Balance de las Polticas Sociales en Amrica Latina

Jorge A. Caldern Surez1

Marzo, 2006

Costarricense, Abogado & Politlogo de la Universidad de Costa Rica, Mster en Negocios Internacionales, Universidad de Texas, Mster en Polticas Pblicas, Universidad Rafael Landvar. Consultor Internacional en Cooperacin para el Desarrollo de Organismos Internacionales y Asesor en Asuntos Corporativos & RSE de Empresas Multinacionales y Gremios del Sector Privado (jcalder@racsa.co.cr).
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BALANCE DE LAS POLITICAS SOCIALES EN AMRICA LATINA Resumen Ejecutivo El presente documento no pretende constituir un anlisis cientfico o riguroso, ni siquiera un acercamiento mnimo a la evolucin y realidad de las polticas sociales en Amrica Latina. Sencillamente se trata de un documento que sintetiza algunas propuestas de ciertos estudiosos contemporneos muy conocidos tales como Kliksberg o la misma Amartya Sen y algunos otros no tan conocidos pero no por eso menos respetables-, tales como Solimano, Sabino o el mismo Carlos Molina. El documento se divide en cuatro partes, la primera es una breve introduccin hacia algunos conceptos bsicos en materia de poltica social, fundamentales para poder adentrarse en el resto del desarrollo del documento; la segunda parte pretende hacer una aproximacin a la evolucin del modelo de desarrollo en Amrica Latina, para lo cual se explica la crisis del modelo, las reformas aplicadas para tratar de subsanar dicha crisis y las consecuentes medidas paliativas o compensatorias que tomaron forma en las polticas sociales en estudio; la tercera parte deriva en un intento de explicacin del estado actual y las tendencias tanto del gasto social como de las polticas sociales mismas, basados en al Panorama Social de Amrica Latina producido por la CEPAL para el ao 2005; finalmente la cuarta parte rescata una propuesta sumamente novedosa en comparacin con la tendencia de los documentos producidos en este campo-, del coordinador residente del INDES en Guatemala, el Dr. Fabin Repetto, el cual propone que el mayor problema de las polticas sociales en la actualidad no reside tanto en la disponibilidad de recursos para financiar las mismas, o eventualmente de la voluntad poltica de los llamados policy makers, sino mas bien de una serie de factores asociados a la falta de capacidad estatal en la implementacin de las mismas. 1. Concepciones Bsicas de Poltica Social. De forma introductoria y para poder aproximarnos a la comprensin de las tendencias de las polticas sociales es preciso previamente categorizar los diferentes tipos de poltica social concebibles de acuerdo a algunas lneas maestras que permitan ordenarlas. En este sentido tomamos como base las reflexiones que sobre el particular hace Carlos Sabino, el cual ubica como punto de partida obligado el considerar que, en ltima instancia, toda poltica social consiste en un gasto efectuado por el Estado dirigido hacia ciertas metas especficas. Respecto a dicho gasto, por lo tanto, pudieran hacerse las siguientes preguntas: A qu objetivo general se encamina?, Qu efectos de corto y largo plazo habr de producir sobre los grupos considerados como objetivo y sobre la sociedad en general?, Qu formas existen para controlarlo, hacerlo ms efectivo y evaluar sus resultados?2

Sabino, Carlos. Concepciones y Tendencias Actuales en la Definicin de Polticas Sociales. Caracas, Venezuela, 1998.

Teniendo en cuenta estas consideraciones podemos abordar entonces los modelos que, a grandes trazos, se presentan para desarrollar polticas sociales. Ellos son, tradicionalmente dos: el de las transferencias o subsidios y el de inversin social. El primero de ellos, sin embargo, admite a su vez dos variantes bastante diferentes, segn los subsidios del Estado asuman un carcter directo o indirecto.

1.1 La Inversin Social.

La idea de inversin social parte de un criterio no intervencionista de la accin estatal que reconoce la imposibilidad de modelar, desde el Estado, las conductas y fenmenos sociales de mayor importancia: en este caso la economa y las relaciones sociales se consideran, bsicamente, elementos que evolucionan por s mismos y que por lo tanto no pueden ser modificados sustancialmente desde el poder poltico. Lo que puede hacer el Estado, por lo tanto, es incidir sobre procesos bsicamente espontneos para generar ciertas condiciones favorables a determinados resultados. En trminos ms concretos se trata de realizar una especie de inversin en lo social, que favorezca las condiciones para que los problemas sociales vayan superndose por la accin misma de quienes los padecen, asumiendo que ellos, naturalmente, desean mejorar sus condiciones de vida e incrementar su bienestar.3 Dicho en trminos ms concretos, una poltica social de este tipo se concentrar en la construccin de obras de infraestructura, en la generacin de los servicios necesarios para que las personas produzcan riqueza y en la eliminacin de los obstculos que se detecten en la va del crecimiento econmico: educacin, salud, servicios sanitarios, seguridad personal y comunicaciones son tradicionalmente las reas donde se hace un mayor esfuerzo, aunque ello no descarta por supuesto la elaboracin de programas especficos para la atencin de grupos particulares de la poblacin que sufran determinadas desventajas.4 1.2Los Subsidios. Las polticas basadas en subsidios, por el contrario, enfatizan la posibilidad de lograr efectos concretos transfiriendo recursos a los sectores ms necesitados; los defensores de estas polticas suelen resaltar los efectos redistributivos que ellos producen5. La poltica de subsidios en realidad, es
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Sabino, Carlos. De cmo un estado rico nos llev a la pobreza. Caracas, Venezuela, PanapoCEDICE. 1994. 4 Wagner, Richard E.To Promote the General Welfare, San Francisco, California, The Pacific Research Institute. 1989. 5 Al respecto Sabino menciona que el dinero de toda la sociedad y, ms especficamente, de los tramos sociales de sta que ms contribuyen a la recaudacin, saldrn los recursos con que se realicen obras de infraestructura, se subvenciones productos o instituciones o se paguen las ayudas directas que se dirijan a ciertos grupos sociales. Aunque en algunos casos los efectos aparezcan ms ntidamente que en otros, siempre se asistir a una "desviacin" de recursos: los gastos o inversiones del Estado, por cualquier concepto, no sern nunca los mismos que los que los contribuyentes hubiesen elegido de no tener que pagar impuestos. Si

muy simple y directa: se trata de transferir, por intermedio del Estado, recursos de los sectores econmicos ms poderosos a los ms dbiles; dichos subsidios pueden ser indirectos o directos:

a. Los Subsidios Indirectos.

Las polticas de subsidios indirectos son ms opacas y menos explcitas que las de subsidios directos; en el primer caso el Estado subvenciona la produccin de ciertos bienes y servicios como productos alimenticios, electricidad, combustibles, etc. ya sea mediante transferencias que se dan directamente al productor o por medio de ciertos mecanismos indirectos como la eliminacin de impuestos, el otorgamiento de crditos en condiciones preferenciales, la venta de insumos a un precio menor a su valor de mercado, etc.6 Por otra parte, los subsidios indirectos no permiten destinar los recursos del Estado a grupos especficos de personas con necesidades conocidas. Al subsidiarse a productos de consumo masivo se incluye en ellos a una gruesa fraccin de la poblacin total, lo que impide discriminar los beneficios y encaminarlos hacia donde ms se necesitan; los recursos que se destinan a estas transferencias van reduciendo, adems, las disponibilidades presupuestarias que permitiran una poltica ms flexible en cuanto a encarar los problemas sociales especficos que se vayan presentando. Debido a que ejercen una influencia restrictiva muy seria sobre el trazado de las polticas macroeconmicas, los subsidios indirectos han cado en desuso en casi todas las naciones durante la ltima dcada.7

b. Los Subsidios Directos.

