PRIMER INFORME
Monitoreo a las políticas de apoyo
a la economía campesina:
de lo productivo a lo social
Susana Gauster
Ricardo Zepeda
Lucía Samayoa
Autores:
Susana Gauster
Ricardo Zepeda
Lucía Samayoa
Foto de portada:
Byron Garoz Herrarte
Helmer Velásquez
Director Ejecutivo
Afiliadas CONGCOOP
Acción Ecológica
Alternativas para el Desarrollo Ambiental (APDA)
Asociación del Desarrollo para América Central (ADEPAC)
Asociación de Desarrollo Integral (ADI)
Asociación IDEAS
Centro de Investigación y Educación Popular (CIEP)
Centro de Investigación, Estudios y Promoción de Derechos Humanos (CIEPRODH)
Consejo Cristiano de Agencias de Desarrollo (CONCAD)
Cooperaciòn Mesoamericana para el Desarrollo y la Paz (COMADEP)
Coordinadora Cakchiquel Desarrollo Integral (COCADI)
Instituto de Enseñanza para el Desarrollo Sostenible (IEPADES)
Federación de Cooperativas Agrícolas de Guatemala (FEDECOAG)
Fundación para el Apoyo Técnico en Proyectos (FUNDATEP)
Fundación para el Desarrollo Comunitario (FUNDESCO)
Proyecto de Desarrollo Santiago (PRODESSA)
Servicios y Apoyos al Desarrollo de Guatemala (SADEGUA)
Servicios de Capacitación Técnica y Educativa (SERCATE)
Índice
Introducción..............................................................................................................................................................................7
I. Marco conceptual........................................................................................................................................................9
Las políticas públicas y el campesinado - desde la Alianza para el
Progreso hasta las Transferencias Monetarias Condicionadas............................................................9
V. Conclusiones generales........................................................................................................................................... 53
Bibliografía.............................................................................................................................................................................. 55
CONGCOOP
Introducción
El presente informe marca el inicio de un monitoreo sistemático que se pretende dar a las
políticas de apoyo a la economía campesina. Estas políticas, si bien en un inicio se iban a con-
centrar en las políticas de apoyo productivo a las familias campesinas, las fuimos ampliando
a otras de índole social, dado que estas últimas hoy día constituyen la inversión más signifi-
cativa en las áreas rurales.
Aparte de diseñar un sistema de monitoreo que permite darle seguimiento a las políticas
más significativas – el Programa de Distribución de Fertilizantes de Programa para el Desa-
rrollo Rural (ProRural), el Programa de Arrendamiento de Tierras del Fondo de Tierras (FON-
TIERRAS), el Programa de Extensión Agropecuaria del Ministerio de Agricultura, Ganadería
y Alimentación (MAGA) y los programas del Vice Ministerio de Seguridad Alimentaria y Nu-
tricional (VISAN) del MAGA en el ámbito productivo, así como “Mi Familia Progresa” en el
ámbito de las políticas sociales -, este proceso incluye analizar los avances en la implementa-
ción de la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral (PNDRI), aprobada por el Organismo
Ejecutivo en 2009, como producto de un amplio diálogo entre representantes de diversas
instituciones gubernamentales y estatales por un lado y organizaciones sociales y campesi-
nas por el otro.
Para establecer una base que permita comparar en siguientes períodos el avance de las dife-
rentes políticas con el momento actual, se definieron indicadores que cuentan con fuentes
estadísticas verificables y accesibles, los cuales se obtienen en el nivel nacional. Hasta dónde
fue posible tratamos de rescatar los datos relevantes de años anteriores, desde el inicio de
cada uno de los programas.
Para complementar datos oficiales con datos de investigaciones propias, se escogieron cua-
tro municipios en diferentes zonas del país, en donde prevalecen características poblacio-
nales, sociales, climáticas y productivas diferentes: Sto. Domingo Suchitepéquez; Uspantán,
Quiché; Sayaxché, El Petén y Camotán, Chiquimula. En cada uno de esos municipios se bus-
có una comunidad, en la cual se realizó una encuesta representativa para establecer una
línea basal que permita comparar la situación actual (de pobreza, empleo, alimentación y
percepción de los programas públicos) con la prevaleciente en un futuro. Para los munici-
pios por su lado se estableció otro sistema de indicadores enfocado a las condiciones de vida
en los mismos.
El primer capítulo aporta un marco teórico sobre las políticas públicas y el campesinado, a
partir de un análisis histórico de la evolución de dichas políticas en el marco de diferentes pa-
radigmas de desarrollo. El segundo capítulo aborda la temática de los avances de la Política
Nacional de Desarrollo Rural, principalmente lo referente a si la nueva estructura del MAGA
responde a las necesidades de esta Política. En el capítulo tercero se presentan los resultados
del monitoreo de las principales políticas de apoyo productivo a la economía campesina.
El capítulo cuarto analiza la estrategia de combate a la pobreza (rural) principal, mediante
el programa “Mi Familia Progresa”, capítulo guatemalteco de las Transferencias Monetarias
Condicionadas presentes en toda América Latina; y finalmente el capítulo cinco presenta
algunas conclusiones sobre la actual implementación de políticas de apoyo a la economía
campesina.
8 Primer informe
CONGCOOP
I. Marco conceptual
Mientras en las primeras décadas de la sustitución de importaciones (de los años 1930, des-
pués de la Crisis Financiera del 1929, hasta los 1950) no se le asignaba un papel central a la
agricultura, dado que el motor del desarrollo fue considerado la industria, en los años 60 y 70
la agricultura tomó un papel más dinámico (Thorbecke 2006). Esta concepción y la realidad
social y política del continente derivaron en la implementación de programas importantes
de apoyo a la agricultura campesina en esos años.
El primer programa que denotaba con vehemencia la necesidad de invertir en el área rural,
particularmente por la presencia de muchos “pobres” en esas zonas, fue la Alianza por el
Progreso, proclamada por John F. Kennedy en 1961 ante la amenaza de revoluciones del
tipo de la cubana. Bajo el entendido de que había que reducir la desigualdad en función de
una estabilidad política, se plantearon medidas como reformas agrarias, reformas tributarias,
construcción de viviendas, inversión en los sectores educación y salud, particularmente en el
área rural (Fink 1978, citando un discurso de Kennedy antes embajadores latinoamericanos).
Es decir, ya en esos momentos se hizo evidencia de la necesidad de programas específicos
(no basados en el efecto del derrame) para el combate a la pobreza rural, y estos programas
iban a ser orientados hacia la integración de los sectores tradicionales, particularmente los
Inicios de los años 1970 se realizó un cambio conceptual en la teoría de desarrollo del Banco
Mundial. Se generó consciencia que el crecimiento económico por sí solo no había contri-
buido a la reducción de la pobreza (rural) (Collins 1981). Se empezó a cuestionar la relación
entre pobreza y distribución, así como su vinculación con estructuras de poder y propiedad
(Streeten y Burki 1978).
Derivado de ello se planteó la estrategia de necesidades básicas, que pone en el centro del
desarrollo al ser humanos y sus necesidades. En el ámbito rural esta estrategia se tradujo
en el concepto denominado “Desarrollo Rural Integral” (DRI). Si bien apuntalaba a reducir la
pobreza rural, consideraba vital para tal reducción de pobreza la inclusión del campesinado
a los procesos de desarrollo nacionales. Por tanto se planteaba fortalecer el sector rural de
tal manera que por su propia fuerza pudiera generar los ingresos necesarios para superar la
pobreza (Dams et al. 1985), a la par de proveer las ciudades con alimentos (Rubio 2003).
Aspectos clave de esa estrategia eran la implementación de una política agraria estructural
(reformas agrarias) para permitir un uso óptimo de los suelos; una política de intervención de
precios a favor de los agricultores o mediante la elevación (mediante subsidios) o estabilización
(mediante precios de garantía) de los precios de los productos agrícolas; una política comercial
protectora de bienes agrícolas básicos así como el fortalecimiento del comercio intrarregional
y nacional; el rescate y desarrollo de recursos locales ante la introducción de recursos externos
(en tecnología, personal etc.); la asistencia técnica; la provisión de créditos con criterios de apli-
cación adaptados al contexto de los campesinos. También se planteó el fomento de formas de
organización cooperativas para generar sinergias y la creación de infraestructura para guardar
reservas alimentarias estratégicas de manera eficiente, entre otras (Figueroa 1977).
