1

Origens e matrizes discursivas da Reforma Urbana no Brasil

der Roberto da Silva Ricardo Siloto da Silva
1 2

Introduo O contedo que compe o Estatuto da Cidade resultado de um longo processo de construo de um pensamento de poltica urbana no Brasil, referenciado pela reforma urbana. Este trabalho busca identificar as suas origens e matrizes discursivas desse processo considerando os principais momentos dos ltimos quarenta anos, na histria do planejamento urbano no Brasil. Primeiramente, este iderio surge com as reformas de base de Joo Goulart nos anos 60; num segundo momento, reaparece no final dos anos 70 e incio dos anos 80, ainda durante a ditadura militar sob iniciativa do prprio governo e, depois em meados da dcada de 80, durante o processo constituinte, sendo desta vez protagonizado pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana. O resultado deste ltimo momento foi consagrado na Constituio de 1988 onde houve, pela primeira vez na histria do pas, a incluso de um captulo especfico sobre poltica urbana. Cada um destes trs momentos foi protagonizado por diferentes agentes e ocorreu em conjunturas adversas e distintas. Este trabalho aponta que, apesar de inserirem-se em situaes especficas, identificam-se aspectos comuns de defesa de uma cidade mais igualitria e democrtica para todos que nela vivem, o que veio a se constituir em um marco na poltica urbana brasileira.

1. O Seminrio de Habitao e Reforma Urbana de 1963 Em 1963, destaca-se o primeiro momento, quando o termo reforma urbana surge no ttulo de um Seminrio realizado pelo Instituto de Arquitetos do Brasil - IAB e o IBASE, intitulado Reforma Urbana, no Hotel Quitandinha, na cidade de Petrpolis no estado do Rio de Janeiro. Nele, reuniram-se mais de setenta profissionais de diversas reas como arquitetos, engenheiros, socilogos, economistas, advogados, assistentes sociais, tcnicos, lderes sindicais, estudantis e representantes de entidades civis. O propsito era diagnosticar e elaborar solues para o enfrentamento dos problemas urbanos daquele perodo, com o intuito de inserir a temtica do

Arquiteto e Urbanista, mestre em Engenharia Urbana, Prefeitura Municipal de Ribeiro Preto, email: ederoberto@bol.com.br 2 Arquiteto e Urbanista, Doutor em Histria, Universidade Federal de So Carlos, email: rss@power.ufscar.br

2
urbano nas discusses das reformas de base de Joo Goulart. Naquele momento, havia uma mobilizao em torno das reformas de base com vistas a estabelecer uma nova linha poltica para o pas. O Seminrio produziu um documento sntese que teve como foco principal a questo da habitao e da reforma urbana, sendo esta, tratada de forma complementar primeira. De acordo com as consideraes iniciais, a reforma urbana entrou na pauta nacional em decorrncia do agravamento dos problemas urbanos provocados pelos altos ndices de urbanizao existente no pas naquele momento. Nesse sentido, tal situao era determinada pela condio de subdesenvolvimento do pas e, pelo intenso incremento demogrfico desacompanhado de medidas que, no interesse nacional, ordenassem e disciplinassem o surto industrial e as arcaicas relaes de produo agrria, que determinavam fortes movimentos migratrios para os ncleos urbanos. A questo da habitao veio assim a constituir num dos principais problemas a ser enfrentado, sobretudo, nos grandes centros urbanos. Uma situao agravada essencialmente pela desproporo cada vez maior entre o salrio ou a renda familiar e o preo de locao ou de aquisio de moradia e pelo dficit crescente de disponibilidade de prdios residenciais, em relao demanda do povo brasileiro, uma vez que o significativo nmero de habitaes construdas tem se destinado quase exclusivamente s classes economicamente mais favorecidas.1 Desse modo, nota-se que, desde o incio, a questo da habitao orientou o diagnstico e as propostas formuladas pelo Seminrio, considerando a realidade crtica daquele momento, alm de denunciar a desigualdade social. No bloco de afirmaes, o acesso habitao foi colocado como direito fundamental do homem e da famlia. Por similaridade com as consideraes sobre habitao, a reforma urbana foi vinculada a limitaes ao direito de propriedade e uso do solo, relao esta, que seria matria de debate por vrias dcadas no planejamento urbano no Brasil, conforme pode ser observado nos itens 1 e 5, os quais afirmavam que dentre os direitos fundamentais do homem e da famlia, se inclui o da habitao e que a sua plena realizao, exigindo limitaes ao direito de propriedade e uso do solo, se consubstanciaria numa reforma urbana, considerada como o conjunto de medidas estatais, visando justa utilizao do solo urbano, ordenao e ao equipamento das aglomeraes urbanas e ao fornecimento de habitao condigna a todas as famlias (Resolues do Seminrio, afirmaes, item 1). A soluo para os problemas urbanos ali diagnosticados foi colocada nos marcos do padro desenvolvimentista presente naquele perodo. O objeto de interveno era o espao nacional por intermdio da ao centralizada, racionalizadora e redistributiva do Estado (RIBEIRO, 1996). Nessa linha afirmava-se que essa situao contrasta flagrantemente com os conceitos de democracia e justia social e, s poder ser superada pela atualizao da estrutura econmica nacional e por um considervel avano construtivo, atravs da coordenao de esforo e da

3
racionalizao de mtodos de produo (Resolues do Seminrio, afirmaes, item 4), e que em conseqncia, a soluo do problema habitacional e da reforma urbana est vinculada poltica de desenvolvimento econmico e social atravs da qual possa ser rapidamente elevado o padro de vida do povo brasileiro (Resolues do Seminrio, afirmaes, item 5). Ao se referir participao popular afirmava que de grande importncia para a poltica habitacional a formao de uma conscincia popular do problema e a participao do povo em programas de desenvolvimento de comunidades (Resolues do Seminrio, afirmaes, item 8). Somente neste item, refere-se especificamente participao da comunidade. Nota-se que existe a preocupao com relao importncia da conscientizao por parte da populao sobre os problemas tratados colocados. Haja vista que, neste perodo, em vrios lugares do pas j existiam movimentos urbanos pela busca de uma moradia digna como na cidade do Rio de Janeiro e na Bahia, entre outros. No entanto, a proposta no chega a aprofundar o tema explicitando, por exemplo, como se daria o processo participativo, de certo modo vinculado poltica habitacional. Observa-se que, neste momento, a concepo de poder aparece muito centrada em torno do Estado centralizador, no constando ainda o envolvimento e a incorporao da populao s instncias de gesto. O item 13, disposto a seguir, revela que a desapropriao para fins de reforma urbana, tambm, j estava presente nesse debate. A proposta implicava mudana constitucional, de maneira a permitir a desapropriao sem exigncia de pagamento vista, em dinheiro. Especificando, props que: Ficaro sujeitas desapropriao por interesse social os bens considerados necessrios habitao, ao equipamento dos centros urbanos e ao aproveitamento do territrio. O diagnstico apresentado tambm pontuou a especulao imobiliria como responsvel nesse processo, por meio de forte crtica a atividade, afirmando que imprescindvel a adoo de medida que cerceiem a especulao imobiliria, sempre anti-social, disciplinado o investimento privado nesse setor. No sentido de priorizar e atender a urgncia da demanda habitacional sugeriu-se a criao de um rgo Central Federal para executar a poltica habitacional. Para tanto, afirmava-se a necessidade de uma interveno eficiente em todo o territrio nacional, por meio de uma ao centralizada e munida de recursos. Segundo alguns autores, a criao do BNH foi inspirada nesta proposio, que afirmava para a execuo da poltica habitacional, se torna necessrio criao de um rgo Central Federal, com autonomia financeira e autoridade para atingir seus objetivos. Pelo texto, percebe-se que esse item recebeu um detalhamento especial diante dos demais. Foram arroladas as atribuies e as caractersticas da organizao, com definio de estrutura e at normas para constituio de patrimnio. Nesse meio, foi proposto tambm que o rgo Central administraria um Fundo Nacional de Habitao, para o financiamento da poltica habitacional. Os recursos teriam a seguinte provenincia: arrecadao do imposto de habitao a

