12 Abril, 2006

Orçamento Público - Princípios

Princípios Orçamentários:
Conceito: Segundo o Prof. Francisco José Carrera Raya (in Manual de Derecho Financiero,
volumen III, Madrid, Editorial Tecnos, 1995), os "principios presupuestarios" constituem um
"conjunto de regras jurídicas que devem inspirar a elaboração, aprovação, execução e controle do
orçamento".

Concepção Moderna: Regras Flexíveis (Regra + Exceção)

1. PRINCÍPIO DA UNIDADE: O orçamento deve constar de uma peça única

· Art. 2°, Lei n° 4.320/64

· Cada esfera de governo deve possuir apenas 1 orçamento

· Unidade orçamentária ≠ Unidade de Caixa[1]

Exceções: Entidades Paraestatais dotadas de Autonomia Financeira (ex. Empresas estatais - apenas
os seus investimentos devem constar da Lei Orçamentária Anual. O Plano de Dispêndios Globais
(PDG), ato infralegal, constitui o orçamento das empresas estatais abrangendo também as despesas
de custeio).

Questão: A existência do orçamento fiscal, da seguridade social e o de investimentos das estatais

viola o princípio da unidade?

2. PRINCÍPIO DA TOTALIDADE ORÇAMENTÁRIA: Admite a coexistência de diversos

orçamentos, os quais, entretanto, deverão receber consolidação para que o governo tenha uma visão
geral do conjunto das finanças públicas.

James Giacomonni - Sustenta que a CF/88 estabelece que a LOA respeita o princípio da totalidade
orçamentária, pois os três orçamentos (Fiscal, Seguridade Social e Investimento das Estatais) são
elaborados de forma independente sofrendo, contudo, consolidação que possibilita o conhecimento
do desempenho global das finanças públicas.

3. PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE: O orçamento (uno) deve conter todas as receitas e todas

as despesas do Estado.

· Art. 2°, Lei n° 4.320/64

· Art. 3° e 4°, da Lei n° 4.320/64
· Art. 165, §5°, CF/88

4. PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO: (corolário do princípio da universalidade): Todas as

parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sendo vedada
qualquer dedução.

· Art. 6°, da Lei n° 4.320/64

Existem despesas que, ao serem realizadas, geram receitas ao Ente Público.
Por outro lado, existem receitas que, ao serem arrecadadas, geram despesas.
O princípio do orçamento bruto veda que as despesas ou receitas sejam incluídas no orçamento, nos
seus montantes líquidos.

Exemplo: No exemplo abaixo, não poderá ser incluída, no orçamento, somente a Despesa Pessoal
Líquida (R$ 700.000,00), mas deverão ser previstas as receitas de IRRF e a da Contribuição Social
e autorizada a Despesa de Pessoal Bruta (R$ 1.000.000,00).

Realização da Despesa de Pessoal

Valor (R$)
Despesa de Pessoal Bruta
(+) R$ 1.000.000,00
Receita de IRRF
(-) R$ 200.000,00
Receita de Contribuições Sociais
(-) R$ 100.000,00
Despesa de Pessoal Líquida
(=) R$ 700.000,00

5. PRINCÍPIO DA ANUALIDADE (OU PERIODICIDADE): O orçamento autoriza a realização

das despesas por um período (exercício financeiro). Os créditos orçamentários tem vigência durante
o período fixado.

No Brasil, o exercício financeiro coincidirá com o Ano Civil (art. 34, Lei n° 4.320/64).

A não coincidência do exercício financeiro com o ano civil não implica em violação o princípio da
anualidade. Existem Estados em que o orçamento tem vigência iniciando-se em 01.Ago.X1 e
terminando em 31.07.X2, sem que se possa falar em violação ao princípio da anualidade.

A existência do PPA também não viola o princípio da anualidade. O PPA, segundo JAMES
GIACOMONNI, não tem caráter autorizativo, mas informativo.

6. PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO OU NÃO VINCULAÇÃO

· Art. 167, IV, CF/88 - veda a vinculação de impostos à órgão, fundo ou despesa.

Art. 167 - São vedados:

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do

produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos
para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para
realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts.
198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de
receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

Exceções:
a) Repartição dos impostos cf. arts. 158/159, CF/88;
b) Destinação de recursos para a Saúde;
c) Destinação de recursos para o desenvolvimento do ensino;
d) Destinação de recursos para a atividade de administração tributária;
e) Prestação de garantias às operações de crédito ARO;
f) Art. 167, §4°, CF/88 - garantia, contragarantia à União e pagamento de débitos para com esta.

IMPOSTOS => Destinados aos Serviços Públicos "Uti universi".

FUNDOS: FORMAS DE VINCULAÇÃO

Art. 71, Lei n° 4.320/64: Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei, se
vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços.

Art. 167, IX, CF/88 - Vedação à instituição de fundos de qualquer natureza sem autorização
legislativa.

