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Introduccin a las Protecciones Sociales Patricio Foglia

1)Una relacin salarial supone un "modo de retribucin de la fuerza de trabajo, el salario (el cual gobierna en gran medida el modo de consumo y de vida de los obreros y sus familias), una forma de disciplina que regula el ritmo de la produccin, y el marco legal que estructura la relacin de trabajo, es decir el contrato de trabajo y las disposiciones que lo rodean"1. El salariado existi en estado fragmentario en la sociedad preindustrial. La revolucin industrial dio origen a un nuevo perfil de obrero de las manufacturas, que se constitua en un antecedente incompleto de la relacin salarial moderna. Los elementos principales de dicha relacin corresponden a lo que Castel denomina condicin proletaria, situacin de cuasi exclusin del cuerpo social. Las condiciones en las cuales se trabajaba al inicio de la Revolucin Industrial se encuentran caracterizadas por el pauperismo, trmino que engloba tanto la precariedad del trabajo como el hacinamiento, la falta de estabilidad, la ausencia de calificacin, el desempleo, el trabajo infantil, la vida urbana como sinnimo de lo degradante. Se convive en constante desocializacin, falta de salubridad e higiene. El pauperismo, no obstante, refiere tambin y todava ms especficamente a un cierto tipo de zozobra por parte de la mirada de los expertos de la clase dominante, que comprendan hasta entonces que ser miserable no era ser pobre, sino no trabajar. Las caractersticas de la relacin salarial en los inicios de la industrializacin, su visible brote pandmico de miseria y desamparo producto paradjico de la condicin laboral, vendrn a trastocar en cierto grado esta ptica. Qu hacer ante otras formas de indigencia y otros riesgos de disociacin social, como el crecimiento de la tasa de nacimientos legtimos, del nmero de nios abandonados y de los infanticidios?2. Comienza a verse necesaria la asistencia de la sociedad civil con el fin declarado de moralizar. El pobre no puede velar por s mismo, necesita de la proteccin moral que el Estado no puede darle. En la primera mitad del siglo XIX, proliferan los hospicios, hospitales, asilos de alienados, etctera. La respuesta del liberalismo consistir en tratar de sostener una poltica social completa en un espacio tico, no poltico 3. Si el contrato establece una relacin simtrica entre pares igualmente portadores de un mismo derecho, el contrato social en efecto vigente no era ese sino el de la tutela: la asistencia tal y como se planteaba se da en un marco de profunda desigualdad. Se comprende entonces porqu la poltica social preconizada no era la gubernamental sino la que provena de ciudadanos esclarecidos, que deban hacerse cargo voluntariamente del ejercicio de dicho patrocinio sobre los pobres, inferiores morales, y considerando siempre que hacer lo social implicaba trabajar sobre la miseria del capitalismo, sobre sus efectos no deseados, y nunca en ningn caso sobre sus causas. Las clases dominantes realizaban de

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Castel, Robert (1997). La metamorfosis de la cuestin social, Paids, Barcelona, Pgina 328. Castel, Robert (1997). La metamorfosis de la cuestin social, Paids, Barcelona, Pgina 231. 3 Castel, Robert (1997). La metamorfosis de la cuestin social, Paids, Barcelona, Pgina 235

