GBHN DAN PERUBAHAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN DI INDONESIA

GBHN and The Change of Indonesia Development Planning

Imam Subkhan
Tenaga Ahli Komisi X DPR RI Periode 2009-2014

Naskah diterima: 23 Mei 2014

Naskah dikoreksi: 12 Agustus 2014
Naskah diterbitkan: 22 Desember 2014

Abstract: After more than a decade Indonesia entered the Reform era, there is now a desire among some
politicians and intellectuals to revive the concept of the Guidelines (GBHN) to guide development planning as
it was once used under the New Order regime. The desire was based on the view that the current development
planning has led to much turmoil, collision and no sustainability. This paper describes the Guidelines used for
development planning in the reform era called Long Term Development Plan (RPJPN) is somewhat similar to the
Guidelines (GBHN) in the perspective of theory of modernization development. Therefore, chaos, development
planning collision is actually not caused by the absence of the Guidelines itself, but rather on the changes of the
state power system into more horizontal system so that no state agency is able to fully control the development
planning from the center down to regions, something which was done well in the era of the New Order.
Keywords: GBHN, RPJPN, Modernist, Development.

Abstrak: Setelah lebih dari satu dasawarsa Indonesia memasuki era reformasi, ada keinginan dari sebagian
kalangan politisi dan intelektual untuk menghidupkan kembali konsep GBHN sebagai panduan perencanaan
pembangunan sebagaimana pernah digunakan oleh rezim Orde Baru. Keinginan itu didasari oleh pandangan
bahwa perencanaan pembangunan saat ini banyak mengalami kekacauan, benturan dan tidak ada kesinambungan.
Tulisan ini ingin memperlihatkan bahwa dalam era reformasi panduan perencanaan pembangunan tetap
ada yaitu Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJPN) yang memiliki kemiripan dengan GBHN dalam
perspektif teori modernisasi pembangunan. Oleh karena itu kekacauaan, benturan perencanaan pembangunan
itu bukanlah disebabkan oleh ketiadaan panduan, namun lebih pada perubahan sistem kekuasaan negara yang
semakin horisontal sehingga tidak ada lembaga negara yang mampu mengontrol secara penuh perencanaan
pembangunan dari pusat sampai daerah sebagaimana terjadi pada era Orde Baru.
Kata Kunci: GBHN, RPJPN, Modernis, Pembangunan.

Pendahuluan Keinginan untuk menghadirkan kembali

Dalam sebuah acara debat politik di Jakarta akhir
Maret 2014, Presiden Indonesia ke 3, B.J. Habibie
mengingatkan kembali pentingnya Garis-Garis Besar
Haluan Negara (GBHN) untuk dihidupkan kembali1.
Pandangan serupa juga sudah pernah didengungkan
oleh B.J. Habibie pada akhir Januari 2014, dalam
sebuah pertemuan kader Partai Golkar. “Kita sadar,
tanpa adanya GBHN itu maka pembangunan di
Indonesia tidak akan berjalan dengan baik pada jangka
panjang. Jadi, saya ingin menyampaikan, seluruh
kader Partai Golkar berjanji kepada Pak Habibie
bahwa kita akan membuat koreski terhadap UUD 45”,
kata Habibie dalam sambutan di pertemuan tersebut2.
1
“Habibie: Kembalikan GBHN” http://www.tempo.co/
read/news/2014/03/26/ 078565577/Habibie-Kembalikan-
GBHN-. Diakses tanggal 8 Juni 2014.
2
“Golkar Pelopori Perlunya GBHN Dihidupkan Kembali”.
http://www.sindotrijaya.com/news/detail/5620/
golkar-pelopori-perlunya-gbhn-dihidupkan-kembali# .
VJbX2v88B. Diakses tanggal 8 Juni 2014.
GBHN di era kekinian bukan hanya disuarakan
oleh Habibie, namun juga oleh para intelektual.
Dalam pertemuan Forum Rektor Indonesia (FRI),
Konvensi Kampus ke X, dan pertemuan Himpunan
Indonesia untuk Pengembangan Ilmu-Ilmu Sosial
(HIPIIS) di Universitas Sebelas Maret (UNS) pada
akhir Januari 2014, salah satu rekomendasi penting
dari pertemuan itu adalah menghidupkan kembali
GBHN dan mendorong MPR untuk menginisiasi
amandemen konstitusi guna mencantumkan
kembali kewenangan MPR menetapkan GBHN.
Bunyi lengkap dari hasil pertemuan FRI tersebut
adalah sebagai berikut:
Forum Rektor Indonesia memperkuat upaya
untuk mengembalikan kedaulatan rakyat dalam
perencanaan pembangunan nasional melalui
kewenangan Majelis Permusyawaratan Rakyat
(MPR) untuk menyusun dan menetapkan
Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN),

Imam Subkhan, GBHN dan Perubahan Perencanaan Pembangunan di Indonesia | 131

 berdasarkan nilai-nilai Pancasila dan memperkuat
nasionalisme serta mendorong sinkronisasi peran
antarkelembagaan baik unsur lembaga perwakilan
rakyat, kementerian dan lembaga-lembaga
lainnya agar terbangun integrasi perencanaan
dan pengganggaran pembangunan nasional yang
berdemensi kerakyatan dan partisipatif3.
Pasca-Orde Baru, GBHN yang selama ini
dijadikan panduan utama dalam merumuskan
rencana pembangunan negara dihapus. Ini
merupakan konsekuensi dari amandemen
konstitusi khususnya pasal 3 yang mencantumkan
secara eksplisit adanya GBHN4. Sebagai gantinya,
negara membuat sistem perencanaan pembangunan
nasional yang menjadi panduan dalam merumuskan
Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP),
Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM)
dan Rencana Pembangunan Tahunan atau sering
dikenal dengan istilah Rencana Kerja Pemerintah
(RKP). Salah satu argumentasi utama mengapa
perlu menghidupakan GBHN adalah pandangan
bahwa perencanaan pembangunan di Indonesia
pascareformasi mengalami kekacauan, tidak ada
arah dan saling berbenturan antara pusat dan
daerah. Selain itu mereka juga menyoroti soal
kesinambungan program-program pembangunan
yang bisa jadi mengalami keterputusan ketika
terjadi pergantian pemerintahan.
Pertanyaan kritis yang ingin diajukan
dalam artikel ini adalah apakah keinginan untuk
menghadirkan GBHN ini hanya berkaitan dengan
melulu soal ketiadaan panduan atau sebenarnya
berkaitan dengan faktor lain yang lebih luas
menyangkut perubahan relasi kekuasaan negara
sebelum dan sesudah Orde Baru. Tulisan ini
bertujuan untuk memperlihatkan bahwa persoalan
kekacauan perencanaan pembangunan, terjadinya
benturan perencanaan pembangunan pusat dan
daerah, dan keterputusan pembangunan antarrezim
pemerintahan pascaOrde Baru tidak melulu hanya
karena persoalan ada atau tidak adanya GBHN.
Semua itu lebih banyak muncul karena persoalan
perubahan sistem demokrasi politik yang semakin
terbuka, relasi kekuasaan yang terdesentralisasi
dan munculnya sistem kekuasaan yang semakin
horizontal, dan tidak tersentral, hirarkis dan
vertikal.
Penulisan menggunakan metode deskriptif
yaitu dengan menjelaskan secara sistematis dan
3
“Rumusan Konvensi”. http://fri.or.id/rumusan-konvensi/.
Diakses tanggal 8 Juni 2014 .
4
Dalam Pasal 3 UUD 1945 sebelum amandemen
dinyatakan “Majelis Permusyawaratan Rakyat
menetapkan Undang-Undang Dasar dan garis-garis besar
dari ada haluan negara”.
132 |
analitis berbagai data, dokumen dan pustaka yang
ditemukan. Data awal yang digunakan dalam
penulisan ini sepenuhnya data sekunder berupa
informasi, dokumen yang ditemukan dalam
berbagai sumber yang memiliki relevansi dengan
topik penulisan ini.