Producto de lo anterior se realizaron inversiones fuertes para las áreas rurales, reconociendo
esta priorización el sesgo urbano que había determinado la lógica inversionista de los esta-
dos en las décadas anteriores.
El portafolio del Banco Mundial de estos años refleja esa visión. Hubo un aumento de prés-
tamos para desarrollo agrícola del 20% del portafolio total (1969-73) al 39% (1978). Proyectos
para la promoción de exportaciones agrícolas cedieron a aquellos cuyo objetivo fuera la pro-
ducción de alimentos básicos para los mercados locales (alrededor del 75% de los préstamos
beneficiaron a campesinos). También se fortalecieron proyectos no agrícolas de infraestruc-
tura (agua, educación rural, planificación familiar etc.) (Jungfer 1991).
En síntesis el Banco Mundial de esa época “espera que al fortalecer la productividad de las
personas más pobres… tanto desarrollo económico como reducción de la pobreza puedan
ser alcanzados simultáneamente” (Mc Kinney 1979: 378 sobre Banco Mundial 1975, traduc-
ción SG); concepción que no se mantendrá por mucho tiempo en la institución.
10 Primer informe
CONGCOOP
Así que sintetizando y desde una perspectiva de economía política, los campesinos fueron
explotados en función del sistema predominante (sustitución de importaciones) pero tu-
vieron un lugar en la sociedad, su actividad fue reconocida y el Estado los tomó en cuenta
mediante inversiones claves para el desarrollo de la actividad agropecuaria familiar.
A la hora de evaluar los resultados de esta estrategia de fortalecimiento productivo del cam-
pesinado, no hay que perder de vista el tipo de Estado que llevaba a cabo tales planes. En esa
época en muchos países del continente, incluyendo a Guatemala, gobernaban dictaduras
militares que por problemas de corrupción y mal gasto de fondos no necesariamente con-
tribuyeron a que los préstamos y demás inversiones llegaran a su destino.
En Guatemala, en sintonía con el paradigma de la década, fue una época de mucha inver-
sión en el sector rural. A partir del Plan Nacional de Desarrollo 1971-75, se definió prioritaria
la reforma del aparato estatal para constituir al Estado como el ente promotor del desarro-
llo nacional. En el marco de esta reforma se crearon los denominados Sectores Públicos,
para fortalecer la coordinación de las actividades relevantes de cada sector. El Sector Público
Agrícola (SPA), fue el que tuvo mayor capacidad institucional al crearse la Dirección Gene-
ral de Servicios Agrícolas (DIGESA), el Banco de Desarrollo Agrícola (BANDESA), el Instituto
Nacional de Comercialización Agrícola (INDECA), e integrarse el Instituto de Transformación
Agraria (INTA), creado anteriormente. Dos años más tarde fue fundado el Instituto de Ciencia
y Tecnología Agrícola (ICTA), bajo la coordinación y dirección del Ministro de Agricultura
(Sigüenza 2009). En esa época el país no sólo fue autosuficiente en granos básicos sino se
convirtió en el granero de Centroamérica. Sin embargo fue ensombrecido su impacto por
formar parte de una estrategia contrainsurgente, de control a las poblaciones rurales, quie-
nes constituyeron la base de la guerrilla guatemalteca.
A partir de los años 1980 cambió la concepción de desarrollo. La crisis de la deuda dio lugar
a la aplicación de medidas rígidas de ajuste estructural y sectorial que para el sector rural ha
tenido tres repercusiones principales: el desmantelamiento de los sectores públicos agrí-
colas que hasta esos momentos habían apoyado la producción (campesina) alimentaria, la
liberalización de los mercados agrícolas y la apertura comercial. Todas esas medidas luego
se convirtieron en “ley” mediante el Consenso de Washington, cuyas principales caracterís-
ticas se han mantenido hasta la fecha. Así que el apoyo al sector campesino desapareció, las
A partir de una mayor sensibilización para los temas de la pobreza que se dio mediados de
los años 1990, el tema del desarrollo rural regresó a la agenda de los Estados y de las insti-
tuciones (financieras) internacionales. Sin embargo, las premisas de este desarrollo rural han
estado fuertemente vinculadas con la visión neoliberal predominante, lo cual cambia de
fondo el papel que se le asigna al campesinado.
El segundo grupo son los campesinos con “poco potencial productivo” (BID 1998:10) y cam-
pesinos sin tierra, la gran mayoría del campesinado, y alrededor del 45% de los empobreci-
dos rurales. A ellos el modelo dominante les ofrece dos opciones económicas: la actividad
no agrícola (non farm activity), como turismo, artesanía, transformación industrial de pro-
ductos agrícolas, comercio etc.; y la migración al Norte. En las palabras del Banco Mundial
“pequeños productores ya no pueden competir y tienen que diversificar hacia sectores no
agrícolas y migración” (Banco Mundial 2005: 33, traducción SG) y en las del BID “buena parte
de las soluciones se encuentra fuera del sector agrícola” (BID 1998: 4).
Este tema está siendo retomado por el paradigma de la “nueva ruralidad”, que se desarrolló
en América Latina en círculos académicos y penetró luego los políticos. En este paradigma
que se propone analizar las nuevas dinámicas en las áreas rurales, destaca el énfasis en la
transición a las actividades no agrícolas, con lo cual se constata una desagrarización de las
áreas rurales; una creciente vinculación de las zonas rurales y urbanas; la creciente importan-
cia de las remesas como medio de sustento de los hogares rurales; y la creciente flexibiliza-
ción y feminización del empleo rural (Kay 2008).1
En general se propone crear un medio favorable para las inversiones e industrias en las áreas
rurales, para generar crecimiento económico y empleo, principalmente para exportaciones
tradicionales y no tradicionales – el derrame como base del desarrollo y la reducción de
la pobreza. Donde hay potencial para desarrollo agrícola (el primer grupo de campesinos
que posee tierra) y/o servicios ambientales, deben potenciarse esas opciones; y donde se
1 Lo que caracteriza al paradigma de la nueva ruralidad es que basa su análisis en una visión ahistórica (Kay 2008, Monte-
rroso 2009), sin analizar las estructuras de poder que han conllevado a esta situación y sin cuestionar las repercusiones
en las condiciones de vida y la no atención a derechos humanos y de trabajo fundamentales (Monterroso 2009).
12 Primer informe
CONGCOOP
encuentra pobreza crónica, ésta no se supera mediante la inclusión productiva de los exclui-
dos en la estrategia de desarrollo, sino mediante transferencias sociales caritativas (Banco
Mundial 2005).
¿Qué implica todo ello para los campesinos? Con excepción del pequeño sector que logra
la transición hacia la producción y comercialización de cultivos rentables y aquel grupo que
posee suficiente tierra para seguirse manteniendo de los excedentes en la producción de ali-
mentos básicos, los campesinos tienen que semi-proletarizarse dada la rentabilidad limitada
de su producción que ya no cuenta con subsidios, pero tiene que competir con productos
importados (que mediante la liberalización comercial entran sin obstáculos) que sí cuentan
con estos apoyos. De esta manera no desaparecen como campesinos pero limitan la pro-
ducción agrícola a las necesidades alimenticias de sus hogares y transforman su relación con
el mercado. En lugar de productos agrícolas venden su fuerza de trabajo (Kay 2005; Akram-
Lodhi 2007).
Esta situación que se da de manera muy similar en toda América Latina, se ve con particu-
lar claridad en Guatemala. Después del desmantelamiento del Sector Público Agropecuario
bajo el Gobierno de Álvaro Arzú y la ratificación de acuerdos comerciales en el marco de la
Organización Mundial de Comercio y del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos,
el sector agrícola, particularmente lo referente a la agricultura campesina ha quedado al-
tamente marginado. Si bien bajo el Gobierno socialdemócrata de Álvaro Colom se ha ido
consensuando la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral, con componentes que re-
cuerdan a la concepción del Desarrollo Rural Integral fomentada en los años 19705, y que
apuntan a convertir al campesinado en el sujeto (económico) de la política, ésta no ha sido
implementada. Por tanto las políticas de apoyo a la economía campesina siguen marginales
en aspectos de fortalecimiento productivo y destacan por concentrar los esfuerzos en las
transferencias sociales, concretamente en las transferencias monetarias condicionadas del
programa “Mi Familia Progresa”.
aporte fundamental de la agricultura campesina al desarrollo local mediante la generación de jornales y riqueza local.
