MENYESUAIKAN PRIORITAS DALAM PROSES PENGANGGARAN LOKAL

Aimee Franklin dan Carol Ebdon*

ABSTRAK.
Partisipasi warga dalam proses pemerintah daerah disebut-sebut sebagai cara yang
efektif untuk meningkatkan daya tanggap dan akuntabilitas. Topik tersebut telah
mendapat perhatian yang cukup besar dalam literatur normatif, namun ada bukti
yang terus-menerus bahwa partisipasi warga jarang terjadi dan memiliki pengaruh
yang kecil pada pengambilan keputusan. Studi ini membandingkan perspektif tiga
kelompok pemangku kepentingan yang berbeda: pejabat terpilih, administrator, dan
warga negara. Pemeriksaan perspektif ketiga kelompok aktor ini penting karena
memberikan wawasan tentang hubungan antara kelompok dan harapan mengenai
bagaimana input digunakan dan bagaimana pengaruhnya terhadap keputusan.
Perhatian pada hal-hal ini dapat membuat partisipasi lebih berharga dan dapat
memberi informasi kepada pemerintah lain saat mereka merenungkan bagaimana
menyelaraskan prioritas berbagai aktor dalam proses penganggaran mereka.

PENGANTAR
Pentingnya partisipasi warga negara dalam proses pemerintahan telah ditekankan baik oleh
para sarjana maupun organisasi profesional sejak implementasi program Great Society pada
tahun 1960-an. Namun, literatur menunjukkan bahwa peluang untuk masukan ke dalam
keputusan anggaran tidak lazim. Hal ini benar pada awal proses anggaran, ketika opini publik
diperkirakan akan memiliki dampak paling besar pada pengambilan keputusan.
Studi ini mengeksplorasi cara di mana dua kota Kansas, Topeka dan Wichita, telah
mendekati partisipasi warga dalam proses anggaran. Kedua kota telah bereksperimen dengan
berbagai mekanisme masukan selama pengembangan anggaran. Fokus utama dari studi ini
adalah untuk membandingkan perspektif dari tiga kelompok pemangku kepentingan yang
berbeda: pejabat terpilih, administrator, dan warga negara. Ini mengkaji bagaimana kelompok-
kelompok ini berinteraksi dan tingkat pengaruh relatif dari masing-masing dalam pengembangan
anggaran. Dengan memeriksa hubungan antara kelompok aktor dan harapan mereka, wawasan
dapat diperoleh tentang siapa yang harus terlibat dan dalam kapasitas apa. Perhatian terhadap
hal-hal ini dapat membuat partisipasi menjadi berharga bagi semua orang yang terlibat. Hal ini
juga dapat menginformasikan pemerintah lain saat mereka merenungkan bagaimana
menyelaraskan prioritas berbagai aktor dalam proses penganggaran lokal mereka.
 TINJAUAN LITERATUR
Partisipasi warga semakin mendapat perhatian dalam satu dekade terakhir. Peran yang
diperluas bagi warga negara dalam proses pemerintahan telah dianjurkan oleh para sarjana (Box,
1998; King, Stivers & Associates, 1998; Schachter, 1997; Thomas, 1995; King, Feltey & Susel,
1998), dan oleh organisasi profesional seperti Asosiasi Manajemen Kota/Kabupaten
Internasional (ICMA, 1999). Penekanan pada partisipasi juga dapat dilihat melalui perubahan
fungsi administrasi; Nalbandian (1999) menemukan bahwa manajer kota menjadi lebih fokus
pada pembangunan masyarakat dan fasilitasi partisipasi dalam kebijakan publik dalam sepuluh
tahun terakhir.
Literatur menunjukkan efek positif dari partisipasi. Warga di kota-kota dengan partisipasi
lebih telah ditemukan kurang sinis terhadap pemerintah daerah (Berman, 1997). Kota Dayton,
Ohio menggunakan papan komunitas untuk memperbaiki lingkungan; dengan dukungan mereka,
kota ini tidak pernah kalah dalam pemilihan pajak selama dua puluh tahun (Gurwitt, 1992).
Manfaat telah dilaporkan oleh peserta (Kathlene & Martin, 1991), serta oleh pejabat publik
(Watson, Juster & Johnson, 1991).
Masukan warga dilihat sebagai cara untuk mengurangi tingkat ketidakpercayaan terhadap
pemerintah, dan untuk mendidik masyarakat tentang kegiatan pemerintah. Hal ini dipersulit oleh
hambatan partisipasi seperti: kurangnya pengetahuan tentang pemerintah; persepsi publik bahwa
mereka tidak memiliki akses atau pendapat mereka tidak diinginkan; dan sikap apatis warga dan
kurangnya waktu (Frisby & Bowman, 1996; King, Feltey & Susel, 1998; National Academy of
Public Administration, 1999).
Penelitian empiris khusus untuk partisipasi warga dalam penganggaran terbatas.
Penggunaan partisipasi dalam penganggaran tampaknya relatif rendah di pemerintah daerah.
Satu survei tentang praktik anggaran di berbagai jenis pemerintah daerah menemukan
penggunaan yang ekstensif dari dengar pendapat publik dan dokumen ringkasan anggaran, tetapi
penggunaan metode lain yang disertakan dalam survei tersebut rendah (O'Toole, Marshall &
Grewe, 1996). Sebuah survei ICMA tahun 1996 terhadap para manajer di kota-kota dewan-
manajer mengungkapkan bahwa kota-kota besar lebih mungkin menggunakan partisipasi selama
proses anggaran daripada kota-kota kecil, tetapi tingkat keseluruhannya tidak tinggi; hanya 18%
responden yang mengadakan pertemuan masyarakat untuk masukan pengembangan anggaran,
dan 32% menerima rekomendasi formal dari kelompok warga selama pertimbangan anggaran
dewan kota (Ebdon, 2000). Sebuah studi berdasarkan wawancara dengan 28 direktur anggaran
kota Midwestern menemukan bahwa hanya 21% telah menggunakan mekanisme partisipasi
selama pengembangan proposal anggaran, tetapi masukan warga umumnya memiliki banyak
pengaruh pada keputusan anggaran (Ebdon, 2002). Hasil serupa ditemukan di kota-kota Texas;
hanya 29% responden yang memberikan kesempatan untuk masukan publik selama proses
pembangunan, meskipun 79% menyatakan bahwa kesaksian publik penting dalam pengambilan
keputusan (Franklin & Carberry-George, 1999).