Data awal itu kemudian dianalisis dengan
sumber kepustakaan yang relevan terutama
berkaitan berbagai pendekatan antropologi dalam
pembangunan. Setelah itu, hasil analisis disajikan
secara deskriptif dan sistematis.
Negara dan Pembangunan
Negara dan pembangunan merupakan dua
konsep yang saling berkaitan. Dalam pandangan
kaum post stukturalis sebagaimana dikemukaan oleh
Foucault (2008:77) negara merupakan ‘‘the mobile
effect of a regime of multiple govemmentalities’’
efek bergerak dari sebuah rezim kepengaturan
yang bersifat multi ganda. Dengan konsepsi ini
maka pembangunan dapat dilihat sebagai efek
dari negara yang di dalamnya mengandung proses
benturan dan saling berlawanan di antara berbagai
aktor dalam mewujudkan sebuah kehendak untuk
memperbaiki atau dalam istilah Tania Li disebut
“the will to improve”. Negara sendiri bukanlah
sebuah entitas yang ajeg, statis dan homogen,
namun sebuah proses pembentukan yang terus
menerus yang dipraktikan dan diaktualisasikan
melalui pembangunan. Dengan demikian ada
proses ulang alik antara negara dan pembangunan.
Negara terbentuk melalui proses pembangunan dan
sebaliknya pembangunan dikonstruksi oleh aktor-
aktor, agen dan institusi yang merepresentasikan
negara atau memiliki karakter negara yaitu
kehendak untuk melakukan pengaturan dan kontrol
atas populasi dalam sebuah wilayah tertentu.
Ada banyak konsepsi tentang pembangunan.
Rist (2007), misalnya menawarkan bagaimana
kita mendefinisikan pembangunan. Pembangunan
semestinya tidak didasarkan pada apa yang
dipikirkan atau diharapkan, namun pada praktik
sosial aktual dan akibat-akibatnya yaitu sesuatu
yang dapat dikenali oleh setiap orang. Oleh
karena itu hal yang perlu disoroti adalah proses
historis yang telah dimulai sejak dua abad silam
dan terus berlanjut sampai saat ini. Rist (2007)
mendefinisikan esensi pembangunan merupakan
tranformasi dan destruksi umum atas lingkungan
alam dan hubungan sosial untuk meningkatkan
produksi komoditas (barang dan jasa) dalam rangka
memenuhi permintaan melalui mekanisme pasar.
Maka dari itu pembangunan menurut Rist
(2007) sebenarnya merupakan sejenis kata yang
dipertunjukkan (performative word), berkata
Aspirasi Vol. 5 No. 2, Desember 2014
dengan bertindak (saying by doing). Pembangunan
tidak lagi dipandang sekedar sebagai sebuah
konstruksisosial atau hasil kehendak politik, namun
lebih merupakan keniscayaan dari sebuah tatanan
dunia ‘alamiah’ yang diimani dan diinginkan.
Pandangan ini merupakan cara yang ampuh untuk
menghadapi berbagai kemungkinan kritik yang
muncul terhadap pembangunan.
Gardner dan Lewis (1996) menjelaskan bahwa
konsepsi pembangunan memiliki akar sejarah yang
panjang jauh sebelum dipopulerkan oleh Presiden
Harry S Truman tahun 1949. Menurut Arturo
Escobar, pembangunan sebagai seperangkat gagasan
dan praktik telah berfungsi sebagai mekanisme
dominasi kolonial dan neo-kolonial negara-negara
Utara terhadap negara-negara Selatan sepanjang
abad 20. Dalam berbagai penggunaannya, kata
pembangunan menyiratkan makna perubahan atau
kemajuan positif. Secara etimologi, pembangunan
didefinisikan sebagai ‘tahapan pertumbuhan atau
kemajuan’. Sebagai kata kerja, pembangunan
merujuk pada serangkaian aktifitas yang diperlukan
untuk membawa perubahan. Sebagai kata sifat,
pembangunan mengandung makna penghakiman
(judgment) karena melibatkan sebuah standar
sesuatu yang diperbandingkan dalam hal ini
Selatan sebagai yang terbelakang dan Utara yang
telah maju.
Presiden Harry S Truman lah orang yang
pertama kali mempopulerkan pembangunan
sebagai diskursus dan praktik dunia. Dalam
pidato pelantikannya tanggal 20 Januari 1949,
dia menyerukan perlunya negara-negara Barat
dengan kemajuan ilmu pengetahuan dan industri
yang mereka miliki untuk memberikan manfaat
bagi peningkatan dan pertumbuhan wilayah-
wilayah yang tertinggal (underdeveloped) yang
dibungkus dalam istilah pertumbuhan ekonomi
dan modernisasi. Mendefinisikan pembangunan
sebagai pertumbuhan ekonomi merupakan hal yang
umum sampai saat ini. Keberhasilan pembangunan
diukur dari indikator ekonomi seperti GDP (Gross
Domestic Product), pendapatan per kapita yang
diasumsikan secara otomatis akan membawa
perubahan positif pada indikator lainnya seperti
tingkat kematian bayi, tingkat melek huruf dll.
Meskipun setiap orang tidak mendapatkan manfaat
secara langsung dari pertumbuhan ekonomi, ‘trickle
down effect’ akan menjamin mereka yang memiliki
skala ekonomi besar akan memberikan manfaat
bagi masyarakat lainnya melalui peningkatan
produksi dan perluasan lapangan kerja. Singkatnya
pembangunan dapat dikuantifikasikan dan
direduksi secara ekonomi.
Imam Subkhan, GBHN dan Perubahan Perencanaan Pembangunan di Indonesia
Pandangan di atas mendapatkan banyak kritik
karena apa yang disebut ‘trickle down effect’
sangat jarang terjadi. Pertumbuhan ekonomi dalam
kenyataannya tidak membawa perbaikan standar
kehidupan bagi masyarakat. Para pengkritik yang
disebut kaum neo-Marxist pada tahun 1970-
an melihat bahwa kapitalisme secara inheren
mengandung ketidakadilan. Mereka melihat
pembangunan pada dasarnya merupakan proses
politik. Ketika berbicara ketertinggalan atau
keterbelakangan (underdevelopment) kita merujuk
pada relasi kekuasaan global yang timpang. Maka
dari itu mereka menganjurkan pembangunan
seharusnya lebih diorientasikan pada pemenuhan
kebutuhan dasar manusia (basic need), memerangi
kemiskinan ketimbang mempromosikan
industrialisasi dan modernisasi.
Gardner dan Lewis (1996) membagi teori
pembangunan dalam tiga aliran, yaitu aliran
modernis, aliran teori ketergantungan dan aliran
postmodernis. Ketiga aliran ini saling berkaitan
dimana kemunculan aliran yang satu biasanya
merupakan kritik atau tanggapan terhadap aliran
sebelumnya yang sudah ada. Selain itu kemunculan
aliran ini juga bersifat historis, maksudnya
kehadiran teori-teori itu tidak dapat dilepaskan
dari sejarah perkembangan dan perubahan sosial
politik yang terjadi di dunia ini.
Aliran modernis tentang teori pembangunan
muncul dan berpengaruh secara intelektual pada
tahun 1950-an dan 1960-an dan tampaknya masih
mendominasi praktik pembangunan hingga saat
ini. Norman Long (1992) menyatakan bahwa
modernisasi menggambarkan pembangunan
sebagai sebuah pergerakan maju menuju bentuk-
bentuk masyarakat modern yang lebih kompleks
dan menyatu secara teknologi. Pemahaman
modernis ini sangat kuat dipengaruhi oleh teori
evolusi yang dipopulerkan oleh Darwin. Bentuk-
bentuk pertumbuhan yang dialami negara-negara
Utara dijadikan model bagi negara-negara lainnya
di Selatan. Semua diasumsikan bergerak menuju
arah yang sama meskipun kondisi dan situasi
kesejarahan, politik dan ekonominya berbeda-beda.
