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SOMMAIRE
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INTRODUCTION..............................................................................................................
I. UNE NATIONALIT VIDE DE SA SUBSTANCE DANS UN CONTEXTE MONDIALIS ..................................................................................................................... A. UN ROMAN NATIONAL BOUT DE SOUFFLE..................................................

9 9 10 10 11 12 17 20 21 22 27 27 27 31 36 36 40 47 51 52 53

1. La nation : histoire dun concept ....................................................................... a) Lapparition du concept de nation sous lAncien Rgime .................................. b) La dfinition et laffirmation du concept de nation avec la Rvolution franaise .......................................................................................................... c) La thorisation du concept de nation ................................................................ d) La crise du concept de nation ........................................................................... 2. Les vertiges dune nation sans pass commun et hante par le spectre dune sortie de lHistoire .................................................................................... a) Une mmoire absente ou balkanise manifestant une extnuation du modle rpublicain de construction nationale .................................................. b) Un enseignement de lhistoire trop dsincarn et peu mme de recrer le tronc commun de lappartenance nationale......................................................
B. CITOYENNET DIFFUSE, NATIONALIT CONFUSE ..............................................

1. La nationalit nest pas la citoyennet ............................................................. a) Une distinction claire en thorie ....................................................................... b) Une distinction floue en pratique ...................................................................... 2. Un sentiment dappartenance nallant plus de soi quand mondialisation et crises sociales suscitent la tentation du repli identitaire................................. a) Un instrument amliorer : le contrat daccueil et dintgration ..................... b) Une intgration citoyenne tendant prendre le pas sur lassimilation dans le contexte des nouveaux flux migratoires ........................................................... c) Lessor didentits particulires et la tentation de lentre-soi ...................... 3. Un dpassement problmatique du cadre national : le dveloppement indit de la plurinationalit ................................................................................ a) Un phnomne connaissant un accroissement certes imperceptible mais rel ... b) Une source dincertitudes nouvelles et problmatiques quant la ralit des liens existant entre un tat et des individus ......................................................

c) Le vecteur potentiel de conflits dallgeance et dintrts ?............................... 4. Une nouvelle source de confusion : la citoyennet europenne ................... a) La concurrence entre nationalit et citoyennet ................................................ b) La primaut de la nationalit ............................................................................
C. UN DROIT FROID SANS RELLE PORTE POLITIQUE ET SYMBOLIQUE............

58 60 60 62 65 65 67 72 73 75 79 84 93 93 93 94 98

1. La gense du droit de la nationalit.................................................................. a) Une branche du droit priv de lAncien Rgime 1927 .................................... b) Une branche du droit public de 1927 1993 .................................................... c) Le retour au droit priv depuis 1993 ................................................................. d) Les grands principes du droit de la nationalit en 2011 .................................... 2. La naturalisation : des procdures tendant parfois ravaler lacquisition de la nationalit au rang de formalit administrative ...................................... 3. La dchance de la nationalit : une attribution rgalienne bientt rsiduelle ? .........................................................................................................
II. POUR UNE NATIONALIT DOTE DUN SUPPLMENT DME ................................ A. FAVORISER UNE ADHSION MIEUX ASSUME ....................................................

1. Lautomaticit du droit du sol : une rgle dont lapplication est parfois problmatique .................................................................................................... a) Les problmes mahorais et guyanais ................................................................ b) Les incertitudes constitutionnelles planant sur la solution dun rgime drogatoire ......................................................................................................

c) Une rponse possible travers un droit de la nationalit plus volontariste ....... 103 2. La prestation de serment : un geste peu conforme la culture nationale .... 110 3. Exiger de tous les Franais une manifestation de volont leur majorit.... 113 a) Le principe ....................................................................................................... 113 b) Les modalits ................................................................................................... 115 4. Valoriser lexprience du service civique ......................................................... 120 a) Prserver le caractre volontaire, et non obligatoire, du service civique .......... 121 b) Accrotre le nombre des missions finances dans le cadre du service civique .... 122 c) Prendre en compte le service accompli lors de lexamen dune demande de naturalisation .................................................................................................. 125 d) Soutenir le projet de cration dun Institut du service civique ........................... 126 e) Intgrer les engags du service civique au dfil du 14 juillet ........................... 126
B. VALORISER LENTRE DANS LA NATIONALIT .................................................... 127

1. Faire voluer les rgles dacquisition de la nationalit pour les rfugis ...... 127 2. tendre et donner toute la solennit quil convient aux crmonies daccueil dans la nationalit franaise ............................................................. 131

3. Instituer un examen de naturalisation en renforant les exigences de matrise de la langue franaise......................................................................... 133 a) Les actuelles insuffisances de lvaluation de lassimilation linguistique et culturelle ......................................................................................................... 133 b) Les modles trangers ...................................................................................... 134 4. toffer le statut de rsident pour rendre plus slectif le statut de national ... 142
C. CHOISIR OU DCLARER UNE ALLGEANCE ........................................................ 145

1. Promouvoir la notion de nationalit effective en imposant une obligation de choix .............................................................................................................. 146 a) La nationalit effective en droit international.............................................. 146 b) Le modle allemand.......................................................................................... 147 c) La dclinaison possible en France .................................................................... 149 2. Conforter lobligation de dclarer les appartenances nationales multiples ... 154 3. Encourager ladoption dune convention internationale rgissant les appartenances nationales multiples ................................................................. 156 a) Le modle de la Convention de La Haye du 12 avril 1930................................. 156 b) Les conventions onusiennes de 1954 et de 1961 ................................................ 157 c) Les conventions du Conseil de lEurope de 1963 et de 1997 ............................. 160 d) La ncessit dune convention-cadre onusienne rgissant les appartenances nationales multiples ......................................................................................... 163 CONCLUSION ................................................................................................................. 165 SYNTHSE DES PROPOSITIONS ............................................................................... 167
RENOUER AVEC UN RCIT NATIONAL VOLONTARISTE .......................................... 168 MANIFESTER SA VOLONT ........................................................................................ 168 CHOISIR OU DCLARER SA NATIONALIT ................................................................ 168 VALORISER LE STATUT DE RSIDENT ...................................................................... 169 CONSACRER LA NATIONALIT UN CODE ET EN MODIFIER CERTAINES RGLES ................................................................................................................... 169 MODIFIER LA PROCDURE DE NATURALISATION ................................................... 170 VALORISER LE SERVICE CIVIQUE ............................................................................. 171

MESDAMES, MESSIEURS,

On stonnera probablement de lobjet de ce rapport. Il est vrai qu premire vue, le droit de la nationalit en France ne constitue pas en soi un sujet dont le grand public sempare spontanment. Ainsi, depuis prs de trente ans et le rapport fameux de M. Marceau Long , disserter sur les liens juridiques et politiques qui rattachent une personne (physique ou morale) un tat passe pour un exercice acadmique, un objet de curiosit savante laisse la rflexion claire des juristes.
(1)

Il sagit dune erreur profonde car par-del la complexit des procdures, lenchevtrement des rgles et lhermtisme des notions, la nationalit touche des enjeux fondamentaux, tant pour la collectivit que pour ses membres. Il en va en effet du vivre ensemble, de la capacit de notre pays dhonorer une longue tradition daccueil. La socit franaise souvre au monde. Chaque anne, quelque 200 000 trangers entrent sur le territoire national. Prs de 65 000 personnes obtiennent la nationalit franaise au terme de la procdure de naturalisation. Or, comme en bien dautres domaines, la mondialisation renouvelle profondment les termes de cette problmatique, et ce mme de manire imperceptible pour le plus grand nombre. Dans une matire autrefois apanage exclusif des tats, simposent en effet des rgles nouvelles, tablies par les instruments ou les juridictions de droit international ; des conflits de loi clatent mesure que les individus multiplient les attaches et que se complexifie la hirarchie des normes ; des repres tombent ou se brouillent et des malaises identitaires sexpriment dont, en 2001, le match amical de football entre la France et lAlgrie a pu montrer lacuit.

(1) Etre Franais aujourdhui et demain, Rapport remis au Premier ministre par M. Marceau Long, prsident de la commission de la nationalit, La Documentation franaise, 1988.

Cest sur la base de ce constat que des membres de la majorit et de lopposition ont souhait prendre date et, par-del la divergence des convictions et des sensibilits personnelles, engager une nouvelle rflexion sur ce pourquoi, au XXIe sicle, on est et on devient Franais. On lignore souvent mais le droit de la nationalit est un droit relativement rcent par rapport notre longue histoire et, en tant que tel, il ne saurait tre sacralis. Il doit, de notre point de vue, reflter ce lien particulier qui doit unir la collectivit incarne par ltat et lindividu : le sentiment dappartenance nationale. Dans cette optique, nous avons examin lensemble des modes dacquisition de la nationalit franaise. Cette analyse nous a conduit un diagnostic partag quant au relchement des liens entre la communaut nationale et les individus qui la composent. Il en dcoule 22 propositions qui, pour navoir pas recueilli lassentiment de tous, nen montrent pas moins lampleur des dfis que nous devrons un jour ou lautre relever sagissant de lenseignement de lhistoire, des modalits de naturalisation, et du phnomne de la plurinationalit. Ces propositions constituent des pistes de rflexion pour lavenir. Mais le rle dune mission dinformation est de faire rflchir sur un sujet dlaiss. La mondialisation conduira une modification de lensemble des droits nationaux. Il ne sagit pas dune simple rflexion politique mais aussi juridique avec limportante croissance des conflits positifs ou ngatifs de nationalit qui se multiplient tant dans le domaine du droit civil que dans celui des affaires. Certes, les sentiments ne se commandent pas, a fortiori celui de lappartenance nationale, mais ils sentretiennent. Que ce soit sous lAncien rgime ou aprs la Rvolution franaise Alexis de Tocqueville la montr en des termes dfinitifs , avant que dtre enseigne sur le tableau noir des coles de la IIIe Rpublique, lide de lunit franaise a log dans la tte de quelques hommes dtat clairs. Pour que le sentiment dappartenance nationale naisse et sexprime, il nous faut aujourdhui renouer avec un rcit national volontariste mais galement raffirmer nos valeurs rpublicaines, mieux partager notre langue. Ces problmes nous en avons tous conscience dpassent sans doute le strict cadre du droit de la nationalit et ne trouveront pas de solutions immdiates. Mais nous voulons croire quil nest point besoin desprer pour entreprendre, ni de russir pour persvrer . A chaque poque de notre histoire nationale, on a vu des hommes jeter les bases dune nouvelle alliance. Cest pour les temps venir quil nous appartient aujourdhui de prendre cette responsabilit. La jurisprudence internationale, qui ira en saccroissant, doit souvent recourir au concept de nationalit effective ou efficiente, et tmoigne des difficults danalyse que pose une socit o les relations entre les hommes sont rapides et multiples.

I.- UNE NATIONALIT VIDE DE SA SUBSTANCE DANS UN CONTEXTE MONDIALIS

Le droit de la nationalit tend aujourdhui devenir un droit froid . La promotion de la citoyennet a conduit parer cette dernire de la quasi-totalit des attributs de la nationalit qui, ntant plus le passage oblig pour la jouissance de nombreux droits, a perdu tout contenu propre. Sans chair, le droit de la nationalit est galement sans me, ayant cess dtre irrigu par la conception franaise de la nation qui elle-mme spuise dans ce qui semble tre les dernires pages du roman national .

A. UN ROMAN NATIONAL BOUT DE SOUFFLE

Il y a prs dun quart de sicle, M. Marceau Long, prsident de la Commission de la nationalit, ouvrait ainsi son rapport au Premier ministre : tat-nation par excellence, la France, hritire de la centralisation politique et culturelle constitue par la monarchie et renforce par la lgitimit rvolutionnaire et la tradition jacobine, imposait que lunit nationale ft double de lunit culturelle, manifeste par lemploi dune mme langue et la rfrence une mme histoire. Tout particularisme, breton, occitan, italien ou juif, apparaissait comme une menace pour lunit nationale. Lcole de la IIIe Rpublique eut pour charge et pour effet de transformer les petits Bretons, Corses, Provenaux, les fils de mineurs italiens ou polonais, les enfants du proltariat juif dEurope centrale, en citoyens de la Rpublique, parlant la mme langue et partageant les mmes valeurs culturelles et patriotiques (1). Apparu au XVIIIe sicle, construit la Rvolution franaise, et toff sous la IIIe Rpublique le concept de nation a connu une longue et riche histoire qui semble aujourdhui arrive sa fin, tant le pessimisme national assne lide que la nation nest plus apte jouer le rle de creuset qui fut le sien.

