Sommaire :
1. 2. 3. 4. Biographie des auteurs..................................................................................................... 2 Les objectifs de louvrage ................................................................................................ 2 Thse des auteurs ............................................................................................................. 3 Linstrumentation de laction publique ......................................................................... 4
4.1. Proprits des instruments daction publique.................................................................. 4 Les instruments, constructions sociales et politiques......................................................... 4 Les effets induits par les instruments sur la socit ........................................................... 6 4.2. Linstrument, traceur du changement dans laction publique ......................................... 7 4.3. Etudier les instruments daction publique....................................................................... 8 5. Commentaires................................................................................................................... 9 Bibliographie........................................................................................................................... 11
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souvent diffrents de ceux dfinis au dpart par les acteurs qui les mettent en uvre, quil sagisse d'un consensus autour de l'instrument, d'une reprsentation spcifique d'une ralit, ou encore d'une problmatisation particulire dun enjeux. Ne pas analyser laction publique au travers de ses instruments, cest se priver dlments de comprhension particulirement pertinents. Ainsi cet ouvrage a pour but daller au-del des visions positivistes des instruments, et entend mettre la question des technologies de gouvernement au cur de lanalyse. Les auteurs souhaitent donc se pencher sur linstrumentation de laction publique8. Cest dire quils considrent ltude des instruments, et de leurs transformations, comme clairantes par rapport aux transformations qui soprent entre gouvernants et gouverns et aux phnomnes de recomposition de lEtat, en particulier au travers de mcanismes de rgulation et de recentralisation. Cependant, ils considrent leur dmarche et lanalyse des instruments daction publique, non comme lintroduction dun nouveau paradigme dans le champ de la science politique, ni non plus comme ayant une porte normative. Partant de deux hypothses : - l'instrumentation de l'action publique est rvlatrice d'une thorisation du rapport gouvernant/gouvern9 ; - les instruments ne sont pas des dispositifs neutres, ils produisent des effets spcifiques indpendants des objectifs poursuivis et qui structurent, selon leur logique propre, l'action publique ; les auteurs souhaitent montrer comment lanalyse des IAP peut venir complter les approches classiques que sont lanalyse stratgique, le no-corporatisme, et lanalyse cognitive10, en particulier en ce qui concerne ltude du changement dans les politiques publiques.
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porteurs dune thorie des rapports entre lEtat et la socit sous leffet du tournant nolibral. Se pencher sur linstrumentation de laction publique, cest donc se donner les moyens dapprhender les rapports entre lEtat et la socit, et en particulier de comprendre comment lEtat, certes contest, se rorganise13.
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Patrick Le Gals nous dcrit ainsi comment, par linvention de trois instruments de contrle imports des modles daudit16, lEtat central en Grande Bretagne dirige distance les politiques publiques locales. Ces instruments ont contribu rorienter les politiques publiques de la Grande Bretagne dans une optique de rationalisation et de recherche dune efficacit de la gestion publique, mettant en retrait les contraintes sociales. Se plaant dans un ensemble de transformations initi par Thatcher et poursuivi dans une version diffrente par les no-travailliste, ces instruments et leur usage rvle, selon lauteur, un Etat britannique qui se recentralise. En outre, les instruments peuvent aussi, servir masquer un dficit de volont politique. Cest le cas de la Mthode ouverte de coordination17 , mta-instrument de gouvernance europenne, analys par Renaud Dehousse, qui contribue masquer une divergence politique entre Etats membres par un apparent consensus et un engouement gnralis autour de cet instrument. Des instruments discrets18 : Souvent nous disent P. Lascoumes et P. Le Gals, les instruments sont prsents par les policy-makers comme anodins pour cacher des logiques politiques. La discrtion des instruments de rforme permet ainsi une acceptation plus souple par les acteurs. Larticle de Philippe Bezes sur le raisonnement en masse , RMS, et les outils de traitement des salaires dans ladministration permet de lillustrer : conu dans le contexte de politique keynsienne des annes 60 par les hauts fonctionnaires de la Direction du Budget comme instrument de connaissance des dpenses salariales de lEtat, le RMS deviendra discrtement, du fait de sa grande technicit et du caractre asymtrique de linformation19, une arme dans la politique de rigueur et de rduction des dpenses publiques pour limiter les hausses salariales dans la fonction publique au cours des annes 80. Cette discrtion tait dautant plus intressante quelle Des dynamiques de dpolitisation : Les instruments peuvent sautonomiser, et devenir des processus automatiques, qui conduisent une dpolitisation de laction publique et, nous dit Dominique Lorrain, un dsarroi du politique . Parlant de pilotes invisibles pour qualifier ces instruments, lauteur nous explique quavec la technicisation du monde moderne, dans le cadre du travail municipal, les lus, autrefois en prise directe, finissent par laisser la place aux experts. Les acteurs politiques, assists par un nombre croissant de pilotes, utilisent les instruments en oubliant les effets quils induisent et le cadrage quils oprent dans leur propre vision du monde20. Par ailleurs, cette dpolitisation peut venir du politique lui-mme. Cest ce quexplique Olivier Borraz dans le cas des normes qui sont dlgues au secteur priv.
