COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC

POLITICI PUBLICE SECTORIALE - Suport de curs Conf. univ. dr. Luminita Gabriela POPESCU

BUCURETI

CUPRINS

MODULUL 1 : CONTEXTUL CONSTITUTIV AL POLITICILOR .............................................. 7 PUBLICE ............................................................................................................................................ 7 MODULUL 2 : TEORII DE ELABORAREA A POLITICILOR PUBLICE................................ 21 MODULUL 3 : IMPLEMENTAREA POLITICILOR PUBLICE SECTORIALE....................... 47 MODULUIL 4. EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE ........................................................... 65

Informaii generale Date de identificare a cursului

Cursul Politici publice sectoriale se adreseaz studenilor din anul III ai programului de studii de licent Studii administartive ID., Facultatea de Administraie Public din cadrul SNSPA.

Date de contact ale titularului de curs: Nume: Conf. univ.dr.Luminia Gabriela Popescu Telefon : 021/318.08.97 E-mail : luminitapopescu@snspa.ro Consultaii: mari, orele 16-18, sediul Facultii

Date de identificare curs i contact tutori: Curs: Politici publice sectoriale Anul III, Semestrul II Tipul cursului: obligatoriu

Condiionri i cunotine prerechizite Dat fiind susinerea acestui curs n semestrul II, anul III din programul de studii universitare ID, pentru o mai bun nelegere a noiunilor ce sunt prezentate, se recomand parcurgerea unei bibliografii minimale din domeniul politicilor publice i managementului public i relaionarea fireasc cu alte discipline, cum ar fi : Descrierea cursului Cursul de Politici publice sectoriale pentru studenii anului III ai programului de studii universitare, nvmnt la distan, are drept obiectiv general: familiarizarea cu principalele noiuni i concepte ale guvernrii moderne conceptului de politici publicesectorilae;motivelor existenei politicilor publice, respectiv eecurile de pia i limitarea cadrului concurenial; sistemelor de valori i provocrile guvernrii, conceptul de grup de interese i efectele acestora asupra politicilor impactul culturii asupra procesului politicilor publice. Din punct de vedere instrumental-aplicativ sunt aprofundate instrumentele manageriale utilizate n implementarea politiiclor i a instrumentelor utilizate n evaluarea politicilor, respectiv analiza cost beneficiu, analiza tridimensional i instrumentele de evaluare a riscului Prezentarea noiunilor i conceptelor este realizat printr-o abordare sintetico-analitic i n acelai timp, complementar, fa de celelalte discipline, studiate n cadrul primului ciclu universitar Prezentul curs i propune aadar, nsuirea de ctre studeni, din perspectiva formrii lor ca viitori funcionari publici, a mecanismelor proprii funcionrii procesului politicilor publice n contextul actual. Organizarea temelor n cadrul cursului 3

Cursul este structurat n patru module, care trateaz, att noiunile i conceptele fundamentale referitoare la politici publice, ct i aspectele complexe ale aplicrii politicilor publice n cadrul guvernrii europene caracterizat prin multistratificare. Modulele faciliteaz nelegerea, att din punct de vedere teoretic, ct i practic a noiunilor de baz, cu ajutorul consultrii regulate a bibliografiei minimale recomandate. Formatul i tipul activitilor implicate de curs Cursul de Politici publice sectoriale este structurat n cele patru module, dup cum am mai precizat, i este unul interactiv bazat pe de-o parte, pe prezentarea noiunilor i conceptelor n cadrul ntlnirilor prevzute n calendarul activitilor, iar pe de alt parte, pe studiul individual al masteranzilor. De asemenea, consultaiile reprezint o alt form de sprijin a studenilor n procesul de nvare activ, prin participarea la discuii pe tematica specific cursului sau cu privire la realizarea lucrrilor de verificare. Materiale bibliografice obligatorii Sursele bibliografice sunt stabilite astfel nct s ofere posibilitatea nelegerii cu mai mult uurin a temelor abordate i sunt att, referine bibliografice obligatorii, ct i facultative. Recomandm urmtoarele materiale bibliografice obligatorii: Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, Prentice Hall, 2005 Michael Howlett, M. Ramese, Studying Public Policy Policy Cycles and Policy Subsystem, Toronto, N.Y, Oxford, 1995 Hogwood B.W., Gunn L.A. (1984), Policy Analysis for The Real World, , Oxford University Press, Oxford, trad. rom. (2000) Introducere n Politicile Publice, Trei, Bucureti Adrian Miroiu, Introducere in politicile publice, Ed. Politeea, 2001 Luminita Gabriela Popescu, Politici Publice, ed. Economic, 2005 Edit. Paul Sabatier, Theories of the Policy Process, University of California, Davis, Westview Press, 1999 De asemenea, la finalul fiecrui modul, se vor regsi trimiteri bibliografice facultative, pe care studenii le pot consulta pentru completarea cunotinelor sau n vederea realizrii lucrrilor de verificare.

Calendar al cursului Pe parcursul semestrului I la aceast disciplin sunt programate dou ntlniri cu studenii, n vederea soluionrii eventualelor nelmuriri legate de coninutul temelor. De asemenea, n cadrul 4

ntlnirilor, masteranzii pot s solicite titularului de curs sau tutorilor sprijin pentru pregtirea lucrrilor de verificare, n calendarul disciplinei, regsindu-se termenele la care trebuie transmise aceste lucrri, aferente modulelor. Politica de evaluare i notare Evaluarea final se va realiza pe baza unui examen scris, tip lucrare descriptiv desfurat n sesiunea de examene. Nota final se va compunde din: lucrarea descriptiv (60%, adic 6 puncte) i aprecierea celor patru lucrri de evaluare (40%, adic 4 puncte). Lucrrile de verificare vor fi transmise titularului de curs sau tutorelui, conform graficului stabilit n calendarul disciplinei. Elemente de deontologie academic Urmtoarele aspecte vor fi luate n considerare: Masteranzii ale cror lucrri se dovedesc a fi plagiate nu vor fi acceptai la examinarea final. Orice tentativ de fraud sau frauda propriu-zis depistat e parcursul examinarii finale va fi sancionat prin nepromovarea examenului sau alte tipuri de sanciuni, conform poziiei Facultii de Administraie Public n ceea ce privete combaterea i sancionarea drastic a furtului ori a susinerii incorecte a examenului, prin utilizarea oricror forme de fraudare. Rezultatele finale vor fi puse la dispoziia masteranzilor, prin afiarea lor n clasa virtual. Studeni cu dizabiliti Una din prioritile noastre o reprezint asigurarea accesului egal al tuturor studenilor la activiile de predare-nvare, precum i la cele de evaluare. n vederea acordrii de anse egale tuturor cursanilor, indiferent de nevoile speciale ale acestora, titularul de curs i manifest disponibilitatea de a adapta coninutul, metodele de transmitere a informaiilor, precum i modalitile de evaluare, atunci cnd se impune.

Strategii de studiu recomandate Pentru a obine rezultante performante, se recomand masteranzilor parcurgerea fiecrui modul i rezolvarea n termen a lucrrilor de verificare, participarea la cele dou ntlniri, studierea bibliografiei minimale i o planificare atent a studiului individual. I. Suportul de curs propriu-zis: Organizarea modulelor : Cursul este organizat pe 4 module distincte, dup cum urmeaz: 5

MODULUL 1 : CONTEXTUL CONSTITUTIV AL POLITICILOR PUBLICE 1.1.Consideraii generale 1.2.Definirea politicilor publice 1.3. Taxonomia politicilor publice 1.4. Politici publice sectoriale 1.4.1. Modelul politicii publice sectoriale verticale 1.4.2. Modelul politicii publice sectoriale orizontale MODULUL 2 : TEORII DE ELABORAREA A POLITICILOR PUBLICE 2.1 Problemele de politic public 2.2.Actori i instituii
2.3. Tipologia politicilor publice

2.4.Modele teoretice de analiz a politicilor publice 2.5.Selecia modelelor de analiz a politicilor publice MODULUL 3 : IMPLEMENTAREA POLITICILOR PUBLICE SECTORIALE 3.1. Procesul de implementare a unei politici publice 3.2. Libertatea de aciune a actorilor implicai n implementarea politicilor 3.3. Fundamentarea teoretic a procesului de implementare 3.4. Factori care influeneaz implementarea unei politici publice 3.5. Structuri flexibile de guvernare 3.6. Funciile reelelor de guvernare MODULUIL 4. EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE 4.1. Definirea procesului de evaluare 4.2. Modaliti de cuantificare n evaluare 4.3. Tipuri de evaluri 4.4. Benchmarking -ul politicilor public 4.5. Surse de informare utilizate n evaluare

MODULUL 1 : CONTEXTUL CONSTITUTIV AL POLITICILOR PUBLICE Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor guvernare la nivelul UE . Obiectivele propuse: La finalul acestui modul, masteranzii trebuie s: S defineasc conceptele de politic public i politic sectorial guvernare i guvernan S caracterizeze contextul constitutiv al unei politic publice S neleag motivul existenei politicilor publice cu noiunile de baz referitoare la definirea

conceptelor de politic public, respectiv politic sectorial i noilor abordri procesului de

1.1.Consideraii generale Mondializarea economiei, mutaiile de pe piaa forei de munc, rapiditatea schimbrilor tehnologice i sociale, exigenele sporite ale societii civile reprezint provocrile crora administraia statelor lumii este nevoit s le fac fa prin creterea eficienei i eficacitii proceselor administrative, ameliorarea capacitii instituionale de adaptare i inovare, stpnirea diversitii problemelor, identificarea unor soluii alternative adecvate complexitii actuale. Acestea sunt raiunile pentru care, n prezent, sunt formulate exigene fr precedent orientate att spre planul extern, ct i spre cel intern, referitoare la asumarea riscului politic, imaginaia politic, inovaia politic, managementul politic. Pe plan extern este nevoie de o nou gndire strategic i de inovaii radicale n domenii de mare actualitate, cum sunt: relaiile dintre statul naional i structurile organizaionale transnaionale, dintre statul naional i organizaiile spaial administrative (regionale, locale), precum i construcia instituiilor care transced statul naional i care determin viitorul rilor n cadrul Uniunii Europene, dar i al Europei ntr-o lume globalizat. Urmtorii anii vor nsemna participarea statului naiune, principalul actor al integrrii, la configurarea noului model al Europei Unite din punct de vedere politic, economic i social. Pe plan intern exist o cerere la fel de mare i de urgent de a eficientiza structurile statale i guvernamentale determinat, n primul rnd, de transformarea societii ntr-o structur multiorganizaional, iar, n al doilea rnd, de limitarea capacitii decizionale a guvernelor, limitare cauzat de presiunile exercitate de grupuri de interese speciale i de tirania micilor minoriti.

Ameninrile reprezentate de aceste dou grupuri, ce au tendina de a face din propriul interes un imperativ moral cruia orice alt obiectiv s-i fie subordonat, pot fi anihilate sau chiar Noile provocri globale: eliminarea srciei, protecia mediului nconjurtor, repartizarea neuniform a cunotiinelor tiinifice, presiunea exercitat asupra economiilor rilor slab dezvoltate, conflictele religioase, eradicarea terorismului internaional, eficientizarea controlului armamentului nuclear, internaionalizarea tehnologiei informaiei etc. impun cu stringen creterea importanei administraiei centrale i locale. n concluzie, deoarece guvernele naionale sunt singurele care datorit legitimitii lor pot domina actuale probleme globale, guvernarea trebuie s-i redefineasc politicile, strategiile, programele i proiectele n scopul dinamizrii capacitaii de performan. Viabilitatea performanelor este, ns, direct condiionat de succesul reformei sistemului administrativ. Politica Uniunii Europene este focalizat prioritar asupra constituirii unui cadru favorabil creterii competitive a companiilor europene pe piaa global. Experiena ajustrilor structurale a ridicat o serie de probleme sociale legate de accentuarea ratei omajul n anumite industii, ceea ce n termeni financiari se exprim prin creterea costurilor, i aa destul de ridicate, n condiiile intrrii (ieirii.) pe o pia nou Importana costurilor de intrare/ ieire de pe o pia const n faptul c acestea contribuie la clarificarea nelegerii naturii contestabile a pieelor, unde nu numai economia de scar dar i viteza de intrare /ieire pot avea influene considerabile asupra performanelor i competitivitii. Piaa europen concurenial oblig companiile cu preurile cele mai mari s se alinieze acelora cu preurile cele mai competitive Prin urmare, nivelul mediu i dispersia preurilor trebuie s scad i s se apropie de situaia concurenei perfecte , n care pe pia rmne produsul cel mai competitiv. Cererea pentru produsul A se va diminua treptat pe piaa unic datorit preului necompetitiv, simultan cu creterea cererii pentru produsul B. Menionm c raionamentul se refer la dou produse identice din punct de vedere al performanelor. Companiile care nu reuesc s se adapteze condiiilor pieei unice, n timp, vor dispare. Eforturile companiilor de a reduce costurile totale de producie trebuie susinute prin politici orientate spre reducerea cheltuielilor n sectorul public, oferindu-se astfel posibilitatea companiilor private de a putea s se menin pe o piaa unic competitiv. transformate n oportuniti doar de o guvernare puternic, eficient i performant 1 .

O discuie asupra distrugerii ratortului politic dintre majoritate i minoritate n gmdirea constituional american propus de Alln Bloom ( The Closing of the American Mind, Introduction:Our Virtute, pp25-43)

n consecin, din perspectiv economic, procesul de extindere al Uniunii Europene exercit asupra mediului de afaceri romnesc serioase presiuni care constituie, n fond, argumente solide n favoarea creterii eficienei activitilor din sectorul public. Una dintre soluiile la care guvernele occidentale au apelat destul de frecvent n ultima perioad, pentru diminuarea cheltuielilor bugetare prin mbuntirea eficienei i a metodelor de munc, este transferarea experienei din sectorul privat ctre cel public. La rndul lor, politicile publice se nscriu ntr-un dublu proces de transformare: intrrile (resursele financiare, bugetare, umane) sunt transformate n realizri (construcii de autostrzi, numr de dosare pentru ajutoare sociale analizate i acordate etc.), care la rndul lor produc efecte (ameliorarea securitii rutiere, consolidarea mediului economic etc.) 3 Modernizarea i dezvoltarea sistemului administraiei publice la toate nivelurile (autoritile centrale i locale, instituionale i al serviciilor publice) este un proces dinamic i complex care cere eforturi susinute pentru a accelera aderarea la Uniunea European.. Noile comenzi politice i sociale impun descoperirea i exploatarea eficienei i eficacitii unor abordri i soluii noi, cunoaterea, definirea, elaborarea, implementarea i monitorizarea activ a unor politicii, obiective, strategii, decizii i aciuni care pot rezolva problemele cu care se confrunt diferitele segmente societale. Este nevoie de un uria potenial intelectual i de experien care s participe la alegerea prioritilor reformei i la stabilirea direciilor de implementare a acesteia. Realizarea dezideratelor este posibil prin eforturi substaniale care s in cont de urmtoarele transformri: competenele: de la planificarea centralizat la funciile specializate, caracteristice economiei de pia; resursele umane: de la cadrele din administraie, angajate pe criterii politice la funcionarii publici, angajai pe criteriile competenei profesionale; organizarea: de la unitatea de putere centralizat la uniti de putere descentralizate, separate pe orizontal i vertical administraiei publice; procedurile: de la respectarea directivelor pe linie de partid la respectarea legalitii actului administrativ.

1.2.Definirea politicilor publice

Idem, p.6.

Care este forma politicilor publice n contextul actual definit de spaiul european unic? Exist diferene n tipul i natura acestor politici fa de politicile din perioadele premergtore procesului de crearea a acestui spaiu unic? nelegerea conceptului actual de politic public presupune introducerea n discuie a unor chestiuni de ordin calitativ suplimentare comparativ cu abordrile tradiionale ? Rspunsurile la toate aceste probleme sunt dificil de formulat datorit influenelor exercitate de multitudinea variabilelor de situaie (contingene) asupra cadrului teoretic de cercetare adoptat. Politicile comunitare, internaionale, transnaionale, prezentate n paragraful precedent, se nscriu n categoria variabilelor de care trebuie s se in cont n formularea unei politici publice.. n termeni de consecine, raionalitatea unei politici publice revine la a formula judeci conjuncturale. Politica reprezint un domeniu al activitii umane care vizeaz relaiile, manifestrile i orientrile ntre pturile, grupurile sociale i alte organizaii active dintr-un stat sau ntre acestea i ceteni n confruntrile pentru cucerirea, consolidarea, dezvoltarea i meninerea puterii i pentru controlul funcionrii ei 6 Prin extinderea definiiei anterioare spre domeniul politicilor publice se poate considera c orice politic reflect orientrile cetenilor ce formeaz anumite grupri (fa de altele) n interiorul unei ri, dar i ale unei ri fa de alte ri, n legtur cu promovarea intereselor lor, n lupta pentru putere. 7 Prin urmare, se poate considera c politica public exprim manifestrile i orientrile definite de autoritile statului, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activiti eseniale ce se desfoar fie la nivelul naional, fie la niveluri teritorial-administrative Considerat frecvent ca un echivalent, la nivel guvernamental, al politicii de corporaie, politica public poate fi tratat ca ansamblul deciziilor adoptate de ctre autoritile publice n vederea orientrii ntr-un sens rezonabil a activitilor dintr-un domeniu de larg interes public. Politicile publice sunt, n concluzie, decizii politice n favoarea unui anumite stri dorite, inclusiv opiunile n favoarea anumitor mijloace considerate a fi adecvate atingerii obiectivelor proiectate. Esena unei politici publice ine de mobilizarea membrilor unei comuniti n jurul unui consens permanent reformulabil, obinut prin disput, negociere, nfruntare, compromis. Prin urmare, o politic public presupune existena unui obiectiv (de larg recunoatere public (interes public) i care determin declanarea procesului prin care opiniile i interesele celor care se regsesc n obiectivul fixat sunt aduse laolalt pentru a face posibil crearea unui loc
6 7

Mic dicionar enciclopedic, Ed.tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978 . Dicionarul Explicativ al Limbii Romne, Ed. Academiei, Bucureri, 1984.

10

comun al comunitilor, grupurilor i cetenilor i care, n mod curent, reprezint spaiul public al politicii. Politic public contureaz, aadar, un loc comun sau un spaiu public int, construit pe baza identificrii unui interes comun al unor largi categorii de ceteni cu interese, opinii i afilieri, n general, diferite. De exemplu, dac protecia mediului nconjurtor reflect la un moment dat un interes comun al societii, devenind idealul politicii de mediu, atunci ea trebuie s creeze acel spaiul public int care capaciteaz interesul comun al comunitii n aceast direcie. Iniierea aciunilor ce se impun sunt determinate i posibile tocmai datorit existenei acestui spaiu, care va exista atta vreme ct activitile necesare punerii n aplicare a politicii elaborate i vor demonstra eficacitatea. Adoptarea unei anumite soluii (dintre multitudinea de alternative existente) are un grad ridicat de dificultate provocat de efectele contingenelor asupra cadrului de cercetare a problemelor ce in de opiunea asupra soluiei care vizeaz satisfacerea acestui interes comun. Literatura de specialitate nu ofer un punct de vedere unic asupra naturii conceptului de politic public. Politica public reprezint o opiune politic, tehnic sau ideologic? n ipoteza n care se accept existena unei legturi reprezentative ntre decizia politic i sistemul de valori societal, atribuirea caracteristicilor politice acestui concept este inevitabil. Dimpotriv, dac se consider c opiunile politice nu au asociate sisteme de valori esenial diferite, atunci natura politicilor publice este pur tehnic. Chiar i n situaia n care alegerea este fcut ntr-un context care exclude valorile societale este imposibil s se se stabileasc n mod tiinific ( adic avnd un grad calculabil de certitudine i de reproductibilitate) dac o soluie sau alta este tiinific adecvat. Manifestarea ideologiilor. n ultimele decenii ale secolului trecut s-a dezvoltat n domeniul tiinelor sociale o nou doctrin, cea a perspectivelor concureniale, care a acentuat imposibilitatea stabilirii unei explicaii unice i valide a fenomenului social, pe baza diferitelor tradiii teoretice. Superioritatea sau, din contr, suficiena unui raionament, a unor argumente sau a unor judeci depinde de perspectiva teoretic utilizat. Analize mult mai sofisticate relev c existena explicaiilor concurente nu distruge posibilitatea stabilirii unor criterii de raionament ntre acestea, chiar dac astfel de raionamente sunt de natur relativ ( explicaia X este mai bun dect varianta Y). Din perspectiv pragmatic, politica public poate fi identificat cu una dintre urmtoarele alternative: expresia unei alegeri (opiuni), definiia unei aciuni curente, o propunere specific, interesului comun n cadrul spaiului public nu poate fi ns redus la ingineria tehnocrailor sau la gnoza

11

calea de anunare a unei decizii guvernamentale, autorizarea formal a unei aciuni iniiate, negocierea unei poziii, o declaraie de intenie. La baza oricrei politici publice stau anumite reguli i norme specifice care exprim modalitile de definire, opiunile decizionale, precum i aciunile destinate punerii n practic a politicii. Politica unei ri este definit i pus n practic de ctre forele politice ajunse la putere prin formele elective cunoscute. Credibilitatea oricrei puteri politice este conferit prin acceptarea de ctre Parlament a Programului de Guvernare, document de importan naional, din care decurg politicile, obiectivele, strategiile i tacticile care ghideaz drumul spre analize, decizii, aciuni i monitorizri reformatoare ale diverselor sectoare i domenii societale. Diagrama din figura nr.1.1 evideniaz conexiunile existente ntre toate aceste elementele menionate, dar i faptul c decizia politic asumat deriv din prioritile stabilite prin Programul de Guvernare. n acest etap, decizia politic are un caracter general, viznd doar aria de activitate i, eventual, conturnd obiectivele prioritare. Deciziile prin care se urmrete modificarea aspectului economic i social al societii, ntr-un mod care exprim doctrina partidului sau coaliiei aflate la putere, sunt influenate de politicile anterioare, de tipul problemelor ce sunt identificate sau de contextul existent la momentul asumrii deciziei .

12

Programul de guvernare

Politicile publice

Obiectivele Strategiile
Tacticile

Politicile i Programele Sectoriale

Obiectivele Strategiile
Tacticile

Aciuni - Monitorizri Rezultate

Evaluare Aciuni de mbuntire a politicii

Fig. nr. 1.1 Ciclul dezvoltrii politicilor publice

1.3. Taxonomia politicilor publice Teoria politicilor publice consacr un loc aparte problemelor de taxonomie, (delimitrii i clasificrii variabilelor), deoarece prin potenialul su explicativ contribuie la nelegerea comportamentelor decidenilor publici. Delimitare taxonomic fundamental rezid ntre politicile cantitative i cele calitative (disocierea lui Tinbergen).

