TEORI HARAPAN RASIONAL DAN PENGAMBILAN KEPUTUSAN

ANGGARAN MAKRO: ANALISIS PERBANDINGAN KANADA, INGGRIS, DAN

AMERIKA SERIKAT
Christopher G. Reddick*

ABSTRAK
Peluang menarik yang dihadapi banyak negara demokrasi industri maju pada akhir
1990-an adalah pergerakan dari defisit anggaran menjadi surplus. Ini terjadi setelah
bertahun-tahun defisit terus-menerus. Teori pengambilan keputusan tradisional
seperti inkrementalisme anggaran gagal menjelaskan hubungan jangka panjang ini,
karena secara inheren merupakan teori jangka pendek. Makalah ini menggunakan
teori ekspektasi rasional untuk menunjukkan hubungannya dengan reformasi
pengambilan keputusan anggaran dan defisit (surplus) untuk Kanada, Inggris, dan
Amerika Serikat. Hasilnya menunjukkan bahwa ada kendala anggaran antarwaktu
yang beroperasi di tiga negara, dan pengambil keputusan di tingkat makro
menggunakan ekspektasi rasional dalam perumusan anggaran tahunan mereka.
Dalam teorinya, aktor anggaran berusaha untuk menyeimbangkan anggaran mereka,
tetapi melakukannya dalam jangka panjang sebagai lawan dari interpretasi
inkrementalis jangka pendek.

PENGANTAR
Pada akhir 1990-an, banyak negara industri maju menghadapi surplus anggaran setelah
bertahun-tahun mengalami defisit terus-menerus. Khususnya Kanada, Inggris Raya (UK) dan
Amerika Serikat (AS) memiliki perjuangan yang sulit dengan defisit anggaran dari sekitar
pertengahan 1970-an hingga akhir 1990-an. Makalah ini membandingkan reformasi anggaran
dan surplus (defisit) di Kanada, Inggris dan AS selama periode pasca Perang Dunia II dan
menunjukkan hubungannya dengan teori ekspektasi rasional. Negara-negara ini dipilih karena
perbedaan mereka, yang paling penting, pengaturan kelembagaan presiden dan parlemen dan
dampaknya terhadap anggaran. Dalam sistem parlementer, kekuasaan legislatif untuk mengubah
anggaran eksekutif sangat terbatas.
Memang, di bawah sistem parlementer Kanada dan Inggris, anggaran pemerintah diterima
(atau ditolak) secara keseluruhan tanpa amandemen atau modifikasi. Sebaliknya, dalam praktik
pembuatan anggaran AS, Presiden 'mengusulkan' dan Kongres 'membuang' anggaran. Kongres
AS bebas mengubah prioritas anggaran Presiden atau menggantinya dengan prioritasnya sendiri.
 Satu pertanyaan mendasar yang diajukan makalah ini adalah: Teori jangka panjang apa
yang dapat digunakan untuk menjelaskan pergerakan dari surplus anggaran ke defisit ke surplus
selama tiga puluh tahun terakhir di negara-negara ini? Proses penganggaran tidak selalu kacau,
dan pada banyak kesempatan sebelum Perang Dunia II, sistem tersebut mampu menyeimbangkan
klaim yang bersaing atas sumber daya dan menghasilkan anggaran berimbang. Periode pra-
Perang Dunia II adalah saat ketika banyak sarjana akan setuju bahwa inkrementalisme terjadi
dalam penganggaran publik ketika penganggaran item baris terjadi. Hal ini disebabkan oleh
proses bagaimana keputusan dibuat dalam pemerintahan. Lebih mudah untuk menghasilkan
perubahan tambahan daripada rencana ke depan. Perubahan bertahap membutuhkan lebih sedikit
informasi dari pembuat keputusan; oleh karena itu, mereka lebih mudah dibuat dalam lingkungan
politik. Informasi telah menjadi lebih banyak dan lebih mudah untuk diproses dengan kemajuan
teknologi informasi dan ini telah membuat keputusan komprehensif yang rasional sangat masuk
akal dalam administrasi publik kontemporer (Barrett & Greene, 2001; Danziger & Andersen,
2002). Misalnya, pada akhir 1990-an, masalah Y2K memberi manajer publik kesempatan untuk
menjadi lebih mahir dalam teknologi informasi untuk merekomendasikan penggantian sistem
lama, diperbarui ke model klien/server yang menciptakan perusahaan jaringan.1
Pertanyaan lain yang harus diajukan adalah: Mengapa ada upaya terus-menerus untuk
mereformasi sistem anggaran? Pemerintah ingin mereformasi anggaran untuk mengontrol
pengeluaran publik dan melembagakan prioritas. Lebih khusus lagi, eksekutif ingin menetapkan
otoritas atas alokasi anggaran untuk melaksanakan agenda yang diinginkan. Sebagian besar
literatur tentang penganggaran di Amerika Serikat, Kanada, dan Inggris berkaitan dengan
reformasi (Knott & Miller, 1987). Tujuan reformasi yang diusulkan dituangkan dalam bahasa
yang serupa seperti ekonomi, efisiensi, dan yang terbaru, hasil. Usulan reformasi mau tidak mau
mengandung implikasi penting bagi sistem politik. Keputusan pemerintah ini dapat
menguntungkan beberapa pihak dan merugikan pihak lain karena ada banyak pemangku
kepentingan yang terlibat dalam proses reformasi.