Pandangan modernis ini banyak mengundang
kritik. Dalam kenyataannya pembangunan ekonomi
menghasilkan banyak bentuk dan pola yang tidak
seragam dan kita tidak dapat mengeneralisir pada
semua wilayah dan negara. Teori modernisasi
juga memandang kebudayaan dan tradisi lokal
merupakan hambatan bagi pembangunan, maka
dari itu diabaikan. Modernisasi juga mengabaikan
implikasi politik dari pertumbuhan pada level
mikro. Para antropolog dan sosiolog telah
menunjukkan bahwa hidup tidaklah sesederhana
| 133
yang dibayangkan oleh kaum modernis seperti
dalam teori ‘trickle down effect’ mereka. Mereka
mengabaikan heterogenitas dalam masyarakat
dalam mengakses sumber daya, kekuasaan dan
kepentingan yang dimiliki. Kritik yang paling
mendasar adalah kegagalan mereka memahami
penyebab sebenarnya dari keterbelakangan dan
kemiskinan. Dengan menampilkan bahwa semua
negara akan meniti jalan linier yang sama dalam
pembangunan, maka mereka pada dasarnya
mengabaikan faktor-faktor politik dan kesejarahan
dari masing-masing wilayah atau negara.
Pada tahun 1990-an banyak muncul pandangan
alternatif sebagai kritik atas dua aliran teori di atas.
Ada kecenderungan untuk menolak modernitas
baik secara intelektual maupun secara kultural
yang kemudian dikenal era postmodernisme. Era ini
ditandai dengan beragam pandangan yang menolak
teori-teori narasi besar (grand narative). Perubahan
ini mempengaruhi bagaimana mengkonseptualisasi
pembangunan yang lebih menekankan strategi
ketimbang teoritis. Tidak ada penjelasan tunggal
soal pembangunan sehingga praktek pembangunan
semakin eklektik.
Awal Perencanaan Pembangunan di Indonesia
Sebenarnya jauh sebelum Indonesia merdeka,
pemerintah kolonial Hindia Belanda telah
menerapkan serangkaian kebijakan pembangunan
terutama kebijakan politik etis yang berlangsung
sejak tahun 1901. Kebijakan politik etis ini
merupakan respons pemerintah Belanda terhadap
kritik yang dilancarkan oleh kaum liberal di
Belanda. Kaum liberal mengkritik kebijakan
kolonial pemerintah Hindia Belanda yang
eksploitatif terutama melalui tanam paksa sehingga
menyebabkan bencana kelaparan dan kemiskinan
yang meluas di daerah jajahan. Tanam paksa
telah memberikan banyak keuntungan kepada
pemerintah dan sudah selayaknya pemerintah
jajahan memberikan balas budi pada mereka. Oleh
karena itu politik etis ini ditujukan meningkatkan
kesejahteraan penduduk jajahan dan mendorong
efesiensi dalam kegiatan pengelolaan pemerintahan
jajahan.
Dalam pelaksanaannya politik etis pemerintah
Hindia Belanda dilakukan melalui tiga kebijakan
utama yaitu edukasi atau pendidikan, irigasi atau
pengairan dan migrasi atau perpindahan. Sebagai
sebuah kebijakan kolonial, watak dan intensi
yang terkandung dalam kebijakan ini juga tidak
dapat dilepaskan dari kepentingan kolonial yaitu
mempertahankan dominasi dan eksploitasi di daerah
jajahan. Maka dari itu dalam implementasinya
politik etis ini justru lebih banyak membawa
134 |
keuntungan bagi kepentingan kolonial ketimbang
kaum pribumi. Misalnya dalam kebijakan
pendidikan yang semestinya diperuntukkan bagi
semua kelompok pribumi dalam kenyataannya
hanya dapat diakses oleh kelompok elit pribumi
yang mengabdi pada kekuasaan penjajah. Selain
itu juga diorientasikan untuk menghasilkan orang-
orang pribumi yang dapat dipekerjakan oleh
pemerintah jajahan dengan upah murah. Demikian
juga halnya dengan irigasi hanya daerah pertanian
dan perkebunan milik pengusaha-pengusaha
Belanda yang mendapatkan irigasi yang memadai.
Sementara untuk migrasi sekedar dilaksanakan
untuk memenuhi kebutuhan buruh-buruh murah
perkebunan di daerah luar Jawa. Namun demikian,
tampaknya pemerintah kolonial tidak menyadari
bahwa politik etis ini juga membawa dampak yang
tidak terduga, yaitu lahirnya kaum intelektual dari
kalangan pribumi yang mulai memiliki kesadaran
kebangsaan. Dari kaum intelektual terdidik yang
jumlahnya sangat terbatas inilah kemudian lahir
berbagai gerakan kebangsaan yang melakukan
perlawanan politik terhadap penjajah.
Pada masa awal kemerdekaan hingga masa
Orde Lama praktis perencanaan pembangunan di
Indonesia tidak berjalan efektif. Hal ini disebabkan
oleh situasi politik dan keadaan negara yang belum
stabil. Negara masih sibuk melakukan perjuangan
mempertahankan kemerdekaan dari berbagai agresi
penjajah dan pada saat yang sama juga menghadapi
berbagai pemberontakan internal di berbagai daerah
di Indonesia yang masih berkecamuk. Namun
demikian bukan berarti belum ada upaya sistematis
untuk menyusun sebuah pembangunan yang
terencana. Hal ini ditunjukkan misalnya melalui
pembentukan Badan Perancang Ekonomi (Planning
Board) pada tanggal 19 Januari 1947 yang diusulkan
oleh Menteri Kemakmuran zaman itu AK.Gani.
Badan ini merupakan badan tetap yang bertugas
membuat rencana pembangunan ekonomi untuk
jangka waktu 2 sampai 3 tahun yang kemudian
diperluas menjadi Rencana Pembangunan Sepuluh
Tahun. Rencana pembangunan yang diinisiasi
oleh AK.Gani masih berkutat pada persoalan
nasionalisasi aset-aset negara yang sebelumnya
dikuasai oleh penjajah.
Badan Perancang Ekonomi ini kemudian
diganti dengan Panitia Pemikir Siasat Ekonomi
yang diketuai oleh Mohammad Hatta. Tugas penting
dari panitia ini adalah mempelajari, mengumpulkan
data dan memberikan bahan bagi pemerintah
dan memberikan saran kepada pemerintah dalam
berunding dengan Belanda. Panitia ini kemudian
menghasilkan sebuah dokumen penting yang
merupakan perencanaan pembangunan yang
Aspirasi Vol. 5 No. 2, Desember 2014
komprehensif pertama di Indonesia yang berjudul
“Dasar Pokok daripada Plan Mengatur Ekonomi
Indonesia“. Rencana pembangunan ini berisi
berbagai program kerja pembangunan yang
bertujuan untuk meningkatkan dan memperluas
kemakmuran secara merata dengan cara: (1).
Mengintensifkan usaha produksi; (2). Memajukan
pertukaran internasional; (3). Mencapai taraf hidup
yang lebih baik; dan (4). Mempertinggi derajat dan
kecakapan rakyat. Sayangnya rencana pengaturan
kondisi ekonomi itu tidak dapat dilaksanakan
karena negara masih menghadapi agresi militer
Belanda dan juga pemberontakan PKI Madiun
tahun 1948.
Pada tahun 1948 pemerintah juga membuat
“Plan Produksi Tiga Tahun RI” yang disusun
oleh Menteri Urusan Bahan Makanan I.J.Kasimo.
Rencana ini ditujukan sebagai upaya untuk
mencapai swasembada pangan melalui berbagai
langkah-langkah strategis seperti penanaman
lahan kosong, intensifikasi pertanian, penyediaan
kebun bibit, dan transmigrasi. Plan dari I.J. Kasimo
ini juga mengalami kemandegan akibat situasi
politik yang belum stabil. Berbagai rancangan
pembangunan setelah itu juga mengalami nasib
yang sama, berhenti pada pembentukan panitia dan
menghasilkan sejumlah dokumen.
Kemunculan Awal GBHN
Meskipun dalam Pasal 3 UUD 1945 (sebelum
amandemen) telah diterangkan adanya GBHN yang
ditetapkan oleh MPR, dalam kenyataannya sampai
tahun 1960 dokumen GBHN tidak pernah dibuat
dan ditetapkan karena MPR belum terbentuk.