Este aporte, medido por unidad agraria, es significativamente mayor que el de las empresas agrícolas exportadoras.
4 El cortoplacismo de esta visión se evidenció en el año 2008 (y nuevamente a inicios de 2011), cuando incrementos
excesivos en los precios internacionales de los granos básicos repercutieron en aumentos de las canastas básicas loca-
les amenazantes para los niveles de inseguridad alimentaria de muchos países latinoamericanos. El haber sacrificado
las producciones locales por las importaciones coyunturalmente más baratas dejó desamparados a los Estados frente
dinámicas externas que no había ninguna capacidad de influenciar. Ver Gauster/Sigüenza 2009.
5 A la par de incorporar aspectos que han ganado importancia en las últimas décadas como los vinculados al medio
ambiente.
14 Primer informe
CONGCOOP
En Guatemala durante la última década cobran vigencia las temáticas relativas al incremento
y profundización de la pobreza, el hambre y la desnutrición. La mayoría de la población ha
sufrido rezagos en materia de desarrollo humano, llevando a que hoy día el país encabece
los listados de atrasos e inequidad en prácticamente todas las temáticas sociales; mientras
que las poblaciones indígenas rurales prácticamente duplican los niveles de rezagos, espe-
cialmente la niñez y las mujeres.
La agenda de la paz implicó la apertura de una institucionalidad que si bien mantiene una
adecuada justificación y coherencia entre sus cuerpos, desde sus inicios tuvo que sufrir de
un sesgo político opuesto que no le ha permitido cumplir con sus objetivos generales. Bá-
sicamente el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, ASESA, suscrito
el 6 de mayo de 1996, estableció el conjunto de prioridades y compromisos para alcanzar el
desarrollo socioeconómico de la población guatemalteca, particularmente de la población
rural. Se basa en la solidaridad y la justicia social, y se enfoca en la atención de las necesida-
des de la población, con el objeto de superar la desigualdad social y política que obstaculi-
zan el desarrollo social y económico del país. Sin embargo los tropiezos políticos que sufren
la instalación y desempeño de las entidades institucionalizadas derivaron en un abandono
paulatino de las actividades comprometidas.6
6 El ASESA establece el marco político para la apertura de entidades como el Fondo de Tierras, la Secretaría de Asuntos
Agrarios, el Registro de Información Catastral, así como el Sistema de Consejos de Desarrollo.
Al inicio del Gobierno de Álvaro Colom en 2008, empezó una nueva etapa en el proceso de
diálogo sobre desarrollo rural. Con la ausencia del sector privado, que se negó a participar,
en abril de ese año se instaló públicamente el espacio de diálogo. Para su funcionamiento se
conformaron dos mesas; la primera con el objeto de diseñar la Ley y la Política de Desarrollo
Rural Integral y la segunda, con el objeto de definir políticas que aborden la conflictividad
agraria desde sus raíces, abriéndose la posibilidad de discutir la cuestión agraria en el nivel
de gobierno, demanda histórica de la sociedad guatemalteca.
Para definir la Ley y la Política Nacional de DRI se definieron los temas sustantivos que habían
sido los temas polémicos en otras iniciativas de Diálogo, tales como el sujeto de la Ley, el
papel del Estado, los objetivos y el tema agrario, así como temáticas relativas a la institucio-
nalidad. En julio de 2008 y con la participación de altos funcionarios de la administración Co-
lom (Secretario de Planificación; Secretario del Sistema Permanente del Diálogo; Secretario
de Asuntos Agrarios, entre otros), se llegó a un acuerdo político sobre los temas sustantivos.
Entre los principales resultados de la propuesta de Ley de DRI se asumió como sujeto de la
misma a los pequeños productores y productoras, trabajadores agrícolas, indígenas, mujeres
rurales, campesinos sin tierra o con poca tierra. La PNDRI establece como sujetos de la mis-
ma: la población rural en situación de pobreza y extrema pobreza, con prioridad en los pueblos
y comunidades indígenas y campesinas con tierra insuficiente, improductiva o sin tierra; mujeres
indígenas y campesinas; asalariados permanentes o temporales; artesanos; pequeños produc-
tores rurales; micro y pequeños empresarios rurales. La economía rural, indígena y campesina,
se constituye por lo tanto en el sujeto económico que, contando con el rol rector del Estado en
la presente Política y su acción como promotor del Desarrollo Rural Integral, se constituirá en un
actor fundamental del desarrollo rural, entendiendo éste como el desarrollo humano integral de
las poblaciones que habitan en esos territorios.
7 La Comisión Nacional para la Implementación de los Acuerdos de Paz, CNAP, evaluó el contenido de esta y otras tres
propuestas de ley sobre desarrollo rural presentadas por diversos sectores, determinando que la propuesta presentada
por la ADRI era la que tenía un enfoque más completo sobre el desarrollo rural.
16 Primer informe
CONGCOOP
El planteamiento de Desarrollo Rural Integral parte del principio de integralidad con enfoque
de derechos, es decir no solamente delimitando todas las acciones orientadas a ejecutarse
en el campo, sino asumiendo principios que lleven al cumplimiento de los derechos civiles,
políticos, sociales y económicos para las poblaciones campesinas. Propone la apertura de los
caminos para que las mismas poblaciones puedan participar en la toma de decisiones en las
problemáticas que le afectan. Se propone la definición de una política que tenga efecto en
toda la estructura institucional del Estado.
El enfoque DRI parte de reconocer las características de la población campesina, así como
las problemáticas que le han llevado a situaciones de pobreza generalizada, reconociendo
en las ricas culturas de los pueblos nacionales, así como en las formas de organización co-
munitarias el camino para alcanzar la Soberanía Alimentaria. Se plantea el abordaje de las
siguientes temáticas, mediante la creación de un Ministerio de Desarrollo Rural Integral.
§ Política agraria: Promover la democratización del régimen del uso, tenencia y propiedad
de la tierra, así como desincentivar la concentración de la misma.
§ Política económica: Promover una política fiscal y macroeconómica que lleve a la reduc-
ción de la desigualdad social y el fortalecimiento de la economía rural.
§ Política social: Erradicar las exclusiones sociales en el mundo rural ya sea por origen étni-
co, de clase, etárea y de género.
§ Política cultural: Proveer las bases materiales, normativas e institucionales para promover
el patrimonio cultural de los pueblos nacionales y las comunidades campesinas.
Las implicaciones que esta propuesta significan para el MAGA se circunscriben a la Política
agrícola, pecuaria, forestal e hidrobiológica, en el sentido de asumir el papel tutelar que tiene
el MAGA en cuanto a estos temas, y en sintonía con los otros ejes, promover el acceso de
las comunidades campesinas a los recursos necesarios para producir sus propios alimentos.
Implica la posibilidad de que por sus propios medios y con la protección estatal de las ame-
nazas de terceros, se brinde la oportunidad de ejercer bajo los principios de la Soberanía
Alimentaria, el derecho a participar en la vida económica nacional y a definir los medios de
producción necesarios para desarrollar la agricultura en condiciones de dignidad.
18 Primer informe
CONGCOOP
aunque las actividades de Extensión Agraria ya se venían realizando débilmente por el mis-
mo ProRural.
En términos generales la aplicación del nuevo reglamento implica la apertura de un vice mi-
nisterio nuevo con el objeto de que cumpla las actividades del desaparecido ProRural: el Vice
ministerio de Desarrollo Económico Rural. Para la creación del Vice ministerio de Desarrollo
Económico Rural se parte del supuesto de que los pequeños productores pueden convertir-
se en productores excedentarios.
El Vice ministerio de Desarrollo Económico Rural parte de las acciones de Reconversión Pro-
ductiva, de Desarrollo Agrícola, de Desarrollo Pecuario, de Infraestructura Productiva y de
Fortalecimiento para la Organización Productiva y la Comercialización. Se explicita que esta
dependencia es la encargada de promover el desarrollo económico rural, especialmente
mediante la reconversión y reactivación económica productiva de las economías campesi-
nas, el cual a su vez se basa en la adopción de nuevos sistemas y procedimientos de produc-
ción y gestión empresarial para apoyar la competitividad del sector agropecuario y el uso de
insumos. Además se contempla el desarrollo de infraestructura productiva como el riego y
la promoción de la organización campesina para la producción y la comercialización. Para el
año 2011 esta dependencia tiene una asignación de Q261.2 millones, sobre un presupuesto
ministerial de Q759.7, la tercera parte del mismo.