13

Politicile cantitative sunt focalizate asupra adaptrilor permanente la schimbrile continue ale mediului, n condiiile n care nici structura i nici organizarea sectorului nu se modific. Politicile calitative desemneaz schimbrile structurale, la limit aceast politic devenind una a transformrii. Schimbrile calitative sunt adesea precedate i nsoite de modificri cantitative, distincia fiind util deoarece comport implicaii asupra relaiilor, instrumentelor i obiectivelor de politic public. Una dintre clasificrile structurale formale ale politicilor publice este urmtoarea: finaliti, percepute prin dezvoltarea uman etc.); obiective, reprezentnd dimensionarea cantitativ din perspectivele finalitilor, care la rndul lor pot fi: obiective economice creterea produciei, stabilitatea preurilor etc; obiective sociale securitatea social, educaia, sntatea etc; Disocierile taxonomice n sfera politicilor publice ofer o palet variat a diferenelor criteriale, att n planul teoriei, ct i al practicii. Se impune ns sublinierea c rigiditile taxonomice pot deveni, n anumite condiii, periculoase. 1.4. Politici publice sectoriale Coordonatele teoretice ale conceptului de politic public sectoriale se definesc prin raportarea la trei aspecte eseniale i interdependente: a) semnificaia conceptului de politic public sectorial. Politic public sectorial este adoptat de guvern, ca autoritate public, i are ca obiectiv principal reglarea condiiilor, repartiiilor i alocrii resurselor n sectoarele componente ale domeniilor considerate de interes public. Teoria politicilor publice capt consisten numai n raport cu o anumit concepie asupra semnificaiei atribuit de la simple aprecieri. Noiunea de sector se definete ca un domeniu sau ramur de activitate din viata economico-social 8 . Statisticile naionale i internaional ofer o palet deosebit de bogat a modalitilor de clasificare a sectoarelor.
8

motivaiile calitative ale politicilor publice

(competitivitatea,

sectorului public pentru care se dezvolt

politica, concepie care se

circumscrie regulii conform creia este imposibil de a deduce prescripii (norme de aciune) pornind

Dicionarul Explicativ al Limbii Romne, Ed. Academiei, Bucureti, 1984

14

Pe baza acumulrilor empirice, au fost difereniate urmtoarele tipuri de politici publice sectoriale: globale: politici conjuncturale, politici structurale, politici de relansare, politici de stabilizare etc.; de exemplu, pentru politicile publice structurale este necesar efectuarea, ntr-o etap prealabil, unui diagnostic al sectorului vizat i n funcie de rezultatul diagnosticului se decide asupra politicii de adaptare structural care urmeaz s fie pus n practic; funcionale: politici fiscale, politici de preuri, politici salariale etc.; specifice pe activiti (politici de cercetare-dezvoltare, politici de difuzare a tehnologiei) pe subsectoare sau pe industrii. Subsectoarele se identific cu zonele de interes incluse ntr-un sector. Astfel, pentru sectorul agricol, sub-sectoarele sunt: viticultura, zootehnia, piscicultura etc.; pentru sectorul industrial, sub-sectoarele sunt reprezentate prin: textile, construcii de maini, electronic, electronic etc; politici sectoriale spaiale: politici zonale, politici teritoriale, politici naionale etc.; politici sectoriale temporale: politici pe termen scurt, politici pe termen mediu, politici pe termen lung. Politica public sectorial se constituie ca o entitate n cadrul creia se manifest interdependena dintre ansamblul instrumentelor i cel al obiectivelor. Aceast axiom impune satisfacerea unor condiionri foarte restrictive, surprinse n cadrul formalizrii politici publice sectoriale i justificate de analiza politicii n domeniul su de intervenie. Din perspectiv pragmatic, politicile publice sectoriale se confrunt cu dou provocrii semnificative : soluionarea pe pri a problemei generale, ceea ce presupune eludarea organice diverselor msuri i instrumente de politic public sectorial; combinarea artificial a diverselor intervenii ale statutului conform orizontului de timp a decidentului. Prim provocare opereaz disjuncia dintre dou abordri aparent opuse a problematicii politici sectoriale: abordarea global, care ofer o viziune de ansamblu asupra relaiilor dintre instrumentele i obiectivele autoritii publice i n cadrul creia se ncearc crearea condiiilor de coeren i eficacitate ale politici sectoriale; abordarea subsectorial, care pune n relaie instrumentele i obiectivele specifice fiecrui sub-sector, politica sectorial fiind perceput ca o surs de intervenii ale statului n diversele subsectoare ale unui sector (politica energetic, politica metalurgic etc.). solidaritii

15

n funcie de accentul pus pe un tip de politic sectorial sau altul, politicile aplicate n rile dezvoltate prezint caracteristici care le difereniaz sensibil. Astfel, Statele Unite i Marea Britanie au aplicat, cu precdere, abordarea global, ne-selectiv, Germania aplic o politic centrat pe activiti, iar n Frana este dominant politica sectorial specific pe industrii. Analiza politicilor specifice n cazul exemplelor menonate evideniaz existena unor orientri mult mai diversificate n funcie de modul n care msurile corespunztoare tipului de politic dominant se mbin cu msurile proprii celorlalte tipuri de politici trecute n revist. n Statele Unite msurile corespunztoare tipului dominant de politic industrial global vizeaz promovarea liberei concurene, ncurajarea acordurilor de comer liber cu diferii parteneri comerciali, managementul neutru al parametrilor macroeconomici, meninerea separat a activitii bancare de cele industriale. Acestor msuri li s-au asociat ns i altele corespunztoare att politicilor publice subsectoriale (msuri n favoarea domeniilor aflate n dificultate), ct i politicilor pe activiti (ncheierea de contracte de cercetare cu sectorul privat i cu universiti pentru proiecte avnd legtur cu prioritile naionale aprare, tehnic spaial, transporturi, promovarea exporturilor, faciliti fiscale, finanari). n Marea Britanie au fost luate, de exemplu i msuri de politic sectorial pe activiti (crearea zonelor de ntreprinderi n scopul sprijinirii dezvoltrii regionale). Pentru politicile publice axate pe activiti, Germania ofer cazul cel mai ilustrativ. Msurile luate pe acest plan au vizat promovarea intens a cercetrii - dezvoltrii prin finanare public a cercetrii tiinifice de baz i prin crearea unei reele puternice de institute de cercetare pentru difuzarea tehnologiilor, precum i stimularea interveniilor Land-urilor. S-au luat, ns, i msuri de politici sectoriale pe indusrii (alocarea de fonduri de cercetare unor mari companii din industrie, msuri selective n favoarea unor industrii i pentru protecia altora aflate n declin) i de politic general (meninerea competitivitii internaionale, dezvoltarea unui sistem cuprinztor de pregtire profesional care s asigure for de munc nalt calificat, practicarea unei politic i macroeconomice de natur s asigure meninerea la un nivel redus a ratei inflaiei, prin existena unei bnci centrale independente i puternice). n cazul Franei, politicile sectoriale aplicate au vizat alegerea, n procesul planificri, a sectoarelor prioritare, sprijinirea campionilor naionali, prin naionalizri, alocaii de stat i mprumuturi de la instituii de stat, protejarea sectoarelor i industriilor cu creterea cea mai lent oel, construcii navale .a. Msurile de orientare general au constat n independente, sprijinirea meninerea controlului asupra investiiilor financiare, prin participarea n condiii de echitate a statului, existena unei bnci centrale mai puin ntreprinderilor mici i mijlocii prin acordarea de faciliti privind 16

impozitele i asistena financiar, privatizarea. Politicile sectoriale specifice iniiate n favoarea anumitor activiti au urmrit, n special, promovarea intensiv a exporturilor prin acordarea de asisten financiar i informarea larg a societilor comerciale. Politica japonez se bazeaz, n principal, pe msuri specifice adoptate n sprijinul unor sectoare i se caracterizeaz prin folosirea viziunii strategice n planificarea indicativ a subveniilor pentru sectoarele prioritare i a aciunilor de stabilizare a celor n declin. Politicile cu caracter general sunt subordonate unei politici unitare generale destinat s menin competitivitatea internaional i constau n folosirea unor stimulente de impozite pentru economisire, a unei taxri favorabile pentru companii, investiii substaniale n educaie i instruire, ncurajarea integrrii pe scar larg a activitii bancare, stimularea unei competiii puternice pe piaa intern, stimularea mbuntirii calitii produselor i serviciilor. Politicile specifice pe activiti, care se regsesc n politica sectorial japonez, urmresc acordarea de subsidii pentru proiectele de nalt tehnologie i susinerea exporturilor. Tabloul de ansamblu al celor mai ilustrative cazuri de politici publice sectoriale aplicate n rile dezvoltate demonstreaz c acestea reprezint un mix de date variate, de msuri caracteristice diferitelor tipuri de poltici sectoriale (globale, axate pe activitii, axate pe subsectoare), msurile aferente unui anumit tip de politic fiind, ns, preponderente. Importana acordat unui tip sau altuia de politic sectorial, precum i dozarea msurilor asociate sunt subordonate obiectivului general menionat n programul de guvernare i determinate n funcie de avantajele deinute, de tradiii, de modelul socio-cultural etc. b) natura statului n realizarea politicii publice. Statul constituie principalul responsabil al politicilor publice i, n consecin, teoria statului constituie un element central al fundamentelor politicilor publice. Din aceast perspectiv, definirea naturii statului comport evidenierea urmtoarelor probleme: desemnarea responsabilitilor politicilor publice i a gradului lor de autonomie; dependena politicilor publice de alternana la putere a partidelor politice i a grupurilor de interese; procesele politico-juridice de executare a deciziilor de politic public. Influena naturii statului n realizarea politicilor publice ar putea fi rezumat prin afirmaia c decizia de politic public reprezint o opiune a statului prin care acesta arbitreaz liber ntre diverse interese cu scopul realizrii obiectivelor pe care i le-a stabilit, ntr-un domeniu sau altul. n planul politicilor publice, economiile de pia dezvoltate au consacrat de-a lungul timpului, dou sisteme diferite: sistemul individualist de tip anglo-saxon i american, care pune accent pe rolul, stimularea i rspunderea individual; 17

sistemul corporatist (comunitar) de tip european continental (n special german) i japonez, care pune accent pe comunitatea ce contribuie la dezvoltarea economico-social, guvernul asumndu-i un rol substanial n dezvoltarea societii prin alocarea de resurse, sprijinirea sectoarelor naionale, finanarea unor investiii, formulnd chiar i garanii sectoriale etc Dezvoltarea i expansiunea activitilor industriale, diversificarea sectorial a acestora i industrializarea cvasiunanim a societii au generat anumite luri de poziie la nivelul autoritii publice a statului, prin care acesta intervine pentru a orienta cursul evoluiei individuale spre finaliti extraeconomice, integrez industriile n spaiile socio-umane axiologizate i pe alte principii dect eficiena i profitul. n acest sens, la nivelul autoritilor publice au fost iniiate, promovate i dezvoltate o serie de aciuni , msuri i proceduri n direcia corectrii evoluiilor industriale n conformitate cu ateptrile comunitii , orientnd prin instrumente i norme structurile i comportamentele industriale spre realizarea obiectivelor de dezvoltare. c) gradul de intervenie al statului. Referitor la modurile de intervenie a statului asupra sectoarelor activitilor economico-sociale, practica a consacrat dou modele: cel al abordrii politicilor sectoriale pe vertical i cel al abordrii pe orizontal a politiclor sectoriale. Fiecare dintre aceste modele are premise i resurse diferite pe care puterea statal le poate influena prin deciziile de natur strategic adoptate.. 1.4.1. Modelul politicii publice sectoriale verticale n aceast reprezentare, politica public sectorial este focalizat pe obiective precise, specifice fiecrui sector, divizate, apoi, vertical, pe subsectoare i zone. Sarcina autoritilor publice este aceea de a identifica att aceste obiective n expresie cantitativ, ct i instrumentele necesare pentru canalizarea resurselor ctre aceste zone. Se pornete deci de la premisa cunoaterii obiectivelor i sectoarelor pentru care se pun n funciune anumite instrumente i se aloc resurse. Instrumentele utilizate sunt fie de natur fiscal scutiri de impozite, ealonarea plii impozitelor i rate specifice de amortizare, fie de asisten financiar finanri ne-rambursabile i transferuri, garanii guvernamentale i mprumuturi cu dobnda sub nivelul pieei. Modelul politicii sectoriale verticale este destinat recuperrii decalajelor. Pe msura apropierii de societatea informaional modelul tradiional de politic public sectorial nu se mai verific, deoarece schimbrile rapide i complexe au fcut aproape imposibil identificarea acelor produse sau servicii noi care ar putea s reprezinte un potenial succes.

18

1.4.2. Modelul politicii publice sectoriale orizontale Specificitatea acestui model este aceea c se adreseaz unor activiti sectoriale. Resursele sunt alocate fie liniar, la nivelul ntregului sector, pe criterii de performan, fie pentru dezvoltarea factorilor de producie de care beneficiaz, n mod egal, ntreg sectorul. Avantajele competitive vor aprea doar n acele sectoare care folosesc cel mai bine rezultatele dezvoltrii factorilor de producie. n fig. 1.2. sunt ilustrate cele dou modele de abordare a politicii sectoriale. Conform acestei reprezentri rezultate politicii sectoriale agricole desfurate pe vertical (coloana A) se vor regsi n subsectoarele spre care sunt direcionate resursele ( n exemplul ales n subsectorul cerealelor i cel zootehnic), dar i n industria alimentar (i n alte sectoare: servicii de transport, comer etc.) ca efect al desfurrii pe orizontal a politicii sectoriale agricole ( coloana B). Evoluiile recente pe plan mondial demonstreaz o schimbare radical a modului n care sunt elaborate politicile publice sectoriale rile cele mai dezvoltate (state resurs i principalul alte servicii . A
Politica sectorial (sectorul agricultur) Obiective i strategii Politic subsectorial (Subsectorul cereale) Obiective i strategii Politic subsectorial (Subsectorul zootehnic) Obiective i strategii Creterea ovinelor Obiective i strategii Creterea taurinelor Obiective i strategii

informaionale) i spre informaie i

elaboreaz politicile publice sectoriale innd cont de faptul c informaia constituie principala produs finit. Aceste state i orienteaz activitile inovaie, management, cultur de mas, tehnologie avansat, educaie, asisten medical i B
Politica sectorial ( industria prelucrtoare) Obiective i strategii

Politica subsectorial (industria alimentar) Obiective i strategii

Abatoare i frig

Bere i conserve

Fig. 1.2. Modele verticale i orizontale de desfurare a politicilor publice sectoriale

19

Statele n care industria ocup locul primordial n economie vor continua s produc produse i servicii industriale pe care le vor comercializa n statele informaionale i celor slab dezvoltate. n plus, statele informaionale i vor transfera o parte nsemnat a industriilor ctre acest grup de state, deoarece n aceste state fora de munc este mai ieftin. Indiferent de modelul ales, demersul managerial al desfurrii politicii sectoriale trebuie focalizat asupra identificrii prioritilor strategice ale sectorului prin promovarea resurselor, att din interiorul, ct i din exteriorul acestuia. Bibliografia recomandat Obligatorie: L.G. Popescu, Politici Publice, ed. Economica, 2005 A. Miroiu, Introducere n Politici Publice, Ed. Politeaa, 2001 Opional Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, Prentice Hall, 2005 Michael Howlett, M. Ramese, Studying Public Policy Policy Cycles and Policy Subsystem, Toronto, N.Y, Oxford, 1995 Hogwood B.W., Gunn L.A. (1984), Policy Analysis for The Real World, , Oxford University Press, Oxford, trad. rom. (2000) Introducere n Politicile Publice, Trei, Bucureti Lucrarea de evaluare nr. 1 Realizai un scurt eseu (maxim 2 pagini) n care s analizai caracteristicile de definiie ale politicilor publice sectoriale. Exemplficai. Aceast lucrare se va trimite pe adresa de e-mail a tutorelui. Se va acorda 1 punct (10% din nota final) pentru rezolvarea corespunztoare a sarcinii. ntrebri de autoevaluare Explicati sintagma Politic Public Sectorial. Definii modelul orizontal i cel vertical al politicilor spublice sectoriale.. Comenentai ciclul de dezvoltare al politicilor publice

20

MODULUL 2 : TEORII DE ELABORAREA A POLITICILOR PUBLICE Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor cu principalele mecanisme de elaborare a politicilor publice. Obiectivele propuse: La finalul acestui modul, masteranzii trebuie s: S identifice cel puin trei modele de elaborare a politicilor publice S proiecteze procesul unei politici S analizeze elementele unei politici publice

2.1 Problemele de politic public Politicile publice reprezint un subiect de actualitate al realitii administraiei romneti. Politica public reprezint manifestrile i orientrile definite ale autoritilor statulu, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activiti eseniale ce se desfoar fie lanivel naional, fie la niveluri teritorial-administrative ; altfel spus decizii politice n favoarea unei anumite stri dorite, inclusiv opiunilen favoarea anumitor mijloace considerate af fi adecvate atingerii obiectivelor proiectate(L.G. Popescu, 2005) n sens larg, politica public este acea cale de actiune, adoptata de catre un reprezentant al unei autoritati publice pentru rezolvarea unei probleme ce reflecta interesul unei comunitati sau a unui segment particular al societatii (R. A. Buchholz, Anderson, Bullock, Brady) Stricto sensu, politica public reprezint o cale de actiune in acord cu un interes public, un proces in care societatea (prin intermediul unui reprezentant ales) ia decizii privind alocarea resurselor cu o atitudine strict orientata catre realizarea unui scop. Politica public este o cale de aciune care nu se confunda cu intentiile ori declaratiile de intentie cu privire la realizarea unui scop sau cu procesul politic - prin care se intelege procesul de organizare a efortului individual pentru a realiza un scop colectiv, ori de a realiza un obiectiv pe care indivizii sau grupurile de interese il gasesc dificil de realizat prin resurse proprii. Procesul de formulare si implementare a politicilor publice este alctuiet din trei faze: Faza 1: identificarea/definirea nevoilor sau/si problemelor Faza 2: formularea politicilor Faza 3: implementarea politicilor de catre reprezentatul unei autoritati publice (factor de decizie politica/policy-maker) 21

Categorii de politici publice pot fi : legi sau alte reglementari (masuri de schimbare institutionala) masuri de schimbare organizationala masuri de intarire a capacitatii institutionale, fara a antrena o schimbare organizationala programe si proiecte inovatii la programe si proiecte

Politicile publice trebuie sa fie elaborate in urmatoarele conditii: sa corespunda nevoilor si obiectivelor formulate in strategia in care se integreaza sa fie aplicate de catre persoane cu roluri si atributii clare sa fie in concordanta cu resursele financiare, cerintele de investitii si prioritatile fixate in strategia in care se integreaza sa se aplice in termenul fixat in strategie (potrivit planului de actiune in care sunt incorporate) sa fie corelate cu alte programe si proiecte Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezint un domeniu de grani ntre mai multe discipline clasice precum tiina politic, sociologia, psihologia social, tiina juridic sau economia. Studiul politicilor publice ar reprezenta brana cea mai recent a tiinei politice. n ceea ce privete tehnicile i metodele de cercetare, acestea sunt mprumutate din diverse discipline sociale i adaptate nevoilor de instrumentar pentru fiecare studiu n parte. Pna prin anii 60 tiina politic nu era interesat n mod special de studiul a ceea ce se ntmpl n interiorul guvernului i de studiul mecanismelor guvernrii. Studiile de specialitate studiau extensiv procesul electoral, studiul organizaiilor politice, analiza conceptelor cadru n tiinta politic etc. Dup anii 60 crete interesul pentru a afla ce se petrece n interiorul guvernului, crete preocuparea pentru creterea eficienei deciziilor n materie de alocare a fondurilor publice i de aici interesul pentru studierea manierei n care se iau deciziile politico-administrative. Din anii 80 ncepe s se discute tot mai mult n termeni de reform a guvernrii, accentual cznd pe creterea performanei n gestionarea banului public, pe imbuntirea relaiei ntre Stat si Cetean, ntre Guvern i Societatea Civil. Domeniul politicilor publice (cercetarea i analiza n domeniu) pot fi definite foarte bine ca ocupndu-se de studiul deciziilor politico- administrative de alocare a diverselor forme de resurse (materiale, financiare, de know how, simbolice). Politicile publice, obiectul de studiu al disciplinei n cauz, reprezint aciuni realizate de ctre guvern (central sau local) ca rspuns la problemele care vin dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci cnd o autoritate public, central sau local ncearc cu ajutorul unui program de aciune coordonat s modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali. 22

Decantnd definiia de mai sus rezult o serie de elemente care dau consisten unei politici publice. n primul rnd o politic public este format dintr-un ansamblu de msuri concrete, care dau substan politicii publice. Traseul constitutiv al unei politici publice este punctat de diverse decizii. Deci, un al doilea element este dat de faptul c o politic public se definete prin aceste decizii, forme de alocare a resurselor, a cror natur este mai mult sau mai puin autoritar i n care coerciia este mereu prezent. n al treilea rnd, o politic public se nscrie ntr-un cadru general de aciune, ceea ce ne permite s distingem ntre o politic public i simple msuri izolate. n acest cadru de actiune, o poltic public are obiective i scopuri precizate, stabilite n funcie de valori, norme i interese. Acesta ar fi al patrulea element. Iar ultimul, al cincilea, este dat de faptul c o politic public are un public, adic indivizi i grupuri a cror situaie este afectat de deciziile luate n politica public n cauz. Politicile publice sunt aciunile realizate de ctre guvern (central sau local) ca rspuns la problemele care apar dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci cnd o autoritate public, central sau local, ncearc cu ajutorul unui program de aciune coordonat s modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali. La nivel naional politicile publice pot s apar dinspre oricare dintre instituiile majore ale Statului (Parlament, Preedinte, Guvern central sau local). Cele cinci elemente care dau consisten unei politici publice sunt ( Thoenig, Jean-Claude. In Traite de Science Politique coordonat de M. Grawitz i Jean Lecca, vol.IV. PUF 1992): 1. O politic public este format dintr-un ansamblu de msuri concrete, care dau substan unei politici publice; 2. O politic public cuprinde decizii sau forme de alocare a resurselor, a cror natur este mai mult sau mai puin autoritar i n care coercitia este mereu prezent; 3. O politic public se nscrie ntr-un cadru general de aciune , ceea ce ne permite s distingem ntre o politic public de simple masuri izolate; 4. O politic public are un public, adic indivizi i grupuri a cror situaie este afectat de ctre politica public n cauz; 5. O politic public are obiective i scopuri, stabilite n funcie de norme i valori. Procesul de realizare a unei politici publice cuprinde ase etape: 1. Identificarea problemei - are loc atunci cnd un eveniment, o persoan, un grup reusesc s atrag atenia asupra unei probleme, spre soluionare, prin intervenia puterii publice. 2. Punerea pe agenda politic - este faza n care problema identificat este luat serios n consideraie de ctre oficiali (putere public i politic). Nu toate problemele identificate ajung i pe agenda politic.

