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CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS AMÉRICA LATINA

OBSERVATÓRIO DA JUSTIÇA BRASILEIRA

RELATÓRIO DE PESQUISA

PARA UMA NOVA CARTOGRAFIA DA JUSTIÇA


NO BRASIL

COORDENADOR:

Leonardo Avritzer

CO-COORDENADORES:

André Rubião
Lilian Cristina B. Gomes
Marjorie Marona

PESQUISADORES:

Débora Vales
Helena Dolabela Pereira
João Pedro Meira Reis
Lidiane Neves Nogueira
Lilian Bernardes
Rafaela Lacerda
Vanderson Carneiro
Belo Horizonte

maio de 2011
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

ÍNDICE

Observatório da Justiça Brasileira


6
Para uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil
7

I - Organização do Poder Judiciário Brasileiro


13

II - Geografia da Justiça a partir da Análise de Mapas: Inclusões e


Exclusões Estruturais 15

O caso da Defensoria Pública (Minas Gerais)


40

III - Acesso aos Tribunais: Desigualdade no acesso, Atores Recorrentes


45

Justiça Estadual - Primeira Instância: Minas Gerais, Rio Grande do


Sul e São Paulo 45

Justiça Estadual - Tribunais: Minas Gerais, Rio Grande do Sul e São


Paulo 64

Justiça Federal - Minas Gerais e Distrito Federal


77

IV - Considerações Finais
109

Apêndices
113

Apêndice 1 - Nota Metodológica 114


Apêndice 2 - Juizados Especiais
116

Referências bibliográficas
120

2
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

SUMÁRIO DE QUADROS, TABELAS, MAPAS; GRÁFICOS, E FIGURAS

QUADROS
Quadro 1: Organização e Divisão Judiciárias 15
Quadro 2: Requisitos para Criação de Comarcas 16
Quadro 3: Relação entre Total de Municípios e a Divisão Judiciária (ordem
17
decrescente do total de municípios)
Quadro 4: Relação da população exigida em lei e divisão judiciária (sede de
20
comarca)
Quadro 5: Distribuição dos intervalos do Indíce de Desenvolvimento Humano
22
(IDH) por Estado
Quadro 6: Síntese da relação entre a divisão judiciária e a variação no intervalo
35
de IDH
Quadro 7: Distribuição do IDH entre Sede de Comarcas e Não Sede de
44
Comarcas e existência de Defensoria Pública
Quadro 8: Acervo do Tribunal de Justiça de Minas Gerais (2009) 65

MAPAS
Mapa 1: Divisão Judiciária Estado Minas Gerais 18
Mapa 2: Divisão Judiciária Estado Rio Grande do Sul 18
Mapa 3: Divisão Judiciária Estado Pará 19
Mapa 4: Divisão Judiciária Estado Rio de Janeiro 19
Mapa 5: Divisão Judiciária Estado Pernambuco 19
Mapa 6: Sedes de comarcas x População acima do exigido em lei - PA 21
Mapa 7: Sedes de comarcas x População acima do exigido em lei - RJ 21
Mapa 8: Sedes de comarcas x População acima do exigido em lei - MG 21
Mapa 9: Sedes de comarcas x População acima do exigido em lei - RS 21
Mapa 10: Sedes de comarcas x População acima do exigido em lei - PE 21
Mapa 11: IDH Municípios Estado de MG 24
Mapa 12: IDH Municípios Estado de RS 24
Mapa 13: IDH Municípios Estado de RJ 25
Mapa 14: IDH Municípios Estado de PA 25
Mapa 15: IDH Municípios Estado de PE 26
Mapa 16: IDH somente Municípios Sede de Comarcas - MG 27
Mapa 17: IDH somente Municípios Não Sede de Comarcas - MG 28
Mapa 18: IDH somente Municípios Sede de Comarcas - RS 29
Mapa 19: IDH somente Municípios Não Sede de Comarcas - RS 29
Mapa 20: IDH somente Municípios Sede de Comarcas - RJ 30
Mapa 21: IDH somente Municípios Não Sede de Comarcas - RJ 31
Mapa 22: IDH somente Municípios Sede de Comarcas - PA 32
Mapa 23: IDH somente Municípios Não Sede de Comarcas - PA 32
Mapa 24: IDH somente Municípios Sede de Comarcas - PE 33
Mapa 25: IDH somente Municípios Não Sede de Comarcas - PE 34
Mapa 26: Sedes com população acima do exigido em lei - MG 38
Mapa 27: Sedes com população abaixo do exigido em lei - MG 38
Mapa 28: Sedes com população acima do exigido em lei - RS 38
Mapa 29: Sedes com população abaixo do exigido em lei - RS 38
Mapa 30: Distribuição das Defensorias Públicas MG 41
Mapa 31: Sede de comarcas e existência de Defensorias Públicas 41 3
Mapa 32: Não Sede de comarcas e existência de Defensorias Públicas 42
Mapa 33: Existência de Defensoria x IDH 43
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

TABELAS
Tabela 1: Movimentação Processual na Comarca de Belo Horizonte
47
(Varas de Interesse)
Tabela 2: Movimentação Processual na Justiça Estadual de Minas Gerais - 2009 52
Tabela 3: Acervo do Tribunal de Justiça do Rio Grande doSul (2009) 66
Tabela 4: Distribuição dos feitos do TJMG por natureza (cível ou criminal) - 2009 67
Tabela 5: Distribuição processual por natureza de ação - TJRS (2009) 71
Tabela 6: Movimento Judiciário TJSP (2009) 73
Tabela 7: Fluxo Processual do TRF1 (2004-2009) (Recursos originários de Minas
79
Gerais)
Tabela 8: Fluxo processual do TRF1 (2004-2009) (Recursos originários do
80
Distrito Federal)
Tabela 9: Fluxo Processual do TRF1 (2005-2009) (Recursos de natureza
82
econômica originários de Minas Gerais)
Tabela 10: Fluxo Processual do TRF1 (2005-2009) (Recursos de natureza
83
econômica originários do Distrito Federal)
Tabela 11: Tabela 11: Litigantes Frequentes no TRF1 (2009) (Recursos
88
originários de Minas Gerais)
Tabela 12: Tabela 12: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo
90
de ação
Tabela 13: Demanda Processual por categoria de parte (Banco Central) e tipo de
93
ação
Tabela 14: Demanda Processual por categoria de parte (ECT) e tipo de ação 94
Tabela 15: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ação 96
Tabela 16: Litigantes Frequentes no TRF1 (2009) (Recursos originários do
97
Distrito Federal)
Tabela 17: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ação 98
Tabela 18: Demanda Processual por categoria de parte (União) e tipo de ação 101
Tabela 19: Demanda Processual por categoria de parte (Administração Indireta)
104
e tipo de ação
Tabela 20: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ação 107

GRÁFICOS:
Gráfico 1: Evolução do Movimento Processual - Justiça Comum - 1ª Instância 45
Gráfico 2: de Distribuição do Acervo Total 2009 por instâncias do Poder Judiciário
46
de Minas Gerais
Gráfico 3: Demanda Processual da Comarca de Belo Horizonte - Justiça Comum 53
Gráfico 4: Demanda Processual da Comarca de Belo Horizonte pela categoria de
54
Bancos
Gráfico 5: Demanda Processual no Rio Grande do Sul por categoria de partes -
55
Pessoa Jurídica
Gráfico 6: Demanda Processual por categoria de partes - Pessoa Jurídica como
56
demandada/requerida
Gráfico 7: Demanda Processual por categoria de partes - Pessoa Física e
57
Jurídica
Gráfico 8: Demanda Processual por categoria de parte - Estado 58
Gráfico 9: Demanda Processual por categoria de parte - Bancos 58
Gráfico 10: Demanda processual por categoria de parte autora - Pessoa física e
59
Jurídica 4
Gráfico 11: Demanda Processual - Pessoa Física x Pessoa Jurídica 59
Gráfico 12: Demanda Processual por categoria de demandados - Pessoa Jurídica 60
Gráfico 13: Demanda Processual na Justiça Estadual de São Paulo 61
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Gráfico 14: Demanda Processual por categoria de partes 62


Gráfico 15: Demanda Processual por categoria de parte - Atores
63
macroeconômicos
Gráfico 16: Demanda Processual por categoria de ator - Empresas de Telefonia 64
Gráfico 17: Acervo do Tribunal de Justiça de São Paulo (2000-2010) 67
Gráfico 18: Acervo dos Tribunais de Justiça (Minas Gerais, Rio Grande do Sul e
68
São Paulo)
Gráfico 19: Demanda Processual por categoria de atores - Bancos e Estado 69
Gráfico 20: Demanda Processual por categoria de ator - Bancos 70
Gráfico 21: Demanda Processual por categoria de atores - Estado e Macroatores
74
econômicos
Gráfico 22: Demanda Processual por categoria de atores (Estado) - TJSP/2009 75
Gráfico 23: Demanda Processual por categoria de atores (Prefeituras) -
75
TJSP/2009
Gráfico 24: Eficiência dos Tribunais (processos distribuídos X julgados) - 2009 77
Gráfico 25: Demanda Processual por Grupos de Ação (Assunto) - Recursos de
84
natureza econômica originários de Minas Gerais
Gráfico 26: Demanda Processual por Grupos de Ação (Dados desagregados) -
85
Recursos de natureza econômica originários de Minas Gerais
Gráfico 27: Demanda Processual por Grupos de Ação (Assunto) - Recursos de
86
natureza econômica originários do Distrito Federal
Gráfico 28: Demanda Processual por Grupos de Ação (Assunto) - Recursos de
87
natureza econômica originários do Distrito Federal
Gráfico 29: Litigantes Frequentes no TRF1 - 2009 - (Recursos originários de
89
Minas Gerais)
Gráfico 30: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ação 91
Gráfico 31: Demanda Processual por categoria de parte (Banco Central) e tipo de
92
ação
Gráfico 32: Demanda Processual por categoria de parte (ECT) e tipo de ação 94
Gráfico 33: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ação 95
Gráfico 34: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ação 100
Gráfico 35: Demanda Processual por categoria de parte (União) e tipo de ação 103
Gráfico 36: Demanda Processual por categoria de parte (Administração Indireta)
106
e tipo de ação
Gráfico 37: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ação 108
Gráfico 38: Evolução do Movimento Processual - Juizado Especial em Minas
118
Gerais (1998-2009)
Gráfico 39: Evolução do Movimento Processual - Justiça Comum de primeira
119
instância em Minas Gerais (1994-2009)

Figuras
Figura 1: Mapas IDH municípios sede e não sede 37
Figura 2: Mapa da Divisão Judiciário da Justiça Federal brasileira 78
Figura 3: Organograma da Tramitação de um processo no Juizado Especial 117

5
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Observatório da Justiça Brasileira

Criado em fevereiro de 2010, o Observatório da Justiça Brasileira (OJB)


integra o Centro de Estudo Sociais América Latina (CES-AL), com sede no
Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais
(DCP-UFMG), tendo também como parceiro o Centro de Estudos Sociais da
Universidade de Coimbra.1
Além deste relatório Para uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil,
desenvolvido pelo DCP-UFMG, o Observatório da Justiça Brasileira apresenta
mais quatro trabalhos nesta sua primeira etapa2: i) Judicialização da política e
demandas por juridificação: o Judiciário frente aos outros poderes e frente à
sociedade, desenvolvido pela Sociedade Brasileira de Direito Público; ii)
Judicialização e Equilíbrio de poderes no Brasil: eficácia e efetividade do direito
à saúde, desenvolvido pela PUC/RS; iii) Acesso ao direito e à justiça: entre o
Estado e a comunidade, desenvolvido pelo DCP-UFMG; e iiii) Judicialização do
direito à saúde: o caso do Distrito Federal, desenvolvido pelo Instituto de
Bioética, Direitos Humanos e Gênero.
A proposta de todos esses relatórios é desenvolver análises sobre o
universo jurídico brasileiro, visando orientar o Ministério da Justiça em suas
políticas públicas e reformas normativas, bem como apresentar sugestões para
o aperfeiçoamento do sistema de justiça nacional.
O Observatório da Justiça pretende dar sequência a uma preocupação
expressa por Cappelletti e Garth ao final de Access to Justice (1978). Assim,
por mais imperfeitos que sejam nossos sistemas jurídicos, não podemos
ignorar os avanços institucionais adquiridos ao longo dos anos; de que maneira
então reformar sem corromper nossas conquistas?

6
1
Sob coordenação do Professor Boaventura de Sousa Santos, o CES Coimbra gere há mais de dez anos o
Observatório Permanente da Justiça Portuguesa. Por meio de um protocolo de cooperação, a metodologia
utilizada pelo CES Coimbra foi cedida ao CES América Latina e ao Observatório da Justiça Brasileira.
2
Todos eles financiados pela Secretaria de Reforma do Judiciário.
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Para uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Esta pesquisa pretende mostrar uma cartografia da justiça brasileira,


pensando o território como chave para a produção da igualdade social. Nosso
principal objetivo é estabelecer um marco analítico para estudar o acesso à
justiça no Brasil, adotando como ponto de partida a tensão que existe entre o
conjunto das relações de conflito vivenciadas por grupos e indivíduos e o
processo seletivo de uma parte desses conflitos pelo sistema de justiça.
Nas sociedades modernas, é possível analisar a estrutura de conflitos
levando em conta um conjunto abrangente de áreas: i) as relações privadas,
que são fortemente desiguais e marcadas pelas relações de gênero e de
raça/etnia (Fraser, 2007); ii) as relações privadas e econômicas, que são
fortemente marcadas por uma regulação seletiva do direito de propriedade
(Santos, 2001; Holston, 2008); iii) uma visão estruturalmente estreita da
sociedade civil que tenta reduzir esta última ao mercado (Avritzer, 2009); iv)
uma regulação estatal seletiva das relações entre o indivíduo e o Estado
(Santos, 2001). Esse conjunto de relações complexas entre indivíduos, grupos
sociais e Estado mostra que o conflito social motivado pela identidade, pelo
reconhecimento desigual de atores sociais ou pela exclusão social é uma das
características mais fortes das sociedades contemporâneas. A pergunta que
colocamos então nesta pesquisa é a seguinte: até que ponto o
equacionamento dessas relações, feito pelo sistema formal de justiça, pode
conduzir a formas perversas de seletividade?
Uma das maneiras de abordar essa questão é por meio de uma análise
crítica do conceito de sistema de justiça. Podemos defini-lo como as formas de
administração do consenso e do dissenso, interindividual e coletivo, no interior
de um determinado território, a partir de um conjunto de regras historicamente
estabelecidas. Apesar de imperfeita, como toda definição, essa tentativa pode
trazer algumas virtudes analíticas:
(1) Pelas noções de história e territorialidade: muito além do universo 7
linear da justiça estatal, há um pluralismo jurídico, abrangendo diferentes
espaços, cada uma com sua especificidade. Dessa forma, a ideia de que a
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

justiça está associada de forma homogênea a um determinado território e que


para cada território existe apenas um sistema de justiça pode ser questionada
de duas maneiras: primeiro, é necessário levar em conta que os atores sociais,
através das suas práticas, criam direitos e exercem mediações nas questões
de justiça (Offe, 1988; Santos, 2001) e, em segundo lugar, que mais de um
sistema de justiça, da escala micro-local à internacional, pode existir em um
território (Santos, 2001; Wolkmer, 2001).
(2) Pela referência à coletividade: a justiça não se limita à defesa dos
direitos individuais. Isso significa que atores coletivos frequentemente procuram
o Poder Judiciário, mas este último responde estabelecendo uma assimetria
entre atores individuais e atores coletivos. Assim, demandas de gênero, de
grupos raciais e de atores que atuam coletivamente em relação à propriedade
urbana e rural tendem ou a serem ignoradas ou a serem indivudalizadas pelos
magistrados. Quando pensamos na economia e nos direitos coletivos, estes
foram fortemente subestimados seja na organização da estrutura territorial do
Poder Judiciário, seja pelos analistas do sistema de justiça (Trubek, 2006;
Faria, 1993).
(3) Pela ideia de regras advindas da relação entre o consenso e o
dissenso: ao contrário de algo estático, assente num normativismo abstrato, a
justiça é um movimento em busca do equilíbrio social. Nesse sentido, é fácil
perceber que as regras de conduta, com forte enraizamento histórico e social,
frequentemente acabam impedindo o próprio processo de equilíbrio entre o
consenso e o dissenso. Elas são, muitas vezes, colonizadas por um formalismo
que impede a renovação social ou a inovação política (Avritzer, 2009). Dito de
outra forma, novas práticas criam novas regras e/ou desafiam regras
constituídas, sendo que a justiça estatal nem sempre consegue absorver a
complexidade dessa relação ou incorporar a inovação social (Santos, 2001).
(4) Pelo conceito de formas de administração: a justiça depende de uma
organização estrutural, em especial, e não exclusivamente, de corpos
burocráticos dispostos de forma hierárquica. Frequentemente o interesse
desses corpos administrativos prevalece em relação ao reconhecimento de 8
novos direitos e demandas. Essa constatação é importante para nos lembrar
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

