Anda di halaman 1dari 16

Bab 2

Perkembangan Pemikiran Mengenai


Administrasi Pembangunan

tidak perlu ada upaya tertentu. Adanya upaya yang


Pengertian Administrasi dan Pembangunan
diselenggarakan secara berencana, merupakan unsur
Ada berbagai pengertian mengenai administrasi. penting dalam pembangunan. Hal ini mengingat adanya
Yang paling mendasar adalah pengertian dari Waldo, yang pandangan bahwa perubahan sosial adalah hukum sejarah
menyatakan bahwa administrasi negara adalah species yang akan terjadi dengan sendirinya walaupun tanpa
dari genus administrasi, dan administrasi itu sendiri berada upaya.
dalam keluarga kegiatan kerjasama antarmanusia. Waldo
Dalam kata pembangunan, hal yang sangat pokok
(1992) menyatakan yang membedakan administrasi
yaitu adanya hakikat membangun, yang beralawanan
dengan kegiatan kerjasama antarmanusia lainnya adalah
dengan merusak. Oleh karena itu, perubahan ke arah
derajat rasionalitasnya yang tinggi. Derajat rasionalitas
keadaan yang lebih baik seperti yang diinginkan dan
yang tinggi ini ditunjukkan oleh tujuan yang ingin dicapai
dengan upaya yang terencana, harus dilakukan melalui
serta cara untuk mencapainya.
jalan yang tidak merusak, tetapi justru mengoptimalkan
Administrasi negara berkenaan dengan sumber daya yang tersedia dan mengembangkan potensi
administrasi dalam lingkup negara, sering kali pula yang ada.
diartikan sebagai pemerintah. Seperti halnya dalam genus-
Pembangunan menjadi bahan kajian berbagai
nya, administrasi, adanya tujuan yang ingin dicapai
disiplin ilmu, terutama setelah Perang Dunia Kedua (PD
merupakan konsep yang mendasar pula dalam administrasi
II), denagn lahirnya banyak negara baru yang semula
negara. Tujuan itu sendiri tidak perlu hanya satu; pada
merupakan wilayah jajahan. Pembangunan telah menjadi
setiap waktu, tempat, bidang, atau tingkatan, bahkan
bahan studi ilmu ekonomi, politik, sosial, dan administrasi,
kegiatan tertentu, terdapat tujuan-tujuan tertetu. Tetapi
dan telah berkembang pula sebagai studi multidisiplin
sebagai negara tentu harus ada asas, pedoman, dan tujuan,
dengan pendekatan dari berbagai cabang ilmu
yang menjadi landasan kerja administrasi negara. Pada
pengetahuan.
umumnya (meskipun tidak semuanya) gagasan-gagsan
dasar tersebut ada dalam konstitusi negara yang Pembangunan sering dikaitkan dengan
bersangkutan. modernisasi dan industrialisasi. Seperti dikatakan Gouled
(1977), ketiga-tiganya menyangkut proses perubahan.
Pengertian pembangunan dapat ditinjau dari
Pembangunan adalah salah satu bentuk perubahan sosial,
berbagai segi. Kata pembangunan sedara sederhana sering
modernisasi adalah suatu bentuk khusus (special case) dari
diartikan sebagai proses perubahan ke arah keadaan yang
pembangunan, dan industrialisasi adalah salah satu segi (a
lebih baik. Seperti dikatan oleh Seers (1969) di sini ada
single facet) dari pembangunan. Dari pengertian ini, dapat
pertimbangan nilai (value judgment). Atau menurut Riggs
disimpulkan bahwa pembangunan lebih luas sifatnya dari
(1966) ada orientasi nilai yang menguntungkan
pada modernisasi, dan modernisasi lebih luas dari pada
(favourable value orientation).
industrialisasi.
Namun, ada perbedaan antara arti pembangunan
Seperti dikatakan Rutow (1967), modernisasi
dan perkembangan. Pembangunan adalah perubahan ke
adalah proses yang mencakup perubahan-perubahan yang
arah kondisi yang lebih melalui upaya yang dilakukan
spesifik, termasuk industrialisasi, yang menunjukkan
secara terencana, sedangkan perkembangan adalah
pengusaan yang leih luas atas alam melalui kerjasama
perubahan yang dapat lebih baik atau lebih buruk, dan
www.ginandjar.com 4
yang lebih erat antar manusia. Black, et al. (1975), (capital output ratio). Agar dapat tumbuh secar
melukiskan modernisasi sebagai proses di mana terjadi berkelanjutan, masyarakat dalam suatu perekonomian
transformasi masyarakat sebagai dampak revolusi ilmu harus mempunyai tabungan yang merupakan sumber
pengetahuan dan teknologi. Proses transformasi dari investasi. Makin besar tabungan , makin besar investasi,
masyarakat agaris ke masyarakat industri adalah salah satu dan makin tinggi pertumbuhan ekonomi.
indikasi dari proses industrialisasi.
Apabila Harrod-Domar memberi tekanan pada
Berkaitan pula dengan pembangunan adalah pentingnya peranan modal, Arthur Lewis (1954) dengan
pembaharuan, yang juga merupakan suatu bentuk model surplus of labor-nya memberikan tekanan pada
perubahan ke arah yang dikehendaki, tetapi lebih berkait peranan jumlah penduduk. Dalam model ini diasumsikan
dengan nilai-nilai atau sistem nilai. Pembangunan dengan terdapat penawaran tenaga kerja yang sangat elastis. Ini
demikian juga berarti pembaharuan, meskipun berarti para pengusaha dapat meningkatkan produksinya
pembaharuan tidak selalu harus berarti pembangunan. dengan mempekerjakan tenaga kerja yang lebih banyak
tanpa harus menikkan tingkat upahnya. Meningkatnya
Dengan tidak mengabaikan sumbangan disiplin
pendapatan yang diperoleh kaum pemilik modal akan
ilmu sosial lain terhadap studi pembangunan, kajian
mendorong investasi-investasi baru, karena kelompok ini
bidang ekonomi memberikan dampak paling besar
mempunyai hasrat menabung dan menanam modal
terhadap konsep-konsep pembangunan.
(marginal propensity to save invest) yang lebih tinggi
dibanding kaum pekerja. Tingkat investasi yang tinggi
pada gilirannya akan mendorong pertumbuhan ekonomi.
Konsep-konsep Pembangunan
Pembangunan, menurut literatur-literatur ekonomi Sementara itu berkembang sebuah model
pembangunan, sering didefinisikan sebagai suatu proses pertumbuhan yang disebut neo-klasik. Teori pertumbuhan
yang berkesinambungan dari peningkatan pendapatan riil neo-klasik mulai memasukan unsur teknologi yang
per kapita melalui peningkatan jumlah dan produktivitas diyakini akan berpengaruh dalam pertumbuhan ekonomi
sumber daya. suatu negara (Solow, 1957). Dala teori neo-klasik,
teknologi dianggap sebagai faktor eksogen yang tersedia
Teori pertumbuhan ekonomi dapat ditelusuri untuk dimanfaatkan oleh semua negara di dunia. Dalam
setidak-tidaknya sejak abad ke-18. Menurt Adam Smith perekonomia yang terbuka, di mana semua faktor produksi
(1776) proses pertumbuhan diawali apabila perekonomian dapat berpindah secara leluasa dan teknologi dapat
mampu melakukan pembagian kerja (division of labor). dimanfaatkan oleh semua negara, maka pertumbuhan
Division of labor akan meningkatkan produktivitas yang semua negara di dunia akan konvergen, yang berarti
pada gilirannya akan meningkatkan pendapatan. Adam kesenjangan akan berkurang.
Smith juga mengarisbawahi pentingnya sekala ekonomi.
Dengan meluasnya pasar, akan terbuka inovasi-inovasi Teori pertumbuhan selanjutnya mencoba
baru yang pada gilirannya akan mendorong perluasan menemukan fakto-faktor lain di luar modal dan tenaga
pembagian kerja dan mendorong pertumbuhan ekonomi. kerja, yang mendorong pertumbuhan ekonomi. Salah satu
Setelah Adam Smith, muncul pemikiran-pemikiran yang teori berpendapat bahwa investasi sumber daya manusia
berusaha mengkaji batas-batas pertumbuhan (limits to mempunyai pengaruh yang besar terhadap peningkatan
growth), antara lain Malthus (1798) dan Ricardo (1917). produktivitas. Menurut Becker (1964) peningkatan
produktivitas tenaga kerja ini dapat didorong melalui
Setelah Adam Smith, Malthus, dan Ricardo yang pendidikan dan pelatihan serta peningkatan derajat
disebut sebagai aliran klasik, berkembang teori kesehatan. Teori human capital ini selanjutnya diperkuat
pertumbuhan ekonomi modern dengan berbagai variasinya. dengan berbagai studi empiris antara lain untuk Amerika
Pada intinya teori ini dapat dibagi menjadi dua, yaitu yang Serikat oleh Kendrick (1976).
menekankan pentingnya (1) akumulasi modal (physical
capital formation) dan (2) peningkatan kualitas dan Selanjutnya, pertumbuhan yang bervariasi di
investasi sumber daya manusia (human capital). Salah satu antara negara-negara yang membangun melahirkan
dampaknya yang besar dan berlanjut hingga sekarang pandangan bahwa teknologi bukan faktor eksogen, tapi
adalah model pertumbuhan yang dikembangkan oleh faktor endogen yang dapat dipengaruhi oleh berbagai
Harrod (1948) dan Domar (1946). Pada intinya model ini variabel kebijaksanaan (Romer, 1990). Sumber
berpikjak pada pandangan Keynes (1936) yang pertumbuhan dalam teori endogen adalah meningkatnya
menekankan pentingnya aspek permintaan dalam stok pengetahuan dan ide baru dalam perekonomian yang
mendorong pertumbuhan jangka panjang. mendorong tumbuhnya daya cipta, kreasi, inisiatif, yang
diwujudkan dalam kegiatan inovatif dan produktif. Ini
Dalam model Harrod-Domar, pertumbuhan semua menuntut kualitas sumber daya manusia yang
ekonomi akan ditentukan oleh dua unsur pokok, yaitu meningkat. Transformasi pengetahuan dan ide baru
tingkat tabungan (investasi) dan produktivitas kapital tersebut dapat terajadi melalui kegiatan perdagangan
www.ginandjar.com 5
internasional, penanaman modal, lisensi, konsultasi, dan Oleh karena itu, berkembang berbagai pemikiran
komunikasi. untuk mencari alternatif lain terhadap pradigma yang
semata-mata meberi penekanan kepada pertumbuhan,
Mengenai peran perdagangan dalam pertumbuhan,
antara lain berkembang kelompok pemikiran yang disebut
Nurkse (1953) menunjukkan bahwa perdagangan
pradigma pembangunan sosial, yang tujuannya adalah
merupakan mesin pertumbuhan selama abad ke-19 bagi
menyelenggarakan pembangunan yang lebih berkeadilan.
negara-negara yang sekarang termasuk dalam kelompok
negara maju seperti Amerika Serikat, Kanada, Australia, Salah satu metode yang umum digunakan dalam
dan Selandia Baru. Pada abad itu kegiatan industri yang menilai pengaruh pembangunan terhadap kesejahteraan
termaju terkonsentrasi di Inggris. Pesatnya perkembngan masyarakat adalah dengan mempelajari distribusi
industri dan pertumbuhan penduduk di Inggris yang pendapatan. Pembagian pendapatan berdasarkan kelas-
miskin sumber alam telah meningkatkan permintaan bahan kelas pendapatan dapat diukur dengan kurva Lorenz atau
baku dan makanan dari negara-negra yang disebut diatas. indeks Gini. Selain distribusi pendapatan, dampak dan
Dengan demikian pertumbuhan yang terjadi di Inggris hasil pembangunan juga dapat diukur dengan melihat
menyebar ke negara lain melalui perdagangan tingkat kemiskinan (poverty) di suatu negara. Berbeda
internasional. Kemudian kita melihat bahwa kamajuan dengan distribusi pendapatan yang menggunakan konsep
ekonomi di negara-negara industri baru yang miskin relatif, analisis yang mengenai tingkat kemiskinan
sumber alam di belahan kedua abad ke-20, seperti Korea, menggunakan konsep absolut atau kemiskinan absolut.