(1) tre franais aujourdhui et demain, Rapport de la Commission de la nationalit prsent par M. Long au Premier ministre, 1988, d.10/18, t. II, p. 24. Une Commission de la nationalit, prside par M. Marceau Long, fut mise en place en 1987 pour prparer une rforme du droit de la nationalit afin de ladapter aux proccupations de son temps. Runie entre juin 1987 et janvier 1988, et aprs avoir entendu plus de 120 personnalits, cette commission a produit un rapport dont les conclusions servirent de base la rforme du droit de la nationalit entreprise en 1993.

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1. La nation : histoire dun concept

a) Lapparition du concept de nation sous lAncien Rgime Le concept de nation nest apparu en France que trs tardivement, la fin de lAncien Rgime. Le mot nation semble devenir usuel, dans sa signification actuelle, partir du dbut du XVIIIe sicle : ainsi, ldit de juillet 1717 sur les princes lgitims nonce quen cas de rupture de la ligne lgitime des rois, ce serait la nation mme de dsigner le nouveau roi. Le concept de nation merge ainsi la faveur de labsolutisme, dans un rgime monarchique o la distinction mdivale entre le corps physique et le corps politique du roi tend sattnuer pour finalement disparatre compltement (1). En ce dbut de XVIIIe sicle, la personne du roi se confond totalement avec la fonction royale, et, par l mme avec ltat et la nation, au point que Bossuet a pu dire au sujet de Louis XIV que tout ltat est en lui et que la volont de tout le peuple est renferme dans la sienne (2). Sous lAncien Rgime, la nation entretient donc une relation fusionnelle avec le roi. Le concept de nation na alors que peu en commun avec labstraction dsincarne que lon connat aujourdhui : il sincorpore tout entier dans la personne du monarque. Comme le note le professeur lisabeth Zoller, la diffrence de la monarchie anglaise qui, ds les origines, travailla sparer entre le roi, corps charnel, et le roi en son Parlement , corps politique, la monarchie franaise est toujours reste fidle une relation fusionnelle entre le roi et la nation. Il ny a jamais eu en France dun ct le roi, et de lautre la nation [] Lorsqu partir de 1615, les tats gnraux ne se runiront plus, la nation naura plus dexpression institutionnelle si ce nest la personne royale. [] Le roi faisait corps avec la nation qui faisait corps avec le roi, les deux tant indissolublement unis dans ltat (3). Cest ce qui fit dire Louis XV, lors de la fameuse sance de la Flagellation du 3 mars 1766, que les droits et les intrts de la nation, dont on ose faire un corps spar du monarque, sont ncessairement unis dans mes mains et ne reposent quen mes mains . Si labsolutisme a contribu forger lunit de la nation en lincarnant dans une personne et dans une volont uniques, il nen reste pas moins que la Rvolution franaise a profondment transform le concept de nation en rompant avec lide quil puisse tre incarn dans une personne ou dans un groupe de personnes.

(1) E. Kantorowicz, Les deux corps du roi, Gallimard, Quarto, 2000. (2) F. Olivier-Martin, Labsolutisme franais, suivi de Les Parlements contre labsolutisme traditionnel au XVIIIe sicle, LGDJ, 1997, p. 52. (3) E. Zoller, Introduction au droit public, Dalloz, 2006, pp. 32-33.

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b) La dfinition et laffirmation du concept de nation avec la Rvolution franaise La Rvolution franaise a rompu avec lide que la nation puisse tre incarne par un corps physique ou social. Larticle 3 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789 nonce que le principe de toute souverainet rside essentiellement dans la Nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer dautorit qui nen mane expressment . Autrement dit, on ne conoit plus que la nation puisse tout entire rsider dans une assemble ou dans la personne dun chef dtat, qui ne peuvent tout au plus que la reprsenter . Pour reprendre la formule du professeur lisabeth Zoller, la nation nest pas le peuple rel dans toute sa diversit, mais le peuple pens dans ce qui fait son unit (1). La nation devient ds lors une construction intellectuelle, une abstraction portant en elle lintrt gnral qui, la diffrence du sens qui lui est donn dans les pays de culture anglo-saxonne, ne se confond pas avec la somme des intrts particuliers. Non sans lien avec les thses dveloppes par Jean-Jacques Rousseau dans son ouvrage Du contrat social, lintrt gnral est pens en France comme tant dune autre nature que les intrts particuliers : il nen est pas le simple agrgat. Alors que le peuple forme laccumulation et la juxtaposition de ces intrts particuliers, la nation est le corps presque mystique dans lequel sont investies la dfinition de lintrt gnral et lexpression de la volont gnrale. Cest du moins ce qui ressort des propos de labb Sieys, qui, en 1788, dans son fameux ouvrage Quest-ce que le Tiers tat ?, crivait que lorsque lgosme parat gouverner toutes les mes, il faut que [] lassemble dune nation soit tellement constitue que les intrts particuliers y restent isols (2). La nation reprsente donc un intrt dune tout autre essence que les intrts particuliers de chacun des trois ordres (noblesse, clerg et Tiers tat) qui forment le peuple. Et cest bien dans cet esprit que se forma lAssemble nationale. En effet, le 17 juin 1789, des reprsentants des trois ordres pour lessentiel des dputs du Tiers tat, qui furent rejoints toutefois par quelques membres du clerg et qui invitrent des nobles sassocier eux refusrent de siger sparment comme le leur imposait la configuration des tats gnraux. Ils se runirent en une assemble unique en faisant abstraction de leurs origines sociales, de leurs appartenances locales et de leurs intrts particuliers. Ils choisirent la dnomination dAssemble nationale, soulignant que cette dnomination tait la seule qui convenait et que la reprsentation tait une et indivisible . Cette Assemble tait nationale parce que, compose de nobles, de prtres et de dputs du Tiers tat, elle tait investie de la dfinition et de la dfense dun intrt qui transcendait les intrts particuliers des trois ordres. En dautres termes, la nation avait cess de se matrialiser dans la personne du roi, pour devenir un concept dsincarn correspondant au dnominateur commun des
(1) E. Zoller, Introduction au droit public, Dalloz, 2006, p. 173. (2) E. Sieys, Quest-ce que le Tiers tat ?, PUF, Coll. Quadrige, 1982, p. 86.

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intrts des Franais, et susceptible dtre port par des reprsentants qui ne se confondent pas pour autant avec lui. Devenue une abstraction, la nation nest plus un corps charnel et elle nest pas non plus absorbe par le corps social ou politique de ses reprsentants. La nation ntant plus une ralit matrielle, la reprsentation nationale ne rsume pas non plus un groupe de personnes ou un btiment. Cest la raison pour laquelle, lorsque le roi refuse lAssemble nationale laccs la salle de sance des tats gnraux le 20 juin 1789, les membres de cette Assemble prtent, dans la salle du Jeu de paume, le clbre serment du mme nom, dans lequel ils jurent de ne jamais se sparer, et de se rassembler partout o les circonstances lexigeront , parce que partout o ses membres sont runis, l est lAssemble nationale . Dans la conception franaise de la nation, de la reprsentation et de la souverainet nationales, le dput est lu dans une circonscription mais il nest pas llu de sa circonscription. Comme lcrit le professeur lisabeth Zoller, le dput franais est llu de la nation ; il reprsente non ses lecteurs, non sa circonscription, mais la nation tout entire ; [] il reprsente toujours un intrt national, et donc gnral, et non un (ou des) intrt(s) particulier(s) (1). Le concept de nation na acquis labstraction quon lui connat aujourdhui que trs tardivement, avec la Rvolution franaise. Cest seulement au tournant des XVIIIe et XIXe sicles quil devient une construction intellectuelle laquelle la dfinition de lintrt gnral et lexpression de la volont gnrale donnent un contenu abstrait. La nation tant ainsi conue, en faire partie suppose quon y adhre par un acte manifestant la volont de reconnatre dans lintrt gnral le dnominateur commun de ses propres intrts et de ceux des autres, quitte, sil le faut, sacrifier certains de ses intrts propres si lintrt gnral le requiert. Faire partie de la nation exige de vouloir ce que veut la volont gnrale indpendamment de ses volonts individuelles. En somme, lappartenance la nation devient indissociable dune manifestation de volont et de ladhsion une ide. c) La thorisation du concept de nation Si le concept de nation sest dot du contenu quon lui connat aujourdhui pendant la priode rvolutionnaire, il na t thoris qu la fin du XIXe sicle, par lcrivain, philosophe et philologue Ernest Renan, loccasion de son fameux discours en Sorbonne du 11 mars 1882, sur le thme Quest-ce quune nation ?(2). Dans cette clbre confrence, Ernest Renan a dfini la nation comme tant une me, un principe spirituel , ajoutant que deux choses constituent cette me : [] la possession en commun dun riche legs de souvenirs [et] la volont de continuer faire valoir lhritage quon a reu indivis (3). On retrouve dans cette dfinition la dimension volontaire dont sest teint le concept de nation
(1) E. Zoller, Introduction au droit public, Dalloz, 2006, p. 183. (2) E. Renan, Quest-ce quune nation ? Discours en Sorbonne du 11 mars 1882, Calmann Lvy, 1882. (3) Ibidem.

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en devenant une abstraction avec la Rvolution franaise. La nation est non seulement un hritage mais aussi la volont dentretenir et de perptuer cet hritage. La nation est une ide qui suppose quon y adhre et quon manifeste cette adhsion au jour le jour par des rituels . La nation ne saurait se satisfaire dun consentement originel, dune histoire et dune dfinition fige de lintrt gnral : elle exige au contraire un consentement renouvel, une vision partage de lavenir et une dfinition volutive de lintrt gnral. Cest en ce sens quErnest Renan dit, loccasion de cette mme confrence, que lexistence dune nation est un plbiscite de tous les jours (1). Formule onze ans aprs lannexion de lAlsace et de la Lorraine par lEmpire allemand, la dfinition de la nation propose par Renan sinscrit dans un contexte de tensions avec lAllemagne, concrtises entre autres par un dbat dides opposant deux conceptions de la nation. Dans la conception allemande, la nation est moins une ide laquelle on adhre, des valeurs que lon partage, un intrt gnral auquel on consent, quune communaut de langue. Appartiennent la nation tous ceux qui sont anims par lesprit du peuple (Volksgeist), sorte de force suprieure, mystique, voire mtaphysique, se manifestant dans la langue allemande. Ancre dans les travaux du pote et philosophe Johann Gottfried von Herder, cette conception organique tend incarner la nation dans un corps linguistique compos de tous ceux qui parlent la mme langue. Cest en contrepoint de cette conception linguistique de la nation que sest construite la conception franaise que lon peut qualifier d idologique au sens o elle est avant tout un socle dides et de valeurs partages. Adhrer la nation ne signifie pas pour autant faire preuve de nationalisme. Le nationalisme a t dfini par lhistorien Ernest Gellner comme un principe qui exige que lunit politique et lunit nationale se recouvrent (2). Signal en 1874 comme un nologisme par le dictionnaire Le Petit Larousse, le nationalisme y est dfini comme visant exalter la dfense et la grandeur de la nation . Le mot nationalisme est ainsi apparu en France la fin du XIXe sicle, une poque o la France tait soucieuse de redevenir un tat-nation en ralisant nouveau ladquation entre la structure tatique et le primtre de la nation, adquation quavait mise mal la perte de lAlsace et de la Lorraine en 1871. Anim dun esprit de revanche caractristique du nationalisme dexclusion, le pays ltait aussi dun esprit de conqute, propre au nationalisme dexpansion qui a prsid la constitution de lempire colonial. Si Maurice Barrs employa le terme de nationalisme dans un article publi dans le journal Le Figaro en 1892, les thses que le dput boulangiste dveloppa dans ses divers ouvrages reposent sur une conception dvoye de la nation assimile la patrie. Alors que la nation est une construction intellectuelle attribuant un corps mystico-politique la dfinition de lintrt gnral et lexpression de la volont gnrale, la patrie est une notion matrielle dsignant
(1) E. Renan, Quest-ce quune nation ? Discours en Sorbonne du 11 mars 1882, Calmann Lvy, 1882. (2) E. Gellner, Nations et nationalisme, Payot, 1989.