Makalah ini tidak berfokus pada perubahan tingkat mikro seperti yang telah dilakukan oleh
pekerjaan tradisional di bidang ini. Sebaliknya, ini berfokus pada tingkat makro dan memeriksa
perubahan dalam jangka panjang. Untuk tujuan kami, kami mendefinisikan jangka panjang
sebagai periode yang cukup bagi anggaran untuk menyesuaikan, baik melalui peningkatan
pendapatan, yang terlihat pada akhir 1990-an, dan/atau pengurangan pengeluaran. Perubahan
kelembagaan dalam jangka panjang dapat dicapai dengan mengubah cara-cara yang sudah
mapan dalam menjalankan bisnis pemerintah melalui perubahan ide, inovasi, dan budaya.
Misalnya, inovasi teknologi informasi pada 1990-an merupakan salah satu faktor yang
mempercepat pertumbuhan pendapatan yang belum pernah terjadi sebelumnya di Amerika
Serikat (Joyce & Meyers, 2001). Teknologi informasi memberikan sebagian penjelasan untuk
surplus anggaran di akhir 1990-an. Namun, dalam jangka pendek, tidak ada tanggapan instan
karena kendala yang harus dijalankan oleh politisi dan birokrat (Rubin, 2000).
Makalah ini menggunakan teori ekspektasi rasional, yang secara tradisional telah
digunakan untuk menjelaskan perilaku makroekonomi. Dalam teori ini, pemerintah menghadapi
kendala anggaran antarwaktu (bahwa anggaran harus seimbang dalam jangka panjang).
Reformasi proses penganggaran di AS, Kanada, dan Inggris mengikuti logika teori ini. Ini
berangkat dari fokus tradisional dalam literatur tentang penganggaran seperti pekerjaan yang
dilakukan oleh Buchanan (1958), Downs (1967), Niskanen (1971), Dunleavy (1991), dan Horn
(1995), untuk menyebutkan beberapa saja. Ini pada dasarnya adalah teori mikro yang
menghubungkan perubahan dalam penganggaran dengan memeriksa hubungan antara berbagai
aktor yang terlibat seperti kepala departemen, pejabat perbendaharaan, eksekutif inti, dan
pemilih. Mereka mencoba untuk menjelaskan hasil anggaran dalam hal tindakan dan interaksi
individu yang mementingkan diri sendiri secara rasional. Makalah ini, sebaliknya, memiliki
pandangan makro tentang penganggaran publik. Di sini kami mencoba memahami reformasi
sistem secara keseluruhan dari waktu ke waktu. Namun, masalah nyata dengan pendekatan ini
adalah bahwa perspektif makro menghapus beberapa perilaku tingkat individu yang kaya yang
telah disediakan oleh studi tingkat mikro. Analisis mikro dapat dikritik karena peneliti dapat
terjebak dalam perilaku individu dan kehilangan jejak tren jangka panjang.
Penelitian ini menggunakan istilah rasional dalam kaitannya dengan pembentukan harapan.
