International Conference
Direct Democracy in Latin America 14-15 March
2007, Buenos Aires, Argentina
Daniel A. Sabsay
Organisada por
I.- Introducción
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(ambiente y recursos naturales, obras y servicios públicos, etc.). Por último, expresamos
algunas conclusiones.
El tránsito desde una democracia representativa hacia una de tipo participativo constituye uno
de los fenómenos más característicos de la evolución del constitucionalismo en lo que hace a
las modalidades de ejercicio del poder. La primera etapa de este movimiento se caracterizó
por una clara separación entre las esferas de los gobernantes y de los gobernados. En efecto,
estos últimos sólo intervenían en el ámbito del poder público, a través del sufragio, a fin de
instituir a quienes debían integrar los órganos políticos del Estado. De esta manera se
concretaba uno de los momentos más determinantes de la vida de un Estado de Derecho, cual
es el pronunciamiento del electorado por medio del voto a fin de legitimar el acceso de sus
autoridades a los cargos gubernamentales. El transcurso del tiempo iría poniendo de
manifiesto que esta visión pecaba por defecto y de ahí en más se irían creando nuevos
espacios para la participación de los gobernados en la gestión de intereses públicos.
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derecho público provincial el que se ha anticipado al nacional, en incorporar las instituciones
que canalizan la participación ciudadana en las constituciones.
La segunda fase es la que se inicia a partir de la decada del '50, con el proceso constituyente
promovido en las nuevas provincias –conformadas a partir de la provincialización de los
antiguos territorios nacionales- en la que puede advertirse un avance mucho más decidido.
Como ejemplo se citan las constituciones de Chaco de 1957, cuyo art. 2º consagra los
2
CARNOTA, Walter F., "Las formas de democracia semidirectas en la reforma constitucional bonaerense" (J.A.
Sección Doctrina 1995-I-793).
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derechos de iniciativa popular, referendum y revocatoria, así como las de Misiones (1958) y
Neuquén (1957) cuyos artículos 2º y 3º respectivamente, consagran idénticos derechos.
Finalmente, un tercer período, el más fértil en la materia, es el que parte de 1983, con la
recuperación de las instituciones democráticas, citándose como ejemplos las constituciones de
Catamarca de 1988 (art. 129: consulta popular y referendum); Córdoba de 1987 (art. 31:
iniciativa popular, art. 32: consulta popular y referendum); Formosa de 1991 (art. 4: plebiscito
y referendum), Jujuy de 1986 (art. 2: iniciativa popular, plebiscito consultivo y referendum,
art. 118: iniciativa legislativa); La Rioja de 1986 (art. 81: iniciativa popular, art. 82: consulta
popular. Art. 83: revocatoria popular); Río Negro de 1988 (art. 2: referendum, cunsulta,
iniciativa y revocatoria populares); Salta de 1986 (art. 58: iniciativa, art. 59: referendum); San
Juan de 1986 (arts. 235 a 237: consulta popular); de San Luis de 1987 (art. 97: iniciativa
popular, arts. 98 a 100: consulta popular), Santiago del Estero (art. 4: sistemas de consulta
popular), Tierra del Fuego de 1991 (art. 207: iniciativa popular, art. 208: consulta popular, art.
209: revocatoria de mandatos).
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así como el deber de conservarlo y defenderlo”. El art. 31 de la constitución de Tierra del
Fuego, entre los deberes de los habitantes, expresa en su inciso 8º, “Evitar la contaminación y
participar en la defensa del medio ambiente”
Por último, la constitución de la Ciudad de Buenos Aires de 1996 es la que más avanza en la
materia y al respecto desarrolla una verdadera matriz participativa, dentro de la cual se
destaca la temática ambiental como un eje básico a partir del cual se definen varias
instituciones que luego, como el caso de la audiencia pública es utilizada en otros campos.
Dada la riqueza de este marco en un anexo –incluido al final de la presentación-, volcamos a
través de cuadros el entramado para la participación contemplado en esta ley fundamental.
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estos nuevos institutos en el escenario público ha sido casi nulo. Ante todo, estas herramientas
prácticamente no han sido utilizadas, sólo unas pocas experiencias de iniciativas populares, de
las cuales una sola concluyó con la sanción de la respectiva ley. En cambio, no se ha puesto
en marcha ninguna consulta. Creemos que las causas de este estado de cosas son la
consecuencia de las dificultades para poder interponer iniciativas, tanto la propia constitución
como la ley reglamentaria imponen requisitos muy difíciles de cumplir. En lo que respecta a
las consultas, la convocatoria queda sólo a cargo de los poderes legislativo y ejecutivo, según
cual sea la modalidad que se utilice, por lo tanto al no poder suscitarlas la ciudadanía, el
espectro de aplicación se reduce notablemente y sólo queda como un nuevo resorte
institucional de exclusiva utilización por parte de los gobernantes.
Así la cosas, la participación a nivel nacional, por ahora se viene experimentando en el marco
de audiencias públicas de conformidad con lo desarrollado en el punto V.