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lenvironnement, et plus prcisment le territoire o lindividu nat, vit et meurt et o ses anctres ont vcu et sont enterrs (en allemand : Heimat ou Vaterland, pays des pres). Alors que la nation relve du registre politique, la patrie relve du registre guerrier. Ainsi, lorsquen 1792, le territoire franais est menac par les armes autrichiennes et prussiennes, on parle de patrie en danger, et non de nation. Hant par la perte de lAlsace et de la Lorraine, et habit par lesprit de revanche sur lEmpire allemand, Maurice Barrs exalta ainsi dans Le systme nerveux central, le culte des morts et de la terre o ils ont vcu et souffert, de la religion et de la patrie (1). Et cest bien la patrie, plus qu la nation au sens strict, quil pense quand, dans sa trilogie intitule Le Roman de lnergie nationale, il clbra lattachement aux racines (2), et quand, dans le clbre discours La Terre et les Morts , prononc le 10 mars 1889 devant la Ligue de la patrie franaise, il appela restituer la France une unit morale, [et ] crer ce qui nous manque depuis la Rvolution : une conscience nationale . Comme en tmoignent le dveloppement dun nationalisme exacerb au tournant des XIXe et XXe sicles, et la confusion qui, concomitamment, enveloppe progressivement son concept, le concept de nation a connu une volution dans les premires dcennies de la IIIe Rpublique. Alors que la nation en tant que concept tait dvoye et assimile la patrie, au patriotisme et au nationalisme, et alors que la nation en tant que construction politique fonde sur la reprsentation tait malmene travers lantiparlementarisme galopant, paradoxalement, la nation na jamais autant t clbre travers le roman national inculqu aux jeunes Franais pour lesquels, depuis le dbut des annes 1880, lenseignement primaire tait obligatoire, et notamment travers les manuels de Paul Vidal de La Blache ou dErnest Lavisse, qui nourrissaient limagination des enfants des lgendes de Charlemagne, de Jeanne dArc ou dHenri IV (3). De construction intellectuelle lie la dfinition de lintrt gnral, lexpression de la volont gnrale, et au trac du prsent et de lavenir dun corps politique quelle tait depuis 1789, la nation est devenue en cette fin de XIXe sicle synonyme de mmoire, dhistoire et dhritage dans une optique de lgitimation du rgime rpublicain. Si la nation a t mise en exergue aprs la dfaite de 1870, cest en effet non seulement dans un souci de revanche militaire, mais aussi daffirmation dun rgime rpublicain balbutiant qui, menac tour tour par les tentations monarchistes, boulangistes et antiparlementaristes, a eu besoin de renouer avec la conception
(1) M. Barrs, Le systme nerveux central, 1899. (2) M. Barrs, Les dracins, Paris, Fasquelle, 1897. (3) Lun des manuels dErnest Lavisse comportait la formule suivante : Tu dois aimer la France, parce que la nature la faite belle et parce que son histoire la faite grande [] Pour tout dire, si lcolier nemporte pas avec lui le vivant souvenir de nos gloires nationales, sil ne sait pas que ses anctres ont combattu sur tous les champs de batailles pour de nobles causes, sil na point appris ce quil a cot de sang et defforts pour faire lunit de notre patrie et dgager ensuite du chaos de nos institutions vieillies les lois qui nous ont fait libres, sil ne devient pas un citoyen pntr de ses devoirs et un soldat qui aime son fusil, linstituteur aura perdu son temps . Cit par P. Nora dans Lavisse, instituteur national. Le Petit Lavisse , vangile de la Rpublique , Les Lieux de mmoire, Gallimard, 1984-1992.

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rvolutionnaire de la nation en lancrant dans les symboles. Cest en 1879 que la toute jeune IIIe Rpublique, ne dans la douleur et presque par hasard en 1875, se dote dun hymne national (La Marseillaise). En 1880 est vote la loi faisant du 14 juillet la fte nationale annuelle commmorant la fte de la Fdration du 14 juillet 1790, o les Franais, par-del les diffrences lies leurs origines sociales et gographiques, par-del les ordres auxquels ils avaient appartenu sous lAncien Rgime, avaient communi autour dun roi qui avait alors prt serment la nation et la loi. Au dbut des annes 1880, la devise Libert, galit, Fraternit est adopte comme symbole officiel de la Rpublique et orne les frontons des institutions publiques. Dans le mme temps, les statues et les bustes de Marianne fleurissent sur les places et dans les mairies. Tout tait fait pour montrer quaprs prs dun sicle de changements de rgimes, la Rvolution entr[ait] au port , pour reprendre lexpression de lhistorien Franois Furet(1). Ce faisant, la dimension prospective quavait la nation en 1789 seffaait devant lentreprise rtrospective du rgime rpublicain qui a conduit rattacher la nation au pass et en faire un hritage. Le roman national , dont lcriture commena aux dbuts de la IIIe Rpublique, est indissociable de laffirmation dun rgime rpublicain quil tait ncessaire de relier au concept de nation forg pendant la Rvolution franaise pour lui donner force et lgitimit. Et tout au long de la IIIe Rpublique, on naura de cesse dtoffer ce roman et den poursuivre lcriture en intgrant peu peu le legs de lAncien Rgime. La nation rpublicaine sest progressivement prsente comme la synthse, le compromis entre la nation rvolutionnaire et la nation monarchique. Lors de son audition, lhistorienne Anne-Marie Thiesse a montr aux membres de la mission dinformation comment la IIIe Rpublique stait efforce dintgrer dans le roman national les plus farouches opposants la Rvolution : la noblesse, le clerg rfractaire, mais aussi les pays de lAncien Rgime, qui, correspondant en quelque sorte nos actuelles rgions , taient riches de cultures, de langues et de coutumes qui avaient rencl se fondre dans une Rpublique unitaire, jacobine et centralisatrice. Au tournant des XIXe et XXe sicles, le rgionalisme fut pourtant tolr voire encourag avec lide que lamour de la petite patrie tait le fondement de la grande patrie (2). Il sagissait de faire merger un esprit ou un gnie national en adossant la nation un pass assum et pacifi pour mieux parvenir constituer la nation en communaut politique imagine (3) et soude autour dun rgime rpublicain accept de tous. Lhistorien Pierre Nora, dans louvrage collectif Les Lieux de mmoire, quil a dirig de 1984 1992, retrace la gense de ce roman national en dcri(1) F. Furet, La Rvolution franaise, Hachette Littratures, Coll. Pluriel, Paris, 1999. (2) Audition de Mme Anne-Marie Thiesse, historienne et directrice de recherches au Centre national de la recherche scientifique (CNRS), auteur de La cration des identits nationales. Europe XVIIIe XXe sicles, d. du Seuil, 1999, le 8 dcembre 2010. (3) Formule de Benedict Anderson, auteur de Imagined communities : reflections on the origin and spread of nationalism, 1983 (Limaginaire national : rflexions sur lorigine et lessor du nationalisme, Paris, La Dcouverte, 1996).

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vant les monuments, les crits voire les vnements qui ont chapp loubli grce laffect et aux motions que la collectivit y a investis, que ce soit le Palais-Bourbon, LHistoire de France dErnest Lavisse ou les funrailles de Victor Hugo(1). Des monuments aux morts La Marseillaise, il sagit dobjets plus ou moins abstraits qui ont jalonn la construction de la nation et du sentiment dappartenance nationale. Avec lcriture du roman national apparat lide quon puisse se sentir Franais et en tirer une fiert. linverse, celui qui ne vibre pas la lecture du roman national peut apparatre comme nappartenant pas la nation. Cest ainsi que lhistorien Marc Bloch crivit en 1940, dans Ltrange dfaite, quil y a deux catgories de Franais qui ne comprendront jamais lhistoire de France : ceux qui refusent de vibrer au souvenir de Reims, et ceux qui lisent sans motion le rcit de la fte de la Fdration (2). compter de la IIIe Rpublique, faire partie de la nation franaise, cest non seulement consentir ce que ses intrts particuliers soient sacrifis au nom de lintrt gnral et soumettre sa volont individuelle la volont gnrale, mais aussi tenir en affection une histoire commune, empruntant la fois la Rvolution et lAncien Rgime. Selon lhistorien Pierre Nora, la nation revtait sous la IIIe Rpublique une triple dimension : juridique, en tant que pouvoir constituant ; sociale, en tant que collectivit dindividus gaux devant la loi ; et historique, en tant que collectivit dindividus runis par un sentiment dappartenance reposant sur un patrimoine culturel et sur une forme de solidarit dans le prsent et pour lavenir(3). Selon ce mme historien, la IIIe Rpublique a construit un modle de nation caractris par sa capacit de synthse entre lhritage de la Rvolution et celui de lAncien Rgime. Lcole a t le vhicule du concept de nation ainsi entendu. Pour lui, vous pouviez tre aristocrate descendant de nobles guillotins, fils de Polonais de la premire gnration, petit-fils de communard fusill, partir du moment o vous tiez lcole, vous tiez un petit Franais comme les autres (4). Mais ce modle rpublicain de la nation a vcu, selon M. Pierre Nora. La grandeur de la nation chante par le roman national a t branle au cours du XXe sicle par trois dfaites masques . La victoire de 1918 na en effet t que laboutissement dun suicide collectif au niveau europen. La victoire de 1945 na t arrache, in extremis, que par laction du gnral de Gaulle. Et la dcolonisation sest solde par la dfaite de la France Din Bin Phu en 1954 et par le retrait dAlgrie en 1962. Depuis, la France na pas connu de conflit majeur sur son territoire mtropolitain, au point que, selon M. Pierre Nora, la nation franaise, dont laffirmation sest nourrie des conflits et des menaces militaires, est, pour

(1) P. Nora, Les Lieux de mmoire, Gallimard, 1984-1992. (2) M. Bloch, Ltrange dfaite, 1940. (3) Audition du 16 mars 2011. (4) http://www.lemonde.fr/politique/article/2007/03/17/pierre-nora-le-nationalisme-nous-a-cache-lanation_884396_823448.html

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ainsi dire, en pril de paix (1). laube du XXIe sicle, le concept de nation semble menac par une sortie de lHistoire . d) La crise du concept de nation Le concept de nation, tel quapparu pendant la Rvolution franaise et toff sous la IIIe Rpublique, est aujourdhui en crise, confront quil est, selon M. Pierre Nora, des mouvements en sens contraires qui lexposent un risque dclatement : par le haut, du fait de lintgration difficile et incertaine au sein de lEurope, et par le bas, du fait dune dcentralisation valorisant notamment les rgions. Tiraill la verticale par ces pressions en sens contraires, le concept de nation est min lhorizontale par des idologies transnationales (jadis le communisme, et aujourdhui lcologie), par la mondialisation, par lindividualisme et par le communautarisme. Dans un entretien accord le 17 mars 2007 au journal Le Monde, M. Pierre Nora identifiait, parmi les facteurs de crise du concept de nation, la rduction de la puissance de la France depuis la fin de lempire colonial , laltration des paramtres de la souverainet : territoire, frontires, service militaire, monnaie avec la disparition du franc , la dsagrgation des formes dautorit quont t les familles, les glises et les partis, lurbanisation du territoire et de la population, et larrive dune nouvelle immigration, plus difficile soumettre aux normes des lois et coutumes franaises (2). Selon lui, tout en prtendant saffirmer au dtriment de la nation, des communauts et minorits rgionales, religieuses, sexuelles exigent paradoxalement delle une forme de reconnaissance. Ainsi en est-il des rgionalismes qui sont parvenus faire inscrire dans la Constitution, larticle 75-1, que les langues rgionales appartiennent au patrimoine de la France , alors mme que larticle 2 de la mme Constitution dispose que la langue de la Rpublique est le franais . Remettant en cause lun des fondements de la nation, savoir la langue franaise, les rgionalismes ont nanmoins acquis une reconnaissance dans la loi fondamentale que sest donne la nation. Cest le mme besoin daffirmation la fois contre et travers la nation qui a prsid aux votes des lois mmorielles non normatives du 29 janvier 2001 (loi n 2001-70 relative la reconnaissance du gnocide armnien de 1915), du 21 mai 2011 (loi n 2001-434 tendant la reconnaissance de la traite et de lesclavage en tant que crime contre lhumanit) et du 23 fvrier 2005 (loi n 2005-158 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Franais rapatris). Suivant M. Patrick Weil, on peut dire que certaines de ces lois mmorielles sont lexpression dun phnomne de dsidentification , au sens o la nation
(1) Audition du 16 mars 2011. (2) http://www.lemonde.fr/politique/article/2007/03/17/pierre-nora-le-nationalisme-nous-a-cache-lanation_884396_823448.html