Ini berarti bahwa pengambil keputusan dalam proses penganggaran, rata-rata, menggunakan
semua informasi yang tersedia saat menentukan hasil anggaran tahun depan. Berbeda dengan
pandangan tradisional tentang inkrementalisme anggaran, yang berpendapat bahwa pembuat
keputusan meramalkan anggaran dari ekstrapolasi masa lalu, teori ekspektasi rasional adalah
kritik utama dari metode peramalan ini, karena inkrementalisme menghasilkan kesalahan
sistematis dalam peramalan. Jika pengambil keputusan, misalnya, mengetahui tentang perubahan
pada periode saat ini, mengapa mereka tidak mempertimbangkan informasi baru ini? Apalagi
jika terjadi krisis. Meskipun, varian baru dari inkrementalisme, yaitu inkrementalisme bersela,
telah muncul dan berusaha menyelamatkan teori ini dengan memperhitungkan perubahan yang
cepat (True, 1999).
Artikel ini merangkum dan membandingkan berbagai reformasi anggaran di Kanada,
Inggris, dan AS serta mengaitkan reformasi tersebut dengan teori ekspektasi rasional yang dapat
digunakan untuk memahami perubahan dalam jangka panjang. Kami juga menguji versi teori ini
pada keluaran anggaran. Pertama, kami menguraikan teori utama penganggaran makro. Kedua,
kami merangkum reformasi anggaran utama dari tiga pemerintah nasional. Ketiga, kami menguji
teori ekspektasi rasional pada keluaran anggaran menggunakan data deret waktu. Kesimpulannya
menunjukkan hubungan antara reformasi dan teori ekspektasi rasional dan memberikan
penjelasan teoretis tentang pergerakan ini dari surplus ke defisit ke surplus dalam jangka
panjang.
TEORI PENGAMBILAN KEPUTUSAN MAKRO-ANGGARAN
Pada dasarnya ada tiga teori penganggaran makro dalam pengambilan keputusan. Yang
pertama adalah inkrementalisme tradisional, yang kedua adalah inkrementalisme bersela yang
menantang gagasan tentang stabilitas berkelanjutan, dan yang ketiga, yang terbaru, adalah teori
ekspektasi rasional yang dibahas dalam makalah ini, teori anggaran makro baru.

Inkrementalisme Tradisional
Inkrementalisme telah menjadi teori utama penganggaran publik dan telah didefinisikan
dalam banyak cara (Berry, 1990). Ada tiga penggunaan umum istilah inkrementalisme. Pertama,
keluaran anggaran bersifat inkremental jika penyimpangan dari basis pengeluaran pada tahun
sebelumnya kecil. Kedua, proses penganggaran didefinisikan sebagai inkremental jika sedikit
analisis sistematis yang digunakan, beberapa kebijakan alternatif yang dievaluasi, dan alternatif
yang dianggap mendekati kebijakan yang ada. Ketiga, incrementalism adalah teori tentang
dampak proses pada output. Ini menyiratkan bahwa keluaran anggaran bersifat inkremental
karena rutinitas keputusan sederhana diterapkan pada masalah pengeluaran yang kompleks.
Namun, satu tema, yang memiliki kesamaan dari semua kegunaan ini, adalah bahwa masa kini
diprediksi oleh keputusan yang dibuat di masa lalu. Wildavsky (1964, hlm. 15) berargumen
“anggaran lembaga adalah bahwa… itu didasarkan pada anggaran tahun lalu, dengan perhatian
khusus diberikan pada kisaran kenaikan atau penurunan yang sempit.” Ada beberapa penelitian
terbaru dalam administrasi publik. Satu menguji inkrementalisme di tingkat lokal di Inggris,
seperti yang ditunjukkan oleh Boyne et al. (2000), dan model inkremental bersela yang diuji
pada anggaran federal di AS (Baumgartner, Jones & True, 1997).

Inkrementalisme Bersela
Baru-baru ini, teori utama kedua dari penganggaran makro adalah inkrementalisme bersela.