Por otra parte se crea la Dirección de Coordinación Regional y Extensión Rural que tiene
por objeto velar porque se proporcione a las familias rurales los servicios de asistencia técnica y
de educación no formal, que le permitan adoptar tecnologías e innovaciones, que le brinden la
oportunidad de la satisfacción de sus necesidades básicas, la generación de excedentes y el desa-
rrollo integral. Mediante esta dirección que funciona directamente bajo la coordinación del
ministro, se orienta el Sistema Nacional de Extensión Rural, SNEA, el cual trata de retomar las
acciones de Extensión realizadas anteriormente por el MAGA; las cuales aún son considera-
das el mayor aporte estatal a la población campesina empobrecida. Como aspecto positivo
cabe mencionar que para las acciones de Extensión Rural se ha asignado un presupuesto de
Q89.2 millones, presupuesto que hasta febrero se ha incrementado a Q91.7 millones.
Varias dependencias del VISAN se trasladan al Vice Ministerio de Desarrollo Económico y So-
cial, entre estas el Programa de Apoyo a la Producción de Granos Básicos que el 2010 sufrió
de un fuerte debilitamiento presupuestaria, cuando se le recorta el 54% finalizando el año
con Q6.3 millones. Si bien el 2011 inicia con un presupuesto de Q24.8 millones, al mes de
marzo ya sufrió un recorte del 5%.
Fortalezas y debilidades
Lejos de plantear una agenda política estructurada a partir de compromisos en materia de
Derechos Humanos, se impulsa una agenda que trata de adaptarse a una vida de carencias
institucionales, bajo presupuesto y abandono del papel tutelar que en la materia tiene el
MAGA.
El traslado de las actividades del desaparecido ProRural al MAGA implica el traslado de accio-
nes que no lograron aportar al mejoramiento de las condiciones de vida de las poblaciones
campesinas más empobrecidas. Algunas consideraciones respecto de su funcionamiento.
• Se propone la modernización del proceso productivo del maíz, aunque podría ser in-
sostenible si no se toma en cuenta las variables del mercado. Se promueve enlaces de
comercialización aunque sin recuperarse el papel regulador de los precios por parte del
Estado, lo que implica la amenaza de situaciones de dependencia con las grandes em-
presas alimentarias.
• En relación con el uso de fertilizantes químicos se reconoce que su dotación por parte de
ProRural fue insuficiente, además que su utilización es compleja y requiere capacitación
para su uso. Este programa se consideró un desperdicio de recursos, que no implicó un
cambio importante en las capacidades productivas de la población campesina, y que
los principales usuarios fueron las empresas agropecuarias locales y especialmente las
empresas que producen el fertilizante.
20 Primer informe
CONGCOOP
Es importante aclarar que el proceso es reciente y la aprobación del presupuesto por parte
del gobierno tuvo muchos problemas con la oposición política, por lo que se presume que
las definiciones presupuestarias no son las definitivas. Pero sí existe una tendencia a debilitar
aún más el presupuesto del MAGA y este año no fue la excepción, cayendo de una asigna-
ción de Q827 millones en 2010 a Q631 millones en 2011. En este sentido se supone que a
pesar que algunas entidades propuestas por la PNDRI existen “de nombre” en el MAGA, no
tienen mayor posibilidad de institucionalizarse.
En la medida que la propuesta de Desarrollo Rural Integral no encuentre cabida en las agen-
das de desarrollo, persistirá el despojo de los recursos naturales que actualmente sufren las
poblaciones campesinas, que conlleva la concentración de la riqueza y la desigualdad social;
y en la medida que el MAGA se convierta en una herramienta de los grupos agroexportado-
res estas contradicciones se profundizarán, poniendo en riesgo el Derecho a la Alimentación
de toda la población.
Ya desde ese entonces únicamente tres empresas participaban en las licitaciones: Mayafert,
Disagro y Barco Vikingo, todas empresas guatemaltecas y las únicas activas en el mercado
de fertilizantes en el país, y las que ganaban fueron DISAGRO y Fertilizantes Maya S.A. (Ibíd.).
En 2003 hubo alrededor de 800,000 usuarios bajo la modalidad descrita. Los criterios de se-
lección de los mismos se basaban en la priorización de los 102 municipios más vulnerables,
zonas con alto porcentaje de pequeños productores (Ibíd.).
9 En el MAGA se entiende por pequeño agricultor todos aquellos que practican una agricultura de subsistencia y cuen-
tan con un área menor de 10 manzanas
10 En 2003 el subsidio era de Q 60 por saco de urea; Q 50 por saco de 15-15-15; Q 43 por saco de 20-20-0; y Q 15 por saco
de abono orgánico.
En el Gobierno de la UNE entre las medidas para intentar transparentar el trabajo del Pro-
grama de Fertilizantes fue cambiar el formato de ejecución. En vez de entregar los sacos
de fertilizantes desde el año 2009 se entregaron cupones para ser cambiados en cualquier
puesto de distribución. En el 2009 cada cupón representó un aporte de Q210, que en com-
paración con el subsidio real que se dio en el Gobierno de la GANA, era mucho mayor. Sin
embargo, dado el aumento de los precios de los fertilizantes ni siquiera alcanzaban para un
saco de cualquiera de los fertilizantes químicos “clásicos”. Se estableció al Crédito Hipotecario
Nacional, como la entidad bancaria que respalda el programa, elaborando el cupón según el
dato de usuarios ofrecido por ProRural y luego recibiendo de los comercios los cupones para
proceder a su reembolso. Se estableció que cualquier comercio que estuviera inscrito en la
SAT y radicara en los municipios abarcados por el programa podía servir como distribuidor.11
Esto, aunado a que es un trabajo tedioso el intercambio de cupones con el Banco significa
que no todas las tiendas de agroservicios puedan entrar, sino exclusivamente los que com-
pran cantidades muy altas de insumos.12
El abono orgánico igual que en el Gobierno de la GANA no figuraba entre las opciones a
escoger.
11 http://www.revistayque.com/v1/analisis/489-los-cabezones-de-los-fertilizantes
12 Entrevista OMP Mazatenango, agosto 2010.
13 Datos proporcionados por FONADES en 2011
24 Primer informe
CONGCOOP
Gráfica 1
Familias beneficiadas por el Programa de Fertilizantes por departamento
y total del país, 2009 a 2010
80,000
70,000
60,000
50,000
Hombres
40,000 Mujeres
30,000 Total
20,000
10,000
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
En 2009 se habían creado las así denominadas “Juntas de Transparencia”, integradas por un
integrante de la Oficina Municipal de Planificación, un o una representante de la Sociedad
Civil (asociaciones de campesinos, asociaciones de ganaderos), un integrante de la Iglesia
Católica, un integrante de la Iglesia Evangélica y un representante del COCODE.14 Sin embar-
go, fue muy complicada la integración de las mismas y luego se dieron muchos problemas
de desintegraciones15. Las juntas debían encargarse de la selección adecuada de las y los
usuarios, pero no se pudieron evitar actitudes de clientelismo y amiguismo.
La respuesta a los problemas encontrados fue obviar la creación de Juntas en el año 2010. En
lugar de ellas fueron los Alcaldes quienes se encargaron del programa. Básicamente califica-
ron las mismas personas que el año anterior, con algunas depuraciones (de quienes habían
calificado pero no habían recogido el cupón en 2009) y una mínima cantidad de cupones
más que permitieron incluir a alguna gente nueva.16
La selección de usuarios, que básicamente se dio en 2009 (pues en 2010 repitieron) ha sido
bastante difícil. Son casi todos los agricultores que califican, pero solo hay una cantidad li-
mitada de cupones. Dado que el programa es universal en municipios y comunidades, en
promedio le ha tocado a alrededor de una cuarta parte de las familias de cada comunidad
recibir el cupón. Dado que la situación es igual de precaria para prácticamente todas y todos
los agricultores, la selección se vuelve arbitraria. Ninguna de las personas encuestas conoce
los criterios formales de selección del programa. De hecho, en muchas comunidades la mo-
dalidad de selección han sido sorteos entre los agricultores17, es decir la decisión de calificar
o no, se fue dando por la pura suerte. No sorprende entonces que el 60% de las personas
14 En realidad no fue una idea nueva pues ya bajo la administración de Portillo la asignación, el pago y la entrega del
fertilizante se hacía por medio de comisiones municipales, conformadas por un delegado del MAGA que la presidía,
un delegado de la Corporación Municipal y un delegado que representa la sociedad civil (ver USAID/CIEN 2003).
