generarse como consecuencia de la (falsa) seguridad que se genera ante una fuente
de satisfacción de necesidades, por más mínima que esta resulte.
2. Un poco de historia
2
los derechos de propiedad y a la libertad de industria y trabajo por la Constitución y las
leyes.
En ese sentido, Kresalja2 ha señalado que el Estado, bajo la Carta de 1933, iniciaría
un recorrido que llevó a convertirlo posteriormente, en la década del 70, en el titular de las
actividades más importantes en el campo de la producción y la economía, con resultados
muy dañinos para el bienestar general. Es justamente en la década del 70 en que el Estado
se constituye como el principal titular de las actividades de producción “gracias”,
principalmente, a las medidas adoptadas por el Gobierno Revolucionario de la Fuerza
Armada, encabezado por el General Juan Velasco Alvarado. Esta dictadura adoptó lo que
se denominó el “Estatuto del Gobierno Revolucionario”, que fue una norma “ampliamente
utilizada e invocada como justificativo para adoptar un conjunto de medidas en el ámbito
económico como no había ocurrido antes en toda la etapa republicana”3.
3
interés social.” Aquí vale la pena resumir lo que señalan Kresalja y Ochoa sobre la
introducción del componente “social” en el artículo antes señalado.
Pues bien, como hemos visto, ya que “la economía social de mercado se ha
convertido en una fórmula sin contenido que se emplea por doquier”9, tanto así que la
mayoría de constituciones latinoamericanas hacen referencia al mismo como régimen
económico, para tener una idea más clara de lo que implica el componente “social” en el
modelo de ESM, veamos de dónde viene el mismo.
El objetivo principal de la ESM fue combinar el principio del libre mercado con la
compensación social para crear y asegurar el bienestar para todos. Por ello, se insistía en
que la ESM sea concebida como un sistema abierto13. Sin embargo, la apertura del sistema
nos puede llevar a pensar que la ESM es un saco vacío y que se puede llenar de cualquier
ideología política que asuma, en nombre de la defensa de los derechos sociales, así como la
justicia social y la equidad (términos muy de moda y en boca de varios políticos) medidas
estatistas e intervencionistas. La ESM se puede prestar entonces a una manipulación, tanto
en el discurso político como en la aplicación de medidas económicas que pueden, inclusive,
deformar su objetivo inicial, como ha ocurrido. Pero, felizmente, por las verdaderas bases
que la definen, no es así.
5
Si hablamos de ESM, se tiene como una de sus condiciones constitutivas la
existencia de los derechos de propiedad, por lo que para garantizar esta condición debe
existir un sistema jurídico que proteja la propiedad privada y la libre disposición de la
misma. Esto se garantiza especialmente, por la libertad individual de disposición de los
recursos privados para fines de consumo, por un lado, y para la obtención de ingresos, por
el otro.14
Asimismo, Dickertmann y Wilpert15 sostienen que la ESM tiene dos pilares que
reflejan su propio contenido:
• Un orden económico cuya intención es establecer y hacer valer reglas para las
actividades de intercambio entre agentes económicos privados dentro del mercado.
En ese sentido, el Estado reconoce e insiste en la autorresponsabilidad de sus
ciudadanos que participan de acuerdo con sus aportaciones individuales al producto
social. La protección de esta autonomía del individuo con respecto a las
intervenciones del Estado es contemplada por el principio de subsidiariedad: todo lo
que el individuo puede asumir bajo su propia responsabilidad, ya sea por sí solo o
en su círculo privado, no forma parte de las funciones de las instituciones estatales.
Algo que cabe destacar es que la pieza más importante, el punto de partida que
establecen los pilares de la ESM, es la libertad del individuo, entendido como persona
natural o jurídica que interactúa con otros individuos, de manera independiente o asociada,
buscando satisfacer sus necesidades por medio de transacciones que se realizan en los
distintos mercados de productos o servicios, disponiendo de sus recursos libremente, para
lo cual es necesario contar con un sistema legal que defienda y garantice el derecho de
propiedad como uno de sus fundamentos básicos.
Sin embargo, a pesar que el individuo resulta de suma importancia para la ESM, la
contrapartida se encuentra en la imposición de obligaciones sobre los demás individuos
6
cuando otros no puedan alcanzar el bienestar. Nace aquí el principio de solidaridad, que no
es otra cosa que un valor impuesto y hasta contradictorio con la libertad individual. Sin
embargo, como acabo de señalar en el párrafo anterior, la autorresponsabilidad del
individuo, a la que hacen referencia Dickertmann y Wilpert, se convierte también en la
medida para justificar la aplicación del principio de solidaridad, más aún, si en mérito a este
se establecen obligaciones a la comunidad (conformada por individuos) que estarán en la
situación de contribuir para que otros puedan alcanzar ciertos beneficios.