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este modo una doble negacin: el Estado no deba intervenir, las clases trabajadoras no podan no tener una menor capacidad moral. No obstante, los problemas planteados por el pauperismo no podan ser erradicados por este tipo de tcnicas de rehabilitacin, volvindose necesarias prcticas colectivas institucionalizadas: surgen la caja de ahorros y la sociedad de socorros mutuos. Se busca prevenir las causas de la indigencia antes que actuar individualmente sobre sus efectos. Las sociedades de resistencia obreras se fortalecen a la luz de las contribuciones voluntarias promovidas por el reformismo. Se desarrolla un sentimiento de colectividad que genera que se disipe en cierto grado el carcter moralizador, por el hecho de ser obligatorio. Operan transformaciones en el mundo del trabajo al incorporarse tcnicas fordistas y tayloristas en los talleres y fbricas. Con la divisin social del trabajo, las actividades en las fbricas empiezan a organizarse por ramas: se explica la emergencia de gremios como respuesta al control patronal. Estos cambios comienzan a poner en crisis el tutelaje patronal, que por su parte subestima los alcances de las transformaciones tcnicas en el mundo del trabajo, que exigen relaciones objetivas y definidas por tareas antes que personales y regidas por principios morales, as como tambin desconoce casi por el completo el sentimiento de autonoma que se vena gestando al interior de la clase obrera, lo cual redundara en sus avances hacia la construccin de asociaciones obreras, lo cual colisionaba fuertemente con el modelo caritativo y patronal no estatal. Como seala Castel por su negativa a hacer del Estado un asociado participante en el juego social, dej cara a cara, sin mediaciones, a dominantes y dominados. Por supuesto, la relacin de fuerzas podra invertirse, y quienes no tenan nada que perder podran obstinarse en ganarlo todo 3. Una vez esbozado brevemente el planteo de Castel, vemos cmo se configuraba en toda Europa un cierto clima de poca. Desde este punto de vista, y siguiendo a Topalov, tambin las nacientes ciencias sociales iniciarn un proceso de transformacin de las representaciones del otro (del obrero, del pobre) y se vern atravesadas por este nuevo clima de poca, inscribindose en el marco de las peridicas remodelaciones de la visin de los dominadores sobre los dominados producto de la obstaculizacin del ejercicio de dominacin. A partir de la organizacin de los trabajadores en sindicatos y agrupaciones polticas, los problemas pasarn a ser englobados bajo la categora nica de la "cuestin social". Topalov afirma que esta prctica ser coincidente con las polticas represivas del Estado ante la rebelin individual y colectiva y en el desarrollo de dispositivos de asistencia y represin destinados a operar sobre individuos y familias. A este sistema Topalov lo denominar "modelo disciplinario-represivo". A partir de 1890 se producir una doble transformacin de la mirada y del proyecto efectivo sobre la poblacin. Las denominadas "clases peligrosas" desde los comienzos de la revolucin industrial pasaran a ser distinguidas entre "clases obrera respetable" y masas empobrecidas,

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las cuales sern clasificados progresivamente en categoras, cada una de ellas sujeta a un tratamiento particular y adaptado a su situacin. A su vez la "cuestin social" ser fragmentada en una serie de problemas sociales, "con la intencin de hacerla desaparecer"4. Asevera Topalov que a cada uno de estos problemas debe corresponder un mbito de saber, una especialidad profesional y unas tcnicas especficas de intervencin. En el proceso anteriormente descripto, la ciencia y la administracin empiezan a desarrollar un papel central. ntimamente ligadas, su evolucin estar a su vez histricamente vinculada. A su vez, y de acuerdo con Suriano y su lectura tanto de la formacin del Estado nacional como de las respuestas en torno a la llamada cuestin social, la incipiente clase obrera empieza a configurarse una identidad comn; es decir, y como vimos: a organizarse y movilizarse. El Estado acta frente a esto de manera represiva, pero a la vez incorpora pequeos pero existentes reductos institucionales para canalizar las demandas de los trabajadores. En este sentido, las lites dominantes se ven en la necesidad de modificar su horizonte ante la creciente conflictividad social, y ensayan por tanto propuestas para re-organizar la sociedad. Una vez ms, desde las clases dominantes surge la necesidad de dar una respuesta de nuevo tipo a la llamada cuestin social, implementando polticas sociales que den un mayor grado de legitimidad al orden vigente: los trabajadores comienzan a ser vistos tambin como sujetos de derecho. El Estado argentino disciplina entonces a la clase obrera no slo mediante la represin sino a la vez por intermediacin de reformas sociales que se van implementando y regularizando paulatinamente. 2) Partiendo del estudio comparativo de dieciocho democracias capitalistas occidentales, Gsta Esping-Andersen elabora una tipologa en funcin de las caractersticas distintivas de sus Estados sociales. Se procede a identificar tres modelos de "regmenes del Bienestar" (el corporativo, el liberal y el socialdemcrata) a partir de la interaccin de tres elementos: el Estado, el mercado y la familia. Esping-Andersen afirmar que "las fuentes principales de la poltica social moderna radican en el proceso por el que tanto las necesidades humanas como la fuerza de trabajo se transforman en mercancas"5, ponindose en juego el derecho de los individuos para sobrevivir fuera del mercado. Por ende, la relacin entre el Estado y el mercado dar cuenta del potencial desmercantilizador de los diversos regmenes de bienestar, entendiendo por Estado de bienestar a un sistema de estratificacin en s mismo, y por ende, con una cierta fuerza activa en el ordenamiento de las relaciones sociales. Define el concepto de desmercantilizacin como "el grado en el que los individuos o las familias pueden mantener un nivel de vida
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Topalov, C. Opcit Capitulo 2, pg. 53. Esping-Andersen Gsta. (1993). Los tres mundos del Estado del Bienestar. Ediciones Alfons El Magnanim, Generalitat Valenciana, Diputaci provincial de Valencia. Capitulo 2, pg. 57.

