CRISE FISCAL E FINANCIAMENTO DAS POLTICAS URBANAS Prof.

Aloisio Teixeira1 Inicialmente, gostaria de agradecer a oportunidade de estar aqui hoje com vocs, para discutir um tema que considero relevante, da crise fiscal e do financiamento das polticas urbanas. Vou concentrar essa minha interveno, de abertura do debate, na questo da crise fiscal, por duas razes fundamentais. A primeira razo est ligada ao fato de que, na verdade, no h uma crise fiscal no Brasil, no sentido estrito da palavra, ou seja, uma crise de financiamento pblico que decorra da insuficincia, da incapacidade do governo de arrecadar ou de uma estrutura de gastos que seja superior a sua capacidade de arrecadao. Na verdade, a crise fiscal brasileira, e essa a hiptese que eu vou expor hoje aqui, ela de natureza estritamente financeira, e resulta de uma poltica econmica, de uma poltica monetria, de uma poltica de juros, que esse governo vem sistematicamente aplicando, e cujos efeitos destrutivos podem ser observados e sentidos em todos os planos da vida social. E a segunda razo se apoia em que, enquanto essa poltica for mantida, no h como sustentar um fluxo constante e adequado de recursos para financiar, seja polticas urbanas, seja polticas sociais, seja polticas pblicas no sentido mais amplo. Antes de expor esta tese com mais detalhes, pretendia fazer algumas advertncias iniciais, para deixar clara a minha posio: 1. penso que a crise brasileira hoje no decorre exclusivamente das polticas desse governo. H determinantes estruturais que vm se manifestando, desde o final dos anos 70 e durante toda a dcada de 80; e, para mim, as polticas econmicas que foram sucessivamente aplicadas, nos anos 80 e nos anos 90, por no perceberem a natureza essencial desses determinantes estruturais, acabaram por contribuir para que a crise brasileira se agravasse; 2. de forma alguma eu desmereo a importncia que teve o fato de se ter conseguido baixar os patamares da inflao brasileira, penso que o custo foi excessivo para o cumprimento desse objetivo. Eu diria que os economistas (posso falar disso suficientemente vontade, porque sou economista) tm os seus totens, ou cones, que uma palavra mais na moda, aos quais prestam culto. E os totens ou cones, cultuados nessa dcada de 90 - em cima dos quais ou a partir dos quais se comps a poltica econmica brasileira - foram trs: o primeiro, a questo da chamada ncora cambial, foi um dos espelhos do Plano Real na sua primeira fase, e implicou em manter a taxa de cmbio sobrevalorizada e mantida durante quase todo o tempo de existncia do Plano Real, s retrocedica essa poltica recentemente; o segundo eu chamaria de ncora monetria, que o fato de se ter mantido (e de continuar se mantendo) a taxa de juros em patamares excessivamente elevados, em relao a qualquer padro de comparao com qualquer pas do mundo; o terceiro totem o que eu chamaria ser a ncora de demanda, ou seja, o fato de se ter mantido a economia brasileira num ritmo de crescimento lento em vrios perodos, at em um estado de estagnao. Essa combinao de polticas teve sem dvida um papel importante no combate inflao, s que o doente no est resistindo. A terapia foi excessiva e hoje corremos o risco de, tendo eliminado a doena, vermos o doente falecer. Poder-se-ia ter sido adotada uma dosagem muito mais adequada do remdio, alm de faz-la acompanhar de outras medidas. Somente assim, poder-se-ia ter garantido o crescimento econmico do pas e a manuteno de um nvel de emprego, coisa que no foi conseguida. E a eu me pergunto: por que foi adotada essa combinao? Por mera ignorncia dos gestores das poltica econmica, por excessiva falta de carter? Ainda que haja componentes dessa natureza, penso que havia e h um projeto de Brasil em curso no pas que tem 1 Conferncia realizada em 25/6/99, por ocasio do I LOCUSS/RJ