Le Compulsory Competitive Tendering introduit par le gouvernement Thatcher, puis le Best Value for Money et le Comprehensive Spending Assessment mis en place par le Labour et Tony Blair. 17 La mthode ouverte de coordination, MOC, a t introduite au Conseil europen de Lisbonne en mars 2000. Contrastant avec le processus classique de dcision europenne, la MOC consiste pour lUnion Europenne fixer des lignes directrices aux Etats membres. Elle est fonde sur un processus dcentralis de construction dune politique entre les gouvernements nationaux, les collectivits territoriales, et la socit civile. Elle engage fixer des objectifs court terme. La politique mise en place est value sur la base dindicateurs, et compare entre les Etats membres. Le processus conduit en thorie une mulation entre Etats membres et vise dvelopper les bonnes pratiques de gouvernement. 18 Le projet urbain dcrit par Gilles Pinson apparat ce titre tre un contre-exemple. C.f. p.221. 19 C.f. pp.108-109. En particulier, Philippe Bezes souligne le caractre stratgique de cette dmarche qui est assimilable aux tactiques d opacification de laction, utilises par des gouvernements inquiets des sanctions lectorales que pourraient entrainer des politiques visibles de rduction davantages acquis ou de bnfices sociaux. . 20 C.f. p. 189 : Avec le temps, les instruments deviennent plus nombreux, couvrant des champs toujours plus larges et se complexifient. Le pouvoir n'est alors ni aux citoyens ni aux gouvernants, il a t incorpor dans ces instruments qui fonctionnent comme des systmes techniques indpendants des acteurs .
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systme de rglementation bancaire en France et en Italie, la notion de sentier de dpendance. Dune part, il peut exister une dpendance linstrument dans la mesure o il cristallise des processus et des rseaux dacteurs32, mais aussi, dans les consciences, une certaine vision du monde. Dautre part, lapproche par les instruments permet de prolonger lapproche par la dpendance au sentier. En effet, comme lexplique Bruno Palier avec la capitalisation , suivre lvolution dun linstrument permet de sortir dun paradoxe. En matire de retraite le systme par rpartition choisi en France aprs guerre induit un certain nombre de contraintes33 qui rendraient impossible, daprs la thorie du sentier de dpendance, le passage un systme par capitalisation. Pourtant, paradoxalement, des systmes par capitalisation se dveloppent actuellement dans quatre pays europens dont la France34. Bruno Palier montre comment, par tapes successives, la capitalisation se dveloppe en sappuyant sur la construction dun consensus ambigu autour du principe du dveloppement de retraites complmentaires, et en particulier avec le dveloppement progressif de lpargne retraite.
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incitatifs, informatifs et communicationnels37. Cette volution tmoignerait dune recomposition de lEtat vers une gouvernance ngocie : LEtat dirigiste est ds lors cens faire place un Etat animateur ou coordonnateur, non interventionniste et menant principalement des actions de mobilisation, dintgration et de mise en cohrence38 . La recomposition de lEtat serait ainsi comprendre entre ces deux figures. C'est--dire que lEtat contest, composant ses politiques avec des chelles diffrentes de pouvoir, est malgr tout loin dtre sans ressource. Et cest prcisment par le biais de certains instruments dont il dtient seul lexpertise, notamment les instruments statistique et comptable, que lEtat cadre les dbats, oriente les problmatiques, et de fait, gouverne distance les esprits et les corps39. Le cas de la restructuration de lEtat en Grande Bretagne tudi par Patrick Le Gals illustre tout fait ce propos. Dans un autre registre, Philippe Estbe, propos de la gographie prioritaire , montre comment par la mise en place dune taxinomie rglementaire relevant dun travail dexpertise de lINSEE bas sur des indicateurs de situation, et la mise en place de dispositifs automatiques dincitation matriss essentiellement par lchelon central, lEtat contribue une dpolitisation territoriale de la politique de la ville, et ainsi recentralise cette politique publique. Dans ces deux exemples, nous sommes effectivement bien loin du modle de la gouvernance ngocie .