Model ini menunjukkan bahwa penganggaran makro tidak hanya cenderung ke arah
inkrementalisme. True (1999), misalnya, menguji model keseimbangan bersela tentang reformasi
Jaminan Sosial di AS. Ia berpendapat bahwa program ini mengalami masa penyesuaian
inkremental rutin serta periode pengarahan ulang kebijakan utama. Dalam teori ini, anggaran
biasanya mengalami penyesuaian kecil, tetapi kadang-kadang mereka memiliki arahan ulang
yang besar dari sistem politik. Dia melabeli ini dengan tepat sebagai "model anggaran longsor"
karena anggaran terkadang datang kembali dengan longsoran perubahan besar daripada
keputusan tambahan yang biasa. Teori ini memiliki elemen proses inkremental dan non-
incremental, dan memeriksa bagaimana pengambilan keputusan berkembang dalam menanggapi
poin-poin ini. Dengan menggunakan analisis deret waktu, True meneliti pengalihan kebijakan
utama dalam Jaminan Sosial, seperti Undang-Undang Penegakan Anggaran 1990, dan dia
sampai pada kesimpulan bahwa perubahan tahunan yang paling umum untuk Jaminan Sosial
telah dihasilkan oleh proses tambahan. Namun, krisis baru menghasilkan penyeimbangan
kembali program ini ke arah yang baru.
Teori penganggaran makro ketiga adalah penerapan ekspektasi rasional. Tidak seperti
inkrementalisme dan inkrementalisme bersela, ia berpendapat bahwa pengambil keputusan
adalah prospektif dan akan menggunakan semua informasi yang tersedia.
Penganggaran Harapan Rasional
Dalam tulisan ini kita akan berkonsentrasi pada teori ekspektasi rasional penganggaran.
Teori ekspektasi rasional baru-baru ini telah diterapkan pada teori siklus bisnis politik (Alesina et
al., 1997) dan kinerja presidensial (Erikson, MacKuen & Stimson, 1992).2 Versi ekspektasi
rasional dari teori siklus bisnis politik, misalnya, menyatakan bahwa politisi tidak akan menyuap
pemilih dengan pengeluaran publik sebelum pemilihan ketika mereka unggul dalam pemungutan
suara. Tidak masuk akal bagi seorang politisi untuk meningkatkan pengeluaran dan dengan
demikian menyebabkan inflasi yang tidak perlu dalam situasi ini.
 Makalah mani oleh Muth (1961) membawa harapan rasional ke garis depan ekonomi. Apa
yang menjadi perhatian terbesar administrasi publik bukanlah teori ekuilibrium umum yang
rumit tentang ekspektasi rasional dan penerapannya dalam ekonomi makro, tetapi pandangan
tentang pemerintahan dan politik yang dianut oleh aliran ini. Dalam teori ekspektasi rasional
tidak ada yang akan berubah, kecuali dari kejutan eksogen ke sistem, di mana pembuat
keputusan harus memodifikasi perilaku mereka.
Teori ekspektasi rasional dapat diterapkan pada penganggaran seperti yang ditunjukkan
oleh batasan anggaran antarwaktu untuk sektor publik. Pertanyaan yang diajukan Hamilton dan
Flavin (1986) adalah apakah pemerintah tunduk pada suatu kendala: ketika pemerintah
mengalami defisit, apakah ia membuat janji implisit kepada kreditur bahwa ia akan
mengimbangi surplus di masa depan? Jika pemerintah tunduk pada kendala ini, kebijakan
menjalankan defisit permanen tidak layak. Kendala anggaran antarwaktu ini memiliki implikasi
yang menarik bagi pengambilan keputusan anggaran. Dalam jangka pendek, defisit anggaran
tidak berpengaruh, karena dalam jangka panjang anggaran akan seimbang. Dimulai dengan
makalah Hamilton dan Flavin, berbagai penulis di bidang ekonomi telah memeriksa apakah
batasan anggaran antarwaktu terpenuhi (Baglioni & Cherubini, 1993; Macdonald, 1992;
Caporale, 1995). Hasil dari studi di bidang ekonomi ini beragam.
Tidak seperti ekonom yang mengasumsikan ekspektasi rasional dari pihak pembuat
keputusan dalam administrasi publik, kami ingin membahas masalah motivasi aktor dalam
proses dalam jangka panjang. Kami tidak peduli tentang alokasi sumber daya, tetapi perilaku
aktor dan dampaknya terhadap proses. Perspektif jangka panjang harus membantu administrasi
publik dalam mengidentifikasi perilaku ini dari waktu ke waktu. Perspektif ini berangkat dari
fokus tradisional dalam disiplin pada tingkat mikro.
