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O difcil e custoso acesso ao sistema financeiro

In SANTOS, Carlos Alberto dos, org. (2004) Sistema Financeiro e as micro e pequenas empresas Diagnsticos e perspectivas SEBRAE Braslia pp. 17-45 Carlos Eduardo Carvalho* e Ricardo Abramovay**

Introduo
O sistema financeiro brasileiro no atende s necessidades das pequenas e das microempresas e menos ainda s necessidades dos trabalhadores por conta prpria, os milhes de famlias e indivduos empenhadas em negcios e iniciativas os mais variados, com os quais geram a renda nica e indispensvel a sua sobrevivncia ou complementam os poucos recursos que recebem em outras atividades formais ou informais. Para este amplo segmento da populao e do universo de empresas e empreendimentos diversos, o crdito bancrio muito caro e de acesso muito difcil. So tambm inalcanveis os mercados e instituies em que poderiam colocar ttulos de dvida, sem passar pelos bancos, ou em que poderiam se capitalizar pela venda de aes. Mais grave ainda, estudo recente do Banco Mundial (Anjali, 2004), em nove regies metropolitanas, estima que 43% dos brasileiros no possuem conta bancria, ou seja, os bancos no conseguem propiciar a milhes de pessoas e empresas os servios financeiros bsicos para sua atuao em uma economia de mercado. Tudo isto ocorre em um pas em que o sistema financeiro muito desenvolvido, sofisticado e complexo, com bancos e instituies dotados de elevada solidez patrimonial e capazes de gerar lucros substanciais ano aps ano. O Brasil apresenta ampla sofisticao da atividade financeira, em todos os seus aspectos relevantes, ao lado do que se denomina de baixo aprofundamento financeiro: crdito e financiamento muito reduzidos, muito caros e de acesso muito difcil para a maior parte dos interessados. Essa situao paradoxal afeta de variadas formas as micro e pequenas empresas e os empreendimentos econmicos em geral. O custo do crdito no Brasil muito alto sob qualquer parmetro de comparao internacional. A taxa mdia de juros do crdito em termos reais (j descontada a inflao, portanto) foi de 40,3% ao ano no Brasil em 2003, a mais alta entre 93 pases analisados em estudo recente do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (IEDI, 2004). As dificuldades de financiamento na economia brasileira decorrem do custo elevado e das fortes restries de acesso ao crdito. Essa situao limita a capacidade de
* Carlos Eduardo Carvalho professor do Departamento de Economia e do Programa de Estudos PsGraduados em Economia Poltica da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUCSP, cecarv@uol.com.br. ** Ricardo Abramovay professor titular do Departamento de Economia da FEA e do Programa de PsGraduao em Cincia Ambiental da Universidade de So Paulo, pesquisador do CNPq e autor de O Futuro das regies rurais (Editora da UFRGS, 2003) e organizador de Laos Financeiros na luta contra a pobreza (Annablume, 2004), www.econ.fea.usp/br/abramovay.

2 crescimento das empresas por duas razes: por no terem acesso a servios financeiros altura de suas necessidades e para aquelas que conseguem estabelecer relao permanente com os bancos - por transferirem significativa parcela de sua renda ao setor financeiro na rolagem de suas dvidas, por conta das taxas de juros muito elevadas. O reduzido volume de crdito o elemento central da baixa profundidade financeira da economia brasileira. Com a elevada capacidade de defesa e de reorientao do sistema financeiro diante de mudanas no cenrio econmico e com a instabilidade permanente gerada pela vulnerabilidade externa crnica, a dimenso reduzida das relaes de financiamento amplifica os efeitos de perturbaes macroeconmicas. O corte de crdito e a elevao dos juros acompanham os momentos em que as micro e pequenas empresas mais necessitariam de mecanismos de refinanciamento e de apoio financeiro para enfrentar as flutuaes acentuadas nos mercados em que operam. Reside a um dos principais fatores de propagao da instabilidade econmica e de mortandade elevada dos pequenos empreendimentos, fenmeno que concentra renda e destri capacidade empresarial e acumulao de habilidades, muitas vezes de forma irreversvel. As conhecidas restries de acesso ao crdito pelos tomadores de menor porte no Brasil podem ser analisadas pela tica da seleo adversa e da assimetria de informaes, problemas agravados em uma sociedade marcada por forte desigualdade de renda e grande desnvel educacional. Podem ser analisadas tambm pela tica da estrutura oligopolizada do setor financeiro, em que os bancos lderes conseguem organizar a concorrncia de modo a evitar "guerras de preos" e ampliao indesejada da oferta em direo aos segmentos tradicionalmente excludos de sua atividade. Esse poder de mercado dos grandes bancos e companhias financeiras reforado pela oferta permanente de ttulos pblicos com juros elevados, com o que os bancos podem sustentar rentabilidade excepcional com riscos muito pequenos. Nessas condies, beneficiados pela lucratividade excepcional acumulada ano aps ano, os bancos conseguem expandir a oferta de crdito com rapidez, nos momentos de aquecimento da atividade produtiva, em especial se os juros nominais declinam, mas sem expandi-la at o ponto de incorporar a enorme demanda no atendida, localizada nas micro e pequenas empresas e nos empreendimentos individuais e familiares. As dificuldades de acesso ao crdito reforam as desigualdades e estimulam um crculo vicioso que se reproduz continuamente. Outro estudo recente do Banco Mundial sobre a Amrica Latina (World Bank, 2003) reitera a idia, bastante enfatizada por economistas brasileiros, de que a desigualdade um dos obstculos ao crescimento econmico. Um dos mecanismos pelos quais a concentrao de renda dificulta o aproveitamento das energias produtivas da sociedade manifesta-se nos mercados de crdito: as capacidades empreendedoras de uma parte importante da sociedade so esterilizadas pela dificuldade em obter os servios financeiros crdito, seguros, conta bancria que tornem viveis seus empreendimentos a um custo compatvel com a rentabilidade esperada: a questo essencial que a desigualdade gera alocaes pelas quais os pobres no tm meios de levar adiante projetos que poderiam ter um alto retorno social (World Bank, 2003:15).

3 S recentemente ganhou destaque a compreenso, j expressa em outros estudos do SEBRAE (Sachs, 2002), de que o fortalecimento do empreendedorismo de pequeno porte um dos mais importantes caminhos estratgicos de luta contra a pobreza no Brasil. O trabalho "por conta prpria" no expresso efmera de uma precariedade a ser abolida espontaneamente no mercado de trabalho pelo crescimento econmico, mas sim uma forma social durvel em que milhes de indivduos e famlias manifestam seus talentos e suas capacidades. Fortalecer suas iniciativas um caminho consistente para promover a distribuio da renda e contribuir para alterar o prprio padro do crescimento econmico. As pssimas condies de acesso a servios financeiros deste gigantesco segmento da economia brasileira so um entrave quase insupervel para sua transformao efetiva em fonte de renda estvel e de absoro do progresso tcnico. Em suma, o Brasil apresenta a combinao paradoxal de ampla demanda no atendida de crdito e financiamento com um sistema financeiro slido e sofisticado, capaz de avanar e recuar em ordem diante de flutuaes conjunturais, capaz de preservar sempre seus interesses e seus lucros e de transferir os custos dos ajustamentos para os setores mais frgeis. Em situaes favorveis, o sistema aumenta o crdito com rapidez, mas sem romper as barreiras da excluso financeira. Em momentos de crise, o sistema amplifica os efeitos da instabilidade e concentra seus custos sobre os segmentos mais frgeis, pelo encarecimento e corte do crdito nas situaes em que se torna ainda mais crucial obt-lo. Para alcanar uma trajetria de crescimento sustentado, a economia brasileira precisa ampliar a oferta de crdito e reduzir sua oscilao. Para que esse crescimento se faa com distribuio de renda e incluso da maioria da populao entre seus beneficirios, preciso dar suporte capacidade de produo e de investimento dos segmentos de baixa renda por meio, antes de tudo, do aumento de seu acesso a servios financeiros. Nada disto se far espontaneamente, pelo simples desenvolvimento das prticas de mercado. Esta tese antiga foi mais uma vez comprovada pela iniciativa de abertura de contas bancrias para populaes muito pobres, por parte da Caixa Econmica Federal e do recm-criado Banco Popular do Brasil. Trata-se de um marco na histria bancria brasileira. Entre agosto de 2003 e janeiro de 2004 foram abertas 1,1 milho de novas contas na Caixa Econmica Federal, das quais 85% so de pessoas com renda mensal inferior a R$ 500,00. Ter conta bancria no apenas uma exigncia bsica de cidadania: abre o caminho para o acesso a servios financeiros que permitem ampliar o horizonte de gerao de renda para populaes vivendo prximo linha de pobreza. Ainda cedo para avaliar os desdobramentos dessa iniciativa to importante, mas cumpre destacar que ela respondeu a uma deciso de governo: o jogo espontneo das foras de mercado no setor bancrio dificilmente levaria a que os segmentos de menor renda fossem contemplados com seus servios, mesmo oferecendo um horizonte promissor de rentabilidade. Outras organizaes, alm dos bancos pblicos, devero desempenhar papel crucial em reduzir a excluso bancria que caracteriza a vida social brasileira: cooperativas de crdito, organizaes de microcrdito, sociedades de crdito ao microempreendedor so apenas alguns exemplos das formas organizacionais variadas que vem assumindo a tentativa de oferecer servios financeiros aos que se