4
ser criado incidiria sobre: o registro de loteamentos urbanos no registro de imveis;a transferncia por venda, cesso ou doao de lote de terreno compromissado; a transferncia, por venda, cesso ou doao de unidades residenciais de mais de 100 m , da rea total construda; e a no utilizao de imvel urbano, compreendendo terreno inexplorado ou unidade residencial vaga por mais de 6 meses. Convm ressaltar o item d anterior. Trata-se da incidncia de imposto sobre o imvel urbano sem uso, fundamento presente na definio do denominado imposto predial e territorial urbano IPTU - progressivo. E foi mais alm, propondo a aplicao em imvel residencial sem uso, evidenciando o propsito de criar alternativas para a poltica habitacional. Nos dois casos, observa-se a penalidade para a atividade especulativa, causando um incentivo indireto para o uso dos imveis ociosos servidos por infraestrutura. A terceira proposio, por sua vez, tratou mais a fundo da poltica habitacional. Atravs de 6 subitens bem detalhados props a criao de um rgo executor da poltica habitacional e urbana; a desapropriao para fins habitacionais e de planejamento territorial; a prioridade de atendimento e normas de controle referindo-se ao estabelecimento de critrios para a seleo das reas e populaes a serem beneficiadas, sob o imperativo da situao econmica; o plano nacional territorial , com especial ateno distribuio demogrfica, a um plano nacional de habitao e aquisio de imvel locado. A partir da abordagem contida no documento final deste seminrio, tem-se que a superao dos problemas urbanos diagnosticados naquele momento viria da ao de um Estado forte. A nfase principal estaria focada na questo habitacional e na reforma urbana. Sendo que esta seria desenvolvida prioritariamente para atender a demanda da primeira. Do mesmo modo, deviam ser operadas as alteraes necessrias na ordem jurdica e no organograma executivo, com a criao de novos rgos. Mesmo os empregos de tecnologias avanadas para efeitos imediatos e quantitativos, tambm compuseram o rol das proposies no sentido de desenvolver a nao. Nota-se que todas as proposies foram dirigidas diretamente ao governo federal. O que, de certo modo, revela que o grupo ali reunido no Seminrio tinha expectativas de poder executlas de fato, como pode ser percebido no texto da primeira das vrias propostas constantes no documento final. Na verdade, foi dirigida explicitamente para encaminhamento pelo executivo que os Poderes da Repblica apressem a promulgao de providncias legais e administrativas, relacionadas com as reformas de base, imprescindveis soluo dos problemas examinados por este Seminrio. A anlise do conjunto de consideraes, afirmaes e propostas extradas deste seminrio permitem duas identificaes bsicas. Primeiramente, o conceito da funo social da propriedade, j estabelecido nesse evento h quatro dcadas, consiste num dos fundamentos principais para que, de fato, possa ser realizada a reforma urbana. Em segundo lugar, revela que os problemas relativos habitao decorrem de longa data e continuam entre as prioridades da poltica urbana no Brasil, como se v pela quantidade de favelas e de moradias precrias

5
existentes em boa parte das cidades. E que vrias das propostas levantadas neste frum, acerca da argio do diagnstico, permanecem at hoje nos debates sobre a poltica urbana. Com o golpe de 64, a reforma urbana no foi alm da propositura. As aes e os objetivos do novo regime caminharam em outra direo. Porm, alguns anos mais tarde, ainda dentro da ditadura militar, o debate sobre o tema renasce e a expresso reforma urbana volta a congregar novas referncias sobre o uso e ocupao do solo, sobretudo com a criao de novos instrumentos sobre a organizao nas cidades.

2. O Projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano de 1983 O resgate da reforma urbana ocorrido durante a ditadura militar se deu na proposta do Projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano PL 778/83 -. Na verdade, desde 1977 j se cogitava, nos meandros do governo, a necessidade de novo disciplinamento para o setor, tendo em vista, evidentemente, o agravamento da situao social urbana, notadamente nas maiores cidades (MALTA, 1983, MARICATO, 1983).2 Em 27 de janeiro de 1982, o Jornal da Tarde e o Estado de So Paulo publicaram com exclusividade o Anteprojeto de Lei de Desenvolvimento Urbano do Poder Executivo, preparado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano. A matria foi noticiada em carter exclusivo para os referidos jornais, ocupando quase duas pginas inteiras em ambos, de consideraes e justificativas tcnicas, formuladas pela equipe do Ministrio. Basicamente, uma minuta j em formato de lei, e uma lista contendo as principais medidas balizadoras. Entre as consideraes foram arroladas as razes de ordem jurdica referindo-se a uma legislao pertinente ao direito urbano e outra de ordem social, ressaltando a importncia do poder pblico zelar pela comunidade, limitando as regalias dos proprietrios urbanos (Jornal da Tarde, 27/01/1982). Conforme os estudos do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano CNDU -, o texto proposto vinha no sentido de preparar as cidades para uma outra realidade, tendo em vista que, naquele momento, dois teros dos 120 milhes de habitantes viviam nos centros urbanos, e as previses indicavam que, no ano 2000, esse volume chegaria a 160 milhes. O fenmeno da concentrao urbana verificada nos ltimos 40 anos, segundo os tcnicos da poca, apesar de haver trazido vantagens ao crescimento econmico, determinou um agravamento por desequilbrios regionais e uma profunda alterao na estrutura interna das cidades, que passaram a crescer de forma desordenada e pobre. Entre outros aspectos contidos nos termos da justificativa, tem-se que: "A malha urbana, espraiando-se sem limites rgidos pela rpida incorporao de novos espaos ao permetro urbano original, deu origem presena de densidades altas em determinados setores e muito baixas em outros. Ambos os padres geraram aumento do crescimento da infra-estrutura e maiores dificuldades de atendimento, pela