Ahora bien, ¿En qué momento puede desempeñar el Estado su rol subsidiario en
lugar de la actuación de los individuos? En la actualidad, después de la crisis financiera
mundial y de la quiebra fiscal de los llamados PIGS (Portugal, Irlanda, Grecia y España),
así como la lenta recuperación de la economía norteamericana, se ha cuestionado mucho el
rol del Estado en la economía, tanto en la implementación de políticas económicas, como
en las políticas sociales. En ese sentido, la crítica ha estado dirigida a los modelos que han
implementado la propuesta del Estado de Bienestar, yendo más allá del principio de
subsidiariedad que establece la ESM.
Según Lampert17, el Estado Social cumple con ciertas características: ayuda contra
la miseria y pobreza, garantizando un mínimo existencial humanamente digno; apunta hacia
la equidad jurídica y real mediante la reducción de las diferencias de bienestar y relaciones
de dependencia; garantiza la seguridad social frente a los riesgos de accidente, enfermedad,
incapacidad laboral prematura, desempleo, vejez, asistencia y pérdida del sostén de la
familia; e, incrementa el bienestar y provee la distribución justa del mismo. Un ejemplo de
ello podría ser que todos los integrantes de la sociedad con capacidad para el trabajo tengan
un ingreso mínimo que garantice su supervivencia. Para muestra un botón: el salario
mínimo.
Por otro lado, con respecto a la definición de Estado de Bienestar se entiende “un
cierto nivel de desarrollo económico que garantiza empleo y rentas a la población y un
sistema público de asignación de recursos que garantiza la cobertura de servicios básicos y
la corrección de situaciones no cubiertas por el mercado. Se trata de la consecución de la
eficiencia (maximización de rentas) y de la equidad, entendida como una distribución de la
renta con un cierto nivel de igualdad y que garantice a toda la población un mínimo de
recursos y de bienes, que son considerados esenciales, prioritarios o básicos”18. Podemos
advertir aquí que las definiciones de Estado de Bienestar y de Estado Social son
prácticamente idénticas y se pueden interpretar a la luz del modelo de ESM. Sin embrago,
de acuerdo a lo señalando, estos son conceptos distintos. Y es importante tener en cuenta
ello, porque si interpretamos la ESM establecida en el artículo 58° de la Constitución del 93
7
como una definición de Estado de Bienestar, se podrían tener consecuencias perjudiciales
en lo económico y social.
Se afirma también que en el auge del Estado de Bienestar (entre 1945 y 1975),
Europa Occidental había encontrado la libertad e igualdad entre iniciativa privada e
intervensionismo estatal, “entre capitalismo y socialismo.” En ese entonces las políticas de
gasto social ya no eran medidas subsidiarias, sino que fueron consideradas como parte de
una política económica hacia un crecimiento productivo más operativo y racional que el
que resultaba de los mecanismos de mercado23.
En esa misma línea, se estableció que entre los modelos de Estado de Bienestar en
Europa se encontraban el nórdico o socialdemócrata (Suecia); el continental o
democristiano (Alemania); y, el modelo anglosajón o liberal (Reino Unido). En el caso de
los países de Europa del Sur (España, Grecia y Portugal), se puede hablar de un Estado de
Bienestar latino – mediterráneo, cuyas características principales serían: asunción de
modelos universales de salud y educación financiados por la vía impositiva, así como
mantenimiento de un esquema familiarista de asistencia con rentas mínimas.
8
7. Críticas al Estado de Bienestar
Asimismo, Jelvez, tomando una cita de Zapata – Barrero, señala que los Estados de
Bienestar han sido criticados, porque “son ejemplos de utopismo imperialista por dos
razones: usan unas pautas reguladoras de la conducta benevolentes paternalistas contra el
consentimiento generalizado, y usan la fuerza y la coerción contra la propia voluntad del
ciudadano.” 26
• En primer lugar, el fin del consenso keynesiano, que por una mala gestión del
Estado se considera que el problema es el exceso de intervención pública, por lo que
se apoya el retorno a un Estado residual que permite la libre actuación del mercado
en el mayor número posible de campos de la actividad humana.