Taiwan, Hongkong, dan Singapura, juga didorong oleh
Meskipun pembangunan harus berkeadilan, namun
perdagangan internasional.
disadari bahwa pertumbuhan tetap penting. Upaya
Dalam kelompok teori pertumbuhan ini ada memadukan konsep pertumbuhan dan pemerataan
pandangan penting yang dianut oleh banyak pemikir merupakan tantangan yang jawabanya tidak henti-hentinya
pembangunan, yaitu teori tahapan pertumbuhan. Dua di dicari dalam studi pembangunan. Sebuah model, yang
antara yang penting adalah dari Rostow (1960) dan dinamakan pemerataan dengan pertumbuhan atau
Chenery-syrquin (1975). Menurut Rostow, transformasi redistribution with growth (RWG) dikembangkan
dari negara terbelakang menjadi negara maju dapat berdasarkan suatu studi yang disponsori oleh Bank Dunia
dijelaskan melalui urutan tingkatan atau tahap pada tahun 1974 (Chenery, et al.). Ide dasarnya adalah
pembangunan. Rostow mengemukakan 5 tahap yang pemerintah harus mempengaruhi pola pembangunan
dilalui oleh suatu negara dalam proses pembangunannya, sedemikian rupa sehingga produsen yang berpendapatan
yaitu tahap traditional society, preconditions for growth, rendah (yang di banyak negara berlokasi di perdesaan dan
the take-off, the drive to maturity, dan the age of high produsen kecil di perkotaan) akan mendapat kesempatan
mass-cosumption. Menurut Chenery dan Syrquin (1975), meningkatkan pendapatan dan secara simultan menerima
yang merupakan perkembangan pemikiran dari Collin sumber ekonomi yang diperlukan.
Clark dan Kuznets, perkembangan perekonomian akan
Masih dalam rangka mencari jawaban terhadap
mengalami transformasi (konsumsi, produksi, dan
tantangan paradigma keadilan dalam pembangunan,
lapangan kerja), dari perekonomian yang didominasi
berkembang pendekatan kebutuhan dasar manusia atau
sektor pertanian menjadi didominasi sektor industri dan
basic human needs (BHN) (Streeten, et al, 1981). Stategi
jasa.
BHN disusun untuk menyediakan barang dan jasa dasar
Salah satu harapan atau anggapan dari pengikut bagi masyarakat miskin, seperti makanan pokok, air dan
aliran teori pertumbuhan adalah bahwa hasil pertumbuhan sanitasi, perawatan kesehatan, pendidikan dasar, dan
akan dapat dinikmati masyarakat sampai di lapisan yang perumahan. Walaupun RWG and BHN mempunyai tujuan
palig bawah. Namun, pengalaman pembangunan dalam yang sama, tetapi dalam hal kebijaksanaan yang diambil
tiga dasawarsa (1940-1970) menunjukkan bahwa rakyat di terdapat perbedaan. RWG menekankan pada peningkatan
lapisan bawah tidak senantiasa menikmati cucuranhasil produktivitas dan daya beli masyarakat miskin, sedangkan
pembangunan seperti yang diharapkan. Bahkan dibanyak BHN menekankan pada penyediaan public services
negara kesenjangan makin melebar. Hal ini disebabkan, disertai jminan bagi masyarakat miskin untuk memperoleh
meskipun pendapatan dan konsumsi mungkin meningkat, pelayanan tersebut.
namun kelompok masyarakat yang sudah baik keadaannya
Masalah pengangguran juga makin mendapat
dan lebih mampu memanfaatkan kesempatan, antara lain
perhatian dalam rangka pembangunan ekonomi yang
karena posisinya yang meguntungkan (privileged), akan
menghendaki adanya pemerataan. Todaro (1985)
memperoleh semua atau sebagian besar hasil
mengemukakan, terdapat kaitan yang erat antara
pembangunan. Dengan demikian, yang kaya semakin
pengangguran, ketidakmerataan pendapatan, dan
bertambah kaya dan yang miskin tetap miskin bahkan
kemiskinan. Pada umumnya mereka yang tidak
dapat menjadi lebih miskin.
memperoleh pekerjaan secara teratur termasuk dalam
kelompok masyarakat miskin. Mereka yang memperoleh
www.ginandjar.com 6
pekerjaan secara terus-menerus adalah yang berpendapatan internal pada umumnya dilihat sebagai faktor yang berasal
menengah dan tinggi. Dengan demikian, memecahkan dari sistim itu sendiri, meskipun struktur internal ini pada
masalah pengangguran dapat memecahkan masalah masa lampau atau sekarang dipengaruhi oleh fakto-faktor
kemiskinan dan pemerataan pendapatan. luar negeri (lihat misalnya Theotonio Dos Santos, 1969;
Tavares dan Serra, 1974; serta Cariola dan Sunkel, 1982).
Beberapa ahli berpendapat pula bahwa
Oleh karena itu, subyek yang perlu dibangun adalah
permerataan pendapatan akan meningkatkan penciptaan
“bangsa” atau “rakyat” dalam suatu negara (nation
lapangan kerja (Seers, 1970). Menurut teori ini, barang-
building). Dalam menghadapi tantangan pembangunan,
barang yang dikonsumsi oleh masyarakat miskin
konsep negara atau bangsa ini perlu dijadikan landasan
cenderung lebih bersifat padat tenaga kerja dibanding
untuk mengadakan pembaharuan-pembaharuan.
dengan konsumsi masyarakat yang berpendapatan lebih
tinggi. Dengan demikian, pemerataan pendapatan akan Pandangan bahwa pembangunan tidak seyogyanya
menyebabkan pergeseran pola permintaan yang pada saja hanya memperhatikan tujuan-tujuan sosial ekonomi,
gilirannya akan menciptakan kesempatan kerja. berkembang luas. Masalah-masalah demokrasi dan hak-
hak asasi manusia menjadi pembicaraan pula dalam
Dalam rangka perkembangan teori ekonomi
kajian-kajian pembangunan (antara lain lihat Bauzon,
politik dan pembangunan perlu dicatat pula bahwa aspek
1992). Goulet (1977) yang mengkaji falsafah dan etika
ideologi dan politik turut mempengaruhi pemikiran-
pembangunan, misalnya, mengetengahkan bahwa proses
pemikiran yang berkembang. Salah satu di antaranya
pembangunan harus menghasilkan (1) terciptanya
adalah teori ketergantungan yang dikembangkan terutama
“solidaritas baru” yang mendorong pembangunan yang
berdasarkan keadaan pembangunan di Amerika Latin pada
berakar dari bawah (grass-roots oriented), (2) memelihara
tahun 1950-an. Ciri utama dari teori ini adalah bahwa
keberagaman budaya dan lingkungan, dan (3) menjunjung
analisanya didasarkan pada adanya interaksi antara
tinggi martabat serta kebebasan manusia dan masyrakat.
struktur internal dan eksternal dalam suatu sistem.
Menurut teori ini (Baran, 1957), keterbelakangan negara- Dalam pembahasan mengenai berbagai paradigma
negara Amarika Latin terjadi pada saat masyarakat yang mencari jalan ke arah pembangunan yang
perkapitalis tergabung ke dalam sistem ekonomi dunia berkeadilan perlu diketengahkan pula teori pembangunan
kapitalis. Dengan demikian, masyarakat tersebut yang berpusat pada rakyat. Era pasca industri menghadapi
kehilangan otonominya dan menjadi daerah “pinggiran” kondisi-kondisi yang sangat berbeda dari kondisi-kondisi
(periphery) dari negara metropolitan yang kapitalis. era industri dan menyajikan potensi-potensi baru yang
Daerah (negara) penggiran dijadikan “daerah-daerah penting guna memantapkan pertumbuhan dan
jajahan” dari negara-negara metropolitan. Mereka hanya kesejahteraan manusia, keadilan, dan kelestarian
berfungsi sebagai produsen bahan mentah bagi kebutuhan pembangunan (Korten, 1984). Logika yang dominan dari
industri daerah (negara) metropolitan, dan sebaliknya paradigma ini adalah ekologi manusia yang seimbang
merupakan konsumen barang-barang jadi yang dihasilkan dengan sumber-sumber daya yang utama berupa sumber
industri-industri di negara-negara metropolitan tersebut. daya informasi dan prakarsa kreatif yang tak habis-
Dengan demikian, timbul struktur ketergantungan yang habisnya. Tujuan utamanya adalah pertumbuhan manusia
merupakan rintangan yang hampir tak dapat diatasi serta yang didefinisikan sebagai perwujudan yang lebih tinggi
merintangi pula pembangunan yang mandiri. dari potensi-potensi manusia. Paradigma ini memberi
peran kepada individu bukan sebagai obyek, melainkan
Ada dua aliran dalam teori ketergantungan. Yaitu
sebagai pelaku yang menetapkan tujuan, mengendalikan
aliran Marxis dan Neo-Marxis, serta aliran non Merxis.
sumber daya, dan mengerahkan proses yang
Aliran Marxis dan Neo-Marxis menggunakan kerangka
mempengaruhi kehidupannya. Pembangunan yang
analisi dari teori Marxis tentang imperialisme. Aliran ini
berpusat pada rakyat menghargai dan mempertimbangkan
tidak membedakan secara tajam mana yang termasuk
prakarsa rakyat dan kekhasan setempat.
struktur internal dan mana struktur eksternal, karena kedua
struktur tersebut dipandang sebagai faktor yang berasal Paradigma terakhir dalam pembahasan ini, yang
dari sistem kapitalis dinia itu sendiri. Selain itu, aliran ini tidak dapat dilepaskan dari paradigma pembangunan sosial
mengambil perspektif perjuangan kelas internasional dan berbagai pandangan di dalamnya yang telah dibahas
antara para pemilik modal (para kapitalis) di satu pihak terdahulu, adalah paradigma pembangunan manusia.
dan kaum buruh dipihak lain. Untuk memperbaiki nasib Menurut pendekatan ini, tujuan utama pembangunan
buruh, perlu diambil prakarsa menumbangkan kekuasaan adalah menciptakan suatu lingkungan yang
yang ada. Oleh karena itu, menurut aliran ini, resep memungkinkan masyarakat menikmati kehidupan yang
pembangunan untuk daerah pinggiran adalah revolusi kreatif, sehat dan berumur panjang. Walaupun tujuan ini
(Andre Gunder Frank, 1967). Sedangkan aliran kedua sederhana, namun sering terlupakan oleh keinginan untuk
melihat masalah ketergantungan dari perspektif ansional meningkatkan akumulasi barang dan modal. Banyak
atau regional. Menurut aliran ini struktur dan kondisi pengalaman pembangunan menunjukkan bahwa kaitan
www.ginandjar.com 7
antara pertumbuhan ekonomi dan pembangunan manusia empat fase dalam perkembangan ilmu administrasi negara.
tidaklah terjadi dengan sendirinya. Pengalaman- Fase-fase tersebut adalah (1) fase perbedaan analitik
pengalaman tersebut mengingatkan bahwa pertumbuhan politik dari administrasi (2) fase perbedaan konkrit politik
produksi dan pendapatan (wealth) hanya merupakan alat, dari admisnistrasi, (3) fase manajemen, dan (4) fase
sedangkan tujuan akhir dari pembangunan harus orientasi terhadap kebijaksanaan publik.
manusianya sendiri.