2 feito com que a nossa poltica econmica seja sobredeterminada por decises e interesses os quais eu vincularia potncia imperial do mundo de hoje. Essa sobredeterminao talvez evidente nessa atual conjuntura. Se ns nos lembrarmos da poltica econmica dos anos 80, ns certamente nos recordaremos que esta foi marcada por recesso, vitimada por aquilo que os economistas chamam de ajuste monetrio do balano de pagamentos, moeda desvalorizada, supervit do balano comercial. Qual era o quadro internacional dos anos 80? Recesso mundial, liquidez apertada, cessao dos emprstimos internacionais voluntrios em moeda, crise da dvida. Ento, o que era preciso naquele momento? Pagar a dvida. Pagar a dvida significava o qu? Recesso, desvalorizao da moeda para aumentar as exportaes e reduzir as importaes, gerar dficit no balano comercial e usar esses recursos para pagar a dvida. Foi uma brutalidade. Eu quero lembrar que, por exemplo, para a Amrica Latina no seu conjunto, a dvida externa, no incio dos anos 80, era pouco mais de 200 bilhes de dlares e ela remeteu para os pases centrais a guisa de pagamento do servio da dvida, a quantia de 220 bilhes de dlares. A Amrica Latina pagou uma dvida inteira e no abateu nenhum centavo do seu valor, e ao final dos anos 80 ela continuava com a mesma dvida, tendo j pago como servio da dvida, como juros da dvida externa, um valor equivalente prpria dvida. Esse o quadro dos 80. O que acontece nos anos 90? Qual a poltica dos anos 90? E isso no foi um privilgio nosso. a ncora cambial, moedas sobrevalorizadas, taxas de juro elevadas, dficits comerciais para poder absorver recursos externos. Qual era o quadro internacional? Excesso de liquidez, quer dizer, os capitais esvoaando pelo mundo tinham que encontrar oportunidades lucrativas de aplicao. Ou seja, era preciso levar a poltica econmica no sentido de permitir acolher esses fluxos de capital que esvoaam a pelo mundo. Qual foi a conseqncia dessa poltica? Tornou todos os pases que a adotaram extremamente vulnerveis instabilidade do mercado financeiro internacional, mercado de moeda, cmbio, mercado de bolsas. Ento os pases se tornaram extremamente vulnerveis, e no por outra razo que esto sendo um a um abatidos. A sucesso de crises financeiras agudas que instabilizaram a economia mundial ainda so visveis. Ento veja, o governo brasileiro, pressionado por essa realidade, abandonou a ncora cambial, mas manteve as outras duas: a ncora monetria e a ncora da demanda, ou seja, taxas de juro alta, economia desaquecida. O Brasil no vai retomar o seu curso com essas duas ncoras. A poltica econmica, independentemente da desvalorizao cambial, continua a ser, na sua essncia, a mesma. Vamos tentar explicar isso um pouco melhor. Qual era o problema do real, da poltica econmica brasileira, antes das desvalorizaes? Ela vinha gerando um dficit externo muito grande na economia brasileira, ou seja, ns tnhamos que pagar seja como dficit do balano comercial, excesso de importaes sobre exportaes, seja como servios e, principalmente, servios da dvida, representando uma remessa de lucros para o exterior numa quantidade de recursos, de dlares, muito elevada. Ento isso vinha gerando um dficit externo que beirava a ordem de 5% do PIB brasileiro. Como que o governo enfrentava esse problema, como que ele financiava esse dficit externo? Usando as outras duas ncoras: a cambial, juros altos, conteno do crdito, e a ncora de demanda, economia desaquecida. Para qu? Para forar a entrada de capitais, mantendo uma taxa de juros elevada no pas. Esses capitais que esto em excesso a pelo mundo se dirigiram ao Brasil para fazer aplicaes lucrativas e grande parte delas de carter meramente especulativo. E com isso financiava o dficit. Qual era a conseqncia desta poltica? Primeira conseqncia, as contas pblicas do pas ficavam extremamente debilitadas com isso; a manuteno de uma taxa de juros muito alta obrigava uma rolagem da dvida interna a um custo muito elevado. E a segunda conseqncia que - como essa poltica de juros elevados tem evidentemente um carter recessivo - isso afetava tambm o nvel de emprego. Ento essa combinao, de juros altos e desaquecimento da economia, criou