23

3. Formularea cadrului de politic public - atunci cnd o anume problem ajunge s fie considerat de ctre oficiali nu nseamn automat c o politic public va fi creat. Cineva (o anume autoritate) trebuie s dezvolte un program care s se refere la rezolvarea problemei. 4. Adoptarea unei politici publice - aici ne referim la toate eforturile pentru ca un anume program s fie adoptat ca i program guvernamental. n aceast faz sunt concentrate elementele de negociere, dictate de interese, care pot schimba viziunea iniial asupra unei politici publice. 5. Implementarea unei politici publice - este un stadiu critic de realizare a unei politici publice. Aici rolul administraiei este decisiv. 6. Evaluarea de politici publice - care are ca scop determinarea eficienei unei politici publice. Se analizeaz modul n care diversele activiti au condus la ndeplinirea scopurilor iniiale. Obiectul acestei discipline cunoate definiii variate, care ns cad de acord asupra unui aspect esenial: politicile publice sunt efectul deciziilor luate de guvernani. Pentru a nelege mai bine acest termen putem considera cteva definiii suplimentare: a. Conform primei definiii, dat de Thomas Dye, politicile publice sunt tot ceea ce un guvern decide s fac sau s nu fac (Dye, Thomas R.Understanding Public Policy 1998, Prentice-Hall). b. O a doua definiie, mai complet i mai conceptualizat, ne este oferit de William Jenkins. Acesta spune c politicile publice sunt un set de decizii interrelaionate, luate de un actor politic sau de un grup de actori, privind o serie de scopuri i mijloacele necesare pentru a le atinge ntr-o situaie dat. c. Ultima definiie pe care o vom lua n considerare i aparine lui James Anderson. Anderson spune c politicile publice sunt un curs al aciunii urmat de un actor sau mai muli actori politici, cu un scop, n ncercarea de a rezolva o problem. d. Relatia Guvernului cu mediul. e. O serie lung de activiti, mai mult sau mai puin relaionate, i consecinele acestora. Aceste definiii subliniaz elementele cheie ale analizei politicilor publice: decizia politic, luat de actorii politici, de a utiliza anumite mijloace pentru a rezolva o problem. n continuare vom discuta fiecare dintre aceste aspecte: cine ia decizia, cum se decide care problem trebuie rezolvat i cum este formulat soluia i care sunt mijloacele ce pot fi folosite. Interesul pentru a afla ce se petrece n interiorul guvernului, crete preocuparea pentru mrirea eficienei deciziilor n materie de alocare a fondurilor publice i de aici interesul pentru studierea manierei n care se iau deciziile politico-administrative. ncepe s se caute cu asiduitate reeta bunei guvernri.

24

Studii mai vechi privind formularea politicii publice acord puin atenie naturii i definirii problemelor n politica public. Problemele sunt considerate date i analiza ncepea din acest punct. De ce unele probleme sunt soluionate, n timp ce altele sunt neglijate? De ce unele probleme sunt definite ntr-un mod, iar altele n altul? Definirea problemei ajut la localizarea punctelor de putere din cadrul sistemului politic. Dac o problem este de natur intern sau extern, dac reprezint o nou situaie sau este o consecin a unei politici publici actuale, dac este limitat sau larg ca scop, toate acestea contribuie la modelarea tipului de politic public emergent. n evaluarea politicii publice sunt necesare informaii despre substana i dimensiunea problemei int pentru a determina cu exactitate eficacitatea acesteia. Pentru scopul nostru, o problem de politic public poate fi definit ca acea condiie sau situaie care genereaz nevoi ori insatisfacii, pentru a cror corecie aciunea guvernamental este necesar. Condiii precum aerul poluat, mncare alterat, aglomeraia din nchisori, aglomerarea urban constituie situaii care ar putea constitui poteniale probleme n condiiile n care insatisfacia i disconfortul cresc. Gradul de disconfort sau insatisfacie (care impune i intervenia guvernamental) este msurat de persoane n funcie de un standard sau un criteriu; dac acestea consider o anumit situaie ca normal, inevitabil sau propria responsabilitate, nici o aciune guvernamental nu va fi iniiat deoarece situaia respectiv nu este problematic. Nu orice situaie devine o problem de politic public: situaiile nu se transform n probleme dect n msura n care sunt percepute ca atare, articulate i aduse n atenia autoritilor; acest tip de aciune este utilizat frecvent de oficialiti, parlamentari aflai n cutarea unor probleme; o situaie devine problematic dac se identific cu un domeniul de intervenie a statului, pentru care o soluie guvernamental este posibil. Profesorul Aron Wildavsky 1 afirma c autoritile mai degrab vor ignora o problem dac aceasta nu este dublat de soluia aferent. Uraganele i cutremurele de pmnt nu pot constitui probleme datorit caracterului imprevizibil al acestora, ns distrugerile provocate constituie o problem de politic public i numeroase programe pentru atenuarea distrugerilor provocate de aceste fenomene naturale au fost iniiate. (Wildavschy, Aaron.1975.Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary Processes.Boston. Little, Brown ) Soluionarea situaiilor problematice poate fi urmrit de alte persoane dect beneficiarii direci. n anii 60, srcia a constituit o problem public, iar administraia Johnson a declanat un rzboi mpotriva srciei mai degrab ca reacie la aciunile ziaritilor i altor oficialiti dect ca rezultate al aciunilor sracilor.
.

25

Dei multe probleme continu s persiste, modul de definire al acestora se modific odat cu schimbarea valorilor i a condiiilor care le-au generat. Alcoolismul este edificator n acest sens. n secolul XIX, alcoolismul reprezenta o problem personal. n prima jumtate a secolului XX, alcoolismul constituia rspunsul indivizilor la diferite presiuni sociale, familiale etc., devenind o problem social pentru a crei ameliorare se recomanda cu precdere consilierea i accesul la alte servicii sociale. Recent, alcoolismul este considerat i stigmatul aferent. Situaii considerate normale ntr-un moment, se pot transforma n probleme ca urmarea a schimbrii mentalitilor. Abuzurile n familie care au constituit de secole o problem personal, astzi sunt considerate infraciuni. Definirea problemei este rezultatul unui proces politic care determin n acelai timp i soluiile adecvate. Accesul la mijloacele de transport de ctre persoanele cu handicap reprezint o problem de transport ori o problem legat de drepturile omului? Mijloace de transport special destinate persoanelor cu handicap constituie soluia la o problem de transport. Perspectiva drepturilor omului implic accesul egal al persoanelor cu handicap la mijloacele de transport, respectiv dotarea mijloacelor de transport cu dispozitive care s permit i persoanelor cu handicap s utilizeze n mod egal transportul n comun. Cauzalitatea reprezint o a doua faet a problemei de politic public. O situaie se poate transforma ntr-o problem, dar care sunt cauzele care au generat situaia respectiv? Multe probleme criminalitatea, srcia, inflaia i poluarea aerului au cauze multiple. Inflaia, caracterizat de creterea generalizat a preurilor msurat de indicele preurilor de consum, constituie o problem de politic public cu multiple cauze: subproducia de bunuri i servicii, cerere excesiv de bunuri i servicii, prea muli bani n circulaie, rezultatul inflaiei psihologice (oamenii se ateapt ca preurile s creasc) etc. Pentru soluionarea unei probleme, cauzele sunt cele care trebuie vizate, nu doar manifestrile (simptomele) acestora, ns n multe situaii, cauzele principale nu sunt uor de identificat ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei probleme i negocierea unui compromis asupra lor constituie o sarcin nu tocmai uoar pentru cei ce elaboreaz politica public (policy-makers), definirea problemei transformndu-se astfel ntr-o problem de sine stttoare. Natura i scopul multor probleme de politic public sunt dificil de formulat datorit caracterului lor difuz ori invizibil. Pentru c msurarea este adeseori inadecvat, cei nsrcinai cu elaborarea politicilor publice nu dispun de o evaluare corect a situaiei de fapt i se afl n imposibilitatea de a propune soluii adecvate sau chiar de a ntreprinde orice aciune guvernamental pentru soluionarea problemei. Acestor inexactiti n msurare se adaug i slaba nelegere a cauzelor fenomenului. 26 o boal care necesit tratament medical acoperit din asigurarea de sntate. Aceast definiie medical reduce responsabilitatea individual

Alte probleme dificil de cuantificat sunt: violenele mpotriva copiilor, imigraia ilegal, evaziunea fiscal etc. Alt aspect al problemelor de politic public se refer la capacitatea acestora de a fi uor de controlat/influenat, unele probleme implicnd mult mai multe schimbri comportamentale dect altele. Controlul asupra problemelor este condiionat i de caracterul tangibil sau nu al acestora. Probleme precum penuria de locuri de munc, managementul defectuos al proiectelor pot fi soluionate mult mai uor prin creterea resurselor i a stimulentelor de care oamenii sau ageniile dispun. Alte probleme, cum ar fi rasismul, abiliti profesionale inadecvate sunt intangibile, implicnd valori. Obiectul studiului nostru l constituie problemele publice. Care sunt acele caracteristici care disting o problem public de una privat? n general, sunt considerate publice acele probleme care afecteaz un numr substanial de mare de persoane, ale cror consecine sunt resimite inclusiv de persoane care nu sunt implicate n mod direct. Problemele care sunt limitate ca efect, numr de persoane afectate n mod direct nu sunt de natur public. S presupunem c un cetean este nemulumit de valoarea sumelor impozitate imputate sub legislaia fiscal n vigoare. Atta timp ct ceteanul respectiv va aciona individual cutnd s obin de la organele fiscale o derogare de la lege n favoarea sa, discutm despre o problem personal. Declanarea unei aciuni de modificare a legislaiei de ctre respectivul cetean mpreun cu alte persoane afectate de aceeai problem n mod direct sau indirect, transform problema personal ntr-una public. Msura n care o situaie sau o condiie este perceput ca o problem depinde nu numai de dimensiunea obiectiv a acesteia, ci, ntr-o mare msur i de cum se raporteaz oamenii la situaia respectiv. O persoan bogat pentru care gsirea unui loc de munc nu a constituit o problem serioas nu este ameninat de o creterea n rata omajului, ba chiar o consider necesar n vederea reducerii ratei inflaiei. Un muncitor pentru care omajul este o ameninare va reaciona negativ la o asemenea cretere. Percepia unei persoane este influenat de propriile experiene, valori i situaii n care se afl. Nu exist un unic mijloc de definire a problemei, dei multe persoane au preri i preferine fa de o situaie. De multe ori, formulrile diferite ale unei probleme concureaz pentru acceptarea public. Dac ceva anume reprezint sau nu o problem public depinde de termenii n care a fost definit problema i de acceptarea definiiei propuse. n plus, termeni n care a fost definit i cauzele care au generat-o au determinat promovarea acelor soluii considerate adecvate.

27

2.2.Actori i instituii
Cine sunt cei implicai n procesul politicilor publice?

n funcie de diversele teorii care explic politicile publice, ncercnd s explice felul cum funcioneaz o societate uman, exist mai multe mpriri ale acestor actori. Astfel acetia pot s fie indivizii, luai separat fiecare, sau grupuri: clase sociale, diverse grupuri sociale. Fiecare dintre acetia au propriile lor interese, iar felul cum interacioneaz, rezultatele eforturilor lor pentru realizarea acestor interese, sunt reglate de factori instituionali, de regulile care guverneaz procesul politic. Nu ntreaga societate este n egal msur implicat n procesul de decizie. Politicile publice sunt realizate de ctre subsistemele politicilor, care sunt alctuite din toi actorii care au legtur cu o anumita problem public. Termenul de actor include att actorii din cadrul statului (ministere, comisii, agenii descentralizate, etc.), ct i pe cei din cadrul societii (sindicate, ONG uri, grupuri de presiune, etc.), implicai direct sau marginal n procesul politicilor publice. O abordare susine c cei care particip direct n procesul politicilor publice pot fi considerai ca membrii ai unei reele a politicii respective, n timp ce actorii implicai doar marginal pot fi considerai ca fcnd parte dintr-o mai larg comunitate a politicii publice respective. Subsistemele sunt forumuri n care aceti actori discut problemele publice, negociaz i ncearc s ajung la soluii ct mai bune pentru interesele lor. Instituiile sunt regulile care ghideaz comportamentul actorilor aflai n urmrirea interesului propriu. n sens restrns, pot fi definite ca structurile i organizarea statului, a societii i a sistemului internaional. Putem s dm cteva caracteristici formale de organizare: tipul de apartenen al membrilor la instituia respectiv, regulile i procedurile de operare, dar i principiile, normele i valorile care definesc instituiile, ultimele fiind considerate caracteristici informale. Dup cum s-a putut vedea, actorii pot s fie indivizi sau grupuri. n mare, datorit varietii imense a acestora, i putem grupa n cinci mari categorii de actori: oficialii alei, oficialii numii (funcionarii publici), grupurile de interese, organizaiile de cercetare i mass media. Primele dou categorii se regsesc n structurile statului, n timp ce ultimele trei n cele ale societii, mpreun formnd elementele principale din care apar membrii unui subsistem specific de politic public. Nu trebuie ns pierdut din vedere faptul c aceste grupuri sunt doar aproximri: ele nu sunt omogene, indivizii care le compun sunt diferii i pot avea interese diferite. Dei aceast simplificare prin care privim un ansamblu de indivizi drept un actor unic poate uura efortul nostru de a nelege modul de desfurare a procesului politic, ea rmne o simplificare. Modelarea mai apropiat de realitate a acestui proces ne cere s lum n considerare n analiza noastr interesele individuale.

28

Oficialii alei Oficialii alei (politicienii) care particip la procesul politicilor publice pot s fie mprii n dou categorii mari: executivul i legislativul. Executivul Executivul, cabinetul sau guvernul la nivel naional, este unul din juctorii cheie din subsistemele politicilor publice. Rolul su central deriv din autoritatea sa conferit de constituie de a administra ara. Dei exist i ali actori care sunt implicai n proces, autoritatea de a face i de a implementa politici este a executivului. n sistemele politice parlamentare (Marea Britanie, Germania, Japonia), atta vreme ct guvernul se sprijin pe o majoritate parlamentar este de puine ori controlat. n cadrul sistemelor prezideniale (Statele Unite) dei executivul trebuie de multe ori s conving adunrile legislative pentru ca acestea s-i aprobe msurile, exist ntotdeauna o zon mare de aciune pe care legislativul nu o poate controla. Alturi de prerogativa costituional, executivul posed o sum de alte resurse care i ntresc poziia: controlul asupra informaiilor, controlul resurselor fiscale, acces preferenial n mass media, un aparat birocratic la dispoziia sa. Prin aceste resurse poate s i manifeste controlul sau influena asupra unor actori din cadrul societii, cum sunt grupurile de presiune sau sindicatele. n multe ri, executivul poate controla prioritile legislative i adoptarea legilor. Legislativul n sistemele parlamentare sarcina dat de electorat legislativului este de a supraveghea aciunile executivului, sarcin care i permite s influeneze politicile respective. Tot cu ajutorul legislativului se pot introduce o serie de probleme publice n agenda guvernului. Un instrument eficient de control este aprobarea bugetului, dei dac executivul se bucur de sprijinul majoritii parlamentare, acest instrument poate fi inoperabil. Separaia executiv/legislativ nu se regsete doar la nivelul administraiei centrale, ci i n administraia local. Dei diferena de resurse politice nu este poate tot att de marcant, i aici executivul este actorul principal. Funcionarii publici Oficialii numii au ca sarcin sprijinirea executivului n ndeplinirea sarcinilor sale, ns, n realitate, ei pot s joace un rol cheie n procesul politic. Multe din funciile de luare a deciziilor i de implementare au fost preluate de aceti funcionari de la executiv.

29

Grupurile de interese Un rol important n procesul politicilor publice este jucat de ctre grupurile de presiune. Una din cele mai importante resurse ale acestora este cunoaterea, sau mai precis, acele informaii care s-ar putea s fie mai puin sau deloc la ndemna altor actori. De cele mai multe ori, membrii unui asemenea grup cunosc n detaliu ce se ntmpla n domeniul lor de interes. i pentru c procesul politicilor publice este unul care ruleaz i proceseaz foarte mult informaie, este de ateptat ca cei care dein aceast informaie s joace un rol important. Alte resurse deinute de grupurile de interes sau de presiune sunt de tip politic i organizaional. De multe ori aceste grupuri contribuie financiar n campaniile partidelor sau candidailor care ajung la putere. n funcie de resursele lor organizaionale, impactul asupra formulrii i implementrii politicilor publice variaz considerabil. Prima diferen este introdus de numrul membrilor cu ct numrul membrilor este mai mare cu att ne ateptm ca organizaia s aib o influen mai mare asupra deciziilor administraiei. Pe de alt parte, grupurile care au interese similare se pot asocia, putnd avea mai mult putere dect dac ar aciona individual. n al treilea rnd, grupurile care dispun de resurse financiare mai bogate i permit s angajeze profesioniti i s contribuie n campaniile partidelor. De cele mai multe ori, diferenele dintre resursele financiare au o importan deosebit. Organizaiile de cercetare O alt categorie important de actori din cadrul societii sunt organizaiile de cercetare care pot fi localizate n cadrul universitilor sau a think tank urilor. Un think tank poate fi definit ca o organizaie independent angajat n cercetare multidisciplinar cu scopul de a influena politicile publice. Cercetrile lor ofer, de obicei, soluii practice la multe din problemele publice sau caut argumente, dovezi pentru sprijinul unor poziii. Faptul c cercetrile lor au o finalitate practic i practicarea partizanatului imediat deosebesc fundamental aceste organizaii de centrele de cercetare din cadrul universitilor. Mass media Rolul presei n cadrul politicilor publice este unul controversat, opiniile variind de la a-i acorda un rol esenial pn la unul marginal. Ceea ce este sigur ns este c presa constituie legtura primordial dintre stat i societate, poziie care i permite influenarea agendei administraiei i a opiniei publice. Rolul presei n cadrul politicilor publice rezid n faptul c semnalnd probleme aceasta combin rolul reporterului (pasiv, care relateaz i descrie o problem) cu cel al unui analist (activ, care

30

analizeaz i ofer soluii pentru o problem). Tot de aici rezult o alt caracterisitic: semnalarea i introducerea anumitor probleme publice n cadrul agendei administraiei. 2.3.Tipologia politicilor publice Toate nivelurile de guvernare central i local se implic din ce n ce mai activ n promovarea de politici publice. n fiecare an, adevrate volume de legi i ordonane sunt adoptate de organismele legislative federale, statale i locale, ele fiind dublate de o cantitate semnificativ de regulamente emise de ageniile administrative n baza mandatelor legislative. Politicile publice s-au dezvoltat att n ariile tradiionale de intervenie guvernamental cum ar fi politica extern, transporturile, educaia, protecia social, respectul legii, reglementarea relaiilor comerciale i de munc, relaiile internaionale ct i n domenii precum stabilitatea economic, protecia mediului nconjurtor, egalitatea de anse, ngrijirea medical, energia nuclear i protecia consumatorilor, pn acum 2030 de ani puin reglementate. Seciunea de fa sintetizeaz o serie de tipologii dezvoltate de-a lungul anilor de analitii politici i ali academici, n detrimentul schemelor de clasificare tradiionale (cum ar fi de exemplu, clasificarea dup domeniul de activitate, instituii ori cronologic). Demersul urmtor ofer cititorului o imagine asupra scopului, diversitii i obiectivelor variate ale politicilor publice. 2.4.Modele teoretice de analiz a politicilor publice Studiul politicilor publice ne ofer o nelegere a cauzelor i consecinelor deciziilor de politic public i mbogesc astfel cunoaterea noastr asupra societii. Studiile de politici publice ne ajut s nelegem mai bine legturile dintre condiiile sociale i cele economice ntr-o societate dat, rspunsul pe care sistemul politic l aduce acestor condiii, efectele (dac exist) pe care activitile guvernamentale le au asupra acestor condiii. Studiile de politici publice ncorporeaz idei i metode din sociologie, economie, antropologie i psihologie, istorie, tiine juridice i tine politice. O alta zon interesant a studiului politicilor publice ne conduce ctre analizele profesionale de politici publice realizate pentru a ntelege cauzele i consecinele deciziilor de politic public. Aceste analize au o dimensiune practic i normativ foarte puternic, reprezentnd o aplicare concret a tiinelor sociale la rezolvarea unor probleme sociale concrete. Cunoaterea factual a realitilor sociale reprezint baza pentru diagnosticarea strii societii. Orice societate i propune anumite scopuri iar studiul politicilor publice poate ajuta la realizarea acestora prin formularea unor studii profesionale de tipul dacatunci , permind monitorizarea mai bun ntre ceea ce ne-am propus i mijloacele utilizate pentru atingerea scopurilor.