15 Entrevista OMP Sto.Domingo Suchitepéquez, agosto 2010.
16 Entrevista OMP Mazatenango, agosto 2010.
17 Entrevista integrante corporación municipal Sto.Domingo Suchitepéquez, agosto 2010.
Dado que la falta de claridad sobre los criterios de selección, así como la falta de percibir-
los justos representa un potencial para conflictos comunitarios internos, algunos COCODES
optaron por dejar de recibir los cupones, con tal de no tener que enfrentar conflictos en las
comunidades.19 En el municipio de Sayaxché esta decisión trascendió en el nivel municipal.
El COMUDES decidió no entrar en el programa, dado que se percibió que la relación costo
(=conflictos)20 – beneficio (Q195 que ni siquiera alcanzan para un saco de fertilizante) no lo
justificaba.
Otro aspecto que llama la atención, ahora en la distribución entre municipios, es que se
mencionaron casos en los cuales vecinos de un municipio fueron a solicitar cupones a otro
municipio, pues sobraban allí. Este hecho hace pensar que en la distribución intermunicipal
no se toman en cuenta las actividades económicas de los municipios, y más bien se adjudi-
can los cupones de manera indiscriminada, independientemente si la actividad principal del
municipio es agrícola o no.
Al intercambiar con usuarios y operadores de los programas, se mencionan casos en que los
COCODES vendieron tickets (a Q5 cada uno en algunos sitios y hasta a Q50 en otros) para
quienes aspiraban a acceder al cupón. Si bien una pequeña colaboración a los COCODES se
justifica por los gastos en los que incurren al tramitar en las cabeceras municipales, también
hay quienes [COCODES] efectivamente se aprovechan, eso no lo vamos a negar.22
26 Primer informe
CONGCOOP
Un tema que afecta a muchos de los programas gubernamentales es la poca claridad en los
criterios de selección de las familias beneficiarias. Si bien se puede hablar de un programa
universalizado en el nivel territorial (municipios y comunidades), la selección dentro de las
comunidades es completamente arbitraria. Para ser equitativo, realmente requeriría primero un
estudio socio-económico pero no lo hay.24 En los casos más democráticas, se realizan sorteos
para determinar los usuarios, en otros se depende de la voluntad del COCODE. Resultado de
ello no se percibe que la distribución responda a criterios objetivos, cuestión que pone en
riesgo la cohesión social -en muchos casos de por sí debilitada – y genera conflictos poten-
ciales a este nivel comunitario.
Otro problema que ha levantado mucha preocupación en los años pasados, es la entrega
desfasada del cupón (o producto en tiempos de la GANA). En 2010 los cupones fueron en-
tregados hasta el mes de septiembre, cuando es el mes de mayo cuando se dan las siembras
más importantes (la segunda) de maíz. En el año 2009 fue la creación tardada de las Juntas
Municipales que repercutieron en un atraso similar. Si bien los agricultores van encontrando
utilidad en los cupones aún después de las fechas programadas (por ejemplo para la aplica-
ción al fríjol en Camotán), se va reduciendo el impacto de la medida.
Este impacto es considerado bastante reducido.25 La apuesta del programa parece ser llegar
a un número importante de usuarios y beneficiarias, más que presentar un apoyo/subsidio
real. Los Q190 que recibió cada usuario-a en calidad de subsidio (y cuyo acceso implicó un
gasto de alrededor de Q30), en el año 2010 apenas permitió la compra de un quintal de
15-15-15 que tuvo un precio de Q195 en el mes de septiembre (cuando se entregaron los
cupones) o uno de 20-20-0 que tuvo un costo de Q180 en este mismo mes. Tomando en
cuenta que el MAGA para una manzana recomienda 6 quintales de fertilizante, la cantidad
otorgada representa migajas poco relevantes (Zepeda/Gauster 2010).
La falta de posibilidad de optar por abonos orgánicos marca otra debilidad de la actual mo-
dalidad. Considerando que la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral aprobada por el
actual Gobierno plantea la necesidad de una agricultura más limpia y menos contaminante,
debería dar pauta a una flexibilización respecto a qué producto usar, como ya había sucedi-
do en años anteriores (2001-2003). Sin embargo, no se ha avanzado en esta parte.
Finalmente es importante develar los intereses que están atrás de este programa. Es un
programa bastante oneroso para un oligopolio nacional de tres empresas que acaparan el
mercado: Yara, Mayafert y Disagro son las 3 empresas que manejan el 80% de la producción
de fertilizantes en el nivel nacional. Tan sólo las 2 últimas han recibido entre el 2005 y 2009
Q1,274 millones en concepto de adjudicaciones por proveer al Estado de sus productos
agropecuarios. Entre 2005 y 2007, durante el gobierno de Oscar Berger, Mayafert, recibió por
23 Entrevista Alcalde Camotán, agosto 2010.
24 Entrevista OMP Mazatenango, agosto 2010.
25 Entrevistas con usuarios
Y el beneficio de las empresas no se reduce a estas adjudicaciones, sino hacen uso de otros
“trucos” para enriquecerse más, en este caso a costa directa de los usuarios y usuarias del
programa, agricultores pobres y extremadamente pobres. En todos los lugares visitadas en
el marco de este estudio, se reportó trasiego, es decir se vende en el marco del programa
producto que no cuenta con la debida concentración de materia prima (por ejemplo en
lugar de 15% de potasio, 15% de fósforo y 15% de nitrógeno se vende un producto con 5%
de cada una de estas sustancias), afectando de esa manera la calidad y la efectividad del
producto. A pesar de que la gente se ha ido dando cuenta de esta práctica anómala, no se
llegan a realizar denuncias por falta de confianza en que procedan. De esta manera aumenta
sustancialmente la ganancia de las empresas, pues van dando un producto de un valor de
Q160 aproximadamente, en lugar de uno de Q210.
Para este efecto se ha venido otorgando un apoyo anual a las familias usuarias del Programa,
que consta de una parte de crédito y otra de subsidio (el subsidio ha sido o únicamente para
manejo discrecional de las personas usuarias o para insumos agrícolas). Tanto el monto total
de la inversión/usuario como el monto del subsidio han ido bajando en el transcurso de los
años, llegando a un crédito de Q1,700 para crédito y Q510 de subsidio en el año 2010. Q300
de este subsidio únicamente fueron otorgadas a las personas que devolvieron el crédito en
el tiempo previsto.
26 http://www.revistayque.com/v1/analisis/489-los-cabezones-de-los-fertilizantes
28 Primer informe
CONGCOOP
Cuadro 1
Programa de Arrendamiento, monto de crédito y subsidio,
2004 - 2010
Crédito Subsidio TOTAL
Gráfica 2
Programa de Arrendamiento, monto total, dividido en crédito y subsidio,
2004 - 2010
3,500
3,000
2,500
2,000
Subsidio
1,500 Crédito
1,000
500
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
En 2010, el Programa tuvo 50,590 personas usuarias, un poco más de la mitad de las cuales
fueron mujeres. Desde el año 2006, se observa equidad entre hombres y mujeres que acce-
den al programa. La tendencia en el número de usuarios-as ha sido creciente, aunque ya no
se llegó a los niveles del año 2008, año en el cual se destinaron muchos recursos al Programa
como respuesta a la crisis alimentaria mundial y nacional (Gauster y Garoz 2008).