Sementara partisipasi warga dianggap sangat diinginkan dan berpengaruh, penggunaannya
dalam proses anggaran masih kurang. Penelitian ini mengkaji pandangan para aktor kunci
mengenai tujuan dan nilai partisipasi warga. Pemeriksaan perspektif ketiga kelompok aktor yang
berbeda ini penting karena memberikan wawasan tentang hubungan antara kelompok dan
harapan mengenai bagaimana input anggaran digunakan dan bagaimana hal itu mempengaruhi
hasil keputusan. Literatur tidak memberikan panduan tentang masalah ini, dan karena itu mereka
adalah subjek penelitian ini.

METODOLOGI
Mengingat perlunya eksplorasi yang lebih mendalam atas isu-isu ini, studi kasus kota-kota
yang sebenarnya telah memberikan kesempatan bagi warganya untuk memberikan masukan
dalam keputusan anggaran adalah cara yang berguna untuk mendekati penelitian untuk
membandingkan pandangan pejabat terpilih, administrator kota, dan warga aktif. Kami memilih
dua kota sebagai studi kasus untuk memberikan contoh kontekstual dalam pengaturan yang
sebanding. Penelitian sebelumnya (Ebdon, 2000) mengidentifikasi dua kota Midwestern yang
masing-masing menggunakan beberapa mekanisme partisipasi yang berbeda selama proses
penyusunan anggaran: Topeka dan Wichita, Kansas. Para penulis menghabiskan sekitar satu
minggu di setiap kota untuk mengumpulkan data untuk studi kasus.
Metodologi utama yang digunakan adalah wawancara. Sebanyak 40 wawancara dilakukan,
dengan 20 individu di setiap kota. Orang-orang yang diwawancarai dipilih secara sengaja untuk
mewakili tiga kategori besar aktor dalam proses partisipatif: pejabat terpilih, administrator kota,
dan warga aktif. Termasuk mayoritas dewan kota, Walikota dan pejabat administrasi utama,
direktur anggaran, beberapa kepala departemen utama dan anggota staf, dan lima pemangku
kepentingan eksternal di setiap kota. Semua anggota dewan kota dihubungi, tetapi beberapa tidak
tersedia selama kunjungan kami. Perwakilan masyarakat dipilih berdasarkan rekomendasi dari
pejabat kota.
Wawancara umumnya berlangsung satu jam. Pertanyaan terbuka digunakan untuk
memperoleh pengalaman dan perspektif orang yang diwawancarai tentang proses anggaran,
peran warga dalam proses pemerintahan, dan pengaruh berbagai kelompok kepentingan dan
media dalam pengambilan keputusan kota, dan hasil yang diperoleh dari warga partisipasi.
Karena posisi yang berbeda dari individu yang diwawancarai, pertanyaan spesifik dan fokus dari
setiap wawancara sedikit berbeda.
Penelitian ini dilakukan pada saat pertimbangan dewan kota terhadap APBD 2001. Selain
wawancara, penulis mengamati pertemuan dewan kota dan dengar pendapat anggaran publik
selama enam jam di Topeka. Di Wichita, kami menghadiri pertemuan dewan kota dan dua
pertemuan Dewan Penasihat Distrik. Dewan Penasihat Distrik adalah 11 kelompok anggota
penasihat warga untuk dewan kota. Terakhir, analisis arsip dilakukan untuk meninjau risalah
rapat dewan kota, artikel surat kabar, anggaran kota, dan dokumen terkait lainnya yang terkait
dengan partisipasi dan penganggaran warga.
Ada batasan untuk metodologi ini. Meskipun kami berusaha semaksimal mungkin untuk
mendapatkan berbagai macam pandangan, kami harus bergantung pada pejabat kota untuk
membantu kami dalam mengidentifikasi warga yang sebelumnya menjadi peserta. Jadi ada
ancaman bahwa pejabat kota mungkin mengarahkan kami ke warga yang akan memberikan
ulasan yang baik tentang proses partisipasi, alih-alih mengarahkan kami ke peserta yang
kehilangan haknya (jika ada). Dengan demikian, ada kekhawatiran bahwa pandangan warga bias.
Juga, perspektif penting mungkin terlewatkan karena terbatasnya jumlah wawancara dan metode
seleksi. Kami memilih Wichita dan Topeka sebagai kota studi kasus karena beberapa alasan.
Pertama, kami menginginkan kota-kota di barat tengah yang sebanding. Kedua kota ini telah
menunjukkan dalam penelitian sebelumnya (Ebdon, 2002) bahwa mereka terlibat dalam kegiatan
partisipasi warga. Kami juga memilih kota-kota ini karena mereka berada di dekat satu sama lain
memungkinkan untuk satu perjalanan penelitian. Selain itu, keduanya memiliki proses
pengembangan dan persetujuan anggaran yang serupa dan keduanya tunduk pada undang-undang
dan prosedur anggaran negara yang sama. Pengalaman di dua kota ini mungkin tidak bisa
digeneralisasikan ke kota lain. Namun, mengingat kurangnya penelitian tentang partisipasi warga
dalam proses anggaran, pemahaman yang lebih dalam tentang penggunaan mekanisme
partisipasi di kedua kota ini dapat memberikan wawasan berharga yang mungkin berguna bagi
kotamadya lainnya.