La concepcin en que se basan los subsidios directos, es todava ms sencilla y menos elaborada que la anterior. Se trata en este caso de otorgar una transferencia directa, en bienes o en dinero, a los grupos sociales que presentan mayores necesidades, asumiendo que las personas que la reciben podrn de esta manera suplementar sus ingresos o acceder a ciertos bienes y servicios que de otro modo quedaran por completo fuera de su alcance. Este modelo proporciona, como resulta evidente, algunas indiscutibles ventajas: las transferencias son claras y transparentes, pues se sabe de partida a quines van destinadas y cual es su monto; la cobertura de la poblacin tambin es explcita, y puede discutirse y modificarse cuando resulte necesario, excluyendo a los sectores que no necesiten las ayudas; la incidencia sobre el presupuesto pblico es tambin cuantificable y, por ltimo, la poblacin que los recibe obtiene una ayuda directa, que puede

existe una estructura impositiva progresiva, de modo tal que relativamente paguen ms los que obtengan mayores ingresos o posean ms bienes, se producir de todos modos un efecto redistributivo global, que incrementar directa o indirectamente los bienes y servicios a disposicin de los sectores ms pobres. 6 (Sabino 1998: pg5) 7 (Sabino 1998: pg6)

tambin cuantificar y de la cual puede disponer de acuerdo a sus necesidades.8 Estas ventajas contrastan con los profundos inconvenientes que trae una poltica social centrada en subsidios directos. Parte de sus limitaciones provienen, como es natural, de los problemas que toda poltica de subsidios cualquiera sea su naturaleza trae de por s: el ms grave de todos, es la especie de inercia que inevitablemente se produce cuando el Estado entrega, a ciertos beneficiarios, cantidades especficas de dinero.9 Resulta en cierto modo fcil, polticamente, decidir que se entregar un subsidio a tales o cuales grupos sociales; lo que en cambio no es tan sencillo es decidir que, por razones econmicas o de otro tipo, tales subsidios deban ser reducidos o eliminados. En este caso las presiones que ejercen los grupos afectados se convierten directamente en protestas, acarreando as un costo poltico alto, que el gobernante percibe adems de un modo claro e inmediato. Por esta razn los subsidios directos tienden a permanecer como polticas casi imposibles de modificar.10

2. Evolucin del Modelo de Desarrollo: Reformas y Crisis en Amrica

Latina. 2.1Crisis del Modelo Econmico. Las polticas sociales en Amrica Latina han evolucionado de conformidad con las estrategias de desarrollo ms amplias adoptadas por la regin y las exigencias de diferentes grupos sociales de redistribucin y proteccin social. Bajo la estrategia de desarrollo orientada a la sustitucin de las importaciones, en vigencia desde la dcada de 1930 hasta la de 1980, los objetivos principales fueron la modernizacin social y la formacin de los recursos humanos requeridos por el proceso de industrializacin y un estado en vas de crecimiento.11 Los instrumentos para el logro de estos objetivos fueron entre otros-: i) la ampliacin de la educacin en diversos niveles (incluida la educacin superior); ii) polticas de vivienda diseadas para atender a una poblacin urbana en crecimiento; iii) sistemas nacionales de salud pblica y un sistema de seguro social basado en un rgimen de pagos con cargo a los ingresos actuales.
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(Sabino 1998: pg7) Castaeda, Tarsicio. Combating Poverty, San Francisco, California, International Center for Economic Growth, 1992. 10 Como menciona Sabino, estos subsidios son fciles de crear y de aumentar, porque los que pagan sus costos son, en definitiva, la multitud dispersa de contribuyentes a los cuales se afecta aparentemente muy poco, pero son casi imposibles de reducir o eliminar pues los beneficiarios estn normalmente concentrados, se encuentran alerta y no desean, de ningn modo, perder los ingresos que obtienen por esta va. A esta caracterstica general, que se presenta con especial intensidad en el caso de los subsidios directos, hay que aadir la costosa estructura que representa su puesta en prctica y otros inconvenientes paralelos. 11 Solimano, Andrs. Reevaluacin de las Polticas Sociales en Amrica Latina: Del Consenso de Washington al desarrollo basado en Derechos, CEPAL, 2004.
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Dichos instrumentos se vieron complementados por polticas laborales y un proceso de reforma agraria. La primera se refera principalmente a la legislacin en materia de salario mnimo, pagos por cesanta, y restricciones sobre las contrataciones y despidos de empleados por las empresas con miras a asegurar la estabilidad laboral de los trabajadores. 12 Por su parte la reforma agraria estaba dirigida a corregir un patrn de tenencia de la tierra altamente concentrado que era caracterstico de la mayora de los pases de Amrica Latina. Esta estrategia de desarrollo transformada en poltica social gener niveles sustanciales de crecimiento (al ser medidos por las normas actualmente vigentes) hasta finales de 1970, y tambin cierta modernizacin social. Tambin involucradas en el modelo econmico, estaban lo que algunos han llamado las micro-ineficiencias asociadas con la proteccin de las importaciones y el crecimiento del sector pblico. La crisis de endeudamiento de principios de la dcada de 1980 y su legado de inflacin, dficits fiscales, inestabilidad cambiaria y problemas con el servicio de la deuda condujeron a una modificacin del modelo de desarrollo en Amrica Latina. La crtica del modelo econmico se hizo extensiva al modelo social vigente. Los principales crticas fueron: i) que el gasto social no necesariamente alcanzaba a los ms necesitados en las zonas urbanas y rurales (falta de focalizacin); ii) los subsidios de ciertos bienes bsicos, como lo son los productos alimenticios y otros bienes, eran costosos desde el punto de vista fiscal; iii) las universidades pblicas, que con frecuencia no cobraban gastos de matrcula, implcitamente subvencionaban a los jvenes pertenecientes a hogares ricos y a la clase media superior; y iv) el sistema de seguro social basado en un rgimen de pagos con cargo al ingreso actual pagaba pensiones bajas y no contribua al desarrollo de mercados de capitales internos.13 Dicho modelo de desarrollo desemboc en la mayora de los pases de Amrica Latina-, en una crisis econmica, estructural y poltica aguda. La cual fue contrarrestada en la mayora de los pases-, por ajustes econmicos y reformas estructurales derivados de lo que se conoce como el Consenso de Washington. 2.2Las Reformas y su Impacto. En este contexto casi todos los pases latinoamericanos realizaron, en las ltimas dos dcadas, un conjunto importante de reformas que cambiaron en buena medida la fisonoma de sus sociedades, modificaron el papel del estado e impusieron un viraje -sin duda significativo- en el modelo de desarrollo descrito anteriormente. Las reformas, muy variadas en su contenido, abarcaron desde medidas inmediatas para disminuir el dficit fiscal hasta reformas de largo alcance,
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ibid Solimano (2004:pg7)

como por ejemplo la de la seguridad social. En este sentido se ha hablado de "polticas de ajuste econmico", por una parte, para hacer referencia a medidas de corte instrumental y de corto plazo tomadas casi siempre en situaciones de crisis, y "de reformas estructurales" -por otro lado- para distinguir medidas profundas y de vasto alcance que exceden lo estrictamente coyuntural, afectan a la estructura, y a las instituciones bsicas del sistema econmico y al largo plazo.14 Las primeras incluyeron acciones de estabilizacin macroeconmica, apertura externa, liberalizacin financiera, privatizacin y desreglamentacin de mercados. Se comenz a ejecutar estas polticas en la mayora de los pases de Amrica Latina entre mediados y finales de la dcada del 198015. a. El Impacto Social de la Reforma. Previo al anlisis de fondo, es imprescindible partir de una breve conceptualizacin de lo que era la poltica social en la poca anterior a las reformas.16 Muchas de las acciones econmicas que se tomaron en dicho perodo tenan por objetivo producir efectos sociales y polticos de corto plazo, desplegando un estilo poltico que hoy suele denominarse como populista. Se imponan as aranceles destinados a proteger ciertas industrias locales y productores agrcolas, controles de precios y subsidios indirectos que reducan aparentemente el costo de vida de los consumidores ms pobres, aumentos de salarios por decreto que se encaminaban a la misma direccin y, en general, un tipo de poltica econmica fuertemente intervencionista que produca a veces los deseados resultados en el muy corto plazo pero que -inevitablemente- iba creando distorsiones cada vez mayores en el proceso econmico global de asignacin de recursos. 17 Los ajustes fiscales de aplicacin ms inmediata se caracterizaron por eliminar gran parte de los subsidios, reformar el sistema impositivo y realizar privatizaciones en las reas y las empresas ms crticas. El golpe sobre el nivel de vida de la poblacin fue, por lo mismo, inmediato: al volver infinidad de bienes y servicios a su precio de mercado aparecieron bruscamente todas las ineficiencias acumuladas en la etapa anterior, se dispar en ocasiones la inflacin "represada" por el control de cambios y, en general, se produjo un descenso apreciable en los ingresos reales.18