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sest morcele en perptuant notamment la mmoire de discriminations existant autrefois au dtriment de certaines catgories de Franais dans le droit de la nationalit. Selon lui, les Juifs, dnaturaliss ou dchus de leur nationalit entre 1940 et 1944, auraient vcu le discours prononc par le gnral de Gaulle le 27 novembre 1967 comme lexpression dun rejet de la part du pre de la nation (1). Et les musulmans dAlgrie, relgus lpoque coloniale dans une nationalit mineure leur imposant des dmarches administratives pour bnficier des droits attachs la nationalit franaise alors mme quils taient ressortissants franais, auraient vcu la rforme du droit de la nationalit de 1993 comme une ractivation douloureuse du statut colonial (2). Disloque, la mmoire nationale a ainsi laiss le champ libre des mmoires de groupe qui lui ont fait concurrence au point de lentamer et de loblitrer. Lattitude ambivalente des communauts et minorits lgard de la nation est le signe que si les Franais ne sont plus prts mourir pour la nation, ils ladorent nanmoins. Mais il ne sagit plus tout fait du mme concept de nation ni du mme sentiment dappartenance nationale. Selon M. Pierre Nora, il existe ici un sentiment dattachement que lon peut presque qualifier damoureux et qui relve plutt du sentimentalisme. Ce sentiment dappartenance nationale ainsi mtamorphos sinvestit plus dans les joutes sportives ou dans un certain bonheur franais fait de paysages, de traditions et dautres richesses du patrimoine culturel, que dans des combats militaires ou dans la dfinition de lintrt gnral. Pour reprendre la formule de M. Pierre Nora, il ny a plus de roman national, mais une romance nationale (3). Le concept de nation tel quhrit de la Rvolution franaise et le roman national tel qucrit sous la IIIe Rpublique arrivant bout de souffle , de deux choses lune : soit on donne un nouveau souffle au roman national , soit on rompt avec le projet mme dcrire un roman national . Lhistorien Pierre Nora sest montr favorable la seconde branche de lalternative(4). Selon lui, la nation telle que dfinie par Ernest Renan appartient au pass et on ne linvoque aujourdhui que parce quelle est morte. Cette nation conue par Ernest Renan suppose une coalescence du pass et de lavenir et un sens de la communaut historique qui est mort , a-t-il affirm devant la mission, avant dajouter que si le contrat tel que conu par Ernest Renan est mort, il faut rinventer un contrat (5). Lide dune nation dmocratique est lordre du jour (6).
(1) Il sagit de la confrence de presse donne le 27 novembre 1967 par le gnral de Gaulle, quelques mois aprs la Guerre des Six Jours et prsentant le peuple juif comme un peuple dlite, sr de lui-mme et dominateur . (2) Audition du 12 janvier 2011. Adde, P. Weil, Libert, galit, discriminations, L identit nationale au regard de lhistoire, Grasset, pp. 14-17. (3) Audition du 16 mars 2011. (4) Ibidem. (5) Ibidem. (6) http://www.lemonde.fr/politique/article/2007/03/17/pierre-nora-le-nationalisme-nous-a-cache-lanation_884396_823448.html

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rebours, M. Pierre Henry, directeur gnral de lassociation France terre dasile , a appel donner au roman national un souffle positif, non pas au sens o ne seraient retenues de lhistoire de la nation franaise que ses pages glorieuses mais au sens o le concept de nation retrouverait le caractre prospectif et tout entier tourn vers lavenir qui tait le sien initialement(1). Selon M. Pierre Henry, la France a besoin dun rcit national rpublicain et volontariste, non pas fig dans la nostalgie, mais offensif et positif. Il sagirait de sortir dune forme de pessimisme historique. Dans la mme veine, lhistorien et essayiste Tzvetan Todorov a dnonc en 1995 les abus de la mmoire , fustigeant la maniaquerie commmorative et lobsession du culte de la mmoire dont les Europens, et tout particulirement les Franais, font montre la faveur du besoin didentit collective que fait natre la mondialisation. Selon lui, le devoir de mmoire , la victimisation de certains groupes et les innombrables journes de commmoration ne seraient que des subterfuges pour nous dtourner des dfis du prsent et de lavenir, tout en nous procurant les bnfices de la bonne conscience. On peut aussi estimer, comme certains membres de la mission, que la crise du concept de nation trouverait son origine dans la crise dun systme ducatif qui, parce quil sest massifi, na pas t capable de recrer un tronc commun de notre identit nationale. Ds lors, il y aurait encore place en France pour un roman national , dans la mesure o la France connat encore de grands moments de ferveur nationale o ladhsion la nation peut tre redfinie. Faire partie de la nation supposerait non plus seulement de renoncer ses intrts particuliers au bnfice de lintrt gnral, ni de soumettre sa volont individuelle la volont gnrale, mais de partager un corpus de valeurs fondant lordre dmocratique. Il parat aujourdhui ncessaire de donner un nouveau souffle au roman national qui, quoique grivement mis mal par une forme de dsesprance nationale, nest pas mort pour autant. En effet, de tout temps, au-del de leurs diffrences, les hommes ont prouv le besoin de partager un dnominateur commun, que la Grce antique, par exemple, a trouv dans la mythologie et dans la koin (2). linstar de lhistorien Max Gallo(3), qui, lors dun entretien accord au journal Le Figaro le 25 septembre 2008, a invit ressaisir lesprit du roman national parce que la nation na jamais t une donne acquise, [qu] elle sest construite par tapes, au fur et mesure de luvre des rois, puis de la Rvolution, de lEmpire et enfin de la Rpublique , et qu crire lhistoire de cette construc-

(1) Audition de M. Pierre Henry, directeur gnral de lassociation France terre dasile , le 2 mars 2011. (2) La koin ou koin (en grec ancien signifiant langue commune ) est, au sens propre, une forme de grec ancien, ayant servi de langue commune au monde hellnistique. Elle s'est impose comme langue administrative et vhiculaire dans les zones sous influence hellnistique, en concurrence par la suite avec le latin. Par extension, une koin est une langue vhiculaire dans laquelle se sont fondus diffrents dialectes et parlers locaux. (3) Max Gallo sest essay poursuivre lcriture du roman national , notamment dans son rcent ouvrage Lme de la France, une histoire de la nation des origines nos jours, Fayard, 2007.

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tion nationale chaotique tait un moyen de mieux la raliser (1), votre rapporteur pense que perptuer le roman national est une faon de faire vivre la nation et de la sortir de ce que M. Xavier Lemoine, maire de Montfermeil, a qualifi devant la mission de coma dpass (2). Cest la raison pour laquelle votre rapporteur entend proposer des pistes susceptibles de mettre fin la crise du concept de nation et de conjurer le pessimisme national.
2. Les vertiges dune nation sans pass commun et hante par le spectre dune sortie de lHistoire

Une fois encore, et en des termes combien loquents, Ernest Renan, dans la confrence de 1882, montre combien lhistoire est au cur du concept de nation : La nation, comme l'individu, est l'aboutissant d'un long pass d'efforts, de sacrifices et de dvouements. Le culte des anctres est de tous le plus lgitime ; les anctres nous ont faits ce que nous sommes. Un pass hroque, des grands hommes, de la gloire (j'entends de la vritable), voil le capital social sur lequel on assied une ide nationale. Avoir des gloires communes dans le pass, une volont commune dans le prsent ; avoir fait de grandes choses ensemble, vouloir en faire encore, voil les conditions essentielles pour tre un peuple. On aime en proportion des sacrifices qu'on a consentis, des maux qu'on a soufferts. On aime la maison qu'on a btie et qu'on transmet. Le chant spartiate : Nous sommes ce que vous ftes ; nous serons ce que vous tes est dans sa simplicit l'hymne abrg de toute patrie . On ne saurait mieux exprimer limportance dun imaginaire commun parmi les fondements de la communaut nationale. Or, suivant lanalyse dveloppe par Mme Anne-Marie Thiesse, historienne et directrice de recherches au CNRS (3), la nation se prsente aujourdhui comme une communaut sculire, un principe fdrateur fond sur lintrt collectif. Le sentiment national se nourrit ainsi par lhistoire et par diffrentes formes de commmoration. Dans cette optique, on peut percevoir lune des sources essentielles du malaise quasi identitaire qui, nos yeux, prive le droit de la nationalit dune partie de sa substance en le dissociant de lexpression du sentiment dappartenance nationale. Il sagit du rapport de plus en plus distanci voire mme inexistant avec lhistoire de notre pays. Or, parmi les fondements spcifiques de la communaut nationale, le partage du pass constitue un lment dcisif. M. Patrick Weil, historien, directeur de recherche au CNRS Centre dhistoire sociale du XXe sicle de lUniversit Paris
(1) http://www.lefigaro.fr/livres/2008/09/25/03005-20080925ARTFIG00413-max-gallo-ressaisir-l-esprit-duroman-national-.php (2) Audition du 16 fvrier 2011. (3) Audition du 8 dcembre 2010.

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I Panthon-Sorbonne, le montre bien lorsquil dcrit les quatre piliers de la nationalit (1). Outre lattachement lgalit devant la loi, notion fondatrice de la nation franaise, la mmoire positive de la Rvolution simposerait comme le deuxime principe unificateur de la nation. Cette valeur conditionnerait en effet sinon la propension des mobilisations de masse, du moins la croyance, prsente gauche mais galement droite, croire en la capacit de changer le cours de lHistoire par laction de ces mouvements. Dans la problmatique qui intresse notre mission, la perspective ouverte par cette analyse incite en tout cas prendre la mesure des consquences quentrane leffacement dune mmoire collective et se demander dans quelle mesure lenseignement de lhistoire participe, dans sa logique contemporaine, lexpression dun sentiment dappartenance. a) Une mmoire absente ou balkanise manifestant une extnuation du modle rpublicain de construction nationale Pour M. Pierre Nora, lmergence de la conscience de soi et des identits particulires signe une rupture en mme temps quelle marque, certains gards, la fin dun imaginaire collectif vhicul par le modle rpublicain. Sur le plan de limaginaire collectif, lcole rpublicaine plaait les Franais en situation de vivre selon un double registre, la fois collectif et individuel, qui permettait tout individu, quelles que soient ses origines et son histoire familiale, de se reconnatre dans lHistoire de France et de se considrer dans lespace public comme le maillon dune continuit, un descendant des Gaulois . Aujourdhui, on est pass dune conscience de soi politique une conscience de soi sociale, dune conscience de soi profondment ancre dans lhistoire une conscience mmorielle, dune conscience intimement nationale une conscience patrimoniale dont procdent, selon M. Pierre Nora, les dchirements, les conflits, les ngociations caractrisant notre poque. En effet, cette volution de la conscience collective implique lexistence dune nation non consensuelle, au sein de laquelle existent des conflits abords cas par cas. Du point de vue du modle rpublicain, les revendications portes par les identits sociales nouvelles ne facilitent pas laction des mcanismes dinsertion, dintgration ou dassimilation et de conception de valeurs par une conscience historique de la nation. Or, leur impact se rvle dautant plus grand que le modle rpublicain subit, depuis les annes 1970, une mtamorphose lente, douloureuse et ce jour inacheve qui tient au passage dun modle par essence tatique, centralisateur, paysan, chrtien, providentialiste et imprialiste un type de nation dmocratique. Aux yeux de M. Pierre Nora, lextnuation du modle rpublicain rsulte dabord de lbranlement des trois piliers sur lesquels il reposait, savoir la capacit de synthse historique entre lhritage de la Rvolution et le legs de lAncien rgime, le fait que la nation franaise ait localis dans la politique la
(1) Audition du 12 janvier 2011.

