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Polticas de ajuste en el Ecuador

Richard Ortiz Ortiz1 Los aos 1980 marcaron un cambio importante tanto en el aspecto poltico como el econmico. Despus de una fase de transicin a la democracia orquestada por los militares, el primer presidente elegido democrticamente inaugur la ltima fase constitucional que actualmente est viviendo el pas. En esos mismos aos entr en crisis el modelo de desarrollo basado en el papel central del estado en la economa, y se desat la crisis de la deuda externa que oblig a muchos pases de la regin y al Ecuador a intentar reformas neoliberales para estabilizar la economa. A pesar de la gravedad de los problemas econmicos en el Ecuador, los poderes del estado se enfrascaron desde sus inicios en una lucha recproca que hizo imposible una poltica econmica coherente y de largo plazo. Pugna de poderes resume muy bien la historia de la dinmica del sistema de gobierno ecuatoriano. El incesante y, a veces, irracional enfrentamiento entre el ejecutivo y legislativo ha determinado decisivamente el rendimiento, legitimidad y estabilidad de la democracia ecuatoriana.
Tabla 1: Formacin de mayoras en las elecciones presidenciales 1978-2006
Porcentaje de votos 27,7 27,2 24,5 31,9 26,3 34,9 20,6 22,8
a

Ao

Candidato ganador

Segundo mejor votado 23,9 28,7 17,6 25,0 27,2 26,6 17,4 26,8

Diferencia 3,8 1,5

a

Segunda vuelta 68,5 51,5 54,0 57,3 54,5 51,2 54,8 56,7

Nc 6 9 10 12 9 6 11 13

1978/79 J. Rolds (CFP) 1984 L. Febres Cordero (PSC) 1988 R. Borja (ID) 1992 S. Durn Balln (PUR) 1996 A. Bucaram (PRE) 1998 J. Mahuad (DP) 2002 L. Gutirrez (PSP) 2006 R. Correa (AP)

6,9 6,9 0,9

a

8,3 3,2 4,0

a

Nota: Nc = nmero de candidatos. La segunda vuelta fue ganada por el candidato que obtuvo la segunda mayora en la primera vuelta.
Fuente: Nohlen 2005: Elections in the Americas; www.tse.gov.ec.

La Constitucin de 1979 intent estructurar la competencia poltica a travs de una ingeniera constitucional que (1) fortaleca la legitimidad presidencial mediante la introduccin de la mayora absoluta con segunda vuelta para la eleccin del presidente y la ampliacin del mandato a 5 aos; (2) pretenda combatir el populismo a travs de la prohibicin absoluta de la reeleccin presidencial; y, (3) otorgaba a los
Documento preparado para el curso de Polticas Pblicas en un Estado Moderno del Programa de Gobernanza y Liderazgo Poltico, organizado por el IDE del 25 al 26 de marzo de 2008. 1
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partidos un posicin central en sistema poltico a travs de entregarles el monopolio de la presentacin de candidatos a elecciones populares. Pero la cultura poltica pudo ms que la manipulacin institucional. A principios del siglo XXI, el Ecuador no termina de cerrar la crisis poltica que se agudiz a partir de mediados de los aos 1990. Como se muestra en la tabla 1, una de las primeras debilidades del sistema poltico ecuatoriano se materializ en la inexistencia de partidos mayoritarios. Ningn candidato presidencial logr ganar en la primera vuelta y slo uno consigui acaparar ms de un tercio de los votos (34,9%). La diferencia entre los dos mejor votados fue mnima (promedio de 4,4 puntos porcentuales). Y en la segunda vuelta slo un candidato obtuvo una mayora contundente (68,5% de los votos vlidos). Por tanto, la doble vuelta no logro la finalidad de asegurar una legitimidad ms amplia para el presidente de la repblica. Tampoco la reforma introducida en 1998, eleccin con mayora relativa con barrera, ha producido algn efecto positivo. Ningn presidente ha logrado superar la barrera del 45%, ni tampoco lograr una diferencia de 10 puntos.
Tabla 2: Status del partido del presidente en el congreso
Ao 1979 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2003 2007 2007 J. Rolds O. Hurtado L. Febres Cordero (I) L. Febres Cordero (II) R. Borja (I) R. Borja (II)
a a