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Sabino, Carlos. Polticas Sociales y Reforma en Amrica Latina. Revista del CIEDLA, No. 3, Agosto, 2000. 15 Se ejecutaron en Chile a mediados de los aos setenta bajo el rgimen Pinochet. 16 Amrica Latina sintetiza desempeos nacionales muy diferentes que corresponden, como es obvio, a polticas tambin distintas aplicadas en cada uno de los estados que componen ese agregado. Si no se toma en cuenta la fecha en que comienzan los ajustes y se utilizan datos globales sin mayor discriminacin se puede confundir, con mucha facilidad, los costos que provienen en s de los ajustes con la situacin previa de deterioro y crisis -producto del modelo anterior- ante cuya emergencia precisamente se realizaron los ajustes. 17 (Sabino 2000: pg4) 18 ibid

En sus versiones ms crticas, los procesos de reforma latinoamericanos se han presentado como cambios traumticos que hubiesen empobrecido a gran parte de la poblacin, aumentado la desigualdad en los ingresos y provocado un incremento global del desempleo. No hay duda de que en algunos de estos procesos se presentaron, especialmente al inicio, fuertes costos sociales que afectaron severamente a amplias capas de la poblacin. Pero un balance general de los fenmenos que venimos estudiando muestra, que son precisamente los pases que no han desarrollado en firme las reformas -como Ecuador o Venezuela- los que hoy presentan el peor balance en lo que respecta a la mayora de los indicadores sociales y que, en cambio, a pesar de algunas deficiencias, en todos los otros casos se constata un resultado claramente positivo.19 b. Las Polticas Sociales como estrategia compensatoria. Lo que se intent hacer para paliar los efectos de estos shocks no fue mucho, ni muy significativo, al menos en el primer momento. Eliminados los subsidios indirectos como mecanismo bsico de aquello que -en un sentido muy amplio- podramos llamar poltica social, slo dos alternativas de fondo se abrieron a quienes intentaban disear nuevas polticas: la de los subsidios directos y la de la inversin social.20 En cuanto a lo anterior y segn Andrs Solimano, las polticas sociales que siguieron a las reformas en la dcada de 1990 exhiban los siguientes rasgos principales:21

La reduccin de la riqueza y de la desigualdad en el ingreso no era una prioridad explcita de poltica. El principal objetivo social era la reduccin de la pobreza impulsada por un crecimiento econmico ms acelerado tras la adopcin de reformas basadas en el mercado22. Las polticas sociales se centraran en ayudar a los segmentos ms susceptibles de la poblacin (los pobres, los ancianos, los nios y las personas con discapacidad). Este fue el principio de la focalizacin, vinculado tambin a la concentracin fiscal y a la estabilizacin macro. La focalizacin se hizo acompaar tambin de fondos de emergencia social destinados a proporcionar apoyo al ingreso y a programas de obras pblicas para grupos de bajos ingresos tras severas crisis macroeconmicas o desastres naturales. Las polticas sociales deban evitar distorsionar los precios relativos mediante el uso de subsidios a los precios de artculos de consumo bsicos. La participacin del sector privado desempe un papel importante en la prestacin de servicios de educacin, salud y pensiones

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(Sabino 2000: pg5) Sobre estos dos conceptos referirse a la primera parte del presente documento. 21 Solimano (2004:pg8) 22 Solimano, Andrs. Social Inequality, Values, Growth and the State. The University of Michigan Press. 1998.

como corolario natural de un proceso de desarrollo impulsado por el sector privado.

Las polticas de los mercados de trabajo tambin cambiaron con miras a buscar una mayor flexibilidad en la mano de obra. Se flexibilizaron las reglas que regan el despido de trabajadores, se disminuyeron los pagos por concepto de cesanta laboral y se elimin el nfasis en los salarios mnimos como poltica de apoyo a los ingresos.

La explicacin de la tendencia anterior tiene lugar en el descrdito de los subsidios indirectos en toda la regin; criticados en su mayora- por producir distorsiones amplias en la economa. Por lo tanto, durante algunos pocos aos prevaleci, en varios pases, una tendencia a valorizar los subsidios directos -que algunos llegaron a presentar casi como una panacea- como herramienta eficaz para amortiguar el shock producido por los ajustes. El razonamiento era simple, lo mejor era transferir parte de los ingresos pblicos a las personas en condiciones de pobreza extrema para disminuir el impacto social de las medidas tomadas, reactivar una demanda afectada por las polticas deflacionarias y disminuir las tensiones sociales que, llegado el caso, podan afectar la viabilidad misma del sistema democrtico. Ante tal razonamiento porque no funcionaron dichos subsidios? en realidad los subsidios directos slo podan tener cierta efectividad si se cumplan algunas condiciones, que por lo general no se encontraban presentes:

Focalizacin: Deban ser focalizados, definiendo con claridad poblaciones objetivo que realmente pudieran cambiar su situacin por el mero hecho de recibir ayudas en efectivo o en bonos. Determinacin: Convena que se orientaran directamente hacia la resolucin de problemas determinados. Temporalidad: Deban tener un alcance temporal bien preciso, de modo que no se los tomara como ddivas a la que una poblacin determinada tuviera derecho de por s, sino como ayudas coyunturales para paliar una situacin tambin coyuntural. Transparencia y Eficiencia: Tenan que ser manejados y controlados adecuadamente, para evitar generalizados casos de corrupcin o de ineficiencia y, en general, para que no derivasen en la ampliacin indiscriminada de la burocracia estatal.

Como casi ninguna de estas condiciones se cumpli en los casos conocidos los resultados de estos programas fueron en general bastante pobres. En algunos casos resultaron quizs eficaces paliativos pero, por cierto, no lograron revertir ninguna situacin estructural.23
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Tal y como menciona Solimano, el hecho mismo de su tarda aplicacin en relacin al shock de los ajustes es significativo en cuanto a sealar que en realidad no fueron imprescindibles: las poblaciones soportaron con bastante estoicismo la etapa inicial y ms dura de las reformas

Por otro lado, varios gobiernos, como los de Mxico, Bolivia, Per y algunos pases centroamericanos, trataron de enfocar su poltica social buscando resolver problemas de ms largo plazo. El concepto de inversin social, cuyo uso se difundi en Latinoamrica en la ltima dcada, sirvi como lo mencionamos al inicio- para indicar una accin pblica centrada en obras de infraestructura, ampliacin del capital humano y mejoramiento de la salud que tendra por fin ayudar a las personas menos favorecidas a resolver -por s mismas, o al menos con una buena medida de autonoma- los problemas que ellas mismas definan como importantes para poder salir de la pobreza. La idea, en principio, tiene mucho ms sentido que cualquier poltica de subsidios que se pueda concebir. Si las reformas tenan que revertir una estructura econmica que, por su inclinacin populista y estatista, haba entorpecido el desarrollo y llevado incluso a una ms desigual distribucin de la riqueza, la accin reformista del estado deba acompaar las reformas con un impulso especial destinado a favorecer las condiciones de desarrollo de los sectores ms pobres para que estos alcanzaran las oportunidades de las que, de hecho, haban sido excluidos. Debe tenerse en cuenta que una apertura hacia el mercado produce por lo general un crecimiento econmico y, en consecuencia, un aumento de los ingresos medios de la poblacin, pero que este aumento no se reparte, de ningn modo, uniformemente entre todos.24

c. Polticas hacia el mercado de trabajo y la seguridad social: entre la

necesidad y la irracionalidad. Un mercado laboral fraccionado y desigual.