INFORMASI LATAR BELAKANG KASUS
Hukum negara bagian Kansas memberlakukan persyaratan proses anggaran tertentu di
kota-kota. Satu dengar pendapat publik diamanatkan. Namun, sidang digelar setelah
diumumkannya jumlah maksimal anggaran dan retribusi pajak. Setelah publikasi ini, dewan kota
tidak dapat meningkatkan anggaran atau retribusi pajak, mereka hanya dapat mengalihkan
pendanaan dalam batas ini atau menguranginya. Undang-undang ini kemudian dengan sifatnya
mengurangi potensi pengaruh persidangan terhadap keputusan anggaran final.
Kedua kota tersebut berada pada tahun fiskal kalender yang dimulai pada 1 Januari. Kedua
kota menggunakan format item baris untuk persetujuan anggaran. Permintaan asli disiapkan oleh
departemen dengan bantuan dari staf kantor anggaran. Kantor anggaran bertanggung jawab
untuk mengkonsolidasikan, meninjau dan merevisi permintaan, jika perlu. Kedua kota memiliki
tim eksekutif yang meninjau permintaan konsolidasi sebelum anggaran diajukan ke dewan kota.
Anggaran yang diusulkan diajukan ke dewan kota pada awal Juli. Dewan kota menerbitkan batas
anggaran keseluruhan pada akhir Juli. Kemudian dengar pendapat publik diadakan untuk
menyelesaikan alokasi khusus untuk item baris di setiap departemen. Adopsi anggaran oleh
dewan terjadi pada pertengahan Agustus di Wichita dan Topeka. Namun, kota-kota dan proses
anggarannya agak berbeda dalam hal lain (lihat Tabel 1 untuk ringkasannya).

TABLE 1
Comparison of Wichita and Topeka
Variable Wichita Topeka
Population 329,000 126,000
Form of Government Council-manager Mayor-council
# City Council Members 6 9
Council Election Method Districts Districts

Wichita telah menggunakan berbagai mekanisme untuk menerima masukan warga tentang
anggaran dalam beberapa tahun terakhir. Sebuah survei warga yang komprehensif dilakukan oleh
Wichita State University pada tahun 1997; Meskipun survei tidak secara khusus terkait dengan
anggaran, banyak masalah yang dibahas dalam survei terkait dengan pajak dan belanja. Sebelum
pengajuan anggaran yang diusulkan tahun 1999 dan 2000, lingkungan dan tokoh masyarakat
lainnya menggunakan komputer jaringan dalam pengaturan kelompok kecil untuk memilih
prioritas anggaran kota. Latihan simulasi anggaran digunakan selama tahap pengembangan
anggaran untuk anggaran 2001, dengan mengundang para pemimpin asosiasi lingkungan dan
anggota Dewan Penasihat Daerah (DAB) untuk berpartisipasi. Selain itu, beberapa DAB
memasukkan anggaran yang diusulkan sebagai masalah dalam agenda pertemuan mereka selama
periode pertimbangan anggaran dewan. Pada audiensi publik yang kami hadiri, hanya ada satu
pembicara eksternal, Presiden Universitas Negeri Wichita, yang memuji dewan atas kelanjutan
mereka dari 1½ pabrik khusus dari pajak properti kota untuk mendukung Universitas. Audiensi
publik diadakan pada akhir Juli untuk mempertimbangkan anggaran yang diusulkan.
Topeka telah bereksperimen dengan berbagai mekanisme masukan warga di masa lalu.
Namun, hubungan Wali Kota dan DPRD di Topeka saat mempertimbangkan anggaran yang
direkomendasikan belum mulus dalam beberapa tahun terakhir. Akibatnya, Walikota dan dewan
tidak secara bersama-sama mensponsori kegiatan apa pun yang dirancang untuk mengumpulkan
masukan warga tentang anggaran. Walikota mengundang sekelompok tokoh masyarakat untuk
berpartisipasi dalam kelompok fokus selama penyusunan anggaran pada tahun 1998. Pada tahun
1999, survei warga dilakukan pada prioritas dan kepuasan warga. Juga pada tahun 1999, ketua
komite anggaran dewan kota mengadakan forum terbuka selama proses anggaran untuk meminta
umpan balik. Pada tahun 2000, perubahan dilakukan pada sesi kerja anggaran dewan kota.
Sebelumnya, mereka diadakan pada hari Sabtu di ruang konferensi kecil; tahun ini, pertemuan
ini dilakukan pada malam yang sama dengan pertemuan dewan kota dan disiarkan di televisi.
Meskipun perubahan ini tidak memungkinkan masukan yang lebih besar dari warga, hal itu
memungkinkan akses yang lebih besar ke informasi anggaran dan tindakan dewan kota. Audiensi
publik diadakan pada akhir Juli untuk mempertimbangkan anggaran yang diusulkan.
Seperti yang ditunjukkan di atas, kedua kota telah menggunakan berbagai mekanisme
input. Selain mengidentifikasi teknik yang digunakan, penelitian ini juga berupaya memahami
persepsi ketiga kelompok pelaku terkait mekanisme input dan tingkat pengaruh input terhadap
hasil anggaran. Deskripsi kelompok-kelompok aktor ini disediakan di bagian selanjutnya.
 AKTOR DALAM PROSES ANGGARAN
Penelitian ini mengkaji partisipasi dan perspektif tiga kelompok aktor kunci dalam proses
penganggaran pemerintah daerah; pejabat terpilih, administrator kota dan perwakilan
masyarakat. Di bagian ini, kami memberikan detail lebih lanjut tentang aktor dan tingkat
keterwakilan yang mereka berikan relatif terhadap penduduk kota. Di setiap kota, terdapat pola
yang menunjukkan variasi persepsi dari berbagai kelompok aktor mengenai peran dan hubungan
di antara masing-masing kota.