Presidente

Partido o coalicin CFP(1), DP DP PSC(2), PCE, PLRE PSC(2), PCE, PLRE ID(1), DP ID(2) PUR(3), PCE

Mandatos 29 5 15 18 39 14 18 9 19 32 18 00 80

Mandatos en % 42,0 7,2 21,1 25,4 54,9 19,4 23,4 11,7 23,2 26,7 18,0 00,0 61,5

S. Durn Balln (I) S. Durn Balln (II) A. Bucaram J. Mahuad L. Gutirrez R. Correa (I) R. Correa (II)
b a

PUR, PCE PRE(2) DP(1) PSP, MUPP-NP AP AP

Nota: Los nmeros en parntesis indican la posicin del partido en relacin a las mayoras parlamentarias; por ejemplo, el CFP fue la primera (1) mayora en el congreso de 1979. a La segunda fase (II) describe el cambio del apoyo parlamentario del gobierno despus de las elecciones de medio tiempo. b El Caso de Rafael Correa es especial. Para las elecciones presidenciales de 2006, el movimiento de Correa no present candidatos al Congreso; pero, despus de imponer un referndum para elegir una nueva Asamblea Constituyente, alcanzar una mayora clara en la nueva Asamblea y de cesar al Congreso elegido en 2006, el presidente contaba con el suficiente apoyo parlamentario para ciertas iniciativas legislativas y para el nombramiento de varios funcionarios pblicos.
Fuente: Nohlen 2005: Elections in the Americas; www.tse.gov.ec.