Salah satu prasyarat yang diperlukan untuk menahan batasan anggaran antarwaktu adalah
harus memiliki kesetaraan Ricardian. Teorema ini menyatakan bahwa, untuk jalur pengeluaran
tertentu, secara ekonomi setara untuk mempertahankan anggaran berimbang atau menjalankan
defisit yang dibiayai utang, karena substitusi utang untuk pajak tidak mempengaruhi kekayaan
sektor swasta dan konsumsi pribadi (Buchanan, 1958). ; Ricardo, 1951). Dasar-dasar kesetaraan
Ricardian didasarkan pada premis bahwa masalah utang publik pada periode saat ini selalu
disertai dengan rencana peningkatan pengumpulan pajak di masa depan, yang akan diperlukan
untuk melayani tingkat utang publik yang lebih tinggi ini (Barro, 1974). Dalam hal hubungan
antara pembuatan keputusan anggaran dan ekspektasi rasional, model alami yang digunakan
dalam konteks ini adalah perpanjangan dari model konsumsi pribadi Hall (1978). Dalam model
tersebut, satu-satunya alasan pejabat anggaran mengubah pandangan mereka tentang anggaran
adalah karena adanya informasi baru. Jika tidak, tidak ada alasan untuk mengubah pandangan
mereka sebelumnya. Teori ini bertentangan langsung dengan inkrementalisme anggaran, yang
pada dasarnya menggabungkan model harapan adaptif Cagan (1956) (Reddick, 2002). Dalam
model ini, permintaan anggaran saat ini hanya merupakan fungsi dari masa lalu. Teori ekspektasi
rasional dapat ditunjukkan dengan reformasi normatif seperti program dan performance
budgeting. Ini bersifat prospektif karena mereka merencanakan masa depan.
Wildavsky (1992, hlm. 595) berpendapat, “Oleh karena itu, teori penganggaran normatif
adalah utopis dalam arti kata yang sepenuhnya; pencapaian dan penerimaannya berarti akhir dari
konflik mengenai peran pemerintah dalam masyarakat.” Namun, banyak penulis berpendapat
bahwa pemerintah menggunakan komponen sistem normatif ini seperti penganggaran program
dengan beberapa keberhasilan (Rubin, 1990; Thompson & Jones, 1994). Bahkan, Meyers (1996)
berpendapat melalui pemeriksaan sepuluh standar anggaran normatif yang mengandung unsur-
unsur seperti kelengkapan, kejujuran, perseptif, dibatasi, responsif, dan sebagainya, bahwa
anggaran federal memiliki banyak standar ini. Dia membandingkan standar-standar ini dan
sampai pada kesimpulan bahwa anggaran federal telah relatif komprehensif sejak penerapan
format anggaran terpadu pada tahun 1969. Beberapa pendukung pembelanjaan berhasil
mendorong program keluar dari anggaran selama tahun 1970-an dan 1980-an, tetapi Gramm
Rudman Hollings Act of 1985 menempatkan mereka kembali. Kegagalan komprehensif utama
adalah bahwa pengeluaran pajak tetap relatif diuntungkan. Pengeluaran pajak jarang
dibandingkan dengan pengeluaran rutin.
Kami telah menurunkan model penganggaran ekspektasi rasional dan mengujinya pada
bukti untuk reformasi institusional historis dan data tentang keluaran anggaran (Reddick, 2002).
Kami mengklaim bahwa pemerintah, rata-rata, dapat disamakan dengan individu yang
meminjam ketika muda dan membayar kembali ketika tua. Teori ekspektasi rasional,
bagaimanapun, tidak berpendapat bahwa pemerintah akan tergoda untuk meminjam hari ini
justru karena mereka mungkin tidak berkuasa besok. Horn (1995) misalnya percaya bahwa
pemerintah akan berusaha untuk menyusun pengeluaran hari ini sedemikian rupa sehingga
pemerintah masa depan akan merasa sulit untuk menarik diri dari komitmen anggaran. Dia
berpendapat bahwa proporsi yang sangat tinggi dari pengeluaran pemerintah tahunan adalah
'dimandatkan' sehingga perubahan undang-undang diperlukan jika legislatif saat itu ingin
mengubah tingkat pengeluaran. Pengeluaran yang dimandatkan berupa hak kewenangan di mana
pihak yang berhak mendapatkan manfaat tertentu, alokasi tetap seperti bunga utang dan Jaminan
Sosial. Oleh karena itu, menurut Horn, dengan mengamanatkan pengeluaran, lebih sulit untuk
mengubah tingkat pendanaan secara keseluruhan karena memerlukan perubahan legislatif khusus
selain alokasi tahunan. Konsekuensinya adalah bahwa pengeluaran mandat menunda
pembayaran untuk generasi mendatang. Namun analisis Horn adalah bahwa dia tidak
mempertimbangkan perilaku anggaran dalam jangka panjang, di mana program memang
bervariasi. Seperti disebutkan sebelumnya, True (1999) berpendapat bahwa ada penerapan teori
keseimbangan bersela untuk Jaminan Sosial di AS. Dia menguji teori makro-politik tentang
Jaminan Sosial dan bukti ditemukan dalam jangka panjang bahwa ada inkrementalisme yang
terganggu oleh tanda baca kebijakan karena reformasi besar pada sistem ini.