4 encontram distantes dos bancos. Essas diferentes formas organizacionais mostram a importncia de polticas, instituies e programas voltados especialmente para reduzir de forma significativa a excluso bancria no Brasil. Existe de fato uma demanda no atendida pelo sistema financeiro formal? Qual a natureza desta demanda? Se efetivamente expressiva, por que razo o sistema financeiro formal se interessa to pouco em atend-la? Existem organizaes no bancrias capazes de suprir as eventuais deficincias do sistema financeiro formal? So os temas discutidos nos prximos itens e nos captulos subseqentes deste livro. Este captulo expe alguns dos principais problemas que as iniciativas empresariais enfrentam na sua tentativa de obter os recursos financeiros de que precisam. Ele se divide em mais trs partes, alm desta introduo. A segunda seo discute as restries oferta de crdito, a partir de uma exposio dos paradoxos que caracterizam o sistema financeiro brasileiro. A terceira procura caracterizar e quantificar a demanda no atendida por servios financeiros, no segmento de micro e pequenas empresas e no universo mais amplo dos empreendimentos individuais e familiares. A quarta seo sumariza as principais teses a respeito destas dificuldades, de forma a oferecer um quadro analtico para a avaliao das experincias expostas nos demais captulos deste livro.

A oferta restringida e controlada


O sistema financeiro brasileiro sustenta h muito tempo desempenho paradoxal: no atende demanda por crdito e financiamento da maioria dos setores produtivos e, ao mesmo tempo, preserva margens de lucro excepcionais, ano aps ano. Esse fenmeno singular pode ser caracterizado pela anlise de alguns paradoxos que o acompanham. Os bancos mantm lucros altos apesar de flutuaes acentuadas do quadro econmico, enquanto a oferta de crdito permanece baixa e condicionada pelo comportamento da economia, como se observa no Grfico 1. De 1990 a 1994, at o incio do Plano Real, o aumento do crdito mostra que os bancos conseguiram aproveitar o cenrio mais favorvel e se prepararam para a queda inflao. Trataram de substituir os ganhos com a inflao por um aumento dos emprstimos. Com os efeitos recessivos da crise mexicana, reduziram progressivamente as operaes, at os nveis verificados em 1991. Vale observar que algumas descontinuidades bruscas da srie, como no incio de 1998 e em 2001, refletem mudanas na metodologia do clculo realizadas pelo BC. Tambm no Grfico 1 se verifica que o crdito total ofertado pelo sistema financeiro oscilou dentro da faixa de 25% do PIB a pouco mais de 35% do PIB a partir de 1991, percentuais muito reduzidos. Embora haja controvrsias sobre a comparabilidade das medidas de volume de crdito em diferentes economias, o nvel observado no Brasil muito baixo. Os nmeros das economias em desenvolvimento mais dinmicas oscilam entre 60% e 80% do PIB e em geral ultrapassam 100% do PIB nos pases da OCDE. Nestes ltimos, os percentuais mais baixos, abaixo de 100% do PIB, so verificados em pases com volume elevado de emisses de papis e aes no mercado de capitais, o que tambm limitado no Brasil, como se discute adiante.

Grfico 1: Crdito do Sistema Financeiro Nacional, em % do PIB1 (jan. 1990 a fev. 2004)
40 35 30 Em % do PIB 25 20 15 10 5 0 jan/90 jan/91 jan/92 jan/93 jan/94 jan/95 jan/96 jan/97 jan/98 jan/99 jan/00 jan/01 jan/02 jan/03 jan/04

Crdito Total
1

Crdito ao Setor Pblico

Crdito ao Setor Privado

Estimativa do Banco Central para o PIB dos 12 ltimos meses a preos do ms assinalado, a partir de dados anuais do IBGE, com base no IGP-DI centrado. Fonte: Banco Central do Brasil. Elaborao prpria.

O Grfico 2 coloca elementos de reflexo adicionais. V-se ali que a liberalizao progressiva do crdito no conduziu a qualquer aumento expressivo da oferta total. O declnio relativo das operaes direcionadas no foi compensado por aumento idntico nas operaes livres. A variao do volume do crdito parece responder bem mais s estratgias de rentabilidade dos bancos. O Grfico 3 sugere uma relao inversa razoavelmente ntida entre os juros e o volume de crdito livre e o Grfico 4 mostra a mesma tendncia na relao entre o spread bancrio e o volume de crdito (ver o trabalho de Oliveira, 2004). As causas da manuteno de spreads muito altos no Brasil tm sido objeto de debate crescente, em especial a partir da criao de um grupo de trabalho no BC para discutir a questo e propor medidas para equacion-la. H relao inversa entre os nveis dos spreads e o volume de crdito, qual se soma relao direta entre nveis de spread e a taxa bsica de juros. Duas explicaes iniciais para essa relao apontam, de uma lado, a comentada capacidade defensiva dos bancos, de substituir volume por preo em situaes adversas, e, de outro, a capacidade de adaptao dos tomadores de melhor capacidade de pagamento, que reduzem a demanda em situao desfavorvel e provocam assim a elevao do spread mdio da carteira dos bancos.

6
Grfico 2: Crdito livre x crdito no-livre, em % do PIB1 (out. 1996 a fev. 2004)
26 23 20 Em % 17 14 11 8 5

Estimativa do Banco Central para o PIB dos 12 ltimos meses a preos do ms assinalado, a partir de dados anuais do IBGE, com base no IGP-DI centrado. Fonte: Banco Central do Brasil. Elaborao prpria.

Grfico 3: Relao entre crdito livre e juros bancrios no Brasil (out. 1996 a fev. 2004)
18 16 14 Em % 12 10 8 6 110 100 90 80 70 60 50 40 Em % ao ano

Fonte: Banco Central do Brasil. Elaborao prpria.

ou t/9 6 ab r/9 7 ou t/9 7 ab r/9 8 ou t/9 8 ab r/9 9 ou t/9 9 ab r/0 0 ou t/0 0 ab r/0 1 ou t/0 1 ab r/0 2 ou t/0 2 ab r/0 3 ou t/0 3
Crdito livre / PIB (Crdito direcionado + leasing + setor pblico) /PIB

out/96 jun/97 fev/98 out/98 jun/99 fev/00 out/00 jun/01 fev/02 out/02 jun/03 fev/04 Crdito livre / PIB Juros prefixados

7
Grfico 4 Spread bancrio e volume de crdito 75 70
Spread (% ao ano)

280 260 240 220 200 180 160 140 120 jul-97 jul-98 jul-99 jul-00 jul-01 abr-97 abr-98 abr-99 abr-00 abr-01 abr-02 jan-97 jan-98 jan-99 jan-00 jan-01 jan-02 jul-02 jan-03 out-96 out-97 out-98 out-99 out-00 out-01 out-02
Op. Crdito (R$ bilhes)