31

Studiile de politici publice au i un rol foarte important n alimentarea discuiilor politice cu informaii structurate. Exercitarea acestui rol de ctre comunitatea tiinific conduce la dezvoltarea nivelului de informare al cetenilor pe teme de interes public i aflate n dezbatere public (sau viznd dezbaterea public), mbuntete calitatea dezbaterii pe teme de politic public prin structurarea pe baze factuale, analizate tiinific a unor opiuni de decizie politic, ridic nivelul (calitatea) dezbaterii politice n legtura cu politicile corecte care trebuie adoptate pentru a duce la ndeplinire scopurile corecte negociate i stabilite politic. Dup cum spunea un Thomas Dye : Cunoaterea e preferabil ignoranei chiar i n politic Toate elementele menionate mai sus nu trebuie s ne conduc la ideea c analitii de politici publice se substituie cumva factorilor de decizie politic. Rolul analistului de politic public este acela de a asista (ajuta) la luarea unei decizii politice informate, rolul sau limitndu-se la acela de analiz i consiliere. Analistul de politici publice explic cauzele i consecinele diverselor aciuni de politic guvernamental i nu prescriu tipuri de decizie. A analiza aciunile factorilor de decizie guvernamental i consecinele acestor aciuni asupra mediului societal nu echivaleaz cu a prescrie ce trebuie s fac aceti factori de decizie. Studiile de politici publice au din definiie o valoare practic. n primul rnd, studiile de politici publice pot s ofere descrieri ale aciunii guvernamentale n diverse zone de politic sectorial (politic social, protecia mediului, sntate, politic fiscal, aprare etc). Aceste studii ne ofer o baz factual de informaie indispensabil pentru orice efort realist i coerent de gestiune a unei societi. Nu mai puin, studiile de politic public ne ajut s interogm cauzele, factorii determinani n stucturarea politicilor publice. Putem nelege de ce o anumit politic public are un anume profil i nu altul. Putem nelege de ce guvernele iau anumite decizii n contexte specifice. Putem s ne interogam asupra efectelor pe care politici instituionale, procese i comportamente le au asupra politicilor publice. Altfel spus, putem s studiem cauzele politicilor publice, politicile fiind considerate variabile dependente iar factorii politici, sociali, culturali reprezentnd variabilele independente. Studiile de politici publice ne ofer informaii i despre consecinele, impactul decizilor de politic public asupra societii (sau comunitii vizate). Aici avem de-a face cu o zon foarte specializat a studiilor de politic public, aceea a evalurii de politici publice. Putem vedea dac deciziile de politic public au generat sau nu o schimbare n condiia iniial a grupului int, dac aceast schimbare este cea intenionat sau nu. Putem analiza dac deciziile de politic public au antrenat schimbri la nivelul instituiilor publice, celor politice sau procesului politic n general. Altfel spus, n momentul n care studiem consecinele sau impactul deciziilor de politic public, politicile

32

publice devin variabil independent iar determinanii sociali, politici, economici sau culturali variabilele dependente. Avnd n vedere complexitatea procesului de realizare a politicilor publice, care implic o multitudine de actori i puncte de vedere, o cantitate substanial de informaii statistice, juridice, istorice etc, avem nevoie de modele analitice prin care s simplificm acest proces facilitnd astfel nelegerea realitii sociale. Prezentm n continuare diverse modele de analiz a politicilor publice trecute prin filtrul a diverse lentile teoretice . Fiecare dintre ele ofer un cadru conceptual de nelegere i analiz a politicilor publice, un model de raportare la realitatea complex a procesului de realizare a politicilor publice. Un model este un mod simplificat de reprezentare a unor aspecte din lumea real. Modelele pe care le utilizm n studierea politicilor publice sunt modele conceptuale. Aceste modele ncearc s : - simplifice i s clarifice gndirea noastr despre politic i politici publice; - identifice aspecte importante ale problemelor puse de politicile publice; - ne ajut s comunicm concentrndu-ne pe aspectele eseniale ale vieii politice; - direcioneaz eforturile de nelegere a politicilor publice sugernd ceea ce este important i ceea ce nu este important; - sugereaz explicaii pentru politicile publice i le prezice consecinele. Selecia modelelor de analiz a politicilor publice Fiecare dintre modelele de analiz a politicilor publice identific un model conceptual care poate fi gsit n teoria politic, teoria economic sau n sociologie. Nici unul dintre ele nu a fost special conceput pentru a studia politicile publice dar fiecare ofer un mod individual de a reflecta asupra politicilor publice i chiar sugereaz aspecte legate de cauzele i consecinele politicilor publice. Aceste modele nu se afl n competiie, n sensul c nu putem spune c unul este mai bun dect altul. Fiecare ofer o alt perspectiv asupra vieii politice i fiecare ne ajut s nelegem diverse aspecte legate de politicile publice. Institutionalism/etatism: Sub aceast denumire vom grupa teoriile care explic alegerea alternativelor de politic public n contextul decizional institutionalizat al statului. Principala unitate de analiz o reprezint factorul de decizie sau organizaia responsabil cu luarea deciziei. Constrngerile ce deriv din contexte sociale sunt mult mai slabe n explicarea compatibilitilor i incompatibilitilor factorilor de decizie. Explicaiile centrate pe rolul statului indic faptul c orice schimbare n politica public este mai bine neleas prin prisma percepiilor i 33

interaciunilor dintre factorii de decizie i alii ntr-un context organizaional specific nivelului guvernamental. Cnd aceste orientri au n vedere influenele sociale, ele trateaz lobby-ul, politica grupurilor de presiune, opinia public i alegerile ca variabile care influeneaz reacia oficialitilor n materie de politic public. Originea schimbrilor n politica public se afla n cadrul instituiilor. Instituiile guvernamentale au fost mult timp centrul interesului pentru tiinta politic. n mod tradiional definim tiina politic ca i studiul instituiilor guvernamentale. Activitile politice sunt centrate n jurul instituiilor guvernamentale iar politica public este n mod autoritar determinat, implementat si ntarit de ctre aceste instituii. Relaia dintre politic public i instituiile guvernamentale este foarte strns. Instituiile guvernamentale dau politicilor publice trei caracteristici distinctive. n primul rnd, guvernul ofer legitimitate politicilor publice. Politicile guvernamentale reprezint adesea obligaii legale pentru ceteni. i alte tipuri de politici publice venind dinspre biseric, organizaii profesionale, corporaii etc sunt privite ca fiind foarte importante. ns numai politicile guvernamentale implic obligaii legale. n al doilea rnd, politicile guvernamentale implic universalitate. Numai politicile guvernamentele se extind la toi oamenii dintr-o societate. Politicile publice apartinnd altor grupuri pot s se extind numai la o parte a societii. n al treilea rnd, guvernul monopolizeaz fora coercitiva ntr-o societate. Numai guvernul poate legitima privarea de libertate n cazul nerespectrii unei politici publice. Sanciunile care pot fi inpuse de alte grupuri i organizaii sunt cu mult mai limitate. Tradiional, abordarea instituional n tiina politic nu d prea mult atenie legturii dintre structura instituiilor guvernamentale i coninutul politicilor publice. n schimb, studiile institutionaliste descriu n detaliu instituii guvernamentale dar fr o interogare sistematic privind impactul caracteristicilor instituionale asupra outputului reprezentat de politicile publice. Aranjamentele constituionale i legale sunt descrise minuios dar legtura dintre aceste aranjamente i politica public ramne n mod general superficial sau deloc explicat. Pentru a explica situaiile de aparenta autonomie a statului n definirea problemelor publice i dezvoltarea soluiilor inerente, aceast perspectiv abordeaz rolul factorilor de decizie guvernamentali ntr-un context mai larg. n opoziie cu modelul claselor sociale i a grupurilor de interes, statul este separat de societate i nzestrat cu interese pe care le urmrete sau depune toate diligenele n acest scop. Printre interesele proprii statului pot fi enumerate i obinerea i meninerea unei poziii hegemonice vizavi de ceilali actori sociali, minimalizarea conflictelor sociale, dezvoltarea societii n accepiunea elitelor politice reprezentnd diferite regimuri, precum i interesele particulare ale suporterilor unui regim n meninerea puterii (Ex: Nordlinger 1987:36 2 ;
2

Nordlinger, Eric A.1987 Taking the State Seriously. n volumul Understanding Political Development editat de Myron Weiner i Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co.

34

Stepan 1978 3 ; Skoepol 1985:15 4 ) n orice moment aceste interese pot s corespund sau nu cu interesele claselor sociale sau grupurilor. Statul astfel poate promova o politic public care favorizeaz grupuri sociale, dar aceasta nu implic faptul c aceste grupuri i impun punctul de vedere asupra elitelor care au un rol n elaborarea politicilor publice (policy elite). Se poate ntmpla ca factorii de decizie s adopte independent o alternativ sau s fi fost supui unor presiuni pentru a adopta o politic public particular. Este clar c din aceast perspectiv nu este posibil s se determine cu certitudine cine iniiaz politica public ori cine controleaz aciunea statului n raport cu beneficiarii politicii. La un moment dat, statul, urmrind propriul interes, poate adopta o politic public care nu este benefic ori care poate duna intereselor grupurilor sociale influente. Probabilitatea acestui fapt este condiionat n mare msur de puterea i autonomia statului, factori care variaz de la un regim la altul i n timp (Migdal 1987, 1988 5 ; Skoepol 1985 6 ). n consecin, statul este mai mult dect o aren pe fundalul creia se desfoar conflictul social sau un instrument de dominaie utilizat de clasa social ori aliana de clase sociale dominant. Este un actor influent i de sine stttor. Prin urmare, se consider c elitele politice nu sunt puternic constrnse de interese sociale i c ele au capacitatea de a elabora diferite motivaii pentru probleme diverse, precum i strategii diferite pentru soluionarea lor. n situaii specifice, ele reflect nu numai interesele statului, dar i pe cele ale regimului. ntr-o analiz a intereselor statale, Bennett i Sharpe explic modalitatea prin care statul i nsuete interese ce pot fi definite. (1) orientarea iniial fundamenteaz crearea statului n special n stabilirea bazelor sociale; (2) aceast orientare este creat i modificat pe msur ce statul se confrunt cu noi probleme, inventeaz noi strategii i i ntrete capacitatea de a soluiona problemele, dei instituionalizarea orientrii iniiale limiteaz percepia unor probleme i modul de soluionare a lor; (3) schimbri masive n cadrul personalului guvernamental genereaz o nou orientare sau la reformulri ale celei vechi. Bennett i Sharpe consider c aceste orientri ncorporate ale statului sunt instituionalizate prin ministere i agenii - n modul de diagnosticare i soluionare a problemelor i n modul de distribuie a responsabilitilor personalului i a resurselor (Bennet, Douglas C. i Kenneth E. Sharpe.1985.Transnational Corporations versus the State:The Political Economy of the Mexican
Stepan, Alfred.1978.The State and the Society.Princeton University Press Skocpol, Theda.1985.Bringing the State Back In:Strategies of anlysis in Current Researchn volumul Bringing the State Back In editat de Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer i Theda Skocpol. Cambridge University Press. 5 Migdal, Joel. 1987.Strong States, Weak States:Power and Accomodation. n volumul Understanding Political Development editat de Myron Weiner i Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co Migdal, Joel.1988.Strong Societies and Weak States:State-Society Relations and State Capabilities in the Third World.Princeton University Press. 6 idem
4 3

35

Auto Industry.Princeton University Press).. n acest fel ministerele i ageniile care acioneaz n numele statului conserv un grad mult mai mare de autonomie. Empiric, gradul de autonomie este determinat de relaia pe de-o parte dintre stat i interese sociale influente, iar pe de alt parte dintre primele dou i contextul internaional, relaii dezvoltate de-a lungul timpului. Statul i prin extensie elitele politice lupt pentru autonomie n elaborarea i implementarea politicilor publice fr a o dobndi. Modificarea indus politicilor publice este explicat de circumstane diferite care contribuie la redefinirea problemelor i soluiilor inerente i de tentativele de a atinge interesele globale ale statului care necesit noi iniiative atunci cnd politica public iniial a generat consecine neanticipate ori de situaii care modific autonomia statului (Grindle, Merilee S..Politics and Policy Implementation in the Third World.Princeton University Press 1980). n modelul intereselor proprii statului reformele instituionale i ale politicilor publice sunt rezultatul interaciunii dintre tentativele celor care elaboreaz politica public de a rspunde la problemele publice (policy-makers) i constrngerile de natur politic, social, economic i de experiena n politica public. Modelul constituie ns un mijloc de msurare a activismului liderilor politici i a celor care elaboreaz politica public (policy-makers) n determinarea rezultatelor politicii publice i n ceea ce privete atingerea obiectivelor naionale de dezvoltare. Prezint importan n contextul rilor n curs de dezvoltare unde statul frecvent are iniiativa n definirea scopurilor generale i orientarea societii. Noiunea de orientri ncorporate justific tendinele unor state de a urmri consecvent un anumit plan de aciune. Acest model demonstreaz c elitele politice joac un rol activ n promovarea unor teorii ale dezvoltrii n ncercare lor de a crea aliane, legifernd msuri reformiste i dnd natere unor noi elite birocratice. n acelai timp, foarte mult din cercetarea academic realizat n acest cadru teoretic pn n prezent rmne rupt de realitate, ntocmai ca i modelul analitic al claselor sociale. De asemenea, dei aciunile celor care elaboreaz politicile publice pot fi nelese prin intermediul acestui model, abordarea nu convinge n ceea ce privete modalitatea de nsuire de ctre elitele politice a unor preferine particulare. n ciuda ngustimii de focus din analiza instituional trebuie s vedem i aspectele productive ale acestui model. Instituiile guvernamentale structureaz modele de comportament pentru individ i grupuri. Prin structureaz nelegem faptul c aceste modele de comportament tind s dureze n timp. Aceste modele stabile de comportament ale individului i grupurilor pot s afecteze coninutul politicilor publice. Instituiile pot s fie astfel structurate nct s faciliteze anumite outcamuri de politic public i/sau s obstructioneze altele. Pot s ofere avantaje unor anumite grupuri i s le dezavantajeze pe altele. Pe scurt, structura instituiilor guvernamentale poate fi foarte important pentru consecinele de politic public.

36

Abordarea institutionalist nu trebuie neaprat s fie vzut ca simplist i descriptiv. Putem s ne ntrebm asupra relaiilor care exist ntre aranjamentele instituionale i coninutul politicilor publice, putem s investigm aceste relaii ntr-un mod comparativ i sistematic. Este important s reinem faptul c impactul aranjamentelor instituionale asupra politicilor publice reprezint o chestiune empiric care merit investigat. Frecvent reformatori entuziati au considerat c o schimbare ntr-o structur instituional va aduce de la sine schimbri n politica public, fr a mai investiga adevarata relaie dintre structura instituional i politicile publice. Astfel se poate uor cdea ntr-o capcan , asumnd n mod necesar faptul c o schimbare instituional va aduce schimbri n politicile publice. Trebuie s analizm cu atenie impactul structurii asupra politicilor publice. S-ar putea s descoperim faptul c att structura ct i politicile publice sunt n mod larg determinate de fore sociale i economice i atunci jocul legat de schimbarea instituional va avea un impact foarte mic asupra politicilor publice (n condiiile n care forele determinante ramn aceleai). Modelul procesual: Analiza secvenial analizeaz procesul de realizare a politicilor publice propunnd o mprire n secvene (pai) a ciclului de realizare a politicilor publice. Fiecare secven este distinct din punct de vedere temporal i funcional, ea fiind analizat separat n cadrul acestui model. Unul dintre scopurile acestui efort de investigaie este de a releva modelele proceselor politice. n acest sens s-a ncercat o grupare a diverselor activiti n funcie de relaia lor cu politica public. Rezultatul const n configurarea unei secvene de procese specifice politicilor publice: Identificarea problemei Stabilirea agendei(captarea ateniei factorilor de decizie asupra asupra unor probleme specifice) Formularea de propuneri de politic public Legitimarea deciziilor de politic public Cererea expres de aciune guvernamental Decizia asupra problemelor care se vor regsi pe agenda Dezvoltarea de propuneri pentru a rezolva probleme specifice Selectarea unei propuneri Construcia suportului politic pentru susinerea propunerii respective Adoptarea propunerii prin act legislativ Organizarea administraiei Stabilirea ofertei de servicii Stabilirea resurselor financiare prin taxe sau alte mijloace Studierea programelor Raportarea de outputuri pentru programele guvernamentale Evaluarea de impact Sugerarea de metode de mbuntire sau ajustri ale procesului de politicile publice 37

Implementarea de politici publice

Evaluarea de politici publice

Altfel spus, procesul de realizare a politicilor publice este vzut ca o serie de activiti politice. Acest tip de analiz permite studierea modului n care se iau deciziile sau a modului n care trebuie ele luate. Dar nu permite dezvoltarea unei discuii asupra substanei politicilor publice (cine ce primete i de ce). Deci nu se studiaz coninutul politicilor publice, ci doar procesul de constituire al politicilor publice. n ciuda ngustimii de analiz concentrat doar pe studierea politicilor publice ca i proces, acest model ne ajut s nelegem diversele activiti implicate. Trebuie s reinem faptul c realizarea de politici publice implic stabilirea de agenda (atragerea ateniei din partea actorilor cu putere de decizie), formularea de propuneri (selectarea opiunilor de politic public), legitimare de politic public (dezvoltarea suportului politic), implementarea de politic public (crearea administraiilor, cheltuirea fondurilor, ntrirea legislaiei) i evaluarea de politic public (analiza modului n care politica public i-a atins obiectivele, stabilirea de corecii) (Dupa Dye, Thomas R.1998.Understanding Public Policy.Prentice-Hall Inc.). Desigur, exist o relaie ntre modul n care politicile publice au fost fcute i coninutul acestora i vice versa. Aceasta este o problem care merit atenie. Dar, aa cum am artat i n prezentarea modelului instituionalist, trebuie evitat capcana asumrii faptului c o

Identificarea problemei

Evaluare

Stabilirea agendei

Implementare

Formulare de propuneri

Legitimarea propunerilor

schimbare n procesul de realizare a politicilor publice va aduce ntotdeauna schimbri n coninutul politicilor publice. Este foarte posibil ca anume constrngeri de ordin social, economic, tehnologic 38

s determine ca schimbrile de proces (proces nchis sau deschis, competitiv sau necompetitiv, pluralist sau elitist) s aibe doar o importan minor asupra coninutului politicilor publice. Teoria grupurilor: Teoria grupurilor presupune faptul c interaciunea dintre grupuri este elementul esenial n politic. Indivizii cu interese comune se reunesc n grupuri formale sau informale pentru a exercita mai eficient presiuni asupra guvernului n vederea satisfacerii intereselor individuale i de grup. Indivizii sunt importani n politic numai dac acioneaz ca parte sau n numele unui grup de interes. Grupurile devin un fel de punte ntre individ i guvern. Iar politica este lupta dintre grupuri pentru a influena politicile publice. Sarcina sistemului politic este de a organiza grupurile de conflict (1) stabilind o serie de reguli ale jocului, (2) aranjnd compromisuri i echilibrnd interese, (3) ntrind prin lege compromisurile stabilite i ntrind aplicarea acestor compromisuri. Conform teoriei grupurilor, politicile publice reprezint echilibrul atins la un moment dat n aceast lupt perpetu a grupurilor. Acest echilibru este influenat de importana relativa a unor anumite grupuri de interes. Schimbrile n aceast importan relativ conduc la schimbri n profilul de politic public. Influena grupurilor este dat de ctre numarul lor, bogie, trie organizaional, conducere, acces la cei ce iau decizii i coeziune intern. Teoria grupurilor descrie orice activitate politic n termenii luptei ntre grupuri. Cei ce fac politici publice apar ca fiind n permanen constrni s fac fa constngerilor venind dinstre diferite grupuri. Intregul sistem politic este coagulat de ctre echilibrul dintre cteva fore. n primul rnd avem grupurile latente. Aceste grupuri nu sunt ntotdeauna visibile dar pot fi activate de ctre un alt grup organizat i mpreun pot distruge starea de echilibru relativ a sistemului. n al doilea rnd avem ntreptrunderea de membership. Fiecare individ este membru n mai multe grupuri. Valorile la care ader individul se regsesc simultan n toate grupurile la care el ader. n al treilea rnd echilibrul ce rezult din competiia dintre grupuri ajut la echilibrarea sistemului n ansamblu. Nici un grup nu reprezint majoritatea. Puterea fiecrui grup este controlat i echilibrat de puterea altor grupuri concurente. Teoria elitelor: Politica public poate fi analizat i ca preferin i expresie a valorilor unui elite guvernamentale. Dei se spune adesea c politicile publice reflect cererea publicului, acest lucru poate fi considerat mai degraba un mit. Teoria elitelor sugereaz faptul c masele sunt apatice i prost informate.

39

Elitele modeleaz opiniile i problemele de politic public, mai degrab dect masele influeneaz elitele. Politicile publice coboar dinspre elite spre mase i nu invers. Prezumiile teoriei elitelor sunt urmtoarele: - societatea este divizat ntre cei puini care dein puterea i cei muli care sunt lipsii de putere. Numai un mic numar de persoane dein puterea de a aloca valori pentru societate. Masele nu decid n materie de politic public ; - cei puini care guverneaz nu sunt tipici pentru caracteristicile maselor. n general ei fac parte din grupurile privilegiate socio-economic ale societii; - deplasarea nonelitelor ctre poziiile elitelor trebuie s se fac continuu i lent pentru a pstra stabilitatea sistemului i a evita revolutiile. Numai nonelitele care accept consensul de baz al elitelor pot fi admise n cercurile guvernamentale ; - elitele mprtaesc consensul asupra unor valori fundamentale eseniale pentru prezervarea sistemului ; - politicile publice nu reflect cererile maselor ci, mai degrab, preferinele i valorile elitelor. Din acest motiv schimbrile n politicile publice sunt mai degrab incrementale dect revoluionare; - elitele active sunt prea puin subiect al influenei din partea maselor apatice. Elitele influenteaz masele mai mult dect invers. Care sunt implicaiile teoriei elitelor pentru analiza de politici publice? n primul rnd, elitismul implic faptul c politicile publice nu reflect cererile publicului ci reprezint mai mult interesele i valorile elitelor. Schimbarea i inovaia n politicile publice apar ca rezultat al redefinirii valorilor de ctre elite. Datorit conservatismului caracteristic elitelor schimbare nu poate s fie dect incrementalist i nu revoluionar. Politicile Publice sunt mai degraba modificate, nu nlocuite. Schimbri n natura sistemului pot s apar n condiiile n care anumite evenimente amenin sistemul. n acest caz elitele, actionnd n baza propriului interes, vor institui reforme pentru a prezerva sistemul i locul lor n cadrul acestuia. Valorile elitelor pot fi foarte sensibile la nevoile publicului. Un anume tip de noblesse oblige poate s conduc la faptul c bunstarea maselor s fie un element important n luarea deciziilor. Elitismul nu nseamn c elitele i politicile publice promovate de ele sunt mpotriva maselor, ci faptul c responsabilitatea pentru bunstarea maselor se afl la nivelul deciziilor luate de elite i nu la nivelul maselor. n al doilea rnd, elitismul vede masele ca pe ceva amorf, pasiv, apatic i prost informat. Sentimentele maselor sunt manipulate de ctre elite i nu invers. Iar comunicarea ntre elite i mase 40

e unidirecional, de sus in jos. Cu toate acestea, alegerile i competiia ntre partide pentru putere exist dar fr a permite accesul maselor la guvernare. Aceste instituii democratice, alegerile i partidele sunt importante pentru valoarea lor simbolic. Ele ajut la legarea maselor de sistemul politic oferindu-le ocazia s joace un rol limitat, n ziua alegerilor. Elitismul susine c exist un set de valori comune i norme pentru elite. Desigur, exist i anume dispute, nenelegeri n jurul acestor valori i norme. Dar regulile generale ale jocului sunt nelese i respectate de ctre elite. Competiia ntre elite se desfoar n cercul strmt al ctorva centre de putere. Raionalismul: O politic public raional este aceea care maximizeaz ctigul social. Aa fiind, guvernul trebuie s aleag politicile care aduc ctiguri societii excednd suma investit n implementarea acestor politici. Exist dou reguli importante n definirea ctigului social maxim. n primul rnd, nici o politic public nu trebuie adoptat dac costurile exced beneficiile. n al doilea rnd, dintre alternativele de politic public, cei ce iau decizii trebuie s o aleag pe aceea care aduce cele mai mari beneficii raportate la cost. Cu alte cuvinte, o politic public este raional atunci cnd echilibrul dintre valorile sacrificate i valorile ctigate este perfect. Nu trebuie s nelegem raionalismul ntr-un mod simplist, redus doar la dimensiunea economica (ct cost implementarea unei anume alternative). Raionalismul implic luarea n calcul a tuturor valorilor sociale, politice i economice implicate n implementarea unei anume politici publice, nu numai costul ei n bani. Pentru a seleciona o politic public raional, cei ce iau decizii trebuie: - s cunoasc valorile societii i ierarhizarea lor; - s cunoasc toate alternativele de politic public posibile; - s cunoasc consecinele pentru fiecare alternativ de politic public n parte; - s cunoasc raportul ntre beneficii i cost pentru fiecare alternativ; Pentru a adopta o politic public raional trebuie s avem o cunotere profunda a societii. Acest model este utilizat adesea pentru a considera marimea optima a unui program guvernamental. Bugetele guvernamentale trebuie s creasc pna n punctul n care un anume ctig social este obinut. Analiza cost-beneficiu este specific pentru acest mod de abordare a politicilor publice i reprezint principalul cadru analitic utilizat pentru evaluarea deciziilor de cheltuire a banului public.

41

Cu toate acestea, sunt multe bariere n adoptarea unei decizii de politic public raional. E foarte greu s iei o decizie pur raional. Modelul acesta rmne foarte important pentru scopuri analitice. Iat care sunt barierele care mpiedic ca deciziile de politic public s fie pur raionale: - nu se pot determina beneficiile pentru ntreaga societate, ci numai pentru anumite grupuri sociale sau indivizi; chiar i n acest ultim caz apar numeroase conflicte i contradicii; - numeroasele beneficii i costuri conflictuale nu se pot msura cu exactitate (ex: nu poi cumpar demnitatea individului cu o cretere a taxelor); - cei ce iau decizii nu sunt motivai exclusiv de maximizarea ctigului social, ci i de elemente precum puterea, status, realegere, bani etc; - cutarea alternativei perfecte e foarte dificil. Cei ce iau decizii se opresc n momentul n care gsesc o alternativ care s funcioneze; - investiiile mari n programe guvernamentale determin ca cei ce iau decizii s temporizeze luarea deciziilor n preajma alegerilor; - exist nenumarate bariere n colectarea informaiei necesare pentru a alege cea mai bun alternativ: costul informaiei, disponibilitatea informaiei, timpul implicat n culegerea informaiei necesare; - incertitudinile cu privire la consecinele adoptrii unei anume politici publice sunt foarte complexe ceea ce face ca cei ce iau decizii s prefere s mbunteasc variantele de politic public vechi n locul adoptrii unor politici publice noi; - natura segmentata a procesului de realizare a politicilor publice n marile birocraii face dificil contabilizarea i coordonarea tuturor imputurilor venite din partea diverilor specialiti i nglobarea lor ntr-o decizie ideal de politic public. Incrementalismul: Incrementalismul consider politicile publice ca pe o continuare a activitilor guvernamentale trecute, doar cu mbuntiri incrementale. Charles E. Lindblom 7 a prezentat pentru prima oar modelul incremental realiznd o critic a modelului raional de luarea a deciziilor. Aa cum arta Lindblom, cei ce iau decizii nu realizeaz anual o revedere a actualelor i propuselor politici publice, nu identific din nou valori societale, nu calculeaz din nou raportul cost-beneficii. Constrni de timp, informaie, i costuri acetia nu reiau periodic procesul de selectare a alternativelor. Trebuie s lum n calcul i elementul politic care nu permite ntotdeauna stabilirea unor scopuri societale clare i un calcul exact al raportului cost-beneficiu. (Lindblom, Charles E.1959.The Science of Muddling Through n Public Administration Review)

42

Modelul rational recunoate natura raional-comprehensiv a procesului de formare a politicilor publice i descrie un mod mai conservativ de funcionare a procesului de politicile publice. Pentru incrementalism programele i politicile publice existente sunt considerate baza pentru noile programe. Aceste noi programe sunt modificri, variante, creteri i descreteri ale vechilor programe. Cei ce iau decizii accept legitimitatea vechilor programe i adesea consider c trebuie continuat pe linia lor. n primul rnd exist constrngeri n termeni de timp, informaie i bani pentru a investiga noi alternative de politici publice. Cei ce iau decizii nu au capacitate predictiv suficient pentru a cunoate consecinele fiecrei alternative. Cei ce iau decizii accept legitimitatea vechilor politici publice pentru c n acest caz incertitudinile cu privire la consecinele politicilor publice sunt reduse. Adesea se continu din acest motiv politicile publice care nu sunt eficiente, dar predictibile n termeni de consecine. Nu trebuie uitat faptul c lansarea unei noi politici publice, a unui nou program presupune costuri mari de lansare (sunk costs). Aceste investiii pot s fie n bani, cldiri, dispoziii psihologice, practici administrative, structuri organizaionale. Incrementalismul are avantajul de a fi rapid (expedient) din punct de vedere politic. Mult mai uor se cade de acord asupra unor modificri de buget sau modificri de alt natur pe programe preexistente. Conflictele mari apar cnd trebuie luate decizii de tipul totul sau nimic , da sau nu . Incrementalismul permite reducerea conflictelor, meninerea stabilitii i prezervarea sistemului politic. n final adaugm faptul c n absena unei concertri de opinie asupra ierarhiei valorilor ntr-o societate e mult mai simplu i practic pentru un guvern s continue programe preexistente mai degrab dect s se angajeze ntr-o cruciad pentru lansarea unei scheme de politici publice noi. Public choice: Public choice reprezint o aplicare a analizei economice la nivelul analizei de politici publice. Dac economitii studiaz comportamentul indivizilor pe pia i spun c aceti indivizi i urmresc propriul interes, tiina politic studiaz comportamentul indivizilor n spaiul public i face aceiai asumpie cu privire la faptul c indivizii i urmresc propriul interes. Pentru public choice theory indivizii au acelai comportament n politic ca i pe piaa. Aceste teorii consider c toi actorii politici: electorat, pltitori de taxe, candidai, legislatori, birocrai etcncearc s-i maximizeze propriul beneficiu n politic aa cum se ntmpl i pe pia. James Buchanan, economist laureat al premiului Nobel i autor de referin pentru public choice theory, consider c indivizii vin mpreun n politic pentru a-i satisface propriul interes. 43

(Buchanan, James M,.1980.Rent Seeking and Profit Seeking. In Toward a Theory of the Rentseeking Society editat de James M. Buchanan, Robert D. Tollison i Gordon Tullock. Texax A&M University Press. ) Guvernul este o form de contract ntre indivizi care cad de acord pentru un beneficiu mutual ca s respecte legile i s suporte guvernul n schimbul proteciei propriilor viei, libertilor i proprietilor. Este adevrat faptul c, guvernul trebuie s ndeplineasc o serie de funcii pe care piaa nu le ndeplinete. El are rolul de a ndrepta lucrurile acolo unde mecanismele pieei eueaz ( market failure) . n primul rnd guvernul trebuie s ofere bunuri de utilitate public, bunuri i servicii care trebuie oferite tuturor fr excepie. Serviciile de aprare naional sunt un bun exemplu pentru acest caz. Pe de alt parte, externalitile sunt un alt domeniu n care guvernul intervine iar mecanismele pieei se dovedesc insuficiente. O externalitate intervine atunci cnd o activitate a unui individ, firm sau guvern local impune costuri necompensate asupra celorlali. Un exemplu n acest sens l reprezint poluarea aerului i apei. Guvernul rspunde la aceste situaii fie reglementnd activitile care pot conduce la externaliti, fie impunnd penaliti pentru aceste activiti pentru a compensa costul lor pentru societate. Public choice theory ajut la explicarea faptului c, n general, partidele politice i candidaii eueaz n a oferii alternative de politici publice clare n campaniile electorale. Partidele i candidaii nu sunt interesai n a avansa principii, ci n a ctiga alegerile. Ei formuleaz propuneri de politici publice pentru a ctiga alegerile; ei nu ctig alegerile pentru a formula politicile publice. Fiecare partid i candidat caut s prezinte alternativa de politici publice cea mai atractiv pentru electorat, deplasndu-se spre centru , spre variantele cel mai puin conflictuale, pentru a crete numrul de votani. Exist i o serie de probleme pe care acest teorie le ridic. Oficialii guvernamentali nu au ntotdeauna informaiile necesare pentru a analiza schimbrile n preferinele alegtorilor. Diferit de situaia consumatorilor pe pia, votanii consumatori nu se angajeaz permanent n activiti de votare. Cnd candidaii afl cu adevarat preferinele electoratului se poate s fie prea trziu, alegerile fiind deja compromise. Chiar dup alegeri, candidaii pot doar presupune dac au intuit corect sau nu preferinele electoratului. Rezultatele voturilor nu sunt ntotdeauna informative din punct de vedere al politicilor publice dorite de electorat. n absena unei bune informri despre preferinele electoratului, tendina politicienilor i birocrailor este de a considera faptul c puterea lor n societate nu este limitat. Au tendina de a exagera beneficiile programelor guvernamentale, utilizeaz diverse iluzii fiscale precum taxe mascate,

44

finanare de deficit etc., toate acestea conducnd la o subestimare a costurilor guvurnamentale. Toate aceste eecuri politice duc la supraoferta de bunuri i servicii i suprataxare a cetenilor. Public choice theory contribuie i la o mai bun nelegere a activitii grupurilor de interes i a modului n care acestea afecteaz politicile publice. Majoritatea guvernelor ofer quasi-bunuri publice de care beneficiaz doar anumite grupuri. Este raional pentru indivizii care urmresc interesele proprii s se organizeze pentru a face presiuni mai eficient asupra guvernului pentru satisfacerea acestor interese. Costul acestor beneficii specifice pot fi distribuite ctre toi pltitorii de taxe, muli dintre ei neparticipnd n nici un fel pentru obinerea acestora din partea guvernului. Dar se poate ntmpla i invers. Pentru a-i atrage suporteri, membrii i contribuii, grupurile de interes trebuie s-i dramatizeze cauza pentru a convinge de faptul c ignorarea cererilor lor reprezint un pericol pentru societate. Chiar atunci cnd guvernul le indeplinete cererile, grupurile de interes trebuie s formuleze alte cereri pentru a rmne n curs . Cu alte cuvinte i grupurile de interes, ca i actorii politici, i urmresc propriul interes pe piaa politic. Teoria sistemelor: Aceast teorie concepe politicile publice ca i rspuns al sistemului politic la forele exteriore din mediu. Aceste fore exterioare sunt vzute ca i imputuri. Mediul unui sistem reprezint orice condiie sau circumstan definit ca exterioar limitelor sistemului politic. Sistemul politic este un grup de structuri i procese intercorelate care functioneaz autoritar n vederea alocrii de valori ctre societate. Outputurile sistemului politic sunt valori alocate autoritar, iar aceste alocri reprezint politicile publice. Teoria sistemelor prezint politicile publice ca i outputuri ale sistemului politic. Conceptul de sistem implic un set identificabil de instituii i activiti ntr-o societate care funcioneaz pentru a transforma cererile n decizii autoritare, cernd suport din partea ntregii societi. Conceptul de sistem implica faptul c elementele sistemului sunt intercorelate i c sistemul rspunde forelor provenind din mediul extern pentru a se prezerva. Inputurile sunt primite de ctre sistem sub form de cereri i suport. Cererile apar atunci cnd indivizi sau grupuri, ca rspuns la condiii din mediu reale sau percepute, acioneaz pentru a modifica politicile publice. Suportul apare atunci cnd indivizii sau grupurile accept rezultatele alegerilor, respect legile, pltesc taxele, n general se conformeaz deciziilor publice. Un sistem poate absorbi o varietate mare de cereri, unele dintre ele fiind n raport conflictual. Pentru a transforma aceste cereri n outputuri (politici publice), trebuie stabilite o serie de reglementri. E recunoscut faptul c outputurile (politicile publice) pot modifica mediul i cererile venind dinspre acesta. Sistemul se prezerv producnd o cantitate rezonabil de

45

outputuri care s satisfac diverse cereri, bazndu-se pe ataamentul i suportul pentru sistemul politic i utiliznd, cnd e cazul, fora.

Bibliografie de referin Obligatorie L.G. Popescu , Administraie i Politici Publice, ed. Economic, 2006 Opional Buchanan, James M,.1980.Rent Seeking and Profit Seeking. In Toward a Theory of the Rentseeking Society editat de James M. Buchanan, Robert D. Tollison i Gordon Tullock. Texax A&M University Press Lindblom, Charles E.1959.The Science of Muddling Through n Public Administration Review Thomas R.1998.Understanding Public Policy.Prentice-Hall Inc. Lucrarea de evaluare nr. 3 Realizai un scurt eseu (maxim 2 pagini) referitor la teoria european a politicilor publice Aceast lucrare se va trimite pe adresa de e-mail a tutorelui, Se va acorda 1 punct (10% din nota final) pentru rezolvarea corespunztoare a sarcinii. ntrebri de autoevaluare Enumerai cel puin trei modele de analiz a politicilor publice i analizai unul la alegere. Definii i argumentai sintagma Politic public Enumerai cel puin trei probleme de politici publice i analizai una la alegere.

46

MODULUL 3 : IMPLEMENTAREA POLITICILOR PUBLICE SECTORIALE Scopul modulului: nelegerea mecanismelor ce intervin n procesul de implemenatre a unei politici publice i construcia structurilor asociate procesului de implementare Obiectivele propuse: La finalul acestui modul, studenii trebuie s: S caracterizeze procesul de implementare a politicii sectoriale S identifice principalele bariere n implementare S precizeze tipologia structurii ierarhice, de pia i de reea 3.1. Procesul de implementare a unei politici publice Un stat social aflat n continu dezvoltare amplific necesitatea utilizrii politicilor publice, a cror finalitate vizeaz schimbri comportamentale. Schimbrile afecteaz, mai ales, n timpul procesului de implementare a politicilor, relaiile cu unele grupuri de interese, personaliti sau chiar instituiile statului. Constituie o adevrat art realizarea consensului ntre toi aceti actori . Dezideratul punerii n oper a unei politici publice presupune abordarea simultan a cel puin dou aspecte: schimbarea inteniilor celor ce elaboreaz politicile pe parcursul procesului de implementare; poziia grupurilor de interese sau a clienilor politicii respective. Cu alte cuvinte, subiectele puse n discuie reflect preocuprile concentrate asupra identificrii att a impactului soluiilor generate de o politic asupra intereselor grupurilor ce constituie spaiul int, ct i a modurilor n care acest spaiu depind de modalitatea de utilizare a politicii de ctre cei responsabili cu implementarea. n cuprinsul acestui capitol vom ncerca s configurm o serie de posibile rspunsuri la aceste provocri, determinante pentru atingerea obiectivelor unei politici publice. Focalizarea ateniei asupra procesului de implementare a fost determinat, n primul rnd, de limitele i, chiar, eecurile ce au nsoit aceast etap, de-a lungul timpului. Studiile referitoare la implementare au relevat necesitatea acordrii unei importane eseniale structurii procesului de implementare. Acest proces este strns legat de relaiile dintre organizaiile guvernamentale, centrale i locale. n plus, deoarece implementarea unei politici publice este o problem care depete graniele sectorului public, reuita acesteia materializndu-se n bunstarea social la nivel naional, o atenie deosebit se impune a fi acordat relaiilor dintre instituiile guvernamentale, neguvernamentale i private. Studiile prezentate n literatura de specialitate au evideniat influena forelor sociale asupra implementrii unei politici. Se remarcat, de asemenea, necesitatea existenei unor legturi complexe ntre organizaiile guvernamentale i multitudinea de organizaii sociale, n scopul atingeri obiectivelor proiectate. n domeniul educaiei, sntii, asigurrii locuinelor, proteciei sociale i al asigurrilor sociale implementarea politicilor publice se face, n cea mai mare parte, de ctre organizaii neguvernamentale sau private, implementri care sunt parial sau n totalitate finanate din fonduri publice. Consecinele acestui fapt sunt deosebit de importante. n primul rnd, atunci cnd exist convingerea c statul a euat n asigurarea bunstrii sociale, organizaiile sociale, neguvernamentale i private, vor trebui s suporte, de asemenea, acest eec. n al doilea rnd, organizaiile guvernamentale i-au dezvoltat o serie de conexiuni n scopul elaborrii i implementrii politicilor publice. Cercetarea procesului de implementare a politiciilor publice a relevat existena a cel puin dou teme de reflexie. Prima tem se refer la studiul libertii de aciune n cursului procesului de implementare a politicilor. Cea de a doua tem trateaz studiul att a politicilor care au euat (indiferent de criteriile de evaluare folosite), ct i cazul politicilor ce nu au putut fi implementate. n urmtoarele paragrafe sunt dezvoltate aceste dou subiecte, fiind, totodat, analizate, la nivel teoretic, variabilele care stau la baza reuitei procesului de implementare. 47

Libertatea de aciune a actorilor implicai n implementarea politicilor Procesul de implementare a politicilor publice este influenat att de rezultatul regulilor expuse de K.C. Davis n Libertatea de aciune administrativ, ct i de circumstanele organizaionale ale implementrii unei politicii. Produsele acestor circumstane sunt monopolurile informaionale pentru oficiali, n msura n care implementarea a contribuit la crearea acestora i, n msura n care, aceste monopoluri au fost supuse controlului ierarhic i democratic. Msura n care libertatea de aciune constituie o dificultate, dup cum a relevat K.C. Davis, este o chestiune pus sub semnul ntrebrii de imprevizibilatea potenialilor clieni.din spaiul int al politicii .Libertatea de aciune n implementarea unei politici constituie un mijloc potrivit pentru a putea face fa acestui gen de instabiliti. Reducerea gradului de imprevizibilitate cu care se confrunt responsabilii procesului de implementare este posibil prin clasificarea clienilor din spaiul int al politicii. Acest tip de clasificare se bizuie, n principal, pe compararea afacerilor, pe dezvoltarea valorilor care exprim imprevizibilitatea afacerii sau pe reguli elaborate n conformitate cu propria experien a funcionarilor publici responsabili cu implementarea. Constatarea existenei anumitor tipare comportamentale, aparinnd acestor funcionari publicii, a determinat efectuarea unor studii direcionate spre identificarea cauzelor care au dus la formarea acestora . Reglementrile, aa dup cum reiese din concluziile acestor studii, se dovedesc, n unele situaii, a fi att de complicate nct funcionarii publici nu pot stpni n totalitate legea n sine, normele de aplicare i cadrul politicii. In astfel de condiii, pentru a lua o decizie acetia apeleaz la un caz asemntor celui cu care se confrunt, ceea ce duce la un proces decizional haotic. Studiile reflect i cazul n care preferinele personale ale funcionarilor publici sau compasiunea fa de unii solicitani influeneaz n mare msur decizia asumat de ctre funcionarii publici. Libertatea de aciune, de care se bucur funcionarii n cursul procesului de implementare permite ajustarea politicilor publice, n funcie de caracteristicile fiecrui caz n parte. n consecin, libertatea de aciune nu reprezint, n toate cazurile, un fenomen care ar trebui limitat printr-o centralizare administrativ a procesului decizional.. Mai mult, restricionarea acestei liberti de aciune poate genera efecte ngative prin punerea funcionarii publici n imposibilitatea alegerii cele mai bune soluii, conforme cu viziunea politicii publice respective. n consecin, accentuarea caracterului de reglementare a procesul de implementare contribuie la acordarea unei mai mari liberti de aciune a funcionarilor implicai n implementarea politicii. Din perspectiva tiparelor comportamental a funcionarilor studiile menionte disting trei stiluri proprii funcionarilor responsabili cu execuia politicilor publice: birocratic, angajat politic i pragmatic. Funcionarii publici care se caracterizeaz printr-un comportament birocratic se orienteaz dup o imagine idealizat a birocraiei, cu o distribuire clar a competenelor i a responsabilitilor. Funcionarii publici angajai politic fac tot ce le st n putin pentru a satisface anumii clieni n funcie de propriile lor criterii i ncearc s-i maximizeze autonomia fa de autoritatea organizaiei. Funcionarii publici cu stil pragmatic ncearc s ajung la un compromis ntre cei patru factori ce caracterizeaz stilul de lucru al funcionarilor publici: munca n structura serviciilor publice, conformitatea cu standardele profesionale, managementul propriei cariere, satisfacia profesional. Cercetrile referitoare la implementarea politicilor publice graviteaz din ce n ce mai mult asupra modalitilor n care este organizat acest proces la nivelurile microeconomice. . n acest context, atenia este focalizat, pe de-o parte, asupra problemelor referitoare la libertatea de aciune i la dependena fa de deciziile responsabililor cu implementarea a clienilor politicii respective , iar, pe de alt parte, asupra stilurilor de implement 3.3. Analiza implementrii politicilor publice

48

Implementarea politicii publice este, de multe ori, vzut ca un punct de blocaj al politicii ca sistem. Un numr de 57 de funcionari publici de rang superior au fost ntrebai dac: Implementarea politicii sectoriale a creat probleme nuntrul sau n afara domeniului lor de activitate?. 68% dintre acetia au rspuns afirmativ. Principalele obstacole menionate au fost birocraia (42%), presiunea timpului (33%), lipsa de cooperare a funcionarilor publici (25%), probleme de coordonare (23%) i probleme informaionale (17%). Implementarea este un proces interactiv, n care sunt implicate nu numai autoritile publice, dar i reprezentanii grupurilor aparinnd spaiului int al politicii i ai altor grupuri interesate. Personajele care particip la acest proces au motivaii i resurse proprii care, aparte de msurile politice directe, sunt influenate de muli ali factori circumstaniali. O problem limit o constituie faptul c cele mai multe studii asupra implementrii sunt axate pe gsirea explicaiilor succesului sau ale eecului politicii. Ca urmare, cercetrile prezentate n literatura de specialitate, sunt, n special, focalizate pe principiul de sus n jos. Printre factorii care determin eecul unei politici publice pot fi enumerai: rezistena local la liniile directoare centrale, condiiile financiar-economice, situaia defavorabil a pieei pe termen scurt, obiective clare ale politicii respective i lipsa de coordonare dintre diferitele politici publice. Implementarea politiciilor publice este un proces dinamic care are ca punct central o multitudine de actori, fiecare avnd propriile scopuri, informaii i mijloace de exercitare a puterii (Maarse, 1983; Bressers, 1983). Din perspectiva implementrii ca mijloc de comunicare, Maarse a ajuns la concluzia c grupurile care au lansat proiecte de politici nu au dispus de informaiile necesare referitoare la procesul de luare a deciziilor i, n consecin, au privit acest proiect ca pe un hazard. n plus, factorii de decizie primesc n mod frecvent, prea puine informaii pentru a putea aprecia n mod obiectiv calitatea proiectelor elaborate. Din perspectiva implementrii ca proces uman, n care toate personajele se strduiesc s-i ating propriile obiective, s-a ajuns la concluzia c obiectivele membrilor unitii centrale de implementare au un rol principal. Este interesant faptul c leciile practice nvate pe parcursul implementrii au fcut ca prile implicate s nu in cont de liniile directoare centrale, elaborate special pentru a promova realizarea obiectivelor politicii. Aceste devieri reprezint tentative de promovare cu eficacitate sporit a valorile de baz ale politicii i nu de eludare a acestora, fenomen care s-a evideniat i n cercetrile referitoare la libertatea de aciune. Datorit limitrilor introduse de abordarea procesului de implementare unilateral, doar de sus n jos sau de jos n sus, n prezent se manifest tot mai pronunat tendina apropierii ntre cele dou tipuri de abordare. n pofida diferenelor ce se menin ntre cele dou tipuri de abordri aceste nu sunt n msur s afecteaze percepia fundamental a realitii, ci mai degrab contribuie la evidenierea acelor situaii ce merit mai mult atenie. Pe baza convergenei ntre abordrile de sus n jos i de jos n sus se poate realiza o asociere ntre aspectele organizaionale ale implementrii politicii (stabilirea, distribuia i coordonarea sarcinilor) i caracteristicile fiecrui actor implicat n procesul de implementare. Informaiile empirice, furnizate de aceste studii i de altele similare, au servit la mbuntirea nelegerii procesului de implementare a unei politicii publice. Transformarea observaiilor constatate n recomandri practice este, nc, problematic din diverse motive i, prin urmare, atenia este, n continuare, concentrat asupra dezvoltrii instrumentelor care s fac posibil utilizarea noilor viziuni att n procesul de implementare al politicilor publice, ct i n alte domenii. n acest context, se pot distinge dou linii de dezvoltare: (1) ntocmirea unei liste de verificare a punctelor de interes, pentru stabilirea procesului de implementare i (2) dezvoltarea teoriilor explicative ale procesului de implementare. Pentru surmontarea dificultilor axate de omnipotena reglementrilor emise la nivel central, mbuntirea implementrii politicilor publice i prevenirea transformrii acestora n litera moart, s-a apelat la rezultatele studiilor prezentate anterior. Aprecierea acestora a dus la tentative de formulare a programelor de implementare, nc de la nceputul procesului de elaborare a 49

politicilor. ntre alte consecine, s-a reinut necesitatea concentrrii ateniei asupra determinrii impactului administrativ. Prin acest instrument sunt evaluate consecinele anumitor scopuri ale politicilor publice, formulate de guvern asupra funcionrii administraiilor descentralizate. Rspunsurile la ntrebri de tipul Este fezabil implementarea msurii n cauz?, Care sunt eforturile solicitate administraiilor locale? vor spori sensibilitatea factorilor de decizie de la nivelul central fa de problemele administraiilor inferioare ierarhic. n plus, se poate mbunti percepia asupra msurii n care eforturile administrative conduc spre atingerea obiectivelor propuse. Proiectarea acestor instrumente este variabil. Cea mai simpl metod este reperezentat de ntocmirea unor liste de verificare ce conin ntrebri referitoare la punerea n practic a msurilor politice de ctre administraiile locale. Rspunsurile la aceste ntrebri vor fi luate n consideraie n procesul de formulare a deciziilor politicii publice. Aceast metod de proiectare este similar cu practica din Statele Unite ale Americii, unde Senatul a impus declaraia de impact a reglementrii, declaraie referitoare la msurile politice avute n vedere. O metod de proiectare mai elaborat se refer la determinarea gradului n care administraiile locale pot pune n practic politica, nainte ca decizia cu privire la msura n cauz s fie luat. Practica a dovedit deci c implementarea ca etap esenial n reuita politicii publice estemult mai dificil i mai costisitoare dect presupun marea majoritate a politicienilor . n situaia n care implementarea este responsabilitatea organismelor guvernamentale, a organizaiilor neguvernamentale i a celor private, costurile acestui proces trebuie s se reflecte att asupra guvernului ct i asupra organizaiilor i societilor comerciale. Fundamentarea teoretic a procesului de implementare O anumit politic public poate eua datorit unui complex de factori, dintre care enumerm: municipalitile responsabile cu implementarea nu au fost suficient motivate; numrul funcionarilor publice s-a dovedit insuficient; normele de aplicare au aprut cu ntrziere; solicitanii nu au neles aranjamentele de subvenionare; societatea nu o sprijin suficient politica elaborat.; declaraiile funcionarilor publici superiori au creat confuzii n mass-media. Studiile efectuate asupra derulrii procesului de implementare urmresc pe lng identificarea rezultatelor finale ale procesului i explicarea acestor rezultate.care variaz de la caz la caz, punnd n eviden o gam larg de factori ce influeneaz determinant implementarea. Referitor la acestea se impun dou observaii. n primul rnd, dei sunt n mare parte adevrate, aceste explicaii nu prezint ntreaga situaie. Factorii identificai i vor exercita influena numai n corelaie cu ali factori, care n sine nu ar afecta n mod negativ implementarea. De exemplu, lipsa motivrii municipalitilor n implementarea unei politici este un factor decisiv doar n msura n care acestea beneficiaz de o mare libertate de aciune (sau i pot permite s acioneze ca atare, dispunnd de libertate real de aciune), iar libertatea de aciune nu constituie, n sine, un impediment n implementarea eficace a unei politici publice.

50

n al doilea rnd, explicaiile nu genereaz acumularea n timp a cunoaterii factorilor care influeneaz implementarea politicii. Studiile nu sunt uniforme, fiind bazate pe termeni i niveluri de abstractizare diferite. n consecin, informaiile furnizate de analizarea procesului de implementare nu pot fi comparate cu previziunile bazate pe cercetri efectuate anterior declanrii procesului. Pn la un punct, este, ns, posibil, identificarea unor factori cu caracter general, dintre factorii reali menionai n diverse studii. Interaciunea dintre aceti factori generali i modul n care ei ntresc sau diminueaz influena fiecruia dintre ei este o ipotez foarte rar luat n calcul. n plus, aceti factori generali i pstreaz caracterul abstract i, ca rezultat, sunt folosii mai mult ca punct de pornire n construirea unor diagrame de clasificare a cauzelor de eec n implementare. Pentru a putea furniza informaii consistente cu privire la factorii cu impact asupra procesului de implementare a explicative. Teoria dezvoltat n cele ce urmeaz a fost elaborat de un grup de specialiti olandezi i reprezint rezultatul unei suite de studii de cercetare efectuate dup aniul 1990. Teoria pleac de la premisa c procesul de implementare a politicilor publice ia n consideraie i rezistena la implementare sau la schimbarea caracteristicilor politicii ce urmeaz a fi implementat. Procesul presupune activiti i interaciuni ntre funcionarii publici implicai n implementare i membrii spaiului int. Cele mai frecvente cazuri sunt acelea n care ntre actorii implicai exist relaii stabilite anterior iniierii politicii respective, iar dezvoltarea politicii nu face altceva dect s aduge elemente noi procesului interactiv existent ntre entitile implicate. n aceste circumstane, nelegerea factorilor care determin caracterul interactiv al procesului dintre guvern i spaiul int este condiionat, n primul rnd, de stabilirea posibilitilor de aplicare corecte a noilor instrumente. Dup traversarea acestei prime etape se poate trece la evaluarea variabilitii fiecrui factor n funcie de noile instrumente politice introduse. Suportul ipotezei variabilitii factorilor de impact este oferit prin extrapolarea conceptului de abordarea contingenelor, introdus de Lawrence i Lorsch n teoria organizaional Conform acestui concept, factorii care influeneaz procesul de implementare se intercondiioneaz reciproc. Un factor care exercit o influen pozitiv n anumite circumstane, ntr-un alt context, configurat de o reprezentare diferit a celorlai factori, poate avea fie o influen neglijabil, fie chiar o influen negativ. Impactul fiecrui factor poate fi exprimat printr-o funcie de celelalte variabile de situaie, respectiv trebuie explicat innd cont de combinaia valorilor reprezentate de multitudinea celorlali factori de influen. 51 politiciior publice este important dezvoltarea unor teorii

Managementul responsabil cu implementarea trebuie s ia n considerare influena tuturor acestor factori n situaia particular generat de o anumit politic public ( vezi fig. 3.1.)

52

Demerul managerial focalizat asupra implementrii politicii lor publice Mod unic , cel mai bun, de de implementare indiferent de tipul politicii i de natura spaiului int

Coordonatele spaiului int al politicii publice

Demersul managerial focalizat asupra implementrii politicii publice Variabile de situaie relevante

Mentalitatea membrilor spaiului int

Soluie

Diferene ntre resursele disponibile

Soluie unic valabil doar pentru acest caz

Strategia de implementare a politicii

a)

abordarea universal

b) abordarea contingenei

Figura 3.1. Abordri manageriale ale procesului de implementare al unei politicii publice Abordarea contingenei este construit pe contribuia comportamental, dar, n special, pe abordarea sistemic. Conform acestei abordri un cel mai bun scenariu unic, construit de managerii procesului de implementare i aplicabil n toate cazurile, este total nerealist. Aceast poziie este diferit de abordarea managerial clasic i cea comportamental, care susin existena unui set de principii universale. Esena abordrii contingenei const n faptul c exist o multitudine de factori de demersurile i practicile contingen (variabile de situaie), care afecteaz n mod profund managementului tiinific,

manageriale i care fac, totodat, imposibil acceptarea unuor principii manageriale universale. Lista variabilelor de situaie relevante este aproape fr sfrit, ceea ce genereaz situaii deosebit de complexe. Managerii procesului de implementare construiesc scenarii pe baza raionamentului dac, atunci(de ex. dac X, atunci Y). Dac la un anumit moment, se consider ca ipotez un numr de 15 variabile independente importante pentru desfurarea i rezultatele procesului de implementare atunci, chiar dac aceste variabile sunt tratate ca fiind dihotomice, se pot stabili nu mai puin de 32.768 combinaii de circumstane sausituaii. Deoarece multe dintre variabilele relevante nu pot fi cuantificate, modelele computerizate nu pot fi folosite. Complexitate devine administrabil prin stabilirea a dou seturi de variabile independente: circumstane interne (de ex. factorii care au influen direct asupra desfurrii procesului) i circumstane externe (factori cu influen indirect. Influena acestora se exercit asupra circumstanelor interne.

53

Instrumentele politice aplicate pot fi i ele incluse n circumstanele externe. Teoria analizeaz modalitatea n care ansamblul circumstanelor interne determin evoluia i rezultatele procesului. Circumstanele externe, inclusiv caracteristicile instrumentelor ce urmeaz a fi implementate, sunt luate n calcul la estimarea valorii circumstanelor interne. n acest mod, multe circumstane pot fi luate n calcul, fr creterea exponenial a complexitii teoriei. Numrul de situaii este limitat de numrul (limitat) al circumstanelor interne. Printre circumstanele interne pot fi enumerate: scopurile, informaiile i sursa puterii entitilor implicate. 3.4. Factori care influeneaz implementarea unei politici publice Procesul de implementare al unei politicii este, n general, caracterizat de interaciunile dintre guvern i spaiul int al politicii respective. De cele mai multe ori, aplicarea anumitor instrumente politice ocup un loc mai puin important n acest proces comparativ cu cel declarat n procedurile oficiale. Sunt destul de frecvente situiile n care att membrii spaiului int al politicii, ct i organismele guvernamentale responsabile cu implementarea acord o atenie insuficient aplicrii instrumentelor. Actorii care intervin n procesul de implementare al unei politici publice au propriile interese care, deseori, nu coincid cu activitile n care sunt implicai sau chiar cu politica n sine. Primul set de factori care favorizeaz aplicarea instrumentelor politice este construit din obiectivele celor care implementeaz politica i cele ale membrilor spaiului int al politicii. Mai concret, problema principal este n ce msur aplicarea concret a instrumentului politicii va contribui la atingerea propriilor scopuri a prilor implicate n implementare. Al doilea grup de factori de care depinde aplicarea cu succes a instrumentului politicii este exprimat prin de cantitatea de informaii de care dispun entitile implicate. n acest sens, este important ca managerii procesului de implementare s cunoasc ndeaproape spaiul int al politicii. Sunt, de exemplu, cunoscute societile sau activitile sectorului care se calific pentru subvenionare? n cazul n care spaiul int are de ctigat prin aplicarea instrumentarului politicii (de exemplu n cazul subveniilor), atunci informaiile disponibile membrilor spaiului int pot duce la creterea considerabil a posibilitilor de aplicare. Cel de al treilea grup de factori determinant pentru desfurarea procesului de implementare este distribuia puterii ntre cei care fac implementarea i membrii spaiului int. n cazul subveniilor, de exemplu, dac membrii grupul int solicit acest tip de susinere, puterea aparine n exclusivitate celor ce implementeaz politica respectiv.. Poziia membrilor spaiului int este mult mai puternic n situaia n care acesta nu se manifest n favoarea utilizrii acestui tip de instrument. Combinaia de circumstane (valorile diferitelor categorii de factori) determin tipul de interaciune dintre guvern i grupul int, pe parcursul procesului de implementare. Exist i situaii 54

n care nu apare nici un fel de interaciune ntre guvern i grupul int. n acest caz posibilitatea aplicrii instrumentului politic este extrem de redus. Din punct de vedere teoretic pot fi difereniate trei tipuri de interaciuni: parteneriatul, ale crui baze se pun n situaia n care ambele pri mprtesc un el comun; cooperarea, care presupune ca una dintre pri s adopte o atitudine pasiv (nici nu stimuleaz, nici nu mpiedic aplicarea instrumentului politic); rezistena se materializeaz prin opunerea direct sau ascuns la svchimbrile aduse de implementarea politicii publice. Cum interaciunile legate de parteneriat i cooperare sunt cunoscute i comune multor alte domenii cercetate deja, paragraful urmtor este dedicat celui de-al treilea tip de interaciune rezistena la schimbrile vizate prin dezvoltarea unei politicii publice. Rezistena la schimbare Schimbrile n general, dar i cele care privesc politicile publice sunt nsoite, ntotdeauna de transformri sau prefaceri n formele i coninutul structural al oricrui proces sau activitate. Acestea implic urmri, consecine i rezultate previzibile ntre ceace s-a nvechit i frneaz, pe de-o parte, i ceace este este nou i liberalizeaz, pe de alt parte. Mai mult, datorit faptului c afecteaz o serie de interese personale sau de grup, procesele de schimbare genereaz stri conflictuale, nenelegeri, dezacorduri i chiar ostilitate fi. Astfel de manifestri apar n toate domeniile de activitate uman, dar devin deosebit de semnificative i vizibile n zonele generatoare de problemele sociale. Rezistena ntmpinat de politicile de privatizare, n oricare dintre sectoarele economice, s-a manifestat ( n unele domenii continu s se manifeste) deosebit de puternic. Obiectivele i stategiile, dar i instrumentele utilizate de noii proprietari au dus la apariia unor perturbaii, tulburri i chiar la convulsii sociale. Schimbrile n sistemele mari cum sunt cele ce reprezentate de sectoarele economiei naionale sau diviziunile acestora au o serie de specificiti eseniale de care trebuie inut cont pe tot parcursul derulrii procesului de implementare: a) o singur schimbare n structura unui sector genereaz micri profunde i modific relaiile dintre acesta i celelalte sectoare i activiti. De exemplu, dac politica de restructurare a transportului feroviar disponibilizeaz masiv fora de munc, aceasta va determina o orientare a clienilor ctre transportul auto. Aceast migrare, pe lng necesitea unor adaptri n politicile de protecie i securitate social, impune elaborarea unor politici noi n domeniul siguranei rutiere, dar i investiii importante n infrastructura rutier; 55

b) orice schimbare preconizat i cunoscut creaz ateptri i sperane;speranele genereaz atitudini fa de schimbare i de elementele de noutate; atitudinile influeneaz rezultatele .a.m.d. n consecin este nevoie ca viteza de aciune s fie cel puin egal viteza cu care se propag reaciile nefavorabile schimbrilor proiectate; c) schimbarea conduce la armonizarea aciunilor i activitilor sau la un salt calitativ n rezultatele previzionate n cazul mbuntirii unor elemente sau relaii. Sunt i situaii n care promovarea schimbrii are ca efect regresul fa de situaia iniial, care se manifest printr-o un anumit regresn situaia se configuraie necorespunztoare a elementelor structurale sau la o reducere a elementelor existente. Rezistena la schimbrile preconizate prin politicile publice este explicabil, n special dac se are n vedere faptul c dezvoltarea unei politicii publice este un proces de durat i care nu ofer garania unei reuitei liniare. Atitudinile asociate unor astfel de ateptri nu sunt caracteristice modelului modern, dinamic i eficient.Analizele contextului real au pus n eviden trei grupe de factori semnificativi, care alimenteaz rezistena la implemetarea politicilor publice: a) factori care privesc caracterul schimbrii urmrite prin politica public: reducerea poziiilor ierarhice sau a drepturilor de decizie i aciune; imposibilitatea de a folosi cunotiinele existente sau necesitatea unor eforturi suplimentare pentru dezvoltarea cunotiinelor i abilitilor; decalajul consistent dintere decizie i responsabilitate; b) factori care vizeaz modul de realizare a schimbrii: neacordarea autoritii celor ndreptii s realizeze schimbarea proiectat i scurtcircuitarea nivelului ierarhic; neparticiparea la proiectarea, dezbaterea i definitivarea procesului politicii; c) factori care privesc responsabilii schimbrii : comunicare deficitar; distribuirea inegal a eforturilor ntre dimensiunea tehnico-economic i cea social-uman; existena unui climat tensionat ntre responsabilii schimbrii. n practica curent rezistena la schimbare se poate manifesta ntr-o multitudine de forme, direct sau indirect. Gradul de rezisten n faa schimbrii indic importana pe care sistemul o acord intei sau strii dorite. 3.5. Structuri flexibile de guvernare Guvernele ntmpin numeroase i serioase bariere n exercitarea interveniilor lor. Guvernarea este un proces pentru care succesul nu este asigurat. Aceast afirmaie se bazeaz pe

56

ideea c succesul interveniilor guvernamentale este determinat, n primul rnd, de mediul social care este o realitate existent, cel puin la nceputul guvernrii. Contextul relevant pentru guvernare este format din dou elemente. Primul element este structura personajelor implicate, personajul guvernant fiind unul dintre acestea. Cel de-al doilea element cuprinde procesul de luare a deciziilor, n care se subliniaz comportamentul a crei modificare se urmrete. Analiza detaliat prezentat n acest capitol conine examinarea contextului guvernrii i a caracteristicilor acestui context. De la structura birocratic la structura de reea a sistemelor de guvernare Un aspect cruia trebuie s i se acorde atenie deosebit este cel al incapacitii de adaptare a organizaiilor birocratice la complexitatea mediului actual. n general, guvernele privesc structura ca pe o ierarhie n vrful creia este plasat autoritatea guvernamental. n realitate, se impune proiectarea unor noi tipuri de structuri care s favorizeze demersurile manageriale orientate spre dezvoltarea flexibilitii, inovrii i responsabilizrii. R. Moss Kanter (1990) apreciaz c supradimensionarea organizaiilor conduce la reducerea flexibilitii acestora. Opiniile exprimate de Kanter sunt probate de Osborne (1992) care, n urma constatrilor referitoare la disfuncionaliti guvernului american, a dezvoltat conceptul de reinventare sau redemarare a guvernrii, potrivit cruia, transformarea birocraiei ntr-o form inovativ este posibil prin adaptarea unei serii de principii proprii mecanismelor economiei de pia la nivelul administraiei.: mputernicirea cetenilor prin transferarea controlului de la birocraie la comunitate; promovarea competiiei ntre furnizorii de servicii publice i private; subordonarea regulilor i reglementrilor misiunii asumate; evaluarea performanelor dup succesele / insuccesele nregistrare i nu n funcie de resursele folosite; preocuparea, prioritare pentru satisfacerea nevoilor comunitii; abandonarea comportamentului reactiv n favoarea unei abordri pro-active, prin care s se previn potenialele probleme; focalizarea asupra ctigurilor i nu asupra cheltuielilor, dup modelul privat; descentralizarea i ncurajarea managementul participativ.

Promovarea acestor principii este posibil ntr-un context n care sunt ncurajate: -spiritul de iniiativ i de cutare a oportunitilor; 57

-minile luminate i deschise; -folosirea puterii de convingere i persuasiune; -urmrirea succesului organizaiei; -orientarea spre anticiparea schimbrilor din mediul extern. Din perspectiva reinventrii guvernrii, asocierea structurii de reea sistemelor de guvernare, dup modelul general al reelelor inter organizaionale, a devenit o tem de reflecie major. Noile sisteme rezultate din aceast asociere, difer de cele tradiional-birocratice, prin faptul c sunt caracterizate de structura multiform, interdependena, izolarea actorilor implicai, precum i de o anumit stare conflictual. Reele ca form de organizare Iniial, conceptul de organizare n reea era cunoscut cu referire la instituiile i asociaiile profesionale. Existena reelelor personale dezvoltate n interiorul i exteriorul organizaiilor i dovedete utilitatea n furnizarea de informaii, susinerea i progresul carierei, dar i n realizarea altor obiective personale. Cea mai mare parte a acestor tipuri de reele sunt informale. n interiorul unei organizaii aceste reele definesc, aa numita, organizaie informal. Chiar i n cea mai puternic birocraie, ntre organizaia formal i cea informal exist o stare conflictual. Cu toate acestea, este un fapt recunoscut c fr reele informale organizaiile nu ar putea funciona. Mai mult chiar, pentru managementul executiv existena unei reele informale puternice reprezint un avantaj n promovarea deciziilor strategice, cu condiia ca liderii reelei s se declare susintori ai acestor decizii. La nivelul companiilor, afacerile se susin prin reele, din care fac parte furnizorii i clienii. Tradiional, aceste relaii se bazau pe un nalt nivel de ncredere i cooperare, deci pe relaiile informale, i mai puin pe formaliti legale. Intensificarea competiiei a fost factorul esenial ce a determinat focalizarea companiilor asupra ctigurilor, obinute prin creterea numrului de furnizori i a acutizrii concurenei dintre acetia. n acest context, relaiile dintre diferitele puncte ale lanului de valoare au tendina de a deveni conflictuale, impunndu-se dezvoltarea unui cadru legislativ care s reglementeze relaiile dintre acestea. n ciuda acestor provocri, exist suficiente exemple de companii care dezvolt relaii de parteneriat cu furnizorii i care reuesc mbuntirea performanelor de-a lungul lanului de valoare. n ultima decad a secolului trecut, structura de reea a fost promovat i la nivelul sistemelor de guvernare ca oportunitate de implicare a vocii colectivitii, dar, i a altor entiti participante la procesul de elaborare a politicilor publice sectoriale.

58

Structura de reea a fost definit de R.E. Milles i C.C. Snow ca un mnunchi de organizaii, entiti specializate sau individuale coordonate, mai degrab, de mecanismele de pia dect de cele ale unui lan de comand. n viziunea lui H.Brahami, structura de reea reprezint o federaie sau o constelaie de entiti de afaceri care sunt, de obicei, interdependente, legate ntre ele prin know-how i care au relaii individuale cu centrul. Autorul asimileaz rolul centrului cu cel al unui dirijor de orchestr, a crui viziune strategic asigur att infrastructura administrativ i organizaional comun, ct i unitatea misiunii i a scopului. Fiecare entitate poate fi considerat centrul unei reele proprii. n istoria evoluiei societii, corporatismul reprezint forma incipient a structurii de reea a sistemelor politice. n prima jumtate a secolului trecut, multe dintre statele europene au cunoscut o evoluie cu caracter bilateral, care s-a manifestat, pe de o parte, prin intervenia, din ce n ce mai, activ a statului n procesele economice i sociale, iar pe de alt parte, prin creterea influenei corporaiilor i gruprilor sociale asupra politicilor publice sectoriale. Aceste manifestri au contribuit la apariia n zona de interfa dintre guvern i societate a unor noi instituii de guvernare, ale cror funcii erau focalizate att spre reprezentarea intereselor, ct i spre crearea consensului. n decursul ultimilor decenii, blocurile socio-politice caracteristice corporatismului s-au dezintegrat aproape complet. Aceasta nu a ters, ns, abloanele relaiilor dintre actorii politici i grupurile de interesele existente n diferitele sectoare publice. Totui, aceste relaii sunt mult mai puin bazate pe consens dect au fost relaiile corporatiste. n societatea contemporan, din ce n ce mai dinamic, diversificat i interdependent, i n care complexitatea proceselor politice este n cretere, relaiile sunt reflectate de interese conflictuale. Elaborarea sau implementarea unor politici publice sectoriale poate fi abandonat sau, din contr, accelerat prin implicarea direct, participarea i asumarea responsabilitilor de ctre grupuri i persoane afectate de politicile n cauz. Exigenele societii, referitoare la reprezentarea atuurilor acestor interese contradictorii, au condus la necesitatea structurrii n reea a sistemelor de guvernare. Aceste noi acorduri guvernamentale, stabilite ntre diferitele grupuri de interese din societate reflect, aadar, deplasarea de la relaiile ierarhice tradiionale, dintre un centru de guvernmnt i un sistem guvernat, ctre relaii noi, mult mai complexe, instituite dup modelul stucturii de reea ntre o multitudine de centre interdependente. Transformarea ierarhiei tradiionale ntr-o structur de reea conduce la crearea unor locuri comune de formulare a problemelor i cutare a soluiilor i n care pot fi exprimate o varietate de idei.