Pejabat Terpilih
Kelompok pertama yang kami pelajari adalah pejabat terpilih. Seperti dijelaskan di atas,
baik Wichita dan Topeka memiliki anggota dewan kota yang dipilih berdasarkan distrik. Selain
itu, masing-masing memiliki Walikota yang dipilih secara luas. Peran dewan kota secara umum
diterima sebagai mewakili konstituen mereka dan memberikan visi jangka panjang dan panduan
kebijakan untuk kota. Persepsi tentang cara terbaik untuk memenuhi peran ini bervariasi secara
dramatis antara pejabat terpilih di kedua kota dan mengatur nada untuk hubungan antara pejabat
terpilih. Disparitas ini memiliki efek menetes ke bawah dalam hal hubungan dengan staf dan
perwakilan masyarakat. Di Wichita, anggota dewan kota secara seragam menggambarkan
kesepakatan anggaran dan melihat tidak perlu mengutak-atik anggaran, seperti pernyataan ini
menunjukkan: “Secara tradisional anggaran manajer kota diterima dengan cukup baik. Ini karena
kepercayaan pada manajemen kota.” Ada beberapa ketidaksepakatan tentang peran yang tepat
dari dewan penasihat, tetapi semua dengan cepat menunjukkan bahwa konsep ini masih dalam
tahap awal dan beberapa penyesuaian dalam ekspektasi akan terjadi di masa depan. Anggota
dewan di Topeka menunjukkan bahwa proses penganggaran didorong oleh politik. Sebuah
komentar perwakilan: "Ini adalah kepribadian dan bukan kebijakan yang menggarisbawahi
diskusi anggaran." Pembahasan dewan kota mengenai anggaran terjadi pada tingkat detail item
baris dan ditargetkan untuk mengekspos dan menghilangkan pemborosan dan salah urus.
Administrator Kota
Di kedua kota tersebut, staf pusat dan personel departemen utama memiliki tanggung
jawab awal untuk mengembangkan permintaan anggaran tahunan. Untuk mendapatkan
perspektif pejabat staf pusat serta kepala departemen operasi utama, kami berbicara dengan
manajer kota di Wichita dan kepala petugas administrasi di Topeka dan manajer anggaran di
kedua kota, serta kepala Kepolisian , Dinas Pemadam Kebakaran, Pekerjaan Umum dan Taman.
Diskusi dengan pejabat ini mengungkapkan bahwa ada lebih banyak perbedaan daripada
persamaan dalam peran staf profesional dalam pengembangan anggaran. Kesamaan utama
adalah bahwa tidak ada kelompok yang menerima panduan kebijakan ekstensif dari pejabat
terpilih pada awal proses. Perbedaan utama antara kota adalah jumlah tanggung jawab dan
kebijaksanaan yang diberikan departemen dalam mempersiapkan permintaan mereka. Di
Wichita, prosesnya sangat terpusat. Kantor anggaran membangun anggaran dasar menggunakan
data tahun berjalan dan tahun sebelumnya. Kemudian analis anggaran duduk bersama
departemen untuk meninjau anggaran dasar dan menentukan apakah ada permintaan baru.
Manajer kota Wichita memiliki peran yang sangat langsung dalam proses pengembangan
anggaran dan bekerja sama dengan manajer anggaran. Selain itu, ia telah mengumpulkan
sekelompok pejabat senior dan kepala departemen, yang disebut Kabinet Peninjau Anggaran,
untuk mempertimbangkan semua opsi dan peningkatan serta rekomendasi analis anggaran pusat.
Di Topeka, manajer anggaran mengirimkan angka target untuk permintaan anggaran operasional
ke setiap departemen. Dengan asumsi bahwa departemen mengajukan permintaan yang tidak
melebihi target ini, tinjauan oleh manajer anggaran adalah minimal. Mengingat perbedaan
tingkat sentralisasi proses pengembangan anggaran, orang mungkin mengharapkan perbedaan
dalam sifat hubungan antara staf pusat dan kepala departemen. Namun, ini tidak terjadi. Di
kedua kota, kelompok-kelompok ini menyadari bahwa mereka harus bekerja sama secara erat
untuk mengusulkan anggaran yang memenuhi realitas fiskal yang dihadapi kota. Seperti yang
dijelaskan oleh orang yang diwawancarai ini: “Saya tidak punya waktu untuk menemukan di
mana (departemen) menyembunyikan mayat. Dan selain itu, ini menciptakan hubungan
permusuhan dan saya harus berurusan dengan mereka sepanjang tahun. Saya tidak akan menjadi
orang yang mengatakan 'a ha' sebagai gantinya, saya perlu membantu mereka. ”
Untuk melakukan ini, semua administrator memahami bahwa memberi dan menerima
diperlukan dan akan ada beberapa pemenang dan pecundang; tetapi pada akhirnya, mereka
semua harus bekerja sama.
Perwakilan Masyarakat
Kelompok aktor ketiga, perwakilan masyarakat, adalah yang paling beragam dari tiga yang
dipelajari baik dari segi individu maupun pengetahuan mereka tentang proses penganggaran.
Baik di Wichita maupun Topeka, ada berbagai dewan dan kelompok warga yang memberikan
kesempatan partisipasi. Kegiatan kelompok-kelompok ini berbeda seperti halnya tingkat
masukan mereka ke dalam proses anggaran. Peserta dalam organisasi ini dipilih melalui proses
yang berbeda, meskipun ada kemungkinan bagi seorang residen untuk melayani di beberapa
kelompok secara bersamaan. Untuk masing-masing dari enam distrik dewan kota, Wichita telah
membentuk Dewan Penasihat Distrik 11 anggota, di mana perwakilan dewan kota untuk distrik
tersebut menjabat sebagai ketua. Selain itu, kota ini juga memiliki lebih dari 80 asosiasi
lingkungan dan beberapa dewan penasihat seperti Dewan Penasehat Perpustakaan. Topeka
memiliki lebih dari 30 asosiasi lingkungan yang mencakup 16 asosiasi perbaikan lingkungan.