65 60 55 50 45 40 35 30

Spread

Op. Crdito

O sistema bancrio mostra grande capacidade de adaptao s flutuaes econmicas, indicador de elevada eficincia empresarial e tambm da existncia de fontes alternativas de lucratividade, papel desempenhado pelos juros da dvida pblica mobiliria. Os bancos conseguem alterar a composio de seu ativo de forma a ganhar sempre, em qualquer situao. Decorre da a tendncia fortemente pr-cclica da oferta de crdito e financiamento: a) em situaes de ameaa de crise, a oferta tende a se reverter e a acentuar os problemas das empresas, s voltas com problemas de demanda e oscilaes no cmbio; b) com melhoria de expectativas, ou diante de perda de rentabilidade com juros de ttulos pblicos, pode haver tendncia de crescimento acelerado do crdito, como se evidenciou nos primeiros meses do Plano Cruzado, em 1986, e na preparao e incio do Plano Real. O sistema financeiro brasileiro muito eficiente do ponto de vista microeconmico, portanto, e no apenas pela capacidade de sustentar lucros elevados continuamente. Os servios so muito sofisticados e a posio patrimonial slida, com indicadores de risco de crdito ponderado superiores ao previsto no acordo de Basilia. A institucionalidade e o sistema de regulao e controle do Banco Central tambm podem ser considerados muito eficientes nas suas reas especficas: o sistema de pagamentos e de liquidao muito avanado e eficiente; a superviso e fiscalizao do BC esto qualificadas para detectar problemas; e a atuao do BC como

8 emprestador de ltima instncia tem sido muito eficaz para deter ameaas de crise sistmica e ajudar bancos com problemas de liquidez. Do ponto de vista macroeconmico, contudo, a eficincia do sistema baixa. Alm do crdito reduzido e caro, a principal modalidade oferecida s empresas o desconto de recebveis. O crdito feito a partir de negcios j ocorridos, com baixa criao de poder de compra novo e a taxas de juros que comprometem seriamente a rentabilidade e a capitalizao das empresas. O crdito de longo prazo continua muito dependente de fontes pblicas, de fundos parafiscais. Para obt-lo nos bancos repassadores, as empresas so ainda obrigadas a oferecer garantias e contrapartidas, conforme relatrio recente do BNDES, com base em mais de uma centena de reclamaes recebidas entre janeiro e maro de 2004: Estamos intensificando a fiscalizao. Os bancos privados chegam a exigir que as empresas apliquem at 50% do valor do crdito solicitado, explicou o diretor de Planejamento e de Operaes Indiretas, Maurcio Borges Lemos (O Globo, 31/3/04, p. 31, Economia). As dimenses acanhadas do crdito no Brasil e a ausncia de financiamento de longo prazo fora das fontes oficiais so acompanhadas pela virtual impossibilidade de colocao de dvidas e aes no mercado de capitais para a maior parte das empresas. Ao contrrio do que em geral se supe, no pequeno no Brasil o mercado de aes, debntures e notas promissrias, como se verifica na Tabela 1. Em diversos anos da srie ali exposta, as emisses de debntures e notas promissrias ficaram em torno de R$ 10 bilhes, mas o nmero de emisses no alcanou jamais a casa de duas centenas. Trata-se de mercado restrito a empresas grandes. Alm disso, as fortes oscilaes da liquidez destes mercados, em especial da Bovespa, respondem, no essencial, aos fluxos de capital externo e s taxas de juros no exterior, sem relao maior com os nveis de investimento das empresas.
Tabela 1: Emisses registradas N. Cias. Aes Debntures Fundos Inv. Imob. Abertas Dist. Primrias Dist. Secundrias Dist. Primrias Ano vol. vol. US$ vol. vol. Registra US$ milhes US$ US$ das n. n. n. n. 1992 861 28 943 nd nd 39 338 nd nd 1993 840 24 841 nd nd 135 3.844 nd nd 1994 846 48 2.591 nd nd 74 3.304 nd nd 1995 874 31 2.112 14 1.185 149 7.574 15 391 1996 925 24 9.155 32 1.081 195 8.289 46 528 1997 968 23 3.500 34 3.868 116 6.922 44 420 1998 1047 20 3.484 16 2.277 61 8.674 26 527 1999 1029 10 1.459 24 2.579 38 3.648 15 120 2000 996 6 770 29 10.714 42 4.754 31 69 2001 977 6 625 11 2.543 41 6.591 22 201

Notas Prom. n. nd nd nd 65 44 31 vol. US$ nd nd nd 782 481 4.525 9.621 4.450 4.141 2.318

Cert. Inv. Aud. n. nd nd nd 54 105 215 129 107 90 110 vol. US$ nd nd nd 41 128 254 158 81 61 54

A concentrao do crdito nas empresas de maior porte aparece na Tabela 2, parte do estudo de Carvalho e Barcelos (2002).

Tabela 2: Uso de crdito por classe de tamanho de empresas Ano Classe de tamanho Grande Mdia Pequena Total Grande Mdia Pequena Total Grande Mdia Pequena Total Grande Mdia Pequena Total Total de firmas 533 518 517 1.568 611 593 592 1.796 693 673 672 2.038 745 724 723 2.192 741 720 720 2.181 Crdito de curto prazo 87,05% 74,71% 48,55% 70,28% 88,87% 74,70% 52,36% 70,08% 81,47% 54,74% 32,23% 56,37% 91,01% 73,34% 45,92% 66,61% 90,82% 73,33% 46,53% 70,43% Crdito de longo prazo 92,31% 82,24% 58,03% 77,68% 94,76% 83,64% 59,29% 79,31% 92,36% 78,87% 45,66% 72,45% 95,30% 84,25% 52,01% 73,91% 95,82% 85,42% 56,11% 79,28%

1994

1995

1996

1997

Grande Mdia 1998 Pequena Total Fonte: Carvalho e Barcelos (2002).

A conseqncia desta dinmica para a atividade empresarial muito negativa. Os investimentos no contam com o apoio do setor bancrio, pouco propenso a partilhar os riscos dos negcios. Com isso, ou os empresrios no investem, ou fazem-no exclusivamente com base em recursos prprios, como se discute na prxima seo. Entre as empresas que conseguem crdito, a grande maioria encontra-se estrangulada por dvidas de curto prazo roladas a taxas que comprometem sua capacidade financeira e mesmo seu capital. O cheque pr-datado e o carto de crdito oneram os custos das empresas com taxas ainda mais altas que as taxas cobradas no crdito bancrio. Ainda assim, alm de serem de acesso mais fcil, seu custo final pode ficar menos que o de um crdito para capital de giro ou do desconto de um ttulo, devido aos custos adicionais e s barreiras presentes nestas operaes, como a exigncia de garantias e de certides negativas pessoais e das empresas. Apesar de todas as limitaes na oferta de recursos, o sistema consegue manter a atividade financeira sob seu controle, no seu mbito de funcionamento. No h, no Brasil, nada que se assemelhe a pases como a Bolvia, a ndia ou Bangladesh, em que as microfinanas crescem em espaos deixados pela ausncia de estruturas financeiras formais com suficiente amplitude. Claro que o espao das finanas informais imenso