que existe uma relação direta entre a capacidade de justiça e a forma como os
mecanismos administrativos estão organizados (Sousa Junior et al., 1996).
Esse exame crítico do conceito de sistema de justiça vem sendo feito
nas últimas décadas por diversas correntes de pensamento, buscando superar
as incongruências do modelo jurídico advindo da modernidade ocidental. A
esse respeito, não há como deixar de analisar, como ponto de partida, a
colocação weberiana acerca do que torna o direito válido: “a probabilidade de
que um conjunto de pessoas engajadas em um tipo de ação social (...)
subjetivamente considere uma norma existente válida e aja praticamente a
partir dela de maneira a orientar a sua conduta” (Weber, 1968: 311).
A colocação weberiana acerca do direito centra-se unicamente, como é
sabido, na capacidade que ele tem de orientar ações e de, consequentemente,
torná-las previsíveis do ponto de vista sociológico. Podemos, contudo,
questionar a perspectiva weberiana em dois sentidos bastante claros: em
primeiro lugar, existe um conjunto bastante amplo de formas de racionalidade,
baseadas no hábito e no costume, que não são normativamente codificadas e
que também tornam a ação previsível (Pitkin, 1967); em segundo lugar, o
conjunto de conflitos e de formas de ação nas quais os indivíduos se envolvem
são muito mais amplos do que o direito positivo supõe (Santos, 2001).
Portanto, a linearidade racional do modelo jurídico proposto por Weber
aparece corrompida desde a sua base, inviabilizando uma perspectiva legal e
sociológica mais ampla da justiça que, nos últimos anos, vem despontando.
Ou ainda seria possível defender, sem ressalvas, que a sociologia é
capaz de descobrir “regularidades estatísticas que correspondem a um sentido
(...) compreensível de uma ação social” (Weber, 1995: 39), para que essas
regularidades, em seguida, possam ensejar a construção dogmática de normas
jurídicas teoricamente aplicáveis (Weber, 1977: 133), visando a “colocar em
relação todos os princípios jurídicos elaborados pela análise de modo que eles
formem um sistema logicamente claro, sem se contradizer, e (...) sem lacuna”
(Weber, 1986: 44)?
Não se trata de negar as conquistas advindas desse modelo, mas de 9
mostrar a existência dos seus limites, além de investigar os meios para atingir
uma nova realidade. Remetendo à nossa definição de sistema de justiça: (1)
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Como valorizar ou recuperar juridicidades alternativas, legitimando cada vez


mais um pluralismo organizacional? (2) Como dar atenção maior aos atores e
às causas coletivas, observando questões de gênero, de raça, de poder
econômico, de representatividade? (3) Como ampliar os canais de
comunicação, constituindo formas de poder compartilhado, para que a justiça
contemple cada vez mais o equilíbrio social? (4) Como promover inovações
administrativas, sobretudo transformando a formação e a organização dos
corpos burocráticos de justiça?
Essas questões, complexas e heterogêneas, integram o conjunto das
atividades do Observatório da Justiça Brasileira. Não foi nosso objetivo
responder a todas elas. Este relatório é um primeiro passo. Nosso objetivo foi
levantar um conjunto de dados empíricos, em seis Estados da federação,
referentes à organização e aos usuários do sistema formal de justiça, para
ajudar a refletir sobre toda a dinâmica referente ao próprio conceito de sistema
de justiça. A justificativa é de que, por um lado, não há como analisar questões
tão abrangentes, como a necessidade de uma visão mais ampla de justiça,
sem dialogar com a realidade empírica e, por outro, não é recomendável
instituir políticas públicas no âmbito jurídico, como sugere Jacques Commaille
(2005), sem o auxilio de uma cartografia detalhada do universo judiciário.
No Brasil, apesar dos esforços que vêm sendo feitos pelo Conselho
Nacional de Justiça (CNJ), não há dúvidas de que esse levantamento estrutural
ainda é bastante limitado, o que acaba gerando um déficit analítico para a
visibilidade sociológica. O presente relatório visa, então, contribuir da seguinte
forma para essa dinâmica:

(1) Em primeiro lugar, é necessário, tanto do ponto de vista analítico


quanto empírico, determinar a distribuição e a localização das estruturas
administrativas da justiça estatal e relacioná-las com algumas variáveis que
organizam a população e seus conflitos. Será que existe uma relação entre a
desigualdade social (medida pelo Índice de Desenvolvimento Humano - IDH) e
a ausência de estruturas administrativas do sistema de justiça (verificada pelo 10
tipo e número de corpos burocráticos-administrativos do sistema de justiça nas
comarcas)? Começaremos este relatório com uma série de mapas que nos
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

levam empírica e topograficamente a responder essa questão de forma


afirmativa. Esses mapas tentam demonstrar que a questão do acesso à justiça
não se resume à existência de normas jurídicas, mas também à presença de
estruturas administrativas capazes de torná-la realidade. De que forma então
analisar a relação entre a oferta institucional e as diferentes configurações
sócioespaciais e econômicas no território brasileiro? Seria possível, a partir daí,
pensar uma política de democratização do acesso à justiça?
(2) Em segundo lugar, vale a pena realizar uma diferenciação entre os
atores que fazem uso do sistema judiciário. Supostamente, a perspectiva
weberiana não realiza nenhum tipo de distinção entre os atores sociais no que
diz respeito à utilização da norma para a ação social. Será que atores sociais
diferenciados – seja com relação ao subsistema poder ou ao subsistema direito
(Habermas, 1984; Luhmann,1982) – podem ter acesso privilegiado aos órgãos
jurisdicionais? Na segunda parte deste relatório, mostraremos uma série de
dados, em especial no que toca aos atores financeiros, que parece comprovar
essa hipótese. Esses atores, seja pela facilidade de acessar ao judiciário, seja
pela capacidade de financiar tal acesso, tornam-se litigantes habituais, criando
uma série de assimetrias no universo jurídico (Galanter, 1974). Quem são
esses atores? De que forma eles criam desigualdades no sistema judiciário?
Qual o volume e a natureza de suas ações? Seriam eles os principais
responsáveis pelo congestionamento deste sistema?
Este relatório inaugura a proposta de uma geografia da justiça que visa
contribuir com o debate acerca do acesso à justiça, a partir de uma perspectiva
sociológica, buscando compreender os processos de inclusão e de exclusão
que a organização e o funcionamento do sistema de justiça implicam. Ao longo
da história do Brasil, o processo de organização do sistema de justiça passou
por diversas fases, sendo que o marco regulatório atual foi inaugurado com a
promulgação da Constituição da República de 1988 (CR/88). Buscamos
compreender como esse marco regulatório impactou no processo de inclusão e
exclusão de atores e demandas. Realizamos este trabalho em seis Estados:
Minas Gerais, São Paulo, Rio Grande do Sul, Pará, Pernambuco e Rio de 11
Janeiro. Esses seis Estados representam bem a diversidade brasileira, na
medida em que estão distribuídos por quatro regiões que expressam as
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

desigualdades, as variações entre atores sociais e também a concentração de


atores econômicos. Para três desses seis estados apresentaremos dados
sobre o uso do judiciário feito por macroatores importantes, em especial atores
estatais e macroatores econômicos.
Com o objetivo de apresentar essas questões, o presente relatório está
organizado em três seções. Nas duas primeiras seções, apresenta-se a
organização e distribuição do sistema de justiça formal do ponto de vista do
território. Na terceira seção, apresenta-se o uso do Poder Judiciário no Brasil
do ponto de vista dos macroatores.

12
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

I – ORGANIZAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO BRASILEIRO

A Constituição da República contém uma ampla regulamentação do


Poder Judiciário brasileiro, que determina a estrutura, a organização, os
princípios gerais e a fixação de competência para juízes e tribunais, dedicando
35 artigos (art.92 a 126) ao Capítulo intitulado “Do Poder Judiciário”. Além
disso, o Capítulo IV (Das Funções Essenciais à Justiça) conta com mais oito
artigos que tratam do Ministério Público, da Advocacia Pública, da Advocacia
Privada e da Defensoria Pública.
Portanto, em boa parte, a própria Constituição da República fixa a
estrutura e a competência dos órgãos do Poder Judiciário brasileiro, podendo-
se extrair diretamente da Carta Magna a organização básica de diversos
tribunais, como, por exemplo, o Supremo Tribunal Federal e o Superior
Tribunal de Justiça. A organização interna dos tribunais brasileiros, por outro
lado, é, de regra, fixada nos respectivos regimentos internos dos mesmos,
conforme previsão do art. 96, I, a, da CR/88. Por fim, os Estados membros da
Federação têm a estrutura fundamental de seus sistemas judiciários
estabelecidos em suas respectivas Constituições estaduais, bem como nos
Regimentos Internos dos Tribunais de Justiça e nos Códigos de Organização e
Divisão Judiciária de cada Estado.
Os órgãos que exercem a jurisdição no Brasil podem ser divididos em:
Tribunais Superiores, Justiça Comum (Federal e Estadual) e Justiça
Especializada (Trabalhista, Eleitoral e Militar), integrando o Poder Judiciário,
nos termos do art. 92 da CR/88.
O Supremo Tribunal Federal (STF), com sede na Capital Federal, é o
órgão de cúpula do Poder Judiciário brasileiro, composto por 11 ministros
nomeados pelo Presidente da República. Compete precipuamente ao STF a
guarda da Constituição, embora possua, conforme o art. 102 da Carta Magna,
uma ampla competência originária e recursal.
Também sediado na Capital Federal, o Superior Tribunal de Justiça
(STJ), conforme determina o art. 104 da CR/88, é composto por 33 ministros,
13
nomeados pelo Presidente da República, sendo 1/3 dentre juízes dos Tribunais
Regionais Federais, 1/3 dentre desembargadores dos Tribunais de Justiça e
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

1/3, em partes iguais, dentre advogados e membros do Ministério Público


Federal, Estadual, do Distrito Federal e Territórios. O STJ tem como função
precípua a uniformização da jurisprudência no âmbito da Justiça Comum
(Federal e Estadual), mediante o julgamento de Recursos Especiais, além de
outras competências originárias, fixadas no art. 105 da CR/88.
Enquanto as Justiças Trabalhista, Eleitoral e Militar possuem
competência limitada às respectivas matérias e, por isso, são consideradas
especializadas, a Justiça Federal e a dos Estados podem julgar matérias
variadas, pertinentes a direito civil, penal, administrativo, tributário, ambiental,
motivo pelo qual são classificadas como integrantes da Justiça Comum.
Ressalte-se, contudo, que a competência da Justiça Federal encontra-se
taxativamente prevista na Constituição da República, enquanto a competência
das Justiças Estaduais é residual, ou seja, abrange tudo o que não for de
competência dos Tribunais Superiores, da Justiça Especializada ou da Justiça
Federal, sendo definida, portanto, por exclusão.
De acordo com o que determina o art. 125 da CR/88, os Estados
membros organizarão seu respectivo sistema judiciário, observando-se os
princípios da própria Constituição, que fornece um modelo que compreende a
existência de um Tribunal de Justiça em cada Estado membro, com
competência definida na Constituição de cada Estado, e uma organização e
divisão judiciária baseada em comarcas, que podem abranger um ou mais
municípios.
Dentro de cada comarca pode haver apenas uma vara, com
competência ampla para todas as matérias da Justiça Estadual, ou várias
varas, especializadas, em regra, em termos de varas Cíveis, Criminais, de
Execuções Penais, de Tribunal do Júri, de Família, de Sucessões, de Falências
e Concordatas, Agrárias, da Fazenda Pública e de Juizados Especiais (para
causas de menor complexidade). As varas possuem um juiz titular e, por vezes,
um substituto, denominados “juiz de direito” e os integrantes do Tribunal de
Justiça são designados “desembargadores”. A organização e divisão judiciária
dos Estados devem ser disciplinadas em leis estaduais, normalmente 14
designadas Código de Organização e Divisão Judiciárias do Estado, podendo
ser criada, ainda, uma Justiça Militar.
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

II. GEOGRAFIA DA JUSTIÇA A PARTIR DA ANÁLISE DE MAPAS:


inclusões e exclusões estruturais

Nesta seção, a perspectiva analítica que nos orienta consiste na ideia de


uma cartografia do sistema de justiça. O Poder Judiciário não está organizado
de forma igual no território, que, por sua vez, também não é estruturado
homogeneamente. Assim, o modo como o sistema judiciário se estrutura pode
gerar exclusões de atores e demandas. Consequentemente, nem todos os
conflitos sociais, econômicos e políticos que têm lugar no território são
processados pelo Poder Judiciário, devido à forma de organização deste
último.
Como dito anteriormente, os Estados membros, através da Constituição
de cada Estado, organizam seus respectivos sistemas judiciários, nos quais há
uma organização e divisão judiciária. Neste relatório, é apresentada a
organização e divisão judiciárias dos Estados do Pará, Pernambuco, Minas
Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, conforme Quadro 1 abaixo.

Quadro 1: Organização e Divisão Judiciárias

Estados Organização (Órgãos de Jurisdição) Divisão Judiciária

I – Tribunal de Justiça; II – Tribunal de Justiça Militar;


III – Turmas Recursais; IV – Juízes de Direito;
Minas Gerais Comarcas
V – Tribunais do Júri; VI – Conselhos e Juízes de Direito do Juízo Militar; VII
– Juizados Especiais.
I - o Tribunal de Justiça; II - os Juízes de Direito; Comarcas, regiões judiciárias,
Rio de Janeiro III - o Tribunal do Júri; IV - os Conselhos da Justiça Militar; V - os Juizados distritos, subdistritos, circunscrições e
Especiais e suas Turmas Recursais. zonas judiciárias
I - O Tribunal de Justiça; II - Os Tribunais do Júri; Comarcas, circunscrições, comarcas
Pernambuco III - Os Conselhos de Justiça Militar; IV - Os Juizados Especiais; V - Os integradas, termos e distritos
Juízes Estaduais. judiciários.
I - Tribunal de Justiça; II - Juízes de Direito; Comarcas, regiões judiciárias,
Pará
III - Pretores; IV - Juízes de Paz; V - Tribunais do Júri; VI - Justiça Militar. termos, distritos, subdistritos
Rio Grande do I - Tribunal de Justiça; II - Juízes de Direito; III - Tribunais do Júri; IV - Comarcas, comarcas integradas,
Sul Juizados Especiais; V - Pretores; VI - Juízes de Paz. distritos e municípios.
Fonte: Código de Organização e Divisão Judiciária dos respectivos Estados

Para efeitos da administração da Justiça Comum, o território de cada


Estado é dividido em comarcas, que podem abranger um ou mais municípios, e
estão distribuídas de forma desigual pelo território. É nas comarcas que se
encontram os principais serviços jurisdicionais, sendo os distritos, subdistritos e
15
demais divisões administrativas criadas em cada Estado vinculados a
determinada comarca, frequentemente denominada “sede de comarca”. Neste
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

relatório, adotamos a definição “município sede de comarca” para os


municípios que possuem algum serviço jurisdicional, e “município não sede de
comarca” para os municípios que não possuem serviços jurisdicionais e estão
vinculados à determinada sede de comarca.
As leis estaduais de organização e divisão judiciárias determinam os
limites geográficos de cada comarca. Nessas leis são definidos os critérios e
requisitos para que os municípios sejam considerados sede de comarcas. De
acordo com as Leis Estaduais dos respectivos Estados analisados neste
relatório, para a criação das comarcas os municípios devem atender aos
seguintes critérios ou requisitos.

Quadro 2: Requisitos para Criação de Comarcas

Requisitos para criação de comarcas


Estados Movimento Forense Receita Tributária
População e eleitorado Extensão Territorial
(Feitos judiciais) - anual municipal
18 mil habitantes;
Minas Gerais 400 feitos judiciais - -
13 mil eleitores
Cita a exigência, mas
Cita a exigência, mas Cita a exigência, mas Certidão do I.B.G.E. quanto à
Pará não especifica
não especifica mínimo não especifica mínimo extensão territorial;
mínimo
Mínima igual a
20 mil habitantes; Mínimo de 300 (ano
Pernambuco exigida para a criação -
6 mil eleitores anterior)
de municípios
3 mil vezes o salário
15 mil habitantes;
Rio de Janeiro 200 feitos judiciais mínimo vigente na -
8 mil eleitores
capital
300 feitos judiciais Mínima igual a
Rio Grande do 20 mil habitantes;
ingressados exigida para a criação -
Sul 5 mil eleitores
anualmente de municípios
Fonte: Código de Organização e Divisão Judiciária dos respectivos Estados

A primeira orientação de pesquisa que seguimos foi contextualizar a


divisão judiciária (municípios sede e não sede de comarcas) de cada Estado
em relação ao número de municípios e à distribuição da população.3 No caso
da distribuição da divisão judiciária em relação ao total de municípios, podemos
encontrar duas configurações, conforme Quadro 3 abaixo.

16

3
No caso da população, tivemos como parâmetro o mínimo exigido nas leis estaduais.
Utilizamos a estimativa populacional de 2008 (IBGE).
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Quadro 3: Relação entre Total de Municípios e a Divisão Judiciária (ordem


decrescente do total de municípios)

UFs Nº total municípios Nº total sedes Municípios/Sede Municípios/ Não Sede


MG 853 320 38% 62%
RS 496 164 33% 67%
PE 185 152 82% 18%
PA 142 115 81% 19%
RJ 92 66 72% 28%
Fonte: IBGE e Código de Organização e Divisão Judiciária dos respectivos Estados

De acordo com o Quadro 3, uma primeira configuração corresponde aos


Estados de MG e RS, que, no total de municípios, possuem menor número de
sedes em relação ao número de municípios não sede, sendo que do total dos
municípios respectivamente em cada Estado, 38% e 33% são sedes e 62% e
67% não são sedes.
Uma segunda configuração corresponde aos Estados de PE, RJ e PA,
que no total de municípios possuem maior número de sedes em relação aos
municípios não sede, sendo em PE uma relação de 82% para sedes e 18%
para municípios não sede; no PA uma relação de 81% para sedes e 19% para
não sedes; e no RJ uma relação de 72% para sedes e 28% para não sedes.
Os mapas abaixo mostram territorialmente a divisão judiciária presente
nos respectivos Estados.4

17

4
Os mapas indicam municípios sede e não sede, sendo verde escuro para municípios sede de comarcas e
verde claro para municípios não sede.
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Mapas Divisão Judiciária (1 a 5)

Mapa 1: Divisão Judiciária Estado Minas Gerais

Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir das Leis Estaduais de
Organização e Divisão Judiciária

Mapa 2: Divisão Judiciária Estado Rio Grande do Sul

Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir das Leis Estaduais de
Organização e Divisão Judiciária 18
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Mapa 3: Divisão Judiciária Estado Pará

Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir das Leis Estaduais de
Organização e Divisão Judiciária

Mapa 4: Divisão Judiciária Estado Rio de Janeiro

Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir das Leis Estaduais de
Organização e Divisão Judiciária

Mapa 5: Divisão Judiciária Estado Pernambuco

19

Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir das Leis Estaduais de
Organização e Divisão Judiciária
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

No caso da relação entre a população exigida em lei e a distribuição dos


municípios sede, também encontramos duas configurações, conforme Quadro
4 abaixo.