Lingkungan dan beberapa asosiasi pemilik rumah dirancang untuk menyediakan forum untuk
mengkomunikasikan kebutuhan dan kekhawatiran lokal serta memberi saran kepada pemerintah
kota tentang rencana dan kebijakan. Kota juga memiliki dewan penasihat yang berbeda seperti
dewan penasihat layanan sosial yang membuat rekomendasi kepada dewan kota tentang
distribusi dana layanan sosial kota.
Anggota DAB Wichita diundang ke simulasi anggaran yang dilakukan pada musim panas
tahun 2000. Bekerja sebagai kelompok berdasarkan distrik mereka, mereka memberikan
rekomendasi untuk perubahan contoh masalah yang akan dipertimbangkan dewan kota dalam
pembahasan anggaran bulan Juli. Para peserta pertemuan ini merasa sangat mendidik dan
meninggalkan pertemuan dengan keyakinan bahwa rekomendasi mereka akan ditindaklanjuti.
Namun, anggota DAB juga memahami bahwa peran mereka dalam proses ini dan hasilnya
adalah murni nasihat. Berikut adalah salah satu perspektif peserta tentang proses ini:
Itu berguna, itu benar-benar berguna. Saya pikir itu akan berkembang dari ini, itu benar-
benar akan. Sayang sekali mereka tidak melakukan ini sejak lama. Tentu saja, mereka
mungkin tidak menerima saran kami, kepala departemen tahu lebih banyak, tapi setidaknya
kami bisa membaca semuanya di sini. Tapi kita tahu mungkin ada lebih dari apa yang ada
di simulasi. Saya pikir ini adalah cara bagi manajer kota, Walikota dan dewan kota untuk
mendengarkan di kota kita.

Seperti dijelaskan sebelumnya, di Topeka, pemilihan peserta untuk kelompok fokus dan
forum komunitas dilakukan secara ad hoc dengan sedikit atau tanpa pertimbangan untuk
memastikan keterwakilan di seluruh kelompok konstituen kota. Tampaknya undangan untuk
berpartisipasi sering kali datang sebagai hasil dari keterlibatan sebelumnya dengan aktor politik
utama atau karena individu adalah perwakilan dari kelompok tertentu seperti lembaga layanan
sosial nirlaba atau kelompok dengan fokus pembangunan ekonomi. Namun, di Topeka
kebanyakan orang yang bersaksi di audiensi publik dan forum terbuka mewakili diri mereka
sebagai individu dan bukan sebagai anggota kelompok yang terorganisir. Sebagian besar orang
yang diwawancarai setuju bahwa ini adalah warga negara yang kehilangan haknya yang
kemungkinan besar akan memanfaatkan audiensi publik sebagai sarana untuk berpartisipasi
dalam pengembangan anggaran. Seperti yang dijelaskan oleh salah satu administrator:
Audiensi publik akan selalu ada. Ini diwajibkan oleh hukum. Kami memiliki satu orang,
dia adalah pengawas pemerintah yang memproklamirkan diri. Pertemuan-pertemuan ini
tidak banyak membantu. Jumlah pemilih tidak terlalu bagus, tetapi Anda akan melihat
perubahan tahun ini karena pemotongan layanan sosial dan fakta bahwa mereka disiarkan
di televisi. Ini membuat perbedaan besar, besar, besar. . . Anda akan melihat setiap orang
yang marah dan tidak jelas muncul yang tidak dapat Anda puaskan, tidak peduli apa yang
Anda lakukan atau katakan.

Di kedua kota, hubungan antara warga peserta sebagian besar ramah. Sebagian alasannya
mungkin tidak lebih dari dinamika kelompok: anggota DAB tidak lama bekerja bersama, tetapi
pada pertemuan yang kami hadiri, pertukaran itu profesional dan tidak ada masalah antarpribadi
yang dicatat. Di Topeka, tidak ada kelompok yang diorganisir untuk input anggaran sehingga
kami tidak dapat mengamati sifat hubungan yang sedang berlangsung. Secara anekdot, partisipan
yang diwawancarai tidak mengidentifikasi adanya konflik interpersonal meskipun dengan cepat
menunjukkan konflik antara Walikota dan beberapa anggota dewan kota Topeka. Bagian
selanjutnya bergerak di luar aktor individu dalam tiga kelompok yang dipelajari untuk
memeriksa hubungan antara kelompok.
HUBUNGAN ANTARA KELOMPOK AKTOR
Di Wichita, hubungan antara pejabat terpilih dan administrator adalah salah satu
kepercayaan keseluruhan bahwa pengajuan anggaran mencerminkan prioritas warga.
Kepercayaan adalah semboyan untuk menggambarkan hubungan antara dewan dan administrator
kota. Kepercayaan meluas ke proses anggaran serta operasi sehari-hari. Kedua kelompok
menjelaskan bagaimana mereka bekerja sama dan bagaimana ini menghasilkan proses yang
lancar dengan produk yang baik. Hubungan yang menyenangkan antara dewan dan staf mungkin
merupakan produk dari lamanya waktu para administrator kunci menjabat. Misalnya, manajer
telah bekerja di kota selama 15 tahun dan Walikota telah menjabat setiap tahun kecuali dua tahun
sejak 1979, sehingga masa jabatan memberikan landasan yang baik untuk ekspektasi.
 Di Topeka, ada dua persepsi yang berbeda mengenai peran pemerintah kota. Bagian dari
dewan mempercayai staf dan anggaran dan tidak banyak bertanya. Anggota dewan lainnya
menyatakan frustrasi karena kurangnya kemampuan untuk mengetahui lebih banyak tentang apa
yang dilakukan departemen. Fokus mereka tampaknya lebih pada mendiskreditkan departemen
tertentu atau mempertanyakan pengeluaran item baris tertentu. Para pengurus sebagian besar
memilih untuk tidak berhubungan langsung dengan anggota dewan, karena mereka merasa
dewan sering melewatkan gambaran besar dan tidak menanyakan perubahan yang berorientasi
pada kebijakan. Sebaliknya pertanyaan dewan adalah personel khusus atau berhubungan dengan
item baris dolar kecil. Jenis penyelidikan ini dipandang oleh staf sebagai manajemen mikro dan
pembodohan.