3 permanentemente, nesses anos todos, o que se pode chamar de armadilha da recesso. Esse dficit externo crescente, que era financiado dessa forma, no eram doaes, de jeito nenhum. Os capitais que entravam (e continuam entrando) aqui no eram uma doao ao povo brasileiro para ajud-lo a se ajustar num momento de dificuldade. Eram, sim, investimentos externos e emprstimos externos, que geram compromissos de pagamento, ou de remessa de dlar para o exterior, em momentos futuros, seja sob a forma de remessa de lucros, seja sob a forma de juros. E, portanto, na medida em que essas dvidas vo se acumulando, vo gerando exigncias de pagamento cada vez maiores para o futuro, ou seja, a mdio prazo o dficit externo tende a se ampliar, em decorrncia do efeito provocado pela forma como ele financiado. Ns conhecemos isso no incio dos anos 80; embora a dvida possa aparentar-se como uma coisa tima, que a gente vai rolando, rolando, mas ela vai aumentando, e chega um momento que ela tem que ser paga, e quando tem que pagar, certamente a poltica econmica ter que ser muito mais recessiva do que hoje, e quem se lembra do incio dos anos 80 sabe como essa coisa funciona. Ento vejam bem, uma taxa de cmbio, uma moeda excessivamente valorizada, uma coisa que prejudica as exportaes brasileiras, e incentiva as importaes. A desvalorizao sozinha no resolve o problema da poltica econmica brasileira, porque o chamado saldo em conta corrente (que leva em conta o balano comercial e o balano de servios, onde se inclui a remessa de lucros e o pagamento de juros) continua negativo, mesmo que o balano comercial seja positivo. A taxa de juros continua alta, para poder financiar esse dficit externo, para atrair mais emprstimos para mais investimentos. Ou seja, independentemente da questo do balano comercial, continuamos alimentando esse crculo vicioso, de manuteno de taxas de juros elevadas, para poder atrair investimentos e emprstimos. Vale observar, ademais, que esse investimento estrangeiro, que entra no pas, no tem vindo para aumentar a capacidade produtiva, ou seja, gerar empregos, como fez nos anos 50, nos anos 60 e como ainda fez nos anos 70. Esse investimento direto tem vindo quase que exclusivamente para adquirir empresas brasileiras, pblicas ou privadas, ou seja, quando o capital estrangeiro vem aqui e compra a Vale do Rio Doce, ou compra a Metal Levy, isso registrado no balano de pagamento brasileiro como um investimento externo, mas no amplia uma nica mquina nossa capacidade produtiva. Promove apenas a desnacionalizao. E no s no gera emprego, como tambm as polticas de ajuste que so adotadas aumentam o desemprego. H um encadeamento perverso entre essas medidas, independentemente do balano comercial, independentemente da taxa de cmbio. Esse encadeamento, como por exemplo, o saldo negativo, resultante, em conta corrente, exige para financi-lo, nos marcos dessa poltica, uma taxa de juros elevada, para forar o ingresso de capitais. Por isso as reservas internacionais brasileiras crescem, mas isso tem um custo: as reservas ficam aplicadas l fora a uma determinada taxa de juros, enquanto que o dinheiro que entra aqui aplicado a uma taxa muito mais alta. Ento esse diferencial de juros um custo para as autoridades brasileiras, de extremo risco, porque esse capital um capital em grande parte especulativo, quer dizer, ao primeiro sinal de instabilidade e de crise ele sai do pas e gera situaes que ns vivemos recentemente. Ento, o que aconteceu ao longo desses anos 90 e continua acontecendo? O pas sofre uma vulnerabilidade externa enorme, agravada hoje pela taxa de cmbio flutuante que foi adotada e que cria, no quadro da vulnerabilidade, uma instabilidade interna. Por que? Porque a taxa de cmbio, o valor do dlar em reais, um preo bsico na economia. Cmbio, juros, salrios, so preos bsicos da economia. Se voc tem, ainda que os salrios estejam controlados, um cmbio que flutua todo dia, e uma taxa de juros muito alta, isso cria uma dificuldade extrema para economia, para os empresrios (ou seja, para o capital) formularem estratgias de longo prazo. Eles ficam eternamente submetidos s flutuaes dirias desses preos bsicos da economia. Vamos passar rapidamente questo das contas pblicas. O que acontece? Se