59

n aceste adevrate cmpuri de lupt, sunt implicate un numr suficient de mare de actori, fiecare reprezentnd scopuri, viziuni i interese diferite. Gradul de participare i modalitile de aciune ale fiecrui actor participant la reea sunt diferite, astfel c, n comparaie cu organizaiile unitare sau ierarhiile clasice, aceste structuri sunt caracterizate prin elasticitate. O definiie mai elaborat i larg acceptat a conceptului este cea formulat de ctre Hufen i Ringeling (1990). Acetia consider sistemele structurate n reea ca fiind sisteme sociale n care personajele dezvolt modele de interaciune i comunicare ce prezint o oarecare permanen i care sunt dirijate ctre problemele i programele politice. Pe scurt, aceste sisteme reprezint adevrate structuri de guvernare. Dezvoltarea unui sistem eficient de comunicare ntre grupurile ce alctuiesc reeaua conduce la un ctig potenial pentru actul guvernrii, materializat nu neaprat n a face mai mult, ci, mai degrab, n capabilitatea de stpnire a provocrilor produse de un mediu complex i dinamic. Fluxul informaional dintre elementele reelei este vital pentru eficacitatea direciilor strategice, iar sistemele informaionale sunt considerate principalele active ale reelei. Comunicarea electronic i reducerea costurilor comunicrii la distan fac posibil dialogul rapid n interiorul reelei, n toate direciile ca i facilitatea transmiterii mesajelor din orice punct spre toi membrii reelei. Sunt create, n acest mod premisele interaciunii ntre toi actorii reelei, oportunitate care devine tot mai aproape de realitate, pe msur ce entitile reelei se manifest ferm n direcia asumrii autonomiei. Treptat, centrul reelei, chiar dac ntr-o anumit faz a deinut supremaia, nu mai poate exercita un control total asupra entitilor reelei. n aceste circumstane, guvernarea capt un sens mai larg, reprezentnd efortul politic i de colaborare al tuturor actorilor din reea, spre deosebire de modelul tradiional, n care guvernarea era considerat personajul dominant. Acest fapt evideniaz polemica privind poziia administraiei centrale n raport cu ceilali actori ai reelei. Polemica a fost clarificat de o serie de autori care au ajuns la urmtoarea concluzie: similar organizaiilor, sistemele politice n reea pot fi privite ca structuri mixte de interdependen vertical i orizontal. Extinderea rolului altor actori participani la reea nu implic reducerea rolului administraiei ci dezvoltarea unor forme decizionale suplimentare, ca rspuns la creterea complexitii i a interdependenei. n acest context, semnificaia conceptului de decizie politic capt dimensiuni deosebit de complexe. Procesul decizional se circumscrie, aadar, unui model de comunicare, consultare, coordonare, negociere, compromis, schimb, delegare i lsarea deciziei la latitudinea grupurilor implicate. Ca rezultat, aceste procese guvernamentale sunt mai difuze, mai abstracte, mai complicate i ntr-o oarecare msur, mai puin eficiente dect n cazul guvernrii ierarhice tradiionale. 60

n concluzie, guvernarea trebuie interpretat, dup cum sublinia Melisseu (1993) ca un sistem de procese n care guvernul joac un rol important, dar variabil, alturi de muli ali actori. Cele mai moderne abordri conceptualizeaz formularea i implementarea politicilor ca procese interactive cu multe personaje ale cror derulri i finaliti pot fi nelese doar prin prisma informaiilor i puterii pe care le dein aceste personaje implicate. Abordarea sistemic a conceptului de politic public sectorial este cu meniunea c se impun ateniei o serie de observaii suplimentare.O prim observaie, din perspectiva sistemului n reea, ar fi aceea c personajele implicate interacioneaz nu numai pe durata procesului examinat dar i nainte i dup finalizarea politicii publice sectoriale. O a doua observaie se refer la faptul c, de multe ori, personajele interacioneaz n procesul supus cercetrii, dar i n alte domenii. Recunoaterea faptului c procesul supus cercetrii nu este singura scen de manifestare a interaciunii ntre personajele implicate, chiar i numai pentru perioada studiului, faciliteaz nelegerea legturilor dintre activitile i interaciunile care au loc n procesul examinat, i care sunt, aproape inevitabil, induse prin experien n alte procese de interdependen. A treia observaie este c, din perspectiva sistemului structurat n reea personajele implicate n procesul supus examinrii sunt influenate i de personaje secundare, care nu joac un rol direct n interaciunea studiat, dar sunt conectate la reea. Se poate constata c unele organizaii dintr-un sistem politic n reea vor avea ntotdeauna un rol secundar, dar nu lipsit de importan, fiind sursa influenelor indirecte asupra celorlalte entiti ale reelei. Un avantaj al perspective sistemului n reea este acela c poate fi folosit pentru direcionarea ateniei spre o structur mai larg de interdependente. n loc de a presupune c influenele se manifest prin interaciuni directe i observabile (fie relaii personale, fie relaii ntre reprezentanii intereselor instituionalizate) abordarea prin structura n reea faciliteaz examinarea modului n care o structur lrgit are efecte asupra comportamentului personajelor individuale, asupra coninutului deciziilor i eforturilor de implementare a politicilor publice sectoriale. n general, aceste observaii explic de ce ca urmare a interaciunilor dintre personaje, desfurarea i rezultatul unei politici sectoriale difer de procesul previzionat. Caracteristicile structurii de reea a sistemelor de guvernare Multiformitatea este caracteristica dominant a structurii de reea, fiind expresia implicrii unui numr relativ mare de personaje, fiecare dintre acetia avnd propriile scopuri, viziuni i interese. Este important de reinut c participarea acestor personaje nu este uniform, ci variaz la schimbrile mediului, n funcie de nivelul de receptibilitate al fiecruia.. Consecina acestei caracteristici este c nivelul de sensibilitate al actorilor, la semnalele normative, poate s difere foarte mult. Fiecare dintre actori va reaciona cel mai bine la un anumit semnal. Structura de reea a sistemelor administraiei include att persoane ct i instituii. Unii 61

actori sunt implicai n mod individual, alii sunt reprezentanii altor sisteme sau grupuri profesionale. n acest fel, caracterul multiform al reelei este parial determinat de faptul c actorii participanii difer ca tip, nivel de conglomerare i baz de reprezentare. n plus, multiformitatea este dat i de configuraia mai mult sau mai puin, distinct a scopurilor, viziunilor, intereselor i resurselor proprie fiecrui personaj al reelei. Izolarea reprezint cea de-a doua caracteristic a structurii n reea. Actorii dintr-o reea au o anumit autonomie, ceea ce conduce la o relativ izolare fa de mediul n care acetia se manifest. Fiecare actor are propriul su sistem de referin i reacioneaz doar la semnalele ce intr n rezonan cu acest sistem. Cu alte cuvinte, participanii la reea sunt interesai, cu prioritate, de propriile interese, dar i de cele ale participanilor ale cror sisteme de referin sunt compatibile cu ale lor. n aceste circumstane, un actor din reea va renuna la izolare i va coopera doar dac va considera c instrumentele politice utilizate se ncadreaz n sistemul su de referin. n cazul n care normele care stau la baza instrumentelor legislative i de reglementare nu sunt percepute de ctre acesta n acord cu propriile norme, utilizarea acestora se va dovedi ineficient i ineficace. Cea de-a treia caracteristic este interdependena existent ntre elementele oricrei reele. Aceasta se exprim prin mai multe variabile: financiare, competene, suport politic, spaiu etc. Caracteristica se refer implicit la motivele pentru care o multitudine de personaje particip la elaborarea politicilor. n general, configuraia structurii de reea este stabilit pe baza principiului conform cruia, fiecare participant mbogete capacitatea procesului politic cu resurse, know-how, activiti i c fr aceast participare procesul politic ar fi mai puin funcional din punct de vedere al legitimitii, eficacitii i eficienei. Interdependena trebuie neleas ca rezultanta compunerii a doi vectori. Primul vector este reprezentat de actorii reelei care controleaz resurse sau instrumente ale puterii, relevante pentru realizarea scopurilor. Cel de-al doilea vector considerat este definit prin efectele pozitive sau negative ce se repercuteaz asupra actorilor reelei, n condiiile n care, unul dintre ei reuete s-i ating scopurile. Aceasta nseamn c, pentru realizarea propriilor scopuri, participanii la reea trebuie s coopereze sau s negocieze ntre ei. Rezult aadar, c interdependena se bazeaz att pe scopurile comune ale participanilor la reea, ct i pe cele conflictuale. De obicei, interdependena se refer la relaii ntre grupuri de interese distincte, ceea ce face ca acestea s fie orientate asupra dezvoltrii i controlului relaiilor de putere (Crazier i Friedberg 1977). Relaiile de interdependen admit urmtoarea clasificare: -asimetrice: elementul A este dependent de B, B este dependent de C i C este dependent de A; -asincrone: relaia de interdependen nu se manifest simultan;

62

-complexe: analiza relaiilor de interdependen relev faptul c pentru anumii actori din reea ar putea fi benefic relaia de cooperare. Complexitatea izolrii i a interdependenei se amplific una pe cealalt. 3.6. Funciile reelelor de guvernare n comparaie cu formele de guvernare tradiionale, participarea unei multitudini de personaje interdependente, genereaz, prin natura relaiilor i interaciunilor existente, modele deosebit de complexe. Funciile reelei de guvernare difer de cele ale altor tipuri de reele. n reelele create de companii funciile dominante sunt cele tranzacionale i de cooperare. Procesele de elaborare a politicilor proprii acestor reele, susin procesele de schimb i cooperare la nivel operaional. n aceste cazuri, accentul pe interdependen orizontal este mai puternic dect n viziunea administrativ. Reelele politice sunt, n contrast cu situaia prezentat anterior, orientate spre coordonare i reglementare. Funcia de coordonare vizeaz soluionarea problemelor de elaborare a politicilor prin contribuia unei multitudini de entiti. Funcia de reglementare se refer la elaborarea colectiv, de ctre participanii la reea, a regulilor i standardelor menite s schimbe comportamentul cetenilor i al organizaiilor. De remarcat ns, c nu toi actorii din reeaua de guvernare au aceleai orientri. De cele mai multe ori, problemele nu sunt nici uniforme, nici bine definite., iar punctele de vedere, ale participanilor la reea, referitoare la soluia optim sunt conflictuale. Chiar i n cazurile n care funciile de coordonare i reglementare sunt puse pe prim plan se impun procese de negociere. n general, se poate afirma c trebuie s existe suficiente interese convergente pentru a face posibil obinerea unei sinergii n reea sau a unei situaii de tipul ctig-ctig. Aceasta nseamn c n reele pot s apar oricnd tensiuni ntre funciile sistemului ca ntreg i funciile pe care acesta le ndeplinete pentru fiecare actor participant la reea. n msura n care rolurile guvernamentale sunt asociate unor scopuri colective, relaia dintre interdependena vertical i cea orizontal va fi o zon important de tensiune. n concluzie, deoarece funciile de baz ale tuturor tipurilor de reele se refer la dependen i interdependen, o funcie important a acestora este reglementarea sau controlul puterii (Crozier i Fiedber, 1977). Reelele sunt sisteme constituite n scopul coordonrii contribuiilor, reglementrii comportamentului i distribuirii costurilor i a beneficiilor. Sunt, totodat, structuri utilizate de entitile din reea pentru meninerea controlului reciproc asupra aciunilor, precum i, asupra proceselor decizionale din cadrul reelei. Aceast difereniere a funciilor presupune c, n sistemele politice astfel structurate, guvernarea este asociat proceselor de coordonare, reglementare, distribuire i control. n procesele de guvernare cooperarea i conflictul sunt aproape simultane. Ca urmare, i nelesul conceptului de 63

guvernare, aa cum este asociat sistemelor politice n reea, este mult mai complex dect n cadrul modelului tradiional birocratic. Coordonarea i reglementarea sunt nc relevante, dar ele sunt completate cu funcii care, vizeaz distribuirea costurilor i a beneficiilor precum i reglementarea proceselor de putere. Aceasta nseamn, n esen, c sistemul politic democratic cedeaz parte din funciile sale politice altor instituii din societate. Bibliografie de referin Obligatorie 1. Edit. Paul Sabatier, Theories of the Policy Process, University of California, Davis, Westview Press, 1999 2. Michael Howlett, M. Ramese, Studying Public Policy Policy Cycles and Policy Subsystem, Toronto, N.Y, Oxford, 1995 3. Luminita Gabriela Popescu, Politici Publice, ed. Economic, 2005 Opional 1. Hogwood B.W., Gunn L.A. (1984), Policy Analysis for The Real World, , Oxford University Press, Oxford, trad. rom. (2000) Introducere n Politicile Publice, Trei, Bucureti 2. Edward G. Carmines and James A. Stimson, On The Evolution of Political Issues, , n W. H. Riker edit., Agenda Formation, University of Michigan Press, 1993 3. Thomson, G., F, The logic and Limits of Network Forms of Organization, Oxford Univerity Press,.2003 ntrebri de autoevaluare Enumerai factorii care intervin n procesul de implementare a politicilor publice Analizai, la alegere, una dintre cele trei structuri: ierarhia, piaa, forma de reea. Realizai o succint analiz a structurilor de implementare a politicilor sectoriale n Romnia

64

MODULUIL 4. EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE

Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor cu noiunile de baz referitoare la procesul de evaluare a politicilor, s neleag importana evaluarii impactului unei politici i relevana benchmarking-ului n dezvoltarea unei politici sectoriale. Obiectivele propuse: La finalul acestui modul, masteranzii trebuie s: S defineasc tipurile de evaluri i contextul aplicrii acestora. S caracterizeze procesul de benchmarking S neleag relevana aplicrii conceptului de benchmarking n dezvoltarea unei politicii

4.1. Definirea procesului de evaluare Evaluarea tiinific se bazeaz pe procedeele de cuantificare a rezultatelor, ateptate i/sau realizate, respectiv a raportului ntre eficien (eforturile ntreprinse) i eficacitate( efectele obinute). Dac evaluarea eforturilor i/sau a efectelor este , n mod obiectiv sau subieciv, denaturat procesul de evaluare devine o simpl formalitate ale crei consecine negative asupra tuturor actorilor implicai n procesul politicii respective in cazul politicilor publice care interferaz mai multe politici sectoriale sau subsectoriale se impune a fi luate n considerare sistemele valorice de msurare nc din etapa elaborrii politicii, datorit influenelor pe care acestea le exercit. Astfel, orice monitorizare de succes necesit precizarea prealabil a ceea ce trebuie s reprezinte furnizarea unui program: abaterile de la criteriile standardizate nu pot fi msurate n absena unor specificaii clare referitoare la acest tip de criteri.Acest fapt presupune corelarea scopurilor unui program cu obiectivele urmrite n baza unei anumite politici. Mai mult dect att, este obligatorie precizarea i a gradului de toleran fa de msura n care au fost atinse obiectivele. n alte condiii dect cele menionate, dei monitorizarea va fi posibil, evaluarea se va dovedii problematic. 1 Evaluarea este unul dintre subprocesele sau stadiile n derulare a activitilor ce contribuie la finalizarea procesului unei politici public i care urmrete constatarea calitii procesului politicii publice. Evaluarea incub dou etape 2 :

1 2

Hogwood, W., B, Gunn, A., L. . Introducere n Politicile Publice, Ed. Trei, Bucureti, 2000, p.257. Dror, Y. Public Policymaking Reexamine, Transaction Publishers, Oxford.1989, p. 25..

65

definirea criteriilor folosite pentru constatrea actualului nivel de calitate al procesului

politicii publice (in cluznd ambele aspecte calitative i cantitative ale calitii); o alegerea standardelor folosite pentru evaluarea calitii constatate . n general, ntre cele dou etape nu exist o delimitare clar, dar politicilor aceast delimitare trebuie configurat, aa dup cum precizaz Dror Dei nu exist un consens al specialitilor asupra definiiei atribuit evalurii politicilor publice, considerm c din perspectiva adaptat lucrrii de fa este reprezentativ urmtoare formulare.: evaluarea politicilor publice reprezint o suit de operaiuni ce privesc cuantificarea rezultatelor ateptate pe baza unor eforturi fcute n scopul obinerii unor efecte rezultate ntr-un domeniu programat de autoritile publice. 4.2. Modaliti de cuantificare n evaluare Evaluarea politicilor publice se realizeaz n termenii obiectivelor ( limite, tolrane, timp) i a modalitilor de cuantificare a acestora. Cum demersurile de evaluare ncep nc din faza conceperii programelor, criteriile i tehnicile specifice evalurii trebuie identificate. n caz contrar, rezultatele implementrii unei politici nu pot fi cuantificate cu aceleai uniti de msur, iar n final nu se poate formula o concluzie clar cu privire la performana sau eecul politicii. n plus, nu poate fi identicicat nici faza n care s-a rupt coerena procesului politicii : pe parcursul proiectrii, implementrii sau monitorizrii. In fine, responsabilizarea actorilor (iniiatori, proiectani, manageri, evaluatori etc) este i ea, n condiiile menionate, compromis. Exist n prezent specialiti care recunosc c nimic nu ilustreaz mai bine interaciunea dintre stadiile procesului de elaborare a politicilor publice dect modul n care formularea obiectivelor modeleaz demersurile de evaluare. Dac obiectivele sunt vagi sau sunt precizate ntro form nemsurabil, criteriile care definesc reuita vor fi de asemenea neclare. 3 Opinia anterioar, exprimat de Hogwood i Gunn, poate fi completat cu consideraia c aceleai neclariti rezult i n cazul n care obiectivele sunt incompatibile sau nearmonizate cu politicile dezvoltate. Modalitile de cuantificare a rezultatelor celor mai multe dintre activitile umane sunt dispuse de-a lungul a trei planuri: msurarea ct mai exact a factorilor cu putere de influen asupra rezultatelor; estimarea rezultatelor ; aprecierea rezultatelor. n cazul evalurii

Hogwood, W.,B., Gunn,A.,L. Op. Cit. , p 239..

66

n coninutul acestei lucrri, se vor regsi asemenea modele adaptate pe de-o parte, diferitelor tipuri de clasificri ale evalurii, iar pe de alt parte, obiectivelor strategice care decurg din acestea.

Monitorizarea Este modaliatatea de cuantificare a rezultatelor pe baz calcultorii, msurrii, cutrii ct mai exacte a componentelor raportului dintre eficien i eficacitate. De exemplu, PIB-ul pe locuitor realizat ntr-un an se evalueaz pe baza PIB-ului total anual, raportat la numrul locuitorilor. Ambii indicatori sunt determinai dup metodologii exacte, legifrate de instituiilor autorizate ale statului. La acelai tip de metodologii se apeleaz i pentru rezultatele ce privesc productivitatea muncii, salariului mediu, din sectoarele industriale, transporturilor, financiare etc. Estimarea Particularitatea acestei metode de cuantificare a rezultatelor const n faptul c unul dintre termenii raportului este astfel exprimat nct s poat fi cuantificat, iar cel de-al doilea este definit (stabilit) printr-o anumit raionalitate, adic pe baza unei aprecieri; se alege aceast cale deoarece nu exist nici o variant de msurare. De exemplu, venitul mediu al gospodriilor din mediu rural este un rezultat exprimat prin raportul dintre suma veniturilor estimate pe baze statistice ( sondaje, interviuri, cartea familiei etc.) i numrul gospodriilor nregistrate, cu exactitate, n Registrele agricole ale fiecrei localiti. Aprecierea n cazurile n care utilizarea celor dou metode prezentate anterior este imposibil se apeleaz la aceast modalitate de evaluare. Cu alte cuvinte, aprecierea este recomandat n situaia n care att numrtorul, ct i numitorul raportului eficien/eficacitate nu pot fi nici estimai, nici msurai, deoarece nu exist metode sau proceduri adecvate. De exemplu, pentru evaluarea nclinaiei marginale spre consum (IMC ) din multiplicatorul lui J.M. Keynes calculat ca raport ntre creterea consumului societii ( veniturilor aceleiai societi ( V). Condiia nclinaiei marginale a consumului , care se exprim prin C V, reflect cu ct va spori consumul la creterea cu o unitate a veniturilor. Cum IMC are la baz legile psihologice de nclinaie a oamenilor spre consum , rezult ca o cretere a veniturilor atrage dup sine i o cretere a investiiilor, ceea ce contribuie, implicit, la creterea consumului .a.m.d. Constrngerile metodologiilor de evaluare nu restrng, prea mult, procedurile prin care sunt evaluate rezultatele politicilor publice. n schimb, aproximarea, n locul exactitii , restrnge rolul evalurii i mrete riscul de eec al politicilor publice. 67 C) i creterea

4.3. Tipuri de evaluri Practicile n domeniul evalurii au nregistrat o dinamic rapid, extinzndu-se de la evaluarea afacerilor, investiiilor, serviciilor de natur privat spre serviciile de natur public. Cum acestea din urm sunt n sfera deciziei autoritii publice i rezult din politicile i strategiile publice se poate considera c a fost creat cadrul corespunztor unei clasificri a evalurii politicilor publice. Evaluarea bazat pe rezultate Rezultatul net, definit ca diferen ntre intrrile i ieirile din sistemul politicii publice, este un prim criteriu ce poate fi utilizat pentru evaluarea unei politici. Sunt situaii n care acest criteriu nu poate fi folosit deoarece este dificil de msurat, conceptualizat sau chiar de identificat n cazul unui proces social. De exemplu, n cazul educaiei primare este dificil de stabilit cu exactitate rezultatul net, care include cunotiine, abiliti, valori, caractere. De asemenea rezultatele variaz n funcie de timp; unele sunt imediate, altele se fac simite dup perioade lungi, chiar generaii. Multe dintre rezultate sunt intangibile i, deci, nu pot fi cuantificate, caz n care trebuie s se apeleze la formulri calitative. n concluzie, rezultatul net poate fi doar parial cuantificat Acest tip de dificulti ntmpinate n cuatificarea proceselor sociale face ca doar o parte din rezultat, i anume cea cuantificabil, s fie considerat reprzentativ pentru rezultatul complet, ceea ce conduce la o evaluare incorect, dar i la distorsiunea procesului de evaluare. Cea de-a dua posibilitate de abordare pentru stabilirea calitii procesului politicii publice este folosirea criteriilor aproximative, care pot fi aplicate elementelor rezultatului, structurii, intrrilor sau procesulului. Premisa pe care se bazeaz criteriul este corelaia lui cu rezultatul net, ceea ce pune sub semnul ntrebrii rezultatele evalurii Dac premisa este real atunci criteriul este valabil. Dac premisa se bazeaz ns pe o eviden greit nseamn c evaluarea este incorect i procesul de evaluare distorsionat. Pentru evitarea acestor disfuncionaliti nevoia de de criterii explicite, bazate pe informaii valabile i pe evidene, este determinant. Rezultatul indirect respectiv suma efectelor n lumea real, ncepnd cu elaboratorii, executanii i societatea , n ansamblu, constituie un alt criteriu utilizat n evaluare. Toate efectele politicilor publice sunt semnificative i, n consecin, trebuie evaluate. consideraie pentru evaluarea unei politicii sunt : claritatea;
3

Principalele elemente luate n

Dror,Y. Op. Cit., pp32- 40.