Gráfica 3
Programa de Arrendamiento, Número de usuarios e usuarias, 2004-2010
100,000
90,000
80,000
70,000
60,000
50,000
40,000
30,000 Nuevos beneficiarios
2010
20,000
10,000
0
Totonicapan
Sololá
Quetzaltenango
San Marcos
Huehuetenango
El Quiché
Chimaltenango
Sacatepéquez
Guatemala
Baja Verapaz
El Petén
Izabal
Zacapa
El Progreso
Chiquimula
Jalapa
Jutiapa
Santa Rosa
Escuintla
Suchitepéquez
Retalhuleu
Alta Verapaz
La cobertura territorial llegó a 263 municipios en 2010, lo cual visualiza el esfuerzo de uni-
versalización territorial del programa. A pesar de ello, en las comunidades rurales es un pro-
grama con poca visibilidad, pues si bien llega a muchos municipios, dentro de ellos, no hay
posibilidad de acceso para la mayoría de las familias. Únicamente 14 de 177 personas en-
cuestadas tienen conocimiento del programa. En cuanto a la selección de usuarios-as no,
la información de cómo se da esta selección es aún más reducida. Solo 2 personas saben
realmente cómo se da el proceso, las demás ignoran los criterios de selección empleados.
En los últimos años el criterio de selección ha sido dándole prioridad a las personas que han
logrado solventar su deuda del año anterior y que mantuvieran interés en el programa (en
el año 2009 unas 10 mil personas solventes no pidieron prolongación). La recuperación de
la deuda gira alrededor del 70 – 80%. Cuando hay más créditos disponibles, generalmente
se canalizan mediante organizaciones campesinas que logran una determinada cantidad
30 Primer informe
CONGCOOP
de cupos. Otras entidades que pueden gestionar directamente con el FONTIERRAS, son las
municipalidades que pueden respaldar las solicitudes que vienen directamente de las co-
munidades (Zepeda/Gauster 2010).
Sin embargo, tomando en cuenta que trabajar una sola manzana de maíz de manera tec-
nificada, implica un costo de entre Q5,000 y Q6,00027 (incluyendo arrendamiento de tierras,
insumos y fuerza de trabajo), el monto solo representa un mínimo de las necesidades reales.
En la práctica el Programa de Arrendamiento se ha convertido de un Programa de Acceso
a la Tierra28, como se presentó en sus inicios, a un programa de acceso a créditos. Esto es
importante en el sentido que el presupuesto del FONTIERRAS cada vez ha venido disminu-
yendo y que de forma gradual se fueron abandonando las actividades de acceso a tierra,
para centrarse en apoyar procesos de alquiler de tierras o más bien en créditos que pueden
servir para alquiler de tierras u otros gastos necesarios para la producción.29 En este sentido
el acceso a la tierra ha dado paso al acceso a un crédito mínimo, que es útil. Sin embargo
el casi total abandono de políticas de acceso a la tierra es preocupante en un país con una
conflictividad agraria aguda como Guatemala. En el año 2010, se adjudicaron tan solo 4 fin-
cas para 125 familias.
Gráfica 5
FONTIERRAS, Usuarios-as del Programa de Compra-Venta e Usuarios del
Programa de Arrendamiento, 2004-2010
32 Primer informe
CONGCOOP
Una debilidad parecida a la de otros programas es la falta de información sobre los criterios
de selección. La percepción de ausencia de reglas claras en la selección genera malestar en-
tre las y los integrantes de una comunidad y es una fuente potencial de conflictos. Por el otro
lado, la baja continua del componente del monto destinado al subsidio afecta la efectividad
del Programa. Al mismo tiempo, la falta de información en la población sobre cómo acceder
a los créditos, abre la cancha para que liderazgos corruptos (sea por parte de la municipa-
lidad, COCODE u organizaciones) se puedan aprovechar de la necesidad de las personas al
cobrarles montos excesivos (alrededor de Q50) con tal de incluirlos en sus listas. Finalmente
establece un riesgo fuerte para quienes optan por el crédito pues al no tener la capacidad de
pagarlo (algo probable en contextos de destrucción de cosechas continuas por fenómenos
naturales), quedan registrados con mal record como usuarios y usuarias, con lo cual se les
veda la posibilidad de aplicar a otros programas gubernamentales.
En principio se pretendía que ProRural (y dentro del él ProExtensión) fuera el brazo produc-
tivo de las iniciativas de desarrollo rural que fueron liderados por los programas de Cohesión
Social. Inició funcionando en los mismos municipios priorizados por Cohesión Social, para
complementar la asistencia social con una línea productiva. Sin embargo, no hubo capaci-
dad para acompañar la acelerada ampliación de cobertura de “Mi Familia Progresa”. La co-
30 En el marco de la reestructura del MAGA se integra ProRural al Viceministerio de Desarrollo Económico del MAGA,
quedando solamente FONADES (Fondo Nacional de Desarrollo) fuera del MAGA con algunos programas que antes
manejaba ProRural (como el Programa del Fertilizante).
31 http://www.prorural.gob.gt/extension/Descripcion.html
Los equipos municipales de ProExtensión constan de extensionistas (en promedio dos por
municipio, encargándose cada uno de 6 a 7 comunidades), promotores (uno por comuni-
dad) y extensionistas para el hogar (37 para 79 municipios en 2009) bajo la coordinación de
un supervisor departamental.32
Los extensionistas se hacen cargo de entre 6 y 8 comunidades cada uno. Esto significa que
visitan las comunidades cada 15 días aproximadamente. A veces la supervisión de los avan-
ces se da únicamente por teléfono. El contrato de los extensionistas indica que los mismos
tienen que contar con vehículo y asumir sus gastos de combustible de su mismo sueldo.
Tampoco cuentan con insumos que llevar a las comunidades, factores que desincentivan
visitas frecuentes.33
32 Datos proporcionados por FONADES 2011 y entrevistas con extensionistas en Sayaxché y Camotán
33 Entrevistas con personal de ProExtensión Sayaxché y Camotán, agosto y septiembre 2010.
34 Entrevista ProRural Sayaxché, septiembre 2010.
35 Entrevista expertos organismo internacional, febrero 2011.
36 Entrevista ProRural Sayaxché, septiembre 2010.
34 Primer informe
CONGCOOP
Por falta de insumos, es necesario que los extensionistas y promotores se apoyen en insumos
locales y baratos. Esto ha llevado a mucha creatividad e innovación en cuanto a la genera-
ción de abonos (orgánicos) de bajo costo, el intercambio de semillas nativas de productos
nativos de diversas regiones y la implementación de cultivos poco exigentes en la aplicación
de paquetes tecnológicos. Se impulsan productos de la región (en Petén por ejemplo el ma-
cal, la yuca, el loroco y el güisquil), principalmente para fines de mejorar la seguridad alimen-
taria. Se apoya a la diversificación de cultivos mediante el apoyo a huertos comunitarios y
escolares. Se hace uso de los materiales que pueden ser aprovechados en las comunidades,
y se apoya en el mantenimiento de los suelos mediante nutrientes naturales como legumi-
nosas, madrecacao y aboneras. Las extensionistas para el hogar (que solo son contratadas en
la minoría de los municipios atendidos por Pro Extensión) tampoco tienen tareas preestable-
cidas, sino más bien actúan con base en las necesidades articuladas por las señoras (pasteles,
manualidades, tejidos, corte y confección, etc.).37
Si bien el programa expandió entre 2008 y 2009, en 2010 el crecimiento del programa ha
sido modesto o prácticamente inexistente, lo cual en parte se explica por la inauguración del
Sistema Nacional de Extensionismo Agrícola del MAGA. Así se pueden observar las siguien-
tes tendencias, plasmadas en cuadro 2 y gráfica 6.
Cuadro 2
ProExtensión, número de municipios, comunidades y familias atendidas y número de
extensionistas contratados, 2008-1010
Número de municipios 52 79 83
Extensionistas 87 153 164
Comunidades atendidas 572 820 820
Familias 12,584 18,040 18,040
Fuente: Elaboración propia con base en datos proporcionados por FONADES
Fuente: elaboración propia con base en datos proporcionados por FONADES en enero 2011
Los ejes estratégicos son producción agropecuaria familiar y comercial; manejo y conserva-
ción de los recursos naturales; mejoramiento del hogar rural; enfoque de género con equi-
36 Primer informe
CONGCOOP
dad y pertinencia cultural; juventud rural; fortalecimiento del recurso humano; reducción de
vulnerabilidad y gestión de riesgo.
El programa que inició en abril de 2010. En la etapa 1 se contó con 37 agencias de extensión
municipales, en 5 departamentos (El Progreso, Zacapa, Chiquimula, Baja Verapaz, Quiché) y
123 extensionistas contratados. Cada agencia de extensión cuenta con un/a extensionista
agrícola (encargado para la asistencia técnica), una extensionista para el hogar (encargada a
atender necesidades y formar grupos de mujeres) y un/a promotor/a juvenil (para atender
y formar grupos de jóvenes). A ello se suman los sub-coordinadores de extensión agrícola
departamentales y asistentes de agencias.