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question de son identit et, enfin, un universalisme la franaise fond sur la confiance absolue en la raison et qui imprgnait assez profondment limprialisme colonial. La crise actuelle est dautant plus aigu que le sentiment national en France a t troitement li la guerre et la puissance qui, pour la premire heureusement et la seconde hlas ne peuvent plus fonder un tel sentiment dappartenance nationale en ce dbut de XXIe sicle. Ceci explique aux yeux de M. Pierre Nora que lon puisse percevoir en France, par-del les bonheurs individuels, une forme de malheur collectif qui sexplique par un sentiment dune sortie de lhistoire . Ce sentiment ne manque pas, selon lui, de retentir sur le sentiment dappartenance collective pour les membres dune nation habitue compter dans les affaires du monde et affirmer ainsi sa souverainet. Cet tat des lieux des relations quentretiennent les Franais avec lhistoire de leur pays ne peut quinciter recommander laffirmation dun projet mobilisant lensemble des membres de la nation dans une uvre commune. Il sagit l dun devoir constant et dun objectif ncessaire pour tous les responsables politiques amens exercer des responsabilits dans la conduite de notre pays. Cela tant, recrer un imaginaire collectif et transmettre le sens de la continuit de ltat et des valeurs rpublicaines supposent dabord que les Franais sapproprient pleinement leur pass commun. M. Tzvetan Todorov a ainsi soulign quil fallait sans doute moins redouter le multiculturalisme que la dculturation, autrement dit un manque de culture mme lmentaire que lon peut observer aujourdhui dans une frange de la jeunesse franaise. Cest pourquoi apprhender autrement lenseignement de lhistoire lcole est une imprieuse ncessit. b) Un enseignement de lhistoire trop dsincarn et peu mme de recrer le tronc commun de lappartenance nationale Par-del les effets de la massification des effectifs de lenseignement secondaire et universitaire luvre depuis les annes 1960, ce jugement tient au constat que lenseignement de lhistoire peine aujourdhui ancrer dans lesprit des lves le sentiment dune continuit nationale. Non que lhistoire occupe une place marginale dans les programmes de lducation nationale. la suite de la loi dorientation et de programme pour lavenir de lcole (1), le dcret n 2006-830 du 11 juillet 2006 (2) a en effet dfini un socle commun de connaissances et de comptences, ciment de la nation, qui accorde beaucoup dimportance aux connaissances historiques. Ainsi, la dfinition

(1) Loi n 2005-380 du 23 avril 2005 dorientation et de programme pour lavenir de lcole. (2) Dcret n 2006-830 du 11 juillet 2006 relatif au socle commun de connaissances et de comptences et modifiant le code de lducation.

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des lments de culture humaniste que doivent acqurir les lves implique, suivant ce texte, d avoir des repres historiques portant sur : les diffrentes priodes de lhistoire de lhumanit, les vnements fondateurs caractristiques permettant de les situer les unes par rapport aux autres en mettant en relation faits politiques, conomiques, sociaux, culturels, religieux, scientifiques et techniques, littraires et artistiques, ainsi que les ruptures ;

les priodes et les dates principales, les grandes figures, les vnements fondateurs de lhistoire de France, en les reliant lhistoire du continent europen et du monde .

Le socle commun des connaissances inclut galement des lments de culture politique : les grandes formes dorganisation politique, conomique et sociale (notamment des grands tats de lUnion europenne), la place et le rle de ltat . On notera que le dcret du 11 juillet 2006 prvoit galement que les lves doivent assimiler et matriser des notions leur permettant de se prparer sa vie de citoyen . En plus des connaissances essentielles, notamment de lhistoire nationale et europenne, llve doit ainsi connatre : la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen ;

les symboles de la Rpublique et leur signification (drapeau, devise et hymne national) ; les rgles fondamentales de la vie dmocratique (la loi, le principe de la reprsentation nationale, le respect du suffrage universel, le secret du vote, la dcision majoritaire, etc.) ; des notions juridiques de base, notamment la nationalit, les grands traits de lorganisation de la France, les principales institutions de la Rpublique (pouvoirs et fonctions de ltat et des collectivits territoriales), le principe de lacit. Conformment cette orientation, les programmes dhistoire et de gographie de lcole primaire, du collge (1) et du lyce contribuent lacquisition des grandes comptences du socle commun et visent un approfondissement progressif de lhistoire nationale, notamment au collge et au lyce. Lcole primaire aura permis, quant elle, aux lves didentifier et de caractriser simplement les grandes priodes historiques. Cependant, il convient de souligner que si lenseignement de lhistoire de France occupe une place premire parmi les programmes denseignement, il nest pas certain que ceux-ci parviennent rellement mettre en valeur son importance singulire et en fassent un lment de mmoire commune partage.
(1) Arrt du 15 juillet 2008 fixant le programme denseignement dhistoire-gographie ducation civique pour les classes de sixime, de cinquime, de quatrime et de troisime du collge.

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Abstraction faite des conditions pdagogiques pratiques de la transmission de ce savoir, on notera dune part que lhistoire nationale nest pas ncessairement aborde en tant que rcit propre ( lexception des programmes de 1re et de terminale). Dans larrt du 15 juillet 2008 fixant les programmes dhistoire au collge, on peut ainsi lire que si lhistoire nationale reste essentielle, elle ne constitue plus un passage oblig pour une ouverture sur lhistoire de lEurope et du monde (1). Les programmes incitent la replacer dans des contextes europens et mondiaux plus globaux du fait dune approche thmatique de lhistoire et non plus centre par principe sur un apprentissage chronologique des vnements et des grandes figures de la vie du pays. Lapproche thmatique ne manque pas de pertinence dans la mesure o elle permet de mettre jour les grandes logiques structurelles qui transcendent les histoires nationales particulires. Cependant, elle a pour ncessaire contrepartie dinciter ne prsenter lhistoire de France que comme une illustration et procder des choix invitablement rducteurs sagissant des vnements et des personnages. On remarquera par exemple que lhistoire de la IVe Rpublique ne semble pas constituer aujourdhui, dans le programme des classes terminales des sries Littraire et conomique et sociale, un objet dtude particulier mais se prsente dabord sous langle de la reconstruction du pays au lendemain de la Seconde guerre mondiale et se rduit une phase de transition vers la Ve Rpublique (2). Dautre part, il convient de sinterroger sur la propension des lves pouvoir sidentifier et se reconnatre dans cette histoire ds lors que son enseignement suivant une dmarche qui napparat pas au demeurant illgitime au plan de la connaissance scientifique privilgie une tude portant davantage sur le mouvement densemble des socits que sur laction de quelques personnages fameux, incarnation de la geste ou de la lgende nationale. Le problme de lidentification se pose galement dans la mesure o les programmes nabordent pas sans doute suffisamment certaines heures sombres du pass ou certains territoires extra-europens avec lesquels nous partageons une histoire commune. Il en va ainsi de ltude des civilisations africaines dont lenseignement en 5e prsente un caractre relativement rcent. Or, ainsi que la relev Mme Anne-Marie Thiesse, historienne et directrice de recherche au CNRS (3), la question de la place accorde aux populations colonises pose aussi problme et le dsir de repentance conduit parfois des approches historiques contestables. Dans ces conditions, la mission prconise lengagement dune rflexion approfondie tendant accentuer la dimension nationale de lenseignement de
(1) Ibidem, cf. I. des orientations gnrales communes aux trois programmes, I.1 leur cohrence avec les programmes de lenseignement primaire. (2) Cf. Bulletin officiel de lducation nationale, n 7, annexe 1, Sries conomique et sociale et littraire, pp. 99-100, octobre 2002. (3) Audition du 8 dcembre 2010.

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lhistoire et faire en sorte que la connaissance de lhistoire de France nourrisse le sentiment dappartenance nationale. De son point de vue, cette orientation ne signifie pas ncessairement de rompre avec le legs inestimable que constituent, en terme de mthode et de connaissance scientifique, les avances de lcole des Annales. Il sagit de rompre avec un enseignement dsincarn de lhistoire au profit dun enseignement donnant toute la place lapprentissage plus systmatique de la chronologie, des personnages et de leur action. Il importe tout autant de diffuser les valeurs de la Rpublique, en premier lieu, la connaissance de son hymne, et de donner tous la possibilit de savoir et de comprendre toutes les pages, glorieuses ou sombres, du roman national . Ainsi que la dmontr M. Tzvetan Todorov (1), par-del la pluralit des cultures, caractristique des socits modernes, il apparat indispensable de parvenir au partage dune culture cadre (en allemand, Leitkultur, en anglais, mainstream culture), cest--dire une culture de rfrence permettant la communication entre toutes les cultures prsentes au sein dune socit et dont lun des trois lments constitutifs renvoie au partage de quelques pans de mmoire commune. Aux yeux de M. Tzvetan Todorov, il ne sagit pas de faire en sorte que la socit se complaise dans une mmoire artificiellement construite et impose aux citoyens mais que chacun en particulier les Franais dorigine trangre dispose dun bagage minimal lui permettant de vivre pleinement insr dans la socit franaise.

Proposition n 1 : Rtablir une place plus large dans notre enseignement pour lapprentissage plus chronologique de lhistoire nationale, un rcit rpublicain volontariste intgrant les mmoires, redonnant le sens de lappartenance la nation et assurant la transmission des valeurs rpublicaines, notamment par lenseignement plus systmatique de lhymne national. * * *

Ces propositions paraissent susceptibles de sortir le roman national du bourbier de pessimisme dans lequel il sest enlis. Il sagit dviter la conception franaise de la nation dabdiquer ses ambitions comme a pu le faire la conception allemande de la nation. La conception allemande de la nation, elle aussi en crise, a fait des concessions de taille, et renonc notamment lassimilation des immigrs. Lors des entretiens que la mission a eu loccasion de son dplacement Berlin, il a t expliqu dune part, que la conception allemande de la nation, dont lmergence
(1) Audition du 16 mars 2011.

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avait t plus complique ne reposait plus comme au XVIIIe sicle sur la langue et sur lethnie, et, dautre part, que les autorits allemandes avaient abandonn toute prtention raliser lassimilation des communauts au sein de la nation pour se replier sur la construction dune socit o elles trouveraient dans lespace public la place suffisante pour exprimer leurs spcificits culturelles (1). Si, pour reprendre lexpression du ministre de lIntrieur du Land de Berlin, M. Ehrhart Krting, lAllemagne sefforce de passer dun roman dexils un roman dimmigrs (2), cest au prix de sa conception de la nation et de lambition de faire de la nation un creuset intgrateur et fdrateur. Selon lui, la nation en Allemagne ne se dfinit plus seulement comme une communaut de langue, mais aussi comme une proximit de rsidence sur un mme territoire. Les parlementaires allemands rencontrs Berlin ont assur quayant renonc toute volont dtre une grande nation, lAllemagne ne sinterrogeait plus aujourdhui sur le concept de nation quelle avait dfinie dans la Loi fondamentale de 1949 comme une communaut partageant une langue et des valeurs dmocratiques. tre allemand, cest avant tout tre fier de la Loi fondamentale , a assur le dput socialiste Dieter Wiefelsptz(3). Selon M. Ehrhart Krting, la nation allemande sest ouverte, non sans difficults, de nouveaux venus nayant pas de sang allemand et ne parlant pas lallemand. la diffrence de la France, o bon nombre dimmigrs viennent de pays o lon parle franais (Algrie, Maroc, Tunisie), lAllemagne a vu arriver sur son sol des migrants originaires de Turquie, du Proche-Orient ou de pays de lex-URSS o lon ne parle pas lallemand. Selon M. Ehrart Krting, seuls sont vraiment assimils les trangers trs minoritaires, comme les Chinois ou les Palestiniens qui, la diffrence des Turcs, ne sont pas en nombre suffisant pour former des communauts vivant en autarcie dans des quartiers o lon na plus besoin de parler lallemand (4). Lvolution de la conception allemande de la nation sest donc faite au dtriment dune ambition fdratrice et au profit dune communion dans un socle de valeurs dmocratiques dfinies par la Loi fondamentale de 1949. LAllemagne se serait ainsi convertie au patriotisme constitutionnel que le philosophe allemand Jrgen Habermas appelait de ses vux, au prix dune confusion entre nationalit et citoyennet(5).

(1) Entretien avec M. Ehrhart Krting, ministre de lIntrieur du Land de Berlin, le 17 janvier 2011. (2) Idem. (3) Entretien avec des dputs du Bundestag membres de la commission des Affaires intrieures du Bundestag (Dieter Wiefelsptz - SPD-, Wolfgang Wieland - Verts - , et Memet Kili - Verts), le 17 janvier 2011. (4) Entretien avec M. Ehrhart Krting, ministre de lIntrieur du Land de Berlin, le 17 janvier 2011. (5) J. Habermas, Lintgration rpublicaine. Essais de thorie politique, traduit de lallemand par R. Rochlitz, Paris, Fayard, 1998.