Sampai akhirnya Presiden Soekarno pada tanggal
5 Juli 1959 mengeluarkan Dekrit Presiden yang
menandai era demokrasi terpimpin. Sebagai tindak
lanjut dari Dekrit Presiden dibentuklah Dewan
Perancang Nasional (Depernas) yang diketuai oleh
Mr. Muhammad Yamin. Tugas dari dewan ini adalah
menyusun rencana pembangunan nasional. Melalui
Penetapan Presiden No 12 tahun 1963 (Penpres
12/1963), Depernas dirubah menjadi Badan
Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas).
Inilah tonggak sejarah berdirinya Bappenas. Pada
era ini, hampir semua kebijakan pembangunan
negara merujuk pada pandangan politik Soekarno
yang biasanya dikhotbahkan setiap tanggal 17
Agustus pada saat peringatan hari kemerdekaan.
Hal ini terjadi sebagai konsekuensi dari pemusatan
kekuasaan dan kepemimpinan politik pada figur
Soekarno.
Dokumen GBHN sendiri pertama kali
ditetapkan oleh Presiden Soekarno melalui
Perpres No. 1 Tahun 1960 tentang Garis-Garis
Imam Subkhan, GBHN dan Perubahan Perencanaan Pembangunan di Indonesia
Besar daripada Haluan Negara. Dalam Pasal 1
Perpres tersebut dinyatakan bahwa “Sebelum
Majelis Permusyawaratan Rakyat terbentuk,
maka Manifesto Politik Republik Indonesia yang
diucapkan pada tanggal 17 Agustus 1959 oleh
Presiden/Panglima Tertinggi Angkatan Perang
adalah garis-garis besar daripada haluan negara”.
Salah satu pertimbangan ditetapkannya GBHN ini
adalah perlunya arah tujuan dan pedoman tertentu
dan jelas untuk “melancarkan kelanjutan revolusi
kita dalam keinsyafan demokrasi terpimpin dan
ekonomi terpimpin”. Selain itu dalam Penpres itu
juga dijelaskan bahwa “arah tujuan dan pedoman
yang jelas menyeluruh itu terdapat pada Amanat
Presiden/Panglima Tertinggi Angkatan Perang
pada tanggal 17 Agustus 1959 yang berkapala
“Penemuan Kembali Revolusi Kita”, dan yang
berisi pengupasan dan penjelasan persoalan
persoalan beserta usaha usaha pokok dari pada
revolusi kita yang menyeluruh”.
Perpres ini kemudian diperkuat lagi melalui
Tap MPRS No. I/MPRS/1960 tanggal 19 November
1960 tentang “Manifesto Politik Republik Indonesia
sebagai Garis-garis Besar daripada Haluan
Negara”. Dalam ketetapan ini dijelaskan bahwa
Amanat Presiden tanggal 17 Agustus 1960 yang
terkenal dengan nama “Jalannya Revolusi Kita”
dan Pidato Presiden tanggal 30 September 1960 di
muka Sidang Umum PBB yang berjudul “To Build
the World a New” (Membangun Dunia kembali)
adalah pedoman-pedoman pelaksanaan Manifesto
Politik Republik Indonesia. Sebagai rincian dari
ketetapan ini kemudian Dewan Perancang Nasional
(Depernas) membuat Rancangan Pembangunan
Nasional Semesta Berencana Delapan Tahun
1961 – 1969. Rancangan ini kemudian diterima
dan ditetapkan oleh MPRS sebagai Garis-Garis
Besar Pola Pembangunan Nasional Semesta
Berencana Tahapan Pertama 1961-1969 melalui
Tap MPRS No.II/MPRS/1960 tanggal 3 Desember
1960. Dokumen GBHN yang terakhir dihasilkan
pada era demokrasi terpimpin ditetapkan melalui
Ketetapan MPRS No. IV/MPRS/1963 tentang
Pedoman Pelaksanaan Garis-Garis Besar Haluan
Negara dan Haluan Pembangunan. GBHN ini juga
mengacu pada Pidato Presiden tanggal 17 Agustus
1961 berjudul “Resopim” (Revolusi – Sosialisme
Indonesia – Pimpinan Nasional) dan Pidato
Presiden tanggal 17 Agustus 1962 berjudul “Tahun
Kemenangan” yang dijadikan sebagai pedoman-
pedoman pelaksanaan Manifesto Politik Republik
Indonesia.
Membaca dokumen rencana pembangunan
nasional di atas, kita akan menemukan banyak
pandangan-pandangan politik Soekarno dan
| 135
dipengaruhi kondisi politik zaman itu serta
situasi politik dunia yang berkembang pada masa
itu. Misalnya saja dalam rencana pembangunan
semesta untuk bidang kesejahteraan dilakukan
salah satunya dengan “membangunkan usaha-
usaha khusus untuk meninggikan tingkat hidup
kaum buruh, tani, nelayan dan kaum pekerja pada
umumnya dengan menghapuskan beban-beban
sebagai peninggalan dari hubungan kerja kolonial
dan feodal serta memberantas pengangguran”.
Dalam bidang pemerintahan dan keamanan/
pertahanan juga sangat tegas dinyatakan, “land
reform sebagai bagian mutlak daripada revolusi
Indonesia adalah basis pembangunan semesta yang
berdasarkan prinsip, bahwa tanah sebagai alat
produksi tidak boleh dijadikan alat penghisapan”.
Sementara dalam bidang produksi orientasinya
adalah “untuk mengembangkan daya produksi
guna kepentingan masyarakat dalam rangka
ekonomi terpimpin, perlu diikutsertakan rakyat
dalam pengerahan semua modal dan potensi
(funds and forces) dalam negeri, dimana kaum
buruh dan tani memegang peranan yang penting”.
Orientasi politik yang sangat dominan pada zaman
demokrasi terpimpin menjadikan beberapa rencana
pembangunan ekonomi yang berorientasi pada
kesejahteraan dan peningkatan produksi tidak
berjalan optimal hingga kejatuhan Soekarno setelah
terjadi peristiwa politik tahun 1965.
GBHN dan Konsolidasi Negara
Kejatuhan Soekarno dari tampuk kekuasaan
menandai dimulainya era baru di bawah
kepemimpinan Presiden Soeharto yang kemudian
dikenal dengan era Orde Baru. Soeharto dengan
dibantu oleh para ekonom mulai menyusun berbagai
strategi rencana pembangunan untuk memulihkan
kondisi ekonomi yang sudah limbung. Soeharto
mengeluarkan Instruksi Presidium Kabinet No 15/
EK/IN/1967 yang menugaskan Bappenas untuk
membuat rencana pemulihan ekonomi. Bappenas
kemudian menghasilkan dokumen yang dinamakan
Rencana Pembangunan Lima Tahun I (Repelita
I), untuk kurun waktu tahun 1969 sampai dengan
tahun 1973. Era Repelita telah berlangsung sampai
dengan Repelita ke VI yang berakhir pada tahun
1998. Proses perencanaan pada era Repelita
selalu didasarkan kepada GBHN yang dihasilkan
oleh MPR yang bersidang lima tahun sekali
(Bratakusumah, 2003).
Selanjutnya pada kurun waktu 1969–1998
bangsa Indonesia berhasil menyusun rencana
pembangunan nasional secara sistematis melalui
tahapan lima tahunan. Pembangunan tersebut
merupakan penjabaran dari Garis-garis Besar
136 |
Haluan Negara (GBHN) yang memberikan arah dan
pedoman bagi pembangunan negara untuk mencapai
cita-cita bangsa sebagaimana yang diamanatkan
dalam pembukaan Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia Tahun 1945. Sejak 1 April 1969
hingga 21 Mei 1998, tidak kurang dari enam Tap
MPR tentang GBHN. Enam Tap MPR tersebut,
yaitu: (i) Tap MPR No. IV/MPR/1973; (ii) Tap
MPR No. II/MPR/ 1978; (iii) Tap MPR No. IV/
MPR/1983; (iv) Tap MPR No. II/MPR/1988; (v)
Tap MPR No. II/MPR/1993; dan terakhir (vi) Tap
MPR No. II/MPR/1998. Untuk konteks pemerintah
daerah (provinsi dan kabupaten/kota), dokumen
GBHN ini diterjemahkan ke dalam dokumen Pola
Dasar Pembangunan Daerah (Poldasbangda).