Quadro 4: Relação da população exigida em lei e divisão judiciária (sede de


comarca)

Total de Municípios
com população Nº total Maior que Menor que
UFs
acima do exigido em sedes exigido em lei exigido em lei
lei
MG 200 320 60% 40%
RS 103 164 60% 40%
PE 95 152 63% 37%
PA 104 115 84% 16%
RJ 73 66 88% 12%
Fonte: IBGE e Código de Organização e Divisão Judiciária dos respectivos Estados.

De acordo com o Quadro 4, podemos constatar, em primeiro lugar, que


a distribuição das sedes nos Estados, quando relacionada com a população e
tendo como parâmetro o mínimo exigido em lei, indica que em todos os
Estados a criação de sedes não obedece a esse critério especificamente, uma
vez que encontramos municípios sede com população menor do que a exigida
em lei.
Em segundo lugar, essa distribuição é desigual nos diferentes Estados.
Os mapas abaixo mostram territorialmente a distribuição dos municípios sede
de comarcas, nos respectivos Estados, em relação à população acima do
exigido em lei (cor verde) e abaixo (cor laranja).5

20

5
Os espaços em branco nos mapas indicam municípios não sede de comarcas.
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Mapas Sedes de comarcas x População acima do exigido em lei (6 a 10)

Mapa 6: PA Mapa 7: RJ

Fonte: Elaboração OJB, 2010 Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir das Leis Estaduais de A partir das Leis Estaduais de
Organização e Divisão Judiciária Organização e Divisão Judiciária

Mapa 8: MG Mapa 9: RS

Fonte: Elaboração OJB, 2010 Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir das Leis Estaduais de A partir das Leis Estaduais de
Organização e Divisão Judiciária Organização e Divisão Judiciária

Mapa 10: PE

21

Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir das Leis Estaduais de
Organização e Divisão Judiciária
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

A segunda orientação de pesquisa que seguimos foi relacionar a lei que


estabelece a divisão judiciária com variáveis empíricas que diagnosticam
características da organização da população, entre as quais destacamos a
desigualdade medida pelo Índice de Desenvolvimento Humano - IDH. A nosso
ver, o IDH, ainda que não seja o melhor índice possível para determinar a
desigualdade, é o mais recorrente.6 Utilizamos diferentes intervalos de IDH
(conforme Quadro 5), respeitando as particularidades de cada Estado. Esses
intervalos foram medidos a partir de uma distribuição estatística (quintil), que
dividiu os municípios em um conjunto ordenado de IDH em cinco partes iguais.
Assim, a distribuição do IDH corresponde à realidade de cada Estado,
sendo o primeiro intervalo correspondente aos 20% de munícipios com IDH
mais alto no Estado e o quinto intervalo corresponde aos 20% dos munícpios
com IDH mais baixo no Estado. Na confecção dos mapas, cada intervalo é
relacionado a uma cor específica. Dessa forma, os mapas têm uma mesma
identidade visual. Os intervalos para cada Estado foram distribuídos da
seguinte forma:

Quadro 5: Distribuição dos intervalos do Indíce de Desenvolvimento Humano


(IDH) por Estado

IDH -2000
Intervalo 1 Intervalo 2 Intervalo 3 Intervalo 4 Intervalo 5
UF/ Intervalos Max-min. Min. Min. Min. Min.
(cor azul) (verde) (cor amarelo) (cor laranja) (cor vermelha)
RJ 0,886-0,789 0,773 0,753 0,733 0,679
RS 0,87-0,817 0,798 0,777 0,754 0,666
MG 0,841-0,77 0,744 0,708 0,668 0,568
PA 0,806-0,71 0,681 0,662 0,631 0,525
PE 0,862-0,669 0,633 0,604 0,581 0,467
Fonte: PNUD (Atlas do Desenvolvimento Humano, 2000) e OJB

Lembramos que essa variação de IDH deve ser analisada 22


separadamente nos Estados, não podendo ser utilizada para compará-los, uma
6
Foram utilizados os dados de IDH do ano de 2000 (PNUD).
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

vez que a distribuição nos intervalos de um Estado é diferente de outro. Por


exemplo, o quinto intervalo no Estado do RJ corresponde ao IDH de 0,679 a
0,732, sendo que no Estado de PE essa variação está contida no primeiro
intervalo correspondente ao IDH de 0,669 a 0,862.
Por fim, cabe ressaltar que a distribuição a partir do quintil possibilita
analisar, na comparação com a divisão judiciária, se há ou não variação na
distribuição do IDH. Ou seja, tendo uma distribuição igual em cinco partes no
IDH nos munícipios, veremos se essa distribuição sofre alguma variação
quando filtramos pela divisão judiciária (munícipios sede de comarcas e
munícipios não sede), e com isso verificar se há alguma relação entre a
desigualdade social (medida pelo IDH) e a ausência ou presença de estruturas
jurídicas (divisão judiciária).
Para isso, foram feitos, para cada Estado, três mapas que
correspondem: ao IDH dos munícipios; ao IDH somente das sedes; e ao IDH
somente dos múnicpios não sede.
Abaixo indicamos a distribuição territorial do IDH, tendo como referência
os munícipios dos Estados pesquisados.

23
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Mapas Indíce de Desenvolvimento Humano dos Munícipios (11 a 15)

Mapa 11: IDH Munícipios do Estado de MG

Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir do IBGE e PNUD

Mapa 12: IDH Munícipios do Estado do RS

Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir do IBGE e PNUD

24
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Mapa 13: IDH Munícipios do Estado do RJ

Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir do IBGE e PNUD

Mapa 14: IDH Munícipios do Estado do PA

Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir do IBGE e PNUD

25
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Mapa 15: IDH Munícipios do Estado de PE

Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir do IBGE e PNUD

Como podemos perceber nos mapas (11 a 15), há uma distribuição


desigual no território quanto ao IDH. Por um lado, a distribuição desigual pode
ser identificada a partir dos intervalos selecionados (Quadro 5), ou seja, ao
selecionar os intervalos necessariamente distribuímos os municípios em cinco
grupos. Por outro lado, essa divisão, quando analisada topograficamente,
demonstra que ainda há uma distribuição desigual no território que divide os
Estados em regiões que possuem IDH mais alto e regiões que possuem IDH
mais baixo. Essa divisão não é perfeita, como podemos observar no caso dos
municípios do estado do Pará que aparecem com forte presença de azul
devido ao seu tamanho e obscurece as fortes zonas de desigualdade
presentes naquele estado. Ainda assim, quando observamos os mapas,
podemos identificar regiões nos Estados que concentram municípios com IDH
mais alto e regiões que concentram municípios com IDH mais baixo e tal
distinção nos auxilia a pensar os padrões de acesso à justiça. A pergunta,
portanto, que nos colocamos é como essa concentração regional está
relacionada ao acesso à justiça. Assim, a partir desses questionamentos sobre
a distribuição desigual do IDH no território, procuramos analisar se a mesma
desigualdade se apresenta na distribuição dos municípios sede e não sede de
comarcas. Como se trata de dinâmicas estaduais, descreveremos caso a caso
26
o acesso à justiça nos estados.
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

No caso do Estado de Minas Gerais, e como visto anteriormente no


quadro 3, os municípios sede de comarcas correspondem a 38% do total dos
municípios mineiros e os municípios não sede somam 62%. Entre os
municípios sede de comarcas, a porcentagem de municípios com IDH no
primeiro e segundo intervalos (valores mais altos de IDH) somam
aproximadamente 62% do total das sedes, enquanto que, nos municípios não
sede, a porcentagem de municípios com IDH nesses mesmos intervalos
somam apenas 25% dos não sede.
No caso de MG, podemos observar que há variações significativas entre
os intervalos e que a distribuição nos cinco intervalos tem direção inversamente
proporcional quando comparamos os municípios sede de comarcas com os
municípios não sede de comarcas. Podemos assim perceber que o acesso à
justiça obedece às estruturas de desigualdade social do Estado, na medida em
que IDH baixo e municípios não sede praticamente coincidem.
Nos mapas abaixo (16 e 17), podemos ver essas relações, bem como a
distribuição territorial da relação divisão judiciária versus IDH.

Mapa 16: IDH somente Municípios Sede de Comarcas – MG

Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir do IBGE, PNUD e Lei
Estadual de Organização e Divisão
Judiciária

27
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Mapa 17: IDH somente Municípios Não Sede de Comarcas – MG

Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir do IBGE, PNUD e Lei
Estadual de Organização e Divisão
Judiciária

No caso do Estado do Rio Grande do Sul, os municípios sede de


comarcas correspondem a 33% do total dos municípios gaúchos e os
municípios não sede somam 67%. Entre os municípios sede de comarcas, a
porcentagem de municípios com IDH no primeiro e segundo intervalos (valores
mais altos de IDH) somam aproximadamente 52% do total das sedes,
enquanto que nos municípios não sede a porcentagem de municípios com IDH
nesses mesmos intervalos somam apenas 29% do total dos municípios não
sede.
Assim, como em MG, no Estado do RS a distribuição nos cinco
intervalos tem direção inversamente proporcional quando comparamos os
municípios sede de comarcas com os municípios não sede de comarcas.
Nesse sentido, também percebe-se a relação entre a estrutura de desigualdade
social do Estado com a divisão judiciária, na medida em que IDH baixo e
municípios não sede praticamente coincidem.
28
Nos mapas abaixo (18 e 19), podemos ver essa relação, bem como a
distribuição territorial da relação divisão judiciária versus IDH.
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Mapa 18: IDH somente Municípios Sede de Comarcas – RS

Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir do IBGE, PNUD e Lei
Estadual de Organização e Divisão
Judiciária

Mapa 19: IDH somente Municípios Não Sede de Comarcas – RS

Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir do IBGE, PNUD e Lei
Estadual de Organização e Divisão
Judiciária

29
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

No caso do Estado do Rio de Janeiro, os municípios sede de comarcas


correspondem a 72% do total dos municípios fluminenses e os municípios não
sede somam 18%. Entre os municípios sede de comarcas, a porcentagem de
municípios com IDH no primeiro e segundo intervalos (valores mais altos de
IDH) somam aproximadamente 44% do total das sedes, enquanto que nos
municípios não sede a porcentagem de municípios com IDH nesses mesmos
intervalos somam 23% do total dos municípios não sede.
No caso do Estado do RJ, a distribuição dos intervalos nos municípios
sede de comarcas tem uma redução importante no quinto intervalo (valor mais
baixo), assim como esse mesmo intervalo tem um aumento importante nos
municípios não sede de comarcas.
Nos mapas abaixo (20 e 21), podemos ver essas variações, bem como a
distribuição territorial da relação divisão judiciária versus IDH.

Mapa 20: IDH somente Municípios Sede de Comarcas – RJ

Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir do IBGE, PNUD e Lei
Estadual de Organização e Divisão
Judiciária

30
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Mapa 21: IDH somente Municípios Não Sede de Comarcas – RJ

Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir do IBGE, PNUD e Lei
Estadual de Organização e Divisão
Judiciária

No caso do Estado do Pará, os municípios sede de comarcas


correspondem a 81% do total dos municípios paraenses e os municípios não
sede somam 19%. Entre os municípios sede de comarcas, a porcentagem de
municípios com IDH no primeiro e segundo intervalos (valores mais altos de
IDH) somam aproximadamente 44% do total das sedes, enquanto que nos
municípios não sede a porcentagem de municípios com IDH nesses mesmos
intervalos somam 22% do total dos municípios não sede.
No caso do Estado do PA, a distribuição dos intervalos nos municípios
sede de comarcas tem pouca variação, já nos municípios não sede de
comarcas há diferenças significativas entre os intervalos.
Nos mapas abaixo (22 e 23), podemos ver essas relações, bem como a
distribuição territorial da relação divisão judiciária versus IDH.

31
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Mapa 22: IDH somente Municípios Sede de Comarcas – PA

Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir do IBGE, PNUD e Lei
Estadual de Organização e Divisão
Judiciária

Mapa 23: IDH somente Municípios Não Sede de Comarcas – PA

Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir do IBGE, PNUD e Lei
Estadual de Organização e Divisão
Judiciária

32
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Por fim, no caso do Estado de Pernambuco, os municípios sede de


comarcas correspondem a 82% do total dos municípios pernambucanos e os
municípios não sede somam 18%. Entre os municípios sede de comarcas, a
porcentagem de municípios com IDH no primeiro e segundo intervalos (valores
mais altos de IDH) somam aproximadamente 42% do total das sedes,
enquanto que nos municípios não sede a porcentagem de municípios com IDH
nesses mesmos intervalos somam 24% do total dos municípios não sede.
Em PE, temos uma pequena variação dos intervalos nos municípios
sede de comarcas. Destaca-se, no entanto, uma importante variação entre o
primeiro intervalo (valor mais alto de IDH) e o quinto intervalo (valor mais baixo
de IDH), principalmente nos municípios não sede.
Nos mapas abaixo (24 e 25), podemos ver essa variação, bem como a
distribuição territorial da relação divisão judiciária versus IDH no Estado de
Pernambuco.

Mapa 24: IDH somente Municípios Sede de Comarcas – PE

Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir do IBGE, PNUD e Lei
Estadual de Organização e Divisão
Judiciária

33
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Mapa 25: IDH somente Municípios Não Sede de Comarcas – PE

Fonte: Elaboração OJB, 2010


A partir do IBGE, PNUD e Lei
Estadual de Organização e Divisão
Judiciária

Assim, a partir desses mapas, podemos fazer uma reflexão que


responda às duas perguntas mencionadas anteriormente, a saber, se a
distribuição desigual do IDH no território se mantém ou sofre alterações
significativas quando relacionamos a divisão judiciária com o IDH; e se a
concentração regional do IDH permanece quando relacionamos a divisão
judiciária.
Em relação ao primeiro questionamento, percebe-se que a distribuição
do IDH no território tem alterações quando dividimos os municípios por sedes e
não sedes e observamos a partir dessa divisão a variação nos intervalos de
IDH. Podemos fazer duas observações a partir dessa relação entre a divisão
judiciária e a variação no intervalo de IDH, conforme ilustrado no Quadro 6:

34
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Quadro 6: Síntese da relação entre a divisão judiciária e variação no intervalo


de IDH (%)

(A) (B) (c)


Variação externa Variação interna (1º Variação interna (5º %
(1º+2º intervalo) intervalo) intervalo) Municípios/
% % % sede
UF Sede Não sede Sede Não sede Sede Não sede
MG 62 25 75 25 19 81 38
RS 52 29 53 47 11 89 33
RJ 44 23 72 28 42 58 72
PA 44 22 96 4 80 20 81
PE 42 24 89 11 69 31 82
Fonte: OJB a partir das Leis Estaduais de Organização e Divisão Judiciária e PNUD

A primeira observação tem a ver com uma variação interna da proporção


de municípios pertencentes a cada intervalo de IDH (colunas B e C). Nesse
sentido, tendo como filtro a divisão judiciária, quando observamos a variação,
em cada intervalo, em comparação ao 1/5 (quintil) do IDH dos municípios
(mapas 11 a 15), percebemos que em todos os intervalos a proporção dos
municípios tende a ser diferente de 20%.
No entanto, é necessário observar que nos intervalos de IDH mais alto
(primeiro intervalo) a proporção de municípios é muito maior naqueles que são
sede de comarcas do que nos municípios não sede de comarcas. Sendo que o
inverso também é encontrado, ou seja, nos intervalos de IDH mais baixo
(quinto intervalo), a proporção de municípios é muito maior naqueles que são
não sede de comarcas do que nos municípios sede de comarcas. Em ambos
os casos, constata-se que há uma distribuição desigual em relação à divisão
judiciária, uma vez que a distribuição igual por intervalo sofre alterações
significativas quando tomamos como filtro a divisão judiciária.
Uma segunda observação refere-se à variação externa entre os
intervalos e à comparação dessa variação entre os munícipios sede e não sede
(coluna A). Como vimos nos mapas (16 a 25), há variações significativas entre
os intervalos, o que configura em alguns Estados (MG, RS) uma distribuição
35
nos cinco intervalos inversamente proporcional quando comparamos os
municípios sede de comarcas com os municípios não sede de comarcas. Ainda
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

em relação à comparação entre sedes e não sedes, o Quadro 6 mostra que em


todos os Estados a proporção de municípios com IDH no primeiro e segundo
intervalos (valores mais altos de IDH) é maior nos municípios sede do que nos
municípios não sede.
Podemos assim perceber que o acesso à justiça obedece às estruturas
de desigualdade do Estado, na medida em que IDH baixo e municípios não
sede praticamente coincidem.
Por fim, como mencionado anteriormente, a distribuição desigual no
território em relação ao IDH sugere um segundo questionamento. Nesse caso,
procuramos analisar se a concentração regional encontrada nos Estados
permanece quando relacionamos a divisão judiciária com o IDH.
Topograficamente podemos dizer que essa concentração se mantém,
principalmente quando observamos nos mapas de IDH somente dos
municípios sede que a distribuição do IDH agrupa-se nos intervalos 1 e 2, e
estes concentram-se em regiões com índices mais elevados de
desenvolvimento humano.
Em termos visuais podemos perceber isso quando comparamos os
mapas do IDH dos municípios com os mapas do IDH correspondentes à
divisão judiciária. Veremos uma predominância das cores azul e verde nos
mapas dos municípios sede, e das cores vermelho, laranja e amarelo nos
mapas dos municípios não sede. A figura 1 abaixo agrupa os mapas do IDH
dos municípios, sede e não sede, com o intuito de facilitar a visualização
topográfica e a comparação da distribuição territorial.

36
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Figura 1: Mapas IDH municípios sede e não sede


Divisão Judiciária
IDH Municípios
IDH Municípios Sede IDH Municípios Não Sede

37
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Essa distribuição desigual das estruturas administrativas do sistema de


justiça no território é percebida ainda com mais intensidade quando dividimos
os municípios sede em dois grupos: sedes com população acima do exigido em
lei; e sedes com população menor do que exigido em lei.
Esses casos parecem ser exemplificados nos Estados de MG e RS. Os
mapas abaixo (26 a 29) descrevem esses casos.