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B. CITOYENNET DIFFUSE, NATIONALIT CONFUSE

lencontre des volutions quelle a pu connatre en Allemagne, la conception de la nation ne doit pas, en France, se rsumer lintgration par la seule rsidence effective et le partage dun socle, souvent minimal, de valeurs dmocratiques. Votre rapporteur soutient quil y a encore lieu de distinguer entre la nationalit et la citoyennet, entre ladhsion la nation et le formatage citoyen, mme si la mondialisation, le dveloppement des appartenances multiples et la citoyennet europenne favorisent leur confusion.
1. La nationalit nest pas la citoyennet

a) Une distinction claire en thorie Le mot nationalit est apparu la fin de la priode rvolutionnaire, lpoque o le concept de nation se dotait dun contenu politique mais pas encore mmoriel ni historique. Alors que la nation dsigne un corps abstrait investi de la dfinition de lintrt gnral et de lexpression de la volont gnrale, et quelle est indissociable en France dune structure tatique fonde sur la reprsentation, la notion de nationalit a t utilise pour la premire fois par Madame de Stal pour dsigner des communauts caractrises par une unit linguistique mais dpourvues de structure tatique(1). Cest du moins ce qui ressort de la lecture de Corinne ou lItalie(2), o lhrone, Corinne, se rjouit davoir au cours de sa vie baign dans les cultures anglaise, romaine et napolitaine, et davoir deux nationalits diffrentes (3). Par la suite, le mot nationalit devint usuel en France. Il fallut toutefois attendre le clbre arrt Nottebohm rendu le 6 avril 1955 par la Cour internationale de justice (CIJ) pour que le mot nationalit soit clairement et durablement dfini comme un lien juridique ayant sa base un fait social de rattachement, une solidarit effective dexistence, dintrts, de sentiments, joints une rciprocit de droits et de devoirs , et comme lexpression juridique du fait que lindividu auquel elle est confre, soit directement, soit par la loi, soit par un acte dautorit, est, en fait, plus troitement attach la population de ltat qui la lui confre qu celle de tout autre tat (4). Cette dfinition a t reprise larticle 2 de la Convention europenne sur la nationalit du 6 novembre 1997 qui dcrit la nationalit comme un lien juridique entre une personne et un tat . Mais il sagit l dune dfinition du droit international, et non du droit interne, qui occulte le caractre galement politique de ce lien(5). Votre rapporteur
(1) On a ainsi pu parler des rvoltes de lanne 1848 comme dun printemps des nationalits . (2) Madame de Stal, Corinne ou lItalie, 1807. (3) Selon lhistorien Grard Noiriel, cest l la premire occurrence du mot nationalit . Voir G. Noiriel, tat, nation et immigration Vers une histoire du pouvoir, Gallimard, Folio histoire, 2005, p. 223. (4) CIJ, 6 avril 1955, Recueil p. 23. Adde S. Bastid, Laffaire Nottebohm devant la Cour internationale de justice , Rev. Crit. DIP 1956.607 ; P. de Visscher, Laffaire Nottebohm , Rev. gn. Dr. Int. Public 1956.238. (5) J. P. Niboyet, dans son Trait de droit international priv franais (Recueil Sirey, 1947, t. III, n 924), qualifie la nationalit de concept politique au plus haut chef .

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dfinit donc la nationalit comme un lien juridique et politique entre une personne et un tat. Cest du reste la dfinition retenue par la Commission de la nationalit prside par M. Marceau Long en 1987-1988. Dans son rapport tre franais aujourdhui et demain, la Commission a en effet choisi dlibrment de dfinir la nationalit comme un lien politique entre ltat et un individu qui donne celui-ci la qualit de membre de la population constitutive de ltat (1). Quant au citoyen, le doyen Grard Cornu le dfinit comme la personne qui, dans un tat dmocratique, participe lexercice de la souverainet, soit, dans la dmocratie indirecte, par llection de reprsentants, soit, dans la dmocratie directe, par lassistance lassemble du peuple (2). Autrement dit, le concept de citoyennet nest nullement exclusif dune forme de participation directe la souverainet que lon peut alors qualifier de populaire en ce sens que le pouvoir suprme est confi au peuple, aux individus et aux intrts particuliers qui le composent, sans passer par le prisme de reprsentants chargs de dfinir lintrt gnral. Sur ce point, le concept de citoyennet diffre foncirement du concept de nation tel qulabor en France. Comme on la montr, la dmocratie indirecte et la reprsentation sont consubstantielles de la construction du concept de nation pendant la Rvolution franaise. Il y a une sorte de lien de consanguinit entre la nation et le mcanisme reprsentatif. Dans la conception franaise, le pouvoir suprme rside dans la nation, autrement dit dans le peuple pens dans ce qui fait son unit, et non sa diversit. La souverainet est donc nationale , et non populaire . Et lexercice du pouvoir passe par llection de reprsentants qui, au sein de la reprsentation nationale, expriment la volont gnrale. Alors que la citoyennet se satisfait de lexpression brute des intrts particuliers, plus ou moins agrgs, la nation exige que ces intrts particuliers passent par un prisme qui les transfigure pour constituer un intrt dune tout autre nature : lintrt gnral (3). Contrairement ce qui a pu tre soutenu par certains auteurs (4), votre rapporteur est convaincu quil existe un lien intime entre cette conception de la nation et la notion de nationalit, et quil existe une corrlation entre la vision de la nation et la configuration du droit de la nationalit. Cest du reste le point de vue quavait adopt la Commission de la nationalit prside par Marceau Long. Dans son rapport, la Commission soulignait certes que nation et droit de la nationalit sont deux notions distinctes, lune fondamentale et politique, lautre instrumentale et juridique , et que lhistoire du droit de la nationalit montre quil ny a pas ncessairement continuit parfaite entre une conception de la nation, sur le plan philosophique et politique, et les rgles poses par le lgislateur pour laccs la nationalit franaise (5). Mais, elle affirmait nanmoins que lintensit des d(1) tre franais aujourdhui et demain, op. cit., t. II, p. 28. (2) G. Cornu, Vocabulaire juridique, Citoyen , Association Henri Capitant, Quadrige, PUF, 8e d., 2007. (3) Voir E. Zoller, Introduction au droit public, Dalloz, 2006. (4) A. Dionisi-Peyrusse, Essai sur une nouvelle conception de la nationalit, Defrnois, Coll. de thses, t. 31, prf. P. Courbe, 2008. Lauteur crit notamment que la nationalit, contrairement ce que la racine du mot laisse entendre, ne se dfinit pas en droit comme un lien entre une personne et une nation. Cest un lien juridique entre une personne et un tat. Cest tatialit quil faut donc comprendre lorsque lon voque aujourdhui la nationalit en droit (pp. 15-16). . (5) tre franais aujourdhui et demain, op. cit., t. II, pp. 82 et 89.

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bats rcents, dune part, et le sentiment largement partag dun affaiblissement de lidentit nationale, dautre part, incitent rechercher la plus grande cohrence possible entre notre ide de la nation et le droit de la nationalit (1). Il ny a donc pas lieu de distinguer entre la nationalit comme lien de rattachement et la nationalit comme lien dappartenance, contrairement ce que soutient le professeur Hugues Fulchiron(2). Et la distinction propose par le professeur Patrick Courbe entre une nationalit de proximit, qui serait assimile la participation la vie du corps social , et une nationalit de souverainet, qui consisterait dans le partage de valeurs (3), napparat pas plus pertinente, puisquelle repose au fond sur une confusion entre la citoyennet, que recouvre en fait la notion de nationalit de proximit , et la nationalit proprement dite, qualifie par lauteur de nationalit de souverainet . Si lon admet que la nationalit est une courroie de transmission dune certaine conception de la nation, que votre rapporteur pense, avec M. Marceau Long, comme devant tre lective (4), et si, au-del de la dimension mmorielle et historique quelle a acquise la fin du XIXe sicle, la conception franaise de la nation, dans sa dimension purement politique, ne se confond pas avec la notion de citoyennet, alors force est dadmettre que les notions de nationalit et de citoyennet ne se recouvrent pas. Alors que la nationalit est un lien juridique et politique entre une personne et un tat refltant une certaine conception de la nation, et que la conception franaise de la nation repose sur la reprsentation (nationale) et sur une participation indirecte lexercice de la souverainet (nationale) par le truchement de reprsentants dun peuple pens dans son unit, la citoyennet est indiffrente au mode de participation lexercice de la souverainet, et saccommode aussi bien de la dmocratie indirecte et de la souverainet nationale que de la dmocratie directe et de la souverainet populaire, pourvu que soient partages les valeurs dmocratiques. Le philosophe Jrgen Habermas la du reste fort bien compris et thoris, mme si votre rapporteur ne partage pas ses conclusions. Dans son ouvrage intitul Lintgration rpublicaine(5), il rflchit sur les dfis que constituent, pour un tat-nation dstabilis, lavnement de socits multiculturelles et le dveloppement de la mondialisation conomique. Hostile toute crispation sur ltat-nation, le philosophe allemand avance lide dun tat de droit dmocratique, dun socle de valeurs dmocratiques qui formeraient un ordre dmocratique et seraient communment partages au sein dune constellation post-nationale (6). Selon Jrgen
(1) Ibidem, p. 89. (2) H. Fulchiron, La place de la volont individuelle dans le droit franais de la nationalit , Trav. Du Comit franais de dr. int. priv, 1998-2000, d. A. Pedone, Paris, 2001, p. 177. (3) P. Courbe, Rflexions sur la rforme du droit de la nationalit par la loi du 16 mars 1998 , in Mlanges Raymond Goy, Du droit interne au droit international, Publications de lUniversit de Rouen, Mont Saint Aignan, 1998, p. 53. (4) tre franais aujourdhui et demain, op. cit., t. II, p. 89. La Commission de la nationalit sest appuye sur cette conception lective de la nation pour formuler des propositions en faveur dun rle accru de la volont individuelle et de la manifestation de volont en matire de dtermination de la nationalit. (5) J. Habermas, Lintgration rpublicaine. Essais de thorie politique, traduit de lallemand par R. Rochlitz, Paris, Fayard, 1998. (6) J. Habermas, Die postnationale Konstellation. Politische Essays, Frankfurt am Main, Suhrkamp, 1998.

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Habermas, il est possible de parvenir cimenter des socits multinationales et multiculturelles par une intgration dmocratique, par une intgration civique, par une forme de citoyennet diffuse. Des lecteurs avertis du philosophe allemand rsument ainsi sa pense : aprs avoir dmontr qutait finie lpoque o lide nationale fut capable de se substituer aux religions pour assurer lunification symbolique des socits modernes [] il lance un vibrant plaidoyer pour que ltat de droit dmocratique stende au-del des nations [et] appelle de ses vux la formation dinstitutions dmocratiques et despaces publics transnationaux, en particulier europens, pour permettre une intgration politique largie (1). Selon M. Tzvetan Todorov, dans le cadre de ltat de droit dmocratique, les rapports de ltat avec les citoyens ne relvent plus du domaine affectif : ltat de droit dmocratique nexige pas de ses ressortissants quils aiment les institutions mais seulement quils leur soient loyaux (2). Votre rapporteur dsapprouve la conclusion de Jrgen Habermas, mais approuve la distinction conceptuelle qui en constitue les prmisses. Si votre rapporteur, la diffrence du philosophe allemand, se montre rticent lgard dun patriotisme constitutionnel, notamment europen, qui rsulterait dun sentiment dappartenance fond sur des principes universels contenus dans une constitution, il saccorde en revanche distinguer la citoyennet de la nation et de la nationalit. Cette distinction a galement reu lassentiment de M. Alain Jakubowicz, prsident de la Ligue internationale contre le racisme et lantismitisme (LICRA), qui, lors de son audition, a soutenu que la citoyennet devait tre dconnecte de la nationalit(3). Comme lcrit Jrgen Habermas, le lien cr entre ethnos et dmos ntait quun passage et dun point de vue conceptuel, la citoyennet tait toujours dj indpendante de lidentit nationale (4). En dautres termes, si la nation, la nationalit et la citoyennet ont souvent t concomitantes, se renforant mutuellement au sein des tats-nations, la participation lexercice de la souverainet quest la citoyennet ne correspond pas ncessairement la conception politique de la nation qui, en France, repose sur la dmocratie indirecte, la reprsentation et la souverainet nationales. En outre, elle ninclut pas la dimension mmorielle et historique dont sest toff le concept de nation la fin du XIXe sicle. En effet, participer par le vote lexercice de la souverainet ne prsuppose pas lappartenance et le sentiment dappartenance une communaut culturelle. Alors que la citoyennet est effective et se nourrit de principes dmocratiques universalistes, la nationalit est la traduction juridique de lappartenance affective une nation particulire.
(1) Y. Sintomer, P. Hassenteufel, Jrgen Habermas, Lintgration rpublicaine , Politix, vol. 12, n 46, 1999, pp. 173-177. (2) Audition du 16 mars 2011. Selon Tzvetan Todorov, les individus nprouvent dattachement affectif envers la scurit sociale : ils en attendent seulement fiabilit et efficacit, et semblent prts consentir pour cela le sacrifice dune partie de leurs revenus. (3) Audition de M. Alain Jakubowicz, prsident de la Ligue internationale contre le racisme et lantismitisme, le 2 mars 2011. (4) J. Habermas, Lintgration rpublicaine. Essais de thorie politique, traduit de lallemand par R. Rochlitz, Paris, Fayard, 1998.