6
necessidade de equipamentos mais sofisticados e altos custos operacionais" (Jornal O Estado de So Paulo, 27/01/82). Com base nesse diagnstico, o parecer tcnico apontava para a necessidade de um novo conceito de propriedade urbana. No seria possvel falar em direito de propriedade abstrato, de carter pleno e absoluto. J no existe uma s propriedade, mas, sim, a propriedade agrcola, a imobiliria, a intelectual, a industrial. preciso, ento, conceber a propriedade imobiliria urbana, condicionada pelo fator social. Atualmente, difcil desvincul-la dos servios e equipamentos pblicos que definem os seus usos (Jornal O Estado de So Paulo, 27/01/82). Nesse sentido, novos instrumentos jurdicos deveriam ser introduzidos na legislao para permitir maior controle sobre a propriedade. De acordo com afirmaes de alguns autores do anteprojeto, era necessrio impor uma nova viso de propriedade cujo contedo seria estabelecido em decorrncia do interesse comum objetivando o ordenamento da cidade e a melhoria da qualidade de vida nas cidades. Assim a faculdade de edificar, ou a proibio de faz-lo, decorreria da funo social da propriedade em relao ao meio urbano. A interveno do Poder Pblico passaria a exigir a obteno de terrenos, no s para a implantao de equipamentos pblicos, mas tambm para promover e induzir a estrutura urbana desejada, como a realizao de programas de renovao e localizao mais conveniente de reas industriais e habitacionais. Entre outras medidas balizadoras do anteprojeto destacam-se: a) desvincular o direito de construir do direito de propriedade; b) desapropriar imveis para fins de renovao urbana; c) possibilitar ao Poder Pblico manter reas urbanas de reserva, mediante a desapropriao; d) permitir ao Poder Pblico o direito de revenda em casos de desapropriao; e) modificar critrios de fixao de valores de desapropriao, admitindo-se apenas a correo monetria correspondente ao perodo decorrido at a data do efetivo pagamento da indenizao; f) promover desapropriaes urbanas por ttulos da Dvida Pblica e no mais em dinheiro; g) ampliar o direito de preempo, estabelecendo a preferncia para o Poder Pblico adquirir imveis em reas urbanas especiais onde se prev rpida valorizao motivada por obras pblicas de grande porte; h) determinar a edificao compulsria como forma de evitar a reteno de terrenos no ocupados, sob pena de desapropriao e alienao a terceiros;

7
i) unir os esforos do Poder Pblico e da iniciativa privada, levando os empresrios a assumir parcela dos custos indiretos da localizao de suas propriedade, transferindolhes a construo e operao de servios urbanos rentveis; j) criar novos impostos sobre a propriedade urbana, como o de valorizao imobiliria, com base na diferena entre os valores da aquisio e da alienao do imvel, e o Imposto de Localizao Metropolitana, a incidir sobre pessoas jurdicas de direito privado em virtude da localizao ou expanso de suas instalaes em municpios integrantes de regio metropolitana; k) permitir melhor utilizao do potencial de arrecadao do Imposto Predial e Territorial Urbano pela aplicao do princpio da progressividade, ou seja, no se considera para o seu clculo apenas o valor do imvel, mas , entre outros fatores, a sua localizao; l) tornar possvel a cobrana de contribuies de melhoria; m) forar o aproveitamento de lotes vazios dotados de melhoramentos pblicos, pela obrigatoriedade do pagamento de servios, mesmo no utilizados, como gua, por exemplo; n) preservar reas verdes necessrias populao; o) evitar a especulao imobiliria; p) reservar reas para futuros equipamentos - investimentos pblicos urbanos; q) regular o uso do solo em torno dos grandes equipamentos pblicos, como aeroportos e represas; r) evitar a ampliao excessiva de permetros urbanos em detrimento da produo rural, entre outros. Fonte: A regularizao das ocupaes dos terrenos urbanos, correspondente ao captulo oitavo do anteprojeto, tambm recebeu diretriz, porm no foi includa no texto da ntegra do anteprojeto. No lugar, foi colocada uma nota que dizia que o assunto ainda estava sendo estudado pelo grupo tcnico do Ministrio do Interior, segundo a qual o objetivo seria propor medidas necessrias de aperfeioamento, simplificao e agilizao dos instrumentos e procedimentos para efetivar a regularizao fundiria. Entre estas, buscariam solues para assegurar a propriedade populao j ocupante de reas buscando no remover as pessoas. J quanto s reas pblicas, anunciaram que havia sido enviada mensagem ao Congresso Nacional dispondo sobre a entrega ao BNH de terrenos pblicos da Unio e das autarquias federais para a execuo de programas habitacionais

8
e regularizao fundiria. No tocante s reas particulares ocupadas por favelas, a regularizao fundiria poderia dispor de diversos mecanismos j existentes, como o usucapio, a desapropriao por interesse social, a negociao e as situaes de perda de propriedade por abandono admitidos em lei social (Jornal da Tarde, 27/01/1982). participao da comunidade coube tratamento semelhante. O denso relato da imprensa sobre a nova proposta governamental se ateve s variveis da argumentao tcnica de ordem fsico territorial para resolver os problemas urbanos. Ao passo que apenas dois, dentre os 56 artigos, dispostos na ntegra do projeto de lei, se reportaram participao da seguinte forma. Artigo 26 O Poder Pblico incentivar a formao de associaes comunitrias sem fins lucrativos, visando ao desenvolvimento urbano. Pargrafo nico O Poder Pblico poder prestar apoio tcnico e financeiro quelas associaes reconhecidas como de utilidade pblica. Artigo 27 na elaborao dos planos, das normas, diretrizes e programas de desenvolvimento urbano, o Poder Pblico contar com a participao das comunidades, possibilitando-lhes o acompanhamento de sua execuo. Mesmo assim, o artigo 27 estava condicionado a no-aprovao do artigo 21, sendo que, para tanto, tambm seria alterado o artigo 16, tudo j explicitamente mapeado na proposta. O texto substitutivo deste artigo retirava o envolvimento da comunidade: Artigo 21 Os planos municipais de desenvolvimento urbano devero atender s diretrizes federais estaduais, em especial as metropolitanas quando parte de uma regio metropolitana (alternativa colocar no artigo 16: Compete a Unio prover sobre os procedimentos de elaborao, aprovao e contedo mnimo dos planos de desenvolvimento municipal e metropolitano). Pargrafo primeiro Os planos municipais de desenvolvimento urbano e suas alteraes devero ser de iniciativa do Poder Executivo, que encaminhar ao Poder Legislativo para exame e aprovao. Pargrafo segundo Os municpios que constituem regies metropolitanas, antes de enviar os seus planos de desenvolvimento municipais, previamente, sua aprovao sero submetidos ao Conselho Deliberativo para fins de compatibilizao com o plano metropolitano. Portanto, ao mesmo tempo em que algum tipo de participao aparece, ao seu lado concorre a sua anulao. O fato encerra possveis revelaes como a existncia de controvrsias e contradies internas no governo, a efervescncia dos movimentos sociais naquele momento, bem como a garantia de um certo reforo por parte da sociedade para as medidas apresentadas, tendo em vista o impacto a ser causado na implementao.

9
Finalmente, convm chamar a ateno para as atribuies reservadas ao Ministrio Pblico. De acordo com o artigo 27, esse rgo constitua-se em parte legtima para promover ao visando aplicao e execuo da referida lei, quanto aos objetivos e diretrizes do desenvolvimento urbano. Dois pargrafos definiam a ao: Pargrafo primeiro Quando a ao pblica de que trata este artigo tiver por objeto a impugnao de um ato, ser decretada a suspenso liminar deste. Pargrafo segundo Qualquer cidado poder representar ao Ministrio Pblico para promover a ao referida neste artigo. Coube ao Ministrio Pblico um papel de substancial relevncia na proposta, sendo conferido a ele, alm das associaes comunitrias, a legitimao processual (SUIANA, 1995). De certa forma as decises no mais estariam sujeitas apenas s centralizaes executivas e, evidentemente, s possveis polmicas instauradas diante do volume considervel das novas instituies jurdicas teriam endereo certo. Fazia parte, portanto, da montagem geral da proposta. Em abril de 1983, o arquiteto Cndido Malta Campos Filho, a convite da Cmara dos Deputados apresentou uma anlise sobre o PL 778/83. A nfase foi dada ao quadro poltico no qual se inseria que, segundo o autor: crucial ser compreendido melhor por todos ns, tanto os que esto a favor como os que esto contra o projeto de lei federal do uso do solo urbano.3 Duas questes principais motivaram a exposio: A que se prope o projeto de lei federal sobre o solo urbano? A quem interessa o projeto da lei federal de uso do solo? Malta recorreu distino de trs posies bsicas presentes no debate pblico em curso naquele momento. A primeira, basicamente contra o projeto, minimizava a existncia de uma desorganizao do espao intra-urbano e procurava culpar unicamente o aumento populacional urbano decorrente do crescimento vegetativo como sendo a causa dos problemas de moradia e da falta de infraestrutura as cidades brasileiras, alm de alegar inconstitucionalidade do projeto de lei proposto. A segunda posio reconhecia a existncia de problemas de grande importncia no interior das cidades e que os mesmos eram decorrentes basicamente de uma especulao, no reguladora, no mercado imobilirio que precisaria ser combatida, caracterizando a defesa dos objetivos presentes no referido projeto de lei. E uma terceira posio a qual afirmava que alm do uso de novos instrumentos urbansticos, era fundamental tambm a reformulao do modelo econmico vigente aliada a uma profunda reforma tributria, que deveria resultar em maiores investimentos nos servios urbanos, que podem ser considerados como bens populares ou benefcios complementares aos salrios, visto que junto com a alimentao e o vesturio constituem parcela significativa do mercado interno. Ao elencar essas posies, ele destacou que a mesclagem das trs evidentemente geraria uma quarta, que bem provavelmente constituiria a maioria. E, para se aproximar dessas posies mais freqentes, a maioria delas do nfases diferentes aos trs argumentos bsicos de

10
cada posio apresentada: a) os que desconhecem ou procuram desconhecer a especulao imobiliria urbana e seus males do nfase s questes migratrias e de constitucionalidade; b) os que reconhecem a problemtica intra-urbana, porm, no a vinculam ao processo mais geral do desenvolvimento do nfase necessidade de uma anlise da instrumentao urbanstica visando objetivos mais restritos, exclusivamente urbanos. Esta, segundo ele, era a posio oficial do Governo da Unio a propsito do prprio projeto de lei do uso do solo urbano enviado Cmara Federal; e c) os que percebem que dificilmente os problemas urbanos so solucionveis apenas com a instrumentao urbanstica embora analise o projeto com simpatia por o considerarem um passo adiante, apesar de o entenderem insuficientemente. Tanto pelo lado da questo migratria, em que o anteprojeto no toca, como pela timidez do instrumental proposto, que recua em relao proposta anterior do mesmo Governo Federal (como a excluso quase total do instrumental legal que tem recebido a denominao de "solo criado", que procura implementar de forma prtica a contribuio de melhoria). Nessa mesma linha da terceira posio, era considerado insuficiente pela nointerligao com outros instrumentos fiscais que atuam sobre o mercado imobilirio, como o imposto de transmisso e sobre ganhos de capital em imveis, os quais nem merecem citao. E, por fim, principalmente, por no vincular a soluo das questes urbanas necessidade da reformulao do modelo econmico, redirecionando-o para o mercado interno, o que propiciaria a verdadeira e substancial reforma tributria, que traria recursos aos governos estaduais, mais especialmente aos municpios, to necessrios para a eliminao do enorme dficit de servios urbanos, inclusive de habitao, acumulados nas cidades brasileiras nos ltimos 30 anos, e que seguramente hoje a maior poro da dvida social nacional. Em sntese, Malta considera que o projeto de lei fundamentalmente incompleto tanto quanto aos objetivos a serem atingidos como quanto aos instrumentos previstos, mesmo se limitados aos objetivos propostos. Afirma que o projeto centralizador do poder em mos federais em algumas dos seus pontos. Quanto s inovaes propostas como o direito de superfcie, o direito de preempo, a urbanizao compulsria com maiores poderes de atuao da comunidade e dos cidados na defesa de seus direitos, considerou a necessidade de discutir eficcia e limitaes diante dos objetivos almejados pelo projeto de lei federal sobre o uso do solo urbano. Quanto ao aperfeioamento das instituies jurdicas, ele afirma: retirando-lhe a centralizao excessiva e a possibilidade de uso distorcido contrrio ao interesse pblico desse instrumental renovador, poder contribuir positivamente, ainda que de forma acanhada, para desenvolver em nosso pas cada vez mais urbano, uma sociedade mais justa e por isso mais humana (MALTA, 1983). Durante perodo de redemocratizao, comumente denominado Nova Repblica, foi criado o Ministrio do Desenvolvimento Urbano, gerando expectativas positivas para o tema urbano. Logo no incio, foi o promotor de um seminrio nacional para reformulao do Sistema

11
Financeiro da Habitao SFH. Mas, na seqncia acabou sendo extinto pelo prprio governo, o BNH e o referido Ministrio. Nesse tempo, o PL 775/83 foi praticamente deixado de lado, mediante a desconsiderao da proposta em termos de uma nova formulao de polticas pblicas criada e abortada pelo prprio Executivo. Entretanto, tal projeto tem aspectos relevantes a serem notificados conforme afirma a arquiteta Raquel Rolnik: As tentativas de construo de um marco regulatrio a nvel federal para a poltica urbana remontam as proposta de lei de desenvolvimento urbano elaboradas pelo ento Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, que resultaram no PL n. 775/83 (ROLNIK, 2001). De outro modo, o Poder Legislativo atuou sobre o tema num caminho bem diferente. a partir da emenda da Reforma Urbana na Assemblia Nacional Constituinte que o legislativo passou a interferir no processo, com a incluso da matria, como registra o deputado Incio Arruda: A distino, pelo menos no terreno legislativo e constitucional, vem em 1988: fruto do trabalho e debate da sociedade, a nova Constituio brasileira promulgada e inclui, no ttulo Da Ordem Econmica e Financeira, o captulo consagrado poltica urbana, detalhado em seus artigos 182 e 183. Elege-se o plano diretor como referncia do cumprimento da funo social da propriedade. um momento importante para os movimentos populares urbanos (ARRUDA, 2001). Por outro lado, as crticas no foram poucas. No entanto, a oposio ao projeto se deu com mais intensidade por parte dos setores ligados ao setor imobilirio, como pode ser observado no seguinte trecho de reportagem: As crticas mais freqentes se referem ao carter estatizante do projeto e ao fato dele representar uma ameaa propriedade privada". Mas o tom dos documentos que essas entidades enviaram ao governo federal nem sempre foi to brando. A AELO-SP declara que o teor profundamente socializante do projeto de reforma urbana, poder gerar uma convulso urbana, alm de desanimar a iniciativa privada e impossibilitar o crescimento econmico do pas e a consolidao do regime democrtico propiciado pelo governo brasileiro (Jornal O Estado de So Paulo, 2/2/1982). Esses ataques partiram principalmente da AELO Associao dos Empresrios de Loteamentos do Estado de So Paulo, Federao do Comrcio de So Paulo, Confederao Nacional do Comrcio, Confederao das Associaes de Proprietrios de Imveis no Brasil, Centro do Comrcio do Estado de So Paulo e parte dos empresrios da construo civil. Nesse embate, as manifestaes favorveis vieram dos urbanistas, atuantes em rgos pblicos. O IBAM e o IAB, por exemplo, levaram a discusso para suas instncias internas, seus grupos de trabalho e acabaram por apoiar o projeto. Propuseram, inclusive emendas no anteprojeto de modo a aperfeioar ou corrigir algum item, sem, no entanto, desmerecer a necessidade e o mrito da iniciativa (MARICATO, 1983).

12
A sntese de Srgio Gardenghi Suiama (1995), disposta a seguir, parece corresponder de modo abrangente trajetria desse projeto, como uma das peas principais da poltica urbana j posta em debate no pas. Segundo Suiama embora o projeto de lei n775/83 apresente, em alguns aspectos, traos autoritrios e centralizadores, no se pode esquecer que a iniciativa foi apresentada no final do regime burocrtico-militar o contm em sua essncia as principais diretrizes e instrumentos de poltica urbana. No sem razo que a sua apresentao, poca, gerou grande polmica e oposio por parte do capital imobilirio. Sua importncia reside igualmente no fato de que os projetos de lei de desenvolvimento urbano posteriores seguem, fundamentalmente a mesma estrutura. O PL 775/83 teve um desfecho que por pouco teria comprometido a manuteno da funo social da propriedade. Em maio de 83, o Ministrio do Interior reenviou a proposta de lei ao Congresso Nacional, revisada e abrandada, no chegando a ser submetida aprovao. Todavia, na Cmara dos Deputados, o relator do projeto na Comisso de Constituio e Justia, o deputado Bonifcio de Andrada (PDS), apresentou substitutivo que, visando manter intocado o direito de propriedade, desfigurou completamente a iniciativa governamental. Porm, com o incio do processo constituinte a tramitao do projeto ficou truncada, passando o projeto a ser apensado ao PL 5.788/90 (SUIAMA, 1995). Porm, em que pese ter sido motivado pelo Poder Executivo no governo militar e no ter tramitado regularmente na Cmara, esse projeto gerou considervel volume de discusso e controvrsia na sociedade.

A proposta da emenda constitucional proposta pelo movimento nacional pela reforma urbana durante a Assemblia Constituinte A segunda retomada da questo se deu em meados de 80 com o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que surgiu durante os debates da Assemblia Nacional Constituinte durante a dcada de 80. Havia uma demanda reivindicatria, que vinha sendo acumulada desde os meados de 80, por parte dos movimentos sociais urbanos em face da crise urbana presente nas cidades, e uma outra, fundamentada pela abordagem tcnica e conceitual sobre a funo social da cidade. O Movimento, na condio de demandatrio de uma nova proposio poltica sobre a cidade, agiu como efeito catalisador de dois fatores determinantes presentes nesse processo: a proposio tcnica herdada de outros tempos e a fora dos movimentos. O final da dcada de 70 e o incio da dcada de 80 foram marcados por duas situaes: por um lado, verificava-se um certo desgaste do regime militar e, por outro lado, um fortalecimento do movimento popular no sentido de derrubar o regime e restabelecer a democracia. Diante dessa situao poltica, o governo militar comea a emitir sinais de que a abertura teria que ser feita devido ao iminente risco de descontrole total da situao. Os

13
movimentos sociais, que, desde a segunda metade da dcada de 70, vinham se reorganizando, ganharam fora, resultando na reestruturao e criao de entidades sindicais e populares como sindicatos de base operria, entidades estudantis e outros segmentos como os profissionais liberais e intelectuais. Para Maria Amlia Silva (1991), neste momento cria-se um novo significado nas relaes entre o campo jurdico-institucional e os movimentos sociais. Por conta de uma nova Assemblia Constituinte, os movimentos passam a vislumbrar o aspecto da legalidade em suas demandas. E, para tanto, novos fatores contribuem com este processo, como a abrangncia nacional, o foco de resistncia ao regime estava em plano nacional do mesmo modo que a constituinte e a unidade de proposio e ao. Considerando-se que o texto constitucional matria unitria, indicava-se que a insero de qualquer medida seria negociada e dependeria da fora social em torno dela. E, finalmente, diante do novo tipo de embate colocado pelo processo constituinte, era necessrio um novo tipo de comportamento para o movimento que passa a trabalhar com interlocutores dentro de um plano de negociao permanente. Desta vez, o resgate da reforma urbana contabilizou a dinmica do movimento social na sua essncia. O Movimento Nacional pela Reforma Urbana foi criado por setores da Igreja Catlica de tendncia progressista, lideranas de movimentos urbanos, setores no governamentais, tcnicos de assessoria aos movimentos urbanos e intelectuais, com participao significativa de professores da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo USP. Segundo alguns integrantes do Movimento, outra entidade chamada ANSUR, antecedeu essa articulao j em 1979, sob a iniciativa da Comisso Pastoral da Terra CPT - da CNBB (MARICATO, 2000). Durante a trajetria do Movimento, vrias entidades de mbito nacional participaram desde o incio ou foram rapidamente envolvidas devido pertinncia de suas proposituras, como se pode destacar: Federao Nacional dos Arquitetos FNA, Federao Nacional dos Engenheiros FNE, Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional FASE, Articulao nacional do solo urbano ANSUR, Movimento de Defesa do Favelado MDF, Associao dos Muturios, Coordenao Nacional dos Muturios, Instituto dos Arquitetos do Brasil IAB e Federao das Associaes de Moradores do Rio de Janeiro FAMERJ, entre outras. A reforma urbana propalada por esse movimento foi trabalhada em torno de uma plataforma nica de propostas, que colocava a temtica da cidade no centro do debate dos problemas urbanos. A questo urbana pautou-se em torno da produo e da apropriao do espao urbano, em que para cumprir a demanda, era necessrio que se impusesse as limitaes ao direito de propriedade, principal impasse para a viabilizao de uma cidade mais igualitria e democrtica. Isto, no entanto no se verificou plenamente, tendo em vista, o protelamento da sua aplicao que deveria ser regulamentada por lei especifica e fisicamente definida no plano diretor, reservando a este ltimo papel fundamental na nova constituio.

14
O objetivo, portanto, era politizar a questo urbana pela denncia e pela crtica da desigualdade espacial a partir da negao da no-cidade, da cidade paralela, clandestina ou espoliada (KOVARICK, 1997). Esse aspecto explicita em que sentido est presente a crena do movimento ao pretender a possibilidade de transformao da realidade denunciada. Desse modo, acredita-se que possvel existir um outro tipo de relao social na cidade em que a condio de igualdade prevalea. Assim, aps a denncia e a crtica, se apresenta a construo de novos (ou velhos) referenciais para o ordenamento das cidades. A possibilidade de se chegar igualdade de condies numa cidade democratizada ser vivel a medida em que ocorram rupturas significativas na dinmica estabelecida, onde uns poucos tm muito, e outros muitos tm muito pouco ou no tm nada. Outros ainda mais ganham em cima destes que continuam sem nada. Dessa forma, a bandeira da reforma urbana implica numa perspectiva e um imaginrio de ruptura ampla da segregao. Os princpios estabelecidos na plataforma foram alm das questes locais, levando o debate sobre a cidade para o contexto nacional. Sob o prisma do direito cidade, a abordagem dos direitos civis foi ampliada a partir de outras concepes sobre a funo da propriedade. Nesse sentido, todos esses elementos relacionados ao urbano passaram a ter como ponto de partida o foco da funo social, como justificativa primeira para toda e qualquer interveno urbana. A plataforma da Reforma Urbana conteve trs definies bsicas. A primeira diz respeito funo social da cidade e da propriedade urbana. Objetivamente refere-se prevalncia do interesse comum sobre o direito individual de propriedade. Desse modo, o espao urbano teria o uso socialmente justo e igualitrio considerando-se o equilbrio ambiental. Em termos de direito, estaria garantido a todo cidado apropriar-se do territrio, dentro dos parmetros democrticos, de justia social e de condies ambientalmente sustentveis. Nesse sentido, o principio norteador da propriedade urbana a sua funo social, e a destinao em termos do uso a ser-lhe dado dever estar vinculada ao interesse social. claro que o direito de propriedade se mantm, desde que no infrinja os interesses maiores. Paradigmaticamente, o direito absoluto superado pelo direito coletivo. Assim, por este princpio, o direito individual deve ser limitado aos direitos expressos pela coletividade. O segundo princpio da plataforma consiste no direito cidade e cidadania, entendido como uma nova lgica que universalize o acesso aos equipamentos e servios urbanos. Na verdade, vem a ser uma ampliao da noo de direito pertinente vida na cidade, e que vislumbra a digna condio de vida urbana com a disposio de espaos diversificados e ampla participao das populaes das cidades, sem qualquer tipo de distino ou discriminao. Nessa mesma linha do direito cidade, tambm foram includos os direitos ao lazer, informao, a liberdade de organizao, o respeito pluralidade tnica, sexual, cultural e religiosa. Em Henri

15
Lefebvre (1968) pode-se encontrar fundamentos ajustados a esse princpio da plataforma. Para o autor, o direito a cidade, entre outros, figura-se ainda em formao. Do mesmo modo, continua esses direitos mal reconhecidos tornam-se pouco a pouco costumeiros antes de se inscreverem nos cdigos formalizados. E mudariam a realidade se entrassem para a pratica social: direito ao trabalho, a instruo, a educao, a sade, a habitao, aos lazeres, vida (LEFEBVRE, 1968). No terceiro item est a gesto democrtica da cidade. Era entendida como uma nova forma de planejar e governar as cidades, submetidas ao controle e participao social, feita por meio do reconhecimento e da priorizao da participao popular. O envolvimento direto da populao tenderia a ser a garantia dos dois primeiros aspectos. No plano ideolgico, a politizao do urbano por meio das pessoas moradoras na cidade, que devem a ser includas num processo social at ento distante, produto, ainda da ao paternalista do Estado. Constitui uma nova realidade, em que toda a sociedade tem acesso informao e conhecimento da realidade contida nos meandros da disputa de interesses presentes na cidade. Entretanto, cabe ressalvar o processo de amadurecimento e convencimento existente entre o aporte terico e as reais condies concretas de transformao. Mas, a gesto democrtica no tem apenas conotao poltica. Pretende impor reformulaes nos chamados levantamentos e diagnsticos dos reais problemas urbanos com a participao e envolvimento da populao. Esse aspecto veio reconhecer os limites e imprecises do atual conjunto de metodologias e tcnicas utilizadas para se resolver os problemas urbanos. Na verdade, observa-se que se pretende uma reforma institucional e administrativa na concepo e na forma de se fazer planejamento urbano (SANTOS JNIOR, 1996). Todas as definies da plataforma da reforma urbana se relacionam diretamente ao do planejamento urbano. E, de certa forma, colocaram no centro do debate os principais aspetos tericos existentes em torno das condies que de fato determinam a configurao social das cidades. Acerca dos ideais constantes da plataforma da reforma relacionados com o planejamento, Orlando dos Santos Junior definiu que [naquele momento] o objetivo central do iderio da Reforma Urbana era a reconceituao do planejamento como instrumento de democratizao da gesto (SANTOS JNIOR, 1996). A emenda da reforma urbana apresentava-se estruturada em torno de trs eixos principais: - instituio de mecanismos de controle pblico do uso e ocupao do solo urbano, de modo a fazer com que a propriedade urbana cumpra sua funo social; - gesto democrtica da cidade pela instituio de conselhos e outras formas de participao popular nas decises pblicas;

16
- inverso de prioridades nos investimentos urbanos, beneficiando diretamente a populao mais pobre. A elaborao da emenda foi propiciada pelo estabelecimento da plataforma de princpios feito anteriormente. A apresentao e a defesa da emenda na Assemblia Nacional Constituinte foi outro passo importante do Movimento Nacional pela Reforma Urbana como expresso de articulao nos marcos institucionais. Embora no tenha sido aprovado o conjunto das propostas contidas na emenda, os debates e as negociaes giraram em torno das questes apontadas pelo contedo ali expresso. Por outro lado, a desmoralizao dos planos urbansticos pode ser constatada no texto proposto. Ele procurou ser mais efetivo, definindo instrumentos urbansticos de controle fundirio e de participao democrtica na gesto urbana, no incorporando, portanto, o conceito de modelo urbano usualmente ento proposto nos planos municipais. (MARICATO, 2000). O Movimento Nacional pela Reforma Urbana 80 tambm foi auxiliado e muito por essa atividade. Alis, o contedo da plataforma e a transformao em emenda, bem como a defesa e argumentao em torno das justificativas tcnicas foram decorrentes de conhecimento tcnico caracterstico das assessorias tcnicas. Tanto que vrias lideranas ligadas a esse movimento, inclusive componente da sua direo, desenvolveram algum tipo de assessoria a algum movimento. A exemplo de trabalhos desenvolvidos pela FASE3 no Rio de Janeiro e o Instituto PLIS em So Paulo, entre outras. Nelson Saule (2001) considera que a articulao em torno da reforma urbana, num primeiro momento se deu em torno de um Movimento, o qual tambm teve de se adaptar organicamente mudando inclusive sua denominao de Movimento Nacional pela Reforma Urbana para Frum Nacional de Reforma Urbana ou somente Frum de Reforma Urbana. Assim, o Frum constituiu-se numa organizao mais ajustada ao plano institucional, funcionando como um agrupamento de entidades nacionais, em sua maioria caracterizada da mesma forma. Nota-se que a atuao mais recente do Frum se ocupou em larga escala ao plano poltico-jurdico, principalmente, junto aos trabalhos relacionados discusso e aprovao do Estatuto da Cidade.

Anlise da emenda A emenda foi disposta em 23 artigos estruturada em cinco tpicos. Elaborada em pouco espao de tempo devido ao calendrio da assemblia nacional constituinte teve a
3

A FASE Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional, sediada no Rio de Janeiro, possua no incio dos anos 90 uma rede com mais de 17 agncias espalhadas pelo pas. Dentre essas, oito desenvolviam programas e produziam publicaes, documentao e comunicao para assessorar os movimentos populares urbanos. Atualmente a secretaria do Frum Nacional pela Reforma Urbana est sob a responsabilidade desta Instituio.

17
assinatura de seis entidades nacionais e mais de 160 mil assinaturas subscrevendo o documento. Resultou na sistematizao de proposies consensuais dentro do movimento em torno das questes principais da poltica urbana. Os dois primeiros artigos deram conta dos direitos urbanos. Logo incio demarcou as obrigaes do Estado, sendo de sua competncia a assegurar o acesso a moradia, transporte pblico, saneamento, energia eltrica, iluminao publica, comunicaes, educao, sade, lazer e segurana, assim como preservao do patrimnio ambiental e cultural, alm da gesto democrtica da cidade. De acordo com o segundo artigo o direito a condies de vida urbana digna condiciona o exerccio do direito de propriedade ao interesse social no uso dos imveis urbanos e o subordina ao principio do estado de necessidade. A segunda parte referente propriedade imobiliria urbana disps vrios instrumentos, pelos quais deveria se garantir os direitos urbanos. Nota-se entre destes instrumentos foram recuperados dos dois momentos anteriores da reforma, como o caso do imposto progressivo sobre imveis e a desapropriao por interesse social ou utilidade pblica, que j vinham sendo propostos desde 63. E o entendimento que direito de propriedade territorial urbana no pressupe o direito de construir, devendo ser autorizado pelo poder publico municipal. Praticamente a desvinculao do direito de propriedade do direito de construir, condio fundamental para a aplicao dos instrumentos contidos na proposta governamental publicada em 1982. Tambm a proposta do chamado direito de usucapio urbano comps este bloco, vindo a permanecer no texto definitivo da Constituio. No entanto, do mesmo modo que o imposto progressivo, teve contestao na sua aplicao sustentada na exigncia de lei regulamentadora para tal. A poltica habitacional tratou de modo genrico a questo, remetendo ao poder pblico a obrigao de formular polticas para o setor mediante diretrizes balizadas pela regularizao fundiria e urbanizao. De modo semelhante ao Seminrio do IAB, props a criao e manuteno de uma agncia para coordenar as polticas gerais de habitao via legislao federal, incluindo o controle da populao local nesse processo atravs das suas entidades representativas. Foi estabelecido um teto para o reajuste dos aluguis residenciais, pagamento de prestaes e os dbitos de financiamento, os quais passariam a ser atualizados com periodicidade mnima de 12 meses, tendo como limite Maximo o ndice de variao salarial. Em relao aos contedos direcionados reforma urbana at ento, os dois ltimos blocos foram dedicados ao transporte e a gesto democrtica da cidade. Temas que at ento no havia sido incorporados em nenhuma formulao reformista anterior. Seguindo a mesma lgica utilizada no reajuste dos alugueis na parte da poltica habitacional, os aumentos nas tarifas dos servios de transportes coletivos urbanos foram condicionados a um percentual do salrio, no

18
caso 6% do salrio mnimo. Foi proposto tambm a criao de um fundo de transporte a ser administrado pelos municpios e Estado. Os artigos finais da emenda foram reservados chamada gesto democrtica. Embora esse termo representasse um novo conceito ou entendimento sobre a gesto da cidade, de que esta precisaria ser mais participativa e aberta a participao da populao, os elementos expressos nos 6 artigos podem ser identificados em diferentes partes de todo o processo analisado aqui neste trabalho. Tanto, nos meandros das propostas contidas no anteprojeto da lei de desenvolvimento urbano de 83 como no texto do Estatuto da Cidade. No primeiro caso, foi atribuir ao Ministrio Pblico, alm de qualquer interessado, poder requerer do Judicirio a determinao e aplicao direta das normas em questo. E no Estatuto, a exigncia da participao da comunidade no processo de elaborao e implantao de plano de uso e ocupao do solo, passando necessariamente pelo legislativo, alm dos dispositivos das audincias pblicas e conselhos, e a implicao da responsabilidade penal e civil as autoridades da administrao pblica quanto a omisso no descumprimento dos preceitos relativos aos mecanismos implcitos na gesto democrtica, de modo assemelhado a improbidade administrativa previsto no Estatuto da Cidade.

Concluso

Concluso

A reforma urbana no Brasil veio constituindo, ao longo do tempo, um outro modo de se pensar e efetivar o planejamento urbano, ao se referenciar nos princpios da funo social da propriedade e da gesto democrtica. Nessa trajetria, no entanto, a conjuntura poltica e as foras polticas modificaram-se consideravelmente a ponto de se instaurar no pas um regime ditatorial liderado pelos militares, por mais de vinte anos. Ao mesmo tempo, embora os seus proponentes tambm no tenham sido os mesmos, foi gestada na realidade poltica entoada pela crtica aos problemas urbanos existentes. Nessas quatro dcadas, entre as diferentes retomadas da reforma urbana, as formulaes foram se consolidando num continuum de afirmao e renovao at compor o recente Estatuto da Cidade, promulgado em 2001. Este trabalho procurou, inicialmente, resgatar os fatos originrios da reforma urbana no Brasil. Assim, foi tomado como ponto de partida o seminrio sobre Reforma Urbana e Habitao