En la tabla 2 se puede leer claramente que todos los gobiernos desde 1979 hasta 2006 fueron gobiernos divididos o minoritarios. Ningn presidente logr alcanzar
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con su partido una mayora en el parlamento. Solo en el perodo 1988-1990 se concret una coalicin formal mayoritaria clara con el 54,9% de mandatos). nicamente en tres ocasiones el (1979, 1988 y 1998) logr el partido del presidente ser la primera fuerza poltica en el parlamento, pero esta posicin inicial les sirvi de muy poco. En 1979 el partido del gobierno se distanci rpidamente del presidente; la mayora de 1988-1990 fue pulverizada en las elecciones de medio tiempo de 1990; y, el gobierno inaugurado en 1998 se desplom estrepitosamente en enero de 2000. Los dems presidentes tuvieron que negociar acuerdos polticos coyunturales y con altos costos polticos. La inestabilidad del sistema poltico, reflejada en la destitucin inconstitucional de tres presidentes elegidos democrticamente (1997, 2000 y 2005), es el correlato de la debilidad institucional en el Ecuador y la dificultad de elaborar polticas pblicas a largo plazo. Todos los presidentes desde principios de los 1980 se esforzaron con distinta intensidad por introducir reformas econmicas para cubrir el dficit fiscal y pagar la deuda externa. En eso intento tuvieron que enfrentar la oposicin del legislativo y de otros actores con veto. Las medidas neoliberales que fueron impulsadas en esos tiempos por los organismos internacionales como FMI y el Banco Mundial se decantaron en el llamado Consenso de Washington que propona avanzar en diez reas especficas: (1) el control del dficit fiscal, introduciendo una mayor disciplina; (2) normas claras sobre priorizacin del gasto pblico, eliminando subsidios indiscriminados a la vez que focalizando los gastos en los servicios ms prioritarios y de mayor impacto en los sectores ms pobres de la poblacin; (3) reformas impositivas, evitando mayores incrementos a la vez que procurando rebajas tributarias para contribuir a una mayor competitividad de las economas; (4) tasas de inters, las que deban ser determinadas por el mercado ms que por la burocracia; (5) tipo de cambio, el que tambin deba ser determinado por el mercado, apuntando a la competitividad de las economas; (6) poltica comercial, propendiendo a la liberalizacin de las importaciones, alejados de todo proteccionismo, en la perspectiva ms amplia de promocin de exportaciones; (7) inversin extranjera directa, con una apertura hacia la misma en trminos de capitales, know how y otros aportes a la economa domstica ; (8) privatizacin de empresas, estableciendo que el manejo privado de las industrias es ms eficiente que el estatal; (9) desregulacin, a fin de promover la competencia, junto con sealar que las regulaciones tienden a incrementar la corrupcin; y, (10) derecho de propiedad, garantizndolo de manera efectiva, a la vez que enfatizando la inestabilidad y precariedad de este derecho en Amrica Latina. El Ecuador fue uno de los pases de Amrica Latina en los que ms tarde y de manera ms incoherente se introdujeron las denominadas reformas neoliberales. La llamada larga noche liberal fue larga no tanto porque fue liberal, sino por la indecisin y manipulacin de las reformas, por la oscuridad en la toma de decisiones y por la falta de programas a largo plazo. Los intentos de apertura y liberalizacin
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fueron bloqueados no slo por los posibles perdedores y opositores ideolgicos, sino tambin por aquellos a quienes podan favorecer o que decan apoyar las medidas de corte neoliberal. Todos los presidentes tuvieron que enfrentar movilizaciones sindicales y sociales, la resistencia de diversos sectores empresariales y el bloqueo de los partidos polticos. La capacidad de veto de estos actores basada en la disponibilidad de importantes recursos materiales y polticos fue decisiva en el destino de la agenda gubernamental y de la poltica econmica. La mayora de actores sociales y econmicos no estaban interesados en una reforma aunque les poda ser beneficiosa por el alto grado de incertidumbre y la posible prdida de asignaciones de recursos. El modelo econmico de los aos 1970 se haba forjado en medio de un crecimiento econmico que transfera recursos del estado a la sociedad. Los gobiernos claramente declarados neoliberales de 1984-1988 y de 1992-1996 tampoco fueron consecuentes con las reformas y degeneraron en medidas redistributivas populistas. El gobierno de 1988-1992 intent reformas tambin de corte neoliberal, a pesar de que sus ofrecimientos de campaa proponan una poltica econmica basada en el gasto social. Las elecciones de medio periodo de 1990 aniquilaron la mayora gobiernista e hicieron ms difcil consensuar una poltica econmica coherente. Desde ese momento el gobierno se limit a sobrevivir y administrar la crisis. El gobierno de 1992-1996, con un presidente con clara ascendencia conservadora y un vicepresidente con declaradas intenciones neoliberales, fue visto como un nuevo intento de completar el experimento reformador con una modernizacin del estado. Pero el apoyo poltico del gobierno era dbil (slo el 23,4% de mandatos en el congreso), y aquellos que deban ser sus aliados naturales tampoco apoyaron el proyecto reformador. Esto oblig al gobierno a tortuosos procesos de negociaciones para alcanzar acuerdos para la aprobacin de cada ley o reforma. La asignacin de puestos y de recursos fue nuevamente el principal medio del gobierno para impulsar la reforma