Golembiewski juga mengetengahkan adanya tiga
Menurut pandangan ini, tujuan pokok paradigma komprehensip dalam perkembangan pemikiran-
pembangunan adalah memperlus pilihan-pilihan manusia pemikiran ilmu administrasi negara, yakni (1) paradigma
(UI Haq, 1995). Pengertian ini mempunyai dua sisi. tradisional, (2) paradigma sosial psikologi, dan (3)
Pertama, pembentukan kemampuan/kapabilitas manusia, paradigma kemanusiaan (humanist/systemic).
seperti tercemin dalam kesehatan, pengetahuan, dan Gelombiewski mengajukan kritik terhadap paradigma-
keahlian yang meningkat. Kedua, penggunaan kemampuan paradigma tersebut yang banyak kelemahannya dan
yang telah dipunyai untuk bekerja, untuk menikmati meramalkan tumbuhnya gejala anti paradigma. Ia
kehidupan, atau untuk aktif dalam kegiatan kebudayaan, mengetengahkan bahwa yang akan muncul adalah
sosial dan politik. Paradigma pembangunan manusia yang paradigma-paradigma kecil (mini paradigm)
disebut sebagai sebuah konsep yang holistik ini
Nicholas Henry (1995) menggunakan pendekatan
mempunyai 4 unsur penting, yakni: (1) peningkatan
lain. Dengan memperkenalkan pandangan Bailey, bahwa
produktivitas, (2) pemerataan kesempatan, (3)
unutk analisis administrasi negara sebagai ilmu harus
kesinambungan pembangunan, dan (4) pemberdayaan
diterapkan empat teori, yaitu teori deskriptif, normatif,
manusia.
asumtif dan instrumental, Henry mengenali tiga soko guru
Konsep ini diprakarsai dan ditunjang oleh United pengertian (defining pillras) administrasi negara, yaitu: (1)
Nation Development Program (UNDP), yang perilaku organisasi dan perilaku manusia dalam organisasi
mengembangkan Indeks Pembangunan Manusia dan publik, (2) teknologi manajemen dan lembaga-lembaga
Human Devlopment Index (HDI). Indeks ini merupakan pelaksana kebijaksanaan, dan (3) kepentingan publik yang
indikator komposit/gabungan yang terdiri dari 3 ukuran, berkaitan dengan perilaku etis individual dab urasan
yaitu: kesehatan (sebagai ukuran longevity), pendidikan publik.
(sebagai ukuran knowledge), dan tingkatan pendapatan riil
Henry mengetengahkan lima paradigma yang
(sebagai ukuran living standards).
dalam administrasi negara, yaitu (1) dikotomi
Demikianlah berbagai aliran pemikiran dalam politik/administrasi, (2) prinsip-prinsip administrasi serta
studi pembangunan, yang berkembang selama ini. tantangan yang timbul dan jawaban terhadap tantangan
Meskipun konsep pembangunan manusia dapat dianggap tersebut, (3) administrasi negara sebagai ilmu politik, (4)
paling lengkap dan merupakan sintesa dari pendekatan- administrasi negara sebagai manajemen, (5) administrasi
pendekatan sebelumnya, namun tampaknya belum ada satu negara sebagai administrasi negara. Berbagai cara
pun pendekatan yang dapat memberikan jawaban yang pendekatan tersebut perlu dipahami oleh pelajar ilmu
memuaskan bagi semua orang. Masing-masing ada administrasi negara.
kekuatan dan kelemahannya. Dengan demikian,
Sejak kelahairannya, pendekatan ilmu administrasi
pendekatan yang terbaik adalah pendekatan yang
negara selalu berhubungan dengan ilmu politik. Bahkan
disesuaikan pada kebutuhan, kondisi dan tingkat
esai Woodrow Wilson (1887) dalam The Study of Public
perkembangan masing-masing negara.
Administration yang menjadi cikal bakal ilmu administrasi
merupakan upaya untuk menajamkan fokus bidang studi
politik, yaitu membuat pemisahan antara politik dengan
Perkembangan Pemikiran dalam Ilmu Administrasi
administrasi. Di tahun-tahun berikutnya ilmu administrasi
Negara
diperkuat dengan berkembangnya konsep-konsep
Sebagaimana disiplin ilmu-ilmu lainnya, dan manajemen, seperti manajemen ilmia dari Taylor (1912),
seperti juga konsep-konsep mengenai pembangunan yang dan organisasi, seperti model organisasi yang disebut
telah diuraikan di atas, ilmu administrasi negara juga birokrasi dari weber (1922). Namun, dalam konteks
berkembang. Selama kurang lebih satu abad, administrasi pembahasan ini, perhatian utama diberikan pada
negara telah mengalami perjalanan yang panjang, dan perkembangan pemikiran menuju kelahiran administrasi
sebagai disiplin ilmu mengalami pasang surut. pembangunan sebagai sebuah konsep.
Berbagai cara dapat digunakan unutk menganalisis Meskipun telah berkembang sebagai bidang studi
perkembangan konseptual ilmu administrasi negara, antara tersendiri, administrasi negara masih saja menghadapi
lain metode pendekatan matriks loccus dan focus (2 x 2 kesulitan untuk memisahkan diri dari ilmu politik. Dalam
matrix) dari Golembiewski (1977) yang menghasilkan perkembangannya kemudian, mulai ada usaha untuk
www.ginandjar.com 8
menghindari dari dikotomi plotik-administrasi yang mengembangkan studi-studi perbandingan dalam
menandai pandangan-pandangan pada priode sebelumnya administrasi negara, yang memang pada waktu itu sangat
dan memberikan perhatian lebih besar pada sisi langka sekali.
manajemen dari administrasi. Hal ini antara lain dilakukan
Upaya mengembangkan studi perbandingan
oleh White (1926). Berkat White, pendidikan ilmu
administrasi negara dilakukan dengan sungguh-sungguh
administrasi berkembang lebih cepat, dengan bukunya
antara lain dengan dibentuknya Comperative
Introduction to be Theory of Public Administration, yang
Administration Group (CAG) pada tahun 1960 oleh para
selama setengah abad menjadi buku pelajaran (text book)
pakar administrasi, seperti Jhon D. Montgomery, Wiliam
utama bagi dipsiplin ilmu.
J. Siffin, Dwight Waldo, Geroge F. Grant, Edward W.
Sementara itu, pendekatan scientific yang dirintis Weidner, dan Fred W. Riggs. Dari CAG inilah lahir
oleh Taylor (1912) pada masa sebelumnya dan diperkuat konsep administrasi pembangunan (development
antara lain oleh Fayol (1916) dan Gulick (1937), mulai administration), sebagai bidang kajian baru. Kelahirannya
memperoleh tandingan dari para teoritis, yang mulai didorong oleh kebutuhan membangun administrasi negara
menerapkan pendekatan hubungan manusia dan ilmu-ilmu di negara-negara berkembang.
prilaku (behavioral sciences) ke dalam teori-teori
Kritik terhadap prinsip-prinsip administrasi yang
administrasi dan organisasi. Karya Barnard (1938) yang
berkembang pada masa sebelumnya (pada masa kaum
mengemukakan pandangan mengenai adanya organisasi
reformis dan ortodoks) terus berlangsung, antara lain
informal di samping organisasi formal, merupakan contoh
datang dari Waldo. Dalam upaya merevitalisasi ilmu
dan karya monumental yang sampai sekarang menjadi
administrasi, ia memprakarsai pertemuan sejumlah pakar
bahan rujukan yang penting. Selain itu, Maslow (1943)
muda ilmu administrasi, unutk mempelajari masalah-
seorang psikolog, mengetengahkan faktor motivasi dalam
masalah konseptual yang dihadapi ilmu administrasi, dan
organisasi, yang tidak semata-mata ekonomi, tetapi juga
berusaha memecahkannya. Pertemuan itu dikenal dengan
ada sisi-sisi sosial dan kemanusian lainnya, yang sampai
nama Minnowbrook Conferency yang diselengarakan di
sekarang juga masih dijadikan acuan.
universitas Syaracuse, Amerika Serikat, tahun 1968.
PD II membawa perubahan yang besar pada Sementara itu, makin senter suara-suara yang ingin
administrasi negara. Program-program sosial yang besar mengaitkan administrasi dengan demokrasi, bahkan
dan pengendalian mesin perang pada PD II telah demokrasi sudah berkembang menjadi paradigma
menampilkan administrasi negara pada tataran yang makin tersendiri dalam ilmu administrasi. Penganjurnya antara
menonjol. Pemikiran yang lahir setelah PD II, yang besar lain adalah Ostrom (1973). Perkembang itu juga
sekali dampaknya pada perkebangan ilmu administrasi, melahirkan dorongan untuk menigkatkan desentralisasi
ada dari Simon (1947). Ia mengetengahkan pandangan dan makin mendekatkan pelayanan kepada masyarakat.
yang terus melekat dalam perkembangan ilmu ini Kesemua itu menandakan bergulirnya gerakan yang
selanjutnya, yaitu pada intinya administrasi adalah disebut administrasi negara baru (new public
pengambilan keputusan. Namun, di lain pihak, Simon juga administration) yang sebelumnya lahir di Minnowbrook
mempertanyakan keabsahan administrasi sebagai ilmu Conferency, yang esensi dan semangatnya masih terus
yang berdiri sendiri. Pertanyaan ini memcerminkan bergerak hingga kini.
berlanjutnya krisis identitas dalam ilmu administrasi, di
Pada dasarnya administrasi negara abru itu ingin
tengah makin majunya ilmu-ilmu sosial lain, yang di
mengetengahkan bahwa administrasi tidak boleh bebas
tunjang oleh peralatan analisis yang makin canggih yang
nilai dan harus menghayati, memperhatikan, serta
menggunakan pendekatan kuantitatif, khususnya
mengatasi masalah-masalah sosial yang mencerminkan
matematika dan statistika. Kompleksitas kehidupan
nilai-nilai yang berkembang dalam masyarakat.
manusia serta institusi-institusi kemasyarakatan dan
Frederickson (1971), seorang pelopor gerakan ini lebih
kenegaraan menyebabkan universalitas dan kemampuan
tegas lagi menyatakan bahwa administrasi negara harus
meramal ilmu administrasi mulai dipertanyakan. Padahal,
memasukkan aspek pemerataan dan keadilan sosial (sicial
keduanya merupakan dasar untuk tegaknya sbuah disiplin
equity) ke dalam konsep administrasi. Ia bahkan
ilmu.
menegaskan bahwa administrasi tidak dapat netral.