10 no Brasil e suas formas so as mais variadas. Nas regies mais pobres do Pas, os financiamentos operam com base em relaes personalizadas de dependncia e clientela sobre cuja base a pobreza tende a se reproduzir (Abramovay et al., 2004). Ainda assim, grande parte dos mecanismos de financiamento aparentemente desvinculados da estrutura financeira formal esto de fato ligados ao sistema bancrio. H sempre um banco operando na retaguarda das estruturas de finanas pouco formalizadas como cadernetas em lojas ou caixinhas, e mais ainda em estruturas baseadas em crdito do comrcio aos clientes e das grandes empresas a fornecedores e distribuidores. Um amplo conjunto de servios financeiros oferecidos no comrcio atacadista e varejista, com taxas de juros ainda mais altas que as dos bancos, baseiase em recursos provenientes do setor financeiro formal. Incluem-se a o elevado volume do crdito interempresarial concedido pelas empresas lderes, a partir da capacidade de endividamento dessas empresas em bancos e a teia de financiamento dos micro e pequenos empreendimentos informais no comrcio, baseada na liquidez das redes comerciais, mas tambm na sua capacidade de endividamento em bancos. A recente generalizao do acesso compra por credirio por meio dos cartes de lojas, supermercados e farmcias um exemplo deste fenmeno. Esse conjunto de formas no-bancrias de acesso a servios financeiros resulta em pelo menos dois graves problemas para os empreendimentos de pequeno porte. Um deles que a dependncia de consumidores, fornecedores e distribuidores em relao ao crdito oferecido por grandes empresas d a estas a posio de ofertante privilegiado, ou mesmo monopolstico, o que permite a cobrana de sobrepreos, nos juros ou nos preos dos produtos e servios transacionados. Em regies de maior pobreza, este poder est freqentemente ligado a relaes sociais tradicionais que bloqueiam as iniciativas e a mobilidade dos indivduos. O outro problema que a forte presena de bancos na retaguarda de estruturas financeiras menos formalizadas permite ao sistema bancrio a centralizao de reservas e disponibilidades das empresas. Esta concentrao reduz muito a possibilidade de captao de recursos por instituies financeiras alternativas mantidas pelos pequenos empreendimentos. muito difcil para instituies deste tipo reunir as disponibilidades de seus participantes, seu caixa e suas reservas, para formar uma base de funding ampla e estvel para desenvolver um sistema prprio de financiamento. Neste sentido, a bancarizao das pessoas mais pobres para a qual as iniciativas recentes da Caixa Econmica Federal e do Banco Popular do Brasil representam um passo decisivo - tem o mrito de preservar suas poupanas e facilitar muito suas atividades econmicas, mas tambm refora a capacidade de comando do banco sobre a oferta de recursos e no garante por si s a ampliao do crdito. Basta ver que as metas da Caixa Econmica Federal com relao abertura de contas foram claramente ultrapassadas, mas o quadro bem diferente no que se refere aos emprstimos: apenas 10% dos contratos de microcrdito que o banco previa realizar desde que passou a voltar-se a populaes vivendo prximo linha de pobreza foram

11 efetivados. A prpria novidade representada pela deciso de uma instituio bancria voltar-se a um segmento at aqui excludo do sistema financeiro formal dificulta a compreenso mais aprofundada deste contraste entre o sucesso da iniciativa de abertura de contas e a timidez com que o crdito vem chegando a populaes pobres.

Diversidade e diferenciao da demanda


No existem estatsticas capazes de oferecer um panorama satisfatrio das condies de acesso das micro e pequenas empresas ao sistema financeiro, no Brasil. Esta lacuna preenchida, ao menos parcialmente, por duas fontes de informao. A primeira vem de pesquisas realizadas pelo SEBRAE So Paulo, em 1999 e em 2004, sob a coordenao do economista Marco Aurlio Bed, envolvendo 450 empresas do Estado de So Paulo, distribudas de forma homognea entre indstria, comrcio e servios. Mesmo referindo-se apenas a So Paulo, o trabalho exprime bem as relaes entre o universo das micro e pequenas empresas formais com o sistema bancrio. A segunda fonte de informao a pesquisa Economia informal urbana, promovida pelo IBGE em 1997 e divulgada em 1999, a qual oferece um quadro expressivo da situao dos trabalhadores por conta prpria e em regime de economia familiar no meio urbano brasileiro. Em ambos os casos - tanto no universo das empresas formalmente constitudas estudadas pelo SEBRAE, como no universo do trabalho por conta prpria estudado pelo IBGE - o acesso ao crdito bancrio muito menor do que o exigido pelas necessidades de financiamento das atividades empresariais. Mas, ao que tudo indica, no so as mesmas razes que provocam a escassez de crdito para empresas formais e para trabalhadores por conta prpria. muito importante estudar estes dois universos separadamente. Restrio financeira para as empresas formais O grfico 5 mostra que 12% das empresas entrevistadas pela recente pesquisa do SEBRAE conseguiram crdito em bancos estatais e 10% em bancos privados. uma proporo tanto mais baixa, que h empresas que obtm recursos junto a bancos pblicos e privados. Em outras palavras, quase 80% das empresas no tomaram crdito em 2004: esta a concluso mais importante da pesquisa. Qual a razo deste uso to restrito de crdito? Ao que tudo indica, o problema maior das empresas entrevistadas pela pesquisa do SEBRAE no est na dificuldade de acesso ao sistema bancrio Tanto assim que, 45% das empresas (como mostra o grfico 6) financiam-se por meio de cheques pr-datados e 71% delas aceitam cheque pr-datado ao vender a prazo. O financiamento por carto de crdito e cheque especial (cujas exorbitantes taxas de juros so conhecidas) praticado por 29% das empresas.

12 Grfico 5 - Proporo de MPEs que utilizaram emprstimos em banco, entre 2000 e 2004

15% 12% 10% 10% 9% 10% Bco Privado Bco Oficial

Empresas

8% 5% 3% 4%

9%

0%

Fonte: SEBRAE-SP (411 respondentes). Nota: (*) utilizavam emprstimo bancrio no momento da entrevista.

2000

2001

2002

2003

Lmina 14 Pesquisa Sebrae

Formas de FFpagamento aceitas nas vendas a prazo Fonte: SEBRAE, 2004

2004 (*)

Grfico 6 - Formas de pagamento aceitas nas vendas a prazo

cheque pr-datado fiado (*) boleto bancrio carto de crdito duplicata outras (**)

71% 29% 23% 23% 9% 13%


50% 100%

0%

Empre sas

Fonte:SEBRAE, 2004 Nota: (*) inclui anotao em caderneta, ficha do cliente, vale, etc. Nota: (**) carn prprio, contrato com prestaes, nota promissria, nota fiscal com vencimento programado. Nota: (***) a soma das respostas ultrapassa 100% porque a questo admite mltiplas respostas

13

A grande maioria dos empresrios entrevistados pelo Sebrae tem acesso ao sistema bancrio, no s por disporem de contas, mas pela obteno relativamente fcil de emprstimos: 89% deles conseguiram obter crdito em seu nome, ou no nome de scios, parentes ou amigos (pessoas fsicas), como mostra o grfico 7.

Grfico 7 - Tentaram obter emprstimo em seu nome ou de scios, parentes e amigos (Pessoa Fsica)

89%
Conseguiram o emprstimo No conseguiram o emprstimo

11%

Fonte: SEBRAE, 2004

Quando se tratou de emprstimos para os negcios, contudo, as dificuldades foram bem maiores. A pesquisa mostra que apenas 37% das microempresas e 55% das pequenas empresas j tomaram emprstimos bancrios alguma vez (tabela 3). As dificuldades com o financiamento bancrio mostram a uma forma especfica: atingem muito mais os empreendimentos econmicos que os indivduos que os dirigem. TABELA 3 Proporo de micro e pequenas empresas que j tomaram crdito bancrio. Sim Microempresa Pequena empresa Fonte: SEBRAE (2004) 37% 55% No 63% 45% Total 100% 100%

14 Os bancos financiam muito mais facilmente os indivduos que seus negcios, embora muitas vezes o financiamento pessoal acabe se destinando s necessidades da prpria empresa, como mostra o grfico 8. Grfico 8 - Freqncia com que utilizam recursos pessoais para pagar contas da empresa (vezes por ano)

50%

40% 26% 21% 8%

Empresas

5%
48 ou mais vezes

0%

1 ou 2 vezes

3 a 11 vezes

12 vezes

13 a 47 vezes

Fonte: SEBRAE, 2004

A principal razo alegada pelos bancos para no fornecer emprstimos s empresas , de longe, a falta de garantias reais, justificativa apontada para 40% das rejeies dos pedidos s empresas que tentaram obter crdito bancrio. Em 12% dos casos a razo alegada foi insuficincia de documentos e a inviabilidade do projeto apareceu em apenas 4% dos casos (grfico 9). No portanto em virtude de suposta inconsistncia de seus negcios que o crdito foi negado queles empresrios que procuraram os bancos para financi-los.

Grfico 9

15 Razes alegadas pelos bancos para no dar emprstimo s MPEs, segundo as empresas com propostas de crdito negadas

Falta de garantias reais Registro no CADIN/SERASA Insuficincia de documentos Inadimplncia da empresa Linhas de crdito fechadas Projeto invivel Outras (*) 0% 16% 12% 8% 8% 4% 12% 25% Empresas

40%

50%

Fonte: SEBRAE-SP (41 respondentes apenas empresas que tentaram obter emprstimo e no tiveram sucesso). Nota: (*) Conta nova no banco, o saldo mdio em conta no permite o valor desejado de emprstimo, etc.