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Ello así, la temática ambiental y su aplicación en el marco de una modalidad de desarrollo
sustentable exige para su puesta en marcha de ciertos requisitos institucionales. Por ello,
cobra especial relevancia la elección de los mecanismos institucionales que posibiliten la
efectiva adopción de un modelo sostenible de desarrollo. En tal sentido, el “ropaje”
institucional adecuado debe encuadrarse dentro de los lineamientos de una democracia
participativa. Esto exige un especial empeño desde diferentes planos a fin de lograr una
conciliación de intereses apta para la construcción de un manejo diferente de las relaciones de
poder en el interior de las comunidades políticamente organizadas.
Desde la sociedad el proceso debe verse acompañado por una participación de los habitantes,
diferente de la existente en las democracias representativas tradicionales. Es justamente por
ello que surgen institutos que posibilitan la intervención de los gobernados en la toma de las
decisiones susceptibles de alterar el ambiente. Tal estructura cuando debe ser ideada para un
país en el cual conviven varios centros de poder territorial, exige de la creación de formas de
coordinación que impidan la superposición de funciones o la actuación anárquica de las
distintas autoridades.
La materia ambiental y la gestión de los recursos naturales han permitido, a lo largo de las
últimas décadas, una cada vez más importante presencia ciudadana en todas las decisiones
que atañen a estas dos cuestiones. La legislación y las prácticas de las democracias más
desarrolladas así lo demuestran. Esto ha sido posible gracias a un rol muy activo de la
sociedad civil, liderado en gran parte por organizaciones no gubernamentales. Asimismo se ha
producido a través de ciertos mecanismos como las audiencias públicas y la administración
coparticipada, entre muchos otros, que han procurado la creación de espacios propicios para la
concreción de distintos tipos de participación.
La Ley General del Ambiente (LGA) congrega en su texto una diversidad de temas
relacionados con los aspectos fundamentales de la Política Ambiental3. Se trata de una ley
marco que establece los presupuestos mínimos de protección ambiental, sancionados por el
Congreso Nacional en virtud del mandato constitucional del artículo 41, párrafo tercero. En
virtud del texto de la Ley General del Ambiente y de la constitución nacional, el resto de la
3
Ley Nº 25.675 (B.O. 28-11-03).Ver Walsh, J.R. (ed), Di Paola, M.E., Gonzalez Acosta G., Lopez H., Rovere
M., Ryan, D. y Sabsay, D. (2000). Ambiente, Derecho y Sustentabilidad. Buenos Aires: Editorial La Ley. Ver
Sabsay, D. A y Di Paola, M.E. (2002). Ley 25.675: El federalismo y la nueva ley general del ambiente. Anales
de Legislación Argentina, Boletín Informativo (Doctrina). Año 2002, 32 (47 y 54), Buenos Aires: La Ley.
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normativa que posea incidencia en aspectos relativos a la protección ambiental, a nivel
nacional, provincial y municipal, deberá adecuarse a este marco básico. El abecé de la
participación ciudadana ha sido formulado en los postulados del principio 10 de la
Declaración de la Cumbre de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en
1992.4
En suma, la ley presenta un esquema muy amplio para la participación ciudadana, ya que las
disposiciones mencionadas integran una suerte de sistema abarcativo de un abanico de
posibles institutos adecuados para el cumplimiento de esa finalidad. Se trata de una
oportunidad estupenda para que a nivel nacional se ponga en marcha un modelo participativo
avanzado. La técnica legislativa que utiliza el legislador nos parece acertada, en tanto se
4
Ver Principio 10 de la Declaración de la Cumbre de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo
en 1992: "El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos
interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la
información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre
los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar
en los procesos de adopción de decisiones. Los estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la
participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso
efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos
pertinentes.
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limita al diseño de un perfil del modelo deseado, dejando en manos de la reglamentación la
determinación de las figuras, sus modalidades y su actualización en el tiempo. Ahora bien, no
obstante la latitud de la LGA, su lectura permite identificar varias figuras para la canalización
de la intervención de los gobernados en los procesos de adopción de decisiones en los que se
juega la definición del modelo de desarrollo humano previsto en los artículos 41 y 75 incisos
17 y 19 de la Constitución Nacional, que son concordantes. Así, por una parte, el art.19 alude
a la posibilidad de que toda persona pueda dar su opinión. En base a ello el espacio
participativo podrá ser suscitado tanto por la autoridad como por las personas en general.
Coincidimos con el enfoque dado, ya que siempre hemos mirado con desconfianza a aquellas
normativas que dejan exclusivamente en manos del gobernante la generación de las instancias
participativas.
5
Ver La ley Nº 23.8794 de Obras Hidráulicas (B.O. 01/11/90), modificada por la ley Nº 24.5395 (B.O.
14/09/95). Ver asimismo Resolución Nº 39/94 del Ente Regulador de Electricidad (B..O. 09/05/94). Para más
información, consultar en Internet el Manual de Participación Pública y Autonomía Municipal. (Octubre 2001).
Buenos Aires: FARN. Disponible en: http://www.farn.org.ar/docs/p23/capa1.html (visitada el 15/05/03).