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socialmente aceptable independientemente de su participacin en el mercado"6. La misma se plantea como necesaria para la supervivencia del sistema y precondicin para obtener un nivel aceptable de bienestar y seguridad individual. La introduccin de derechos sociales por parte del Estado contribuir a desmercantilizar la fuerza de trabajo en la medida en que la satisfaccin de las necesidades individuales y la reproduccin social puedan efectuarse con independencia de la venta de la fuerza de trabajo en el mercado. Por otra parte, la relacin entre el Estado y la familia determinar el concepto de desfamiliarizacin, entendiendo por ste el grado de responsabilidad que recae en la familia para procurar bienestar y satisfaccin vital a sus miembros. A partir de la interaccin de los elementos analizados EspingAndersen desarrollar su tipologa. En este sentido, la existencia de distintos tipos de regmenes de bienestar es explicado a partir de tres causas esenciales: la naturaleza de la movilizacin de las clases; la estructura de coalicin de la clase poltica en la transicin de una economa rural a una sociedad de clases medias; y el legado histrico de la institucionalizacin del rgimen, es decir, la serie de reformas que fueron imponindose en tanto prcticas regulares a lo largo del tiempo. El rgimen de bienestar socialdemcrata deviene del paradigma socialista sobre la desmercantilizacin, siendo lo esencial "la emancipacin de la dependencia del mercado"7, es decir, una desproletarizacin del status del trabajador. El modelo socialdemcrata se encontrar caracterizado por el carcter universal de las prestaciones sociales, independientemente del grado de necesidad o del alcance del rendimiento en el trabajo. El ser beneficiario se basa en la condicin de ciudadano o de residente en el pas por un periodo prolongado. Se trata pues de derechos universales ciudadanos que en tanto tales poseen un elevado nivel desmercantilizador y desfamiliarizador. Dicho sistema ha dominado en los pases escandinavos. El rgimen de bienestar corporativista deriva del legado de la ideologa conservadora. Esta posee como uno de sus rasgos distintivos su punto de vista de que "la mercantilizacin de los individuos es moralmente degradante, socialmente corruptora, atomizadora y anmica"8. Esping-Andersen distingue tres modelos en lo referente al tratamiento prctico por parte del conservadurismo del problema de la mercantilizacin: el feudal, el corporativista y el estatista. Ellos tendrn como rasgo unificador el rechazo a los efectos desintegradores propios de la consolidacin del modo de produccin capitalista. La tradicin conservadora ser la que, en la mayor parte de los casos, dar lugar a los primeros ataques sistemticos a la mercantilizacin del trabajo, viendo en los derechos sociales la solucin a la denominada cuestin social.

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Esping-Andersen, G. Opcit Capitulo 2, pg. 60. Esping-Andersen, G. Opcit Capitulo 2, pg. 61.

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Los regmenes corporativistas modernos presentarn un potencial desmercantilizador moderado pasible de ser evaluado en funcin del tipo de convenio con la seguridad social que garantizan. Dicho sistema extiende los derechos sociales segn el rendimiento en el trabajo y en base a una lgica contractual (teniendo el individuo derecho a un seguro social en virtud del contrato de trabajo). De este modo, cuanto mayor sea el grado de los aportes requeridos para la obtencin de los derechos, menor ser su efecto desmercantilizador. Esto deriva, asimismo, en una mayor dependencia de los recursos familiares para la satisfaccin de las necesidades. A modo de ejemplo pueden mencionarse los pases situados en Europa Continental, tales como Austria, Alemania, Francia e Italia. En tercer lugar, el rgimen del bienestar liberal parte del supuesto general de que "el mercado es emancipatorio; es el mejor soporte posible para la confianza en uno mismo y para la laboriosidad"9. El libre juego de la oferta y la demanda y los mecanismos autorreguladores del mercado asegurarn un puesto de trabajo para todo aquel que as lo desee, vindose asegurado su propio bienestar. Sin embargo, en la realidad concreta, no todos los individuos son capaces de entrar en relacin con el circuito monetario. El dogma liberal se ve as forzado a recurrir a instituciones precapitalistas de ayuda social, entrando en contradiccin consigo mismo. El dilema de la mercantilizacin ser abordado a partir de dos mecanismos. Por un lado, el modelo de asistencia social, destinado a aquellas clases desfavorecidas que no logran alcanzar un nivel de vida adecuado en el mercado. La concesin de derechos se encontrar atada a la existencia de una necesidad perentoria y demostrable. Por otra parte, el sistema de seguridad social: respondiendo a una lgica contractual, tiende a reforzar el acceso a los derechos sociales en el sector privado por parte de unas pocas clases privilegiadas. Este tipo rgimen posee un bajo potencial desmercantilizador en tanto sus sistemas sociales no extienden los derechos de los ciudadanos, sino que operaran como medidas paliativas focalizadas en los sectores excluidos del circuito monetario. De lo dicho anteriormente se desprende que en estos casos se refuerza la dependencia del ncleo familiar para la consecucin de la subsistencia, perpetundose de este modo una reproduccin de la pobreza de generacin en generacin. Este tipo de rgimen ha visto su desarrollo en los pases anglosajones tales como Australia, Estados Unidos, Canad y Gran Bretaa. Basado en la metodologa weberiana de elaboracin de tipos ideales, los pases analizados no presentan correspondencia con los casos puros expuestos con anterioridad, sino que se presentan formas mixtas que lo aproximan a uno u otro caso. Estos modelos de regmenes de bienestar tienden a configurar tipos diversos de sociedades dado que el Estado de Bienestar "es, y siempre ha sido, un sistema de estratificacin social (...) Los rasgos
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Esping-Andersen, G. Opcit Capitulo 2, pg. 65.

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de organizacin del Estado de Bienestar ayudan a determinar la articulacin de la solidaridad social, las divisiones de clase y las diferencias de status"10. Esping-Andersen analiza los tres modelos en tanto generadores de efectos dismiles en la estructuracin de la ciudadana social, dando lugar a sociedades ms o menos solidarias. En primer lugar, el rgimen socialdemcrata, tiende a promover la solidaridad entre clases, oponindose al impulso individualista y atomizador del mercado. Al abarcar a la totalidad de los ciudadanos en programas sociales universales y tender a la reduccin de las diferencias econmicas mediante la distribucin equitativa de la riqueza, estos regmenes promueven la igualdad en el status, los subsidios y las responsabilidades de los ciudadanos. Dicho universalismo se convirti en el principio rector del Estado de Bienestar socialdemcrata de Escandinavia. En segundo lugar, el modelo corporativista, tender a consolidar la jerarqua y las relaciones tradicionales de status sobre la estructura social, dando lugar a sociedades segmentadas. Ello tiene lugar por dos razones. La primera de ellas se funda en la lgica del paternalismo estatista, el cual tiende a fomentar las divergencias sociales, brindando prestaciones de bienestar social, diferenciadas mediante los estratos que componen la sociedad. La segunda razn la hallamos en el ingreso del arquetipo de este modelo en las clases dominantes, que vieron en este un medio eficaz para proteger a sus sociedades de las consecuencias no deseadas del modo de produccin capitalista. En tercer lugar, el modelo liberal promueve la construccin de sociedades fragmentadas, fortaleciendo un dualismo social entre una clase desfavorecida destinataria de polticas asistencialistas, residuales y estigmatizadoras y, por otra parte, un sector privilegiado capaz de acceder a un tipo de bienestar social de calidad contratado en el sector privado. Gran Bretaa, con su sistema de subsidios basados en la comprobacin de los medios de vida y el seguro individual en el mercado en funcin de relaciones contractuales y voluntarias, se erige como ejemplo. Conviene en este punto intentar una traduccin de la tipologa esbozada en una clave latinoamericana, para lo cual nos ser de vital importancia el texto de Susana Belmartino, en el cual se efecta un anlisis comparado del desarrollo histrico de los sistemas de servicios de salud en Argentina, Brasil y Chile en el periodo comprendido entre 1920 y 1970. A partir de un enfoque relacional centrado en los procesos de construccin de instituciones, Belmartino afirmar que las diferencias observables en lo que constituye su objeto de anlisis encontraran explicacin principalmente en tres factores: en los procesos histricos de surgimiento y consolidacin de los aparatos estatales; el timing especfico de adaptacin de los desarrollos europeos vinculados a las instituciones de seguridad social; y en la modalidad particular de relacin entre el Estado, los partidos polticos y los grupos de inters. Asimismo, la posicin de los
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Esping-Andersen, G. Opcit Capitulo 3, pg. 81.

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actores en una trama institucional histricamente definida dar lugar a potencialidades y lmites diferenciados en sus interacciones. La articulacin de los rasgos constitutivos del sistema poltico y el desarrollo de los sistemas de servicios de salud en cada uno de los pases ocuparn, por tanto, una posicin medular en la investigacin. En los albores del Siglo XX, en un proceso que se extender estimativamente hasta principios de la dcada de1930, se verifica en los tres pases la absorcin de las corrientes de pensamiento que promovieron y respaldaron la aplicacin de polticas propias del Estado de Bienestar en Occidente. El reconocimiento por parte del Estado de derechos sociales deriva en la necesidad de garantizar condiciones mnimas de salud y bienestar al conjunto de la ciudadana. El debate pblico abrir sus puertas a la incorporacin en la esfera oficial de la relacin entre asistencia social, prevencin y atencin mdica. Tanto la doctrina y la tcnica del sanitarismo como las demandas formuladas por diversas instituciones del sector de salud son la cifra de un reclamo en pos de una mayor intervencin del Estado. Belmartino afirmar que la modalidad y el ritmo en que estas concepciones se aplican en cada uno de los pases variarn sensiblemente. Sin embargo, tambin es comn la presencia de un cierto ciclo: una primera etapa de comienzo y duracin variable que se vincula con el primer momento de la industrializacin por sustitucin de importaciones, y una segunda en la que se ponen de manifiesto las dificultades para sostener el proceso de crecimiento econmico juntamente con la expansin de la democracia y la continuidad de proceso de integracin social11. El tiempo del cambio, en trminos generales y siempre de acuerdo con lo postulado por Belmartino, tendr lugar entre fines de la dcada del cincuenta y principios de la dcada del sesenta, verificndose diferencias en el modo de afrontar el novedoso escenario por parte de los tres pases. A los fines de indagar ms especficamente en la relacin que es posible establecer entre la tipologa presentada por Esping-Andersen y el caso argentino, resulta de inters trabajar a partir de lo esbozado por Andrenacci, Falappa y Lvovich en Acerca del Estado de Bienestar en el Peronismo Clsico (1943-1955), en dnde ponen en cuestin lo afirmado por autores como Ross, Gerchunoff, quienes con distintos argumentos plantean esencialmente lo mismo: que el peronismo no fue en ningn grado un modo de existencia de un cierto tipo de Estado de Bienestar. Andrenacci, Falappa y Lvovich consideran que no es posible deducir la existencia/inexistencia de un Estado de Bienestar a partir de la magnitud del gasto pblico social, tal y como en definitiva propone Gerchunoff; ni es posible asimismo entender al Estado de Bienestar tal y como lo hace Ross, en un sentido marcadamente estricto y restrictivo, prcticamente ceido a la definicin que Esping-Andersen realizara del rgimen
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Belmartino, Susana (2005) Servicios de salud y sistema poltico: Argentina, Brasil y Chile entre 1920 y 1970 en: Armus, Diego. (Compilador) Avatares de la medicalizacin en Amrica Latina 1870-1970, Lugar Editorial, pg. 32. 12 AAVV (2004) Acerca del Estado de Bienestar en el Peronismo Clsico (1943-1955) en: Bertran, Palacio, Serrano, En el pas del no me acuerdo, Prometeo libros, Bs As, pg. 113.

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socialdemcrata. Antes bien, y siguiendo al propio Esping-Andersen, Andrenacci, Falappa y Lvovich entienden por Estado de Bienestar a una configuracin de poltica pblica a partir del tipo de integracin de funciones socioeconmicas con relacin a la divisin social del trabajo. Desde este punto de vista, y en consonancia con lo enunciado por Lo Vuolo, nuestros autores comprenden que el perodo clsico del peronismo puede ser entendido como el modelo argentino del llamado Estado de Bienestar, caracterizado bsicamente por una fuerte tutela jurdica del contrato de trabajo, junto con un sistema abarcativo a la vez que fragmentado de seguros sociales, con una extensin cualitativa y cuantitativa del sistema educativo, a la vez que conun a red desintegrada y laxa pero efectiva de grandes instituciones sanitarias de carcter pblico y una asistencia pblica semiestatizada y politizada con nuevos tipos de transferencias distributivas. Andrenacci, Falappa y Lvovich buscan entender al peronismo en su perodo clsico a la luz de Esping-Andersen, y desde esta perspectiva coinciden en definitiva con Lo Vuolo en afirmar que el peronismo clsico produjo un hbrido institucional de Estado de Bienestar que combinaba ciertas formas universalistas y corporativas de proteccin social, outputs de un sistema poltico autoritario y poco proclive a la negociacin entre la totalidad de los actores colectivos y grupos de inters 12. Este Estado de Bienestar argentino se configur a dos manos: por mano derecha, se plasm en una poltica econmica de sustitucin de importaciones que implicaba las conocidas transferencias del sector exportador al sistema urbanoindustrial; y por mano izquierda, a partir de tres lgicas: la del sistema previsional, la del sistema educativo y la del sistema bsico de salud y por ltima la serie de polticas de vivienda: este funcionamientoa dos manos no se realizaba por medio de la extensin cuantitativa de derechos bsicos universales. En definitiva, la impronta del Estado de Bienestar argentino, una tutela estatal comprehensiva y a la vez fragmentada respecto de las relaciones salariales, marc los modos de integracin social de la Argentina hasta finales del siglo XX.

16/06 /11

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Ctedra Teixid Seminario Introduccin a la Historia de las Polticas Sociales

Primer Cuatrimestre 2011 Patricio Foglia // dni 31 728 2

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