O destaque dado falta de garantias, contudo, no se combina adequadamente com a maior facilidade de crdito ao indivduo, a princpio to incapaz de fornecer garantias adequadas quanto a sua empresa. Pode-se supor que o empresrio de pequeno porte prefere manter seus bens em seu nome, e no em nome da empresa. Ou ainda que os bancos considerem mais fcil cobrar indivduos que empresas, pois os indivduos so especialmente zelosos por manter seus nomes limpos nos sistemas de controle e de garantias. Pode-se objetar, porm, que no parece haver motivos para o empresrio se recusar a ser avalista do crdito empresa dando seus bens em garantia, se a alternativa tomar dinheiro mais caro, em seu nome, e dar tambm seus bens em garantia. Estes questionamentos sugerem que se coloque ao menos um gro de sal na tese recorrente de que a ampliao das garantias jurdicas condio primeira e quase nica - para que o sistema financeiro possa melhorar sua contribuio ao financiamento e capitalizao das micro e pequenas empresas no Brasil. Outro aspecto de grande relevncia que os crditos para investimento apoiados quase sempre em recursos oficiais so acompanhados por exigncias de garantias e contrapartidas pelos bancos, amplamente denunciadas, mas jamais punidas pelo poder pblico.

16 A dificuldade de acesso aos bancos como forma institucionalizada de apoio financeiro s empresas faz com que seus responsveis sirvam-se de recursos pessoais, ou de amigos e parentes, para enfrentar as necessidades de seus negcios: nada menos que 65% das empresas j o fizeram, segundo o trabalho do Sebrae (grfico 10).
Grfico 10

Utilizaram o caixa da empresa para pagar despesas pessoais (de scios/ parentes/amigos)

38% sim no 62%

Fonte: SEBRAE-SP (411 respondentes).

Assim, a relao do empresrio com os bancos tende a ser tpica, localizada e de curto prazo. O banco raramente financia seus investimentos e, quando o faz, impe exigncias que encarecem os recursos originados de fundos pblicos a custos controlados. Os empresrios que dependem do sistema financeiro formal para financiar seu capital de giro acabam comprometendo seriamente a prpria capitalizao de suas empresas, diante dos custos elevados que precisam pagar aos bancos. O acesso ao crdito, nestas situaes, no , para o micro e pequeno empresrio, a base para consolidar, expandir e inovar seu negcio: uma espcie de sada ltima, qual deve recorrer apenas em situaes realmente crticas. Em suma, as informaes da pesquisa do Sebrae reiteram que o sistema bancrio brasileiro pouco contribui para financiar novos negcios, no se associa aos empresrios na partilha de riscos e drena parte significativa dos ganhos obtidos pelas empresas que dele dependem para seus negcios. Nestas condies, a demanda por crdito tende a ser baixa: o empresrio sabe que o acesso a financiamentos bancrios pode comprometer a sade de sua empresa e faz o possvel para contar com capital prprio na gesto de suas atividades. claro que esta uma limitao prpria expanso dos negcios e, portanto, ao crescimento econmico como um todo.

17

Bloqueios ao fortalecimento do empreendedorismo de pequeno porte Mesmo quem no tem acesso aos bancos obrigado a utilizar ao menos trs formas bsicas de servios financeiros: crdito, poupana e seguros (Zeller et al, 1997). A reproduo das famlias pobres consiste no esforo permanente de pagar as dvidas contradas em sua luta pela sobrevivncia - condio para que possam renovar seu crdito e assim continuar comprando os bens e servios de que dependem e que vo pagar recorrendo sempre a novos emprstimos. Fazem-no servindo-se de seus crculos de relaes mais prximos, com base em vnculos de confiana e reciprocidade. Ao mesmo tempo, tentam, o tempo todo, prevenir-se contra imprevistos, poupando alguns recursos em momentos de maior liquidez. Vale destacar que o seguro de vida com garantia de auxlio funeral prtica bastante comum de populaes pobres em todas as regies do pas. A Caixa Econmica Federal dispe de seguros a partir de R$ 3,43 mensais. A pesquisa de Abramovay et al. (2004) constatou estas modalidades de seguros em reas rurais do Nordeste brasileiro. A vida econmica das famlias situadas perto da linha de pobreza, da mesma forma que seus negcios, consiste num imenso esforo para atenuar os efeitos das variaes de sua renda durante o ano, por meio da utilizao de diversos servios financeiros que obtm junto a atores sociais que lhes so prximos. Se os custos do acesso a estes servios so muito mais baixos que os apresentados pelas agncias bancrias praticamente inacessveis os juros pagos so to altos que comprometem seriamente sua capitalizao e ameaam sua prpria sobrevivncia. Trata-se de um problema econmico da maior relevncia e no apenas de uma questo social a ser enfrentada com programas de transferncia de renda. Os resultados das iniciativas de milhes de famlias so asfixiados por sua impossibilidade quase completa de utilizar servios financeiros altura de suas necessidade. Apesar disso, estas famlias mantm seus negcios porque encontram em mercados informais as fontes que lhes permitem relacionar-se com os mercados de que dependem em suas compras e vendas. Os trabalhadores por conta prpria constituem, isoladamente, o mais importante segmento na composio da pobreza brasileira maior que os desempregados ou os assalariados, sejam eles formais ou informais. Aumentar sua capacidade de investimento, melhorar suas condies produtivas e sua insero em mercados mais promissores uma das premissas bsicas para a superao da pobreza em que se encontram atualmente. Embora a maior parte dos trabalhadores por conta prpria tenha renda muito baixa, o acesso a servios financeiros representa um fator de peso na dinamizao de suas iniciativas econmicas. A caracterstica fundamental das atividades dos trabalhadores por conta prpria a fuso entre domiclio e negcio num organismo nico. Esta a razo pela qual o bloqueio do acesso a servios financeiros para as famlias freia, ao mesmo tempo, a ampliao de suas capacidades produtivas. Muitas vezes, os recursos financeiros de curto prazo para enfrentar uma situao de doena permitem que no se venda um bem decisivo para a atividade econmica. Ao mesmo tempo, muito comum que

18 recursos voltados a princpio para o negcio venham a atender a uma prioridade inesperada da vida familiar. A caracterizao da demanda por recursos necessrios capitalizao e ao financiamento das empresas deve incluir, portanto, este gigantesco universo de unidades empresariais em regime de economia familiar, universo que responde por parcela muito significativa da ocupao e da renda dos que vivem prximo linha de pobreza. To importante quanto estimar a demanda por crdito segmentar o pblico que a compe, sob pena de serem contempladas apenas as necessidades dos que esto situados no topo da pirmide social. As micro e pequenas empresas representam mais de 95% dos negcios do Pas e um universo to amplo muito heterogneo. importante estudar as informaes referentes s atividades empresariais dos trabalhadores por conta prpria, parcela substancial dos setores de menor renda no conjunto dos empreendedores. A segmentao da demanda Um dos principais obstculos formulao e implementao de medidas adequadas para ampliar a oferta de servios financeiros est na inadequada delimitao legal e estatstica do universo aos quais se pretende dirigir esta oferta. Para finalidades fiscais, a Lei n 9.841, de 5/10/99, estabelece em R$ 244 mil o limite em que uma empresa classificada como micro, e em R$ 1,2 milho, como pequena. A classificao de porte adotada pelo Sebrae (http://www.sebrae.com.br/br/ued/index.htm) considera micro o empreendimento industrial com at 19 empregados e o de comrcio e servios com at 9 empregados. A pequena empresa industrial fica no limite de 20 a 99 empregados e a de servio e comrcio, de 10 a 49 empregados. O que chama a ateno a distncia entre o universo assim delimitado e aquele que se encontra nas informaes referentes ao que o IBGE chama de Economia Informal Urbana, ou ECINF (IBGE, 1999). Quando se aplicam os critrios de delimitao por nmero de trabalhadores ou os da lei 9.841 s informaes do CEMPRE (Estatsticas do Cadastro Central de Empresas, IBGE, 2002) e da Pesquisa Anual do Comrcio (PAC, IBGE, 2003) ambas do IBGE e ambas sobre a economia formal conclui-se que mais de 95% das empresas formais brasileiras podem ser classificadas como micro. Mas quando se compara este universo ao da Economia Informal Urbana, percebe-se uma distncia social cujo desconhecimento pode comprometer seriamente o alcance de polticas voltadas a melhorar o financiamento e a capitalizao das empresas. Respeitadas estas definies correntes, a esmagadora maioria do empreendedorismo de pequeno porte no ser alcanada pela poltica pblica. Realizada em 1997 e divulgada em 1999, a pesquisa Economia Informal Urbana (ECINF) a mais importante base de anlise sobre as atividades empresariais de trabalhadores por conta prpria em atividades no agropecurias no Brasil. O interesse maior da ECINF que examina, ao mesmo tempo, dimenses relacionadas s empresas e s