Perbedaan peran petugas administrasi utama adalah sumber lain dari perbedaan dalam
hubungan yang dirasakan antara staf kota dan pejabat terpilih. Di Wichita, manajer kota
dipandang sebagai profesional dan mengendalikan proses anggaran, tetapi memang seharusnya
demikian karena: 1) dia sebaik itu dan 2) itu pekerjaannya. Dia diharapkan oleh pejabat terpilih,
staf kota dan perwakilan masyarakat untuk bertindak atas nama dewan dan telah diberikan
kebebasan yang luas untuk melakukannya, seperti kutipan dari pejabat terpilih ini menjelaskan:
“Tidak ada perubahan dari anggaran pengelola kota. Saya akan mengatakan bahwa kami
memiliki manajer kota dan staf keuangan yang luar biasa dan kami memberi tahu mereka selama
ini apa yang penting bagi kami.” Sebaliknya, posisi Chief Administrative Officer (CAO) di
Topeka tidak memiliki tugas khusus kecuali bekerja untuk Walikota. Hal ini terlihat membatasi
karena dewan tidak dapat secara langsung berinteraksi dengan CAO atau personel departemen
dan, sebagai akibatnya, hanya ada sedikit masukan dewan selama proses pengembangan
anggaran. Rendahnya tingkat input juga dapat dijelaskan sebagian oleh peran Walikota, sebagai
kepala eksekutif kota, dalam proses pengembangan anggaran. Kurangnya akses staf diperparah
oleh fakta bahwa dewan hanya memiliki dua staf. Ini dianggap tidak memadai untuk analisis
kebijakan, seperti yang dicatat oleh komentar pejabat terpilih ini:
Walikota dan dewan kota tidak memiliki posisi staf untuk melakukan pemikiran kebijakan.
Sebelumnya tidak perlu dengan proses akuntansi dan proses perencanaan yang sangat tidak
jujur. Satu hal yang saya setujui adalah bahwa kami perlu memiliki tipe pengacara
profesional untuk melakukan hal-hal kami di dewan kota. Kami masih sangat kekurangan.
Staf perencanaan sangat aktif, tetapi kami kekurangan staf kebijakan. Akibatnya, tidak ada
sumber daya, seperti untuk dukungan penulisan peraturan.
Hubungan antara Perwakilan Masyarakat dengan Dewan dan Staf
Di antara para aktor di ketiga kelompok tersebut, tidak ada kesamaan persepsi mengenai
peran kelompok warga, yang secara kolektif disebut dewan, yang mewakili masyarakat. Untuk
sebagian besar, dewan secara geografis atau demografis mewakili hanya satu bagian kota. Hal ini
cenderung membuat pembahasan mereka sangat “isu lokal” spesifik. Ketiga kelompok aktor
tersebut umumnya mengakui, dan bahkan menekankan, bahwa dewan hanya bersifat penasihat
dan tidak memiliki otoritas pengambilan keputusan yang mengikat. Selain itu, dewan umumnya
dipandang sebagai sumber masukan langsung kepada staf kota serta anggota dewan individu
untuk distrik mereka.
Fungsi utama perwakilan masyarakat, menurut anggota dewan dan staf kota adalah untuk
memberikan informasi dan bertindak sebagai papan suara untuk sentimen masyarakat. Hal ini
menyebabkan penggunaan yang berbeda, harapan yang berbeda dan persepsi pengaruh yang
berbeda. Harapan yang berbeda mengenai penggunaan terlihat dalam jenis hal yang
dipertimbangkan DAB di Wichita. Seperti yang dijelaskan oleh dewan dan perwakilan
masyarakat, fokus DAB pada satu atau semua hal berikut: zonasi, penganggaran, penetapan
prioritas, pengalokasian dana yang dialokasikan, perbaikan lingkungan, atau peningkatan
pengambilan keputusan.
Beberapa anggota dewan memandang peran mereka sebagai corong bagi asosiasi
lingkungan, seperti yang dijelaskan berikut ini: “Orang-orang di asosiasi lingkungan saya
menominasikan anggota DAB. Mereka menginginkan dua hal: 1) perwakilan untuk seluruh
individu, dan 2) kesempatan untuk mengatasi masalah asosiasi lingkungan dan memiliki
pengaruh tanpa melalui saluran yang diperlukan. Daripada pergi ke kota saat kita kehilangan
kendali, kita bisa mencoba menanganinya di level DAB.” Yang lain melihat partisipasi sebagai
batu loncatan bagi pejabat terpilih. Banyak yang berpikir dewan membuat pemerintah lebih
dekat dengan rakyat, baik secara geografis maupun staf, dan membuatnya tidak terlalu
mengintimidasi. Dalam hal itu, dewan berfungsi seperti ombudsman.
Sebagian kecil staf mempertanyakan peran dewan yang tepat. Mereka menyuarakan
keprihatinan bahwa dewan menambahkan lapisan pemerintah tambahan dan memperlambat
pengambilan keputusan kota. Staf tidak melihat perwakilan masyarakat memiliki pengetahuan
yang cukup untuk memberikan panduan kebijakan. Baik staf maupun anggota dewan berpikir
bahwa penghubung staf menyediakan fungsi informasi dan pendidikan yang penting. Di sisi
positifnya, akses yang baik membantu mengurangi labirin birokrasi. Namun, itu menghentikan
orang dari "pergi ke pusat kota" yang membuat administrator puncak dan pejabat terpilih keluar
dari lingkaran pengetahuan, jika umpan balik ini tidak diperoleh melalui saluran lain.
Seperti dijelaskan di atas, ada perbedaan sifat hubungan antara ketiga kelompok aktor.