Sebaliknya, Hood (1994) berpendapat bahwa ada pembalikan kebijakan di mana suatu
kebijakan selama periode sejarah tertentu menjadi mode, kemudian menghilang atau secara
substansial berubah dari niat aslinya. Contoh yang baik adalah Jaminan Sosial di AS, yang
pertama kali didirikan setelah Perang Dunia II menjadi program pensiun yang didanai sendiri.
Namun, ini berubah dan saat ini program tersebut melayani pensiunan saat ini dan kemungkinan
akan mengalami kesulitan memberikan manfaat bagi generasi mendatang. Solusi jangka panjang
yang baru-baru ini diusulkan adalah memprivatisasi elemen-elemen tertentu dari program.
Pemerintah memperoleh sinyal untuk mengekang pengeluaran dari pasar kredit, pemilih
dan sektor swasta. Lembaga-lembaga ini memberikan kendala pada setiap keinginan yang tak
terpuaskan untuk memaksimalkan atau membentuk anggaran atau biro masing-masing. Namun,
tekanan ini bergerak lambat karena sebagian besar anggaran terdiri dari pengeluaran yang tidak
mudah diubah setiap tahun. Karena sebagian besar anggaran memang tidak untuk diperebutkan
di tiga negara, kebutuhan untuk perubahan jauh lebih lambat dan harus diperiksa di tingkat
makro untuk menemukan tren jangka panjang. Untuk lebih memperjelas teori ini sehubungan
dengan penganggaran, contoh penggunaan ekspektasi rasional diuraikan di bagian berikut.
Contoh Harapan Rasional dalam Penganggaran
Mengapa pengambil keputusan anggaran prospektif? Argumen ini dapat diilustrasikan oleh
penelitian yang dilakukan oleh Posner dan Gordon (2001). Mereka mengambil bahan dari
laporan Kantor Akuntansi Umum mereka tentang politik surplus anggaran di enam negara
OECD yang telah mencapainya pada 1990-an. Secara khusus, negara-negara yang dipilih untuk
laporan mereka adalah Australia, Kanada, Selandia Baru, Norwegia, Swedia, dan Inggris.
Berdasarkan pengalaman negara-negara ini, mereka telah membahas apakah dan bagaimana
dukungan politik diperoleh untuk mengurangi defisit dan mempertahankan surplus anggaran.
Perlambatan ekonomi pada akhir 1980-an dan awal 1990-an merupakan faktor utama yang
menyebabkan munculnya kembali defisit anggaran yang besar dalam kasus negara-negara ini
(dan AS). Namun, tidak seperti AS, pasar modal yang kompetitif membatasi kemampuan banyak
negara untuk mempertahankan kebijakan fiskal ekspansif selama periode resesi. Secara umum,
filosofi negara-negara ini adalah bahwa untuk mempertahankan pertumbuhan ekonomi, tingkat
inflasi harus dijaga agar tetap rendah dan stabil serta upaya untuk mengurangi defisit anggaran.
Para pemimpin di setiap negara memberlakukan pemotongan pengeluaran yang sulit dan/atau
kenaikan pajak dalam upaya mereka untuk mengembalikan anggaran ke keseimbangan.
Penguatan ekonomi yang dimulai pada awal hingga pertengahan 1990-an dikombinasikan
dengan upaya pengurangan defisit berkontribusi pada peningkatan yang signifikan dalam posisi
fiskal di masing-masing negara studi kasus. Namun, para pembuat keputusan politik juga
memiliki dampak penting.