68

consistena; compatibilitatea cu alte politici; scopul, n termeni de valori implicate; comprehensivitatea, n termeni de varietate a activitilor vizate; operaionalitatea, n sensul c politica trebuie s fie suficient de concret pentru a reprezenta principalul ghid al aciunilor. Evaluarea unei politici pe baza elemntelor emnionate se confrunt cu dou provocri majore. n priml rnd, o serie de politici nu sunt formalizate deoarece fie nu sunt suficient de crestalizate, fie declaraia explicit nu este dorit din punct de vedere tactic. n al doilea rnd, anumite politicii care dei sunt ambigue, inconsistente, au inte sunt foarte nguste corespund totui scopului pe care l au. Cu alte cuvinte, ambiguitatea, inconsistena i scopul ngust definit sunt , n unele cazuri, utile n definirea fezabilitii politicii publice. Dificulti mult mai mari apar n cazul politiiclor care arat bine., n termeni de form, dar sunt goale de fond, adic fie nu mic situaia real n direcia dorit, fie au rezultate opuse celor intenionate. Evaluara politicilor doar n funcie de caracteristicile externe nu este n totalitate reprezentativ i este considerat o metod secundar, a crei utilizare presupune mult precauie. Testul real al polticilor este efectul produs asupra situaiei reale i, n termeni de consecine, chestiunea esenial referitoare la o politic public graviteaz n jurul fezabilitii politice i economice. Fezabilitatea politic a politicii publice este probabilitatea ca aceasta s fie accept de cei care implementeaz politica, de grupurile de interese i de publicul a crui participare este necesar pentru a translata politica n aciune 4 Fezabilitatea politic a politicii depinde deci de structura de putere implicat n sistem i de abilitatea de a recruta suportul necesar susinerii politicii publice. Fezabilitatea economic a politicii publice este probabilitatea ca resursele att cele generale ( financiare), ct i cele specifice ( materii prime, reurse informaionale i umane) s asigure implementarea politicii. 5 Cele dou mrimi sunt interdepente, n sensul c existena suportului pentru o politic determin cantitatea de resurse ce urmeaz a fi alocat pentru execuia politicii. Exist, ns, i deosebiri fundamentale ntre caracteristicile fezabilitii politice i cele economice i, n unele situaii, fezabilitatea politic are impuneri mult mai stringente dect cele impuse de fezabilitatea economic.

4 5

Dror, Y. Op. Cit., p.35. Dror, Y. Op. Cit. p. 36.

69

Estimarea din perspectiva fezabilitii politice este o condiie necesar dar nu i suficient. O politic public poate fi fezabil, dar are nevoie de standarde pe care s le ating i acestea unt efectele ce trebuie luate n considerare evaluare. Rezultatul real al politicii, expresia fezabilitii politicii i a efectelor produse n lumea real reprezint un al treilea criteriu de evaluare. Identificarea rezultatului real este , n cele mai multe cazuri, un proces dificil, ale crui dificulti provin dintr-o multitudine de direcii : elementele calitative ce descriu rezultatul real sunt greu de conceptualizat, descris i identificat; cuantificarea tuturor elementelor este imposibil; interferena variabilelor adiionale specifice unei anumite politici; rezultatul real tinde s se disperseze n timp; efectele produse n diferite sfere ale activitilor sociale creaz un adevrat lan al rezultatelor. Pericolul msurtorilor pariale este acela c atenia este concentrat asupra elementelor cuantificabile, n timp ce celelalte aspecte sunt neglijate pe ntreg parcursul derulrii procesului politicii publice. n plus, n cele mai numeroase cazuri este imposibil separarea ntre schimbrile provocate de efectele politicii i cele produse la presiunea unor factori de alt natur. Dispersia rezultatelor reale asupra altor activiti sociale i n timp conduce la crearea lanului de rezultate. Efectele politicii nu se limitez doar la inta proiectat, ci se propag i n alte domenii. De exemplu, politic n domeniul nvmntului are reverberaii asupra sectorului economic, mobilitii forei de munc, culturii .a.m.d. Cauzele de eec ale unei astfel de politici se regsesc de-a lungul ntregului lan de rezultate, iar pentru ndeprtarea acestora fiecare sector, n msura n care este posibil, trebuie s-i asume responsabilitatea constatrii acestor cauze i comunicrii lor, pe orizontal, autoritilor resposabile de politica public respectiv. n mod evident, monitorizarea tuturor aspectelor asociate rezultatului real nu este posibil i, n consecin, utilizarea acestuia ca un criteriu primar de constatare a calitii politicii publice este dificil. Y. Dror propune ca o alternativ, nlocuirea rezultatului real cu rezultatul real probabil Perspectiva introdus de Dror presupune evaluarea politicii nainte ca rezultatele reale s se produc, ceea ce este un criteriu important pentru politicile pe termen lungi furnizeaz, totodat, cheia care permite elaboratirilor politicii s ncerce s gseasc, n avans, cile posibile pentru o cea mai bun politic. . fac dificil, uneori chiar imposibil, izolara elementelor

70

O clasificare interesant aparinnd unui grup de profesori romni pune accentul pe dou criterii eseniale 6 : performanele managerilor n nfptuirea politicilor, respectiv efectele sau rezultatele aplicrii unei politici publice; aspectele bugetare, sau eforturile n bani publici fcute pentru aplicarea efectiv a politicii respective. Dup aceti autori sunt recunoscute i exemplificate patru tipuri de evaluri ale politicilor publice. a) Evaluarea performanei prin care se vizeaz cantitatea i nivelul de activitate pe care generat

de eforturile bugetare i de alt natur fcute pentru aplicarea politicii respective. b) Evaluarea impactului sau gradul n care politica are efectele intenionate, respectiv au fost

realizate schimbrile proiectate la nivelul spaiului int al politicii respective. c) Evaluarea procesului metod care permite analiza raiunilor pentru care o politic public a

avut succes sau, dimpotriv, a euat. Aceast tip de evaluare specific monitorizrii favorizeaz interveniile corective pe parcursul etapei de implementare, n scopul depirii anumitor dificulti i continurii cu succes a procesului de implementare. d) Evaluarea eficienei vizeaz alternativele n care rezultatele se obin cu cele mai sczute

costurile bugetare. n acest caz, evaluarea se concentreaz asupra raportului dintre eforturile depuse i impactul atins. Cu ct acest raport este mai mic, cu att eficiena unei politici este mai ridicat. Evaluarea procesului politicilor publice Exist n literatura de specialitate actual o diversitate de opinii relativ la oportunitatatea momentului ales (nainte de implementarea politicii respective, dup implementarea politicii sau pe toat durata implementrii.) pentru a evalua o politic public. Alegerea acestui moment este n direct legtur cu cee ce intereseaz referiror la politica evaluat. Afirmaia anterioar este argumentat de faptul c rezultatele evalurilor n diferitele secvene ale procesului unei politicii publice sunt diferite.. Evaluarea prospectiv Focalizarea asupra evalurii procesului prezint o serie de avantaje comparativ cu evaluarea rezultatelor, deoarece urmrete predicia despre calitatea n viitor i identificarea mbuntitilor necesare. n cazurile n care politica public traverseaz un mediu dinamic i turbulent, predicia bazat pe extrapolarea rezultatelor trecute nu mai este valabil. Constatarea calitii unei politici se face doar pe baza criteriilor aproximative, care contureaz exigenele, determinate n mod obiectiv, fa de rezultatele viitoare.
6

Miroiu, A., Rdoi, Zulean, M. Politici publice, Ed. Politeia, SNSPA, Bucureti,2002, pp158-162.

71

Acest tip de evaluare specific pentru proiectele politicilor publice are ca scop proiectarea evalurii ntr-un program desfurat n viitor, pe o durat medie. Practica european relev faptul c perioada de implementare pentru majoritatea politicilor publice coincide cu un ciclu de guvernare, stabilit prin constituie. Deoarece nu dispune de propriile modele, evaluarea prospectiv adapteaz exigenelor sale modele aparinnd altor domenii tiinifice, n special, tiinelor economice, sociologice, juridice. n condiiile tehnologiei informaionale actuale, evalurilor prospective au un grad relativ redus de incertitudine, oferind, totodat, posibilitatea comparrii adugat acestor intrri n cursul procesului de transformare. i n cazul politicilor publice, intrrile sunt importante din aceeaiai perspectiv, respectiv din cea a rezultatului, n termeni de efecte asupra realitii ( inclusiv costurile i beneficiile) i cea a rezultatului net, definit prin diferena dintre resursele cu care societatea a contribuit i resursele consumate de procesul politicii. Dei, intrrile sunt mai uor de identificat i cuantificat comparativ cu rezultatele, msurarea calitii intrrilor este un proces al crui grad de dificultate rmne ridicat. Se impune meniunea c intrrile trebuie msurate nu din perspectiva costurilor nominale, ci a costurilor de oprtunitate. Relaia dintre intrri i ieiri(rezultate) este complicat deoarece, n general, ambele sunt doar parial cuantificabile. Chiar i n aceast situaie, relevana rezultatul ca i concept i pstreaz ceea ce conduce la concentrarea ateniei asupra necesitii lurii n considerare n intrrilor i a ieirilor din sistemul politicii publice. Ca n orice proces de transformare, ceea ce intereseaz sunt intrrile i valoarea

procesul de evaluare att a intrrilor, ct i a ieirilor. Acestea pot oferi, cel puin, o imagine calitativ asupra procesului politicii publice n comparaie cu situaia n care intrrile i ieirile sunt vag reprezentate i confuze. Punctul slab al acestei relaii este determinat de imposibilitatea stabilirii unei legturi directe ntre intrri i ieiri. Creterea intrrilor nu nseamn, n mod obligatoriu, creteri ale valorii rezultatelor. Conform teoriei marginale, creterea intrrilor trebuie s se fac pn la obinerea unei valori marginale pozitive a rezultatului net i nu pn la punctul de maxim al raportului marginal rezultate/ieiri. Pentru ca aceast afirmaiei s fie corect intrrile trebuie msurate n costuri de oportunitate, iar rezultatele n uniti de utilitate. n plus, relaia dintre intrri i ieiri este complex deoarece intrrile depind de ieiri n sensul c cererea pentru schimbarea n calitatea sau cantitatea intrrilor este un important rezultat pentru politic, obinut prin feed-back. Evalurii prospectiv i sunt necesare dou categorii de informaii legate de posibilitile de exprimare a efectelor politicii, i anume : posibiliti monetare i nemonetare. Corespunztor acestor exigene s-au dezvoltat dou tipuri de abordri ale procesului e evaluare prospectiv.( vezi fig. 4.1.) 72

Evaluarea

prospectiv

Metode Monetare Analiza cost-beneficiu

Analiza eficienei costurilor

Metode Nemonetare Studiul efectelor

Metode pluricriteriale

Figura. 4.1. Abordri fundamentale pentru evaluarea prospectiv Metodele monetare se concentreaz asupra (a) costului proiectului i (b) beneficiilor i efectelor produse de politicile proiectate. . Att costurile, ct i efectele sunt exprimate n termeni monetari, corectai cu indicii de inflaie sau deflaie i acetia previzibili. n cele mai multe dintre cazuri, beneficiile sunt considerate sigure sau, chiar, garantate, analizndu-se n detaliu doar costurile diferitelor alternative. Metodele se raporteaz, cel puin, la dou componente: rezultatele obinute pn la data proieciei (ultimii 5-7 ani) a indicatorilor utilizai n evaluare; alternativele de proiecte , motivate tiinific, pentru perioada prevzut de aplicare a politicii:. Metodele nemonetare vizeaz evaluarea efectelor i au la baz studiile tradiionale, mai simpliste, pentru care informaiile sunt mai uor de determinat i cuantificat. Analizele presupune un grad ridicat de multicriteriale sunt metode n care clasificarea alternaivelor

dificultate datorit perspectivei largi asupra impactului acestora.. n privina aplicrii metodelor pluricriteriale, reticena factorilor de decizie n furnizarea setului de msuri necesar aplicrii este o problem serioas care trebuie luat n considerare. Evaluarea retrospectiv Evaluarea retrospectiv se realizez dup parcurgerea ntregii perioade de monitorizare, care va fi tratat n paragraful urmtor. ntr-un mediu cu o certitudine deplin i o administraie perfect s-ar cunoate dinainte efecte care vor fi obinute. prin implementarea celei mai bune opiuni. Lumea real este ns departe de cazul ideal, astfel nct nu se poate ti apriori ce efecte vor produce interveniile guvernului. Anumite schimbri neprevzute sau interferenele cu alte politici n derulare fac dificil separarea efectelor unei politici noi. Aprecierea unei politici, dup implementarea acesteia nseamn nu doar o evaluare retrospectiv corect din punct de vedere tehnic, ci ridic, de asemenea, ntrebri legate de modurile n care vor fi utilizate rezultatele evalurii. Studierea experienelor din rile europene relev faptul c pn relativ recent atenia acordat evalurii retrospective a fost total insuficient. i n Romnia, dup 1989, s-a procedat n mod asemntor.. n plus, echipele guvernamentale care s-au succedat au uitat, de cele mai multe ori, 73

s-i analizeze propriile politici

publici lansate. n prezent, exist o lupt deschis ca dup

implementarea unei politici publice s se desfoare procesul de evaluare a realizrilor i rezultatelor obinute. n teoriile cu aplicaii recunoscute dup nceputul sec. XXI, metodele de evaluare retrospective au fost abordate n relaia cu bazele de comparaie a informaiilor care le mpart n dou mari grupe, conform reprezentrii din fig. 4.2. . Evaluarea retrospectiv

Metode bazate pe raionament plauzibil

Metode bazate pe determinarea efectelor

Analiza situaiei rezultatelor

Analiza atingerii obiectivelor

Analiza impactului

Analiza eficacitii

Figura 4.2. Abordri fundamentale privind evaluarea retrospectiv Metodele bazate pe raionamente plauzibile, ncep cu o abordare direct a rezultatelor (eforturi i efecte) , apreciate dup raionamente bazate pe comparaiile: eforturi-resurse utilizate i efecte-rezultatele obinute; relaiile cauze-efecte asupra performanelor. Aceste metodologii confrunt informaiile despre performanele politicii stabilite nainte implementrii, deci n etapa proiectrii politicii, cu informaiile de dup ncheierea aplicrii politicii. n cazul n care comparaiile se bazeaz pe analiza atingerii obiectivelor, informaii comparabile se refer la obiectivele cuantificabile, performanele la care s-a ajuns i limitele admisibile atinse. Acest abordare se bazeaz pe cutarea raionamentelor de plauzibilitate cu argumentarea impactului factorilor antagonici asupra politicilor implementate. Metodele bazate pe determinarea efectelor sunt considerate superioare din punct de vedere calitativ. Efectele sunt determinate pe baza comparaiei dintre situaia existent nainte de implementarea politicii cu cea de dup implementare politicii. Se are n vedere impactul produs sau /i eficacitatea n domeniului supus evalurii. n general, calitatea evalurii retrospective depinde de contextul studiului respectiv i mai ales de timpul acordat celor care efectueaz analizele comparative, stabilesc influena factorilor implicai i au puterea argumentrii tiinifice, nu numai politice. Monitorizare ca evaluare continu

74

Scopul unei monitorizri permanente este evitarea eecurilor de implementare i, de aici, a ulterioarelor eecuri ale politicilor publice. De aceea monitorizarea vizeaz mai multe domenii care condiioneaz funcionalitatea unei politici: o msurarea, cu ajutorul indicatorilor specifici i relevani a efectelor i rezultatelor obinute pas cu pas , perioad cu perioad prevzute n programe sau foi de parcurs; o captarea semnalelor primite de la spaiul int al politicii i sesisrea decidentului pentru efectuarea de corecii; o producerea de informaii pertinente care s justifice abaterilor de la efectele i rezultatele ateptate. Pentru monitorizarea programelor implementate ori al activitilor este util s reinem c lanul cauz-efect care pornete de la investiii (de exemplu de bani, sau de experien), ajunge la proces (adic la realizarea activitilor administrative) pn la rezultat (respectiv produsele i serviciile realizate de ctre entitatea guvernamental) i, n final la efecte (adic la impactul asupra indivizilor i societii) Lanul cauz-efect poate fi monitorizat prin trei mecanisme de feedback controlul, productivitatea i raportarea progreselor, precum i eficacitatea programului i, de asemenea, prin reaciile la variabilele de interferen, incluznd aici i lobby-ul prestat de grupurile de interese i articolele de tiri publicate de media despre impactul programului asupra publicului. Mecanismele de feedback formale permit factorilor politicii de decizie i managementului cunoaterea rezultatelor i efectelor al crui proces n derulare exist n fapt, astfel nct acestea s poat fi comparate prin programele foi de parcurs, graficelor etc., folosite ca instrumente ale monitorizrii. Acest lan de la cauz la efect coreleaz politica public i managementul acesteia. . Managementul nu poate fi separat de politic deoarece mijloacele de realizare a unei politici publice sectoriale influeneaz indivizii i societatea. Rolul analistului, sau al oficialitii de vrf este nu de a elabora politica ci de a ridica nivelul dezbaterii dintre factorii politici de decizie, astfel nct acetia s se poat concentra asupra politicilor cu adevrat semnificative i asupra chestiunilor manageriale asociate. 4.4. Benchmarking -ul politicilor publice Benchmarking- este un proces de msurare i comparare continu a procesului politicii publice cu procesele politicilor similare din diferite state ale Europei sau din lume. Din perspectiva integrrii Romniei n UE referenialul ales pentru comparare este reprezentat de politicile comunitare. Dat fiind aportul su la identificarea posibilitilor de mbuntire a proceselor unei politicii publice , benchmarking-ul reprezint un punct de pornire pentru dezvoltarea viitoare a acestor procese. Soluiile puse n practic n alte state doar datorit hazardului pot fi transferate 75

direct n propriul procesul al politicii; n general, se impun multiple ajustri. Ceea ce conteaz ns, este nelegerea teoriei benchmarking, chiar naintea soluiilor alese. n aceste sens, W.E. Deming afirma: s poi copia soluiile implementate deja, este un noroc. Necesar ns este s nelegi teoria despre ceea ce doreti s faci. 7 Preocuparea pentru cunoaterea i studierea politicilor n statele vecine sau a celor

comunitare reprezint un avantaj, prin informaiile acumulate, relativ att la performana politicii n aceste state, ct i la diferenele existente ntre practicile i performanele acestora i propriile politici publice. Beneficiile poteniale rezultate din utilizarea acestei practici sunt, aadar, substaniale i deriv, pe de o parte, din faptul c guvernul este capabil s recunoasc i s adopte standarde de clas european, iar pe de alt parte, din faptul c experiena ctigat n acest fel i va permite s niieze acele actiuni care s garanteze atingerea standardelor de performan stabilite. n final, aceste acumulri conduc la dezvoltarea capabilitilor funcionale i manageriale necesare atingerii unor niveluri superioare de performan n domeniul elaborrii i execuiei politicilor publice. Din aceast perspectiv, benchmarking-ul are contribuii considerabile la: creterea competitivitii naionale ; definirea ateptrilor generale; stabilirea unor obiective credibile; gradul mare de transferabilitate al politicilor, datorit structurilor similare. Prin benchmarking se pot obine informaii despre practicile performante din domeniul n care este iniiat politica respectiv, putnd n acest fel ncerca s ating nivelul de performan al acesteia. De obicei, elaboratorii de politici industriale se uit la elaboratorii de politici industriale din celelate state europene , cei care elaboreaz politici comerciale analizeaz modul n care acestea sunt elaborate n alte state, .a.m.d. Contextul naional impune ns identificarea unor modaliti proprii de realizare a performanei i a practicilor performante nu doar ntr-un domeniu, ci prin extinderea n toate domeniile posibile. Cu alte cuvinte, benchmarking este n msur s furnizeze anumite rezultate, dar acestea sunt limitate, pe de o parte de propriul potenial de performan, iar pe de alt parte, de dificultatea obinerii informaiilor de la celelalte state. n plus, este dificil s gseti un sistem ale crui variante relevante s fie similre pentru ai permite comparaia. Desfurarea acestui proces abordat din perspectiva mbuntirii continue ( ciclul PDCA) este detaliat n figura 4.4.

Deming W.E., (1993), The New Economics, MIT Center for Engineering Study, SUA.

76

Planific aciunile necesare iniierii benchmarkingului

Determinarea/identificarea standardului de performan (benchmarked) Stabilirea criteriilor de selecie a politicilor pentru benchmarking Stabilirea metodologiei de colectare a datelor

Execut aciuni de observare i cercetare pe baza criteriilor stabilite n prima etap

Stabilirea resurselor necesare Alegerea concret a politicii publice pentru benchmarking

Colectarea datelor Controleaz datele colectate Identificarea i cuantificarea diferenelor de performan Comunicarea rezultatelor msurtorilor Stabilirea cauzelor diferenelor de performan Acceptarea rezultatelor de ctre prile implicate Stabilirea obiectivelor funcionale ntocmirea planurilor de aciune specifice Implementarea aciunilor specifice

Acioneaz prin ajustarea rezultatelor obinute la situaia specific din propria firm i de realizare a mbuntirilor

4.5. Surse de informare utilizate n evaluare Orice organizaie colecteaz i primete diferite tipuri de informaii. Se poate argumenta c la dispoziia guvernului exist o gam potenial deosebit de ampl. Pentru marea parte a organizaiilor din sectorul public, informaiile despre grupul int al reglementrilor sunt relevante pentru identificarea viitoarelor probleme i oportuniti. Existena unui numr important de surse de informaii aflate la dispoziia guvernului creeaz, pentru acesta, o serie de oportuniti. Se poate face distincia dintre statisticile pe produs, care sunt realizate incidental n derularea procesului administrativ i statisticile de ansamblu, al cror scop este producerea de informaii. Pentru numeroase activiti, guvernul genereaz un numr de statistici asupra unor subiecte diferite: de la rapoartele referitoare la numrul de crime, la cele despre volumul importului.

77

Pentru colectarea de informaii, guvernul are nevoie de resursele necesare pentru a realiza anchete de mari dimensiuni. n plus, guvernul are puterea de a obliga persoanele sau firmele s ofere informaiile de care are nevoie. Totui, multe dintre datele colectate de guvern sunt obinute ca urmare a rspunsurilor benevole. Se folosesc diverse categorii de informaii. De la cele foarte structurate, pn la cele ne-structurate. Dintre modalitile formalizate de colectare a informaiilor menionm: analize de pia, prognozele, anchetele tehnologice, analiza politic etc. Dintre modalitile ne-formalizate de colectare a informaiilor citm: anchetele publice, comitetele de selectare, consultative, reprezentanii grupurilor de interese, precum i informaii de la membrii parlamentului, rapoartele interne provenite de la oficiile regionale, rapoartele ambasadelor, activitile de informaii de spionaj .a.m.d. Guvernul are mai puine dificulti n transferarea informaiilor ntre organizaiile publice, comparativ cu firmele care s-ar putea afla n competiie unele cu altele. Totui, indiferent ct ar fi de deschis guvernul, pot apare o serie de dificulti cu privire la transparena transferului de date. Bibliografia recomandat Obligatorie: 1. Dror, Y. Public Policymaking Reexamined, Tranzactioin Publishers, Oxford, 1983,
2. L.G. Popescu, Politici Publice, ed. Economica, 2005

3. Miroiu, A., Rdoi, Zulean, M. Politici publice, Ed. Politeia, SNSPA, Bucureti,2002 Opional 1. Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, Prentice Hall, 2005 2. Michael Howlett, M. Ramese, Studying Public Policy Policy Cycles and Policy Subsystem, Toronto, N.Y, Oxford, 1995 3. Hogwood B.W., Gunn L.A. (1984), Policy Analysis for The Real World, , Oxford University Press, Oxford, trad. rom. (2000) Introducere n Politicile Publice, Trei, Bucureti ntrebri de autoevaluare Explicati timportana procesului de evaluare. Definii tipurile de evaluari ce pot fi aplicate politicilor publice Comenentai relevana evaluarii impactului unei politici n elaborarea propunerii de politica public

78