Mapa 26: Sedes com população Mapa 27: Sedes com população
acima do exigido em lei - MG abaixo do exigido em lei - MG

Fonte: Elaboração OJB, 2010


Fonte: Elaboração OJB, 2010
A partir do IBGE, PNUD e Lei
A partir do IBGE, PNUD e Lei
Estadual de Organização e Divisão
Estadual de Organização e Divisão
Judiciária
Judiciária

Mapa 28: Sedes com população Mapa 29: Sedes com população
acima do exigido em lei - RS abaixo do exigido em lei - RS

Fonte: Elaboração OJB, 2010


38
A partir do IBGE, PNUD e Lei
Estadual de Organização e Divisão Fonte: Elaboração OJB, 2010
Judiciária A partir do IBGE, PNUD e Lei
Estadual de Organização e Divisão
Judiciária
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

É possível observar nos mapas que os municípios sede de comarcas


com população abaixo do exigido em lei estão localizados em regiões do
Estado que possuem IDH mais elevado e, em alguns casos, estão próximos de
sedes com população acima do exigido em lei que também têm IDH elevado.
No caso de MG, por exemplo, esse recorte é exemplar. Encontramos
poucos municípios sede de comarca com população abaixo do exigido em lei
em regiões como o Vale do Jequitinhonha e Norte de Minas (regiões
conhecidas como as mais carentes do Estado e que possuem baixo IDH,
conforme indicado no mapa dos municípios). Pelo contrário, os municípios
sede se concentram na região do Triângulo Mineiro, Sul de Minas e região
Central (regiões com o melhor IDH do Estado).
Esse dado é importante, pois, nos municípios sede com população
abaixo do previsto em lei, a criação da comarca evidencia o peso do IDH mais
elevado, bem como da desigualdade territorial que concentra municípios e
sedes de comarcas em regiões de melhores índices de desenvolvimento
humano.
Podemos assim perceber uma relação entre a desigualdade social
(medida pelo Índice de Desenvolvimento Humano - IDH) e a ausência ou
presença de estruturas administrativas do sistema de justiça (verificada pela
divisão judiciária).

39
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

O caso da Defensoria Pública (Minas Gerais)

Além dessa análise feita a partir do sistema judiciário, é possível


investigar o acesso à justiça por meio de uma cartografia da Defensoria
Pública. Tal cartografia nos permite não só pensar o acesso à justiça da
população de baixa renda pela presença de comarcas, mas também pela
presença de meios para acionar o sistema de justiça, entre os quais a
defensoria é um dos mais importantes instrumentos. Criada na Constituição de
1988, a Defensoria Pública, conforme o art. 134 da Carta, “é instituição
essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orientação jurídica
e a defesa, em todos os graus, dos necessitados”. Trata-se de uma conquista
institucional. Afinal, embora a origem do direito à defesa seja antiga, a criação
de uma instituição pública especializada na assistência às pessoas vulneráveis
representa um avanço considerável na luta pela justiça social.
A partir da emenda constitucional n° 45, de 2004, as Defensorias
Públicas estaduais ganharam autonomia funcional e administrativa. Cada
Estado da federação é responsável por lei que dispõe sobre sua organização,
desde que em consonância com a lei complementar n° 80, de 2004, que dispõe
sobre as regras gerais de organização. Nesta última série de mapas,
gostaríamos de analisar o caso de Minas Gerais, partindo do mesmo estudo
sociológico feito anteriormente: será que existe uma relação entre a
desigualdade social, medida pelo IDH, e a ausência de Defensorias Públicas
nos municípios mineiros?
Segundo a lei complementar 65/2003, que dispõe sobre a organização
da Defensoria no Estado de MG, “é obrigatória a instalação de Defensoria
Pública em todas as comarcas do Estado” (art. 41).
No entanto, a partir dos mapas 30 a 32 abaixo, podemos observar que
ainda é baixa a presença de Defensoria Pública nos municípios mineiros, e que
sua distribuição territorial não atende especificamente à obrigatoriedade citada
pela lei 65/20037.
De acordo com o mapa 30, temos 399 municípios com Defensoria
40
Pública, o que representa 47% dos municípios mineiros.

7
As informações sobre as Defensorias Públicas foram coletadas na Pesquisa de Informações Básicas
Municipais – Munic, do IBGE, ano 2009.
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Mapa 30: Distribuição das Defensorias Públicas MG

ção OJB, 2010


A partir do IBGE,

Fonte: Elabora

Já em relação ao Mapa 31, podemos observar que das 320 comarcas de


Minas Gerais, temos a presença de Defensoria Pública em 195 comarcas, o
que representa 61% dos municípios que são sede de comarcas.

Mapa 31: Sede de comarcas e existência de Defensorias Públicas

ção OJB, 2010


A partir do IBGE,

Fonte: Elabora

41
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Por sua vez, o Mapa 32 mostra a presença de Defensorias Públicas em


municípios não sede de comarcas. De acordo com o mapa 32, temos 204
municípios não sede de comarcas com Defensorias Públicas, o que representa
38% desses municípios.

Mapa 32: Não Sede de comarcas e existência de Defensorias Públicas

ção OJB, 2010


A partir do IBGE,

Fonte: Elabora

Esses dados nos levam a analisar se existe uma relação entre a


desigualdade social, medida pelo IDH, e a distribuição de Defensorias Públicas
nos municípios mineiros. O mapa 33 abaixo apresenta a distribuição das
Defensorias Públicas nos municípios sede e não sede de comarcas em relação
ao IDH:

42
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Mapa 33: Existência de Defensoria x IDH8

ção OJB, 2010


A partir do IBGE,

Fonte: Elabora

De acordo com esse mapa, os municípios com Defensorias Públicas


possuem aproximadamente 45% de municípios com IDH no primeiro e
segundo intervalos (índices mais altos de IDH), levando ao entendimento da
existência de uma relação entre a desigualdade social e a distribuição de
Defensorias Públicas nos municípios mineiros.
Podemos dizer ainda que esse mapa se assemelha ao mapa dos
municípios sede de comarcas (mapa 16), apesar da relação entre a
desigualdade social e Defensoria Pública ser menos intensa do que aquela
encontrada entre a desigualdade social e divisão judiciária.
Por sua vez, essa relação se intensifica quando dividimos a presença e
ausência de Defensoria Pública entre os municípios sede de comarcas e
municípios não sede de comarcas. É o que podemos observar no quadro 7
abaixo:

43

8
Tendo como base a distribuição do quintil de todos os municípios, similar ao que foi feito para os mapas
de comarcas. Analisa a variação dentro de cada estrato.
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Quadro 7: Distribuição do IDH entre Sede de Comarcas e Não Sede de


Comarcas e existência de Defensoria Pública.

Sede Comarca Não sede de Comarca

Municípios / Com Sem Com Sem


IDH Defensoria Defensoria Defensoria Defensoria

1º intervalo 96 (49%) 28 (22%) 9 (4%) 36 (11%)

2º intervalo 40 (21%) 36 (29%) 35 (17%) 56 (17%)

3º intervalo 27 (14%) 26 (21%) 55 (27%) 67 (20%)

4º intervalo 17 (9%) 15 (12%) 57 (28%) 77 (23%)

5º intervalo 15 (8%) 20 (16%) 48 (24%) 93 (28%)


Fonte: OJB a partir da Pesquisa de Informações Básicas Municipais – Munic, do IBGE, ano 2009, e Lei de Divisão
Judiciária do Estado de MG.

A partir do quadro 7, podemos observar que as variáveis sede de


comarca com Defensoria Pública e não sede de comarca sem Defensoria
Pública reforça as análises realizadas na relação entre a desigualdade social
(medidas pelo IDH) e a ausência ou presença de estruturas administrativas do
sistema de justiça (verificada pela divisão judiciária), realizada anteriormente na
análise das comarcas.

No caso das Defensorias Públicas, podemos dizer que quanto maior o


IDH, maior a presença de Defensorias Públicas e quanto menor o IDH menor a
presença de Defensorias Públicas. Além disso, a associação entre a presença
de Defensorias Públicas e municípios sede de comarcas faz intensificar a
relação entre altos índices de desenvolvimento econômico e a presença de
estruturas administrativas do sistema de justiça. Neste sentido, não há como
não apontar a existência de uma forte estrutura de desigualdade social
influenciando o acesso a justiça no Brasil.
44
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

III. ACESSO AOS TRIBUNAIS: desigualdade no acesso, atores recorrentes

Justiça Estadual
Primeira Instância: Minas Gerais, Rio Grande do Sul e São Paulo

A Justiça Comum é notadamente conhecida pela falta de celeridade,


atrasando a prestação jurisdicional pleiteada. O Gráfico 1 abaixo, que
apresenta a movimentação processual na justiça estadual de Minas Gerais, no
período situado entre 1994 e 2009, corrobora a afirmação. O acervo tende a
crescer, enquanto os processos julgados e encerrados obedecem a certa
ordem de estagnação. No entanto, é importante saber quem são os usuários
do sistema judiciário e, principalmente, os usuários mais frequentes, para
entender como a falta de celeridade tem impacto diferenciado entre os
diferentes grupos sociais.

Gráfico 1: Evolução do Movimento Processual - Justiça Comum - 1ª Instância

Fonte: Relatório 2009 TJMG

O aumento da capacidade de julgamento, verificado ao longo dos anos,


45
não tem sido suficiente para atender à demanda, também crescente, havendo
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

um maior acúmulo de feitos no acervo da justiça estadual de Minas Gerais,


aumentando a carga de trabalho das secretarias de juízo.
O acervo processual de Minas Gerais é de 4,2 milhões de processos,
sendo que 96,6% encontram-se na Justiça Comum de primeira instância e nos
Juizados Especiais, como demonstra o Gráfico 2 a seguir.

Gráfico 2: Distribuição do Acervo Total 2009 por instâncias do Poder Judiciário


de Minas Gerais

Fonte: Relatório 2009 TJMG

Em 2009 o acervo total da primeira instância em Minas Gerais era de


3.422.250, enquanto o acervo apenas da comarca de Belo Horizonte era de
670.854. Tal dado demonstra que a capital concentra um grande volume de
processos.
Utilizaremos em nossa análise os feitos cíveis que correspondem a 74%
do acervo de primeira instância da Justiça de Minas Gerais.

46
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Tabela 1: Movimentação Processual na Comarca de Belo Horizonte


(Varas de Interesse)
Acervo Índices*
Vara Distribuídos Julgados Encerrados Audiências Saldo em IE IJ
30/06/10

10ª Vara Cível 974 771 762 298 5588 0,78 0,792

11ª Vara Cível 960 828 822 248 4575 0,86 0,863

12ª Vara Cível 997 1328 1103 225 5813 1,11 1,332

13ª Vara Cível 960 1318 1089 346 4715 1,13 1,373

14ª Vara Cível 1004 1226 826 258 4212 0,82 1,221

15ª Vara Cível 980 926 858 222 5998 0,88 0,945

16ª Vara Cível 1030 1015 888 374 4923 0,86 0,985

17ª Vara Cível 977 879 869 343 6473 0,89 0,9

18ª Vara Cível 973 785 711 344 6155 0,73 0,807

19ª Vara Cível 954 726 623 143 7060 0,65 0,761

0,115
1ª Vara Cível 962 1108 671 246 6823 0,7
2

1ª Vara de
Feitos
731 1150 968 0 12328 1,32 1,573
Tributários do
Estado

1ª Vara de
Feitos da
Fazenda 1304 3012 3982 2 20751 3,05 2,31
Pública
Municipal

(continua)

* Obs: Índices e Taxas: 1) Conceituação: IJ = Índice de Julgamento = Proc. Julgados / Proc. Distribuídos e
IE = Índice de Encerramento = Proc. Encerrados / Proc. Distribuídos; 2) Avaliam a quantidade de
processos julgados e de encerrados em relação às distribuições, ou seja, os novos processos. Os
resultados desejáveis devem ser iguais ou maiores que 1. Estes resultados indicam que a unidade
jurisdicional julga e encerra processos na mesma proporção ou acima do que recebe. Número índice 47
abaixo de 1 indica acúmulo de processos carecendo de sentença e acúmulo de processos no acervo.
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Tabela 1: Movimentação Processual na Comarca de Belo Horizonte


(Varas de Interesse) (continuação)
Acervo Índices
Vara Distribuídos Julgados Encerrados Audiências Saldo em IE IJ
30/06/10

1ª Vara
261 251 308 4 752 1,18 0,962
Empresarial

20ª Vara Cível 952 730 520 74 6280 0,55 0,767

21ª Vara Cível 919 740 379 226 7942 0,41 0,805

22ª Vara Cível 941 691 523 190 7387 0,56 0,734

23ª Vara Cível 929 561 665 447 6072 0,72 0,6

24ª Vara Cível 1005 1284 846 292 7126 0,84 1,278

25ª Vara Cível 1000 1095 915 98 5968 0,92 1,1

26ª Vara Cível 1003 1093 660 306 6622 0,66 1,09

27ª Vara Cível 986 902 509 167 6575 0,52 0,915

28ª Vara Cível 941 864 617 343 6862 0,66 0,918

29ª Vara Cível 962 1001 750 83 6827 0,78 1,041

2ª Vara Cível 980 662 579 180 7233 0,59 0,676

2ª Vara da
Fazenda
1102 2171 1269 116 9755 1,15 1,97
Pública e
Autarquias

2ª Vara de
Feitos
691 691 623 12 14185 0,9 1
Tributários do
Estado

(continua)

48
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Tabela 1: Movimentação Processual na Comarca de Belo Horizonte


(Varas de Interesse) (continuação)
Acervo Índices
Vara Distribuídos Julgados Encerrados Audiências Saldo em IE IJ
30/06/10

2ª Vara dos
Feitos da
Fazenda 1330 2576 2494 10 25352 1,88 1,937
Pública
Municipal

2ª Vara
130 125 176 23 2145 1,35 0,962
Empresarial

30ª Vara Cível 969 837 676 137 5159 0,7 0,864

31 ª Vara Cível 1222 427 674 17 5944 0,55 0,349

32ª Vara Cível 925 938 656 346 6597 0,71 1,014

33ª Vara Cível 959 1019 896 228 5822 0,93 1,063

34ª Vara Cível 964 712 602 292 5725 0,62 0,739

3ª Vara Cível 948 1143 870 61 5163 0,92 1,206

3ª ª Vara da
Fazenda
1056 1411 635 53 10705 0,6 1,336
Pública e
Autarquias

3ª Vara de
Feitos
696 1805 1240 1 12142 1,78 2,593
Tributários do
Estado

3ª Vara de
Feitos da
Fazenda 1338 2180 2038 8 18856 1,52 1,629
Pública
Municipal

(continua)

49
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Tabela 1: Movimentação Processual na Comarca de Belo Horizonte


(Varas de Interesse) (continuação)
Acervo Índices
Vara Distribuídos Julgados Encerrados Audiências Saldo em IE IJ
30/06/10

3ª Vara
179 225 235 5 1000 1,31 1,257
Empresarial

4ª Vara Cível 1017 771 729 108 6460 0,72 0,758

4ª Vara da
Fazenda
1091 1588 861 181 10082 0,79 1,456
Pública e
Autarquias

4ª Vara de
Feitos
794 1240 1421 1 12585 1,79 1,562
Tributários do
Estado

4ª Vara dos
Feitos da
Fazenda 1342 3524 2325 8 22126 1,73 2,626
Pública
Municipal

5ª Vara Cível 964 991 846 253 6958 0,88 1,028

5ª Vara da
Fazenda
1108 1484 919 191 9983 0,83 1,339
Pública e
Autarquias

5ª Vara dos
Feitos da
Fazenda 1335 2976 3158 10 18642 2,37 2,23
Pública
Municipal

6ª Vara Cível 1088 757 829 314 7648 0,76 0,7

(continua)

50
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Tabela 1: Movimentação Processual na Comarca de Belo Horizonte


(Varas de Interesse) (continuação)
Acervo Índices
Vara Distribuídos Julgados Encerrados Audiências Saldo em IE IJ
30/06/10

6ª Vara de
Fazenda
1081 1461 962 114 9518 0,89 1,35
Pública e
Autarquias

6ª Vara dos
Feitos da
Fazenda 1335 2976 3158 10 18642 2,37 2,23
Pública
Municipal

7ª Vara Cível 971 899 725 136 6145 0,75 0,93

7ª Vara da
Fazenda
1062 1787 1029 219 10377 0,97 1,68
Pública e
Autarquias

8ª Cível Vara 945 706 457 214 6953 0,48 0,75

9ª Vara Cível 977 656 557 148 6785 0,57 0,67

Vara de
Precatórias 19950 0 19856 494 13952 1 0
Cíveis

71254 63022 72359 9169 466466 1,015 0,88

BH Total

Todas as
varas da
comarca de 132190 98665 121366 40419 691562 0,92 0,75
Belo
Horizonte

Fonte: Relatório 2009 TJMG

Quanto à natureza dos feitos, a Tabela 2 abaixo representa a 51


movimentação processual no ano de 2009.
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Tabela 2: Movimentação Processual na Justiça Estadual de Minas Gerais -


2009

Fonte: Relatório 2009 TJMG

Verifica-se que as execuções fiscais são as ações judiciais distribuídas


mais representativas em números (juntamente com as ações de família que
não são objeto de análise da presente pesquisa), o que embasa nossa
hipótese de que o Estado é um dos maiores atores judicantes, dado que ações
desse tipo envolvem necessariamente o Estado.
Para determinarmos se, de fato, o Estado e os atores econômicos são
os principais litigantes, é necessário estabelecermos a relação quantitativa
entre atores e demandas. É fundamental conhecer e caracterizar quem mais
demanda e contra quem demanda, uma vez que na litigância cível é
indispensável a manifestação de vontade da parte autora para dar início à
demanda, pondo em marcha a prestação jurisdicional, que mobiliza o judiciário
com o fito de resolver o conflito gerado no âmbito da sociedade.
O Gráfico 3, abaixo, apresenta os maiores atores da Justiça Comum
(sem distinguir se autor ou réu), isso é, aqueles que mais mobilizam a justiça
estadual, no âmbito de competência da comarca de Belo Horizonte.