Mekanisme dan bagan alir dari proses ini dapat
dilihat pada Bagan 1 (Bratakusumah, 2003).
Bagan 1
Siklus Perencanaan Pembangunan Nasional 1969 – 1998
Sumber: Bratakusumah (2003)
Tahapan pembangunan yang disusun dalam
masa itu telah meletakkan dasar-dasar bagi suatu
proses pembangunan berkelanjutan dan berhasil
meningkatkan kesejahteraan rakyat, seperti
tercermin dalam berbagai indikator ekonomi
dan sosial. Pemerintah Orde Baru melakukan
konsolidasi negara melalui berbagai proyek
pembangunan yang mereka jalankan seperti
pembangunan waduk dan irigasi, pembangunan
infrastruktur jalan, penataan pranata sosial, hingga
pengaturan media. Semua itu dilakukan dalam
rangka menciptakan stabilitas politik sebagai
prasarat bagi pembangunan ekonomi. Doktrin
pembangunan yang sangat terkenal pada zaman
itu adalah trilogi pembangunan5. Semua kekuatan
dan aparatus negara dikerahkan untuk mewujudkan
stabilitas politik yang merupakan bagian dari
5
Trilogi pembangunan itu terdiri dari: (1) Stabilitas
nasional yang sehat dan dinamis;(2) Pertumbuhan
ekonomi yang cukup tinggi; dan (3) Pemerataan
pembangunan dan hasil-hasilnya menuju kepada
terciptanya keadilan sosial bagi seluruh rakyat.
Aspirasi Vol. 5 No. 2, Desember 2014
proses depolitisasi pembangunan sebagaimana
disinyalir oleh Ferguson (1990).
Mengikuti Foucault, Ferguson melihat
“pembangunan” sebagai sebuah aparatus yang
mengorganisasikan produksi bentuk-bentuk
pengetahuan tentang masyarakat dan ekonomi
negara dan perancangan teknik-teknik kekuasaan
yang berhubungan dengan pengetahuan itu.
Institusi “pembangunan” yaitu negara dan agen-
agen pembangunan lainnya menghasilkan bentuk-
bentuk wacananya sendiri dan wacana ini secara
simultan mengkonstruksi wilayah dan sasaran
pembangunan sebagai objek pengetahuan tertentu
dan menciptakan sebuah struktur pengetahuan di
sekeliling objek itu. Intervensi kemudian dikelola
berdasarkan struktur pengetahuan ini. Kalaupun
intervensi ini gagal ternyata tetap memiliki dampak
teratur berupa ekspansi dan peneguhan kekuasaan
birokratis negara, proyeksi sebuah representasi
kehidupan sosial ekonomi yang mengabaikan
“politik”. Dalam bahasa yang lebih provokatif,
Ferguson menyebut aparatur pembangunan yang
beroperasi itu bekerja layaknya sebuah mesin “anti
politik”, mendepolitisasi segala hal yang disentuh.
Proses pembangunan pada kurun waktu
tersebut sangat berorientasi pada output dan hasil
akhir. Sementara itu, proses dan terutama kualitas
institusi yang mendukung dan melaksanakan tidak
dikembangkan dan bahkan ditekan secara politis
sehingga menjadi rentan terhadap penyalahgunaan
dan tidak mampu menjalankan fungsinya secara
profesional. Ketertinggalan pembangunan dalam
sistem dan kelembagaan politik, hukum, dan
sosial menyebabkan hasil pembangunan menjadi
timpang dari sisi keadilan dan dengan sendirinya
mengancam keberlanjutan proses pembangunan itu
sendiri (Bratakusumah, 2003).
Selain itu rencana pembangunan yang disusun
mengasumsikan tahapan-tahapan pembangunan
yang linier sebagaimana diacu oleh teori modernisasi.
Keberhasilan pembangunan kemudian direduksi
dalam bentuk indikator-indikator ekonomi seperti
pertumbuhan ekonomi, pendapatan perkapita,
angka pengangguran, angka kemiskinan dan lain
sebagainya. Agen-agen pembangunan internasional
seperti Bank Dunia dan IMF juga sangat dominan
dalam menentukan agenda pembangunan di
Indonesia dengan berbagai bantuan dan hutang
yang mereka berikan. Pertumbuhan ekonomi
yang tinggi dan berbagai penghargaan lembaga
pembangunan dunia atas prestasi pembangunan
Indonesia mengabaikan fakta adanya kesenjangan
yang semakin menganga, fondasi ekonomi yang
rapuh, tercerabutnya hak-hak politik warga atas
nama pembangunan dan pada akhirnya limbung
Imam Subkhan, GBHN dan Perubahan Perencanaan Pembangunan di Indonesia
diterpa krisis moneter dalam waktu sekejap pada
bulan Mei 1998.
Masa Penghabisan GBHN
Pascakejatuhan Orde Baru, sempat terjadi
kevakuman pelaksanaan pembangunan karena
adanya proses transisi politik tahun 1998-1999.
Dalam GBHN yang ditetapkan oleh MPR tahun
1998, semestinya pada tahun itu Indonesia sudah
memasuki Repelita VII. Namun krisis ekonomi
yang menghantam Indonesia memudarkan semua
impian rencana pembangunan yang telah disusun
sejak masa awal Orde Baru dengan istilah tinggal
landas6. Para kritikus mengomentarinya dengan
istilah satir dari tinggal landas menjadi tinggal
di landasan.Tap MPR No. II/MPR/1998 tentang
GBHN yang merupakan produk era Orde Baru
kemudian dicabut dan diganti dengan Tap MPR
No.X/MPR/1998 tentang Pokok-Pokok Reformasi
Pembangunan dalam Rangka Penyelamatan dan
Normalisasi Kehidupan Nasional sebagai Haluan
Negara. Pokok reformasi pembangunan ini agak
berbeda dengan kelaziman GBHN yang biasanya
ditetapkan oleh MPR untuk jangka waktu panjang
dan memang dibuat hanya untuk masa transisi
yang dilaksanakan oleh Presiden Habibie. Dalam
dokumen ini juga dijelaskan bahwa ketetapan
ini hanya berlaku untuk kurun waktu sampai
terselenggaranya Sidang Umum MPR hasil
pemilihan umum 1999.
Presiden Habibie yang memerintah dalam
waktu singkat lebih memfokuskan pada pemulihan
ekonomi dengan mengimplementasikan paket
kebijakan reformasi ekonomi yang disyaratkan
oleh IMF. Meskipun tidak lama, Habibie mampu
melakukan banyak hal dalam memperbaiki kondisi
ekonomi moneter dengan melakukan berbagai
kebijakan seperti merekapitulasi perbankan,
merekonstruksi perekonomian Indonesia, dan
memperkuat nilai tukar rupiah terhadap dollar.
Namun demikian pemerintahan yang singkat
ini berakhir tragis dengan ditolaknya laporan
pertanggunjawaban presiden dalam sidang umum
MPR RI tahun 1999.