7. PRINCÍPIO DA DISCRIMINAÇÃO OU ESPECIFICAÇÃO: discriminação ou detalhamento das

receitas e despesas no orçamento.

Art. 5°, Lei n° 4.320/64: Vedação às dotações globais destinadas a atender indiferentemente as
despesas de pessoal, materiais e serviços de terceiros, etc.

As entidades públicas podem realizar detalhamentos ainda maiores que os da Lei.

8. PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE

· Art. 165, § 8°, CF/88 e art. 7°, da Lei n° 4.320/64.

Regra: Matérias Exclusivas da LOA: Fixação da Despesa + Previsão da Receita

Exceções:
a) autorização para a abertura de créditos suplementares;
b) autorização para a realização de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita
orçamentária.

Finalidade: Evitar as chamadas "caudas orçamentárias", comuns na época da 1a. República.

9. PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO: Receita Prevista = Despesa Fixada

CF/88 - Preocupação com o déficit corrente

Art. 167, III, CF/88 (REGRA DE OURO): Veda a realização de operações de crédito que excedam
o montante das despesas de capital.

Exceção: operações de crédito autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com

finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

Finalidade: Evitar que as operações de crédito (receitas de capital) sejam usadas para financiar
despesas correntes (custeio, despesas com manutenção das atividades, etc.).

Receitas Correntes + Receitas de Capital = Despesas Correntes + Despesas de Capital.

10. PRINCÍPIO DA CLAREZA: O orçamento deve ser apresentado em linguagem clara e

compreensível para todas as pessoas que necessitam, de alguma forma, manipulá-lo.

11. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE: Publicidade Formal: Publicação no Diário Oficial

12. PRINCÍPIO DA EXATIDÃO: Preocupação com a realidade. Incide sobre os setores
encarregados da estimativa de receitas e dos setores que solicitam recursos para a execução das suas
atividades/projetos.

13. PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO: O orçamento deve expressar as realizações e objetivos da

forma programada.

[1] O princípio da unidade de caixa estabelece que todas as receitas devem ser recolhidas em uma
única conta. Vide art. 56, da Lei n° 4.320/64 (veda a fragmentação no recolhimento das receitas) e
art. 43, §1°, da Lei Complementar n° 101/2000 (estabelece, entretanto, que as disponibilidades de
caixa relativas à Seguridade Social deverão ser apartadas das demais disponibilidades do ente
público).

ORÇAMENTO PÚBLICO – CONCEITO E PRINCÍPIOS

O Orçamento Público é um documento legal de previsão de receitas e estimativa de

despesas, a serem realizadas por um Governo em um determinado período de tempo (geralmente
um ano).

Os primeiros Orçamentos que se têm notícia eram orçamentos tradicionais, que concebiam
apenas ênfase ao gasto do setor público. Eram simples documentos de previsão de receita e
autorização de despesas, sem nenhum vínculo ou ligação com um sistema de planejamento
governamental. Simplesmente se fazia uma estimativa de quanto se ia arrecadar no ano e decidia-se
onde gastar, sem nenhuma prioridade ou senso de eqüidade na distribuição de riquezas.

O Orçamento evoluiu, ao longo do tempo, para o conceito de Orçamento-Programa, segundo