52
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Gráfico 3: Demanda Processual da Comarca de Belo Horizonte - Justiça


Comum

Fonte: Site do TJMG/ Relatório 2009 TJMG / Relatórios mensais das Varas Estaduais da Fazenda Pública

Tal representação gráfica nos mostra que o Estado, parte


necessarimante envolvida nos feitos das Varas da Fazenda Pública Estadual e
Municipal e nos feitos tributários, é sem dúvidas um dos atores processuais
mais frequentes.
Considerando especificamente o grupo BANCOS, como representativos
dos macroatores econômicos, observamos que não há muita divergência entre
o percentual de demandas que envolve o Banco do Brasil (empresa de
economia mista) e as que envolvem os principais bancos privados, tais como o
Bradesco ou o Itaú.

53
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Gráfico 4: Demanda Processual da Comarca de Belo Horizonte pela categoria


de Bancos

Fonte: Site do TJMG/ Relatório 2009 TJMG

Por outro lado, no Rio Grande do Sul, o volume total de processos da


primeira instância da Justiça Comum é de 2.996.551, sendo 2.770.070 os feitos
cíveis, representando 92% do total.
Segundo o relatório anual do TJRS de 2002 a 2005, houve grande
crescimento no acervo geral do TJ, visto que a quantidade de processos
distribuídos superava muito a quantidade de processos extintos. Porém, a partir
de 2006, notou-se a diminuição de tal diferença, apesar do acervo ter quase
dobrado a partir de 2004.
A fonte por nós utilizada para análise dos dados no Rio Grande do Sul,
diferentemente de Minas Gerais, agrupa os dados de Juizados Especiais,
juntamente com os demais feitos de primeira instância da Justiça Comum. Fato
esse que nos dá um panorama mais amplo da primeira instância do judiciário
no Rio Grande do Sul.
Como se observa nos Gráficos a seguir, o Estado e os bancos, assim
como em Minas Gerais, também figuram como os maiores litigantes no sistema
judiciário estadual do Rio Grande do Sul, quando considerado somente as 54
pessoas jurídicas.
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Gráfico 5: Demanda Processual no Rio Grande do Sul por categoria de partes -


Pessoa Jurídica

Fonte: Relatório 2009 TJRS

Quando se considera apenas os processos em que um conjunto de


atores figuram no pólo passivo, ou seja, na qualidade de réus/demandados, o
Estado e os bancos seguem sendo as pessoas jurídicas que aparecem de
forma mais significativa, pois dos 55% de ações movidas contra pessoas
jurídicas, 42% são movidas contra o Estado ou contra alguma instituição
financeira.

55
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Gráfico 6: Demanda Processual por categoria de partes


Pessoa Jurídica como demandada/requerida

Relatório 2009 TJRS

Nota-se que os dados do Rio Grande do Sul agrupam as Varas Cíveis e


as Varas dos Juizados Especiais, razão pela qual aparecem, de modo mais
evidente, as empresas de telefonia.9 Estas, na qualidade de rés/demandadas,
representam 6% das ações movidas contra pessoas jurídicas. Tal fato ocorre
pois, geralmente, os litígios contra empresas de telefonia derivam-se de
relações de consumo e contratos de adesão, questões recorrentemente
tratadas em Juizados Especiais.

56
9
Em Minas Gerais as demandas contra as empresas de telefonia são, em grande medida,
deslocadas para a competência dos Juizados Especiais. Em Belo Horizonte foi criado um
Juizado Especial para atender especificamente demandas desse tipo.
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Gráfico 7: Demanda Processual por categoria de partes - Pessoa Física e


Jurídica

Fonte: Relatório do TJRS

Por outro lado, o Gráfico 8 abaixo nos mostra que, quando


consideramos apenas as ações que envolvem o Estado, é a administração
pública direta (Estado do Rio Grande do Sul) que sobressae em relação à
administração pública indireta, envolvendo-se em 82% das demandas judiciais.
Da administração indireta, destaca-se o IPERGS, que é o Instituto de
Previdência do Estado do Rio Grande do Sul, autarquia estadual que atua na
área de assistência (saúde e previdência).

57
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Gráfico 8: Demanda Processual por categoria de parte - Estado

Fonte: Relatório TJRS 2009

Quando consideramos as demandas que envolvem especificamente os


bancos, observamos, conforme o Gráfico 9 abaixo, que o Banco do Estado do
Rio Grande do Sul (Banrisul S/A), empresa de economia mista, acumula
percentual um pouco superior (18%) ao dos mais significativos bancos
privados, o HSBC (13%), o Unibanco (12%) e o Bradesco (11%).

Gráfico 9: Demanda Processual por categoria de parte - Bancos

58

Fonte: Relatório 2009 TJRS


Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Observa-se, ainda, a partir da análise do Gráfico 10 abaixo, que, em


73% dos casos, as demandas são iniciadas por pessoa física, ou seja, elas
veiculam pretensão individual.

Gráfico 10: Demanda processual por categoria de parte autora - pessoa física e
jurídica

Fonte: Relatório 2009 TJRS

Ademais, o Gráfico 11 abaixo demonstra que, no caso da Justiça


Estadual do Rio Grande do Sul, 50% das demandas iniciadas por pessoa física
têm como rés/demandas pessoas jurídicas.

Gráfico 11: Demanda Processual – Pessoa Física X Pessoa Jurídica

59
Fonte: Relatório TJRS 2009
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Mais uma vez, o Gráfico 12 abaixo demonstra que, dentre as pessoas


jurídicas mais demandas no Estado do Rio Grande do Sul, o próprio Estado
representa 60% do total, seguido pelos grandes atores econômicos, tais como
bancos (17%), empresas de telefonia (10%) e financeiras (5%).

Gráfico 12: Demanda Processual por categoria de demandados - Pessoa


Jurídica

Fonte: Relatório TJRS 2009

Em relação à justiça estadual de São Paulo, observa-se que o Estado e


os bancos, do mesmo modo como ocorre em Minas Gerais e no Rio Grande do
Sul, são os maiores litigantes, contudo, o Estado tem uma participação
expressiva, figurando em 55% da demandas de primeira instância, conforme se
observa do Gráfico 13.
Note-se, ademais, que esse percentual considera tão somente aquelas
demandas nas quais a participação do Estado é obrigatória (as Execuções
Fiscais), de modo que se pode pressupor uma participação ainda maior, já que 60

o Estado pode figurar como réu em inúmeras ações de natureza cível, mesmo
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

as que tramitam nos Juizados Especiais, considerando a responsabilidade civil


dos agentes estatais e das prestadoras de serviços públicos (concessionárias).

Gráfico 13: Demanda Processual na Justiça Estadual de São Paulo

Fonte: Relatório TJSP

A análise mais detalhada da demanda processual na justiça estadual


paulista aponta para uma pluralidade de atores, desconsiderando as
Execuções Fiscais já mencionadas. Dos 45% das demandas que não são de
natureza fiscal – e, portanto, não envolvem obrigatoriamente o Estado –, os
bancos aparecem como os litigantes mais frequentes (5%), seguindos das
empresas de cartão de crédito e financeiras (1%), além das empresas de
telecomunicações (1%) e fornecimento de água e energia (1%), conforme se
observa do Gráfico 14.
Dois dados parecem importantes: o primeiro deles, já mencionado, diz
respeito à pluralidade dos atores, já que 37% da demandas foram
categorizadas como “outros”, reunindo inúmeras e distintas partes; além disso,
as demandas que envolvem as empresas de telecomunicações e fornecimento
de água e energia – que juntas somam 2% da demandas na justiça estadual
paulista – podem envolver o Estado, já que se trata da prestação de serviço 61
público, via concessão.
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Gráfico 14: Demanda Processual por categoria de partes

Fonte: Relatório TJSP

Os atores macroeconômicos (bancos e empresas de cartões de crédito,


financeiras e leasing) somados integram 6% das demandas; desse total o
Santander, ABN Amro e Aymoré figuram em mais de 30% delas. O BV figura,
por sua vez, em quase 24% da demandas que envolvem bancos, empresas de
cartões de crédito e financeiras. Observe-se o Gráfico 15, abaixo.

62
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Gráfico 15: Demanda Processual por categoria de parte - Atores


macroeconômicos

Fonte: Relatório TJSP

Por fim, dentre as empresas de telefonia, as quais integram 1% das


demandas no Estado de São Paulo, destaca-se a participação da Telefônica
que, do total de demandas que se referem ao setor, figura em 83,5% delas,
conforme se observa do Gráfico 16, abaixo.

63
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Gráfico 16: Demanda Processual por categoria de ator - Empresas de Telefonia

Fonte: TJSP

Justiça Estadual

Tribunais: Minas Gerais, Rio Grande do Sul e São Paulo

A segunda instância, ou segundo grau, é responsável pela reapreciação


das demandas judiciais. Os atores judiciais, insatisfeitos com o resultado obtido
no juízo de primeiro grau, recorrem aos tribunais, a fim de obter uma nova
resposta do sistema judiciário.
Neste tópico, vamos limitar nossa análise aos feitos cíveis, realizando
uma comparação dos dados de movimentação processual nos Tribunais de
Justiça de Minas Gerais e Rio Grande do Sul, no ano de 2009, e no Tribunal de
Justiça de São Paulo, a partir de um comparativo dos dados referentes aos
anos 2000 e 2010.
O levantamento de dados, realizado nos Tribunais de Justiça desses
dois Estados, demonstra uma participação muito reduzida dos processos que
tramitam na segunda instância na composição do acervo de processos em
64
tramitação no órgão jurisdicional.
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Compõem o acervo da segunda instância, no TJMG, um total de


124.294 processos, o que corresponde a 2,93% do acervo da Justiça Comum
de Minas Gerais, conforme se observa no Quadro 7 abaixo.

Quadro 8: Acervo do Tribunal de Justiça de Minas Gerais (2009)

Fonte: Relatório Anual 2009 do Tribunal de Justiça de Minas Gerais

No TJRS esse número é de 312.132 processos, correspondendo a


8,49% do acervo da Justiça Comum do Rio Grande do Sul. Dentre os
processos em segunda instância, os feitos cíveis correspondem a 93,49% do
acervo do TJRS, conforme Tabela 3.

65
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Tabela 3: Acervo do Tribunal de Justiça do Rio Grande doSul (2009)

Fonte: Relatório Anual 2009 do tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul

Já no Estado de São Paulo, o que se observa em relação ao acervo –


comparando-se os números referentes ao ano 2000 e ao ano 2010 – é que em
matéria cível houve um crescimento de mais de 100% das demandas, que
passaram de 1,5 milhão para pouco mais de 4 milhões. O mesmo fenômeno
ocorre quando se observa a evolução das demandas fiscais, que totalizavam
quase 4 milhões em 2000 e saltaram para algo em torno de 10 milhões de
feitos em 2010.
Os Juizados Especiais Cíveis também apresentaram crescimento
expressivo de seu acervo, ultrapassando mais de 1 milhão de processos no
ano de 2010, conforme se verifica do Gráfico 17.

66
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Gráfico 17: Acervo do Tribunal de Justiça de São Paulo (2000-2010)

Por outro lado, em Minas Gerais, os feitos cíveis correspondem a


80,91% do acervo dos processos do Tribunal, conforme Tabela 4 abaixo.

Tabela 4: Distribuição dos feitos do TJMG por natureza (cível ou criminal) -


2009
Distribuídos Julgados Acervo –
31/12/2009

Processos Cíveis 211.553 186.466 100.577

Processos 45.200 42.289 23.717


Criminais

Total 256.753 228.755 124.294

Fonte: Relatório Anual 2009 do Tribunal de Justiça de Minas Gerais

Comparando-se o acervo de cada um dos três tribunais estaduais,


observa-se que o de São Paulo é o que apresenta um maior número de
demandas, conforme Gráfico 18, abaixo.

67
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Gráfico 18: Acervo dos Tribunais de Justiça (Minas Gerais, Rio Grande do Sul
e São Paulo)

A evolução da movimentação processual nos tribunais aponta para um


crescimento no número de processos distribuídos e julgados, o que não
caracteriza um maior índice de recursos nas ações, já que tal crescimento
também se dá na primeira instância, conforme já observado.
O crescimento do fluxo processual apresentou, na última década, um
aumento vertiginoso, experimentando, entre os anos de 2003 e 2008, um
intenso crescimento no número de ações iniciadas/distribuídas. No TJMG, o
número de processos iniciados em 2003 era de 62.641, passando a 242.228
em 2008 e chegando a 256.753 em 2009. No TJRS, em 2003, foram iniciados
254.198 processos, em 2008 foram 590.203, chegando ao total de 674.331 em
2009.
Outra constatação é que, apesar de Minas Gerais, em comparação com
o Rio Grande do Sul, ter uma população maior e uma participação mais
relevante no PIB nacional, o fluxo processual na segunda instância da Justiça
Estadual no Rio Grande do Sul é pelo menos três vezes maior do que em
68
Minas Gerais.
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Por outro lado, se analisarmos os feitos cíveis em tramitação na


segunda instância, considerando os diferentes atores processuais, ainda que
sem distinção entre autor e réu, observamos a recorrência dos entes públicos e
dos grandes agentes econômicos, em especial os integrantes do sistema
bancário.

Gráfico 19: Demanda Processual por categoria de atores - Bancos e


Estado

Fonte: Relatório Anual 2009 do Tribunal de Justiça de Minas Gerais

A recorrência dos entes públicos pode ser explicada pela


obrigatoriedade de recorrer que recai sobre eles. Chama atenção, contudo, a
recorrência dos bancos, que integram a lide em 30% das demandas que
chegam à segunda instância de julgamento.
Os dados da primeira instância, Comarca de Belo Horizonte, apontam
uma participação dos bancos em 6% das demandas, o que demonstra um
exessivo grau de litigiosidade destes, recorrendo sempre que a decisão lhes é
desfavorável.

69
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Gráfico 20: Demanda Processual por categoria de ator - Bancos

Fonte: Relatório Anual 2009 do Tribunal de Justiça de Minas Gerais

O Banco do Brasil (34%), seguido pelo Banco Bradesco (27%) e pelo


Banco Itaú (26%), são os atores mais recorrentes no segundo grau da justiça
estadual em Minas Gerais. Já havíamos observado que eram também os
atores mais recorrentes do grupo BANCOS, o que denota que, em boa medida,
as ações que envolvem esses atores são analisadas em duas instâncias de
jurisdição, mobilizando à exaustão o aparato da justiça estadual, que engloba
os juízos (primeira instância) e os tribunais (segunda instância).
Os dados referentes ao TJMG representam a participação dos atores no
universo do acervo processual cível em dezembro de 2009. Já os dados do
TJRS tomam como referência os processos iniciados no ano de 2009. Apesar
da diferença na natureza dos dados, a predominância dos mesmos atores é
recorrente: ambos os sistemas judiciários apresentam predominância dos entes
públicos e do sistema bancário.

70
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Tabela 5: Distribuição processual por natureza de ação - TJRS (2009)


Natureza da Ação Quantidade

Direito Privado não especificado 133.806

Negócio jurídico bancário 90.659

Alienação fiduciária 84.159

Servidor público 53.967

Direito Público não especificado 28.636

Responsabilidade Civil 26.860

Direito Tributário 25.775

Previdência Pública 19.840

Seguro 12.973

Família 10.229

Previdência Privada 9.162

Arrendamento Mercantil 8.964

Contrato de cartão de crédito 6.097

Estatuto da Criança e do Adolescente 5.963

Acidente do Trabalho 5.030

Locação 4.343

Responsabilidade civil em Acidente de Trânsito 3.965

Sucessão 3.879

Promessa de compra e venda 3.727

Posse (bens imóveis) 2.354

Condomínio 2.124

Honorário de Profissional Liberal 1.712

Concurso Público 1.627


(continua)
71
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Tabela 5: Distribuição processual por natureza de ação – TJRS (2009) - continuação

Natureza da Ação Quantidade

Ensino Particular 1.467

Licitação e contrato administrativo 1.301

Contrato do Sistema Financeiro de Habitação 1.160

União Estável 1.094

Outros Feitos 9470

TOTAL 560.343
Fonte: Relatório Anual 2009 do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul

Esses dados, comparados com a participação dos mesmos atores na


justiça de primeira instância, demonstram uma taxa de recorribilidade muito
maior do que a apresentada nas ações envolvendo outros entes econômicos
ou apenas pessoas físicas. Daí percebe-se uma cultura de litígio entre os
macroatores econômicos. Entre os entes públicos, deve-se atentar para o fato
de que a lei processual determina o reexame necessário sempre que o Estado
for vencido em primeira instância. Ainda assim ,não deixa de surpreender a
forte presença das fazendas municipais.
Em relação ao movimento processual na segunda instância do Estado
de São Paulo, verifica-se valores muito mais expressivos, em comparação com
os outros dois tribunais observados, o que talvez possa ser explicado pelo fato
de São Paulo ser o principal centro populacional e econômico do país.

72
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Tabela 6: Movimento Judiciário TJSP (2009)

Fonte: Publicação no site do TJSP

Nos dados da demanda processual da segunda instância do Tribunal de


Justiça do Estado de São Paulo, observa-se o mesmo fenômeno verificado em
outros Estados, qual seja, uma predominância dos entes públicos, devido à
obrigatoriedade de recorrer que recai sobre eles sempre que vencidos na
primeira instância.
Por outro lado, no TJSP, a fatia representada pelos bancos e outros
grandes prestadores de serviços é bem reduzida (em comparação com o
TJMG, por exemplo), o que pode ser justificado pelo fato de que a maior parte
das ações em que figuram esses entes veicula demandas provenientes de
relações de consumo, as quais serão dirimidas nos Juizados Especiais.

73
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Gráfico 21: Demanda Processual por categoria de atores - Estado e


Macroatores econômicos

Fonte: Publicação no site do TJSP em 29/09/2010, acerca das 100 instituições com mais processos na Justiça
Estadual

Considerando apenas as demandas que envolvem o Estado, observa-se


que o Estado de São Paulo, em especial a Fazenda Pública do Estado,
reunindo causas de servidores públicos e execução fiscal, ocupa o lugar mais
proeminente dentre os usuários recorrentes. Esse cenário se repete em outros
tribunais.