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Cette distinction, claire en thorie, apparat de plus en plus floue en pratique, dune part parce que les appartenances multiples prolifrent la faveur de la mondialisation, et dautre part parce lintgration europenne a conduit lavnement dune citoyennet europenne(1) prfigurant ltat de droit dmocratique europen et le patriotisme constitutionnel europen que Jrgen Habermas appelait de ses vux. b) Une distinction floue en pratique Les dveloppements du droit interne et du droit international ont contribu brouiller la distinction conceptuelle entre nationalit et citoyennet en relativisant et en affaiblissant le contenu de la nationalit avant mme que lEurope ne promeuve celui de la citoyennet. Rappelons en effet que la nationalit est en principe la condition de lexercice, dans ltat dont on est le national, de droits importants dont les trangers ne peuvent se prvaloir, et parmi lesquels figurent notamment : le droit dentrer sur le territoire national et de sy tablir sans pouvoir en tre expuls ; le droit de voter et dtre ligible aux lections locales et nationales pour lesquelles la qualit de Franais est exige sous rserve de lexception prvue pour les citoyens de lUnion europenne ; le droit de bnficier de la protection diplomatique de ltat dont on a la nationalit ; le droit certains avantages sociaux.

En droit international

Si lon nenregistre pas encore les individus en tant que citoyens du monde comme avaient appel le faire en 1963 treize personnalits de renomme mondiale, dont plusieurs laurats du prix Nobel(2), le droit international a contribu affaiblir la nationalit en reconnaissant les droits qui sy attachent dautres que les nationaux. Cest ce que montre Mme Amlie Dionisi-Peyrusse dans sa thse de doctorat intitule Essai sur une nouvelle conception de la nationalit(3). Selon elle, si le principe de non-discrimination est rig au rang des droits de lhomme par les textes internationaux (4), si la nationalit est perue comme un critre illgitime de
(1) Larticle 9 du Trait sur lUnion europenne dispose qu est citoyen de lUnion toute personne ayant la nationalit dun tat membre . (2) Il sagissait de : Lord Boyd Orr (britannique, directeur de la FAO, Prix Nobel de la paix 1949), J. de Castro (brsilien, prsident du conseil de la FAO), D. Dolci (italien), S. Hamai (japonais, ancien maire dHiroshima), J. L. Hromadka (tchque), A Kastler (franais, Prix Nobel de physique 1966), R. Nehru (indien), L. Pauling (amricain, Prix Nobel de chimie 1954, Prix Nobel de la paix 1962), labb Pierre, J. Rostand (biologiste franais), Lord B. Russel (philosophe britannique, Prix Nobel de littrature 1949), I. Supek (yougoslave), et H. Tirring (autrichien). (3) A. Dionisi-Peyrusse, Essai sur une nouvelle conception de la nationalit, Defrnois, Coll. de thses, t. 31, prf. P. Courbe, 2008. (4) Outre la Convention internationale du 21 dcembre 1965 sur llimination de toutes les formes de discrimination raciale, on peut citer notamment larticle 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 19 dcembre 1966, qui prohibe entre autres les discriminations fondes sur la race, la couleur et lorigine nationale. Larticle 14 de la Convention europenne des droits de lhomme pose galement un principe de non-discrimination et vise expressment lappartenance une minorit nationale.

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distinction entre les nationaux et les trangers pour la reconnaissance dun certain nombre de droits, et si les nationaux et les trangers doivent avoir les mmes droits, alors la nationalit nest pas un critre apte justifier une diffrence de droit et son existence pourrait tre remise en cause (1). La Cour europenne des droits de lhomme sest empare de bon nombre de matires relevant des droits civils (droit des personnes, de la famille, des biens, des successions) dont la jouissance est traditionnellement subordonne la nationalit(2). Sest ainsi construite une jurisprudence qui fait fi de la nationalit et esquisse un statut personnel europen de plus en plus homogne au sein des tats parties la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales (CESDH). En matire de droit dentre sur le territoire national, dont le caractre absolu est traditionnellement rserv aux nationaux, la Cour europenne des droits de lhomme qui, longtemps, a refus de reconnatre aux trangers le droit de vivre en famille dans leur pays dimmigration, a nettement inflchi sa position dans un arrt Sen rendu le 21 dcembre 2001(3). En matire de droit de sjour sur le territoire, dont le caractre absolu est, en principe, un attribut de la nationalit, la Cour europenne des droits de lHomme a tendu en reconnatre le bnfice quasi-absolu certains trangers dans ses arrts Moustaquim(4) et Beldjoudi(5), ds lors quaucun lien avec leur pays dorigine ne donnait dpaisseur leur nationalit et que la mesure dloignement portait une atteinte excessive au droit au respect de la vie prive et familiale garanti par larticle 8 de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales. Le comit des droits de lhomme du Pacte international relatif aux droits civils et politiques tend galement renforcer les droits dentre et de sjour des trangers, en se fondant sur larticle 12 dudit Pacte qui prvoit que nul ne peut tre arbitrairement priv du droit dentrer dans son propre pays . Dans une observation gnrale sur la situation des trangers au regard du Pacte (n 15), du 11 avril 1986, le comit a considr que s il appartient ltat de dcider qui il admet sur son territoire , il nen reste pas moins que, dans certaines situations, un tranger peut bnficier de la protection du Pacte mme en ce qui concerne
(1) A. Dionisi-Peyrusse, Essai sur une nouvelle conception de la nationalit, Defrnois, Coll. de thses, t. 31, prf. P. Courbe, 2008, p. 6. (2) Sauf rciprocit, puisque larticle 11 du code civil dispose que ltranger jouira en France des mmes droits civils que ceux qui sont ou seront accords aux Franais par les traits de la nation laquelle cet tranger appartiendra . (3) CEDH, Sen contre Pays-Bas, 21 dcembre 2001. La Cour de Strasbourg y constata limpossibilit de reconstituer la vie familiale dans un tat autre que celui dimmigration, compte tenu de la faiblesse des liens autres que la nationalit avec le pays dorigine. (4) CEDH, Moustaquim contre Belgique, 18 fvrier 1991 au sujet dun marocain qui avait commis 147 infractions en Belgique et dont la Cour de Strasbourg a considr que son expulsion violait larticle 8 de la CESDH au motif quil navait que trs peu de liens avec le Maroc, hormis sa nationalit. (5) CEDH, Beldjoudi contre France, 26 mars 1992 au sujet dun algrien, multircidiviste, condamn huit ans de rclusion criminelle, dont lexpulsion a t juge comme contraire larticle 8 de la CESDH au motif quil navait que trs peu de liens avec lAlgrie, lexception de sa nationalit.

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lentre et le sjour [pour] des considrations relatives la non-discrimination, linterdiction des traitements inhumains et au respect de la vie familiale . Dans une communication Stewart contre Canada, du 16 dcembre 1996, le mme comit a formul une interprtation extensive de la notion de propre pays figurant larticle 12 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, notion qui ne sentend pas seulement du pays dont on a la nationalit. Le comit a fait valoir que toute personne qui a des liens particuliers avec un pays donn ne peut tre considre dans ce mme pays comme un simple tranger . En matire de droits sociaux, la Cour europenne des droits de lhomme a galement mouss la distinction entre nationaux et trangers. Dans un arrt Gaygusuz contre Autriche, du 16 septembre 1996, il a t jug que la subordination de loctroi dune allocation durgence aux chmeurs la condition de nationalit tait contraire larticle 14 de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales, relatif au principe de nondiscrimination, ainsi qu larticle 1er du premier protocole additionnel ladite Convention(1). Cette jurisprudence a t ritre dans une affaire Koua Poirrez contre France, au sujet dune prestation sociale contributive(2).

En droit interne

Le professeur Yves Lequette a montr comment la nationalit franaise avait ainsi t dvalue (3) par le rapprochement progressif des droits reconnus aux nationaux et aux trangers. La nationalit ntant plus un critre de distinction pour lobtention dun certain nombre de droits, son utilit et son principe mme semblent remis en cause. Ainsi les droits dentre et de sjour sur le territoire national, qui sont dordinaire absolus pour les seuls nationaux, ont peu peu t reconnus non seulement aux citoyens europens, mais galement certaines catgories dtrangers ayant la nationalit dtats tiers lUnion europenne. Fond sur le droit au respect de la vie familiale garanti par larticle 8 de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales, le droit au regroupement familial a abouti reconnatre un droit dentre sur le territoire qui, aprs avoir t consacr par le Conseil dtat en 1978(4), revt une valeur constitutionnelle depuis 1993(5). Le droit communautaire reconnat galement un droit au regroupement familial pour les ressortissants dtats tiers lUnion europenne(6).
(1) CEDH, Gaygusuz contre Autriche, 16 septembre 1996. (2) CEDH, Koua Poirrez contre France, 30 dcembre 2003. (3) Y. Lequette, La nationalit franaise dvalue , in Lavenir du droit, Mlanges F. Terr, Dalloz, PUF, Paris, 1999, p. 349. (4) CE, G.I.S.T.I, 8 dcembre 1978, Recueil Lebon, p. 493 : les trangers rsidant rgulirement en France ont, comme les nationaux, le droit de mener une vie familiale normale . (5) Conseil constitutionnel, 13 aot 1993, n 93-325 DC, Recueil p. 224. Adde B. Genevois, Un statut constitutionnel pour les trangers propos de la dcision du Conseil constitutionnel n 93-325 DC du 13 aot 1993 , RFDA, 1993, p. 871. (6) Directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial.

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Au-del du droit dentre sur le territoire, cest le droit de sjour qui a t reconnu certaines catgories dtrangers, autres que celle des ressortissants communautaires. Dans un arrt Belgacem en date du 19 avril 1991, le Conseil dtat a accept de contrler la conformit dune mesure dexpulsion au regard du droit au respect la vie prive et la vie familiale garantis par larticle 8 de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales et de lannuler en cas de violation des dispositions conventionnelles(1). Par ailleurs, larticle L. 521-3 du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile dfinit cinq catgories dtrangers dont le droit de sjour sur le territoire est quasi-absolu dans la mesure o la protection qui leur est accorde lencontre des mesures dloignement est elle-mme quasi-absolue(2). Sauf atteinte aux intrts fondamentaux de ltat, actes de terrorisme et actes de provocation la discrimination, la haine et la violence, les trangers viss par ce texte sont aussi inexpulsables que le sont des nationaux. Il ny a donc pas que la nationalit qui donne un droit absolu de sjourner sur le territoire national. La nationalit a galement cess dtre la condition doctroi des droits sociaux. Dans une dcision du 22 janvier 1990, le Conseil constitutionnel a considr que le lgislateur peut prendre lgard des trangers des dispositions spcifiques la condition de respecter les engagements internationaux souscrits par la France et les liberts et droits fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus tous ceux qui rsident sur le territoire de la Rpublique . Partant, lexclusion des trangers rsidant rgulirement en France du bnfice de lallocation supplmentaire, ds lors quils ne peuvent se prvaloir dengagements internationaux ou
(1) CE, Belgacem, 19 avril 1991, Recueil Lebon, p. 152. Le mme contrle de conformit au regard de larticle 8 de la CESDH a t appliqu aux reconduites la frontire (CE, Babas, 19 avril 1991, Recueil Lebon, p. 152), aux dlivrances de visa (CE, Aykan, 10 avril 1992) et aux dlivrances de titre de sjour (CE, Marzini, 10 avril 1992). (2) Larticle L. 521-3 du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile dispose que ne peuvent faire l'objet d'une mesure d'expulsion qu'en cas de comportements de nature porter atteinte aux intrts fondamentaux de l'Etat, ou lis des activits caractre terroriste, ou constituant des actes de provocation explicite et dlibre la discrimination, la haine ou la violence contre une personne dtermine ou un groupe de personnes : 1 L'tranger qui justifie par tous moyens rsider habituellement en France depuis qu'il a atteint au plus l'ge de treize ans ; 2 L'tranger qui rside rgulirement en France depuis plus de vingt ans ; 3 L'tranger qui rside rgulirement en France depuis plus de dix ans et qui, ne vivant pas en tat de polygamie, est mari depuis au moins quatre ans soit avec un ressortissant franais ayant conserv la nationalit franaise, soit avec un ressortissant tranger relevant du 1, condition que la communaut de vie n'ait pas cess depuis le mariage ; 4 L'tranger qui rside rgulirement en France depuis plus de dix ans et qui, ne vivant pas en tat de polygamie, est pre ou mre d'un enfant franais mineur rsidant en France, condition qu'il tablisse contribuer effectivement l'entretien et l'ducation de l'enfant dans les conditions prvues par l'article 371-2 du code civil depuis la naissance de celui-ci ou depuis au moins un an ; 5 L'tranger rsidant habituellement en France dont l'tat de sant ncessite une prise en charge mdicale dont le dfaut pourrait entraner pour lui des consquences d'une exceptionnelle gravit, sous rserve qu'il ne puisse effectivement bnficier d'un traitement appropri dans le pays de renvoi. Les dispositions du prsent article ne sont toutefois pas applicables l'tranger mentionn au 3 ou au 4 cidessus lorsque les faits l'origine de la mesure d'expulsion ont t commis l'encontre de son conjoint ou de ses enfants ou de tout enfant sur lequel il exerce l'autorit parentale. Les trangers mentionns au prsent article bnficient de ses dispositions mme s'ils se trouvent dans la situation prvue au dernier alina de l'article L. 521-2 , savoir lorsquils ont t condamns dfinitivement une peine demprisonnement ferme au moins gale cinq ans.