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5. Commentaires
Lapproche par les instruments en tant que telle est tout fait intressante plusieurs titres. A notre sens, lapproche par les instruments daction publique dveloppe ici permet effectivement denrichir lanalyse de laction publique, en particulier en ce qui concerne lanalyse des processus de changement. La dmarche adopte dans cet ouvrage permet une bonne prise en main de cette approche, avec une introduction et une conclusion qui apportent des lments thoriques, et des cas varis qui se placent pour un certains nombre dentre eux dans une perspective compare. Cependant cet ouvrage appelle plusieurs commentaires. Tout dabord, il me semble que les cas prsents montrent bien des chelles daction diffrentes comment les instruments sont politiques, porteurs de sens, crateurs de reprsentations, induisent des solutions Cependant, les auteurs choisissent ici de se pencher en particulier sur le rle de linstrument dans le changement, et le repositionnement de lEtat. Ils semblent limiter lapproche par les IAP laction gouvernementale. Les IAP sont tudis essentiellement ici sous langle de lintervention de la puissance publique centrale, et de ses acteurs-rseaux : institutions de lEtat (Direction du Budget, INSEE, etc.) ou Union Europenne en ce qui concerne la MOC. En fait, la question que pose les IAP est bien celle de savoir qui les pilotes (ou ne les pilote pas), et sils sont prcisment pilots ou automatiss? 44 Ds lors, il me semble que ce caractre restrictif peut tre mis en question. Comme lexplique Philippe Zittoun, les sociologues des sciences ont montr que linstrument, la dfinition de ses caractristiques et la mise en nonc de son interprtation sont indissociables des rseaux dacteurs qui lui sont attribus45 . Les cas prsents ici reviennent effectivement sur le rle des acteurs de lEtat qui interviennent dans le pilotage des instruments tudis, mais voquent peu les acteurs profanes. Il me semble que Pierre Lascoumes, qui a dvelopp une sociologie politique des processus de politisation/scientifisation, nest pas ici dans sa position habituelle. Lapproche par les IAP gagnerait tre largie dautres types dacteurs que les gouvernants et/ou les experts, et sur le modle des savoirs profanes et des forums hybrides46 , peut tre peut-on considrer des instruments profanes qui participent laction publique. De plus, le postulat que les transformations de lEtat rsulteraient dune nouvelle thorie des rapports Etat/socit savoir lvolution nolibrale, me semble discutable. Dans le cas des projets urbains Gilles Pinson se dmarque quelque peu de cette hypothse : s'il y a bien un dplacement du mode d'expression de l'autorit politique [] il nous semble beaucoup trop simple de lassocier directement au progrs de l'idologie nolibrale. Si le projet constitue l'avatar d'une idologique quelconque, alors il lest sans doute davantage de l'idologie communicationnelle et dlibrative.47 . Par ailleurs, cet ouvrage inaugure pour les auteurs un nouveau champ de recherche48. On peut mme dire que pour Patrick Le Gals, chantre de la gouvernance, lapproche par les IAP pourrait constituer un tournant. Il est intressant de noter le revirement49 opr ici avec une
C.f. p.14 : [Un instrument] est indissociable des agents qui en dploient les usages, le font voluer et composent partir de lui des communauts des spcialistes . 45 P. Zittoun, op. cit., 2005. 46 Michel Callon, Pierre Lascoumes, Yannick Barthe, Agir dans un monde incertain, Ed. du Seuil, 2001, 357p. 47 C.f. p.226. 48 C.f. p.362. 49 A lire larticle de Patrick Le Gals, Contrle et surveillance, la restructuration de lEtat en Grande Bretagne , il me semble cependant que ses travaux restent marqus par un fonctionnalisme latent. Patrick Le Gals reste trs attach la rationalisation de laction et en particulier dans son approche pour sparer lexpert comme catgorie autonome qui fasse fonctionner le systme, on pourrait considrer quil y a de sa part une volont, qui tient peut tre des cadres danalyse quil a dvelopp dans ses prcdents travaux sur la