Khususnya di Kanada, praktik anggaran yang hati-hati diterapkan untuk mengakhiri defisit
kronis yang telah berlangsung lama sejak tahun 1970-an. Meskipun inisiatif pengurangan defisit
pada 1980-an, defisit terbukti terus-menerus, dan total utang publik bersih semua pemerintah
mendekati 100 persen dari PDB pada pertengahan 1990-an. Dipromosikan oleh krisis ekonomi
Meksiko tahun 1994, investor mulai mengalihkan aset dari Kanada juga, mendorong suku bunga
dan mengancam nilai mata uang Kanada. Sebagai tanggapan, pemerintah Liberal yang baru
terpilih pada tahun 1994 memasukkan agendanya sebagai langkah-langkah pengurangan defisit
prioritas utama yang pada akhirnya berhasil, bersama dengan ekonomi yang kuat, dalam
menghilangkan defisit pada tahun fiskal 1997-98.
Inggris mengalami defisit anggaran yang terus-menerus dari pertengahan 1970-an hingga
pertengahan 1980-an. Dimulai pada tahun 1979 ketika pemerintah Thatcher berkuasa, upaya
pengurangan defisit dikombinasikan dengan beberapa tahun pertumbuhan ekonomi yang kuat
menyebabkan periode surplus empat tahun yang dimulai pada tahun fiskal 1987-88. Resesi yang
dimulai pada tahun 1990 menyebabkan kembalinya defisit anggaran, yang tumbuh dengan cepat,
mencapai puncaknya pada 7% dari PDB pada tahun fiskal 1993-94. Pemerintah merespons
dengan upaya baru untuk mengurangi defisit anggaran. Pemerintahan Buruh yang baru berkuasa
pada tahun 1997 dan melanjutkan upaya pengurangan defisit pemerintah sebelumnya, yang
mengarah ke surplus kecil pada tahun fiskal 1998-99. Hal ini menghasilkan kebijakan
pemerintah Partai Buruh dengan fokus yang lebih tajam pada siklus ekonomi yang
mencerminkan pelajaran yang dipetik dari defisit pada awal 1990-an. Dalam kebijakan mereka,
pemerintah Partai Buruh sekarang memberikan perhatian khusus pada indikator neraca sektor
publik yang disesuaikan secara siklus.
Di AS, pemerintah federal juga telah belajar dari kesalahan masa lalunya. Di negara ini,
defisit dihilangkan sebagai akibat dari tiga faktor: kinerja ekonomi, kebijakan pengeluaran, dan
tren pendapatan (Schick, 2000). Faktor terpenting dalam kaitannya dengan teori ekspektasi
rasional adalah bahwa pengurangan defisit menjadi pusat perhatian dalam kampanye presiden
tahun 1992. Hal ini sebagian disebabkan oleh daya tarik kandidat pihak ketiga H. Ross Perot,
yang menjadikan penghapusan defisit sebagai inti dari kampanyenya. Para pemilih yang paling
selaras dengan pesan Perot justru adalah pemilih tetap yang harus ditangkap oleh kampanye
Clinton dan Bush. Clinton berjanji bahwa dia akan memotong defisit menjadi dua pada akhir
masa jabatan pertamanya. Setelah merebut kursi kepresidenan tetapi dengan hanya 43 persen
suara rakyat, Clinton perlu menerjemahkan janji anggarannya ke dalam proposal praktis. Namun,
kredit tidak bisa hanya diberikan kepada Clinton. Kesepakatan anggaran 1990 antara presiden
dan Kongres juga berdampak. Secara khusus, batas pengeluaran Undang-Undang Penegakan
Anggaran dan prosedur PAYGO, yang lebih mungkin mengurangi defisit daripada sekuestrasi
Gramm-Rudman-Hollings yang mereka gantikan (Joyce & Meyers, 2001).