MPR RI hasil pemilu 1999 masih menghasilkan
dokumen GBHN yang merupakan GBHN
6
Era tinggal landas dalam konsepsi pembangunan Orde
Baru adalah masa setelah Indonesia menyelesaikan
program Pembangunan Jangka Panjang 25 Tahun (PJP)
Tahap I yang berlangsung sejak 1968 hingga 1993. PJP
Tahap II direncanakan sejak 1993 – 2018. Konsep tinggal
landas itu sendiri banyak dipengaruhi oleh pemikirim
WW.Rostow (1960). Menurut Rostow ada lima tahapan
pembangunan yaitu: masyarakat tradisional, persyaratan
untuk lepas landas, lepas landas, gerakan kearah
kedewasaan, dan yang terakhir masa konsumsi tinggi.
| 137
penghabisan dalam sejarah di republik ini melalui merupakan arah bagi lembaga-lembaga tinggi negara
Tap MPR No. IV/MPR/1999 Tentang Garis- dan segenap rakyat Indonesia. Implikasinya semua
Garis Besar Haluan Negara Tahun 1999 – 2004. lembaga tinggi negara wajib melaksanakan GBHN
Meskipun sama-sama bernama GBHN muatan dan memberikan pertanggungjawaban pada MPR.
yang terkandung di dalam GBHN zaman Orde Baru Sedangkan GBHN zaman Orde Baru pelaksanaannya
dengan era reformasi mengalami perubahan yang ditentukan oleh Presiden sebagai mandataris
cukup mendasar. Pada zaman Order Baru GBHN MPR dan wajib memberikan pertanggungjawaban
merupakan haluan negara tentang pembangunan kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat atas tugas
nasional, sementara GBHN era reformasi menjalankan Garis-garis Besar Haluan Negara
merupakan haluan penyelenggaraan negara. pada akhir masa jabatannya. Landasan Pancasila
Istilah pembangunan nasional diganti dengan dan UUD 1945 juga tidak dicantumkanlah secara
penyelenggaraan negara. Tujuan dari GBHN era eksplisit lagi seperti pada GBHN pada masa Orde
reformasi ada penegasan mewujudkan masyarakat Baru. Untuk melihat perbedaan dua produk GBHN
yang demokratis yang sebelumnya tidak ada. Selain ini dapat dilihat dalam Tabel 1.
Tabel 1.Perbandingan GBHN Era Orde Baru dan Era Reformasi
Komponen GBHN Era Orde Baru GBHN Era Reformasi
Dasar Hukum Tap MPR No. II/MPR/1998 Tap MPR No. IV/MPR/1999 Tentang Garis-Garis
Tentang Garis-Garis Besar Haluan Negara Besar Haluan Negara Tahun 1999 – 2004
Sistematika •• Bab I Pendahuluan •• Bab I Pendahuluan
•• Bab II Pembangunan Nasional •• Bab II Kondisi Umum
•• Bab III Pembangunan Jangka Panjang •• Bab III Visi Dan Misi
Kedua •• Bab IV Arah Kebijakan
•• Bab IV Pembangunan Lima Tahun •• Bab V Kaidah Pelaksanaan
Ketujuh •• Bab VI Penutup
•• Bab V Pelaksanaan
•• Bab VI Penutup
Pengertian Garis-garis Besar Haluan Negara adalah Garis-garis Besar Haluan Negara adalah haluan negara
haluan negara tentang pembangunan nasional tentang penyelenggaraan negara dalam garis-garis
dalam Garis-garis Besar sebagai pernyataan besar sebagai pernyataan kehendak rakyat secara
kehendak rakyat yang ditetapkan oleh Majelis menyeluruh dan terpadu yang ditetapkan oleh Majelis
Permusyawaratan Rakyat setiap lima tahun. Permusyawaratan Rakyat untuk lima tahun guna
mewujudkan kesejahteraan rakyat yang berkeadilan.
Tujuan Pembangunan nasional bertujuan untuk Terwujudnya masyarakat Indonesia yang damai,
mewujudkan suatu masyarakat adil dan demokratis, berkeadilan, berdaya saing, maju dan
makmur yang merata materiil dan spiritual sejahtera, dalam wadah negara Kesatuan Republik
berdasarkan Pancasila dan Undang- Indonesia yang didukung oleh manusia Indonesia yang
Undang Dasar 1945 dalam wadah Negara sehat, mandiri, beriman, bertakwa, berakhlak mulia,
Kesatuan Republik Indonesia yang merdeka, cinta tanah air, kesadaran hukum dan lingkungan,
berdaulat, bersatu, dan berkedaulatan rakyat menguasai ilmu pengetahuan dan teknologi, memiliki
dalam suasana perikehidupan bangsa yang etos kerja yang tinggi serta berdisiplin.
aman, tenteram, tertib, dan dinamis dalam
lingkungan pergaulan dunia yang merdeka,
bersahabat, tertib, dan damai.
Ketentuan/Kaidah GBHN pada dasarnya merupakan haluan GBHN tahun 1999 - 2004 yang ditetapkan oleh MPR
Pelaksanaan negara tentang pembangunan nasional yang dalam Sidang Umum majelis Permusyawaratan Rakyat
ditetapkan setiap lima tahun berdasarkan 1999, harus menjadi arah penyelenggaraan negara bagi
perkembangan dan tingkat kemajuan lembaga-lembaga tinggi negara dan segenap rakyat
kehidupan rakyat dan bangsa Indonesia, Indonesia
dan pelaksanaannya dituangkan dalam
pokok-pokok kebijaksanaan pelaksanaan
pembangunan nasional yang ditentukan oleh
Presiden

itu ada penegasan soal jangka waktu bahwa GBHN Dari GBHN Menjadi RPJPN
yang dimaksud untuk periode 1999-2004. Selama kurun waktu 1999-2002, MPR
Dalam kaidah pelaksanaannya juga ada melakukan kerja bersejarah yaitu mengamandemen
perbedaan mendasar. GBHN era reformasi

138 | Aspirasi Vol. 5 No. 2, Desember 2014

UUD 19457. Dalam amandemen yang ketiga
tahun 2001, Pasal 3 “Majelis Permusyawaratan
Rakyat menetapkan Undang-Undang Dasar dan
Garis-Garis Besar daripada Haluan Negara”
diubah menjadi Pasal 3 Ayat (1) yang menghapus
kewenangan MPR untuk menetapkan GBHN,
“Majelis Permusyawaratan Rakyat berwenang
mengubah dan menetapkan Undang-Undang
Dasar”. Sejak saat itu konsep dan istilah GBHN
tidak ada lagi dalam perencanaan pembangunan
di Indonesia. Kalau kita mencermati perdebatan
dalam sidang perubahan UUD oleh Badan Pekerja
MPR penghapusan GBHN ini berkaitan dengan
perubahan model pemilihan presdien dan wakil
presiden yang tadinya oleh MPR dirubah melalui
pemilihan langsung oleh rakyat.
Dengan dipilih langsung oleh rakyat maka
menjadi wewenang Presiden yang dipilih secara
langsung oleh rakyat untuk menentukan rencana
pembangunan. Sehingga tidak diperlukan adanya
bimbingan dari MPR RI, tidak diperlukan adanya
tolok ukur dari MPR, sehingga Presiden itu nanti
tidak bisa lagi dijatuhkan karena perbedaan
kebijakan, perbedaan pendapat dalam kebijakan
antara MPR dengan Presiden. Sehingga yang bisa
menjatuhkan Presiden nanti adalah hal-hal yang
berkaitan dengan pelanggaran hukum, pelanggaran
Konstitusi. Tidak lagi kepada pelanggaran GBHN.
Dengan sistem pemilihan langsung, GBHN adalah
yang merupakan platform partai yang memenangkan
Pemilu, yang ditentukan oleh platform calon
Presiden yang memenangkan kursi Kepresidenan.
Akibatnya Presiden tidak bertanggung jawab
kepada MPR, akan tetapi langsung kepada para
pemilih. Sehingga jika seorang Presiden tidak
memenuhi kehendak rakyat maka ia tidak akan
terpilih kembali, apabila ia mencalonkan untuk
masa jabatan berikutnya.
Hamdan Zoelva dari F-PBB yang saat ini
menjadi Ketua Mahkamah Konstitusi dalam
Risalah Perubahan UUD 1945 menyampaikan
pandangan sebagai berikut:
“...bahwa kalau MPR menetapkan Garis-Garis
Besar Haluan Negara, dengan dasar pemikiran
bahwa, MPR, apa, Presiden masih dipilih oleh
MPR. Kalau seandainya nanti pada saatnya
Presiden dipilih langsung oleh rakyat maka adalah
tidak pada tempatnya, Presiden itu tunduk pada
garis-garis besar haluan negara yang ditetapkan
oleh MPR karena dia dipilih langsung oleh rakyat.
Pada saat dia sebelum dipilih oleh rakyat dan dia
7
Amandemen UUD 1945 sebanyak 4 kali. Amandemen
Pertama disahkan pada 19 Oktober 1999. Amandemen
Kedua disahkan pada 18 Agustus 2000. Amandemen
Ketiga disahkan pada 10 November 2001. Dan,
Amandemen Keempat disahkan pada 10 Agustus 2002.