o qual o orçamento é um conjunto de ações vinculadas a um processo de planejamento público com
objetivos e metas a alcançar durante um período de tempo (a ênfase no Orçamento-Programa é nas
realizações).
O Orçamento Geral da União é um documento elaborado pelo Poder
Executivo e entregue ao Poder Legislativo para discussão, aprovação e conversão em lei,
contendo a previsão da arrecadação de receitas federais para o ano seguinte e a previsão
da realização de despesas nos programas de Governo.
O Orçamento Geral da União (OGU) é constituído pelo Orçamento Fiscal,
Orçamento da Seguridade Social e pelo Orçamento de Investimento das empresas
estatais federais. Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e
controle dos Orçamentos, que estão definidos na Constituição, na Lei 4.320, de 17 de
março de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
A Constituição Federal de 1988 atribuiu ao Poder Executivo a responsabilidade
pelo sistema de Planejamento e Orçamento, e a iniciativa dos seguintes projetos de lei do
(a):
• Plano Plurianual (PPA)
• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
• Lei de Orçamento Anual (LOA)
 O PPA define as prioridades do governo por um período de quatro anos e deve ser
enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do
primeiro ano de seu mandato (4 meses antes do encerramento da sessão legislativa).
De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter “as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. O
PPA estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual.
O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) deve ser enviado pelo Poder
Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano (8 meses e meio
antes do encerramento da sessão legislativa). A LDO estabelece as metas e prioridades
para o exercício financeiro subseqüente; orienta a elaboração do Orçamento; dispõe
sobre alteração na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências
financeiras de fomento.
Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Orçamento Federal
elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os Ministérios e
as unidades orçamentárias dos poderes Legislativo e Judiciário. Por determinação
constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei do Orçamento ao
Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano (4 meses antes do encerramento
da sessão legislativa). Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da República,
na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas.
A Lei Orçamentária disciplina todas as ações do governo federal. Nenhuma
despesa pública pode ser executada fora do Orçamento, mas nem tudo é feito pelo
governo federal. As ações dos governos estaduais e municipais devem estar registradas
nas leis orçamentárias dos Estados e municípios. No Congresso, deputados e senadores
discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a proposta enviada pelo Executivo,
fazem as modificações que julgam necessárias através das emendas e votam o projeto. A
Constituição determina que o Orçamento deva ser votado e aprovado até o final de cada
Legislatura (15.12). Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo Presidente da
República e se transforma na Lei Orçamentária Anual.
A Lei Orçamentária Anual (LOA) estima as receitas e autoriza as despesas de
acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício financeiro houver
necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na Lei, o Poder
Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei de crédito adicional. Por outro
lado, crises econômicas mundiais como aquelas que ocorreram na Rússia e Ásia
obrigaram o Poder Executivo a editar Decretos com limites financeiros de gastos abaixo
dos limites aprovados pelo Congresso. São chamados de Decretos de Contingenciamento
em que são autorizadas despesas no limite das receitas arrecadadas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional
introduziu novas responsabilidades para o administrador público com relação aos
orçamentos da União, dos Estados e municípios, como limite de gastos com pessoal,
proibição de criar despesas de duração continuada sem uma fonte segura de receitas,
entre outros. A Lei introduziu a restrição orçamentária na legislação brasileira e cria a
disciplina fiscal para os três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário.
O Orçamento brasileiro tem um alto grau de vinculações – transferências
constitucionais para Estados e municípios, manutenção do ensino, seguridade social,
receitas próprias de entidades, etc. que tornam o processo orçamentário extremamente
rígido. Esse excesso de vinculações e carimbos ao Orçamento levou o governo federal a
propor a DRU – Desvinculação de Recursos da União, através de emenda constitucional,
o que irá trazer maior flexibilidade à execução orçamentária.
Os objetivos da política orçamentária são corrigir as falhas de mercado e as distorções,
visando manter a estabilidade, além de melhorar a distribuição de renda, e alocar
recursos com mais eficiência nos gastos. O Orçamento também visa regular o mercado e
coibir abusos, reduzir as falhas e as externalidades negativas (fatores adversos causados
pela produção, como poluição, problemas urbanos, etc.), proporcionar o acesso de todos
aos produtos, construir obras públicas, assegurar o cumprimento das funções
elementares do Estado como justiça, segurança, saúde, educação, etc.

O Governo intervém de várias formas no mercado. Por intermédio da política fiscal e da

política monetária, por exemplo, é possível controlar preços, salários, inflação, impor choques na
oferta ou restringir a demanda.

Instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir na Economia:

• Política Fiscal - envolve a administração e a geração de receitas, além do cumprimento

de metas e objetivos governamentais no orçamento, utilizado para a alocação, distribuição de
recursos e estabilização da economia. É possível, com a política fiscal, aumentar a renda e o PIB e
aquecer a economia, com uma melhor distribuição de renda.
• Política Regulatória - envolve o uso de medidas legais como decretos, leis, portarias,
etc., expedidos como alternativa para se alocar, distribuir os recursos e estabilizar a economia. Com
o uso das normas, diversas condutas podem ser banidas, como a criação de monopólios, cartéis,
práticas abusivas, poluição, etc.
• Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do
crédito em geral, para efeito de estabilização da economia e influência na decisão de produtores e
consumidores. Com a política monetária, pode-se controlar a inflação, preços, restringir a demanda,
etc.

O Orçamento Público funciona como um balizador na Economia. Se tivermos elevados

investimentos governamentais no Orçamento, provavelmente o número de empregos aumentará,
assim como a renda agregada melhorará. Em compensação, um orçamento restrito em
investimentos, provocará desemprego, desaceleração da economia, e decréscimo no produto interno
bruto.

O Governo pode provocar orçamentos expansionistas ou gerar um orçamento recessivo.

Dentre as funções básicas consubstanciadas no Orçamento Público, destacamos:

• Função alocativa - Oferecer bens e serviços (públicos puros) que não seriam
oferecidos pelo mercado ou seriam em condições ineficientes (meritórios ou semipúblicos) e criar
condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado (devido ao alto risco, custo, etc.)
pelos produtores, por investimentos ou intervenções, corrigir imperfeições no sistema de mercado
(oligopólios, monopólios, etc.) e corrigir os efeitos negativos de externalidades.
• Função distributiva – Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e
riqueza, através da tributação e transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação de
recursos em camadas mais pobres da população, etc.
• Função estabilizadora – ajustar o nível geral de preços, nível de emprego, estabilizar a
moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de
intervenção econômica (controles por leis, limites).

PRINCÍPIOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO

Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle do
orçamento, que estão definidas na Constituição, na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964,
no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
A Lei nº 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência orçamentária (art.
2o):

"A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma

a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do
governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade".