EL SINEACE: Polticas Nacionales vinculadas a la evaluacin de la calidad de la educacin : * Por Griselda Gonzlez * El presente documento ha sido elaborado en base

a una serie de artculos de opinin publicados por la autora en diversos medios virtuales e impresos del ao 2003 al 2007 actualizando la informacin al 2010. 1. La creacin El 29 de Julio de 2003 se public en el diario El Peruano la ley 28044 Ley General de Educacin (LGE)-. Este dispositivo legal ingreso al marco legal vigente en reemplazo de la anterior Ley General de Educacin, la cual haba regido el Sistema educativo peruano desde junio de 1983. Dentro de las innovaciones de la nueva Ley General de Educacin, se encontraba el Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa (SINEACE) del cual se ocupan los artculos 14, 15 y 16 de la ley, pero que expresamente sujetaban su funcionamiento a la creacin, mediante ley especfica, de dos organismos operadores del Sistema; uno para la educacin Bsica y otro para la educacin superior. Desde julio de 2003 a octubre de 2004 se presentaron diecisis proyectos de ley, de los cuales, dos eran para el sistema, uno para la educacin bsica y trece para la educacin superior. De la revisin pormenorizada de dichos proyectos, se poda concluir que haba una gran disparidad de criterios en torno a lo que debera ser el SINEACE y en algunos casos un preocupante desconocimiento de la terminologa generalmente aceptada (en el mbito internacional) en materia de evaluacin y acreditacin de la educacin as como en la certificacin de competencias. Durante los primeros meses del 2004 la Comisin de Educacin, Ciencia y Tecnologa, Cultura y patrimonio cultural del Congreso de la Repblica, empez a elaborar los respectivos predictmenes1, los cuales por provenir de la combinacin de proyectos de ley tan dispares, adolecan de importantes inconsistencias y defectos. La circulacin de estos predictmenes entre algunas instituciones de la sociedad civil interesadas en el tema educativo as como entre personalidades de reconocido prestigio acadmico en temas educativos permitieron detectar varias de dichas deficiencias y eliminarlas progresivamente (versin tras versin). Luego de un largo proceso de debate congresal, el 23 de mayo del 2006 (casi tres aos despus) fue publicada la Ley 28740 Ley del Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa (SINEACE). Dicha norma legal estableci que el Sistema operara a travs de un solo organismo conformado por tres rganos operadores: uno para la bsica y tcnico productiva (IPEBA), otro para la educacin superior no universitaria (CONEACES) y otro para la educacin superior universitaria (CONEAU). La conformacin de cada uno de los directorios de los rganos operadores es el resultado de una coordinacin multisectorial, siendo el Ministerio de

Los predictmenes son los proyectos de ley que se elaboran en base a la totalidad de las propuestas presentadas durante un periodo de tiempo determinado sobre un tema especfico a regular, constituyen el antecedente del dictamen que ser elevado al pleno del Congreso.
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Educacin el responsable de la formalizacin de las designaciones, las mismas que por la naturaleza del SINEACE, deberan responder a consideraciones tcnicas y no polticas. La Ley 28740 establece los principios, finalidad y, funciones del Sistema, as como los aspectos generales de su organizacin interna. Del contenido de la norma se desprende que el SINEACE es un organismo pblico descentralizado cuyo adecuado funcionamiento permitir desencadenar procesos fundamentales para la mejora de la calidad del Sistema Educativo Peruano. Ms adelante el reglamento le dara a los rganos operadores personera jurdica de derecho pblico interno y los consagrara como programas presupuestales dentro del SINEACE. 2. La finalidad El SINEACE tiene la finalidad de garantizar a la sociedad que las instituciones educativas pblicas y privadas ofrezcan un servicio de calidad. Esta finalidad se cumple a travs de las diversas funciones que le han sido asignadas al organismo, muchas de las cuales se basan en procesos voluntarios, tercerizados o funciones que son ejercidas por otras instancias pblicas (como es la autorizacin de funcionamiento de las instituciones educativas). De todo ello podemos deducir, que la finalidad mxima del SINEACE ser cumplida en la medida en que este nuevo organismo pblico descentralizado y sus rganos desconcentrados realicen con eficacia una labor fundamentalmente articuladora de las funciones que ejerce directamente, con las que ejercen otras instancias pblicas y, estn alertas a los resultados de otras funciones que sean ejercidas por actores privados, emitiendo opinin cuando guarden vinculacin con la calidad de las instituciones educativas o la formacin profesional.

ACTIVIDADES DE COMPRENSIN Y REFUERZO: 1.- Identifique las ideas claves consideradas en los que va del texto (no ms de cinco). 2.- Elabor un diagrama que relacione las ideas identificadas en una relacin de causa y efecto. 3.- Est de acuerdo con las afirmaciones del autor? Por qu

3. La organizacin del SINEACE La Ley establece que el SINEACE cuenta con un Consejo Superior y tres rganos operadores: uno encargado de cumplir las funciones respecto de la educacin bsica y tcnico productiva (IPEBA); otro encargado de cumplir las funciones respecto de la educacin superior tecnolgica y pedaggica (CONEACES) y, un tercero, encargado de cumplir las funciones respecto de la educacin superior universitaria (CONEAU).

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Cada uno de estos rganos operadores tienen una conformacin basada en una propuesta multisectorial y los miembros de su Consejo Directivo tienen un perfil tcnico establecido por la Ley y el Reglamento. Cabe precisar que una vez designados los miembros de los rganos operadores, stos son independientes de la entidad que los propuso y slo pueden ser removidos por causales legales. De ah que la eficacia del SINEACE depender, en un alto grado, de la idoneidad de las personas que integren sus rganos operadores. El ente mximo del Sistema lo constituye el Consejo Superior, el cual est integrado por los tres Presidentes de los rganos operadores antes mencionados y tiene por funcin primordial articular el Sistema. Los rganos operadores, por ser los entes especializados, se ocuparn de la regulacin de los temas tcnicos propios de la etapa o subetapa educativa que le corresponda. Los rganos operadores del SINEACE fueron conformados e implementados progresivamente. El ltimo en conformarse fue el IPEBA en agosto del 2008. Recin entonces se pudo constituir el Consejo Superior, ente rector del Sistema. 4. La tercerizacin de las funciones La Ley 28740 establece que los rganos operadores autorizarn y registrarn a entidades especializadas en evaluacin con fines de acreditacin. Tambin establece que se autorizar a los Colegios Profesionales para que otorguen la certificacin de competencias profesionales. De ambas disposiciones se desprende que el SINEACE no asumir directamente la funcin evaluadora con fines de acreditacin ni de certificacin sino que deber supervisar a aquellas entidades especializadas a las que haya autorizado para hacerlo. Esta decisin del Legislativo, puede facilitar la ejecucin de los procesos sin incrementar la burocracia estatal, pero como es obvio, la calidad de los procesos y sus resultados depender, significativamente, de las medidas que el SINEACE adopte para asegurar que las entidades evaluadoras o certificadoras autorizadas cuenten con las condiciones requeridas para cumplir su labor con idoneidad y rigurosidad y que lo hagan as, en todos los casos y, a lo largo del tiempo que hagan uso de su autorizacin. En este sentido, el Reglamento establece una serie de requisitos para que las entidades especializadas sean autorizadas y tambin establece la posibilidad de aplicar sanciones, en caso que se detecten irregularidades en el ejercicio de la funcin. Los requisitos establecidos incluyen la certificacin por parte del SINEACE de los evaluadores (metodlogos en evaluacin) de estas entidades. En el caso de la certificacin, tambin se plantea que los Colegios Profesionales cumplan con ciertos requisitos. Ello tiene por finalidad, evitar que la certificacin otorgada por uno u otro Colegio Profesional respondan a criterios diversos, donde algunos sean resultado de evaluaciones de desempeo sumamente rigurosas mientras que en otros casos se convierta en un simple trmite ms. Consideramos que en este caso la vinculacin entre el SINEACE y los Colegios, si bien se restringe a la funcin certificadora (pues su autonoma en relacin a las dems funciones que sus leyes les asignan no tendra porque verse afectada), podra propiciar el debido fortalecimiento tcnico y tico de algunos Colegios que, no obstante ser por ley los vigilantes del ejercicio tico de la respectiva profesin, en la prctica, ni siquiera son
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representativos de su gremio profesional (situacin que convierte prcticamente en letra muerta, su correspondiente ley de creacin). Existe, sin embargo, una diferencia sustancial entre las entidades evaluadoras con fines de acreditacin de las entidades evaluadoras con fines de certificacin, pues mientras que la evaluacin con fines de acreditacin implica la elevacin de un informe de evaluacin externa al rgano operador para que ste acredite, la evaluacin con fines de certificacin concluye con el pronunciamiento de la entidad evaluadora la cual tambin certifica. 5. Definicin de funciones del SINEACE Las funciones fundamentales encomendadas al SINEACE se desprenden del propio nombre del Sistema es decir son la evaluacin con fines de acreditacin y la evaluacin con fines de certificacin.

La acreditacin es el reconocimiento pblico y temporal otorgado por el Estado a una Institucin o programa educativo que ha participado en un proceso de evaluacin de su gestin pedaggica institucional y administrativa. Existen grandes avances en los pases de la regin, en materia de acreditacin de instituciones educativas, que han servido de base para la amplia regulacin de la figura. La acreditacin debe promover procesos de mejora continua en las instituciones educativas, basados en estndares de calidad mnima (acreditacin obligatoria) o de alta calidad (acreditacin voluntaria), y como se desprende de la propia definicin, la intencin es reconocer esas mejoras y destacar ante la poblacin a las instituciones educativas que logren alcanzar el estndar.
La certificacin de competencias, es el reconocimiento oficial de las competencias profesionales o laborales adquiridas por los individuos, dentro o fuera de las instituciones educativas. Este reconocimiento supone la evaluacin individual especializada realizada, a solicitud del interesado, salvo mandato imperativo de la ley, de acuerdo a los procedimientos previamente aprobados por alguna institucin avalada por el Estado. Los beneficios de la certificacin de competencias son diversos: por un lado permiten a los ciudadanos que se han formado fuera de las instituciones educativas, ya sea de modo autodidacta o a travs de las organizaciones de educacin comunitaria, agenciarse de una constancia oficial que facilite su incorporacin al mercado de trabajo y de otro lado, conceden a la poblacin beneficiaria del servicio, una herramienta para protegerse del ejercicio no calificado de una determinada profesin u oficio. En este mismo contexto, la renovacin peridica de la certificacin y de la acreditacin basada necesariamente, en una nueva evaluacin, garantiza a los usuarios de determinados servicios que la persona o institucin educativa que los brinda mantiene los estndares de calidad socialmente aceptados.

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Grfico 1: Funciones del SINEACE

ACTIVIDADES DE COMPRENSIN Y REFUERZO: 1.- Identifique las ideas claves consideradas en los que va del texto (no ms de cinco). 2.- Elabor un diagrama que relacione las ideas identificadas en una relacin de causa y efecto.

6. Otras funciones Complementariamente a las dos funciones fundamentales del SINCEACE, los rganos operadores tienen que cumplir con lo siguiente: 6.1. Generar cultura de calidad La primera disposicin complementaria y transitoria del reglamento del SINEACE indica que los rganos operadores durante los tres primeros aos de su funcionamiento difundirn los objetivos y funciones del SINEACE. Sobre el particular, consideramos indispensable que como parte de este proceso, los rganos operadores expongan con objetividad y realismo su plan de accin nacional, el cual deber contemplar metas razonablemente alcanzables por etapas que permitan a la poblacin conocer la verdadera viabilidad de las expectativas que nos han sido generadas en relacin al impacto que tendrn las acciones del SINEACE en la calidad de nuestro sistema educativo. Resulta conveniente enfatizar que la dacin de una Ley si bien es necesario para la formalizacin de una poltica pblica, no es determinante en cuanto a su existencia o cumplimiento, pues el proceso de promocin de la cultura de calidad2, no va a ser
2

El inciso a) del artculo 16 de la LGE restringe la promocin de la cultura de la calidad a las instituciones educativas y a los docentes, creemos que esta funcin debera alcanzar a la comunidad en general.

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generada por mandato de la ley sino con el esforzado concurso de todos los actores que participan en el proceso educativo, y que exceden en mucho, a las instituciones educativas propiamente dichas o a los organismos operadores del SINEACE3. El SINEACE para generar un cambio social requerir del compromiso de educadores, educandos, y sociedad en general, as como la valoracin de las muchas iniciativas de evaluacin de la calidad de carreras y de competencias profesionales iniciadas por instituciones educativas (aislada o asociadamente) o Colegios Profesionales que se vienen desarrollando, sin necesidad de una ley, con excelentes resultados. La cultura de calidad implica: definir calidad, ofrecerla y exigirla. Por tanto, al margen de la dacin de la Ley, nuestra comunidad tiene un largo camino que recorrer. 6.2. Elaboracin de criterios de evaluacin y estndares de acreditacin de instituciones La evaluacin de la calidad de acuerdo al paradigma que hoy manejamos requiere de estndares de evaluacin que marquen el norte de lo que es considerado socialmente como calidad del servicio educativo. En general, el seguimiento realizado respecto de las experiencias de entes afines al SINEACE tales como el Consejo Nacional de Acreditacin (CNA) de Colombia, el Consejo Nacional del Acreditacin Universitaria (CONEAU) de Argentina y la Comisin Nacional de Acreditacin de Chile, sumados a las experiencias acumuladas por entidades locales como el Consorcio de Universidades Privadas, las Asociaciones de Facultades (de enfermera, medicina y obstetricia, entre otros), nos permiten afirmar que los procesos para la elaboracin participativa y validacin de estndares para la acreditacin de instituciones educativas requieren de acciones que garanticen su legitimidad tcnica y poltica las mismas que exigen la inversin de tiempo y recursos. A la fecha los rganos operadores de la educacin superior (CONEAU y CONEACES) han aprobado una serie de estndares para las carreras cuya acreditacin es de carcter obligatorio. El IPEBA, est siguiendo procesos participativos pilotos para la elaboracin de estndares de autoevaluacin. 6.3. Autorizacin a entidades evaluadoras La autorizacin de las entidades evaluadoras con fines de acreditacin y certificacin, en las cuales descansa gran parte de los procesos que llevar a cabo el SINEACE, requieren la capacitacin y certificacin de evaluadores por parte de los rganos operadores, proceso que, de acuerdo a las prcticas internacionales, requiere adems de una preparacin compleja de instrumentos que tambin tomar su tiempo, ms an si tenemos en cuenta que la capacitacin y certificacin de evaluadores para ser efectiva debe tener alcances nacionales y numricamente significativos. Luego de ello, tendremos por delante los propios procesos de identificacin de competencias para la certificacin que debern llevar a cabo las entidades evaluadoras con fines de certificacin. Hasta el momento ninguno de los rganos operadores del SINEACE autorizacin de funcionamiento a entidad evaluadora alguna. ha otorgado

La LGE en el artculo 22 introduce al marco legal el concepto de sociedad educadora y en los artculos 46 a 48 a la educacin comunitaria que en la educacin superior tiene un gran nmero de instituciones que la realizan y cuyos procesos, no van a ser evaluados por los organismos operadores del SINEACE.
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6.4.

La coordinacin con otras instancias pblicas y privadas

Muchas de las funciones vinculadas a la calidad de las instituciones educativas son ejercidas por instancias pblicas distintas al SINEACE (Ministerio de Educacin, Direcciones Regionales de Educacin y, CONAFU, entre otras). Frente a esta situacin, lo que se espera es que el SINEACE promueva la accin conjunta y coordinada de las diversas instituciones pblicas a favor de la calidad de la educacin, el ejercicio profesional y desempeo laboral, evitando la duplicidad de funciones y el desperdicio de los recursos pblicos. Adicionalmente, existen entidades que tienen por naturaleza que ejercer vigilancia respecto a la eficacia de las funciones del SINEACE, tal es el caso del Consejo Nacional de Educacin, la Defensora del Pueblo, los Consejos Participativos Regionales y Locales (COPARE y COPALE, respectivamente) y, por supuesto el Congreso de la Repblica que debera vigilar el correcto funcionamiento de toda institucin pblica del pas. Al respecto lo ideal es que el SINEACE difunda los resultados de sus actividades, a travs de su pgina web u otros medios similares, a modo de una saludable rendicin de cuentas que le de la oportunidad de recibir retroalimentado para mejorar sus acciones. Esta retroalimentacin con fines de mejora no solo debe provenir del sector pblico sino de toda la sociedad en su conjunto, particularmente de las empresas y medios de comunicacin, en su rol de sociedad educadora (artculo 22 de la LGE). En ese sentido, es importante que el SINEACE dedique sus esfuerzos para sensibilizar a la comunidad de la participacin activa que deben tener a favor de la elevacin de la calidad de la educacin y la formacin profesional en el Per. 7. La pugna entre lo tcnico y lo poltico Desde un punto de vista netamente tcnico, y a riesgo de ser polticamente desacertados, debemos enfatizar que el inicio de operaciones del SINEACE no ser la varita mgica que solucione los problemas de calidad de nuestro sistema educativo. De hecho la finalidad de garantizar la calidad de las instituciones educativas mencionado en el artculo 5 de la Ley es extremadamente ambicioso para un solo un organismo como el SINEACE el cual, fundamentalmente, debera brindar los elementos tcnicamente sustentados para que junto con otras instancias pblicas se adopten las medidas correctivas que resulten pertinentes para superar los problemas de calidad que estn afectando nuestro sistema educativo. En este contexto, debemos ser consientes que gran parte de los problemas que aquejan a nuestra sociedad se agudizan o mantienen a causa no slo de la ineficacia de algunas autoridades, sino tambin, de la indiferencia que proviene de la comunidad. La calidad educativa no es la excepcin a esta afirmacin y todos debemos sentirnos responsables de ella. En consecuencia, esperamos que el SINEACE cumpla sus importantes funciones, en el marco de una poltica de puertas abiertas que permita participar a la poblacin e instituciones interesadas. Con ello, se fortalecer la oportunidad que desde siempre hemos tenido todos, de contribuir a la superacin de la crisis de calidad educativa en beneficio de las futuras generaciones de nuestro pas y nos consolidaremos como una sociedad educadora, tal como prescribe en artculo 22 de la Ley General de Educacin.

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Referencias Defensora del Pueblo http://www.defensoria.gob.pe/ Consejo Nacional de Educacin http://www.cne.gob.pe IPEBA http://www.ipeba.gob.pe CONEAU www.aca-evaluamos.blogspot CONEACES www.coneaces.gob.pe

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