Las reformas, como ya se lo ha sealado oportunamente, ms que producir desempleo han puesto al descubierto la precaria situacin de un mercado de trabajo donde una buena parte de la ocupacin provena de las infladas nminas estatales o del recalentamiento de las economas propio de largos perodos inflacionarios. Cuando estas situaciones desaparecen, o ya no
a pesar de ciertas protestas de envergadura (como en los casos boliviano y venezolano) y la implementacin posterior de los subsidios directos no sirvi tampoco para reportar dividendos polticos a quienes los pusieron en prctica (como en el mismo caso venezolano). En realidad puede decirse que estas ayudas, cuando no cumplieron -o no cumplen- con las condiciones apuntadas, se convirtieron en una pesada rmora sobre el presupuesto estatal y en un elemento favorecedor de la dependencia de las personas respecto al estado. 24 Hay que tener claro que son normalmente las personas ms emprendedoras y las que tienen una educacin que las habilita para colocarse mejor en el mercado las que se benefician de un modo ms inmediato con cualquier liberalizacin. En cambio, aqullos que ms han estado acostumbrados a las ddivas y la proteccin del estado o que necesitan, de una u otra manera, mayor proteccin frente a eventos que no pueden controlar, son quienes ms se perjudican o pueden resultar afectados: empleados pblicos, trabajadores de las empresas estatales, empleados de empresas que son privilegiadas con la proteccin de aranceles o resguardos monoplicos, personas de escasa o nula educacin y pensionados y jubilados de los sistemas pblicos suelen ser quienes ms sufren. Al desarticularse la antigua estructura estas personas y grupos quedan desprotegidos, con serias dificultades para competir, y entonces experimentan un retraso en sus ingresos y una incapacidad para adaptarse a la nueva situacin que se va creando.

tienen la importancia que tuvieran en otras pocas, resulta difcil mantener altas tasas de empleo, especialmente durante los perodos en que se producen detenciones o desaceleraciones del crecimiento. Lo que revelan entonces las cifras de desempleo, ms que un problema de capacitacin, es la existencia de un mercado laboral todava muy distorsionado y de una economa que, en general, no puede aumentar su eficiencia con la celeridad requerida.25 Es tpica la existencia en Latinoamrica de un mercado laboral segmentado en dos fracciones muy diferentes: la formal, protegida por la legislacin del trabajo, cubierta por los fondos pblicos de seguridad social y receptora hasta de aumentos generales de salarios que se dan por decreto, y la informal, en la que se carece casi absolutamente de proteccin oficial hacia el trabajador. Las exigencias que impone a las empresas del sector formal la legislacin existente, exageradas para las condiciones medias de productividad prevalecientes, hacen que stas terminen por utilizar menos mano de obra que la que emplearan en una situacin de mayor libertad de contratacin. Eso expande al sector informal y crea mayores tasas de desempleo abierto, porque la economa se ve obligada as a remunerar a la mano de obra que efectivamente ocupa con un nivel ms alto de salarios que el que corresponde a la productividad que tienen los trabajadores. Se alcanza as, implcitamente, una mejor situacin para una fraccin de la mano de obra pero slo porque se paga el precio de excluir a otra parte de sta del mercado formal, condenndola entonces a una peor situacin que la que tendra en un mercado desregulado. 26 Los orgenes del problema anterior cancelan cualquier posibilidad de solucionarlo por la va de un incrementado esfuerzo educativo: ante un mercado que no puede emplear ms que una parte de la oferta disponible siempre habr una fraccin de asalariados que no alcanzarn conseguir trabajo, cualquiera sea el nivel de capacitacin que estos posean. Un mayor nivel de educacin general puede hacer que una parte de los egresados termine manejando taxis o haciendo ventas informales, pero no puede evitar que se mantenga el sector informal si no se producen los correctivos adecuados. Una posible solucin podra consistir en un proceso de desregulacin y de reforma laboral que pueda ir acercando efectivamente ambos segmentos del mercado, reduciendo los privilegios de algunos a medida que se incorporan a un sector formal menos regulado las personas que actualmente quedan excluidas del mismo. Pero la puesta en prctica de esta alternativa no es nada fcil: a ella se oponen -a veces muy activamente- los sindicatos y muchos de los trabajadores del sector formal, y hasta una opinin pblica que raramente est en condiciones de captar con claridad que disminuir la inflexibilidad del mercado laboral no tiene por fin aumentar la "explotacin" de los trabajadores sino dar iguales oportunidades para que todos puedan obtener un puesto de trabajo. 27
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(Sabino 2000: pg8) (Sabino 2000: pg9) ibid

Los Sistemas de Seguridad Social: la Reforma Urgente.