Tidak mengherankan, di Wichita, di mana ada hubungan yang sangat ramah antara anggota
dewan, hubungan antara anggota dewan dan staf administrasi dan perwakilan masyarakat juga
sangat ramah. Hubungan persahabatan antara dan di dalam kelompok menentukan bagaimana
masukan digunakan ketika mempertimbangkan anggaran: sebagai saran berharga dari teman-
teman. Terkadang Anda menerima masukan mereka, terkadang tidak; tetapi Anda selalu
mempertimbangkan manfaat dari apa yang mereka katakan kepada Anda. Anggota dewan kota
memahami bahwa perwakilan masyarakat menawarkan perspektif yang sangat terbatas tentang
apa yang penting di distrik mereka. Mereka menyadari bahwa pandangan kelompok ini mungkin
tidak mewakili secara universal, tetapi mereka mewakili beberapa konstituen utama yang mereka
layani. Dalam jangka panjang, anggota dewan yang cerdas menyadari bahwa melibatkan
perwakilan masyarakat akan bermanfaat bagi mereka, dan juga kota. Administrator juga melihat
pentingnya mendapatkan perspektif masyarakat sebagai peluang berharga untuk masukan, tetapi
mereka juga menyadari bahwa sulit untuk mendapatkan masukan yang representatif.
Di Topeka, hubungan antar kelompok aktor, seperti mekanisme partisipasi warga, tidak
dilembagakan. Akibatnya, ada sedikit konsistensi dalam cara kelompok berinteraksi. Satu
generalisasi yang dapat dibuat adalah bahwa interaksi terjadi secara ad hoc dan ketika
dipaksakan secara eksternal, seperti dengar pendapat publik yang diamanatkan negara, atau
ketika dapat digunakan untuk mendiskreditkan kelompok lain. Terlepas dari dorongannya, jarang
ada masukan yang digambarkan berharga atau sebagai sarana yang baik untuk menemukan
preferensi.

AKTOR, INPUT DAN PENGARUH

Meskipun ketiga kelompok pelaku memiliki beberapa bentuk masukan ke dalam proses
pengembangan anggaran tahunan, ada variasi mengenai kegunaan masukan dan pengaruhnya
terhadap hasil proses. Hampir secara universal tidak perlu dipertanyakan lagi pengaruh pejabat
dan administrator terpilih dalam pengembangan anggaran. Ini dipandang tepat dan perlu,
berdasarkan peran dan tanggung jawab resmi. Namun, ada perbedaan persepsi orang yang
diwawancarai tentang tingkat pengaruh relatif dari peserta masyarakat. Banyak orang yang
diwawancarai dengan cepat menunjukkan bahwa perwakilan masyarakat, dan tingkat pengaruh
mereka, bukanlah satu kesatuan dengan satu sudut pandang. Diidentifikasi memiliki berbagai
tingkat pengaruh adalah dewan penasihat, perwakilan bisnis, dan organisasi nirlaba. Persepsi
tentang pengaruh kelompok-kelompok ini mengikuti.
Lebih dari setengah orang yang diwawancarai menggambarkan dewan penasehat memiliki
pengaruh. Dewan aktif dalam hal mendapatkan informasi dan bekerja sama dalam isu-isu
tertentu. Persepsi umum di Wichita adalah bahwa mereka unggul dalam menyelesaikan sesuatu,
seperti yang ditunjukkan oleh pejabat terpilih ini: “Baru-baru ini ada pertanyaan mengenai jenis
dan lokasi layanan perpustakaan. DAB membuat rekomendasi di situs perpustakaan daerah yang
akan berlokasi di tanah yang saat ini beroperasi sebagai stasiun pemadam kebakaran tetapi akan
ditutup. Minggu berikutnya dewan perpustakaan memilih situs yang sama.”
Pengaruh perwakilan bisnis lebih rendah dan, pada kenyataannya, 20% orang yang
diwawancarai menunjukkan bahwa mereka tidak memiliki pengaruh. Pengaruh tersebut
digambarkan tidak langsung dan sebagian besar terjadi melalui kontak atau keterlibatan anggota
dewan kota secara individu dengan partai politik. Kontak digambarkan sebagai dampak yang
cukup rendah dan datang di bidang perencanaan dan pengembangan real estat. Seorang anggota
dewan kota Wichita menjelaskan persepsinya tentang pengaruh bisnis: “Saya memiliki beberapa
kontak. Tidak ada upaya bersama untuk sebuah proyek, tetapi mereka akan menghubungi satu
atau dua anggota untuk merasakan air untuk melihat apakah sebuah proyek akan diterima.
Contohnya adalah Proyek Pembangunan (baru). Ini adalah proyek berkelanjutan yang bagus. Ini
adalah upaya dan kemitraan yang baik antara bisnis dan pemerintah.” Di Topeka, dunia usaha
dianggap tidak aktif dalam proses kota meskipun mereka menerima dana kota. Orang yang
diwawancarai ini menjelaskan hubungannya: “Bisnis memilih untuk tidak berpartisipasi, tetapi
mereka akan mengambil $5 juta (pendanaan untuk pembangunan ekonomi) kami.”
Organisasi nirlaba tidak dipandang memiliki banyak pengaruh. Pengaruh yang mereka
miliki terbatas pada peningkatan infrastruktur lingkungan dan peluang rekreasi. Kegiatan utama
mereka dalam kaitannya dengan anggaran adalah menggunakan dana Community Development
Block Grant (CDBG) untuk meningkatkan wilayah geografis tertentu kota. Seorang anggota
dewan kota Topeka memberikan perspektif ini: “Asosiasi perbaikan lingkungan memiliki
pengaruh dalam distribusi uang CDBG. Sangat banyak sehingga. Ketika orang lokal berbicara,
ini tentang proyek, bukan politik.”
Dari penelitian ini terlihat adanya perbedaan persepsi tentang keuntungan, kerugian, dan
hasil dari partisipasi warga dalam pembangunan anggaran. Namun, perbedaan tersebut tidak
murni antara tiga kelompok aktor, pejabat terpilih, administrator dan peserta warga, seperti yang
diharapkan semula. Tampaknya itu hanya persepsi individu yang berbeda. Tampaknya dampak
dari perwakilan masyarakat - tidak peduli kelompok yang mereka wakili - terbatas pada isu-isu
tertentu atau dipandang sebagai tidak langsung dan seringkali di luar proses alokasi anggaran.