Para pakar administrasi negara berusaha mencari Dengan begitu administrasi negara baru harus mengubah
jalan ke luar. Selain harus mengenali kompleksitas prilaku pola pikir yang selama ini menghambat terciptanya
manusia, unutk dapat sah menjadi ilmu, menurut Dahl keadilan sosial. Kehadiran gagasan-gagasan baru itu
(1947), administrasi negara harus dapat mengatasi menggambarkan lahirnya paradigma baru dalam ilmu
persoalan nilai atau norma dan berbagai situasi administrasi.
administrasi, dan memperthitungkan hubungan antara
Memasuki dasawarsa 80-an tampil manajemen
administrasi negara dengan lingkungan sosialnya. Ia
publik (public managemant) sebagai bidang studi yang
menegaskan bahwa administrasi sebagai ilmu perlu
makin penting dalam administrasi negara. Manajemen
www.ginandjar.com 9
publik yang di masa lalu lebih banyak memberi perhatian Perkembangan pemikiran dalam ilmu administrasi
pada masalah anggaran dan personil telah berkembang terus berlanjut. Perkembangan yang cukup mendasar telah
bersama teknologi informasi. Manajemen publik kini juga terjadi dengan munculnay kebijaksanaan publik (public
mencakup manajemen dalam sistem pengambilan policy) sebagai paradigma administrasi negara. Di
keputusan, sistem perencanaan, sistem pengendalian dan dalamnya tercakup politik perumusan kebijaksanaan,
pengawasan, serta berbagai aspek lainnya. teknik analisis kebijaksanaan, serta perencanaan,
pelaksanaan, dan pengawasan kebijaksanaan.
Selain itu, dunia juga mengalami perubahan besar.
Runtuhnya komunisme dan munculnya proses globslisasi Dari uraian di atas tampak bahwa admisnistrasi
telah menimbulkan kebutuhan akan pendekatan- negara modern, baik sebagai ilmu maupun dalam praktik,
pendekatan baru dalam ilmu-ilmu sosial. Memasuki abad terus berkembang, baik di negara berkembang (sebagai
ke-21, ilmu-ilmu sosial ditantang, unutk mengikuti administrasi pembangunan) maupun di negara maju
kemajuan teknologi yang pesat yang dihasilkan ilmu-ilmu dengan berbagai gerakan pembaharuan. Demikian juga
eksakta, meurmuskan apa dampaknya pada kehidupan terlihat bahwa ada Konvergensi dari pemikiran-pemikiran
manusia dalam berbagi sisinya, dan bagaimana yang melahirkan berbagai konsep pembangunan dengan
mengarahkan agar perkembangan itu menuju ke arah yang pendangan-pandangan dalam ilmu administrasi yang
menguntungkan bagi umat manusia. mengarah pada makin terpusatnya perhatian pada aspek
manusia serta nilai-nilai kemanusian yang tercemin dalam
Dalam era global ini, persaingan dan kerja sama
berbagai pendekatan yang sedang berkembang. Dengan
merupakan tarikan-tarikan besar dalam tata hubungan baru
demikian, berkembang pula pikiran-pikiran mengenai etika
antar manusia dan antar bangsa. Kualitas hidup manusia
administrasi yang sekarang telah menjadi kajian tersendiri
baik secara perorangan maupun sebagai masyarakat
dalam ilmu administrasi. Mengingat pentingnya peran
mendapat perhatian yang lebih besar. Karena keterbatasan
etika dalam administrasi pembangunan, perkembangan
sumber alam, lingkungan hidup sudah menjadi faktor yang
pemikiran dan kerangka teorinya dibahas tersendiri berikut
harus diperhitungkan dalam setiap disiplin ilmu. Peran
ini.
masyrakat dituntut makin besar, dan oleh karena itu
privatisasi, deragulasi, dan debirokratisasi menjadi pola
pemikiran dan pembahsan yang amat berkembang,
Etika Administrasi
termasuk dalam ilmu administrasi.
Etika dan Administrasi
Pemikiran dalam administrasi yang berkembang
kemudian adalah administrasi yang partisipatif, yang Dunia etika adalah dunia filsafat, nilai,dan norma.
menempatkan administrasi di tengah-tengah masyrakat Dunia administrasi adalah dunia keputusan dan tindakan.
dan tidak di atas atau terisolasi darinya (Montgomery, Etika bersifat abstrak dan berkenan dengan persoalan baik
1988). Pemikiran ini selain ingin menempatkan dan buruk, sedangkan administrasi adalah konkrit dan
administrasi sebagai instrumen demokrasi, juga mencoba harus mewujudkan apa yang diinginkan (get the job done).
menggunakan administrasi sebagai alat untuk menyalurkan Pembicaraan tentang etika dalam administrasi adalah
aspirasi masyrakat bawah. Implikasi lain dari pemikiran bagaimana mengaitkan keduanya, bagaimana gagsan-
tersebut adalah bahwa sistem administrasi memiliki gagasan administrasi--seperti ketertiban,efesiensi,
dimensi ruang dan daerah yang penyelenggaraannya juga kemanfaatan, produktivitas-dapat menjealaskan etika
dipengaruhi oleh sistem pemerintahan, politik, dan dalam praktiknya, dan bagaimana gagasan-gagasan dasar
ekonomi. Sistem pemerintahan yang otoriter mempuyai etika—mewujudkan yang baik dan menghindari yang
implikasi berbeda dengan yang demokratik, demikian juga buruk dapat menjelaskan hakikat administrasi.
sistem pemerintahan negara federal mempunyai implikasi Sejak dasawarsa tahun 1970-an, etika administrasi
administratif yang berbeda dengan negara kesatuan. telah menjadi bidang studi yang berkembang pesat dalam
Kesempatan itu menuntut reorientasi peranan ilmu administrasi. Nicholas Henry (1995) berpandangan
pemerintah (baca: birokrasi). Drucker (1989) menegaskan ada tiga perkembangan yang mendorong berkembangnya
bahwa apa yang dapat dilakukan lebih baik atau sama konsep etika dalam ilmu administrasi, yaitu (1) hilangnya
baiknya oleh masyrakat, hendaknay jangan dilakukan oleh dikotomi politik-administrasi, (2) tampilnya teori-teori
pemerintah. Itu tidak berarti bahwa pemerintah harus besar pengambilan keputusan di mana masalah prilaku manusia
atau kecil, tetapi pekerjaannya harus efisien dan efektif. menjadi tema sentral dibandingkan dengan pendekatan
Seperti juga dikemukakan oleh Wilson (1989), birokrasi sebelumnya, seperti rasionalitas dan efisiensi, (3)
tetap diperlukan, tetapi harus tidak birokratis. Osbone dan berkembangnya pandangan-pandangan pembaharuan, yang
Gaebler (1993) mencoba “menemukan kembali disebut counterculture critique, termasuk di dalamnya
pemerintah”, dengan mengetengahkan konsep kelompok administrasi negara baru seperti yang telah
entrepreneurial government. dikemukakan di atas.

www.ginandjar.com 10
Kajian-kajian mengenai etika administrasi masih sosial. Di bidang administrasi, etika juga tidak terbatas
berlangsung hingga saat ini, masih belum terkristalisasi. hanya pada administrasi negara, tetapi juga dalam
Hal ini mencerminkan uapya untuk menetapkan identitas administrasi niaga, yaitu antara lain disebut sebagai
ilmu administrasi, yang sebagai dipsiplin ilmu bersifat business ethics.
elektif dan terkait erat dengan dunia praktik, tidak dapat
Di bidang administrasi negara, masalah etika
tidak terus berkembang mengikuti perkembangan zaman.
dalam birokrasi menjadi keprihatinan (concern) yang
Untuk kepentingan pembahasan di sini diikuti sangat besar, karena perilaku birokrasi mempengaruhi
jejak Rohr (1989), pakar masalah etika dalam birokrasi, bukan hanya dirinya, tetapi masyarakat banyak. Selain itu,
yang menggunakan etika dan moral dalam pengertian yang birokrasi juga bekerja atas dasar kepercayaan, karena
kurang lebih sama, meskipun untuk kepentingan seorang birokrat bekerja untuk negara dan berarti juga
pembahasan lain, misalnya dari sudut filsafati, memang untuk rakyat. Wajarlah apabila rakyat mengharapkan
ada perbedaan. Rohr menyatakan: For the most part, I adanya jaminan bahwa para birokrat yang dibiayanya
shaal use the words “ethics” and “morals” harus mengabdi kepada kepentingan umum menurut
interchangeably. Although there may be nuances and standar etika yang selaras dengan kedudukannya.
shades of meaning that differentiate these words, they are
Selain itu, tumbuh pula keprihatinan bukan saja
derived etymologically from Latin and Greek words with
terhadap individu – individu para birokrat tetapi terhadap
the same meaning. Berbagai kepustakaan dan kamus
organisasi sebagai sebuah sistem yang cenderung
menunjukkan kata etika berasal dari Yanani ethos yang
mengesampingkan nilai – nilai. Apalagi birokrasi modern
artinya kebiasaan atau watak; dan moral, dari kata Latin
cenderung bertambah besar dan bertambah luas
mos (atau mores untuk jamak) yang artinya juga kebiasaan
kewenangannya. Appleby (1952) termasuk orang yang
atau cara hidup.
paling berpengaruh dalam studi masalah ini. Ia mencoba
Walaupun etika administarasi sebagai subdisiplin mengaitkan nilai – nilai demokrasi dengan birokrasi dan
baru berkembang kemudian, namun masalah kebaikan dan melihat besarnya kemungkinan untuk memadukannya
keburukan sejak awal telah menjadi bagian dari secara serasi. Namun, Appleby mengakui bahwa dalam
pembahasan dalam administrasi. Misalnya, konsep praktiknya yang terjadi adalah kebalikannya. Ia membahas
birokrasi dari Weber, dengan konsep hirarki dan birokrasi patologi birokrasi yang memperlihatkan bahwa birokrasi
sebagai profesi, mencoba menunjukkan birokrasi yang melenceng dari keadaan yang seharusnya. Golembiewski
baik dan benar. Begitu juga upaya Wilson untuk (1989, 1993) yang juga merujuk pada pandangan Appleby,
memisahkan politik dari administrasi. Bahkan konsep selanjutnya mengatakan bahwa selama ini organisasi selalu
manajemen ilmiah dari Taylor dapat dipandang sebagai dilihat sebagai masalah teknis dan bukan masalah moral,
upaya ke arah itu. Cooper (1990) justru menyatakan bahwa sehingga timbul berbagai persoalan dalam bekerjanya
nilai-nilai adalah jiwa dari administrasi negara. Sedangkan birokrasi pemerintah. Hummel (1977, 1982, 1987)
Frederickson (1994) mengatakan nilai-nilai menempati mengritik birokrasi rasional ala Weber dengan mengatakan
setiap sudut administrasi. Jauh sebelum itu Waldo (1948) bahwa birokrasi yang disebut sebagai bentuk organisasi
menyatakan, siapa yang mempelajari administrasi berarti yang ideal, telah merusak dirinya dan masyarakatnya
telah mempelajari nilai, dan siapa yang mempraktikkan dengan ketiadaan norma – norma, nilai – nilai dan etika
administrasi berarti mempraktikkan alokasi nilai-nilai. dan masyarakatnya dengan ketiadaan norma – norma, nilai
– nilai, dan etika yang berpusat pada manusia. Sementara
Peran etika dalam administrasi mengambil wujud
Hart (1994) antara lain mengungkapkannya sebagai
yang lebih terang belakangan ini saja, ya kni kurang lebih
berikut : … For too long, the management orthodoxy has
dalam dua dasawarsa terakhir ini. Masalah etika ini
taken as axiomatic the proposition that “good systems will
terutama lebih ditampilkan oleh kenyataan bahwa
produce good people,” and that ethical problems will yield
meskipun kekuasaan ada di tangan mereka yang
to better systems design. But history is clear that a just
memegang kekuasaan politik (political masters), namun
society depends more upon the moral trustworhiness of its
administrasi juga memiliki kewenangan yang secara umum
citizens and its leaders than upon structures designed to
disebut discretionary power. Persoalannya sekarang adalah
transform ignoble actions into socially useful results.
apa jaminan dan bagaimana menjamin kewenangan itu
Systems are importany, but good character is more
digunakan secara “benar” dan tidak secara “salah” atau
important. As a result, management scholars and
secara baik dan tidak secara buruk. Banyak pembahasan
practitioners are giving increasing attention to
dalam kepustakaan dan kajian subdisiplin etika
administrative ethics…
administrasi yang merupakan upaya untuk menjawab
pertanyaan itu. Etika tentu bukan hanya masalah
administrasi negara. Ia masalah manusia dan kemanusiaan,
dan karena itu sejak lama sudah menjadi bidang studi ilmu
falsafat dan juga dipelajari dalam semua bidang ilmu
www.ginandjar.com 11
Pendekatan keputusan, atau kelompoknya, atau kelompok yang ingin
diuntungkan.