Los pases latinoamericanos fueron construyendo, a lo largo de dcadas, sistemas de seguridad social que se basaban en el llamado mtodo de reparto y eran gestionados directamente a travs del estado. Las supuestas ventajas de esas instituciones, que apelaban a las transferencias intergeneracionales y pretendan ser universales, integrales y solidarias, nunca fueron alcanzadas en la prctica: la seguridad social pblica ha prestado proteccin efectiva a slo una pequea fraccin de la poblacin -no alcanzando siquiera al 50% de los trabajadores en la mayor parte de los casos-, los fondos han sido utilizados por el estado para proveer a otros gastos, se han desvalorizado aceleradamente con la inflacin y han producido, por estas razones, magras pensiones para muy pocos, con lo que de verdad no han dado seguridad a la gente y han defraudado las expectativas, muy publicitadas, que en su momento se depositaron en el sistema.28 La reforma chilena de 1980 atac de raz estos males creando en su lugar otro sistema que parta de una concepcin radicalmente diferente y se fue constituyendo, con el tiempo, en un nuevo paradigma a estudiar: los nuevos fondos de pensiones estn integrados por cuentas individuales, cuya titularidad posee el trabajador, que son manejadas por entidades privadas (las Administradoras de Fondos de Pensiones, o AFP) que los invierten para acrecentarlos y entregar -en su debido momento- pensiones mensuales o sumas globales a los beneficiarios. 29 La exitosa experiencia que mencionamos y el estado calamitoso en que se encontraban los sistema de seguro social en la mayora de los pases latinoamericanos fueron llevando a que, en varios de stos, se realizaran reformas inspiradas en el modelo chileno, al punto que puede decirse que hoy son excepcionales los casos en que no se hayan hecho reformas -o no se las tenga previstas- al viejo sistema de reparto. Lamentablemente, y ya sea por exceso de prudencia o por la indudable presencia de intereses creados, en la mayora de los casos las reformas han sido parciales o poco sistemticas, con lo que las ventajas de un cambio de paradigma se han perdido en una buena medida. Sin embargo, y a pesar de tal limitacin, no puede negarse que hoy nos encontramos en una situacin radicalmente diferente de la que exista hace no ms de una dcada.30 La comparacin entre los dos puntos mencionados -fragmentacin del mercado laboral y reforma de la seguridad social- muestra al analista un
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(Sabino 2000: pg10) Despus de dos dcadas el sistema Chileno ha mostrado su robustez financiera y ha dado resultados francamente positivos a los afiliados. En el primer sentido puede apuntarse que las AFP manejan hoy un volumen de capital que equivale, aproximadamente, a un tercio del PIB chileno, lo cual ha contribuido decisivamente al desarrollo sostenido del pas; en el segundo sentido hay que apuntar que los fondos han obtenido una alta rentabilidad para los trabajadores, quienes as disponen hoy de atractivas sumas en sus cuentas personales y la perspectiva de obtener pensiones que les garantizan un futuro de razonable bienestar. 30 (Sabino 2000: pg11)
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singular resultado, en buena medida paradjico: quienes se oponen a la flexibilizacin del mercado de trabajo contribuyen a la fragmentacin de la economa en dos sectores, formal e informal, pero adversan a la vez los fondos de pensiones por considerar que en ellos se pierde el principio de universalidad que proclamaba el viejo sistema. Parecera as que fuese ms tolerable la existencia de una fractura profunda en dos mercados diferentes pero que no se pudiese aceptar, ni an para obtener pensiones dignas, que unos trabajadores se retiren en mejores condiciones que otros. 31 La incongruencia de estas crticas, entonces, es una clara seal de la oposicin a veces irracional con que se ataca todo cambio de ndole normativo laboral o social. 3. Las Polticas y el Gasto Social en Amrica Latina: Situacin Actual. Segn el Panorama Social de Amrica Latina del 2005, elaborado por CEPAL, las nuevas mediciones de pobreza e indigencia disponibles dan cuenta de una evolucin favorable en la mayora de los pases. En Argentina, las cifras para el ao 2004 muestran una significativa recuperacin respecto del 2002. En las reas urbanas la pobreza descendi 16,0 puntos porcentuales y la indigencia disminuy 9,8 puntos. Mxico mostr una nueva reduccin de las tasas de pobreza e indigencia entre 2002 y 2004, en una prolongacin de la tendencia a la baja que viene presentando desde 1996. En este caso las disminuciones fueron de 2,4 puntos porcentuales en lo que se refiere a la pobreza y de 0,9 puntos porcentuales en materia de indigencia, y se caracterizaron por una fuerte concentracin en las reas rurales. Chile es otro de los pases que present una disminucin de la pobreza e indigencia entre el ao 2000 y el ao 2003, de 1,6 y 0,9 puntos porcentuales respectivamente. En Per no se registraron avances en la lucha contra la pobreza entre 2001 y 2003, pero s en lo que respecta a la indigencia, que disminuy 2,8 puntos porcentuales. En cambio, los datos sobre Brasil revelan un incremento tanto de la pobreza (1,2 puntos porcentuales) como de la indigencia (0,7 puntos) entre 2001 y 2003. No obstante, las reas rurales registraron una mejora de los indicadores de pobreza e indigencia. Por ltimo, cabe mencionar que la Repblica Bolivariana de Venezuela es otro pas en el que recientemente se produjeron grandes avances en la lucha contra la pobreza.32 Estas cifras generales de pobreza se traducen en severas insuficiencias en lo que la Dra. Amartya Sen, llama "capacidades de funcionamiento", es decir las posibilidades que tienen las personas y las familias de funcionar adecuadamente en la sociedad, lo que supone haber alcanzado determinantes niveles en dimensiones bsicas de la vida, tales como estados nutricionales adecuados, buenos estndares de salud y avances educativos. 33 Los pases que presentan mayores niveles de pobreza extrema en la regin, entre otros Bolivia, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay, se cuentan
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(Sabino 2000: pg12) CEPAL. Panorama Social de Amrica Latina 2005. Chile, 2005. 33 Sen, Amartya. "Economic Policy and Equity: An Overview". Conferencia sobre Economic Policy and Equity. Fondo Monetario Internacional, junio 8-9, 1998.

entre los que tienen ms altos porcentajes de poblacin con necesidades bsicas insatisfechas. Asimismo, Chile, Costa Rica y Uruguay, que se caracterizan por bajos niveles de pobreza extrema, se encuentran tambin en los primeros lugares en cuanto a la satisfaccin de necesidades bsicas. La evolucin de las necesidades bsicas insatisfechas muestra una reduccin generalizada; la comparacin de las cifras registradas en torno al ao 2002 y las de comienzos de la dcada de 1990 deja en evidencia una disminucin del porcentaje de personas con carencias crticas, concretamente en vivienda, acceso a agua potable y al saneamiento y la educacin.34 3.1Situacin del Gasto Social en Amrica Latina. Pero cual es la orientacin del gasto social actual en Amrica Latina? Hacia donde apuntan las polticas sociales en el hemisferio? Aunque parezca paradjico, en realidad en la mayora de los pases de Amrica Latina se ha dado un incremento en el gasto social que alimenta las polticas de tipo redistributivo. La participacin del gasto pblico social en el PIB se elev de un promedio del 12,8% al 15,1%, principalmente en seguridad social, que incluye asistencia social (vase el siguiente grfico), y que los recursos por habitante se incrementaron un 39% en trminos reales entre comienzos de los aos noventa y el bienio 2002-2003. Esto se logr pese a que las cifras correspondientes al ltimo bienio reflejan la baja del crecimiento de la regin en su conjunto, que afect particularmente a Argentina, Repblica Bolivariana de Venezuela y Uruguay, pases que no obstante haber experimentado reducciones absolutas del gasto por esa razn, mantuvieron la tendencia de largo plazo al aumento que se ha registrado desde comienzos de la dcada pasada.35 Grfico No.136

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En este sentido, cabe tener presente que los promedios nacionales ocultan diferencias importantes entre distintos grupos sociales o reas geogrficas dentro de los pases. Por ejemplo, de acuerdo con los datos disponibles, el acceso a los servicios y la situacin relativa a la salud y la educacin varan considerablemente segn el nivel de ingreso de los hogares. Asimismo, las tasas de asistencia escolar y las tasas de culminacin de la escuela primaria entre los pobres son ms bajas que entre los ricos. Las desigualdades en el campo de la salud y la educacin tambin se observan en funcin de la pertenencia a grupos tnicos o raciales, as como del rea de residencia de las personas.
35 36

(CEPAL 2005: pg17) Grfico tomado del Panorama Social ALA-CEPAL 2005 referido.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin proveniente de la base de datos del gasto social de la Comisin. Las cifras estn actualizadas al segundo trimestre del ao 2005. 37

El alza del gasto pblico social de los ltimos aos en Amrica Latina y el Caribe no alter mayormente la enorme heterogeneidad que existe al respecto entre los pases y los ms pobres siguen destinando a los sectores sociales una fraccin mucho menor del PIB que los de ingreso ms alto (vase el siguiente grfico). Argentina, Brasil, Costa Rica, Cuba y Uruguay destinan actualmente ms del 18% de su producto interno a gasto social, en tanto Ecuador, El Salvador, Guatemala y Repblica Dominicana le asignan menos de 7,5 puntos del producto, fraccin incluso ms baja que aquella que cabra esperar de acuerdo con el nivel de ingreso por habitante de estos pases. Esto se traduce en disparidades de gasto en relacin con el producto del orden de 3 a 1, de modo que a pesar de los esfuerzos realizados por los pases ms pobres para elevar el gasto social en trminos reales, no se ha observado en la regin una tendencia clara a la convergencia en esta materia.38 Grfico No.239

37

a/ Promedio ponderado de los pases que tienen toda la informacin sobre gasto social en los perodos considerados. Debido a que las cifras se presentan redondeadas, los porcentajes no necesariamente suman el total correspondiente. 38 (CEPAL 2005: pg18) 39 Grfico tomado del Panorama Social ALA-CEPAL 2005 referido.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin proveniente de la base de datos del gasto social de la Comisin. Las cifras estn actualizadas al segundo trimestre del ao 2005.40