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approche diachronique des instruments daction publique, qui se rapproche un peu des analyses cognitives et no-corporatiste. Les auteurs de Gouverner par les instruments se veulent trs prudents : non, nous disent-ils, il ne sagit pas l dune nouvelle cole, ni non plus dun nouveau courant. Pour autant au dbut de leur ouvrage, ils font le constat suivant : La sociologie de l'tat et du gouvernement s'intresse depuis longtemps la question des technologies de gouvernement, dont celle des instruments d'action publique. Mais, elle met rarement ce thme au centre de l'analyse. Les instruments de l'action publique reprsentent donc un domaine encore relativement peu explor. . Ainsi il apparat quen ce qui concerne la science politique franaise, cette approche nous est prsente, quoi quen dise les auteurs, comme nouvelle en France venant effectivement sinon renouveler, au moins complter les cadres danalyse. Or, quelles diffrences peut-on faire entre cette approche qui vise tudier les instruments des technologies de gouvernement50 et le courant des Sciences de Gouvernement dveloppe au CERAT51 ? Je nai pas une culture suffisante pour faire une critique pointue des IAP en les comparant aux SGC, afin de faire les divergences dans les approches. Nanmoins je vais me risquer ici quelques commentaires. Ces deux approches portent sur les techniques ou savoir de gouvernement (statistiques, cartographie, planification, etc.), se posent la question des expertises qui trament aujourdhui ladministration politique52 , de qui pilote ces instruments ou enrle ces savoirs spcialiss . Toutes deux invitent dcrire les jeux de pouvoirs et les rseaux dacteurs. L o les SGC se placent depuis un certain nombres dannes dans une posture socio-historique, les IAP ambitionnent de rhabiliter le temps long du politique, dhistoriciser les instruments. Pourtant Pierre Lascoumes et Patrick Le Gals ne font jamais rfrence dans leur ouvrage aux SGC. Comment comprendre ce positionnement des auteurs autrement que comme lexpression dune rivalit entre les deux laboratoires de recherche ? Malgr tout, ces considrations ne remettent pas en cause lintrt de louvrage. Les contributions quil regroupe mont paru tout fait enrichissantes. En particulier, jai t trs intress par les chapitres portant sur des domaines de laction publique, que, de part ma formation dingnieur en amnagement du territoire, je connais plus ou moins aujourdhui et que jaurais connatre davantage lavenir dun point de vue technique, notamment ceux analysant les instruments daction publique que sont : les quartiers, les projets urbains, ou encore le travail communal. Ainsi, les rflexions apportes par cet ouvrage, me seront utiles dans le cadre de mon mmoire, qui portera sur la politique de tarification sociale dans les transports urbains Lyon, puisque jenvisage dtudier cette politique publique locale avec les outils de la sociologie des sciences et ceux des sciences de gouvernement, c'est--dire travers le prisme de linstrument calcul socio-conomique .
gouvernance, de fonctionnaliser lexpert. C'est--dire quil prsenterait lexpertise politise comme des systmes rationnels malades. 50 C.f. p.11. 51 Olivier Ihl, Gilles Pollet, Martine Kaluzynski, Les Sciences de Gouvernement, Economica, 2003, 218p. 52 Olivier Ihl, Gilles Pollet, Martine Kaluzynski, op. cit., 2003.
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Bibliographie
Boussaguet Laurie, Jacquot Sophie, Ravinet Pauline (dir.), Dictionnaire des politiques publiques, Presses de Sciences Po, 2004, 518p. Desrosires Alain, La politique des grands nombres. Histoire de la raison statistique, Paris, La Dcouverte, 1993, 2000, 460p. Ihl Olivier, Pollet Gilles et Kaluzynski Martine (dir.), Les Sciences de Gouvernement, Economica, 2003, 218p. Zittoun Philippe, Les indicateurs, un nouveau mode de rgulation des changes polycentrique ? , contribution au 8me congrs de lAssociation Franaise de Science Politique, Table Ronde n6 Villes, rgions, Etats, Europe : laction publique lpreuve des changements dchelle , 2005, 15p.
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