Salah satu faktor yang dapat menyebabkan kurangnya dampak langsung dan nyata ini
adalah adanya ekspektasi yang berbeda tentang proses input. Pejabat terpilih cenderung melihat
proses sebagai kesempatan untuk mengumpulkan pendapat perwakilan untuk membimbing
mereka dalam pengambilan keputusan. Staf melihat masukan sebagai sarana untuk mendidik
warga tentang kompleksitas anggaran. Perwakilan masyarakat, secara keseluruhan, melihat
peluang masukan sebagai informasi dan kesempatan untuk menasihati, tetapi tidak mengikat,
anggota dewan kota. Harapan yang berbeda ini tercermin dalam hubungan antar kelompok.
Sudah diterima secara luas bahwa perwakilan masyarakat memberikan masukan penting, tetapi
masukan ini harus diimbangi dengan sumber masukan langsung dan tidak langsung lainnya di
dalam dan di luar operasi kota.
Ketika menganalisis kombinasi aktor, hubungan, dan pengaruh, beberapa kesimpulan dapat
ditarik. Pertama, di Wichita, di mana prosesnya dilembagakan, para aktor memiliki peran dan
tanggung jawab yang jelas dan hubungan tersebut mencerminkan harapan bersama. Dapat
dipahami, dan jelas, bahwa para anggota setiap kelompok akan tetap berpegang pada bisnis yang
ditugaskan kepada mereka. Dewan kota akan mengambil keputusan berdasarkan masukan yang
diterima dari staf administrasi, karena mereka adalah ahli profesional, serta masukan dari
perwakilan distrik yang mereka layani dan kelompok terorganisir lainnya di kota. Anggota dari
dua kelompok lainnya menyadari bahwa saran mereka hanya itu, saran, dan itu harus ditimbang
dengan masukan lainnya. Namun, dalam analisis terakhir, ketiga kelompok mengakui potensi
input berdampak positif, meskipun input ini tidak selalu terkait langsung dengan anggaran. Dan,
ketiga kelompok tersebut berkomitmen untuk melanjutkan kegiatan partisipasi warga.
 Sebaliknya, peserta di Topeka tampak nyaman dengan sifat informal dan pergeseran dari:
kelompok aktor, mekanisme masukan, dan pengaruh dalam hasil anggaran. Ingatlah bahwa di
kota ini, prosesnya jauh lebih individualistis dan politis. Akibatnya, hubungan antar kelompok
mencerminkan perhatian untuk mendapatkan informasi yang dapat digunakan, meskipun
penggunaan terkadang dapat dianggap negatif dan dirancang untuk mendiskreditkan aktor politik
individu. Karena penggunaan dan pengaruh tidak dapat diprediksi, tidak mengherankan bahwa
tidak ada kelompok perwakilan masyarakat yang teridentifikasi yang masukannya dihargai, dan
bahwa banyak mekanisme partisipasi telah dicoba dan dibuang.

KESIMPULAN
Pada akhirnya, tidak dapat dikatakan bahwa mekanisme input partisipasi warga yang
digunakan saat ini berdampak langsung pada keputusan anggaran di kedua kota ini. Hal ini
membuat sulit untuk mempertahankan minat/momentum dan untuk menjamin keterwakilan dari
mereka yang berpartisipasi. Lebih lanjut, perlunya menginvestasikan waktu dan sumber daya
tambahan dalam kegiatan ini dipertanyakan oleh beberapa orang yang menganggap bahwa warga
memiliki akses yang lebih besar sekarang daripada sebelumnya, terutama peningkatan akses ke
anggota dewan individu. Jadi apa yang ada di masa depan dalam hal potensi pelembagaan
partisipasi warga?
Penelitian ini menegaskan persepsi mengenai keinginan dan manfaat memperoleh masukan
warga ke dalam operasi kota. Ketika terstruktur secara kreatif, seperti menggunakan beberapa
mekanisme masukan yang menyentuh berbagai macam penduduk, partisipasi warga benar-benar
membantu dewan dalam menjalankan tanggung jawab mereka untuk mewakili konstituen dan
memberikan visi jangka panjang dan panduan kebijakan. Namun, temuan di dua kota barat
tengah ini tidak memungkinkan seseorang untuk membuat kesimpulan pasti mengenai sejauh
mana partisipasi berdampak langsung pada pengambilan keputusan atau seberapa baik hal itu
menyelaraskan prioritas dalam penganggaran pemerintah daerah. Apa yang secara umum dapat
dikatakan adalah bahwa ketiga kelompok pelaku dalam proses partisipasi melihat dunia secara
berbeda dan mekanisme masukan warga sangat berharga dalam mendidik para pelaku tentang
keterbatasan sumber daya dan dalam mengomunikasikan preferensi pembelanjaan. Penelitian
deduktif di masa depan harus memvalidasi perbedaan persepsi dari tiga kelompok pelaku dengan
menggunakan sampel yang lebih besar dan representatif secara statistik yang diambil dari
populasi kota yang menggunakan mekanisme partisipasi warga yang serupa. Temuan ini juga
menunjukkan bahwa partisipasi dalam pengambilan keputusan pemerintah daerah mungkin, pada
kenyataannya, dianggap lebih dapat diterima sebagai fungsi republik versus fungsi demokrasi.
Itu adalah beberapa perwakilan yang memiliki masukan pengambilan keputusan alih-alih situasi
di mana semua warga negara berpartisipasi dengan suara yang sama. Apa yang dapat kita lihat
dari kedua kota ini adalah bahwa pejabat terpilih, administrator, dan mereka yang memiliki rasa
kewajiban sipil yang kuat dan kemauan untuk meluangkan waktu mereka untuk proses memiliki
masukan paling banyak ke dalam proses pemerintahan.