74
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Gráfico 22: Demanda Processual por categoria de atores (Estado) - TJSP/2009

Fonte: Publicação no site do TJSP em 29/09/2010, acerca das 100 instituições com mais processos na
Justiça Estadual

Em segundo lugar, encontram-se as prefeituras municipais. Dentre


estas, a Prefeitura de São Paulo concentra 50% das ações, o que é de se
esperar da maior cidade do país, que concentra grande parte da atividade
econômica nacional.

Gráfico 23: Demanda Processual por categoria de atores (Prefeituras) -


TJSP/2009

75
Fonte: Publicação no site do TJSP em 29/09/2010, acerca das 100 instituições com mais processos na Justiça
Estadual
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Em terceiro lugar, figura o governo federal. Neste grupo, o INSS


concentra mais de 99% das ações que tratam de benefício de aposentadoria e
pensão.
Diante dessas informações, é possível observar que a maior parte dos
litígios se encerra na primeira instância e que na segunda instância
predominam os entes públicos devido à obrigatoriedade de recorrer. Quanto
aos grandes atores econômicos, eles figuram nas turmas recursais com maior
proeminência.
Por fim, comparativamente, o que se observa é que o Tribunal de Justiça
de Minas Gerais, pelo menos durante o ano de 2009, obteve a menor taxa de
eficiência, embora – assim como os outros dois tribunais – tenha julgado um
maior número de processos do que os que foram distribúidos.

76
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Gráfico 24: Eficiência dos Tribunais (processos distribuídos X julgados) - 2009

Justiça Federal
Minas Gerais e Distrito Federal

Regulamentada pela Lei n. 5010, de 1966, a Justiça Federal brasileira se


organiza de forma autônoma e distinta dos demais âmbitos do judiciário
brasileiro. A Justiça Federal tem por competência o julgamento de ações em
que a União, as fundações, as empresas públicas federais e as autarquias da
União figurem na condição de autoras ou rés. Além disso, é de competência da
Justiça Federal o julgamento de questões de interesse da Federação.
As instâncias de primeiro grau da Justiça Federal são representadas
pelos juízos federais monocráticos e estão presentes em todo território nacional
por meio das seções judiciárias. Cada ente federado é contemplado por uma
seção judiciária, que é composta por subseções judiciárias, presentes em
cidades de médio e grande porte.
77
No que se refere à organização da segunda instância da Justiça Federal,
observa-se a existência de cinco regiões que contemplam todos os Estados
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

brasileiros, mas que não correspondem à divisão padrão instituída


territorialmente, ficando a critério da própria Justiça Federal a divisão dos
Estados pertencentes a cada região.

Figura 2: Mapa da Divisão Judiciário da Justiça Federal brasileira

Fonte: Site do Tribunal Regional Federal/1 Região

O presente relatório apresenta análises que se limitam aos dados


referentes ao movimento processual no Tribunal Regional Federal da Primeira
Região (TRF1), especificamente em relação aos recursos originados das
Seções de Minas Gerais e Distrito Federal. Os resultados apresentados a
seguir concentram-se em três vertentes de análise, sendo elas: o fluxo
processual de todos os recursos e daqueles de natureza econômica; os
temas/tipos de litígios mais frequentes (ainda no universo dos recursos de
natureza econômica); e os litigantes mais frequentes. 78

Observando os recursos originários de Minas Gerais, no TRF1, ao longo


dos últimos anos, verifica-se certa estabilidade em relação ao volume. Se
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

compararmos o volume dos que foram efetivamente julgados com o volume


total de recursos protocolados, ao longo dos anos, observamos também que
não há grandes alterações nessa relação, razão pela qual o volume de
recursos que permanece “em tramitação” (aguardando solução judicial) é muito
alto em comparação com as demais vertentes do fluxo processual, conforme se
observa na Tabela 7 abaixo.

Tabela 7: Fluxo Processual do TRF1 (2004-2009)


(Recursos originários de Minas Gerais)

Fonte: Dados fornecidos pelo TRF1

O panorama não se altera muito quando consideramos o fluxo


processual do TRF1, no mesmo período, em relação aos recursos originários
do Distrito Federal, conforme Tabela 8 abaixo.

79
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Tabela 8: Fluxo processual do TRF1 (2004-2009)


(Recursos originários do Distrito Federal)

Fonte: Dados fornecidos pelo TRF1

Em relação aos recursos protocolados, no entanto, observa-se aumento


ano a ano; além disso, o volume de recursos em tramitação é muito maior em
relação aos julgados e protocolados, chegando, em alguns casos, a
representar um volume três vezes maior em comparação às demais vertentes
do fluxo processual (recursos distribuídos e julgados).
Nota-se também o baixo e estável volume de recursos julgados. No ano
de 2008, por exemplo, foram distribuídos 59.710 recursos, sendo que apenas
26.307 foram julgados. Além disso, aproximadamente 160 mil processos
permaneciam em tramitação, naquele ano, no TRF1. Anualmente, quase duas
vezes mais recursos são protocolados do que julgados, o que colabora para a 80
ampliação do número de processos que permanecem em tramitação, ou seja,
sem resolução.
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Por outro lado, se recortarmos os dados para analisarmos apenas os


recursos referentes a causas de natureza econômica, os dados se alteram
substancialmente.
Segundo a organização da Justiça Federal, os recursos protocolados,
em tramitação e julgados, referentes a causas de natureza econômica, são
classificados em três grandes grupos de tipo de litígio: (1)
Contrato/Civil/Comercial/Econômico, que engloba os recursos que versam
sobre Crédito Rotativo, Linha de Crédito, Mútuo Habitacional, Empréstimo,
Conta Corrente, Cartão de Crédito, Cheque Bancário, Prestação de Serviços,
Arrendamento Mercantil, Compra e Venda, Extrato Bancário, Consórcio,
Seguro, Agendamento Eletrônico, Depósito, Locação e Penhor; (2) Intervenção
no Domínio Econômico, que engloba os recursos que versam acerca de
Expurgos Inflacionários e Controle de Preços; (3) Contratos de
Consumo/Direito do Consumidor, que engloba os recursos referentes a
relações de consumo.

81
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Tabela 9: Fluxo Processual do TRF1 (2005-2009)


Recursos de natureza econômica originários de Minas Gerais

Fonte: Dados fornecidos pelo TRF1

Observa-se um aumento expressivo no volume de recursos protocolados


no ano de 2007, seguido por uma considerável diminuição desse volume nos
anos seguintes que, no entanto, ainda são muito superiores aos patamares
anteriores.
Em relação aos recursos julgados, é notório o aumento de volume ano a
ano de maneira regular. Contudo, a comparação entre essas duas vertentes do
fluxo processual demonstra que o volume de recursos julgados ainda é
infinitamente inferior ao de recursos protocolados, tendo representado algo em
torno de 10% nos anos de 2007 e 2008, ampliando-se para pouco mais de 30%
82
no ano de 2009, daí porque o volume dos processos em tramitação é bastante
superior àqueles protocolados e julgados.
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Tabela 10: Fluxo Processual do TRF1 (2005-2009)


Recursos de natureza econômica originários do Distrito Federal

Fonte: Dados fornecidos pelo TRF1

Quanto ao fluxo processual referente aos recursos vinculados a causas


econômicas, originários da Seção Judiciária do Distrito Federal, nota-se um
crescente aumento nas três vertentes: ano a ano mais recursos são
protocolados, amplia-se o número de recursos julgados, mas também o
número de recursos em tramitação, provavelmente em razão da amplitude do
acervo já constituído anteriormente.
A análise dos dados acima explicitados mostra um crescimento no
volume de recursos protocolados a partir de 2007, números que têm uma
pequena baixa nos anos seguintes. No entanto, assim como no caso de MG, o
83
volume de recursos protocolados continua a significar um expressivo aumento
relativo aos anos anteriores a 2007.
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

No ano de 2006 é possível identificar um significativo aumento no


número de recursos julgados, seguido por uma pequena diminuição nesse
volume. Posteriormente, é possível perceber um aumento crescente e regular.
Por outro lado, se considerarmos os recursos de natureza econômica
por grupos de causas (assuntos/temas), em Minas Gerais, observamos que a
maioria desses recursos se insere na categoria Contrato Civil, conforme
Gráfico 22 abaixo, o qual indica que 45% do total de recursos protocolados
estão nessa categoria, enquanto 36% são representativos do grupo
Intervenção do Domínio Econômico/Administrativo, e apenas 19% do total
referem-se a Contratos de Consumo/Direitos do Consumidor.

Gráfico 25: Demanda Processual por Grupos de Ação (Assunto)


Recursos de natureza econômica originários de Minas Gerais

84
Fonte: Dados fornecidos pelo TRF1
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Desagregados, os dados revelam configuração pouco semelhante à


encontrada nos dados agregados. O assunto mais recorrente entre os recursos
de natureza econômica que são protocolados é Expurgos Inflacionários,
representando 36% do total de recursos dessa natureza. Na sequência, nota-
se o grande volume de recursos referentes a Conta Poupança/Contrato Civil,
os quais representam 21% do total de recursos de natureza econômica,
seguidos por Expurgos Inflacionários/Direito do Consumidor e Empréstimos-
Contrato Civil, representativos de 19% e 12%, respectivamente, do total de
recursos de natureza econômica.

Gráfico 26: Demanda Processual por Grupos de Ação (Dados


desagregados) - Recursos de natureza econômica originários de Minas Gerais

Fonte: Dados fornecidos pelo TRF1 85


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Em relação ao volume de recursos de natureza econômica protocolados


na Justiça Federal originários da Seção Judiciária do Distrito Federal, observa-
se acentuado volume de recursos que estão inseridos na categoria Contratos
Civis, com quase 70% do total de recursos protocolados. Já Intervenção no
Domínio Econômico/Administrativo, com 28%, é o segundo que mais aparece.
Os demais 3% se enquadram no tipo de litígio Contratos de Consumo.

Gráfico 27: Demanda Processual por Grupos de Ação (Assunto)


Recursos de natureza econômica originários do Distrito Federal

Fonte: Dados fornecidos pelo TRF1

Por outro lado, a partir da análise dos dados desagregados, isto é,


classificados por tipo de litígios mais específicos, é possível observar que a
maioria dos recursos protocolados são aqueles que correspondem à categoria
Conta Poupança, com 24%, seguidos por aqueles representados por Expurgos
Inflacionários, com 17% do total de recursos de natureza econômica. E,
representando 12% do total de recursos dessa natureza, aparecem os
relacionados a litígios acerca de Linha de Crédito, conforme Gráfico 25, abaixo.

86
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Gráfico 28: Demanda Processual por Grupos de Ação (Assunto)


Recursos de natureza econômica originários do Distrito Federal

Fonte: dados fornecidos pelo TRF1

Os dados que seguem referem-se não mais ao tipo de recurso que


87
aporta no TRF1 ou ao fluxo processual, mas especificamente aos litigantes
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

mais frequentes, aqueles que fazem uso recorrente do Tribunal Regional


Federal da primeira região.

Tabela 11: Litigantes Frequentes no TRF1 - 2009


(Recursos originários de Minas Gerais)

LITIGANTES MAIS FREQUENTES


Litigantes Números absolutos Porcentagem
CAIXA ECONÔMICA 5191 19,86
PODER JUDICIÁRIO 718 2,75
BANCO CENTRAL 554 2,12
CORREIOS ECT 319 1,22
INSS 316 1,21
RECEITA FEDERAL 244 0,93
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 219 0,84
UNIÃO 210 0,80
TRANSPORTADORAS 77 0,29
SINDICATOS 72 0,28
PREFEITURAS 60 0,23
Demais bancos públicos 56 0,21
OUTROS 53 0,20
MINISTERIO PUBLICO FEDERAL 48 0,18
UNIVERSIDADE FEDERAL 45 0,17
BANCO DO BRASIL 38 0,15
ESTADO DE MINAS GERAIS 28 0,11
BANCOS PRIVADOS 23 0,09
FAZENDA ESTADUAL 11 0,04
CARTAO DE CREDITO 8 0,03
FUNDOS NACIONAIS 6 0,02
USIMINAS 6 0,02
BELGO MINEIRA 5 0,02
DEMAIS LITIGANTES 17832 68,22
TOTAL DE PROCESSOS 26139 100,00
Fonte: Dados recebidos do TRF1

88
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Gráfico 29: Litigantes Frequentes no TRF1 - 2009


(Recursos originários de Minas Gerais)

Fonte: Dados recebidos TRF1

A análise sistemática dos recursos em tramitação no Tribunal Regional


Federal/1ª Região, originários da Seção Judiciária de Minas Gerais, mostra que
o maior litigante é a Caixa Econômica Federal, sendo parte em quase 20% dos
recursos em tramitação.
Outros grandes litigantes são o Banco Central do Brasil, a Empresa de
Correios e Telégrafos e o Instituto Nacional de Seguridade Social. A Receita
Federal, as instâncias de administração indireta e a União Federal aparecem
como parte nos recursos em quase 1% do total.
É importante ressaltar que, na categoria Demais Litigantes, encontram- 89
se especialmente pessoas físicas.
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Tabela 12: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ação

CAIXA ECONÔMICA FEDERAL


Litigantes N. Porcentagem
Absolutos
EXPURGOS INFLACIONARIOS / PLANOS ECONOMICOS - BANCARIOS - 2487 47,91
CONTRATOS DE CONSUMO - DIREITO DO CONSUMIDOR
CREDITO ROTATIVO - CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E 1255 24,18
FINANCEIRO – CIVIL
LINHA DE CREDITO - CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E 434 8,36
FINANCEIRO – CIVIL
MUTUO HABITACIONAL -CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E 220 4,24
FINANCEIRO – CIVIL
EMPRESTIMO - CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E FINANCEIRO 177 3,41
– CIVIL
CONTA CORRENTE - CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E 173 3,33
FINANCEIRO – CIVIL
CONTA CORRENTE - CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E 130 2,50
FINANCEIRO – CIVIL
CARTAO DE CREDITO - CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E 76 1,46
FINANCEIRO – CIVIL
CHEQUE BANCARIO - CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E 71 1,37
FINANCEIRO – CIVIL
PRESTAÇAO DE SERVIÇOS - CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E 39 0,75
FINANCEIRO – CIVIL
ARRENDAMENTO MERCANTIL - CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO 37 0,71
E FINANCEIRO – CIVIL
CRUZADOS NOVOS/BLOQUEIO - EXPURGOS INFLACIONARIOS/PLANOS 37 0,71
ECONOMICOS - INTERVENÇAO NO DOMINIO ECONOMICO –
ADMINISTRATIVO
COMPRA E VENDA - CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E 34 0,65
FINANCEIRO – CIVIL
EXTRATO BANCÁRIO - CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E 8 0,15
FINANCEIRO – CIVIL
CONSORCIO - CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E FINANCEIRO – 4 0,08
CIVIL
SEGURO - CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E FINANCEIRO – 2 0,04
CIVIL
EXPURGOS INFLACIONARIOS/PLANOS ECONOMICOS - INTERVENÇAO NO 1 0,02
DOMINIO ECONOMICO - ADMINISTRATIVO
AGENDAMENTOELETRONICO - CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO 1 0,02
E FINANCEIRO – CIVIL
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E FINANCEIRO - CIVIL 1 0,02
CONTROLE DE PREÇOS - INTERVENÇAO NO DOMINIO ECONOMICO – 1 0,02
ADMINISTRATIVO
DEPOSITO – CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E FINANCEIRO – 1 0,02
CIVIL
LOCAÇAO - CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ ECONOMICO E FINANCEIRO – 1 0,02
CIVIL
PENHOR - CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E FINANCEIRO – 1 0,02
CIVIL
TOTAL 5191 100,00
90
Fonte: Dados fornecidos pelo TRF1
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No que toca os dados desagregados dos recursos em tramitação no


TRF1/MG, que têm como parte a Caixa Econômica Federal, é possível
observar que o tema recorrente é Expurgos inflacionários/Planos Econômicos,
Bancários, Contratos de Consumo, Direito do Consumidor, representando
quase 48% do total; seguido por Crédito Rotativo; Contratos
Civil/Comercial/Econômico/Financeiro, responsável por 24%; e em seguida
Linha de crédito, Contratos Civil/Comercial/Econômico/Financeiro, Civil, com
pouco mais de 8% do total, conforme Tabela 12, acima.
Por outro lado, ao avaliarmos os dados agregados nas três grandes
classificações por tipos de litígios de causas econômicas, é possível mensurar
ainda a persistência do tema Direito do Consumidor, representativo de 48% do
total de recursos de natureza econômica que envolve a CEF. Contudo, o grupo
de recursos agregados pelo tema Contrato Civil Comercial e Econômico
representa mais da metade (51%) do total dos recursos, conforme Gráfico 27,
abaixo.

Gráfico 30: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ação

91

Fonte: Dados fornecidos pelo TRF1


Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Por outro lado, considerando os recursos de natureza econômica em


que o Banco Central do Brasil é parte, observa-se que há uma distribuição um
pouco mais uniforme em comparação com aqueles dados referentes à
participação da Caixa Econômica Federal.
De fato, do total de recursos em tramitação, 60% são classificados como
sendo Direito do Consumidor, enquanto pouco mais de 23% estão englobados
pela categoria Intervenção no Domínio Econômico Administrativo, seguida pela
categoria Contratos Civis, representativa de 17% do total, conforme Gráfico 28.

Gráfico 31: Demanda Processual por categoria de parte (Banco Central) e tipo
de ação

92

Fonte: Dados fornecidos pelo TRF1


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Em relação aos dados desagregados, observamos que o volume de


recursos classificados como Direito do Consumidor representa quase 60%,
Expurgos Inflacionários/Intervenção no Domínio Econômico Administrativo
pouco mais de 22,7 %, e Conta Poupança/Contratos Civis quase 15%,
conforme Tabela 13.