19 famlias, rompendo com isso a rigidez de barreiras entre pesquisas domiciliares e pesquisas de estabelecimentos (IBGE, 1999:17). A ECINF estudou empreendimentos com at cinco trabalhadores. Apesar de seu nome, seu universo inclui tambm uma parcela de trabalhadores cujos negcios possuem registro em rgos municipais, estaduais e at CNPJ. Portanto, o que ela detecta no tanto a formalidade do negcio, mas o que alguns chamam de nano empresas: atividades de trabalhadores por conta prpria ou trabalhando com mo-de-obra familiar, em situao quase sempre muito precria. A ECINF estima que existiam no Brasil, em 1997, aproximadamente 9,5 milhes de empresas, e as classifica pelo montante de seu faturamento, sem estimar o ganho lquido obtido. Deste total de empresas estimado, a metade, 4,7 milhes de empresas, faturou menos de R$ 500,00 em outubro de 1997, cerca de R$ 10 mil anuais em valores de 2003. As unidades situadas no topo da estratificao da ECINF, com faturamento anual de R$ 96.000,00 em valores de 2003 (acima de R$ 5.000,00 mensais em outubro de 1997) somavam apenas 475 mil empresas, menos de 5% do total. Em outras palavras, mesmo os 5% superiores da pirmide social da ECINF esto muito abaixo do limite que define a micro empresa pelo critrio legal (tabela 4).
TABELA 4. BRASIL: Empresas do setor informal, segundo as classes de valores da receita em outubro de 1997 Classes de valores da receita em Valor anual outubro de 1997 (R$) corrigido (R$)* 1 a 500 501 a 5.000 5.001 ou mais Sem receita Sem declarao Total at 9.577 9.577 a 95.772 95.773 ou mais

Nmero Nmero de percentual de empresas empresas** 4.777.961 3.924.136 474.535 236.430 64.912 9.477.973 52,07 42,76 5,7

Fonte: IBGE ECINF 1999. * Corrigido pelo INPC de outubro de 1997 a julho de 2003. ** Para efetuar o clculo no foram includas empresas sem receita ou sem declarao.

O contraste entre a definio de micro e pequena empresa com base na quantidade de trabalhadores ocupados e o universo da ECINF tambm ntido. Das 9,5 milhes de empresas de 1997, 7,5 milhes ocupavam apenas uma pessoa, outras 1,2 milho

20 ocupavam duas pessoas e aquelas em que trabalhavam mais de cinco pessoas eram apenas 81 mil, 0,9% do total, como mostra a tabela 5.
TABELA 5 BRASIL: Empresas do setor informal, por nmero de pessoas ocupadas 1997

Nmero de pessoas ocupadas 1 2 De 3 a 5 Mais de 5 Sem declarao Total

Nmero de empresas 7.545.317 1.155.450 695.049 81.114 1.043 9.477.973

Percentual* 79,62 12,19 7,33 0,86

Fonte: IBGE ECINF 1999. * Para efetuar o clculo no foram includas as empresas sem declarao, 0,011% do total pesquisado.

Das 9,5 milhes de unidades estudadas pelo IBGE em 1997 apenas 472 mil (menos de 5% do total) obtiveram crdito. Destas, menos da metade (205 mil) obteve financiamento de origem bancria (tabela 6). As outras declararam ter recebido crdito de amigos e parentes, de fornecedores ou de outras pessoas. Muito provavelmente os entrevistados no declararam como crdito as contas mantidas no comrcio sob a forma de cadernetas, ainda hoje to comuns, nem as compras a prestao no comrcio. O trabalho de Brusky e Fortuna (2002) mostra que a compra por credirio no considerada uma forma de crdito pela populao.

TABELA 6 BRASIL: Empresas do setor informal que obtiveram crdito nos ltimos trs meses, segundo origem dos recursos 1997

21

Empresas do setor informal que obtiveram crdito nos ltimos trs meses Origem dos recursos Com amigos e parentes Bancos pblicos ou privados Com o prprio fornecedor Com outras empresas ou pessoas Outra origem Sem declarao Total
Fonte: IBGE ECINF 1999.

Nmero de empresas 151.096 205.240 54.847 46.384 13.393 1.087 472.047

Percentual 32,01 43,48 11,62 9,83 2,84 0,23 100,00

Uma razo para esta imensa distncia entre o sistema bancrio e as iniciativas dos trabalhadores por conta prpria poderia ser a falta de demanda por servios financeiros em funo da pobreza destas famlias e de precariedade de seus negcios. Se a demanda existisse em condies economicamente viveis, os prprios bancos seriam os primeiros interessados em satisfaz-la. Por este raciocnio, no haveria propriamente excluso financeira e sim precariedade econmica que se traduziria na falta de demanda pelos servios ofertados pelos bancos. Podem-se levantar trs argumentos contra esta hiptese. O primeiro apia-se na constatao generalizada na literatura internacional e j mencionada anteriormente - de que, mesmo em situaes de muita pobreza, as famlias so obrigadas a recorrer a emprstimos, procuram fazer algum tipo de poupana e prevenir-se contra situaes de risco por meio de mecanismos variados de seguros. Mesmo negcios muito pequenos necessitam de capital de giro e acabam encontrando estes recursos nos financiadores informais e, na maior parte das vezes, muito caros. Ao conseguirem recursos, estes empreendedores diversificam a oferta de produtos e abrem caminho para melhorar a relao com a clientela e, conseqentemente, aumentar sua renda. O segundo argumento baseia-se na informao da ECINF de que das 9,5 milhes de empresas existentes no Brasil em 1997, nada menos que 3,5 milhes declararam a seus entrevistadores a inteno de ampliar seus negcios (tabela 7).

TABELA 7 BRASIL: Empresas do setor informal, segundo planos futuros para o negcio 1997

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Empresas do setor informal 3.543.836 2.843.884 885.272 1.145.466 1.059.515 9.477.973

Planos para o futuro do negcio Aumentar o negcio Continuar o negcio no mesmo nvel Mudar de atividade e continuar independente Abandonar a atividade e procurar emprego Outros planos, no sabe ou sem declarao Total
Fonte: IBGE ECINF 1999.

Percentual 37,39 30,01 9,34 12,09 11,18 100,00

Claro que entre esta declarao e a real disposio de comprometer recursos com o empreendimento a distncia pode ser imensa. Exatamente por isso que importante a informao da tabela 8: 1,5 milho de unidades estudadas pela ECINF fizeram investimentos em 1997. Destas, 960 mil contaram com recursos vindos dos lucros de exerccios anteriores e 128 mil tiveram que recorrer a emprstimos no bancrios. TABELA 8 BRASIL: Empresas do setor informal que fizeram investimentos, segundo a origem dos recursos 1997
Fizeram investimentos e/ou aquisies nos ltimos 12 meses Origem dos recursos Lucros de exerccios anteriores Emprstimos bancrios Outros tipos de emprstimos Outros Sem declarao Total Fonte: IBGE ECINF 1999. Nmero de empresas 959.568 74.745 127.943 371.782 1.569 1.535.606 Percentual 62,5 4,9 8,3 24,2 0,1 100

O que chama a ateno o impressionante fosso entre a quantidade de empreendedores que fez investimentos em 1997 e a irrisria participao do sistema bancrio nestas iniciativas: a prpria tabela 8 mostra que apenas 75 mil entrevistados da ECINF (menos de 1% do total do universo estudado e menos de 5% de todos os que fizeram investimentos) declararam ter recebido crdito de investimento vindo de bancos pblicos ou privados. O estudo mais aprofundado das informaes expostas na ECINF mostra que a massa dos nano empreendimentos, to importantes na ocupao e gerao de renda no

23 Brasil, no fenmeno provisrio que o prximo surto de crescimento econmico acabar por reduzir de forma significativa. Trata-se de forma social durvel em que milhes de famlias exprimem suas capacidades e cuja distncia do sistema financeiro formal um dos fatores de empobrecimento. Contemplar a importncia deste vasto segmento social exige que se estratifique o universo da micro e pequena empresa em categorias diferentes das atuais, e que se leve em conta que o empreendedorismo de pequeno porte caracteriza a vida de milhes de famlias vivendo prximo linha de pobreza, para as quais o acesso a servios financeiros pode representar um caminho decisivo no aumento de sua capacidade de gerao de renda.