Las nuevas cifras sobre gasto social ponen en evidencia una vez ms el enorme rezago de los pases ms pobres y la necesidad de que acrecienten los recursos pblicos con el fin de eliminar las disparidades. El bajo nivel y la baja prioridad del gasto pblico social de los pases ms pobres responden no solo al hecho de que en la mayora de ellos los sectores sociales tienen tambin una baja participacin en el gasto pblico total sino tambin a su reducida carga tributaria; esta es baja en la regin en general, sobre todo en funcin del ingreso por habitante de los pases. En vista de tal situacin, la CEPAL ha sealado que es necesario un pacto fiscal que contemple entre sus componentes un aumento de la carga fiscal que eleve los ingresos pblicos e incremente la proporcin de estos destinada a programas sociales.41 3.2Tendencias y Orientacin del Gasto Social.
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a/ La cifra en la columna 2002-2003 corresponde a una estimacin del gasto social en las tres esferas del gobierno (federal, estadual y municipal) a partir de informacin sobre gasto social a nivel federal. b/ La cifra en la barra 2002-2003 corresponde al promedio 2000-2001, y no est considerada en los promedios. c/ La cifra en la columna 2002-2003 corresponde a 2004, y no est considerada en los promedios. d/ Las cifras de este pas corresponden al gasto social acordado (presupuesto y sus modificaciones a fines de cada ao). e/ Promedio simple de los pases, excluido El Salvador. f/ Promedio ponderado de los pases, excluido El Salvador.
41

(CEPAL 2005: pg20) el subrayado es nuestro.

Segn el estudio de la CEPAL, durante los ltimos aos el gasto pblico social sigui con el mismo comportamiento pro cclico que present en la primera mitad de la dcada pasada. El menor crecimiento de las economas de la regin trajo aparejada una disminucin del rpido ritmo de aumento que vena registrando el gasto social. En este sentido, la tasa media anual de crecimiento del gasto pblico social, que fue de un 4,6% en los primeros aos de la dcada de 1990, baj a un 2,8%, lo que representa un descenso menos pronunciado que el del PIB en el mismo perodo (1998- 2003). En este ltimo perodo no solo se redujo el crecimiento econmico en la regin; tambin se acentu la volatilidad observada desde inicios de los aos noventa. La tasa media anual de crecimiento del PIB de un 3,6% registrada entre 1991 y 1997 se redujo a menos de la mitad (1,4%) en medio de ciclos ms cortos de expansin y contraccin.42 Pese a lo anterior, en los ltimos aos el gasto pblico social ha mostrado una variacin ms similar al ciclo econmico que en el perodo previo, en el que numerosos pases expandieron el gasto social en una proporcin mucho mayor que el aumento del PIB y lo redujeron tambin en mayor proporcin que su descenso. En otras palabras, si bien el gasto social sigui manifestando un carcter pro cclico, en la regin ha habido una tendencia a proteger el gasto social en el marco de las posibilidades que otorga la disponibilidad de recursos. En este sentido, ha habido un manejo ms prudencial de los presupuestos fiscales y una programacin del gasto pblico ms acorde con los ingresos fiscales previstos. Esto ha mejorado las condiciones necesarias para establecer y sostener en el tiempo programas sociales concebidos precisamente para atender a los grupos de poblacin ms afectados por la baja del crecimiento y el aumento del desempleo.43 Pero para saber que estn pasando realmente en Amrica Latina con el gasto social y sus subsecuentes polticas, debemos interrogarnos sobre la orientacin de la poltica social misma, lo cual nos revela las prioridades y la importancia relativa que un gobierno otorga a los sectores sociales.44 Histricamente la tendencia del gasto del gobierno en los cuatro sectores bsicos ha ido en constante crecimiento, aunque no de manera similar en los aos noventa, a saber: i) la seguridad social experiment mayor crecimiento, en particular a finales del decenio 1980-1989 e inicios del siguiente; sin embargo, pareci detenerse a mediados de la dcada de 1990-1999; ii) la educacin ha sido el sector que ha presentado un crecimiento fuerte durante estos ltimos aos; iii) la salud siendo el segundo rubro de mayor importancia ha tenido aumentos pero tambin estancamientos y iv) el sector de la vivienda es el que tuvo menos peso, su crecimiento estuvo estancado, salvo en los ltimos aos. Estos comportamientos varan entre los pases y

42 43

(CEPAL 2005: pg20) (CEPAL 2005: pg21) el subrayado es nuestro. 44 El gasto pblico social es la manifestacin de la participacin directa del Estado en la asignacin de recursos fiscales a la atencin de lo social. Dicho gasto y su relacin con el gasto pblico total indicaran, entonces, la voluntad explcita del gobierno preferencias reveladas de luchar directa e indirectamente contra la pobreza, la inequidad y sus secuelas.

reflejan prioridades y reformas sectoriales propias de cada una de las realidades nacionales.45 En este sentido, el anlisis de la CEPAL del 2005 sobre la orientacin del gasto pblico social en educacin, salud y seguridad social por grupos de ingreso en 17 pases de Amrica Latina entre los aos 1997 y 2003 abarca el 90% de la poblacin y el 94% del producto interno bruto regionales y permite formular las siguientes reflexiones sobre las polticas y gasto social en la Amrica Latina actual46:

Educacin: La gran mayora de los pases ha formalizado la obligatoriedad de la educacin primaria y la matriculacin en primaria ha crecido fuertemente y supera el 90% de los nios; asimismo hay un descenso considerable en las cifras de analfabetismo absoluto. Sin embargo, anlisis recientes indican la presencia de algunas dificultades ya que la escolaridad promedio de los latinoamericanos es actualmente de 5,2 aos.47 Pese a lo anterior se observa un patrn progresivo del gasto en educacin primaria en los 10 pases respecto de los cuales se cuenta con informacin estadstica, aunque ello no necesariamente implica una educacin de calidad ni es evidencia del logro educativo de los jvenes de distintos estratos sociales. Sin embargo, en el caso de la educacin secundaria, la baja participacin en el gasto de los estratos medios-bajos y bajos sera indicativa de que uno de los retos de Amrica Latina es avanzar hacia un mayor acceso y conclusin de la educacin secundaria.48 Salud: La orientacin del gasto pblico en salud muestra variaciones bastante ms amplias en la regin. En gran medida, estas dependen del tipo de sistema de salud vigente en cada pas, que en muchos casos est sujeto a reformas. Tambin obedecen a las posibilidades de los distintos estratos de ingreso de la poblacin de acceder a los servicios de salud gracias a diversos mecanismos de inclusin contemplados en ellos. Seguridad Social: La asignacin de los gastos pblicos a la seguridad social est sumamente concentrada en los estratos de ingresos medios y altos. Esto es reflejo de economas que en dcadas pasadas no dieron acceso universal durante la vida activa a sistemas de seguridad social ligados al empleo, ya que estuvieron restringidos a quienes lograron participar en los segmentos formales del mercado de trabajo. Por tanto, el compromiso de los pases de la regin de reducir la pobreza, la inequidad y la exclusin en la sociedad implica elaborar polticas y esquemas de seguridad social que aseguren beneficios mnimos garantizables para toda la poblacin.49

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Es importante percibir en la mayora de pases el crecimiento de pensiones como un elemento desestabilizador en la lucha por los recursos escasos del gobierno. 46 (CEPAL 2005: pg22) 47 Kliksberg, Bernardo. Situacin Social de Amrica Latina. INDES-BID. Washington, EEUU. 1999. 48 (CEPAL 2005: pg24) 49 (CEPAL 2005: pg23)