Secara garis besar ada dua pendekatan yang dapat
diketengahkan untuk mewakili banyak pandangan (2) Di mana batas antara hak perorangan dengan
mengenai administrasi negara yang berkaitan dengan etika, kepentingan umum. Jika kepentingan umum
yaitu (1) pendekatan teleologi, dan (2) pendekatan mencerminkan dengan mudah kepentingan individu, maka
deontologi. masalahnya sederhana. Namun, jika ada perbedaan tajam
antara keduanya, maka akan timbul masalah yang lebih
Pertama, pendekatan teleologi. Pendekatan
rumit.
teleologi terhadap etika administrasi berpangkal tolak
bahwa apa yang baik dan buruk atau apa yang seharusnya (3) Bagaimana membuat perhitungan yang tepat
dilakukan oleh administrasi, acuan utamanya adalah nilai bahwa langkah – langkah yang dilakukan akan
kemanfaatan yang akan diperoleh atau dihasilkan, yakni menguntungkan kepentingan umum dan tidak merugikan.
baik atau buruk dilihat dari konsekuensi keputusan atau Hal ini penting karena kekuatan dari pendekatan
tindakan yang diambil. Dalam konteks administrasi (utilitarianism) ini adalah bahwa karena kekuatan dari
negara, pendekatan teleologi mengenai baik dan buruk ini, pendekatan manfaat yang sebesar – besarnya dan kerugian
diukur antara lain dari pencapaian sasaran kebijaksanaan – yang sekecil – kecilnya, untuk kepentingan masyarakat
kebijaksanaan – kebijaksanaan publik (seperti secara keseluruhan. Atau dengan kata lain efisiensi.
pertumbuhan ekonomi, pelayanan kesehatan, kesempatan
Salah satu jawaban yang juga berkembang adalah
untuk mengikuti pendidikan, kualitas lingkungan),
apa yang disebut pilihan (public choice) suatu teori yang
pemenuhan pilihan – pilihan masyarakat atau perwujudan
berkembang atas dasar prinsip – prinsip ekonomi.
kekuasaan organisasi, bahkan kekuasaan perorangan kalau
Pandangan ini berpangkal pada pilihan – pilihan
itu menjadi tujuan administrasi.
perorangan (individual choices) sebagai basis dari langkah
Pendekatan ini terdiri atas berbagai kategori, tetapi – langkah politik dan administratif. Memaksimalkan
ada dua yang utama. Pertama adalah ethical egoism, yang pilihan – pilihan individu merupakan pandangan teleologis
berupaya mengembangkan kebaikan bagi dirinya. Yang yang paling pokok dengan mengurangi sekecil mungkin
amat dikenal disini adalah Niccolo Machaveavelli, seorang biaya atau beban dari tindakan kolektif terhadap individu.
birokrat di Itali pada abad ke-15, yang menganjurkan Konsep ini berkaitan erat dengan prinsip – prinsip
bahwa kekuasaan dan survival pribadi adalah tujuan yang ekonomi pasar dan partisipasi masyarakat dalam
benar untuk seorang administrator pemerintah. Kedua pengambilan keputusan. Dengan sendirinya akan ada
adalah utilitarianism, yang pangkal tolaknya adalah prinsip konflik dalam pilihan – pilihan tersebut, dan bagaimana
kefaedahan (utility), yaitu mengupayakan yang terbaik mengelola konflik – konflik itu merupakan tantangan
untuk sebanyak – banyaknya orang. Prinsip ini sudah pokok bagi administrasi dalam merancang dan mengelola
berakar sejak lama, terutama pada pandangan – pandangan badan – badan dan program – program publik.
abad ke-19, antara lain dari Jeremy Bentham dan John
Tidak semua pihak merasa puas dengan
Stuart Mills. Namun, di antara keduanya yaitu egoism dan
pendekatan – pendekatan tersebut. Munculnya pandangan
utilitarianism, tidak terdapat jurang pemisah yang tajam
– pandangan mengenai etika administrasi menjelang akhir
karena merupakan suatu kontinuum, yang di antaranya
abad ke 20 ini justru berkaitan erat dengan upaya
dapat ditempatkan, misalnya, pandangan Weber bahwa
menundukkan etika atau moral sebagai prinsip utama
seorang birokrat sesungguhnya bekerja untuk kepentingan
(guiding principles) dalam administrasi. Hal ini merupakan
dirinya sendiri pada waktu ia melaksanakan perintah
tema dari pendekatan yang kedua, yaitu pendekatan
atasanya, yang oleh Chandler (1994) disebut sebagai a
deontologi.
disguise act of ego.
Pendekatan ini berdasar pada prinsip – prinsip
Namun, dapat diperkirakan bahwa dalam masa
moral yang harus ditegakkan karena kebenaran yang ada
modern dan pasca modern ini pandangan utilitarianism
dalam dirinya, dan tidak terkait dengan akibat atau
dari kelompok pendakatan teleologis ini memperoleh lebih
konsekuensi dari keputusan atau tindakan yang dilakukan.
banyak perhatian. Dalam pandangan ini yang amat pokok
Asasnya adalah bahwa proses administrasi harus
adalah bukan memperhatikan nilai – nilai moral, tetapi
berlandaskan pada nilai – nilai moral yang mengikat.
konsekuensi dari keputusan dan tindakan administrasi itu
Pendekatan inipun, tidak hanya satu garisnya. Yang amat
bagi masyarakat. Kepentingan umum (public interest)
mendasar adalah pandangan yang bersumber pada falsafah
merupakan ukuran penting menurut pendekatan ini. Disini
Immanuel Kant (1724-1809), yaitu bahwa moral adalah
ditemui berbagai masalah, antara lain :
imperatif dan kategoris, yang tidak membenarkan
(1) Siapa yang menentukan apakah sesuatu pelanggaran atasnya untuk tujuan apapin, meskipun karena
sasaran, ukuran atau hasil yang dikehendaki didasarkan itu masyarakat dirugikan atau jatuh korban.
kepentingan umum, dan bukan kepentingan si pengambil
www.ginandjar.com 12
Berbeda dengan pandangan Kantian tersebut, sumbernya dan juga beragam kebudayaan serta
adapula pandangan relativisme dalam moral dan peradabannya seperti telah diuraikan diatas.
kebudayaan, yang menolak kekuatan dan absolutisme
Berkaitan dengan itu, belakangan ini banyak
dalam memberi nilai pada moral. Menurut pandangan ini
kepustakaan etika administrasi yang membahas dan
suatu peradaban atau kebudayaan akan menghasilkan
mengkaji etika kebajikan (ethics of virtue). Etika ini
sistem nilainya sendiri yang dapat tapi tidak harus selalu
berbicara mengenai karakter yang dikehendaki dari
sama dengan peradaban atau kebudayaan lain. Dari pokok
seorang administrator. Konsep ini merupakan koreksi
pikiran tersebut berkembang pandangan – pandangan yang
terhadap paradigma yang berlaku sebelumnya dalam
disebut situalionism yang bertentangan dengan paham
administrasi, yaitu etika sebagai aturan (ethics as rules),
universalism. Situation ethics ini intinya adalah bahwa
yang dicerminkan dalam struktur organisasi dan fungsi-
determinan dari moralitas yang ditetapkan senantiasa
fungsi serta prosedur, termasuk sistem insentif dan
terkait dengan situasi tertentu.
disinsentif serta sanksi-sanksi berdasarkan aturan.
Dalam dunia praktik, yang menjadi dua
Pandangan etika kebajikan bertumpu pada
administrasi, masukkan nilai – nilai moral ke dalam
karakter individu. Pandangan ini, seperti juga pandangan
administrasi meruapakan upaya yang tidak mudah, karena
administrasi negara baru, bersumber dari konferensi
harus mengubah pola pikir yang sudah lama menjiwai
Minnowbrook di New York pada akhir dasawarsa 1960-
administrasi, seperti yang dicerminkan oleh paham
an, yang ingin memperbaharui dan merevitalisasi bidang
utilitarianism. Oleh karena memang per definisi
studi administrasi negara. Nilai-nilai kebajikan inilah yang
administrasi adalah usaha bersama untuk mencapai suatu
diharapkan dapat mengendalikan peran seseorang di dalam
tujuan, maka pencapaian tujuan itu merupakan nilai utama
organisai sehingga pencapaian tujuan organisasi senantiasa
dalam administrasi selama ini.
berlandaskan nilai-nilai moral yang sesuai dengan
Selanjutnya, Fox (1994) mengetengahkan tiga martabat kemanusiaan.
pandangan yang menggambarkan pendekatan deontologi
Tantangan selanjutnya adalah menemukan apa
dalam etika administrasi ini. Pertama, pandangan
saja nilai-nilai kebajikan itu, atau lebih tepatnya lagi nilai-
mengenai keadilan sosial, yang muncul bersama
nilai mana yang pokok (cardinal value), dan mana yang
berkembang konsep administrasi negara baru (antara lain
menjadi turunan (derivative) dari nilai-nilai pokok itu.
Frederickson dan Hart, 1985). Seperti telah diungkapkan
Frankena (1973) misalnya mengatakan many moralists,
di atas, menurut pandangan ini administrasi negara
among them schopenbouer, have taken benevolence and
haruslah secara pro-aktif mendorong terciptanya
justice to be the cardinal moral virtues, as I WOULD . It
pemerataan atau keadilan sosial (Social equity).
seems to me that all of the usual virtues (such as love,
Pandangan ini tidak lepas dari pengaruh John Rawls
courage, temperance, honesty, gratitude, and
(1971), dengan Theory of Justice-nya yang menjadi
considerateness), at least insofar as they are moral virtues,
rujukan dari berbagai teori pemerataan dan keadilan sosial.
can be derived from these two. Hart mengatakan bahwa
Mereka melihat bahwa masalah yang dihadapi oleh
kebajikan utama itu adalah eudaimonia dan benevolence.
administrasi negara modern adalah adanya
Yang dimaksud dengan eudaimonia menurut Hart adalah
ketidakseimbangan dalam kesempatan. Sehingga mereka
konsep bahwa all individuals are born with unique
yang kaya, memiliki pengetahuan, dan terorganisasi
potentialities and the purpose of life is to actualize them in
dengan baik memperoleh posisi yang senantiasa
the world. These potentialities involve, first, moral virtues
menguntungkan dalam negara. Dengan lain perkataan,
and, second, our unique individual talents. With respect to
secara etika, administrasi harus membantu yang miskin,
morality, eudaimonia cannot involve harming either self or
yang kurang memiliki pengetahuan dan tidak terorganisasi.
others, as the prefix”eu”, or “good”, makes clear.