Divergncias sobre as causas dos problemas e sobre as medidas a adotar


No h diagnsticos comuns sobre as causas destes problemas e menos ainda sobre a natureza das medidas a adotar para enfrent-los. Apresenta-se a seguir uma tentativa resumir as principais teses presentes no debate brasileiro sobre o no atendimento das necessidades de crdito e financiamento da maioria das empresas e empreendimentos produtivos. Foram identificadas seis teses bsicas. As primeiras so mais conhecidas e discutidas, embora com alguns itens e aspectos menos comentados, e as ltimas recebem pouca ateno no debate pblico. Para cada tese so resumidos os principais argumentos apresentados em sua defesa, s vezes de forma contraditria, e em seguida aparecem as principais alternativas apontadas. Nos dois aspectos, a itemizao segue das posies mais liberalizantes para as posies mais intervencionistas. As teses no so excludentes entre si e aparecem no debate pblico em combinaes variadas, da mesma forma que as alternativas de polticas podem ser articuladas em diversas dosagens. O objetivo deste exerccio propor um quadro de referncia simplificado para a anlise e a avaliao das iniciativas discutidas nos captulos seguintes do livro. Tese 1: Problemas decorrem da instabilidade macroeconmica O sistema financeiro adaptou-se ao ambiente macroeconmico, seguindo sua lgica empresarial: a) rentabilidade dos ttulos pblicos, com segurana elevada, permite o desenho de estratgias defensivas adequadas para manter lucros elevados; b) riscos elevados do crdito decorrem da instabilidade permanente, potencial e efetiva.

24 Interpretaes e propostas de poltica a) No h soluo consistente sem a estabilidade macroeconmica. Enquanto perdurar o ambiente de incerteza, os bancos emprestaro pouco e cobraro spreads elevados. A oferta de crdito crescer "naturalmente" quando o quadro econmico melhorar, em especial com a reduo do risco cambial e dos juros bsicos pelo BC. A poltica do governo deve se concentrar em estabilizar o quadro macro e deixar o sistema financeiro operar com liberdade. b) Mesmo com a estabilidade da economia, os bancos continuaro concentrando suas operaes de crdito em um universo de clientes limitado, empresas e pessoas capazes de oferecer garantias adequadas, e preferiro operar com spreads altos o suficiente para no precisarem expandir muito o volume de crdito. c) A postura resistente dos bancos dificulta a melhoria do quadro macroeconmico, pois retarda a retomada do crescimento e do investimento e a melhoria da situao financeira das empresas. O governo deve tomar medidas para garantir a ampliao e o direcionamento do crdito e deve apoiar os instrumentos especiais para ampliar e baratear a oferta de crdito e de financiamento. Tese 2: Problemas decorrem das dificuldades de informao e de mensurao de riscos pelos bancos Os problemas de assimetria de informaes so agravados pelas enormes desigualdades do pas, baixo nvel cultural, dificuldade de prestao de informaes e de gerenciamento das empresas. Interpretaes e propostas de poltica a) Organizar sistemas de informao mais eficientes o caminho principal. Esforo do governo deve se concentrar em garantir transparncia e difuso de informaes a custo baixo para todo o sistema financeiro. b) A questo de informaes e garantias secundria. Mesmo com melhores informaes, os bancos preferiro sempre operar com crculo limitado de empresas, se for possvel garantir assim sua rentabilidade. c) O problema est nas expectativas gerais e na necessidade dos bancos de ultrapassar ou no os limites da clientela conhecida quando as perspectivas gerais se tornam favorveis. Em momentos de melhoria de expectativas, os bancos tomam a iniciativa de "reabilitar" clientes excludos por inadimplncia ou garantias julgadas insuficientes. Tese 3: Problemas decorrem de presena excessiva e ineficiente do governo Esta tese desdobra-se em trs vertentes distintas: a) a mais conhecida aponta a "expulso" dos tomadores privados, com a carga tributria elevada sobreposta forte demanda de financiamento originada do expressivo dficit pblico nominal e da dvida pblica muito alta;

25 b) a presena de fontes pblicas poderosas (BNDES, FGTS) desestimula o desenvolvimento do crdito privado de longo prazo, inclusive pela prtica de crdito direcionado; c) a expectativa de apoio do BC estimula a ineficincia e a acomodao dos bancos privados. Interpretaes e propostas de poltica a) A reduo do dficit nominal supe uma combinao de corte das despesas correntes, manuteno de elevado supervit primrio e reduo dos juros, para aliviar o crescimento da dvida. Remover a "cunha fiscal" e as exigncias e obrigatoriedades sobre os bancos permitiria ampliar a oferta de crdito e reduzir seus custos. b) As fontes tradicionais de funding (FAT, FGTS) devem ser orientadas para aplicaes livres no mercado e devem ser retiradas do controle do governo e de agncias pblicas para agilizar a alocao de seus recursos. c) No existe de fato "expulso" dos tomadores privados. Mesmo com a dvida elevada, o corte dos juros e a melhoria do acesso de empresas e empreendedores individuais ao crdito criaria um efeito multiplicador suficiente para expandir o total do crdito e diluir progressivamente o peso da dvida pblica mobiliria. A combinao indicada no item (a) impossvel de ser viabilizada no curto ou mdio prazo. d) Nada garante que a liberalizao ainda maior das operaes dos bancos privados traga alguma melhoria na oferta de crdito, pois os bancos podem se apropriar dos ganhos adicionais gerados com tais medidas. e) O governo deve utilizar mais agressivamente as fontes parafiscais (FAT, FGTS) e os seus bancos para ampliar e dinamizar os programas de microfinanas e de incluso bancria, nico caminho para romper a inrcia dos bancos privados. Tese 4: Problemas decorrem de deficincias institucionais e legais H diferentes aspectos desta mesma tese: a) defesa excessiva e inadequada dos direitos dos devedores, a vertente mais conhecida; b) legislao inadequada no mercado de capitais; c) fragilidade dos direitos de propriedade da maior parte da populao; d) atraso institucional das empresas. Interpretaes e propostas de poltica a) indispensvel atenuar a proteo jurdica aos credores e agilizar os procedimentos judiciais para a cobrana de dvidas e execuo de garantias.

26 b) fundamental melhorar a legislao do mercado de capitais, de modo a ampliar sua liquidez e facilitar a formao de fundos e outras formas de favorecer a colocao de papis de empresas de alto risco e de pequeno porte. c) mais promissor conseguir uma ampla regularizao da posse de imveis urbanos e rurais, com o que os pequenos empreendedores podero utilizar suas propriedades como garantia para a obteno de crdito. d) O maior problema de natureza legal o atraso cultural e organizacional das empresas, o que impede a apresentao de documentos, planilhas e demonstraes adequadas pelas empresas. e) A ampliao dos direitos das instituies financeiras sobre os credores servir no fundamental para aumentar seu poder de mercado. O caminho principal enfatizar a oferta de recursos pelos bancos e fundos pblicos para aumentar a concorrncia. Tese 5: Problemas decorrem da estrutura oligopolizada do setor bancrio privado Os bancos conseguem defender sempre as margens (spreads) e os lucros elevados, posto que a estrutura oligopolizada do setor permite aos bancos lderes "administrar" a concorrncia, de modo a impedir "guerras de preos" e ampliao da oferta de crdito para demandantes de menor porte e menos conhecidos. Interpretaes e propostas de poltica a) As medidas de ampliao da concorrncia entre os bancos devem se orientar para garantir transparncia e melhores informaes para os clientes, com a "portabilidade" de seu cadastro e das anlises de risco a que foi submetido, divulgao das taxas cobradas pelos bancos e reduo das obrigatoriedades e da chamada "cunha fiscal". b) Convm ampliar e liberalizar as alternativas de endividamento direto, crdito cooperativo e microfinanas em geral, de modo a expor os bancos a uma concorrncia mais forte proveniente de fora do setor, ou de fora da estrutura oligoplica que conseguem defender bem. c) Outro caminho na mesma direo ampliar o uso mais agressivo dos bancos federais, a exemplo das iniciativas de 2003 de ampliar fortemente as possibilidades de bancarizao com a simplificao drstica da abertura de contas. Tese 6: Problemas decorrem da fragilidade e pouco desenvolvimento dos instrumentos e sistemas especializados indispensvel desenvolver e ampliar a atividade de instrumentos especializados, desde as aplicaes e linhas especiais dos bancos pblicos, at as cooperativas de crdito e organizaes de microfinanas em geral. Os problemas abordados nas teses anteriores so muito complexos, apresentam grande interdependncia e demandam mudanas institucionais e no quadro econmico de tal ordem, que no adequado esperar grandes avanos em curto ou mdio prazo.