Para la etapa 2 se logró ampliar la cobertura a 50 nuevas agencias de extensión y 214 nue-
vos extensionistas. Geográficamente implicó entre 3 y 5 municipios de 13 departamentos
nuevos. Así que en total 2010 cerró con 88 agencias de extensión en igual número de muni-
cipios de 18 departamentos. 880 comunidades integradas al Programa, con 800 promotores
agrícolas y 50,000 familias atendidas.
Igual que en la modalidad implementada por Pro Rural, en cada comunidad se elige un pro-
motor agrícola que entra en interacción con la agencia.
El empezar con pocas familias en pocas comunidades pretende crear un núcleo, a partir del
cual y con el apoyo de los promotores se pueda ir ampliando, tanto dentro de como entre
comunidades. De esta manera se crearían sistemas locales de extensión, anclados en la So-
ciedad Civil y las instituciones locales. El lograr la consolidación de estos sistemas, el Sistema
de Extensión quedaría menos vulnerable frente cambios políticos en el nivel nacional.47
Para entender la dimensión real del programa así como sus perspectivas y posibilidades de
consolidación y ampliación, resulta importante mirar el presupuesto con el que cuenta. Alre-
dedor de Q55 millones en el año 2010 dieron paso a un presupuesto de solo Q42 millones en
2011. Tomando en cuenta que con este presupuesto incluso debe absorberse el Programa
de Extensión de ProRural, resulta bastante limitado.
Fortalezas y debilidades
Sin duda ha sido una decisión importante retomar el extensionismo agropecuario, para apo-
yar la producción alimentaria familiar de los campesinos y campesinas.
A pesar de que los extensionistas agropecuarios no han recibido su formación en esta línea
agroecológica, se ve compromiso por parte de varios técnicos de ir aprendiendo y de irse
autoformando mientras se den procesos sistemáticos y sostenidos de formación y capaci-
tación que profundicen sus conocimientos, para poder facilitar algunas innovaciones a las
comunidades.
Finalmente destaca que en cada agencia de extensión haya un o una promotora juvenil
para atender a un segmento cuyas necesidades generalmente han quedado olvidadas en
las áreas rurales.
46 Ibid.
47 Ibid.
38 Primer informe
CONGCOOP
Sin embargo, también existen debilidades que deben atacarse. La selección de usuarios se
asemeja a la de los otros programas descritos: Focalización en la focalización. Se priorizan
municipios, dentro de los municipios se priorizan comunidades y dentro de las comunida-
des se priorizan familias. Si se habla entonces de tener cobertura en una cantidad alta de
municipios del país, es bastante relativo pues en cada municipio la participación de familias
es bastante marginal.
Dado que cada extensionista debe atender alrededor de 10 comunidades, el aporte por
comunidad es limitado a menos que logre generar participación activa alrededor de los
procesos. Sino, el aporte se termina reduciendo a la implementación de algunas parcelas
demostrativas con el promotor, como se pudo observar en una comunidad de Sayaxché.
El nivel bajo del presupuesto orientado al Programa de Extensión evidencia que la verdadera
apuesta de este Gobierno no es hacia el fortalecimiento de la capacidad productiva de las y
los campesinos. El presupuesto del año pasado apenas constituía el 5% de “Mi Familia Pro-
gresa”, lo cual evidencia que la verdadera apuesta de este Gobierno es hacia los programas
de asistencia social.
48 http://portal.maga.gob.gt/portal/page/portal/ds_visan/produccion
40 Primer informe
CONGCOOP
A continuación discutiremos con más detalle los tres programas más importantes del VISAN.
Cuadro 3
Programa de Granos Básicos, resumen de resultados 2008-2010
Como se puede ver en el cuadro 3 en el 2010 se benefició a casi 125 mil familias, cifra que ha
ido incrementando cada año desde el 2008. Sin embargo, la cantidad de semilla entregada
disminuyó respecto al 2009 desde 8,558 quintales a 5,457 quintales, lo cual implica que el
beneficio obtenido por usuario o usuaria se ha reducido de 8 libras a 4 libras aproximada-
mente. Los fondos presupuestados para el año 2010 alcanzaron los Q3,330,000 lo cual signi-
fica un incremento comparado al 2009 pero un decremento respecto al 2008.
En el área rural difícilmente se (re) conoce la existencia del Programa. Si bien se han recibido
semillas en algunas partes, la ayuda es tan mínima que ni siquiera se reconoce como una
acción del MAGA (o del VISAN).52
50 Ibid.
51 Entrevista Coordinador Programa de Granos Básicos 2009
52 Grupo focal comunidad Sayaxché
42 Primer informe
CONGCOOP
Cuadro 4
Programa Post Cosecha, resumen de resultados 2008-2010
Programa de Post cosecha 2008 2009 2010
Fondos presupuestados 10,464,267 10,438,761 7,739,656
Fondos ejecutados 10,276,403 9,879,539 7,647,474
Número de municipios en los que opera 169 48
Número de silos entregados 16,565 15,077 38,000
Número de familias beneficiadas 16,565 15,077 38,000
Fuente: elaboración propia, con base en VISAN, Memoria de Labores 2009, datos proporcionados por VISAN y SICOIN
Como se puede ver en el cuadro 4, en el 2009 se entregaron solamente 15 mil silos. De es-
tos, casi 6,500 fueron se financiaron producto de la coordinación interinstitucional con otras
instituciones. En el 2010 se hicieron 38,000 unidades con capacidad de almacenamiento de
12 quintales lo cual significa que se almacenaron alrededor de 458,000 quintales de granos.
De estas 38,000 unidades, 30 mil fueron hechos con lámina financiada por la Unión Europea
mientras que solamente 8 mil fueron financiadas por el Gobierno guatemalteco. Se espera
que para el 2011 se puedan entregar aproximadamente 100,000 silos.53 Desde 1990 hasta
julio del 2010 se habían entregado un total 311,880 silos. En el 2010 se ofreció el servicio de
PostCosecha en solo 48 municipios, número considerablemente menor al del 2008. En cuan-
to los fondos presupuestados también se ve una reducción continua desde el 2008 al 2010.
Cuadro 5
Programa de Asistencia Alimentaria, resumen de resultados 2008-2010
La bolsa alimentaria que se entrega a los usuarios incluye harina de maíz, frijol, arroz, bienes-
tarina, azúcar y aceite vegetal. En el 2010 se benefició a casi 1.3 millones de familias, casi el
triple del número beneficiada en el 2009. Sin embargo, como se puede ver en la tabla 5, los
fondos ejecutados en el 2010 bajaron considerablemente respecto a los años anteriores.54
De ello se puede derivar que la cantidad y/o regularidad de las bolsas entregadas han sufrido
bajas considerables por persona usuaria. En el 2010 el programa de asistencia alimentaria
llegó a más de 2 mil comunidades en 333 municipios.
54 En resumen puede afirmarse que la disminución en el presupuesto asignado a la actividad “Asistencia Alimentaria a la Po-
blación Campesina” en los años 2008, 2009 y 2010 refleja la rebaja al presupuesto del MAGA, que ha venido dándose en los
últimos siete años, lo que ha mermado la capacidad del MAGA para cumplir las funciones que le son propias y los compro-
misos con las comunidades. Funcionario VISAN
44 Primer informe
CONGCOOP
Fortalezas y debilidades
En general, los programas del Vice ministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional, similar
a los otros programas analizados, destacan por su precariedad. Esta conlleva que no hay visi-
bilidad de los programas ni resultados percibidos por la población usuaria.
Ante las recurrentes crisis alimentarias, producto tanto de la dependencia hacia los merca-
dos financieros internacionales al haber perdido la autosuficiencia alimentaria como de co-
sechas perdidas por los fenómenos naturales, es cínico el monto que se asigna al Programa
de Granos Básicos - único programa gubernamental a cargo de mejorar la producción de
granos básicos (con excepción del Programa de Maíz de ProRural que resultó un fracaso, pro-
ducto del cual en el año 2010 ya no destinó recursos a la producción de granos básicos, sino
desvirtuó su campo de acción hacia la producción de palma africana por parte de pequeños
y medianos productores).