4 observarmos as contas do governo, registraremos um fantstico dficit. Reunidas as contas do governo federal, as contas das empresas estatais (aquelas que sobraram) e de governos estaduais e municipais, verificaremos que h um dficit entre o total de despesas do governo e aquilo que ele arrecada, que atinge tambm a a ordem de 5% do PIB. Se pegarmos as despesas do governo, excluirmos aquilo que gasto com o pagamento de juros da dvida pblica, excluirmos dessa conta os juros e chegarmos a um conceito que os economistas chamam de dficit primrio, o que se pode observar? O dficit pblico desaparece, e passa a ser um supervit de quase 1% do PIB. Ento, levando em conta aquelas trs categorias, governo central, governos estaduais e municipais, na verdade s governos estaduais e municipais tm dficit oramentrio, dficit fiscal, que at um fenmeno explicvel, dado o peso das folhas de pagamento destes governos, a inrcia do crescimento dessas folhas, e at o fato de que os governos estaduais e municipais no tm o poder que o governo federal tem de repassar para a seguridade social parte das suas despesas com inativos. Ento isso a um problema de gesto. Mas, ainda levando em conta que h um pequeno dficit nos governos estaduais e municipais (a soma de todos os componentes do governo que entram na contabilidade de dficit pblico), observa-se que no h dficit primrio, ou seja, o problema da dvida, o problema do dficit pblico brasileiro um problema exclusivamente financeiro, que decorre de uma poltica de juros como essa que estamos presenciando hoje. Quanto mais altos so os juros, maior o dficit pblico brasileiro, maior a despesa por servio da dvida interna, maior tambm o dficit brasileiro, ou seja, o dficit externo. A tal necessidade de manter reservas elevadas, num quadro de economia desaquecida, faz com que a poltica de juros seja elevada, em qualquer padro, e isso da rebate nas contas pblicas sob a forma de despesas crescentes. Ento eu diria assim, quando a olhamos a questo de Estado do Brasil (evidente que tem um poderoso componente ideolgico), observamos um poderoso componente de sobredeterminao exercida por essa poltica de juros. Por que? O governo pratica uma poltica de gerar supervits primrios para pagar os juros da dvida pblica; e, mantendo a taxa de juros elevadas, ele consegue lanar os seus ttulos, arrecadar mais dinheiro, pagar os servios da dvida pblica, com isso ele impede que haja uma deteriorao completa da dvida. Mas o que vai acontecendo? A dvida vai aumentando cada vez mais. A necessidade de pagamentos futuros, por conta do servio da dvida, vai aumentando mais e mais. Ento, esse um crculo vicioso maldito. Quer dizer, ns temos uma determinada poltica econmica, que orientada pela necessidade de pagar ou de manter o dficit externo, que leva ao crescimento da dvida pblica, ao crescimento do servio da dvida pblica, e que impe despesas financeiras crescentes ao governo. Com isso o governo, para poder pagar o servio da dvida pblica, tem que gerar supervit primrio. E como ele consegue isso? Cortando despesas. Cortando crescentemente despesas, e esse o drama da poltica fiscal brasileira. Por que o governo faz isso? Ser incompetncia? No. Penso que no. Penso que essa poltica est vinculada a um determinado projeto de Brasil que est em curso. um projeto de integrao do Brasil nesse novo mundo globalizado. Eu chamaria ateno para isso. Na verdade, esse termo globalizao tem sido excessivamente utilizado, e nem sempre com um contedo rigoroso de definio. O que tem de novo, nesse mundo dos anos 80 e dos anos 90, a chamada globalizao financeira, que decorreu de uma poltica adotada pelos Estados Unidos no final dos anos 70, de desregulamentao do seu mercado financeiro, forando os seus parceiros do mundo capitalista a desregulamentarem os seus prprios mercados. Ento foi criada essa situao de absoluta desregulamentao, na qual os Estados Unidos, atravs da sua poltica de juros, controla o sistema financeiro internacional. Essa estratgia americana de dominao vem sendo respondida pelos demais pases centrais com polticas mais ou menos defensivas. A poltica do Brasil, diante desse quadro, a de no ter poltica, de aceitar as