27

Interpretaes e propostas de poltica a) Os instrumentos pblicos distorcem a oferta de recursos, criam subsdios e ineficincias e do lugar a corrupo e favorecimentos. A atividade das cooperativas e instituies de microfinanas deve ser controlada com toda a cautela, posto que envolvem riscos potenciais muito grandes para a estabilidade do sistema financeiro, dada inclusive a dificuldade de fiscalizao pelo BC nestes casos. b) O principal obstculo ao atendimento da demanda das micro e pequenas empresas e das famlias pobres est na imensa distncia social com relao aos bancos. A reduo desta distncia passa por trs medidas que devem desenvolver-se simultaneamente: - ampliao do acesso a contas bancrias em bancos estatais; - ampliao do mbito de ao de organizaes voltadas ao oferecimento de microcrdito e que possuem estrutura organizacional destinada especificamente a atingir este objetivo (agentes de crdito); - as cooperativas de crdito podem ser um caminho para que servios financeiros cheguem a famlias pobres. c) deve ser ampliada a possibilidade de recebimento de depsitos pelas cooperativas e organizaes de microfinanas, de forma a favorecer a formao do funding que podem gerar para si mesmos pela concesso de crdito.

Propostas para o debate


A ampliao do acesso da populao brasileira ao conjunto de servios financeiros dos quais hoje se encontra distante no ser garantido apenas com a estabilizao da economia, a queda das taxas de juros e a reduo da dvida pblica. Tudo isto poder contribuir neste sentido, mas no ser suficiente. O vigor do sistema bancrio brasileiro no est correlacionado com a massificao de seus servios, mas sim com a renda que recebe dos segmentos econmicos que dele dependem e, em especial, com os ganhos auferidos nas operaes com a dvida pblica. Assim, os bancos no tm interesse em ampliar a base social de sua clientela em direo ao pblico desprovido de garantias e contrapartidas. Para estes milhes de empresas e empreendedores individuais, resta procurar suprir suas necessidades de servios financeiros com atores informais ou ao que se pode chamar de segmentos intermedirios (cartes de lojas, de farmcias, etc.). O nvel elevado em que se mantm as taxas de juros permite que os bancos continuem operando com um crculo relativamente limitado de clientes, muitos dos quais so simultaneamente aplicadores e tomadores de recursos, o que lhes permite beneficiarse dos juros elevados. Para os que so devedores dos bancos, os custos financeiros erguem-se com um dos mais importantes obstculos a sua capitalizao: Tanto o setor financeiro informal quanto estes segmentos intermedirios cobram de seus clientes

28 taxas de juros reais extremamente elevadas, embora freqentemente mais acessveis que os dos prprios bancos. seus servios sejam

Os parmetros internacionais de segurana bancria fixados pelos acordos de Basilia reforam estas tendncias excludentes: No contexto de padronizao dos produtos bancrios e de globalizao dos mercados, as estratgias de racionalizao da oferta financeira centram-se, cada vez mais, em critrios de rentabilidade de curto prazo (Leboss, 1998:18-19). A dupla e inevitvel conseqncia a eliminao dos clientes definidos como de maior risco ou de menor retorno imediato e o fim das operaes de custos administrativos elevados. A disposio de atender s necessidades de populaes vivendo prximo linha de pobreza reduz-se, assim, inevitavelmente. A oferta financeira do mercado afastou-se das operaes de financiamento para empresas consideradas como portadoras de um potencial de risco importante ou que necessitem de um acompanhamento muito prximo, com conseqentes custos elevados de gesto. Neste quadro a m relao entre custo de transao e de acompanhamento/rentabilidade por operao desqualifica quase sistematicamente o crdito para a criao de pequenas empresas e para as iniciativas de economia social (ou solidria) que no passam pelos critrios eliminatrios. As observaes deste estudo da OCDE (Leboss, 1998:19) com relao aos pases desenvolvidos aplicam-se com mais forte razo a naes cujo sistema financeiro tem sua rentabilidade e sua segurana apoiadas fortemente na compra de ttulos pblicos, operao catalogada como de baixssimo risco e que amplia as chances de uma boa classificao, relativamente aos critrios do acordo de Basilia. Vale observar que a nova proposta de Acordo da Basilia prev explicitamente a possibilidade de tratamento diferenciado para os crditos a micro e pequenas empresas nos requerimentos de capital impostos aos bancos. Assim, apesar de ser no geral mais restritivo s empresas dos pases emergentes, ou perifricos, o novo formato abre um espao de diferenciao importante para induzir ou estimular a atuao dos bancos no financiamento a estas empresas. O documento ainda preliminar, na terceira verso para debate e a sugestes diversas. Uma importante concluso do exposto neste captulo que so consistentes os argumentos em favor de uma importante orientao de poltica: o acesso a servios financeiros exige que se criem mecanismos capazes de estimular o sistema bancrio a abrir suas portas a segmentos sociais que dele, at hoje, estiveram totalmente afastados. Estes mecanismos j existem em diversos pases desenvolvidos. Nos Estados Unidos, por exemplo, o Community Reinvestment Act (CRA) faz parte de um conjunto de leis destinadas a garantir o fair lending (emprstimo justo) e de impedir toda discriminao racial, por sexo por origem nacional por religio ou por idade na atribuio de financiamentos a quem for digno de crdito. Introduzida em 1977, a lei visa evitar o redlining, ou seja, a prtica de discriminar certas regies como reas de concesso de emprstimos. O texto permite que as agncias federais de controle das instituies financeiras atribuam notas aos bancos segundo seu desempenho em matria de emprstimos e de participaes financeiras. So atingidas pela lei as instituies cujos depsitos

29 recebem garantias federais. As notas sero levadas em considerao quando o poder federal tiver que autorizar a abertura de novas agncias ou fuses bancrias. Alm desta legislao, o governo Clinton estimulou a formao de uma rede de organizaes voltadas especificamente para atender o pblico excludo das organizaes convencionais: so as Community Development Financial Institutions (Servet, 2001). Lei semelhante existe tambm na Gr-Bretanha (Anjali, 2004). muito importante que se desenvolvam formas no bancrias de acesso ao crdito, capazes de fazer uso da insero de certas organizaes nas redes locais de interconhecimento, sobretudo em localidades mais pobres. A experincia das cooperativas de crdito no meio rural sobretudo a do Sistema CRESOL de Crdito Solidrio (Bittencourt e Abramovay, 2001; Junqueira e Abramovay, 2003) mostra que possvel ampliar a base social de oferta de recursos financeiros a partir de organizaes economicamente sustentveis. Da mesma forma, organizaes de microcrdito tm sido capazes de fazer chegar recursos s mos de populaes vivendo em situao de pobreza, em regies metropolitanas, o que resulta numa notvel elevao de sua renda. O segredo destas experincias est no fato de associarem as atividades dos agentes de crdito ao uso do que a literatura internacional sobre o assunto vem chamando de capital social: as relaes sociais localizadas e o cuidado dos indivduos em zelar por sua reputao so excelentes substitutos para as garantias patrimoniais e as contrapartidas que o sistema bancrio convencional exige e que estas formas sociais novas so capazes de dispensar, exatamente por sua insero e pelo papel de articuladores das redes sociais localizadas que os agentes de crdito cumprem. Referncias
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