Pandangan ini cukup berkembang meskipun didunia
Sedangkan benevolence diartikannya sebagai the love of
akademik banyak juga yang mengkritiknya. Kedua, apa
other.
yang disebut regime values atau regime norms. Pandangan
ini bersumber dari Rohr (1989), yang berpendapat bahwa Selanjutnya administrator yang baik (virtuous
etika administrasi negara harus mengacu kepada nilai- administrator) adalah yang berusaha, seperti dikatakan
nilai yang melandasi keberadaan negara yang Hart (1994), agar kebajikan menjadi sentral dalam
bersangkutan. Dalam hal ini ia merujuk pada konstitusi karakternya sendiri, yang akan membimbing perilakunya
Amerika yang harus menjadi landasan etika administrasi dalam organisasi. Tidak berhenti disitu saja, administrator
dinegara itu. Ketiga, tatanan moral universal atau yang baik berkewajiban moral untuk mengupayakan agar
universal moral order (antara lain Denhardt, 1988, 1994). kebajikan juga menjadi karakter mereka yang bekerja
Pandangan ini berpendapat ada nilai-nilai moral yang dibawahnya. Namun, dinyatakannya pula bahwa kebajikan
bersifat universal yang menjadi pegangan bagi tidak bisa dipaksakan kepada yang lain karena kebajikan
administrator publik. Masalah disini adalah nilai-nilai berasal dari diri masing – masing individu (voluntary
moral itu sendiri banyak dipertanyakan karena beragam observance). Ia menekankan bahwa virtue does not yield
www.ginandjar.com 13
to social engineering. Disini Hart mengetengahkan Administrasi pembangunan berkembang karena
pentingnya pendidikan kebajikan sejak dini, serta adanya kebutuhan di negara – negara yang sedang
dilancarkannya kebijaksanaan program, praktik – praktik membangun untuk mengembangkan lembaga – lembaga
yang mendorong berkembangnya nilai – nilai kebajikan dan pranata – pranata sosial, politik, dan ekonominya, agar
dalam organisasi. Akhirnya, yang teramat penting adalah pembangunan dapat berhasil. Dari sudut praktik, dan
keteladanan. Ia sendiri mengakui tidak ada orang yang ekonominya, agar pembangunan merangkum dua kegiatan
dapat mencapai tingkat kebajikan ideal, karena itu dalam besar dalam satu kesatuan pengertian, yakni administrasi
etika kebajikan yang penting adalah proses untuk dan pembangunan. Perkembangan administrasi
menginternalisasikannya dibandingkan dengan hasilnya. pembangunan, baik dalam tataran teoritik maupun dalam
praktik, mengikuti perkembangan pemikiran studi
administrasi, khususnya administrasi negara dan studi
Etika Perorangan dan Etika Organisasi pembangunan. Oleh karena itu, upaya untuk memahami
Dalam membahas etika dalam organisasi,s administrasi pembangunan perlu dimulai dengan
ejumlah pakar membedakan antara etika perorangan pemahaman mengenai administrasi dan pembangunan,
(personal ethics) dan etika organisasi. Etika perorangan sebagaimana telah diupayakan pada awal bab ini.
menentukan baik atau buruk perilaku individual seseorang Sebagai bidang studi, administrasi pembangunan
dalam hubungannya dengan orang lain dalam organisasi. berkembang dari studi administrasi perbandingan
Etika organisasi menetapkan parameter dan merinci (comparative administration), yang merupakan upaya
kewajiban – kewajiban (obligations) organisasi, serta untuk menyegarkan kembali ilmu administrasi, dan untuk
menggariskan konteks tempat keputusan – keputusan etika menyegarkan kembali ilmu administrasi, dan untuk
perorangan itu dibentuk (Vasu, Stewart dan Garson, 1990). menyempurnakan sistem administrasi di negara – negara
Menjadi tugas para pengkaji organisasi untuk memahami tersebut. Perkembangan ilmu administrasi pembangunan
lebih dalam hakikat etika perorangan dan etika organisasi didorong oleh lembaga internasional terutama Perserikatan
serta interaksinya. Bangsa – Bangsa dan badan – badannya, serta badan –
Nilai – nilai kebajikan yang diuraikan diatas badan pemerintah di negara maju, yang berupaya
adalah etika perorangan yang harus dimiliki siapa saja, membantu negara – negara berkembang dalam
bahkan dalam pandangan ilmu administrasi, justru harus pembangunannya.
dimiliki oleh mereka yang menjadi pengabdi masyarakat Administrasi pembangunan bersumber dari
(public servants). administrasi negara. Dengan demikian, kaidah – kaidah
Dalam menganalisis etika perorangan dari kaca umum administrasi negara berlaku pula pada administrasi
mata ilmu administrasi, Rohr (1983) membaginya dalam pembngunan. Namun administrasi pembangunan memberi
kelompok metaetika (studi mengenai dasar – dasar ini ia perhatian lebih luas daripada hanya membahas
memasukkan etika profesional. Etika profesional lebih penyelenggaraan administrasi pemerintahan dalam
sempit dibandingkan dengan etika profesional. Etika pengertian umum, seperti memelihara keamanan, hukum
profesional lebih sempit dibandingkan dengan etika dan ketertiban, mengumpulkan pajak, memberikan
perorangan yang berlaku untuk semua itu. Etika pelayanan publik, dan menyelenggarakan hubungan
profesional berkaitan dengan pekerjaan seseorang. Oleh dengan negara lain. Administrasi pembangunan bersifat
karena itu, etika profesional berlaku dalam suatu kerangka dinamis dan inovatif, karena menyangkut upaya
yang diterima oleh semua yang secara hukum atau secara mengandalkan perubahan – perubahan sosial. Dalam
moral mengikat mereka dalam kelompok profesio yang upaya itu administrasi pembangunan sangat
bersangkutan. Etika profesional pada profesi tertentu berkepentingan dan terlibat dalam pengerahan sumber
dilembagakan dalam kode etik. Misalnya, kode etik untuk daya dan pengalokasiannya untuk kegiatan pembangunan
dokter, hakim, pengacara, wartawan, arsitek, pegawai (Katz, 1971).
negeri, periklanan, dan sebagainya. Kode etik itu ada yang Perbedaan tersebut kini tidak terlalu tajam lagi
diperkuat oleh sistem hukum, atau mengikat secara sosial karena pada dasarnya administrasi negara modern juga
dan kultural, sehingga mengikat secara moral. menghendaki perubahan dalam dirinya dan ingin
memprakarsai pembaharuan lingkungan sosialnya, seperti
tercermin dalam paradigma administrasi negara baru.
Administrasi Pembangunan Perbedaannya mungkin terletak pada di mana
Setelah membahas berbagai pengertian dasar dan diterapkannya konsep itu. Administrasi pembangunan
perkembangan pemikiran dalam konsep pembangunan dan adalah untuk negara berkembang, dan umumnya tidak
administrasi dapatlah kiranya diperoleh pemahaman yang diterapkan di negara maju, meskipun administrasi negara
lebih jelas mengenai hakikat administrasi pembangunan. di negara maju juga secara aktif terlibat dalam upaya
memperbaiki diri dan kehidupan masyarakatnya. Dengan
www.ginandjar.com 14
demikian, latar belakang perbedaan antara keduanya kurang pentingnya adalah perhatian dan komitmen
terletak pada dua aspek : (1) tingkat perkembangan sosial terhadap kepentingan publik yang dapat menjadi ukuran
ekonomi dan sosial politik sebagai ukuran kemajuan; dan bagi kredibilitas dan akuntabilitasnya.
(2) lingkungan budaya yang mempengaruhi perkembangan
Kedua sisi administrasi pembangunan tersebut
sistem nilai serta penerapan sasaran – sasaran
akan dibahas lebih lanjut dalam bab – bab berikutnya.
pembangunan.
Namun sebelum sampai kepada pembahasan lebih lanjut
Di negara maju, peranan pemerintah relatif kecil, perlu kiranya diketengahkan dua aspek penting dalam
karena insitusi – institusi masyarakat telah berkembang administrasi pembangunan, yaitu aspek atau dimensi ruang
maju. Bahkan pemerintah yang kecil dans edikit (spatial dimension of development administration) dan
keterlibatannya lebih dikehendaki. Sebaliknya, di negara kebijaksanaan publik.
berkembang, dengan segala kekurangannya, pemerintah
adalah institusi yang paling maju. Oleh karena itu,
tanggung jawab pembangunan terutama berada di pundak Dimensi Spesial dalam Administrasi Pembangunan
pemerintah (administrasi negara). Institusi lain, seperti Pembangunan suatu abngsa yang jumlah
usaha swasta, pada umumnya belum berkembang. penduduknya besar dan wilayahnya luas pada dasarnya
Dengan demikian, adanya sistem administrasi dilakukan melalui tiga pendekatan yakni pembangunan
negara yang mampu menyelenggarakan pembangunan makro, sektoral dan regional. Pembangunan makro
menjadi prasyaratan bagi berhasilnya pembangunan. Di mencakup sasaran – sasaran dan upaya – upaya pada
lain pihak, sistem pemerintahan di negara – negara lingkup nasional, yang pencapaiannya merupakan hasil
berkembang pada awal kemerdekaanya, umumnya dari upaya – upaya pada tingkat sektoral dan regional
mempunyai ciri – ciri sebagai berikut : (Kartasasmita, 1996d). Ketiga pendekatan tersebut
mempunyai implikasi administratif yang berbeda, sesuai
Pertama, kelembagaannya mewarisi sistem
lingkup dan kewenangan amsing – masing dalam rangka
administrasi kolonial yang sangat terbatas cakupannya,
penyelenggaraan negara dan pembangunan. Dari sisi inilah
karena tujuan pemerintahan kolonial bukan memajukan
dimensi ruang dan daerah menajdi penting artinya dalam
bangsa jajahan, tetapi mengeksploitasinya. Kedua, sumber
administrasi pembangunan dan administrasi pembangunan
daya manusianya terbatas dalam kualitas. Jabatan banyak
daerah menjadi penting dalam rangka pembangunan
diisi oleh orang – orang yang tidak memenuhi persyaratan
nasional.
yang dibutuhkan untuk jabatan itu. Ketiga, kegiatan sistem
pemerintahan terutama untuk menyelenggarakan fungsi – Pertimbangan dimensi ruang dan daerah dalam
fungsi pemerintahan yang bersifat umum atau rutin, dan administrasi pembangunan memiliki cara pandang atau
tidak berorientasi kepada pembangunan. pendekatan (Heaphy, 1971). Cara pandang pertama
menyebutkan bahwa dimensi ruang dan daerah dalam
Membangun sistem administrasi tradisional
perencanaan pembangunan adalah perencanaan
menjadi sistem administrasi modern yang mampu
pembangunan bai suatu kota, daerah, ataupun wilayah.