Imam Subkhan, GBHN dan Perubahan Perencanaan Pembangunan di Indonesia
mengkampanyekan dirinya, tentunya dia membuat
program-program sendiri. Dengan dasar program
itulah rakyat memilih dia menjadi Presiden. Jadi
mungkin pada saatnya, setelah kita merubah atau
mengamandemen pasal lain mengenai tata cara
pemilihan Presiden ketika Presiden itu dipilih
langsung oleh rakyat, maka tidak ada lagi GBHN
yang ditetapkan oleh MPR.”
Pandangan senada disampaikan oleh Theo
L. Sambuaga dari F-Partai Golkar dalam sidang
BP MPR 5 Juli 2001 yang memiliki pandangan
perlunya penghapusan GBHN.
“…Karena kita berpendapat bahwa Presiden dipilih
langsung maka yang menjadi pedoman Presiden
terpilih atau yang memerintah dalam melaksanakan
tugas-tugasnya adalah pikiran-pikiran, komitmen-
komitmen, janji-janjinya yang disampaikan
selama kampanye. Yang dirumuskan dalam
program sesudah menjadi Presiden. Oleh karena
itu, dalam hal ini MPR tidak perlu menetapkan
Garis Garis Besar Haluan Negara seperti yang kita
kerjakan sekarang ini. Sebab yang akan menjadi
pedoman atau menjadi acuan bagi Presiden dalam
melaksanakan tugasnya adalah semua komitmen
atau manifesto politik atau platform yang
dikemukakan yang dicanangkan, yang ditawarkan
kepada rakyat sebelum pemilihan umum.”
Pandangan berbeda disampaikan oleh Affandy
dari F-TNI/Polri yang berpendapat masih perlunya
GBHN.
“…MPR menetapkan Haluan Negara dalam Garis-
garis Besar dengan alasan bahwa GBHN tetap
diperlukan dalam rangka keterpaduan, kebulatan,
keutuhan, dan kesinambungan pembangunan
nasional. Terlebih lagi untuk Indonesia sebagai negara
yang sedang berkembang dengan kebhinnekaan di
semua aspek. Kemudian dengan adanya GBHN dapat
mencegah penyalahgunaan dan kewenangan serta
mencegah pengelolaan pemerintahan berdasarkan
selera dan kepentingan penguasa. Oleh karena jelas
substansi akuntabilitasnya”.
Untuk pertamakalinya pemerintahan Indonesia
tidak lagi mengacu pada GBHN yang sudah
dihapus dalam perumusan rencana pembangunan
nasional sejak tahun 2004. Pada tahun ini pula
pemilihan langsung Presiden dan Wakil Presiden
diselenggarakan. Sebagai gantinya perencanaan
pembangunan nasional mengacu pada UU No.
25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan
Nasional (SPPN).
Saat ini, dokumen yang menggantikan GBHN
adalah dokumen Rencana Pembanganan Jangka
Panjang Nasional (RPJPN) 2005-2025 yang
ditetapkan dengan UU No. 17 Tahun 2007. Rencana
Pembangunan Jangka Panjang Nasional Tahun
2005 – 2025, selanjutnya disebut RPJP Nasional,
| 139
 Bagan 2. Alur Perencanaan Pembangunan Nasional
adalah dokumen perencanaan pembangunan
nasional periode 20 (dua puluh) tahun terhitung
sejak tahun 2005 sampai dengan tahun 2025,
ditetapkan dengan maksud memberikan arah
sekaligus menjadi acuan bagi seluruh komponen
bangsa (pemerintah, masyarakat dan dunia usaha)
dalam mewujudkan cita-cita dan tujuan nasional
sesuai dengan visi, misi, dan arah pembangunan
yang disepakati bersama sehingga seluruh upaya
yang dilakukan oleh pelaku pembangunan bersifat
sinergis, koordinatif dan saling melengkapi satu
dengan lainnya di dalam satu pola sikap dan pola
tindak. Dokumen ini kemudian diturunkan ke
dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah
(RPJM) dan dokumen rencana pembangunan
tahunan yang disebut Rencana Kerja Pemerintah
(RKP). Dokumen ini yang menjadi dasar penetapan
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).
GBHN dan RPJPN sebagai dua model
perencanaan pembangunan nasional yang bersifat
jangka panjang, merupakan panduan pembangunan
nasional di segala bidang kehidupan masyarakat
bangsa Indonesia. Perbedaannya dua kebijakan
pembangunan nasional tersebut dibuat atau
disusun dalam bentuk atau format yuridis yang
berbeda. GBHN pada sepanjang pemerintahan
Orde Baru disusun atau ditetapkan dalam bentuk
Ketetapan MPR (TAP MPR), sementara RPJPN
di era pemerintahan reformasi, dirumuskan dalam
ketentuan hukum berbentuk Undang-Undang
(Muhtamar dkk, 2012). Untuk skema perencanaan
pembangunan yang saat ini digunakan di Indonesia
dapat dilihat dalam Bagan 2:
140 |
Dugaan bahwa perencanaan pembangunan saat
ini tidak memiliki pedoman sebagaimana GBHN
tidaklah tepat. Dalam RPJPN seperti halnya dalam
GBHN dijelaskan secara runtut arah dan tahapan
pembangunan yang ingin dicapai dalam jangka
panjang atau 20 tahun mendatang yang kemudian
dirinci dalam RPJMN untuk lima tahun dan RKP
untuk jangka waktu satu tahun. Masing-masing
tahapan dalam lima tahun ada sasaran strategisnya
sebagai terlihat dalam bagan 3:
Dengan demikian anggapan bahwa kekacauan
dan ketiadaan panduan dalam pembangunan di
Indonesia sebenarnya sudah dijawab dengan adanya
RPJPN sebagai pengganti GBHN. Namun demikian
harus diakui bahwa pelaksanaan RPJPN tidaklah
seefektif pelaksanaan GBHN. Hal ini disebabkan
karena perubahan sistem politik di Indonesia
yang semakin demokratis dan terdesentralisasi.
Kepala daerah (Gubernur, Bupati dan Walikota)
saat ini dipilih langsung oleh rakyat dan mereka
memiliki otonomi dalam mengelola daerahnya.
Dalam pengelolaan itu seringkali tidak sejalan
dengan pemerintah pusat. Pemerintah pusat tidak
memiliki kontrol yang kuat terhadap pemerintah
daerah untuk menjalankan kebijakannya. Bahkan
kebijakan pemerintah daerah seringkali berbenturan
dengan kebijakan pemerintah pusat sebagai bentuk
penentangan strategis.
Demokratisasi politik di tingkat pusat juga
membawa implikasi besar terhadap pola dan arah
pembangunan di Indonesia. Tidak ada lembaga
negara yang kuat yang mampu melakukan
kontrol terhadap seluruh proses perencanaan
Aspirasi Vol. 5 No. 2, Desember 2014
 Bagan 3. Strategi Pembangunan Jangka Panjang
pembangunan di Indonesia. Kekuatan parlemen
yang semakin dominan menyebabkan Presiden
sebagai kepala pemerintahan, meskipun dipilih
langsung oleh rakyat, tidak bisa berbuat banyak.
Sebagai akibatnya, hierarki kepemimpinan dari
pemerintah pusat ke daerah menjadi tidak efektif.
Ketidakefektifan ini kentara manakala partai
politik pengusung presiden yang menang berbeda
dengan partai politik pengusung kepala daerah
yang menang di tingkat provinsi/kota/kabupaten.
Dalam kondisi seperti ini, masyarakat akan lebih
banyak dikorbankan karena formulasi kebijakan
untuk memajukan pembangunan menjadi tidak
lagi tunduk kepada presiden selaku kepala negara/
pemerintahan, tetapi lebih cenderung mengikuti
dan mematuhi kemauan pemimpin partai politik
masing-masing (Bratakusumah, 2003).