5 imposies da globalizao. Desregulamentou o seu mercado, abriu o seu mercado financeiro, abriu o mercado de importaes, ficou inteiramente vulnervel a essa poltica. Por que? um projeto de integrao que est em curso. um projeto de integrao da economia brasileira neste mundo globalizado. As conseqncias disso tm sido dramticas para o pas. Primeira conseqncia, essas polticas inibem o crescimento e vm induzindo o sistema empresarial brasileiro a uma reestruturao no nvel da empresa, extremamente perversa. Ela defensiva, perversa no sentido de que ela agrava o problema social, porque o seu objetivo reduzir a participao do fator trabalho. Alm do mais, ela , de um certo ponto de vista, intil porque ns no conseguimos ganhar um nico ponto percentual de mercado com essas polticas. Em termos de produo e de competitividade industrial no mercado mundial, ns no conseguimos avanar em um nico centmetro. E, vale lembrar, que a desvalorizao cambial afeta muito pouco as exportaes industriais brasileiras. Ela boa para as exportaes commodits, cujos preos so mais flutuantes no mercado. Agora, para as exportaes industriais, que , ou que deveria ser, o objeto de preocupao dado ao peso do desemprego industrial, isso a afeta muito pouco. Ento essas polticas tm isso: elas so recessivas, inibem o crescimento, induzem as empresas a fazer uma reestruturao perversa, no sentido de que essa reestruturao movida pelo objetivo de reduzir o fator trabalho, e isso vai gerando um desemprego estrutural na economia brasileira que agrava o problema social. Como se j no fossem poucos os nossos problemas sociais, temos que conviver com um desemprego estrutural cada vez maior. A segunda conseqncia, que considero extremamente nociva a um projeto de Brasil, a que diz respeito degradao do servio pblico. Ou seja, a poltica de cortes indistintos nas despesas, de conteno salarial, de degradao das condies de trabalho, vai gerando um Estado cada vez menos eficiente. Portanto, vai gerando um descontentamento da sociedade, com o seu Estado, cada vez maior. Qualquer cidado que hoje dependa do Estado brasileiro para qualquer coisa, seja para um atestado de bons antecedentes, ou um alvar para instalar uma firma, seja para o que for, vai se deparar com um ineficincia assustadora e com elementos de corrupo crescentes no aparelho do Estado. Essa degradao decorre do fato de que o Estado no tem condies de se financiar e de manter um padro adequado de servios. A terceira, que julgo ser o gancho para o tema de hoje, aqui tratado, que essa poltica de cortes indiscriminados do gasto pblico, para gerar supervit para pagar os juros da dvida interna, ela torna impossvel a existncia de um padro estvel e crescente de financiamento de polticas pblicas no Brasil. Isso afeta gravemente a rea social, que vive uma carncia de recursos enorme, e acaba justificando uma poltica que liquida o carter universal das polticas sociais brasileiras, criando essa idia de aes focalizadas de poltica social, que uma tragdia. Isso implica, do ponto de vista das polticas pblicas, na impossibilidade de avanarmos na construo, na melhoria e na manuteno da infra-estrutura urbana de funcionamento das cidades brasileiras, que est cada vez mais degradada. A menos que se tenha uma cimeira por ano (a exemplo da ECO 92), a cidade vai ficando cada vez pior. Tendo uma cimeira, eles vm e lavam os tneis. Eu confesso a vocs que eu no sou f do Xexo, mas outro dia ele deu uma bela declarao para o povo dessa cidade, de que tendo uma cimeira eles vm e limpam a cidade; e, quando para ns, pode ficar sujo, imundo, esburacado, no tem a menor importncia. E alm da deteriorao da vida urbana, a quarta conseqncia, que considero dramtica, refere-se questo da poltica educacional e da poltica de cincia e tecnologia, as quais vm sendo massacradas e destrudas. Ento penso que esse conjunto de conseqncias gera uma situao que acaba justificando a posio ideolgica contra o Estado. O Estado est se degredando, por conta desta poltica econmica, deixando de cumprir o seu papel essencial. Com isso parece que o Estado realmente deficiente, razo pela qual ele tem que ser cada vez mais diminudo, cada vez mais achincalhado, cada vez mais destrudo. Esse o grande risco que vivemos hoje.

6 Reputo importantssimo discutirmos a questo do financiamento das polticas pblicas, mas temos que ter em mente esse quadro maior. Sem a sua reverso no pode haver mecanismos adequados de financiamento, implementao e gesto de polticas urbanas.