Tabela 13: Demanda Processual por categoria de parte (Banco Central) e tipo
de ação
BANCO CENTRAL
Litigantes N. Porcentagem
Absolutos
EXPURGOS INFLACIONARIOS / PLANOS ECONOMICOS - 330 59,57
BANCARIOS - CONTRATOS DE CONSUMO - DIREITO DO
CONSUMIDOR
CRUZADOS NOVOS/BLOQUEIO - EXPURGOS 126 22,74
INFLACIONARIOS/PLANOS ECONOMICOS - INTERVENÇAO NO
DOMINIO ECONOMICO – ADMINISTRATIVO
CONTA POUPANÇA - 82 14,80
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E FINANCEIRO –
CIVIL
CONTA CORRENTE - 5 0,90
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E FINANCEIRO –
CIVIL
CARTAO DE CREDITO - 2 0,36
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E FINANCEIRO –
CIVIL
CHEQUE BANCARIO - 2 0,36
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E FINANCEIRO –
CIVIL
CONTROLE DE PREÇOS - INTERVENÇAO NO DOMINIO 2 0,36
ECONOMICO – ADMINISTRATIVO
MUTUO HABITACIONAL - 2 0,36
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E FINANCEIRO –
CIVIL
PROAGRO - INCENTIVO - INTERVENÇAO NO DOMINIO 2 0,36
ECONOMICO – ADMINISTRATIVO
CONSORCIO - CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E 1 0,18
FINANCEIRO – CIVIL
TOTAL 554 100,00
Fonte: Dados fornecidos pelo TRF1

Em relação aos recursos de natureza econômica que têm como parte a


Empresa de Correios e Telegráficos, pode-se observar, conforme Tabela 14, os
seguintes temas, presentes nesses recursos: o primeiro deles, identificado em
quase 98% dos dados analisados, consiste em Contratos Civis; 4% do total são 93

referentes a Crédito Rotativo e quase 2% a Linha de Créditos. Já os recursos


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que têm por tipo de litígio Direito do Consumidor representam mais de 2% do


total.

Tabela 14: Demanda Processual por categoria de parte (ECT) e tipo de ação

CORREIOS
Tipos de Litígio N. Absolutos Porcentagem
PRESTAÇAO DE SERVIÇOS -
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E 293 91,85
FINANCEIRO - CIVIL
CREDITO ROTATIVO -
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E 12 3,76
FINANCEIRO - CIVIL
EXPURGOS INFLACIONARIOS / PLANOS
ECONOMICOS - BANCARIOS - CONTRATOS DE 6 1,88
CONSUMO - DIREITO DO CONSUMIDOR
LINHA DE CREDITO -
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E 5 1,57
FINANCEIRO - CIVIL
CHEQUE BANCARIO -
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E 3 0,94
FINANCEIRO - CIVIL
TOTAL 319 100
Fonte: Dados fornecidos pelo TRF1

Considerando os dados agregados, observa-se que 98% do total de


recursos que envolvem a ECT veiculam temas categorizados como Contrato
Civil e Econômico, conforme se observa no Gráfico 29, abaixo.

Gráfico 32: Demanda Processual por categoria de parte (ECT) e tipo de ação

94

Fonte: Dados fornecidos pelo TRF1


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Por fim, a análise dos dados referentes aos recursos de natureza


econômica em que o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) figura
como parte mostra que 46% dos referidos recursos veiculam temas atrelados
ao Direito do Consumidor, sendo todos eles relacionados aos chamados
expurgos inflacionários, conforme dados ilustrados pelo Gráfico 30 e Tabela 15.

Gráfico 33: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ação

Fonte: Dados fornecidos pelo TRF1

De fato, os recursos em tramitação, referentes a Expurgos Inflacionários,


são o segundo maior tipo de litígio entre os dados do INSS (ver Tabela 15
abaixo), no entanto, inserem-se em causas de Intervenção do Domínio
Econômico e, juntamente com os demais recursos enquadrados no referente
tipo de litígio, representam 36% do total (ver Gráfico 30, acima). Por fim,
aparecem os recursos referentes a Contrato Civil, com os demais 18%.

95
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Tabela 15: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ação

INSS
Litigantes N. Absolutos Porcentagem
EXPURGOS INFLACIONARIOS / PLANOS ECONOMICOS - 147 46,52
BANCARIOS - CONTRATOS DE CONSUMO - DIREITO DO
CONSUMIDOR
EXPURGOS INFLACIONARIOS/PLANOS ECONOMICOS - 111 35,13
INTERVENÇAO NO DOMINIO ECONOMICO -
ADMINISTRATIVO
EMPRESTIMO - 22 6,96
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
MUTUO HABITACIONAL - 22 6,96
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CONTA POUPANÇA - 4 1,27
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
EXPURGOS INFLACIONARIOS/PLANOS ECONOMICOS - 2 0,63
INTERVENÇAO NO DOMINIO ECONOMICO –
ADMINISTRATIVO
CARTAO DE CREDITO - 2 0,63
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CONTA CORRENTE - 2 0,63
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
PRESTAÇAO DE SERVIÇOS - 2 0,63
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
PREVIDENCIA PRIVADA - 2 0,63
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONOMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
TOTAL 316 100,00
Fonte: Dados fornecidos pelo TRF1

Se considerarmos, por outro lado, os recursos em tramitação no TRF1


no ano de 2009, originários do Distrito Federal, observamos que, apesar de ser
um universo menor, que totaliza 9.120 recursos, a composição dos recursos
em tramitação no Tribunal Regional Federal/1ª Região, referente à Seção
Judiciária do Distrito Federal, no ano de 2009, não difere muito do que foi
apresentado anteriormente quanto à Seção Judiciária de Minas Gerais.
Sumariamente, pode-se dizer que os litigantes mais frequentes são
praticamente os mesmos, nos dois casos, apenas em proporções diferentes.
Conforme Tabela 16, dos 9.120 recursos em tramitação, quase 62 % 96
têm como parte a Caixa Econômica Federal. A União aparece como segundo
maior litigante em mais de 8% dos recursos em tramitação. Chama atenção a
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

larga participação da Fundação Habitacional do Exército (FHE), que é parte em


quase 7% dos recursos. É possível pensar que se trata de um fato isolado, já
que a Fundação Habitacional do Exército não aparece como litigante frequente
nos anos anteriores.
O Banco Central e a Empresa de Correios e Telégrafos são parte em
torno de 1% dos recursos em tramitação; a Receita Federal e o Ministério
Público aparecem entre os litigantes recorrentes, com, respectivamente, 0,63%
e 0,13% do total de recursos analisados.
Quanto ao conjunto dos bancos, eles representam 2,8% dos recursos,
sendo que, desse total, 1% representa a participação de bancos privados.

Tabela 16: Litigantes frequentes no TRF1 - 2009


(Recursos originários do Distrito Federal)
LITIGANTES MAIS FREQUENTES
Litigantes números absolutos porcentagem
Caixa econômica 5636 61,80
União 697 7,64
FHE- fundação habitacional do exército 631 6,92
Administração indireta 354 3,88
INSS 100 1,10
Banco central 88 0,96
Correios ECT 88 0,96
Bancos estaduais 77 0,84
Bancos privados 66 0,72
Receita federal 57 0,63
Sindicatos 50 0,55
Prefeituras 30 0,33
Universidades federais 27 0,30
Banco do Brasil 24 0,26
Empresas de comunicação 13 0,14
Ministério Público Federal 12 0,13
Demais bancos públicos 8 0,09
Entes federados 7 0,08
Poder judiciário 7 0,08
Demais atores 1148 12,59 97
Total 9120 100,00
Fonte: Dados fornecidos pelo TRF1
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Quando confrontamos, por outro lado, a participação dos litigantes mais


frequentes com o tipo de demanda em que estão envolvidos, temos os
seguintes resultados:

Tabela 17: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ação

CAIXA ECONÔMICA FEDERAL


Litigantes N. Absolutos Porcentagem
EMPRÉSTIMO - 2955 52,43
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
LINHA DE CRÉDITO - 826 14,66
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
COMPRA E VENDA - 441 7,82
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CONTA POUPANÇA - 436 7,74
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CRÉDITO ROTATIVO - 346 6,14
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
MÚTUO HABITACIONAL - 180 3,19
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
EXPURGOS INFLACIONÁRIOS / PLANOS 142 2,52
ECONÔMICOS - BANCÁRIOS - CONTRATOS DE
CONSUMO - DIREITO DO CONSUMIDOR
CHEQUE BANCÁRIO - 74 1,31
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CARTÃO DE CRÉDITO - 70 1,24
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E 36 0,64
FINANCEIRO – CIVIL
EXTRATO BANCÁRIO - 36 0,64
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CONTA CORRENTE - 34 0,60
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS - 24 0,43
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
(continua)

98
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Tabela 17: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ação
(continuação)
CAIXA ECONÔMICA FEDERAL
Litigantes N. Absolutos Porcentagem
DEPÓSITO - 17 0,30
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
SEGURO - 5 0,09
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CONSÓRCIO - 4 0,07
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
LOCAÇÃO - CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ 3 0,05
ECONÔMICO E FINANCEIRO – CIVIL
ARRENDAMENTO RESIDENCIAL - 2 0,04
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
SAFRA (ARMAZENAGEM / PREÇO MÍNIMO) - 2 0,04
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
ARRENDAMENTO MERCANTIL - 1 0,02
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CRUZADOS NOVOS/BLOQUEIO - EXPURGOS 1 0,02
INFLACIONÁRIOS/PLANOS ECONÔMICOS -
INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO –
ADMINISTRATIVO
MANDATO - 1 0,02
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
Fonte: Dados enviados pelo TRF1

A apreciação dos recursos em tramitação no TRF1, originários da Seção


Judiciária do Distrito Federal, indica como mais frequentes três tipos de litígios:
Empréstimo, Linha de Crédito e Compra e Venda/Contratos Civis,
representando, respectivamente, 52,4%, 14,6% e 7,8% do total de recursos em
que a CEF é parte, conforme Tabela 17, acima.
Ao mensurar os dados agregados, é possível identificar Contratos Civis
como representativo de 97% do total de recursos, seguido por Direito do
Consumidor, 3%, conforme Gráfico 31, abaixo.

99
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Gráfico 34: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ação

Fonte: Dados fornecidos pelo TRF1

Quando consideramos os recursos originários do Distrito Federal, nos


quais a União Federal é parte, observamos que 30% destes estão classificados
em Conta Poupança, seguidos por 13,6% de Prestação de Serviços, ambos
enquadrados em Contratos Civis, conforme Tabela 18, abaixo.

100
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Tabela 18: Demanda Processual por categoria de parte (União) e tipo de ação

UNIÃO
Litigantes N. Absolutos Porcentagem
CONTA POUPANÇA - 208 29,84
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS - 95 13,63
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
DESEMBARAÇO ADUANEIRO - IMPORTAÇÕES - 68 9,76
INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO –
ADMINISTRATIVO
EMPRÉSTIMO - 60 8,61
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
EXPURGOS INFLACIONÁRIOS/PLANOS ECONÔMICOS 47 6,74
- INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO –
ADMINISTRATIVO
CONTROLE DE PREÇOS - INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO 44 6,31
ECONÔMICO – ADMINISTRATIVO
IMPORTAÇÕES - INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO 41 5,88
ECONÔMICO – ADMINISTRATIVO
COMPRA E VENDA - 32 4,59
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
EXPURGOS INFLACIONÁRIOS / PLANOS 24 3,44
ECONÔMICOS - BANCÁRIOS - CONTRATOS DE
CONSUMO - DIREITO DO CONSUMIDOR
EXTRATO BANCÁRIO - 16 2,30
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E 14 2,01
FINANCEIRO – CIVIL
MÚTUO HABITACIONAL - 8 1,15
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CONTRIBUIÇÃO DE INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO 6 0,86
ECONÔMICO (CIDE) - CONTRIBUIÇÕES ESPECIAIS -
CONTRIBUIÇÕES - TRIBUTÁRIO - DIREITO
TRIBUTÁRIO
CONTA CORRENTE - 4 0,57
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
DEPÓSITO - 4 0,57
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
LINHA DE CRÉDITO - 4 0,57
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
PROAGRO - INCENTIVO - INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO 4 0,57 101
ECONÔMICO – ADMINISTRATIVO

(continua)
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Tabela 18: Demanda Processual por categoria de parte (União) e tipo de ação
(continuação)
UNIÃO
Litigantes N. Absolutos Porcentagem
SEGURO - 4 0,57
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CONTROLE DE ABASTECIMENTO - INTERVENÇÃO NO 3 0,43
DOMÍNIO ECONÔMICO – ADMINISTRATIVO
LOCAÇÃO - CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ 2 0,29
ECONÔMICO E FINANCEIRO – CIVIL
ARRENDAMENTO RESIDENCIAL - 1 0,14
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CARTÃO DE CRÉDITO - 1 0,14
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CARTEL - PROTEÇÃO À LIVRE CONCORRÊNCIA - 1 0,14
INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO –
ADMINISTRATIVO
CONSÓRCIO - 1 0,14
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CRUZADOS NOVOS/BLOQUEIO - EXPURGOS 1 0,14
INFLACIONÁRIOS/PLANOS ECONÔMICOS -
INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO –
ADMINISTRATIVO
MOEDA ESTRANGEIRA - INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO 1 0,14
ECONÔMICO – ADMINISTRATIVO
PENHOR - 1 0,14
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
PROTEÇÃO À LIVRE CONCORRÊNCIA - INTERVENÇÃO 1 0,14
NO DOMÍNIO ECONÔMICO – ADMINISTRATIVO
SAFRA (ARMAZENAGEM / PREÇO MÍNIMO) - 1 0,14
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
TOTAL 697 100,00
Fonte: Dados encaminhados pelo TRF1

102
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Agregados, os dados apontam que 66% do total de recursos veiculam


temas referentes a Contratos Civis. Na sequência, 30% dos recursos em
tramitação se enquadram entre os recursos de Intervenção do Domínio
Econômico, seguido por 3% daqueles referentes a Direito do Consumidor,
conforme Gráfico 32, abaixo.

Gráfico 35: Demanda Processual por categoria de parte (União) e tipo de ação

Fonte: Dados obtidos junto ao TRF1

Ao confrontarmos a participação da administração indireta (autarquias e


fundações) no volume total de recursos originários do Distrito Federal, com o
tipo de demanda que veiculam, observamos que se destacam aqueles que se
103
referem a Prestação de Serviços, com 18,1%, e a Conta Poupança e a Conta
Corrente, com 17,2% e 15,5%, respectivamente, conforme Tabela 19, abaixo.
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Tabela 19: Demanda Processual por categoria de parte (Administração


Indireta) e tipo de ação

ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Litigantes N. Absolutos Porcentagem
PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS - 64 18,08
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CONTA POUPANÇA - 61 17,23
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CONTA CORRENTE - 55 15,54
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
EXPURGOS INFLACIONÁRIOS / PLANOS 39 11,02
ECONÔMICOS - BANCÁRIOS - CONTRATOS DE
CONSUMO - DIREITO DO CONSUMIDOR
DEPÓSITO - 33 9,32
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E 14 3,95
FINANCEIRO – CIVIL
EMPRÉSTIMO - 13 3,67
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
IMPORTAÇÕES - INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO 11 3,11
ECONÔMICO – ADMINISTRATIVO
SEGURO - 9 2,54
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
COMPRA E VENDA - 8 2,26
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
EXTRATO BANCÁRIO - 8 2,26
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CHEQUE BANCÁRIO - 7 1,98
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CRÉDITO ROTATIVO - 5 1,41
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
LOCAÇÃO - CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ 5 1,41
ECONÔMICO E FINANCEIRO - CIVIL
DESEMBARAÇO ADUANEIRO - IMPORTAÇÕES - 3 0,85
INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO –
ADMINISTRATIVO
ARRENDAMENTO MERCANTIL - 2 0,56
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CONTROLE DE PREÇOS - INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO 2 0,56
ECONÔMICO – ADMINISTRATIVO
INCENTIVO - INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO 2 0,56 104
ECONÔMICO – ADMINISTRATIVO
continua
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Tabela 19: Demanda Processual por categoria de parte (Administração


Indireta) e tipo de ação
(continuação)
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Litigantes N. Absolutos Porcentagem
LINHA DE CRÉDITO - 2 0,56
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
MANDATO - 2 0,56
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
MÚTUO HABITACIONAL - 2 0,56
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
SAFRA (ARMAZENAGEM / PREÇO MÍNIMO) - 2 0,56
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CONSÓRCIO - 1 0,28
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
CONTROLE DE ABASTECIMENTO - INTERVENÇÃO NO 1 0,28
DOMÍNIO ECONÔMICO - ADMINISTRATIVO
PERDIMENTO DE BENS - IMPORTAÇÕES - 1 0,28
INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO –
ADMINISTRATIVO
PREVIDÊNCIA PRIVADA - 1 0,28
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO – CIVIL
PROAGRO - INCENTIVO - INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO 1 0,28
ECONÔMICO – ADMINISTRATIVO
TOTAL 354 100,00
Fonte: Dados encaminhados pelo TRF1

Os dados agregados nas três vertentes classificatórias de tipos de litígio


apontam para a proeminência da participação da Administração Indireta em
recursos que veiculam assuntos ligados a Contratos Civis, 83%, seguidos por
Direito do Consumidor e Intervenção do Domínio Econômico, referentes a 11%
e a 6% do total de recursos, respectivamente, conforme ilustra o Gráfico 33
abaixo.

105
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Gráfico 36: Demanda Processual por categoria de parte (Administração


Indireta) e tipo de ação

Fonte: Dados enviados pelo TRF1

No que toca o Instituto Nacional de Seguridade Social, observa-se que


cerca de 50% dos recursos referem-se a Conta Poupança/Contrato Civil,
enquanto 15% enquadram-se na categoria Expurgos Inflacionários dentro do
grupo temático Intervenção do Domínio Econômico. Os outros tipos de litígios
mais recorrentes, ambos com 7%, são referentes aos seguintes temas: Extrato
Bancário e Prestação de Serviços, todos dois enquadrados na categoria
Contratos Civis, conforme Tabela 20, abaixo.