3.3Tendencias de las Polticas Sociales en Amrica Latina. Las polticas sociales deberan ser vistas por los gobiernos latinoamericanos como inversiones a largo plazo, ya que una pequea inversin en esa materia provee excelentes resultados aun muchos aos despus de haberse dado la misma. Lo anterior explica porque se dan mejoras en ciertos indicadores sociales, an durante pocas en los cuales los principales indicadores econmicos sealaban una crisis, y se anotaba un descenso en el gasto pblico total y en el gasto social en particular. 50 Como expresa Nohra Rey de Marulanda en su trabajo sobre la pobreza y la desigualdad en Amrica Latina, los responsables de las polticas econmicas en el Hemisferio no han tenido en cuenta la necesidad de discriminar y diferenciar el gasto dependiendo de su impacto social, ya que cuando los gobiernos se ven enfrentados a la necesidad de cortar el gasto pblico, no toman en cuenta el impacto que dicho recorte va a tener en las condiciones de pobreza y desigualdad del pas. En este sentido hay que tener claro que el gasto pblico tiene consecuencias distributivas diferentes, dependiendo de sus beneficiarios finales; desdichadamente, en la regin no siempre el gasto pblico ha tenido efectos distributivos sino por el contrario, con frecuencia ha sido regresivo. 51 A pesar de lo anterior y dados los niveles de tributacin de la regin, en general, la proporcin de recursos fiscales destinados al gasto social es significativamente alta. Esto nos dice que los Estados hacen un esfuerzo fiscal importante para destinarlo a los sectores sociales. Tal y como mencionbamos en el acpite anterior, el gasto social en Amrica Latina tiene un comportamiento claramente pro cclico, en especial en los pases con menor gasto social; en este sentido, an no se han desarrollado mecanismos certeros en la regin para revertir o, al menos, atenuar los aspectos recesivos que las crisis econmicas provocan sobre el gasto social;52dichos mecanismos pasan necesariamente por una mejor clasificacin del gasto, que desagrega los servicios bsicos y los no bsicos o entre aquellos que son imprescindibles y que deben ser mantenidos a toda costa aun en las crisis econmicas. 53 Ahora bien, en los ltimos veinte aos, en la regin se han dado cambios importantes en la institucionalidad pblica, asimismo se han presentado evoluciones en las circunstancias en las que se lleva a cabo la poltica social escenarios-, lo que modifica el conjunto de reglas -del juego- formales e
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Rey de Marulanda, Nohra. Amrica Latina: Pobreza y desigualdad durante 50 aos de reformas econmicas y sociales. INDES. 1999. 51 Molina, Carlos Gerardo. Gasto Social en Amrica Latina. INDES. 2003 52 Hay que recordar que el patrn mundial indica que la propensin al gasto social como porcentaje del PIB aumenta con el tamao de la economa. As, en parte estas diferencias se explican por las diferencias en los ingresos de los pases. Sin embargo, con el control del tamao de la economa, esa propensin sigue siendo baja en la regin, en particular en los pases con menor gasto social. 53 (Rey de Marulanda, 1999:pg9)

informales que sirven de marco para el desarrollo e implementacin de las polticas sociales. 54 A pesar del diferente grado de desarrollo de los pases, as como de la diferencia en la modificacin del paradigma de poltica social es posible observar algunas tendencias que se han dado en la regin; entre los principales cambios sociales podemos mencionar: la descentralizacin de los servicios universales; la privatizacin/desregulacin de la seguridad social; la focalizacin en los sectores ms pobres; el aumento del gasto social; la apertura a la participacin comunitaria; y el mayor nfasis en el monitoreo y la evaluacin.55

Descentralizacin: Esta tendencia ha buscado acabar con el centralismo, que imper desde el final de la II Guerra Mundial, considerado un freno a la mayor cobertura de polticas sociales. El proceso de descentralizacin se impuls durante la dcada del noventa espacialmente en las reas de educacin y salud, y se bas en la lgica de potenciar la participacin y la democracia. Este proceso demostr que no puede haber descentralizacin exitosa en el campo social sino se redefine el papel que desempea el Estado, as como las capacidades necesarias para lograr niveles mnimos de calidad de los servicios. Tambin que es necesario crear mecanismos de coordinacin que velen por lo jurisdiccional en el contexto del Estado nacional hasta el municipio, por lo sectorial en el contexto nacional o subnacional y local en forma separada y por la combinacin de los anteriores.56 Privatizacin / Desregularizacin: Se ha buscado la participacin privada en el sistema de previsin social, debido a los problemas laborales que transforman el antiguo sistema en una carga muy pesada para l Estado. Estas ideas se basan en la libertad individual y en la bsqueda de que se fomente el ahorro interno necesario para capitalizar el sistema y promover las inversiones. Esta tendencia debe buscar un balance en el que el Estado pueda promover formas ms incluyentes de las nuevas modalidades pro- mercado de gestin de las previsiones o seguros de salud.57 Focalizacin: Para evitar el despilfarro y lograr llegar a los grupos ms necesitados aun cuando los recursos fiscales eran escasos, se promovi una estrategia de focalizacin. Esto promovi que emergieran con fuerza los mecanismos de focalizacin individual por grupo vulnerable o mbito territorial en la agenda de las reformas a la institucionalidad social. El exceso en el uso de la estrategia de focalizacin ha provocado problemas que pueden ser evitados si los instrumentos de focalizacin se combinan con concepciones ms

54

Repetto, Fabin. Capacidad Estatal: Requisitos para el mejoramiento de la Poltica Social en Amrica Latina. 2004. BID-INDES 55 (Repetto, 2004:pg5) 56 (Repetto, 2004:pg7) 57 (Repetto, 2004:pg6)

amplias de asignacin de recursos, donde las sinergias positivas entre diversas reas, pero con responsabilidad en lo social, pudieran ayudar a brindar mejor y mayor cobertura a las poblaciones con carencias bsicas.58

Gasto Social: Como observamos en el punto 3.2 del presente anlisis, se concluye que aunque se dio el crecimiento en el gasto social est muchas veces no signific -necesariamente- una mejora en los indicadores sociales, en especial en los que miden el nivel desigualdad. Es necesario encontrar frmulas institucionales apropiadas para evitar la rigidez presupuestaria. Institucionalidad Social: En este tema se recuerda la rigidez de los procedimientos cerrados y burocrticos que guiaban la gestin social desde la dcada del 50, y que contrasta con la elevada participacin social que se presenta hoy en da. Esto se ha logrado gracias al boom de Organizaciones no Gubernamentales (ONGs) que realizan acciones comunitarias, de manera ms rpida y efectiva en las comunidades. Para prevenir una perdida de la perspectiva del carcter complementario, entre lo estatal y no estatal, es necesario encontrar mecanismos institucionales capaces de capitalizar la voz de los sectores pobres y vulnerables. Para que tanto el gobierno como las ONGs trabajen en mayor equidad y eficiencia.59 Monitoreo y Evaluacin: Se ha dado un nfasis en la supervisin de los programas y proyectos sociales con el fin de evaluar sus logros y poder poner en marcha reformas en la aplicacin de los mismos. Por ello los aparatos tcnicos-administrativos responsables de la gestin social incorporaron organismos especializados en monitorear y evaluar. Sin embargo se ha observado que los resultados que arrojan estos monitoreos y evaluaciones no son tomados lamentablementeen cuenta por la dirigencia poltica profesional.60

Podemos concluir que en Amrica Latina, aun contando con un porcentaje alto de gasto social y con clara voluntad poltica para proponer, disear, e implementar polticas sociales, no se garantiza que las mismas vayan a resultar exitosas. En este sentido nuestro continente es paradigmtico, ya que poco se ha estudiado y analizado sobre la capacidad del estado para implementar dichas polticas. 4. La Capacidad Estatal y las Polticas Sociales. Desde finales de la dcada del noventa los gobiernos de Amrica Latina han mantenido en sus agendas dos temas de suma importancia. El primero se refiere al gran nmero de reformas pendientes sobre poltica social, que viene como explicbamos- a raz de los cambios que se han dado en el
58 59 60