Finalmente se nota la tendencia vista en los otros programas de aumentar cobertura y redu-
cir el de por sí precario “beneficio”.
En este marco el objetivo del Programa Presidencial Mi Familia Progresa, que fue creado
mediante el Acuerdo Gubernativo 117-2008, de fecha 16 de abril de 2008, es “contribuir a
generar capital humano en familias de extrema pobreza55 con niños menores de hasta 15
años y madres gestantes, promoviendo la inversión en educación, salud y nutrición”.56
El programa es coordinado por el Consejo de Cohesión Social, creado por el actual Go-
bierno. Consiste de un bono de Q150 de salud (0 a 15 años) y Q150 de educación (7 a 15
años). En cuatro municipios del Corredor Seco se suma un bono de Q100 para nutrición
(exclusivamente para niños y niñas de 0 a 5 años) Así que al cumplir con las corresponsa-
bilidades de salud y educación en total la familia recibe Q300 mensuales (en los cuatro
municipios mencionados Q400), los cuales – se supone - son pagados cada dos meses. Las
corresponsabilidades, que las madres beneficiarias se comprometen a cumplir mediante
un compromiso de aceptación de ingreso al Programa MIFAPRO, contemplan:
• Llevar a sus niños y niñas a las escuelas públicas de su comunidad.
• Garantizar la permanencia de los niños y niñas en las aulas.
• Asistir con sus niños y niñas a todos los chequeos médicos programados en los Centros
y Puestos de Salud de su comunidad.
• Las madres titulares tienen que asistir a las capacitaciones en salud y educación que el
Programa impulsa por medio del Sistema de Corresponsabilidades.
55 Según la Encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVI) 2006, en el área rural hay 1.6 millones de personas en condiciones
de pobreza extrema (que equivaldría a 328.8 mil familias).
56 http://www.mifamiliaprogresa.gob.gt/joomla/mi-familia-progresa.html
La cobertura a finales de 2010 llega a 273 municipios, con 814,625 familias y 2.254 millones
de niños (de 0 a 15 años) “beneficiados”, el 37.8% de los niños, niñas y jóvenes hasta 15 años
que viven en el país.60 La universalización territorial ha ido a costa de la constancia de pagos.
Cuando inicialmente han sido pagos bimensuales, la regularidad ha sufrido de tal manera
que el 87% de los y las encuestadas habla de entregas irregulares.
Gráfica 7
Cobertura MIFAPRO, 2008-2010
57 Del momento en el cual se estableció el programa. En ese momento el salario mínimo agrícola giró alrededor de los
Q1,500. Dado que MIFAPRO, a diferencia de otros programas de transferencias condicionadas como “Oportunidades”
en México, no contempla ajustes por inflación, los montos no han sido ajustados ni al aumento del IPC ni a los nuevos
salarios mínimos
58 Entrevista experta MIFAPRO, diciembre 2010.
59 Es importante mencionar que el Censo no llegó a todas las comunidades, en parte por falta de tiempo y presupuesto,
en parte por serles vedado el acceso a fincas donde viven mozos colonos. Los finqueros se negaron a dar entrada a los
censadores y ésos no tenían ningún instrumento coercitivo a su disposición como para imponer su ingreso. Entrevistas
realizadas con las oficinas municipales de Sayaxché y Sto. Domingo Suchitépequez.
60 Cálculo con base en datos del Gobierno de la República 2011 y una estimación poblacional del Instituto Nacional de
Estadística 2010.
48 Primer informe
CONGCOOP
Gráfica 8
MIFAPRO, Cobertura y presupuesto, 2008 - 2010
También se puede apreciar una total falta de información en cuanto al monto recibido. Solo
alrededor del 17% de los y las encuestadas saben por qué reciben el monto que reciben y
no otro.
En cuanto a los resultados en los ámbitos sociales enfatizados por el programa, si bien se
pueden apreciar avances, la falta de respuesta de los servicios sociales (educación y salud)
a la demanda incrementada es un punto clave que ha impedido resultados más exitosos.
Mientras en el tema educativo ha habido inversiones para aumentar la capacidad, la oferta
de los servicios de salud ha ido en decremento. Esto lleva incluso a situaciones como la
del cierre de un centro de convergencia justo en el momento en el cual MIFAPRO empieza
a operar.67 En consecuencia, madres que antes sí llevaban a sus niños y niñas a chequeo
médico, ahora ya no lo pueden hacer, o al menos les implica mayor esfuerzo. Esto demues-
tra lo clave de la coordinación entre incremento de oferta y demanda de los servicios en
cuestión, coordinación que no existe. De hecho, los centros de salud en las municipalidades
alegan total falta de acceso a información de MIFAPRO, lo cual entre otras, les impide verificar
el cumplimiento de la corresponsabilidad de salud.68 Un estancamiento en el presupuesto
del 201169, con cortes en rubros importantes (como extensión de cobertura, la contraparte
de MIFAPRO, dado que presta los servicios exigidos como corresponsabilidad) visualiza la
problemática.
50 Primer informe
CONGCOOP
Gráfica 9
Nivel de cobertura primaria, sector oficial, municipios priorizados por
MIFAPRO y municipios no priorizados, 2008-2010
Fuertes y debilidades
Mi Familia Progresa es indudablemente un programa útil para la población usuaria. Dado los
altos índices de pobreza y pobreza extrema, los Q300 mensuales constituyen un aporte im-
portante a la capacidad adquisitiva de las familias, que invierten este recurso principalmente
en alimentos, calzado y ropa para sus hijos e hijas (Romero 2009).
Si bien en algunos análisis se critica que el hecho de transferir esos recursos a las mujeres y
que tiene implícito que sean las mujeres quienes asumen las corresponsabilidades (es decir,
son las mujeres las encargadas de velar por los chequeos médicos y la asistencia escolar)
afirma los roles tradicionales (las mujeres como encargadas de la educación de los y las
hijas), debe considerarse un aspecto positivo que sean las mujeres quienes ahora controlan
recursos económicos considerables, pues finalmente es este aspecto que contribuye signifi-
cativamente al cambio de las relaciones de poder intrafamiliares.
Sin embargo, hay deficiencias graves, tanto en la filosofía como en la aplicación del progra-
ma. Una de las fallas es el método de selección. En principio es cuestionable la focalización
inherente al programa. Con tal de no cometer el error de tipo 1 (integrar al programa a fami-
lias no necesitadas), se realiza una selección tediosa y poco eficaz. El Censo realizado en cada
72 Taller de devolución Caserío Chatuncito, Aldea La Lima, Camotán
Finalmente, ante los recursos limitados del presupuesto nacional, hay una competencia de
fondos entre el fortalecimiento de la oferta y de la demanda de los servicios sociales (edu-
cación y salud). Expertos coinciden en que hay que aumentar tanto la inversión en la oferta
como en la demanda. Sin embargo, en la práctica se encuentra con limitaciones presupues-
tarias fuertes. Desde que se instalara el programa, la priorización de la inversión social han
sido las transferencias monetarias condicionadas. Ubicados los recursos en el Ministerio de
Educación, han competido directamente con programas educativos, y el ya mencionado
estanque en el presupuesto del Ministerio de Salud muestra la misma problemática. La am-
pliación de cobertura o medidas como la gratitud de un servicio también contribuyen al in-
cremento de la demanda hacia esos servicios, no solo las transferencias que la exigen como
una corresponsabilidad. En ese sentido es importante tener en cuenta que no va a haber
buenos resultados si la ampliación de cobertura de las transferencias condicionadas vaya a
costa a la ampliación de la oferta educativa y de servicios de salud.
73 En la mayoría de las comunidades rurales, entre las familias con niños, niñas y jóvenes entre 0 y 15 años, el porcentaje
de familias seleccionadas es muy alto. El universalizarlo por tanto no implicaría una ampliación imposible.
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CONGCOOP
V. Conclusiones generales
Esta focalización no tiene como resultado una selección efectiva de las personas más empo-
brecidas, como se pretende, tratando de evitar los errores de tipo 1 y de tipo 2, sino resulta
arbitraria en zonas en las cuales la pobreza es generalizada. En el caso del Programa de Dis-
tribución de Fertilizantes hasta se ha llegado al extremo de sortear los limitados vales en las
comunidades, en otros programas simplemente resulta incomprensible la selección de las y
los usuarios y mucha gente la considera injusta.
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CONGCOOP
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