• Los fallos del Estado. De acuerdo con Tullock, Buchanan y Niskanen, se plantea
que así como los privados se comportan de acuerdo a la búsqueda de la
maximización de su bienestar, no habrían razones para suponer que el personal de la
administración pública no hiciera lo mismo, por lo que estos buscarían también
maximizar su propia utilidad.
Asimismo, y dentro de esta misma línea, otro fallo que puede incluirse es la
posibilidad de que la autoridad política, lejos de defender el bienestar común,
9
ingrese en un proceso de “compra de votos” utilizando las posibilidades que le
ofrece el presupuesto público para asegurarse lealtades políticas de determinados
grupos de interés, por lo que las decisiones sobre el gasto social no estarían dirigidas
sobre las necesidades objetivas de protección social, sino por la capacidad de
presión de los distintos grupos interesados en competir por el gasto27.
Por ello, se ha afirmado correctamente que los Estados que asumen demasiadas
funciones son llamados Estados de Bienestar, con lo que la intervención del Estado en la
economía se distorsiona “en el momento en que [éste] dispensa al individuo de la
responsabilidad de preocuparse por su propia supervivencia y su futuro, es decir cuando
ignora el principio de subsidiariedad y se excede en el principio de solidaridad, a tal punto
que las personas beneficiadas llegan a considerar las prestaciones como su derecho y
propiedad.” Obviamente, una vez que se llega a esta situación, en la que las personas se
consideran propietarias de los beneficios que reciben gratuitamente, es muy difícil para los
gobiernos dar marcha atrás, ya que políticamente les resulta poco rentable retirar la ayuda.
Esta conclusión puede comprobarse atendiendo a los hechos ocurridos en Europa, en la
que, como parte de las reformas a las que se han visto obligados algunos gobiernos para
recortar el gasto fiscal, han venido surgiendo protestas y conflictos sociales en Grecia,
España y Francia. En el caso específico de España, el colapso del Estado de Bienestar es
evidente28.
Por todo ello, resulta pertinente afirmar que “la idea de justicia social ligada al
principio de solidaridad, en el sentido de la compensación solidaria, sólo es posible en la
medida en que permite también el despliegue de la libertad, la responsabilidad y el interés
propio que siempre está en juego”31. No se debe llegar a establecer (nuevamente) una
protección total o una atención global que sea garantizada en todas las circunstancias de la
vida. El mundo tiende cada vez más a la globalización y a la estandarización de modelos de
comercio e intercambio que exigen la adaptación de las sociedades para vivir en mejores
condiciones. Por lo tanto, ello nos obliga, como individuos, a entrar en un proceso de
búsqueda de información y recursos para acceder a las competencias y capacidades que nos
hagan adaptables a los cambios para obtener los mejores beneficios.
11
Tengamos en cuenta que los procesos de privatización y de concesiones, que
continúan hasta la actualidad (especialmente las concesiones), se vienen dando bajo el
modelo de ESM de la Constitución vigente. Sin embargo, ello no implica que el mismo se
aplique permitiendo la intervención desmedida del Estado, como hubiera podido ocurrir
bajo la Constitución del 79. Todo lo contrario, con la adopción de las recomendaciones del
Consenso de Washington, el modelo de ESM se presenta como un modelo más cercano al
de Economía de Mercado y se interpreta en un sentido abierto, no para permitir la
manipulación política del mismo bajo la justificación del interés social y bienestar para
todos, sino para que se pueda dejar a los privados realizar las actividades para las que se
encuentran mejor preparados, quedando el Estado como un promotor y regulador, en el
caso de servicios públicos, y como un supervisor de los derechos de los consumidores o
usuarios para las demás actividades que se desarrollen en los mercados.
Por lo visto, quedan sectores donde la falta de eficiencia y capacidades técnicas del
aparato estatal no permiten que el crecimiento sea realmente equitativo. Los sectores
mencionados en el párrafo anterior son aquellos que están propensos a la manipulación
política, ya que se les relaciona directamente con los derechos sociales. No deja de ser
cierto que mucha gente no tiene acceso a salud, educación y servicios básicos como agua y
saneamiento, sin embargo, también hay muchos casos en los que pudiendo permitir el
acceso al sector privado para la prestación de estos servicios, no se acepta ello porque la
gente considera que los mismos son beneficios que les corresponden gratuitamente (porque
los consideran de su propiedad), cuando en muchos casos, sí pueden pagarlos. Por ello, bajo
la incorrecta interpretación del componente “social” del principio de subsidiariedad y del
principio de solidaridad de la ESM, a pesar que no sea necesario seguir prestando servicios
gratuitos a quienes no los necesitan, el Estado continúa haciéndolo más por motivos
políticos que por equidad.