(Repetto, 2004:pg8) (Repetto, 2004:pg9) Ibid.

campo de las polticas tendientes al bienestar de la poblacin. El segundo es referente a la evidente necesidad de aumentar la capacidad estatal para el manejo de la cuestin pblica, este resalta la preocupacin en construir las instancias para el manejo de los procesos. Estos dos puntos buscan la institucionalidad y la posibilidad de coaliciones entre los actores de la sociedad para lograr un desarrollo social incluyente.61 Sobre estos puntos, el Dr. Fabin Repetto en su estudio sobre este tema, manifiesta que es necesario evaluar los dos componentes sustantivos de la capacidad estatal, es decir, la capacidad administrativa y la capacidad poltica, y sus mltiples influencias mutuas. Respecto al modo de relacin de aquellos problemas y desafos con lo que se denomina aqu capacidad administrativa, queda claro que an la poltica social tiene marcados dficit de profesionalizacin y conformacin de equipos por meritocracia, sea en el plano nacional, subnacional o local, pese a los esfuerzos realizados por las diversas instancias para avanzar en la capacitacin de los recursos humanos, con algn grado de responsabilidad en la gestin social. En cuanto a la relacin entre los problemas-desafos identificados y la capacidad poltica, es claro que las asimetras de poder entre los diferentes involucrados en cada campo de la poltica social, constituyen un eje crtico transversal. En algunos sectores, el ingreso a la escena de actores muy poderosos resquebraja los equilibrios preexistentes; en otros, la atomizacin de los potenciales beneficiarios permite que se consoliden slo las decisiones y acciones representativas de las minoras con poder. Se agrega el creciente debilitamiento del Estado, pero tambin de la poltica en un sentido ms general, al establecer prioridades pro-valor social que sean sustentables en el tiempo, acordando reglas institucionales de carcter incluyente. 62 En un intento por explorar cules son las expresiones de la capacidad estatal, el Dr. Repetto identific atributos de esta capacidad, en el que se puede separar el cmo de la capacidad estatal o el para qu de la misma: i) El cmo se expresa resumidamente- con los siguientes atributos:

La coordinacin: busca representar el modo en el que interactan los actores sociales y los organismos estatales en aras de alcanzar los objetivos previstos, lamentablemente constituye un atributo habitualmente ausente o expresado dbilmente en la mayora de las experiencias de poltica social de Amrica Latina.63 La flexibilidad: expresa la posibilidad de adaptacin de una poltica al cambiar las circunstancias, como atributo de las distintas reas de poltica social de la regin, prcticamente no existe, en particular en las ms tradicionales, sea por inercia burocrtica, por presin corporativa, o por

61 62 63

(Repetto, 2004:pg3) (Reppeto 2004:pg26) Ibid

los derechos adquiridos, ya que instituciones es su extrema rigidez.64

una

caractersticas

de

nuestras

La innovacin: no es una caracterstica comn de la poltica social en Amrica Latina, an cuando la proliferacin de ideas sobre las buenas prcticas, as como el reconocimiento de sus problemas, asociados a las malas prcticas, permitira a las organizaciones y actores involucrados realizar un rpido aprendizaje.65 La calidad: es definida por Repetto como la satisfaccin de las demandas a travs de mecanismos de intervencin estatal, en la gestin de muchos aspectos de la poltica social latinoamericana tiene bajos niveles, cuando los problemas de transparencia se combinan con falta de normas claras y apropiadas. Un problema mayor y que enmarca esa afirmacin, es la ausencia de la preocupacin por traducir ms poltica social en mejor poltica social, observada muchas veces en contextos nacionales y mbitos sectoriales concretos.66 La sostenibilidad: emerge como atributo desvalorizado en el conjunto de la poltica social de la regin. La volatilidad poltica y econmica suele fomentar estrategias de empezar todo de nuevo con cada cambio de los responsables polticos sectoriales.67 La evaluacin: Aun cuando existen acuerdos generalizados y de implicancia prctica sobre el valor que generan las evaluaciones (incluyendo el monitoreo) adecuadas de las decisiones y acciones en poltica social, no slo no se da en la prctica, sino que cuando se realizan-, sus resultados no son tomados en cuenta por los policy makers. La eficiencia: definida como asignacin ptima de recursos, en trminos generales, no ha sido lograda todava en un alto grado. Sobresalen entre sus posibles causas la descoordinacin de la oferta pblica, la falta de reglas claras y otras semejantes.68 La eficacia: al hablar de la misma sobresalen los importantes dficit en cantidad de recursos econmicos, organizacionales, etc destinados al aspecto social en los ltimos aos, sin haber logrado frenar la tendencia al deterioro de la realidad latinoamericana, expresada en desigualdad social y magnitud de la pobreza.

64

(Reppetto 2004:pg27) Distintos esfuerzos, asociados a veces a la cooperacin internacional, se han ido sumando en tiempos recientes en un intento por mejorar las habilidades de aprendizaje de las organizaciones con responsabilidad social. Sin embargo, ello no se traduce de modo directo en que las agencias estatales y los grupos de la sociedad logren apropiarse de esas experiencias, en tanto subsisten inercias institucionales que incentivan la idea de no innovar. 66 (Reppeto,2004:pg24) 67 ibid 68 ibid
65

La transparencia: en cuanto a el accountability, si bien se ha avanzado en mejorar los mecanismos de control intraestatal y social de los actos de gobierno en poltica social, no se han consolidado los procedimientos y hbitos que aseguren una prctica de trabajo, donde los funcionarios den cuenta de sus decisiones y acciones, incluyendo los indicadores adecuados que resuelvan los problemas de asimetra de informacin; burocracias poco transparentes y cerradas al escrutinio ciudadano se combinan con una cultura poltica que no siempre premia a los polticos y administradores que estn dispuestos a informar continua y abiertamente.

El para qu de la capacidad estatal se expresa por medio de los siguientes puntos:

La legitimidad: resalta la ambigedad derivada de cierto consenso sobre la necesidad de enfrentar los graves problemas sociales de la regin y la ausencia de acuerdos sustantivos sobre el tipo de reasignacin de recursos que debe realizarse para hacer frente a semejante tarea. Asimismo, la poltica social latinoamericana se constituye muchas veces en moneda de intercambio fcil en los juegos polticos de corto plazo. Pero, al mismo tiempo, crece la dificultad para aunar una legitimidad que combine procedimientos y resultados que eviten la consolidacin del crculo virtuoso, fomentando la construccin de una mejor ciudadana civil-poltica.69 La equidad: puede sealarse su gran ausencia en la poltica social latinoamericana, pese a todos los esfuerzos realizados, por ejemplo en el gasto social. Mientras es evidente que an no se logra la plena igualdad de oportunidades, en un sentido global hay una brecha entre la magnitud y las caractersticas de los problemas sociales que aquejan a la regin, por un lado, y el tipo y alcance de las intervenciones pblicas, por el otro. Se acta muchas veces sobre las consecuencias de los problemas y no sobre sus causas. Los viejos y clsicos temas de la desigualdad y pobreza estructural hoy se combinan de manera claramente negativa con situaciones nuevas de empobrecimiento de los sectores medios y el aumento global de la vulnerabilidad.70

Los cambios acontecidos en la poltica social latinoamericana durante los ltimos aos, por lo general, han sido constreidos por la dinmica de la transformacin de las polticas econmicas y del aparato estatal. Con el fin de evitar los supuestos consensos que, luego tienen efectos prcticos muchas veces negativos, como los que dominaron parte importante de la dcada de 1990-1999, es menester recuperar de cara al futuro el papel desempeado por los diagnsticos crticos y las evaluaciones que ponderen el impacto real de las intervenciones o no del Estado. 5. Bibliografa.
69 70

(Reppeto,2004:pg28) (Reppeto,2004:pg29)

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