Ketiga negara ini menunjukkan bahwa para pemimpin politik mampu berprospektif dan
menjadikan pengurangan defisit sebagai prioritas utama dalam agenda politik mereka. Namun,
ini tidak berarti bahwa pejabat terpilih tidak mementingkan diri sendiri dalam model ini. Dalam
setiap kasus ini, hal ini menunjukkan bahwa para pemimpin politik mampu memasukkan
pengurangan defisit ke dalam istilah-istilah yang sesuai secara politik. Ini bertentangan dengan
argumen bahwa pejabat terpilih picik, karena ini akan melibatkan pengeluaran defisit daripada
pengurangan. Pada dasarnya dalam teori ekspektasi rasional pengambil keputusan adalah
prospektif dalam hal anggaran. Sebagian, jika tidak ada kendala anggaran dan pengambil
keputusan sepenuhnya memperhatikan kepentingan pribadi mereka yang picik, maka negara-
negara ini mungkin tidak mengalami surplus dari tahun 1998 hingga 2001. Model empiris
dibahas di bagian berikut untuk menguji teori ekspektasi rasional penganggaran.
MODEL EMPIRIS
Surplus (defisit) pada dasarnya merupakan fungsi penyeimbang anggaran. Kami
berargumen bahwa pemerintah sadar akan biaya dari anggaran yang tidak seimbang. Oleh karena
itu, mereka menjalankan kebijakan mereka dalam jangka pendek di bawah kendala untuk
mengantisipasi keseimbangan anggaran mereka dalam jangka panjang. Ada analogi serupa yang
diterapkan pada individu yang meminjam uang dalam jangka pendek, mengetahui bahwa mereka
pada akhirnya harus melunasi utangnya.
Dalam teori ekspektasi rasional, menjalankan defisit di masa lalu dengan harapan dapat
memulihkannya di masa depan, adalah elemen proses yang rasional. Pengambil keputusan,
ketika menentukan anggaran tahun depan, beroperasi di bawah kendala dalam jangka pendek,
seperti pertumbuhan ekonomi yang lambat, pengeluaran yang diamanatkan mendominasi
sebagian besar pengeluaran (lebih dari dua pertiga di AS dan Kanada), dan kurangnya
penerimaan publik terhadap anggaran tahun depan. pajak meningkat. Ini tidak mencegah
pembuat kebijakan menggunakan ekspektasi rasional dan perencanaan ke masa depan. Jalan
keluar yang mudah bagi politisi adalah berpikir hanya dalam jangka pendek dan membiarkan
defisit menumpuk. Namun, dalam pendekatan ekspektasi rasional, politisi cukup rasional untuk
melihat ke masa depan dan merencanakan cara untuk melunasi akumulasi utang dan defisit. Ini
sebelumnya ditunjukkan di negara-negara ini dengan kebijakan pengurangan defisit mereka.
Penganggaran ekspektasi rasional dapat secara empiris diwakili oleh proses MA(1)
(Reddick, 2002).3 Secara sederhana, proses rata-rata bergerak dicirikan oleh pengaruh yang
terbatas (dalam hal ini tahun ini). Dalam model ini, posisi surplus (defisit) saat ini hanya
dipertimbangkan oleh peramal anggaran, bukan hasil masa lalu. Perubahan pembelanjaan
berlangsung tepat untuk satu pengamatan dan kemudian hilang dari sistem anggaran. Ini adalah
perbedaan mendasar dibandingkan dengan ekspektasi adaptif atau inkrementalisme anggaran di
mana ada dampak yang tersisa dari saat ini pada keluaran masa lalu. Sebaliknya, dalam model
MA(1) semua informasi untuk ramalan telah dimasukkan ke dalam model. Tidak perlu melihat
masa lalu, karena informasi ini akan berlebihan.
Versi penganggaran ekspektasi rasional yang dibahas dalam makalah ini menganggap
surplus (defisit) suatu negara sebagai perwakilan dari keseimbangan umum jangka panjang. Ada
dorongan untuk menyeimbangkan anggaran, tetapi ada kendala yang harus dijalankan oleh
pengambil keputusan dalam jangka pendek yang tidak memfasilitasi kondisi ekuilibrium ini
(keseimbangan anggaran). Proses MA(1) yang bertentangan dengan proses autoregresif, yang
secara tradisional dikaitkan dengan inkrementalisme, tidak mempertimbangkan nilai-nilai masa
lalu karena pembuat keputusan telah memasukkan informasi itu ke dalam keputusan mereka saat
ini. Tidak masuk akal jika mereka hanya menggunakan informasi masa lalu, ketika mereka tahu
dengan jelas bahwa situasi saat ini telah berubah, atau diperkirakan akan berubah.