Finalmente, como afirma claramente Richard A. Epstein “el gran reto de las
democracias liberales es dilucidar cómo usar el monopolio de la fuerza pública en beneficio
de los individuos e instituciones que a ella se someten. En otros términos, la provisión
pública de cualquier bien y servicio presupone necesariamente un sistema de
financiamiento público e impuestos. Y para que los fondos recaudados sean gastados
12
inteligentemente, es necesario desarrollar un sólido juicio colectivo para determinar qué
tipo de servicios merecen la pena ser provistos por el Estado y cuáles no”36.
Conclusiones
La vaca era el único sustento de la comarca, pero su muerte obligó a los individuos
a buscar otros recursos para salir de la pobreza y mejorar su situación. El Estado de
Bienestar, al igual que la vaca, dispensa al individuo de la responsabilidad de preocuparse
por su propia supervivencia y su futuro, ignorando el principio de subsidiariedad y
excediéndose en el principio de solidaridad, a tal punto que las personas beneficiadas llegan
a considerar las prestaciones estatales como su derecho y propiedad. Sin embargo, la crisis
de este modelo, así como la muerte de la vaca, obligará necesariamente a los individuos y a
las empresas a revalorar sus propios recursos y habilidades para actuar por si mismos y
entrar en la competencia.
13
Notas
14
1
KRESALJA, Baldo y OCHOA, Cesar. Derecho Constitucional Económico. Fondo Editorial de la
Pontificia Universidad Católica del Perú. Año 2009.
2
Ibíd. Página 197
3
Ibíd. Página 187
4
Por ejemplo, se confiscó la International Petroleum Company (IPC). Se intervino el sistema bancario a
través de la compra de acciones, como en el caso del Banco Continental. Se expropiaron las tierras
destinadas a la producción agraria y se crearon las Cooperativas Agrarias de Producción Social (CAPS)
y las Sociedades Agrarias de Interés Social (SAIS). Se creó Minero Perú a partir de la expropiación de
la Cerro de Pasco Corporation y Marcona Mining Corporation. Recordemos algunas de las
denominaciones que tenían las empresas creadas por el Gobierno militar, de las cuales algunas se
mantienen hasta la actualidad: PETROPERU, PESCA PERÚ, MINERO PERU, ENAFER PERÚ,
ENAPU, AEROPERU, COMPAÑÍA PERUANA DE VAPORES, ENTEL PERÚ, SIMA, EPSEP.
Fuente: http://historiamundo.com/?p=1707. Asimismo, los medios de prensa expropiados fueron
Expreso, Extra, Correo, la revista Caretas, entre otros. Para mayor información ver el artículo de
Bernardino Rodríguez en http://laguperu.tripod.com/id14.html.
5
Al final del primer gobierno de Alan García el Estado llegó a ser titular de aproximadamente 186
empresas públicas.
6
KRESALJA, Baldo y OCHOA, Cesar. Op. Cit. Página 200.
7
Constitución Política del Perú de 1979. Artículo 113° El Estado ejerce su actividad empresarial con el
fin de promover la economía del país, prestar servicios públicos y alcanzar los objetivos de desarrollo.
Artículo 114° Por causa de interés social o seguridad nacional, la ley puede reservar para el Estado
actividades productivas o de servicios. Por iguales causas puede también el Estado establecer reservas
de dichas actividades en favor de los peruanos.
8
HASSE, Rolf H., SCHNEIDER, Hermann y WEIGELT, Klaus (editores). Diccionario de Economía
Social de Mercado. Política Económica de la A a la Z. México 2004. Página 9.
9
Ibíd. Página 11.
10
Kresalja y Ochoa afirman que la ESM se origina en la Escuela de Friburgo, sin embargo, prefiero
hacer referencia a la etapa posbélica porque en ese momento se aplica el modelo en la realidad. Vale la
pena hacer un pequeño alto para señalar que estos modelos estuvieron muy influenciados por las
encíclicas papales de León XIII y, posteriormente, de Juan Pablo II, quienes han hecho mención a una
justicia social que relativiza el principio puro del mercado; exige también la libertad sindical de los
trabajadores como “derecho natural” y una política estatal a favor de los mismos. Por ello se ha
afirmado que aquí radica el enfoque fundamental de la “economía social de mercado”. Si se desea
conocer más sobre el tema se pueden revisar las obras de KRESALJA, Baldo y OCHOA, Cesar (2009)
y HASSE, Rolf H., SCHNEIDER, Hermann y WEIGELT, Klaus (2004).