6
Ver Pcia. de Mendoza, Ley Nº 5961 de Preservación, Conservación, Defensa y Mejoramiento del Ambiente
(B.O. 25/02/93) y Resolución Nº 109/96 del Ministerio de Ambiente y Obras Públicas (B.O. 18/04/96); Pcia. de
Chubut: Ley de Evaluación de Impacto Ambiental Nº 4032 (B.O. 30/11/94), Decreto Reglamentario Nº 1153,
(B.O. 28/08/95); Pcia. de Neuquén: Ley 2.267 de Preservación, Conservación, Defensa y Mejoramiento del
Ambiente (B.O. 23/12/98); Pcia. de Río Negro: Ley 3.266 de Evaluación de Impacto Ambiental (B.O. 14/01/99);
Pcia. de Tierra del Fuego: Ley Nº 55 de Medio Ambiente (B.O. 30/12/92); Pcia de Buenos Aires: Código de
Aguas, Ley 12.257 (B.O. 9/02/99). Para más información ver Manual de Participación Pública y Autonomía
Municipal. (Octubre 2001). Buenos Aires: FARN. Diponible en Internet:
http://www.farn.org.ar/docs/p23/capa1_4.html (visitada el 12/05/03).
7
Ver Ley Nº 6 (B.O. 03/04/98). Modificada por: Ley 258 (B. O. 24/11/99) y Ley 533,(B.O. 05/12/2000).
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públicas.8
8
Ver ejemplos de las Carta Orgánica del Municipio de Viedma, de San Antonio Oeste y del Municipio de San
Salvador de Jujuy.
9
Ver Di Paola, M.E. y Oliver, M.F. (2002). Autonomía Municipal y Participación Pública. Propuestas para la
Provincia de Buenos Aires. Buenos Aires: FARN. Pág. 23. Disponible en Internet:
http://www.farn.org.ar/docs/p27.pdf (visitada el 12/05/03).
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representativo de nuestra democracia de conformidad con lo establecido en el art. 1 C.N.10
Ello así, se deberán tener en cuenta los antecedentes previstos en las constituciones y
legislaciones provinciales como así también en numerosas cartas y ordenanzas municipales
que han acertado en la forma de desarrollar estas cuestiones.
VI.-Conclusiones
Ver Sabsay, D. A. Manual de Audiencias Públicas en los Municipios su utilidad en la gestión del Medio
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• Esto último sin embargo, no debe dejar de lado la observación de la forma de
aplicación de los institutos, la que en muchas oportunidades deja mucho que desear.
Por caso resulta frecuente que bajo el rótulo de audiencia pública se lleven a cabo
reuniones que no observan en su desarrollo los aspectos esenciales que ésta debe
reunir, lo cual provoca una seria frustración en los concurrentes a las mismas.
• Así las cosas, queda un enorme esfuerzo por delante para impulsar la efectiva
participación de la población en el marco de una democracia más moderna. Creemos
que un gran esfuerzo debe ponerse en la capacitación y difusión de los nuevos marcos
institucionales.
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ANEXO:
DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN
Primera Instancia: Participación en la planificación y en la toma de decisiones.
2) Consejo General de Salud: Art. 21, inc.9 . Carácter Consultivo no vinculante y honorario
3) Consejo de Seguridad y Prevención del Delito: Art. 35. Carácter consultivo y honorario.
4) Consejo Económico y Social: Art. 45. Reglamentado por ley. Iniciativa Parlamentaria.
* Registro de ONGs: Art. 104, inc. 29. Planificación y Gestión de Políticas Públicas
DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN
A) PARTICIPACIÓN INDIVIDUAL:
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PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
AUDIENCIA PÚBLICA
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CONSULTA POPULAR
INICIATIVA POPULAR
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ACCESO A LA INFORMACIÓN
• Ley 12.475
ARTÍCULO 14.- “Toda persona puede ejercer acción expedita, rápida y gratuita de amparo,
siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades
públicas o de particulares que en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace
con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución
Nacional, los tratados internacionales, las leyes de la Nación, la presente Constitución, las leyes
dictadas en su consecuencia y los tratados interjurisdiccionales en los que la Ciudad sea parte.
Están legitimados para interponerla cualquier habitante y las personas jurídicas defensoras de
derechos o intereses colectivos, cuando la acción se ejerza contra alguna forma de
discriminación, o en los casos en que se vean afectados derechos o intereses colectivos, como la
protección del ambiente, del trabajo y la seguridad social, del patrimonio cultural e histórico de la
Ciudad, de la competencia, del usuario o del consumidor.
El agotamiento de la vía administrativa no es requisito para su procedencia.
El procedimiento está desprovisto de formalidades procesales que afecten su operatividad. Todos
los plazos son breves y perentorios. Salvo temeridad o malicia, el accionante está exento de
costas.
Los jueces pueden declarar de oficio la inconstitucionalidad de la norma en que se funda el acto u
omisión lesiva.”
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DEFENSOR DEL PUEBLO
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