menyelenggarakan pembangunan merupakans alah satu
Pendekatan ini memandang kota, daerah, atau wilayah
tujuan administrasi pembangunan. Berbagai ahli
sebagi suatu maujud (entity) bebas yang
memberikan berbagai batasan dan pengertian mengenai
pengembangannya tidak terikat dgh kota, daerah, atau
administrasi pembangunan. Pada dasarnya,a dministrasi
wilayah lain,s ehingga penekanan perencaanaanya
pembangunan adalah bidang studi yang mempelajari
mengikuti pola yang lepas dan mandiri (independent).
sistem administrasi negara di negara yang sedang
Cara pandang kedua melihat bahwa pembangunan di
membangun serta upaya untuk meningkatkan
daerah merupakan bagian dari pembangunan nasional.
kemampuannya. Ini berarti dalam studi dan praktik
Perencanaan pembangunan daerah, dalam pednekatan ini
administrasi pembangunan diperlukan adanya perhatian
merupakan pola perencanaan pada suatu jurisdiksi ruang
dan komitmen terhadap bilai – nilai yang mendasari dan
atau wilayah tertentu yang dapat digunakan sebagai bagian
perlu diwujudkan menjadid asar etika birokrasi.
dari pola perencanaan pembangunan nasional. Yang ketiga
Dengan demikian ada dua sisi dalam batasan adalah cara pandang yang melihat bahwa perencanaan
pengertian administrasi pembangunan tersebut. Pada sisi pembangunan daerah adalah instrumen bagi penentuan
pertama tercakup upaya untuk mengenali peranan alokasi sumber daya pembangunan dan lokasi kegiatan di
administrasi negara dalam pembangunan, atau dengan kata daerah yang telah direncanakan secara terpusat yang
lain administrasi dari proses pembangunan, yang berguna untuk mencegah terjadinya kesenjangan ekonomi
memebdakannya dengan administrasi negara dalam antar daerah.
pengertian umum. Pada sisi kedua tercakup kehendak
Kebijaksanaan yang menyangkut dimensi ruang
untuk mempelajari dengan cara bagaimana membangun
dalam administrasi pembangunan dipengaruhi oleh banyak
administrasi negara dan tugas pembangunan. Namun, tak
faktor, disamping sistem pemerintahan, politik, dan
www.ginandjar.com 15
ekonomi sebagaimana disebutkan diatas, juga oleh lingkungan, tahapan dan pengelolaan pembangunan, serta
pandangan eideologi, kemampuan sumber daya manusia pembinaan kemampuan kelembagaan dan sumber daya
did aerah, pengelompokan wilayah, perubahan sosial, dan manusia yang ada dan tersedia, dengan selalu mendasarkan
lain sebagainya. Implikasi aspek ruang yang meliputi pada kesatuan wilayah nasional dan ditujukan bagi sebesar
tingkat pembangunan daerah, lokasi, mobilitas penduduk – besarnya kemakmuran rakyat, memelihara lingkungan
dan penyebarannya, serta budaya daerah, memiliki hidup, dan diarahkan untuk mendukung upaya pertahanan
hubungan dan keterkaitan yang sangat erat dengan keamanan. Jadi, dalam konteks ini, pengelolaan ruang
pembangunan ekonomi. Untuk itu, administrasi dalam dimensi administratif adalah upaya
pembangunan, dalam kaitannuya dengan dimensi ruang mengoptimasikan sumber daya untuk pembangunan
dan daerah harus dapat mencari jawaban tentang (Kartasasmita, 1995d).
bagaimana pembangunan dapat tetap menjaga kesaruan
Aspek ketiga adalah otonomi daerah. Amsyarakat
dan persatuan, tetapi dengan memberikan kewenangan dan
dalam suatu negara tidak hanya tinggal dan berada di pusat
tanggung jawab yang cukup pada daerah dan
pemerintahan, tetapi juga di tempat – tempat yang jauh dan
masyarakatnya.
terpencil dari pusat pemerintahan. Jika kewenangan dan
Ada beberapa aspek dari dimensi ruang dand aerah penguasaan pusat atas sumber daya menjadi terlalu besar,
yang berkaitan dengan administrasi pembangunan daerah. maka akan timbul konflik atas penguasaan sumber –
Aspek pertama adalah regionalisasi atau perwilayahan. sumber daya tersebut. Untuk menjaga agar konflik tersebut
Regionalisasi, sebagai bagian dari upaya mengatasi aspek tidak terjadi dan meletakkan kewenangan pada masyarakat
ruang dalam pembangunan, memberikan keuntungan dalam menentukan nasib sendiri sesuai dengan prinsip
dalam mempertajam fokus dalam lingkup ruang yang jauh kedaulatan rakyat maka diterapkan prinsip ekonomi.
lebih kecil dalam suatu negara. Tidak ada rumusan baku Melalui otonomi diharapkan upaya meningkatkan
dan pasti yang dapat digunakan dalam pengelompokan kesejahteraan masyarakat did aerah menjadi lebih efektif.
atau penggolongan suatu wilayah. Namun, wilayah disini
Dimensi administratif yang berkaitan dengan
umumnya dimaksudkan sebagai suatu wujud (entity)
otonomi adalah sentralisasi. Desentralisasi pada dasarnya
politik dan pemerintahan,a rtinya unit – unit wilayah
adalah penataan mekanisme pengelolaan kebiajaksanaan
pemerintah sesuai dengan tingkatannya, baik bersifat
dengan kewenangan yang lebih besar diberikan kepada
otonom atau administratif. Unit – unit wilayah dapat
daerah agar penyelenggaraan pemerintahan dan
dibentuk karena alasan historis, geografis, kondisi
pelaksanaan pembangunan menjadi lebih efektif dan
ekonomi[, atau latar belakang sosial budaya (Kartasasmita,
efisien. Desentralisasi dierminkan oleh pendelegasian
1996d). aspek kedua, yaitu ruang, akan tercermin dalam
penyelenggaraan tugas pemerintahan dan pembangunan
penataan ruang. Tata ruang pada hakikatnya merupakan
kepada pemerintah daerah dan hak untuk mengurus
lingkungan fisik yang mempunyai hubungan organisatoris
keperluannya sendiri. Selain memberikan hak – hak
/ fungsional antara berbagai macam obyek dan manusia
kepada daerah, desentralisasi juga menerima kewajiban –
yang terpisah dalam ruang – ruang (Rapoport, 1980). Di
kewajiban. Kedua aspek ini harus dapat diserasikan, dan
dalam tata ruang terdapat suatu distribusi dari tindakan
untuk itu administrasi pembangunan berperan dalam
manusia dan kegiatannya untuk mencapai tujuan
menjembatani kebijaksanaan dan strategi nasional dengan
sebagaimana dirumuskan sebelumnya. Tata ruang dalam
upaya – upaya pembangunan yang diselenggarakan di
hal ini, menurut Wetzing (1978), merupakan jabataran dari
daerah.
suatu produk perencanaan fisik, konsepsi tata rung ini
tidak hanya menyangkut suatu wawasan yang disebut Aspek keempat adalah partisipasi masyarakat
wawasan spesial, tetapi menyangkut pula aspek – aspek dalam pembangunan. Salah satu karakteristik atau ciri
non spasial atau a-spasial (Foley, 1970). Hal ini didasarkan sistem administrasi modern adalah bahwa pengambilan
pada kenyataan bahwa struktur fisiks angat ditentukan dan keputusan dilakukan sedapat – dapatnya pada tingkat yang
dipengaruhi oleh faktor – faktor nonfisik seperti organisasi paling bawah (grass-root level). Dalam hal ini masyarakat,
fungsional, pola sosial budaya, dan nilai kehidupan bersama – sama dengan aparatur pemerintah, menjadi
komunitas (Porteous, 1981). stakeholder dalam perumusan, implementasi, dan evaluasi
daris etiap upaya pembangunan. Dengan meningkatnya
Penataan ruang secara umum memiliki pengertian
pendidikan, masyarakat akan menjadi semakin terbuka,
sebagai suatu proses yang meliputi proses perencanaan,
semakin maju dan modern. Dalam kondisi seeprti ini,
pelaksanaan atau pemanfaatan tata ruang, dan
masyarakat tidak akan puas dengan hanya mendegar dan
pengendalian pelaksanaan atau pemanfaatan ruang yang
melaksanakan petunjuk, tetapi juga ingin ikut
terkait satu dengan lainnya. Berdasarkan konsepsi ini,
berpartisipasi dalam pembangunan dan menentukan nasib
penataan ruang dapat disebutkan secara lebih spesifik
mereka sendiri. Pembangunan yang memberi kesempatan
sebagai upaya mewujudkan tata ruang yang terencana,
dan bertumpu pada masyarakat telah menjadi paradigma
dengan memperhatikan keadaan lingkungan alam,
pembangunan yang memang relatif baru, namun sekarang
lingkungan buatan, lingkungan sosial, interaksi antar
www.ginandjar.com 16
berkembang dan dianut oleh para pakar seperti terungkat apa saja yang dilakukan dan tidak dilakukan oleh
dalam banyak kepustakaan mengenai studi pembangunan pemerintah. Dalam kaitan ini, kebijaksanaan merupakan
(Kartasasmita, 1996b). upaya untuk memahami dan mengartikan (1) apa yang
dilakukan (atau tidak dilakukan) oleh pemerintah
Aspek kelima, sebagai implikasi dari dimensi
mengenai suatu masalah, (2) apa yang menyebabkan atau
administrasi dalam pembangunan daerah yang dikaitkan
yang mempengaruhinya, (3) apa pengaruh dan dampak
dengan kemajemukan adalah dimungkinkannya keragaman
dari kebijaksanaan publik tersebut. Eulau dan Prewitt
dalam kebijaksanaan (policy diversity). Dari segi
(1973) mendefinisikan kebijaksanaan sebagai sebuah
perencanaan pembangunan harus dipahami bahwa satu
“ketetapan yang berlaku” yang dicirikan oleh perilaku
daerah berbeda dengan daerah lainnya. Tak ada satu pun
yang konsisten dan berulang, baik dari yang membuatnya
daerah yang memiliki karakteristik yang sama, baik dari
maupun yang menaatinya. Sedangkan Peters (1993)
potensi ekonomi, sumber daya manusia, maupun
mengartikan kebijaksanaan publik sebagai total kegiatan
kelembagaan masyarakatnya. Disamping itu, premis
pemerintah, baik yang dilakukan langsung atau melalui
bahwa pemerintahan di daerah lebih mengetahui
pihak lain, yang berpengaruh pada kehidupan penduduk di
permasalahan daerahnya semakin menguat. Dalam
negara itu.
kerangka ini, kebijaksanaan yang bersifat nasional harus
luwes (flexible), agar aparat pemerintah dibawahnya dapat Analisis kebijaksanaan adalah upaya
mengembangkan dan memodifikasi kebijaksanaan tersebut menghasilkan dan mentransformasikan informasi yang
sesuai dengan kondisi masing – masing wilayah (Heaphy, dibutuhkan untuk suatu kebijaksanaan, dengan
1971). Untuk itu, kebijaksanaan nasional harus memahami menggunakan berbagai metode penelitian dan pembahasan
karakteristik daerah dalam mempertimbangkan potensi dalam suatu kondisi tertentu untuk menyelesaikan masalah
pembangunan di daerah terutama dalam kebijaksanaan (Dunn, 1981). Analisis kebijaksanaan publik dengan
investasi sarana dan prasarana guna merangsang demikian lebih banyak memberi perhatian kepada teknik
berkembangnya kegiatan ekonomi daerah. yang dapat digunakan untuk menganalisis dan
mengevaluasi kebijaksanaan, dalam kaitannya dengan
masukan (input), keluaran (outpuT0, hasil, pengorbanan,
Kebijaksanaan Publik dalam Administrasi dan lain sebagainya, yang berkaitan dengan kebijaksanaan
Pembangunan publik (Waldo, 1992), dan bukan pada substansi dari
Kebijaksanaan publik (public policy) merupakan kebijaksanaan itu sendiri.