106
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Tabela 20: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de


ação
INSS
Litigantes N. Absolutos Porcentagem
CONTA POUPANÇA - 51 51
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO - CIVIL
EXPURGOS INFLACIONÁRIOS/PLANOS ECONÔMICOS 15 15
- INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO -
ADMINISTRATIVO
EXTRATO BANCÁRIO - 7 7
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO - CIVIL
PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS - 7 7
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO - CIVIL
EMPRÉSTIMO - 6 6
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO - CIVIL
EXPURGOS INFLACIONÁRIOS / PLANOS 4 4
ECONÔMICOS - BANCÁRIOS - CONTRATOS DE
CONSUMO - DIREITO DO CONSUMIDOR

CONTA CORRENTE - 2 2
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO - CIVIL
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E 2 2
FINANCEIRO - CIVIL
DEPÓSITO - 2 2
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO - CIVIL
CONTA CORRENTE - 1 1
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO - CIVIL
LINHA DE CRÉDITO - 1 1
CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ECONÔMICO E
FINANCEIRO - CIVIL
LOCAÇÃO - CONTRATOS/CIVIL/COMERCIAL/ 1 1
ECONÔMICO E FINANCEIRO - CIVIL

PERDIMENTO DE BENS - IMPORTAÇÕES - 1 1


INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO -
ADMINISTRATIVO

TOTAL 100
Fonte: Dados obtidos junto ao TRF1

Agregados, os dados apresentam configurações não muito distintas do


que foi exposto acima: observa-se que 80% são recursos referentes a
Contratos Civis. Já aqueles referentes a Intervenção do Domínio Econômico 107
representam 16%. Por fim, 4% dos recursos enquadram-se entre os atrelados
a Direito do Consumidor, como bem ilustra o Gráfico 34, abaixo.
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Gráfico 37: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ação

Fonte: Dados encaminhados pelo TRF1

Feitas as principais considerações acerca dos grandes litigantes


referentes a causas econômicas em tramitação no TRF1 (Seção Judiciária do
Distrito Federal), é interessante mencionar sinteticamente dados de tipos de
litígios relativos a outros importantes litigantes.
Dentre aqueles cujos recursos incluem-se majoritariamente na categoria
Contratos Civis, destacam-se o Banco Central, a Empresa de Correios e
Telégrafos, o Poder Judiciário, os Estados federados e as Prefeituras
Municipais. Entretanto, nos recursos em que o Ministério Público é parte, todos
estão categorizados como Crimes contra a Ordem Econômica. Considerando
os recursos em que a Receita Federal é parte, observa-se a predominância de
recursos que veiculam temas incluídos na categoria Intervenção no Domínio
Econômico.

108
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

IV – Considerações finais

É possível apresentar três grandes conclusões preliminares sobre a


organização do sistema de justiça e o seu uso no Brasil.
A primeira conclusão diz respeito à territorialidade dos conflitos e sua
relação com a organização da justiça. Os mapas sobre a localização das
comarcas apontam em duas direções: em primeiro lugar, de uma coincidência
entre a organização das comarcas e altos índices de desenvolvimento humano.
Em segundo lugar, eles apontam na direção de uma não coincidência entre
baixo IDH e sede de comarca. Essa não coincidência é ainda mais grave
quando constatamos a ausência da defensoria pública em uma porção
considerável dos municípios que não são sedes de comarcas. Em conjunto, a
localização territorial do acesso à justiça no Brasil aponta para um problema
grave, a saber, quanto menor a renda e a educação dos brasileiros, expressa
pelo IDH, menos eles podem contar com o sistema de justiça, ao passo que a
lógica da justiça social deveria ser contrária, uma vez que os locais onde a
pobreza incide de modo mais intenso são também os locais onde a população
de baixa renda sofre injustiças de difícil reparação.
Nesse sentido, nos parece importante alterar a lei de formação de
comarcas, estabelecendo critérios mais “finos”, além da densidade
populacional, para determinar a formação de comarcas. O acesso da
população de baixa renda ao sistema formal de justiça é fundamental para que
este desempenhe um papel positivo na alteração das fortes desigualdades que
ainda afligem o país, sendo a “cartografia da justiça” um elemento essencial
para tanto. Como defendeu Milton Santos, “as divisões e subdivisões
territoriais, através da conformação dos Estados, municípios e outras
configurações, não são apenas uma moldura, um dado passivo, mas
constituem um elemento ativo no quadro de vida. Das relações territoriais
depende cada vez mais a orientação e a eficácia das demais relações sociais”
(Santos, 2000: 34). No caso do acesso à justiça, o território se mostra mais
uma vez local de produção de fortes desigualdades. 109
Em segundo lugar, vale a pena observar o papel que o Estado e o
mercado desempenham ao acessar de modo recorrente o sistema judiciário.
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Os dados apresentados para os Estados do Rio Grande do Sul e São Paulo e


para a cidade de Belo Horizonte são contundentes. As fazendas municipais e
estaduais são hoje os grandes usuários do sistema judiciário brasileiro. No
caso de Belo Horizonte, a fazenda municipal representa 38% do total das
ações na comarca da cidade. No caso do Rio Grande do Sul, o Estado
representa 60% do total das ações. No caso do estado de São Paulo, as
fazendas municipais também representam perto de 60% do total das ações.
Não foi possível ainda estudar o conteúdo dessas ações para além da
observação de uma enorme incidência de feitos tributários, cujo valor ainda não
sabemos. No que toca o mercado, vale a pena observar a enorme presença
das empresas do setor financeiro no total das ações. As ações de bancos, de
outras empresas ligadas ao sistema financeiro e de concessionários de
serviços públicos, em especial de telefônicas, se destacam no conjunto das
causas analisadas. No caso da comarca de Belo Horizonte, elas representam
6% do total das ações e, no caso do Rio Grande do Sul, elas representam 16%
do total das ações. Quando olhamos para os recursos, percebemos um
aumento desproporcional da presença de grandes atores financeiros.
Essa situação acaba por ensejar uma “colonização do Poder Judiciário”,
tendo o Estado e os macroatores econômicos como principais protagonistas.
No que toca o mercado, é preciso alertar que essa reincidência dos atores
econômicos, como mostrou Marc Galanter num estudo precursor (1974), pode
trazer efeitos perversos. Afinal, esses litigantes habituais adquirem uma série
de vantagens: “1) maior experiência com o Direito possibilita-lhes melhor
planejamento do litígio; 2) o litigante habitual tem economia de escala, porque
tem mais casos; 3) o litigante habitual tem oportunidade de desenvolver
relações informais com os membros da instância decisora; 4) ele pode diluir os
riscos da demanda por maior número de casos; e 5) pode testar estratégias
com determinados casos, de modo a garantir expectativa mais favorável em
relação a casos futuros” (Cappelletti, 1998: 25). No que toca o Estado, é
preciso balancear a sua ação, de modo que ele não acabe se constituindo no
principal obstáculo ao próprio acesso á justiça. Uma política de solução 110
administrativa de causas fazendárias municipais, por exemplo, poderia
contribuir para desafogar o volume de processos. Nesse sentido, como sugere
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Boaventura Santos, é preciso instaurar um processo de desjudicialização,


sendo o estudo comparado um dos melhores caminhos. Ele cita o caso da
Dinamarca, onde ações que não exigem complexidade jurídica, como a
cobranças de dívidas, são resolvidas nas próprias secretarias dos tribunais
(2007: 28). Este pode ser um passo inicial para um pacto de desobstrução da
justiça brasileira.
Em terceiro lugar, vale a pena mencionar que, até este momento, são
poucas as evidências que apontam na direção de um uso mais cidadão do
sistema judiciário, ainda que algumas causas no Rio Grande do Sul sugiram
um número um pouco maior de ações envolvendo os cidadãos e o sistema de
previdência do Estado. No entanto, os locais de maior incidência de
desigualdade social e os conflitos gerados pela desigualdade ainda não
encontram um respaldo forte no sistema de justiça, devido, entre outras coisas,
à sua distribuição desigual no território, conforme apontaram os dados deste
relatório.
Pelo menos em um sentido, a judicialização da política foi identificada
com a atuação mais garantista do Poder Judiciário que, por meio de uma
reinterpretação do direito ordinário a partir do texto constitucional, permitia a
inclusão de setores historicamente discriminados, pelo reconhecimento de um
conjunto de direitos de cidadania. Contudo, se a judicialização da política
reflete, de fato, a crescente utilização do judiciário como meio de resolução de
conflitos e desigualdades sociais, nas democracias liberais contemporâneas, a
incidência de conflitos envolvendo setores organizados da sociedade civil
deveria ser mais evidente. Até onde avançamos não foi possível identificar o
crescente protagonismo social e político dos tribunais com o estabelecimento
de um novo padrão de intervencionismo judicial, assente em um “entendimento
mais amplo e profundo do controle de legalidade, que inclui, por vezes, a
reconstitucionalização do direito ordinário, como meio de fundar um garantismo
mais ousado dos direitos dos cidadãos” (Santos, 1996: 20).
É certo que a expansão do sistema judiciário, expressa pelo aumento do
número de processos, tal qual apontam os dados coletados, não 111
necessariamente se traduz em ampliação do acesso à justiça, que passa pela
análise mais aprofundada do processo de ampliação da cidadania e do acesso
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

ao judiciário como estratégia de acesso aos direitos (Rifiotis; Matos, 2010). Até
o presente momento, entretanto, os dados que coletamos não nos permitem
afirmar a existência desse processo no Brasil; isto é, a organização do Poder
Judiciário no território brasileiro e a presença recorrente do Estado e de atores
macroeconômicos, em demandas individuais, indicam a persistência de uma
lógica organizada em torno do binômio civil-contratual ou criminal-controle
social.
Ainda não encontramos no sistema de justiça no Brasil uma presença,
expressa em dados quantitativos sobre a mobilização do judiciário por causas,
que aponte mais claramente para a inclusão cidadã. Para concluir, acreditamos
que esse conjunto de medidas propostas neste relatório pode produzir uma
maior democratização territorial e associar de modo mais forte, mais
democrático e mais justo a cidadania e o sistema de justiça no país.

112
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

APÊNDICES

113
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

APÊNDICE 1

NOTA METODOLÓGICA

Tendo em vista os objetivos de pesquisa estabelecidos em “Para uma


Nova Geografia da Justiça”, a coleta dos dados foi, inicialmente, circunscrita às
estruturas judiciais estaduais de Minas Gerais, Rio Grande do Sul e São Paulo,
bem como à estrutura da justiça federal na 1ª Região.
Em relação à justiça estadual no Rio Grande do Sul, os dados foram
enviados pela Corregedoria do Tribunal de Justiça do Estado, em consonância
com solicitação feita pelo Observatório da Justiça. Nesse caso, os dados
refletem a dinâmica de atuação da justiça estadual, em primeira e em segunda
instâncias, em todo território do Estado, incluídos os dados referentes aos
Juizados Especiais.
Em Minas Gerais, os dados foram coletados diretamente a partir de
relatórios publicados do site do Tribunal de Justiça do Estado, no que se refere
à segunda instância e à comarca de Belo Horizonte. A metodologia
estabelecida não permitiu uma coleta mais ampla dos dados, mas uma
solicitação foi encaminhada ao setor competente do TJMG para que fosse
franqueado acesso mais abrangente ao Observatório da Justiça.
Inicialmente, buscou-se construir uma lista com os supostos usuários
mais frequentes do judiciário estadual em Minas Gerais, a partir de pesquisas
já realizadas por outros órgãos e de discussões com os demais membros do
Observatório da Justiça Brasileira e com vários funcionários do Poder Judiciário
em Minas Gerais. O passo seguinte foi levantar o real número de processos
existentes em nome de nossa lista de atores, o que foi realizado
artesanalmente, a partir dos dados disponíveis no site do TJMG.
Os dados referentes ao fluxo processual dos Juizados Especiais foram
coletados separadamente, tendo em vista o fato de não serem disponibilizados
pelo portal do TJMG. Nesse caso, um conjunto genérico de dados nos foi
enviado diretamente pela Presidência dos Juizados Especiais de Consumo.
114
Enfim, com relação aos dados referentes à justiça estadual de São
Paulo, eles foram enviados em consonância com solicitação encaminhada à
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

presidência do TJSP e abrangem o movimento processual no próprio tribunal e


também na primeira instância do Estado.
Quanto à Justiça Federal, a coleta de dados foi feita a partir tanto dos
relatórios publicados no site do TRF (“Transparência em Números”) quanto a
partir de dados enviados pelo próprio tribunal, mediante solicitação formal à
Divisão de Estatística. Devido ao imenso número de informações que o
universo empírico inicial abordava, foi necessário um recorte e, assim, as
informações sobre fluxo processual, grandes litigantes e temas da Justiça
Federal, apesar de contemplados em primeira e segunda instâncias, se
restringiram aos litígios de causas econômicas e à seção judiciária de Minas
Gerais e do Distrito Federal.
Os elementos referentes ao volume de processos julgados, em
tramitação e protocolados na Justiça Federal, foram coletados a partir dos
dados disponíveis no site do TRF1; tais dados estão separados por jurisdição
(primeiro e segundo graus), por ano, por órgão julgador e por subseção
judiciária. No entanto, não há qualquer tipo de comparação ou agregação entre
os dados, de modo que os gráficos e tabelas gerados no relatório são fruto da
análise dos dados disponibilizados na internet. As informações do volume de
processos da Seção Judiciária de Minas Gerais e do Distrito Federal foram
disponibilizadas pela Divisão de Estatística do Tribunal Regional Federal/1
Região, bem como as demais informações presentes no relatório no tocante à
Justiça Federal.
As dificuldades que se colocaram ao longo dos trabalhos da pesquisa
estão centradas no baixo volume de informações e no alto grau de
desagregação dos dados disponíveis na internet.

115
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

APÊNDICE 2

Juizados Especiais

JUIZADOS ESPECIAIS EM BELO HORIZONTE / MINAS GERAIS

Atualmente, parte das demandas que tramitam na primeira instância das


justiças estaduais são encaminhadas para os Juizados Especiais, que foram
criados pela Constituição da Republica de 1988 e regulamentados pela Lei nº
9099/95, visando a dar maior celeridade e eficácia à prestação jurisdicional.
Sua competência abarca as causa cíveis de menor complexidade e as
infrações penais de menor potencial ofensivo, conforme a CR/88, arts. 24 e 98,
I.
Os Juizados Especiais engendram um processo menos formal, podendo
a demanda ser proposta de forma oral. Outra vantagem observada é a
economia, tanto procedimental quanto pecuniária, pois as audiências, que em
geral demandam tempo e são muito dispendiosas, são feitas de forma una e
concentrada. A Lei 9.099/95, que orienta o funcionamento dos Juizados
Especiais, determina sua forma de atuação, tendo por critérios a oralidade, a
simplicidade, a informalidade, a economia processual e a celeridade, buscando
sempre que possível a conciliação ou a transação.
A composição dos Juizados é feita por um juiz de direito, juntamente
com escrivães, escreventes, oficiais de justiça, dentre outros serventuários.
Além disso, há conciliadores e juízes leigos, ambos considerados auxiliares da
justiça. Os primeiros são recrutados dentre os bacharéis em direito e os
segundos dentre advogados com mais de cinco anos de experiência.
O organograma abaixo apresenta visualmente o fluxo das demandas
nos Juizados Especiais.

116
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

Figura 3: Organograma da Tramitação de um processo no Juizado Especial

Pedido oral ou escrito

tentativa imediata de
conciliação, se
Citação
demandante e
demandado vierem
juntos
Sessão de conciliação

Conciliação Não há Réu não Autor não


conciliação comparece comparece

Sentença Sentença Extinção do


homologatória imediata processo
(irrecorrível)

Partes optam pelo Partes não optam pelo


juízo arbitral juízo arbitral

Instrução Audiência de instrução


e julgamento
Contestação
Ouvida do perito
Laudo arbitral
Depoimentos pessoais
Testemunhas
SENTENÇA
Sentença
homologatória
(irrecorrível)

Cabe Recurso para o


próprio juizado (art. 41),
este a ser julgado por uma
turma de três juízes
togados 117

(“Turma Recursal”)
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

A Competência dos Juizados Especiais Cíveis está especificada no


parágrafo 3° da Lei 9099/95 e abarca, basicamente, as causas cujo valor não
exceda a quarenta vezes o salário mínimo. Não cabe às pessoas jurídicas de
direito público, às empresas públicas da União, dentre outras, a propositura de
ação nos Juizados. Estes, em boa medida, são mobilizados por pessoas físicas
em busca da prestação jurisdicional.
Os Juizados surgiram da tentativa de estender a prestação jurisdicional,
possibilitando um acesso menos burocrático ao sistema judiciário e reduzindo
os custos desse acesso, ao tornar dispensável a presença de advogado em
causas cujo valor não exceda ao equivalente a vinte salários mínimos.
De fato, se observarmos a evolução do movimento processual dos
Juizados Especiais em Minas Gerais, poderemos notar que o número de
processos julgados cresceu em proporção maior do que o número de
processos distribuídos, no período de 1998 a 2009, chegando a se igualar
nesse último ano. Isso mostra a capacidade crescente dos Juizados Especiais
de pôr fim às demandas que lhes são apresentadas.

Gráfico 38: Evolução do Movimento Processual - Juizado Especial em


Minas Gerais (1998-2009)

118

Fonte: Relatório 2009 TJMG


Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

O mesmo não se pode dizer em relação à Justiça Comum de Minas


Gerais, que, de um modo geral, não tem apresentado o mesmo desempenho.
Observando-se a evolução do movimento processual, no mesmo período de
1998 a 2009, percebe-se um aumento significativo da busca da prestação
jurisdicional, mas não se observa um correlato aumento no número de
processos julgados ou encerrados, ainda que estes tenham apresentado um
leve crescimento.

Gráfico 39: Evolução do Movimento Processual - Justiça Comum de primeira instância em


Minas Gerais (1994-2009)

Fonte: Relatório 2009 TJMG

119
Para Uma Nova Cartografia da Justiça no Brasil

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