19
ocorrido em 1963. As formulaes referentes reforma urbana ali encontrada j se baseavam na funo social da propriedade, focadas na questo habitacional. A segunda retomada se deu com o lanamento do anteprojeto de lei de desenvolvimento urbano em 1983. Desta vez, no s recuperava a terminologia da reforma urbana como tambm resgatava-se os princpios da funo social da propriedade e da cidade. Embora tenha surgido em uma conjuntura totalmente diferente, motivada por instncias internas ao governo militar, tambm comps um diagnstico crtico sobre a situao urbana indicando a necessidade de medidas eficazes de controle do uso do solo para garantir qualidade de vida para os habitantes das cidades. Desta vez, o objetivo foi centrado na imediata soluo dos grandes problemas urbanos deixando para segundo plano a questo da habitao, prioridade de outrora. A proposta inovou com ousadia, sugerindo uma srie de instrumentos no mbito do disciplinamento urbanstico, sendo que desde a divulgao ainda enquanto anteprojeto comeou a alicerar parmetros para os projetos que iro surgir mais tarde com a minuta de emenda constitucional da reforma urbana em 1988. Liga-se a iminncia desta lei presso dos movimentos populares que viviam um alto grau de mobilizao no perodo e s contradies evidenciadas no governo como nos prprios setores ligados a produo da cidade. O fato de no ter sido aprovado e relegado a segundo plano com a instalao da Assemblia Nacional Constituinte no tira o mrito de ter difundido novos parmetros, muitos dos quais vieram a fazer parte dos debates sobre a poltica urbana. Uma das reaes ao estado ditatorial foi o acirramento dos chamados movimentos sociais urbanos, nos anos 60 e 70. Ocorridos em vrios paises, no Brasil, as adversidades e especificidades fizeram com que tais movimentos urbanos, organizados a partir de associao de moradores de bairro e outros movimentos de perfil reivindicatrios, desempenhassem um papel destacado na derrubada da ditadura militar e no restabelecimento da democracia no pas. O planejamento urbano, com a atribuio de organizar o territrio das cidades, caminhou paralelamente entre formulaes de planos e legislaes urbansticas. Porm, em que pese vasta produo intelectual e aes desenvolvidas em torno dos chamados planos, a pauta da legislao urbanstica priorizou leis especficas e parciais, em geral, para o atendimento de interesses particulares e pontuais. Por outro lado, o planejamento urbano mais recente, sobretudo a partir das chamadas administraes populares j no incio dos anos 80, passou a praticar processos mais participativos entre os agentes promotores o que, de certo modo, inaugura uma nova fase para as suas aes com nfase na gesto democrtica e participativa. Assim, o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, por sua vez, surgiu pelas condies objetivas reunidas neste contexto, em face de uma conjuntura poltica favorvel aos movimentos populares e a existncia de proposies tcnicas discutidas e assimiladas anteriormente. Entre as razes principais dessa gnese est a aproximao entre as

20
reivindicaes dos setores populares com o segmento dos tcnicos e intelectuais, consumados pelas articulaes do movimento com vistas a intervir na Assemblia Nacional Constituinte. Embora, tenha tido limitaes no seu percurso em termos de sustentao e distanciamento das suas bases, essa aproximao em torno de um propsito bem definido registrou o xito alcanado pelo movimento ao conseguir polarizar o debate em torno das propostas da reforma urbana e, conseqentemente, inserir um captulo que tratasse da Poltica Urbana, pela primeira vez, na histria constitucional brasileira. No entanto, a dcada de 90 implicou em uma nova fase para os movimentos sociais que no mantiveram a mesma intensidade mobilizatria da dcada anterior. Nessa direo, o Movimento Nacional pela Reforma Urbana tambm foi alvo de crticas, sendo que a maioria delas apontava certa prevalncia dos setores intelectualizados em detrimento da atuao junto aos movimentos de base, como havia ocorrido anteriormente. A Constituio de 1988 representou um marco histrico. Todavia, tambm foi alvo de crticas em face dos acordos estabelecidos durante as ltimas etapas do processo constituinte sobrepondo-se aos debates democrticos realizados nas fases preparatrias. Por outro lado, as vitrias obtidas, a exemplo da insero do captulo da Poltica Urbana, indubitavelmente, foram possveis devido s presses e s estratgias de articulao dos movimentos populares. Tambm significou uma outra realidade para as relaes polticas, na medida em que confirmava o vigor de um novo estado de direito, afastandose do regime militar, onde esse havia sido golpeado pelo estado ditatorial. Nota-se que a reforma urbana, conforme os pontos originrios identificados e evidenciados ao longo dessa trajetria, manteve-se vinculada necessidade de novos parmetros para a produo e apropriao o do espao urbano, tendo em vista que, ela foi recorrentemente mantida e primada por uma cidade mais participativa, democrtica e igualitria para todos os habitantes que nela vivem. O Estatuto da Cidade constituiu-se num instrumento importante para a reforma urbana. Os problemas urbanos existentes encontram nessa lei dispositivos inovadores na histria da gesto das cidades brasileiras. Na sua verso final foram, inclusive, incorporadas sugestes negociadas pelo Frum Nacional pela Reforma Urbana, baseadas na experincia acumulada por vrias cidades brasileiras, ps Constituio de 1988. Assim, observa-se que a funo social da propriedade e o conceito de reforma urbana tm caminhado juntos por longa trajetria, em estreita identificao e, inclusive, em diferentes circunstncias. No entanto, a reforma urbana preconizada ao longo das ltimas quatro dcadas no ser efetivada por conta somente do instrumental legal. Mas, destaca-se o fato de que a reforma urbana alcanou reconhecimento na esfera da legislao urbanstica brasileira, pela primeira vez na histria constitucional, com capitulo definido e correspondente regulamentao.

21
O instrumento de o Estatuto aplicado nos termos da gesto democrtica poder resultar em novas relaes entre o pblico e o privado na produo da cidade, de modo a possibilitar novos horizontes para a atividade de planejamento urbano. Este, tal como aponta o iderio da reforma urbana protagonizado pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana, rene as condies necessrias para o estabelecimento de princpios democrtico de planejamento. Um exemplo o envolvimento cada vez maior e mais qualificado da comunidade nas instncias governamentais e legislativas, seja atravs de conselhos ou outros canais surgidos recentemente. No entanto, cabe s diversas instncias da sociedade, cada uma a seu modo, fazer a sua parte. Talvez, o desafio maior esteja no desprendimento de um posicionamento tecnicista, por todos os envolvidos com o planejamento, adotando uma postura de forte interao com os segmentos sociais. Vale ressaltar que essa foi adotada pelos integrantes do Frum Nacional pela Reforma Urbana que, por mais de uma dcada, at ser aprovado, vivenciaram uma imensa diversidade dos interesses conflitantes existentes que eclodiam no Congresso Nacional. Todos esses instrumentos visam criao de outras possibilidades para melhorar a vida do povo das cidades. A prtica cidad cotidiana poder contribuir para a constituio das condies conjunturais e contextuais necessrias para a efetiva implantao do disposto nas linhas e entrelinhas desse documento jurdico. H de se pensar na reforma urbana militante para todos aqueles que defendem uma vida urbana plena. S assim, poder-se-o lograr xitos com a implementao, de fato, daquilo que se quer com as possibilidades de uma reforma urbana, tal qual como se vem pensando h quase quatro dcadas.

1. 2. 3.

Resolues do seminrio, consideraes iniciais, item 2. MALTA, 1983: MARICATO, 1983. Artigo do Professor Candido Malta, datado de 17 de junho de 1983, referente Anlise do Projeto de Lei Federal sobre Uso do Solo Urbano (Projeto de Lei n 778/83) apresentado a Cmara Federal em Abril de 1983.