bidang kajian yang berkembang pesat pada dasawarsa Oleh karena itu, banyak yang menganggap bahwa
(1980-an. Bidang kajian ini, yang oleh banyak ahli kebijaksanaan publik lebih dekat kepada administrasi
dipandang sebagai suatu subdisiplin atau sub-field, negara dibandingkan dengan ilmu politik. Bahlan Eulau
menjadi bidang kajian ilmu administrasi dan ilmu politik, menyatakan bahwa studi kebijaksanaan sebenarnya
bahkan oleh Henry (1995) diidentifikasi sebagai berada di hanyalah “administrasi negara lama dalam baju yang
antara (twilight zone) kedua disiplin ilmu itu. Ilmu diperbaharui” (dalam Goodin, 1982). Henry menunjukkan
ekonomi, khususnya ekonomi politik juga mempunyai bahwa kebijaksanaan publik dari segi politik lebih banyak
kontribusi yang kuat pada studi kebijaksanaan. memberikan perhatian kepada substansi (substantive
Kebijaksanaan atau policy berkembang sebagai branch) dibandingkan dengan administrasi negara yang
bidang studi multidisiplin, sehingga sering disebut sebagai lebih memperhatikan masalah – masalah perancangan,
policy sciences. Sebagai suatu bidang studi, kebijaksanaan pilihan, pelaksanaan, evaluasi, efisiensi, efektivitas,
publik relatif masih baru, tetapi telah menarik banyak produktivitas, dan hal – hal lain yang tidak berkenaan
perahtian dan menjadi kajian dalam berbagai disiplin ilmu dengan isi dari kebijaksanaan itu sendiri (theoritical
sosial. Analisis kebijaksanaan (policy) analysis) selain branch). Meskipun sebenarnya ilmu politik pun mengkaji
merupakan metode untuk memahami apa dan bagaimana kebijaksanaan publik sebagai analisis yang bersifat
kebijaksanaan terjadi, juga menyediakan alat yang deskriptif dengan membedakannya dengan substansi yang
bermanfaat bagi para praktisi yang terlibat dalam proses disebutnya policy advocacy yang bersifat preskriptif.
kebijaksanaan. Policy analysis mempersoalkan mengapa, sedangkan
policy advocacy mempersoalkan apa yang harus dilakukan
pemerintah (Dye, 1995). Namun, asumsi yang mendasar
Pengertian adalah bahwa dengan mengetahui berbagai daya
(kekuatan) yang membentuk kebijaksanaan dan
Banyak pengertian diberikan kepada dampaknya, maka kebijaksanaan yang diambil akan lebih
kebijaksanaan publik. Dilihat dari berbagai disiplin dapat baik, dalama rti bisa menghasilkan apa yang dikehendaki
muncul berbagai pengertian. Di antaranya dikemukakan dengan kebijaksanaan tersebut secara lebih tepat, efisien,
oleh Dye (1995), Eulau dan Prewitt (1973) dan Peters dan efektif.
(1993). Menurut Dye (1995) kebijaksanaan publik adalah
www.ginandjar.com 17
Berbagai pandangan tersebut dikemukakan untuk perencanaan strategis. Pendekatan proses lebih bersifat
lebih memperjelas bahwa bidang studi ini berada di antara deskriptif,s edangkan pendekatan output lebih bersifat
kedua disiplin yang besar itu, bahkan juga diliput secara preskriptif. Preskriptif dimaksudkan bahwa dengan
kuat oleh ilmu ekonomi. Ekonomi politik, dan ekonomi pendekatan yang baik maka hasil atau isi dari
perencanaan, merupakan kajian ekonomi atas tindakan – kebijaksanaan publik akan menjadi lebih baik pula. Bukan
tindakan atau kebijaksanaan pemerintah dalam maksudnya disini untuk membahas model – model
mempengaruhi jalannya perekonomian. Dalam kaitan ini tersebut. Yang patut dicatat adalah bahwa banyak
pilihan masyarakat (public choice) merupakan telaah yang kebijaksanaan tidak dapat dijelaskan hanya melalui satu
penting dalam ekonomi, supaya pilihan yang ditetapkan model, tetapi merupakan gabungan dari berbagai model.
(sebagai kebijaksanaan) benar – benar mencerminkan
Perhatian dalam kebijaksanaan publik banyak
pilihan masyarakat. Yang diupayakan adalah kondisi
diberikan kepada proses penetapan kebijaksanaan.
pareto Optimum, yaitu keadaan di mana perbaikan
Pembuatan kebijaksanaan pada umumnya adalah sebuah
ekonomi untuk menguntungkan seseorang tidak dapat
proses yang dilakukan melalui tahap – tahap tertentu. Pada
dilakukan tanpa merugikan orang lain, karena keadaannya
garis besarnya proses tersebut dikenali sebagai berikut :
sudah optimal.
pengenalan masalah, penetapan agenda, perumusan
Namun, bagaimana pun juga kebijaksanaan publik kebijaksanaan, pengukuhan (legitimation), pelaksanaan
merupakan bidang kajian yang makin penting dalam dan evaluasi (Dye, 1995). Jones menguraikannya lebih
administrasi negara, bahkan oleh Golembiewski (1977) rinci, meliputi 11 tahapan atau rangkaian kegiatan dalam
dianggap sebagai menandai fase perkembangannya yang proses, yakni : pemahaman, penghitungan (aggregation),
paling mutakhir. Semua administrasi negara berdiri netral pengorganisasian, perwakilan, penetapan agenda,
dalam kebijaksanaan publik, yang dianggap sebagai urusan perumusan, pengukuhan, pendanaan, pelaksanaan,
disiplin ilmu lain. Namun, dengan berkembangnya studi evaluasi, penyesuaian atau penyelesaian (penghentian).
mengenai analisis kebijaksanaan dan proses kebijaksanaan Meskipun lebih rinci, unsur – unsur pokoknya tidak
itu sendiri, maka peranan administrasi negara telah banyak berbeda dengan pandangan Dye diatas.
direevaluasi dalam kaitannya dengan kebijaksanaan publik
(Rosenbloom et al, 1994). Caiden (1991).
Memformulasikan bahwa kebijaksanaan publik produk Kebijaksanaan Publik dan Pembangunan
administrasi negara sebagai alat untuk mempengaruhi Seperti dikemukakan diatas, kebijaksanaan publik
kinerja pemerintah dalam mengemban amanat untuk dapat dilihat dari (1) mengapa dan bagaimana (why dan
kepentingan publik. how), yang mencoba memahami “bekerjanya”
kebijaksanaan publik tanpa terkait dengan isinya, dan (2)
apa (what), yang memberi perhatian pada substansi
Metode Pendekatan
kebijaksanaan publik dan mencari pemecahan atas masalah
Berbagai metode pendekatan dalam analisis yang dihadapi kebijaksanaan publik.
kebijaksanaan publik telah dikembangkan. Ada
Dalam konteks pembahasan ini, dan dalam studi –
pendekatan deskriptif vs preskriptif, ada pula pendekatan
studi kebijaksanaan publik, pengetahuan mengenai
deterministik vs probabilistik dilihat dari derajat
keduanya memang diperlukan. Para pengambil
kepastiannya (Stokey dan Zeckhauser, 1978). Atau dengan
kebijaksanaan yang tidak memahami metodologi
pednekatan lain, ada yang bersifat empirik, evaluatif dan
penetapan kebijaksanaan publik, dapat menanggung resiko
normatif (Dunn, 1981). Robert Goodin,s eorang pakar ilmu
mengambil pendekatan yang menyebabkan hasil atau
politik mendekati dengan teori empiris dan teori etis atau
dampak kebijaksanaan publik tidak sesuai dengan yang
teori nilai. Pendekatan ini sangat tipikal ilmu politik
dimaksud. Sebaliknya, para pelajar dan praktisi yang ingin
seperti ditunjukkan oleh Henry diatas.
mendalami pengetahuan mengenai berbagai aspek
Untuk memahami dan menjelaskan kebijaksanaan kebijaksanaan, tidak mungkin hanya membatasi diri pada
publik, Dye menunjukkana danya sembilan model, yakni teknik analisis, tanpa mengetahui isu – isu yang dihadapi
model institusional, proses, kelompok, elite, rasional, dalam masyarakat, yang akan dijawab dan diatasi dengan
inkremental, teori permainan (game theory), pilihan publik berbagai kebijaksanaan. Karena, meskipun Dye
(public choice), dan sistem. Henry lebih lanjut membagi menyatakan tidak perlu kebijaksanaan publik itu
modelnya dalam dua kelompok, yakni sebagai proses dan mengandung tujuan yang rasional (bahkan tidak
sebagai keluaran (outpu). Sebagai proses ia mengambil langkah apapun sudah menunjukkan
menggolongkan enam model, yakni model elite, kebijaksanaan), namun dalam praktiknya untuk setiap
kelompok, sistem, institusional, neo-institusional, dan kebijaksanaan publik harus jelas apa yang ingin dihasilkan.
anarki yang diatur (organized anarchy). Dari segi output, ia
Di negara berkembang kebijaksanaan
mengenalkan tiga model, yakni inkremental, rasional dan
pembangunan menjadi pokok substansi (policy content)
www.ginandjar.com 18
kebijaksanaan publik. Setiap hari pemerintah di semua kebijaksanaan publik yang “baik”, dan mendorong
negara mengambil keputusan atas dasar kewenangannya “kepentingan umum”, merupakan tantangan yang lebih
mengatur alokasi sumber daya publik, mengarahkan besar bagi negara yang sedang membangun (Grindle dan
kegiatan masyarakat, memberikan pelayanan publik, Thomas, 1991).
menjamin keamanan dan ketentraman, dan sebagainya.
Oleh karena itu, pengetahuan mengenai
Kegiatan itu tidak ada bedanya di negara manapun, baik
kebijaksanaan publik dan berbagai aspeknya perlu dimiliki
negara maju maupun negara berkembang. Namun, tetap
oleh para pelajar administrasi pembangunan. Yang amat
ada perbedaan di antara keduanya. Pertama – tama
penting adalah mempelajari dan memahami kondisi
disebabkan oleh kondisi sosial ekonomi yang berbeda, dan
lingkungan kebijaksanaan publik di negara berkembang,
juga karena adanya kegiatan pembangunan di negara
yang berbeda dengan di negara – negara maju dan
berkembang yang merupakan kegiatan diatas dari yang
mempengaruhi kebijaksanan, berfungsinya administrasi
“biasa” dilakukan oleh pemerintah di negara maju. Adanya
pembangunan di negara berkembang, serta proses
sistem administrasi negara yang mampu
penetapan kebijaksanan publik untuk pembangunan (lihat
menyelenggarakan pembangunan menjadi prsyarat bagi
Kartasasmita, 1995b).
berhasilnya pembangunan. Berarti pula administrasi
negara yang mampu menghasilkan kebijaksanaan –

www.ginandjar.com 19