11
KRESALJA, Baldo y OCHOA, Cesar. Op. cit. Página 149
12
HASSE, Rolf H. et al (editores). Op. cit. Página 11.
13
DICKERTMANN, Dietrich y WILPERT, Viktor. En: Diccionario de Economía Social de Mercado.
Política Económica de la A a la Z. HASSE, Rolf H., SCHNEIDER, Hermann y WEIGELT, Klaus
(editores). Página 160
14
Ibíd. Página 162
15
Ibíd. Página 165
16
Ibíd. Página 162
17
LAMPERT, Heinz. Op. Cit. Página 194
18
Estado de Bienestar y Desarrollo: Una Revisión al Modelo Europeo. Desafíos y Lecciones para
América Latina. JELVEZ, Mauricio. En: Diplomado Latinoamericano en Economía Social de
Mercado. Principales Exposiciones. Universidad Miguel de Cervantes, Santiago de Chile. Página 73.
19
LANDA, César. En: Constitución Económica del Perú (Foro Económico Asia – Pacífico APEC).
Justicia Constitucional. Revista de Jurisprudencia y Doctrina. Año III, N° 6. Edición Especial. 2008.
Página 57.
20
HABERLE, Peter. Op. Cit. Página 45
21
Ibíd. Página 44.
22
El autor hace referencia a las reformas de Bismark: el seguro de enfermedad, el seguro contra
accidentes laborales, pensiones para la vejez, etc. Todas ellas para contrarrestar al socialismo.
Asimismo, señala el Manifiesto de Eisenach y el New Deal como hitos relevantes del Estado de
Bienestar. JELVEZ, Mauricio. Op. Cit. Páginas 78 y 79.
23
Ibíd. Página 80
24
Nótese aquí nuevamente la confusión entre Estado de Bienestar y ESM, por lo que la crítica se
justifica al interpretar el principio de subsidiariedad como la intervención ilimitada del Estado en las
actividades económicas.
25
En ese sentido, Jelvez señala que “la crítica se ha hecho sentir por parte de Nozick, a quien a su vez se
le critica también por ultra individualista, ultra defensivo, y con un énfasis muy especial sobre el
derecho de propiedad, considerando que se concibe a los derechos individuales como absolutos,
definiendo un espacio social inviolable en el cual el individuo es soberano, espacio que incluye
obviamente, el patrimonio privado y el derecho de propiedad”. JELVEZ, Mauricio. Op. Cit. Página 87
26
Ibíd. Página 87
27
Ibíd.
28
“Adultos sobreviven con pensión de sus abuelos en España”. Ver noticia publicada en El Comercio, el
31 de enero de 2011. En: http://elcomercio.pe//mundo/706630/noticia-espana-muchos-adultos-
sobreviven-pension-sus-abuelos.
29
ZEGARRA M., Gonzalo. En: Revista Semana Económica Nº 1226, del 13 de junio de 2010. Página 8.
30
Op. Cit. Nº 1223, del 23 de mayo de 2010. Página 8.
31
ROOS, Lothar. En: Diccionario de Economía Social de Mercado. Política Económica de la A a la Z.
HASSE, Rolf H., SCHNEIDER, Hermann y WEIGELT, Klaus (editores). Página 137
32
QUAAS, Friedrun. Op. Cit. Página 49
33
Ibíd. Página 137
34
El Consenso de Washington se origina como una reacción ante el fracaso del modelo de sustitución de
importaciones impulsado por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), y la hostilidad
hacia el capital extranjero originada en la teoría de la dependencia, cuyo final ocurrió con la crisis de la
deuda externa. Ver: KUCZYNSKI, Pedro Pablo y WILLIAMSON, John (editores). Después del
Consenso de Washington. Relanzando el crecimiento y reformas en América Latina. Universidad
Peruana de Ciencias Aplicadas, 2003. Página 13 y ss.
35
Ibíd. Página 62.
36
EPSTEIN, Richard A. El libre mercado bajo amenaza. Cárteles políticos y bienestar social. Lima,
Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC), 2007. Páginas 65 y 66.