Penutup
Diskursus tentang keinginan menghadirkan
GBHN di era kekinian dalam proses pembangunan
di Indonesia sebenarnya bukan disebabkan ketiadaan
panduan dalam perencanaan pembangunan Indonesia
dalam jangka panjang. Dokumen RPJPN seperti
halnya GBHN memperlihatkan bahwa perencanaan
pembangunan Indonesia masih mengacu pada
perspektif modernis yang mengasumsikan bahwa
pembangunan itu dibayangkan berjalan secara linier
melalui tahapan tertentu yang sudah direncanakan.
Hampir mirip proses yang dibayangkan oleh WW
Rostow (1960), lima puluh empat tahun silam ketika
merumuskan lima tahapan pembangunan yang
kemudian menjadi acuan pembangunan Orde Baru
dengan kandungan yang berbeda.
Imam Subkhan, GBHN dan Perubahan Perencanaan Pembangunan di Indonesia
Kekacauan dan benturan perencanaan
pembangunan di Indonesia lebih banyak disebabkan
oleh faktor-faktor politik ketimbang faktor-faktor
teknis. Oleh karena itu memberikan solusi teknis
dengan menghadirkan GBHN tidak akan pernah
menyelesaikan persoalan. Demikian juga pandangan
untuk kembali ke masa Order Baru hanya akan
membuat kemunduran pembangunan di Indonesia.
Maka dari itu gagasan Escobar (1995) menjadi
relevan. Dengan pendekatan diskursif, Escobar
mengkonseptualisasikan pembangunan secara kritis.
Escobar melihat pembangunan sebagai pengalaman
tunggal yang mensejarah, penciptaan domain
pemikiran dan tindakan, dengan menganalisis
karakteristik dan interelasi tiga kerangka yang
membatasinya yaitu: (1) bentuk-bentuk pengetahuan
yang menjadi rujukan dan menjadikan pembangunan
mengada dan dielaborasi ke dalam objek, konsep,
teori dan semacamnya; (2) sistem kekuasaan yang
mengatur praktek pembangunan; dan (3) bentuk-
bentuk subyektifitas yang dikembangkan oleh
wacana ini.
Keinginan menghadirkan GBHN sebenarnya
dalam pandangan saya lebih disebabkan oleh sistem
kekuasaan yang mengatur praktik pembangunan,
bukan semata-mata bentuk pengetahuan dalam
dokumen perencanaan pembangunan. Hal inilah
yang saya kira luput dari pengamatan mereka-
mereka yang merindukan GBHN. Untuk melihat
bagaimana perencanaan pembangunan pasca Orde
Baru dimunculkan dan dilaksanakan diperlukan
penelitian lanjut dengan melakukan kajian
serius pada level mikro di tingkat lokal. Dari
sini kita akan bisa melihat bagaimana RPJPN
| 141
yang ditujukan sebagai pedoman perencanaan
pembangunan di Indonesia ditafsirkan oleh aktor-
aktor pembangunan, dijadikan acuan ataukah
sekedar berhenti pada tumpukan dokumen saja
dalam perencanaan pembangunan.
DAFTAR PUSTAKA
Jurnal
Paiement, Jason Jacques. 2007.“Anthropology and
Development”. National Association for the
Practice of Anthropology Bulletin May 2007, Vol.
27, No. 1: 196–223. New York:Wiley-Blackwell.
Rist, Gilbert. 2007. “Development as a Buzzword”.
Development in Practice, Volume 17, Numbers 4 –
5.
Buku
Bratakusumah, Deddy Supriady. 2003. Implikasi
Perubahan UUD 1945 Terhadap Sistem
Perencanaan Pembangunan Nasional (makalah
tidak diterbitkan)
Edelman, Marc, dan Angelique Haugerud. 2005. The
Anthropology Of Development And Globalization:
From Classical Political Economy To Contemporary
Neoliberalism. Malden, Mass: Blackwell Pub
Escobar, Arturo. 1995. Encountering development:
The Making and Unmaking of the Third World.
Princeton: Princeton University Press
Ferguson, James. 1990. The Anti-politics machine:
“Development,” Depoliticization, and Bureaucratic
Power in Lesotho. Cambridge and New York:
Cambridge University Press
Gardner, K. Dan D. Lewis. 1996. Anthropology,
Development and the Crisis of Modernity, London:
Pluto Press. Chapter 1
Muhtamar, Syafruddin, Abdul Razak, M. Yunus Wahid.
2012. Relevansi Perencanaan Pembangunan
Nasional Dengan Amanat Konstitusi (Studi Tentang
Perbandingan Arah Kebijakan Pembangunan
Hukum Dalam GBHN dan RPJPN). Makasar:
Program Pascasarjana UNHAS
Poesponegoro, Marwati Djoened, Nugroho Notosusanto.
2008. Sejarah nasional Indonesia: Zaman Jepang
dan zaman Republik Indonesia, ±1942-1998.
Jakarta: Balai Pustaka
Rostow, W.W. 1960. The Stages of Economic Growth: A
Non-Communist Manifesto. Cambridge: Cambridge
University Press
142 |
Tim Penyusun Setjen MK. 2010. Naskah Komprehensif
Proses dan Hasil Perubahan UUD 1945, Naskah
Komprehensif Perubahan Undang-Undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Latar
Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan, 1999-
2002, Buku III Lembaga Permusyawaratan dan
Perwakilan, Jilid 1. Jakarta: Sekretariat Jenderal
dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi
Tim Penyusun Setjen MPR RI. 2010. Risalah Perubahan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945. Jakarta: Sekretariat Jenderal Majelis
Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia
Willis, Katie. 2011. Theories and Practices of
Development. Second ed. Abingdon & New York:
Routledge.
Internet
Adiningsih, Sri. 2011. “Bahan Diskusi: Sistem
Pelaksanaan Pembangunan Nasional”. http://
diklatpimlan.files.wordpress.com/2010/04/sri-
adiningsih-pembangunannaslan.pdf diakses tanggal
8 Juni 2014
Rosidi, Iman. 2014. “Golkar Pelopori Perlunya GBHN
Dihidupkan Kembali”. http://www.sindotrijaya.
com/news/detail/5620/golkar-pelopori-perlunya-
gbhn-dihidupkan-kembali#.VJbX2v88B. Diakses
tanggal 8 Juni 2014.
Suharman, Tri. 2014. “Habibie: Kembalikan GBHN”.
h t t p : / / w w w. t e m p o . c o / r e a d / n e w s / 2 0 1 4 / 0 3 /
26/078565577/Habibie-Kembalikan-GBHN-.
Diakses tanggal 8 Juni 2014.
Tim Perumus Konvensi Kampus Xdan Temu Tahunan
FRI XVI. 2014“Rumusan Konvensi”. http://fri.
or.id/rumusan-konvensi/. Diakses tanggal 8 Juni
2014.
Peraturan Perundang-undangan
Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara
Republik Indonesia No. I/MPRS/1960 Tentang
Manifesto Politik Republik Indonesia Sebagai
Garis-Garis Besar Daripada Haluan Negara
Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik
Indonesia Nomor: II/MPR/1998 Tentang Garis-
Garis Besar Haluan Negara
Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara
Republik Indonesia No. II/MPRS/1960 Tentang
Garis-Garis Besar Pola Pembangunan Nasional
Semesta Berencana Tahapan Pertama 1961-1969
Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik
Indonesia Nomor: X/MPR/1998 Tentang Pokok
Pokok Reformasi Pembangunan Dalam Rangka
Penyelamatan Dan Normalisasi Kehidupan
Nasional Sebagai Haluan Negara
Aspirasi Vol. 5 No. 2, Desember 2014
Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik
Indonesia Nomor: Nomor IV/MPR/1999 Tentang
Garis-Garis Besar Haluan Negara Tahun 1999 –
2004
Undang-Undang Dasar Tahun 1945 (asli)
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945 (perubahan)
Imam Subkhan, GBHN dan Perubahan Perencanaan Pembangunan di Indonesia
Undang-Undang No. 25 tahun 2004 tentang Sistem
Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN)
Undang-Undang No. 17 tahun 2007 tentang Rencana
Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN)
2005-2025.
Penetapan Presiden Nomor 1 Tahun 1960 tentang Garis-
Garis Besar Dari Pada Haluan Negara Tanggal 29
Januari 1960.
| 143