econmica. Los resultados de las elecciones de medio tiempo de 1994 tambin castigaron al gobierno, el apoyo parlamentario se redujo al 11,7% de los mandatos. Para terminar con el bloqueo, el gobierno convoc a dos consultas populares que, a pesar de algunos resultados favorables, no mejoraron la posicin negociadora del presidente. En 1995 con la renuncia del vicepresidente en medio de acusaciones de corrupcin, el gobierno perdi el control sobre la poltica econmica. Ese ao marca el inicio de una crisis poltica que hasta los das actuales no acaba de resolverse. El Ecuador vive la estabilizacin de la inestabilidad. En los aos de 1997, 2000 y 2005 fueron destituidos inconstitucionalmente tres presidentes elegidos democrticamente. Todos estos gobiernos en el tiempo en que estuvieron en funciones se enmarcaron en la misma dinmica de los gobiernos anteriores. El gobierno de la fuerza de los pobres (1996-1997) aplic un duro paquete de ajuste e intent introducir un sistema de control de divisas basado en la convertibilidad. En sus ltimas horas de existencia y como una reaccin desesperada tir
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para atrs todas las medidas de ajuste. Como consecuencia de esa crisis, se dict una nueva constitucin neoliberal que elimin las disposiciones que establecan la centralidad del estado en la economa. Un intento ms decidido de avanzar en las reformas fue el gobierno de 1998-2000. Pero tampoco este gobierno contaba con una mayora institucional que le permitiera llevar a cabo su proyecto econmico. Tuvo tambin que ceder a las presiones de sus supuestos socios. El gobierno empez asimismo con medidas de ajuste que provocaron la reaccin de organizaciones sociales y de grupos de empresarios. Pero la medida ms controvertida fue la entrega de recursos a ciertos bancos que se encontraban al borde de la quiebra. A finales de 1999, el pas viva una de las peores crisis econmicas del siglo XX que termin abruptamente en un golpe de Estado. El gobierno de 2000-2003 logr conseguir el apoyo de dos leyes (leyes trole) que buscaban completar el rumbo neoliberal del anterior gobierno, pero fracas en su intento de aplicarlas, especialmente en lo que se refiere a la privatizacin del sector elctrico que encontr la oposicin de todos los gobiernos. Los resultados electorales de 2002 fueron interpretados como un cambio de rumbo con respecto de los gobiernos anteriores. Pero ese nuevo rumbo jams se puedo definir por la debilidad de la coalicin de gobierno y la incoherencia del presidente. El gobierno puso en prctica medidas neoliberales intentando controlar el gasto pblico y los indicadores macroeconmicos. La ruptura de la coalicin de gobierno motiv al presidente a buscar nuevas alianzas. De una alianza con la izquierda dio un giro brusco a la derecha, para terminar con un costoso acercamiento a los partidos populistas. La manipulacin de las instituciones del Estado (Corte Suprema de Justicia, Tribunal Constitucional y Tribuna Supremo Electoral) termin por desprestigiar al gobierno y sentenci su cada. El gobierno de 2005-2007 abandon la austeridad fiscal y el control de indicadores macroeconmicos. Se adopt una posicin nacionalista que signific el retorno a la poltica militar de los aos 1970. La positiva coyuntura poltica con el alto precio internacional del petrleo contribuy a definir nuevamente al sector primario como el eje de la economa. Por su propia debilidad poltica y su concepcin econmica, el gobierno cedi a las presiones sociales y polticas. El resultado de todo este proceso fue un modelo econmico mixto e incoherente que no benefici ni los sectores empresariales ni laborales. Los ganadores y perdedores no quedaron bien definidos, ni el estado dise mejor su papel en la distribucin de recursos, ni los grupos econmicos lograron imponer un claro modelo econmico neoliberal. La causa de los constantes conflictos y bloqueos no fue solamente el contenido de las polticas concretas, sino la lucha por mantener privilegios, un clculo poltico de corto plazo basado en el descrdito del gobierno de turno y los odios personales entre algunos polticos. El sistema poltico invirti ms energas en la regulacin de los constantes conflictos con el fin de mantener cierta estabilidad,
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que en la generacin de una poltica econmica coherente y sustentable. Al final ni se respetaron las reglas democrticas, ni se logr definir polticas de largo plazo con alcance nacional. El electorado despus de haber experimentado con todos los partidos polticos importantes, con la decepcin de un presidente que haba llegado al poder con la fama de buen administrador y el fracaso de dos gobiernos populistas, se decidi por una alternativa que criticaba las ya desprestigiadas instituciones del estado y los partidos polticos. El gobierno actual pretende dar un giro de 180 grados a las polticas neoliberales, pero tambin sabe que sin una poltica econmica coherente y a largo plazo no hay revolucin ciudadana. Tareas: 1) Identificar las caractersticas de las reformas econmicas 2) Sealar las debilidades de los diferentes gobiernos 3) Identificar los actores con veto que influyeron en el xito o fracaso de la poltica econmica 4) Delinear algunos aspectos que podran contribuir a solucionar el bloqueo de las polticas Lecturas complementarias: Araujo, Mara Caridad (1999): Crisis y polticas de ajuste, en: CORDES, La ruta de la gobernabilidad, pp. 373-428. Pachano, Simn (2007): El fracaso de lo que nunca existi, en: Simn Pachano, La trama de Penlope, pp. 13-37.