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de rglements pris sur leur fondement, mconnat le principe constitutionnel dgalit (1). Cette dcision, rendue dans une affaire o tait en cause lallocation supplmentaire du fonds national de solidarit, prestation non-contributive, a t confirme par une dcision du 13 aot 1993 o le Conseil constitutionnel a estim que, certes, les trangers se trouvent placs dans une situation diffrente de celle des nationaux , mais que, nanmoins, ils jouissent des droits la protection sociale, ds lors quils rsident de manire stable et rgulire sur le territoire franais (2). La loi n 98-349 du 11 mai 1998 relative lentre et au sjour des trangers en France et au droit dasile a tir les consquences de la jurisprudence constitutionnelle en vinant la condition de nationalit pour loctroi de prestations sociales non-contributives. En dautres termes, les prestations sociales ont t incorpores dans un socle de droits fondamentaux qui, reconnus indiffremment aux nationaux et aux trangers, neutralisent la condition de nationalit et contribuent retirer la nationalit sa spcificit. Le droit communautaire a consacr cette volution, tout dabord en abolissant toute distinction entre les nationaux et les ressortissants dautres tats membres ou dtats ayant conclu des accords en ce sens avec lUnion europenne, puis en reconnaissant le bnfice de la scurit sociale, [de] laide sociale et [de] la protection sociale telles quelles sont dfinies par la lgislation nationale aux rsidents de longue dure originaires dtats tiers lUnion europenne qui nont pas conclu daccords avec elle en matire de droits sociaux (3). Toutes ces volutions, tant en droit interne quen droit international, ont sap la lgitimit de la notion de nationalit, en la dpouillant de sa spcificit et en dotant la citoyennet des attributs traditionnels de la nationalit. Devenue une coquille vide, la nationalit nest aujourdhui plus quun mot dsignant le mme contenu de droits que la citoyennet. La confusion est telle que, mme dans le code civil, le titre I bis relatif la nationalit franaise contient des dispositions faisant rfrence la crmonie daccueil dans la citoyennet franaise (articles 21-28 et 21-29). Cette confusion entre une nationalit en repli et une citoyennet diffuse na fait que saccrotre avec lexplosion des changes, des flux migratoires et des appartenances multiples.

(1) Conseil constitutionnel, 22 janvier 1990, n 89-269 DC, Recueil p. 33. (2) Conseil constitutionnel, 13 aot 1993, n 93-325 DC, Recueil p. 224. Adde B. Genevois, Un statut constitutionnel pour les trangers propos de la dcision du Conseil constitutionnel n 93-325 DC du 13 aot 1993 , RFDA, 1993, p. 871. (3) Directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers rsidents de longue dure.

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2. Un sentiment dappartenance nallant plus de soi quand mondialisation et crises sociales suscitent la tentation du repli identitaire

Du point de vue de votre rapporteur, la nationalit doit se distinguer de la citoyennet en ce quelle repose ncessairement sur un authentique sentiment dappartenance nationale. Ce sentiment dune mme communaut de destin ne saurait se rduire au seul respect de valeurs, de lois, dus et coutumes, c'est--dire au sens de la civilit. Il implique le partage dun pass et lenracinement dans un territoire, legs indivis de la communaut. Forg et entretenu en France par lcole hrite de la Troisime rpublique, le sentiment dappartenance sest longtemps nourri de la capacit des membres de la communaut nationale inscrire leur existence dans une temporalit, lHistoire de France et dans un espace, celui de lHexagone. Or, ainsi que la relev M. Pierre Nora (1), aprs avoir longtemps vcu en autarcie, le modle franais se trouve aujourdhui confront des mouvements qui lexposent un double clatement : par le haut, du fait de lintgration difficile et incertaine au sein de lUnion europenne ; par le bas, du fait dune dcentralisation revtant les formes diverses qui, sur le fond dun mouvement gnral luvre dans lensemble des socits dmocratiques, a contribu au brouillage de tous les repres. Ce brouillage des repres affecte au premier chef les liens existant entre les individus et le territoire national. Ce faisant, il fragilise le sentiment dappartenance car en dpit de linflexion dcisive mais inaboutie que reprsente le contrat daccueil et dintgration, le renouvellement des flux migratoires et limpact de la mondialisation mettent lpreuve les processus de lintgration la socit, au demeurant confronte au rflexe de lentre-soi. a) Un instrument amliorer : le contrat daccueil et dintgration Pour prparer lintgration rpublicaine de ltranger admis pour la premire fois au sjour en France ou qui entre rgulirement sur le territoire national entre lge de seize ans et lge de dix-huit ans et qui souhaite sy maintenir durablement , la loi n 2006-911 du 24 juillet 2006 relative l'immigration et l'intgration a rendu obligatoire la signature avec ltat dun contrat daccueil et dintgration (CAI). En application de larticle L. 311-9 du code de lentre et du sjour des trangers, ce contrat est conclu pour une dure dun an et, dans certains cas, peut tre prorog dune anne supplmentaire. Par la signature de cette convention, ltranger sengage : respecter les valeurs du pays daccueil ;

(1) Audition du 16 mars 2011.

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suivre la formation civique (module de 6 heures) destine informer les nouveaux arrivants sur les institutions franaises et les valeurs de la Rpublique (notamment lgalit hommes/femmes, la lacit, laccs obligatoire et gratuit lducation), lorganisation et le fonctionnement de ltat et des collectivits territoriales ; suivre la formation linguistique, qui lui aura t prescrite (entre 100 et 400 heures) sil na pas le niveau requis pour se prsenter au diplme initial de langue franaise (DILF), lequel valide une matrise des rudiments de la langue (1); se soumettre un bilan de comptences professionnelles visant dterminer les comptences du migrant et lorienter conformment son projet professionnel ; suivre la formation sur les droits et devoirs des parents pour les trangers et leurs conjoints bnficiant de la procdure du regroupement familial(2).

Un entretien individuel avec un auditeur social de lOffice franais de limmigration et de lintgration (OFII), organisme charg de lorganisation de ces formations en tant quauxiliaire des pouvoirs publics pour la mise en uvre des procdures relatives limmigration, vise galement tablir un diagnostic personnalis des besoins du migrant et de lorienter, le cas chant, vers lassistant social prsent sur les plateformes daccueil (3). Le suivi des formations civiques et linguistiques donne lieu : pour la formation civique, la remise dun certificat attestant de la participation de ltranger la journe de formation ; pour la formation linguistique, la remise dune attestation ministrielle (AMDLF) validant le niveau de comptences.

(1) Pour le migrant conjoint de Franais ou bnficiaire du regroupement familial, lvaluation des besoins de formation en franais est ralise depuis le pays dorigine, pralablement son arrive en France, au moyen dun test de connaissance de la langue franaise conu en rfrence au DILF. Le test pass avec succs, le migrant reoit une attestation ministrielle de dispense de formation linguistique (AMDFL) qui le dispense de la formation organise par lOFII ltranger et en France. Dans le cas contraire, le migrant reoit une initiation la langue franaise de 40 heures au minimum suivie dune seconde valuation. (2) Larticle L. 311-9-1 prvoit galement la signature dun CAI pour ltranger admis au sjour en France et, le cas chant, son conjoint lorsque un ou plusieurs enfants ont bnfici de la procdure de regroupement familial. Cette signature vaut engagement suivre une formation sur les droits et les devoirs des parents en France et respecter lobligation scolaire. En cas de non respect du contrat, manifest par une volont caractrise de ltranger ou de son conjoint, le prfet peut saisir le prsident du conseil gnral en vue de la mise en uvre du contrat de responsabilit parentale prvue larticle L. 222-4-1 du code de laction sociale et des familles. Il est tenu compte de la manire dont ltranger sest acquitt de ses engagements lors du renouvellement de la carte de sjour. (3) Cette plateforme de lOFII sert lorganisation de sance daccueil des migrants dune demi-journe au cours de laquelle le contrat daccueil et dintgration leur est prsent. Prennent part ces sances des auditeurs de lOFII, des assistants de service social de lOFII, un interprte (en fonction des besoins du public) et ventuellement un mdecin et une infirmire.

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Les attestations dlivres loccasion de la signature du contrat daccueil et dintgration ainsi que le respect des engagements souscrits constituent des lments dapprciation entrant dans la dcision de renouvellement de la carte de sjour. Daprs les chiffres communiqus par lOFII loccasion de laudition par la mission de son directeur gnral, M. Jean Godfroid (1), le nombre des signataires de contrat daccueil et dintgration a atteint 97 736 signataires en 2009, soit un taux dadhsion de 98,3 % des personnes auxquelles la signature du CAI a t propose. Il en ressort galement que les signataires du CAI forment une population jeune (lge moyen slevant 31,8 ans), plutt fminine (les femmes reprsentant 52 % des signataires) et issue des pays du Maghreb (les ressortissants de cette rgion du monde comptant pour 37,2 % des signataires).

LES PRINCIPALES NATIONALITS RECENSES PARMI LES SIGNATAIRES DU CAI On dnombre prs de 150 nationalits parmi les signataires du CAI. Les plus reprsents sont les Algriens (17,4 %) ; les Marocains (13,45 %) ; les Tunisiens (6,4 %) ; les Turcs (5,6 %) ; les Maliens (5,2 %) ; les Congolais (Congo Brazzaville et Rpublique dmocratique du Congo) : (4,4 %) ; les Camerounais (2,9 %) ; les Chinois (2,8 %) ; les Ivoiriens (2,7 %) ; les Sngalais (2,7 %).

Source : OFII On notera galement que les membres de familles de Franais demeurent toujours largement majoritaires : 48,8 % des signataires appartiennent cette catgorie (conjoints, parents denfants franais, ascendants ou enfants) contre 14,5 % pour celle des personnes ayant des liens personnels et familiaux, 9 % pour les travailleurs, 8,5 % pour les bnficiaires du regroupement familial et 12,6 % pour les rfugis, les apatrides et les membres de leur famille. Dans ces conditions, la signature du contrat daccueil et dintgration se prsente comme une tape essentielle du parcours dintgration rpublicaine alors

(1) Audition du 8 dcembre 2010.

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que le nombre de ses signataires reprsente prs de la moiti du nombre des trangers entrant sur le territoire national chaque anne. Cela tant, il convient de rappeler que la vocation premire de cet instrument est de garantir lintgration des trangers dsireux de stablir durablement sur notre sol, lobjectif restant que les nouveaux arrivs adoptent des comportements qui ne contreviennent pas aux murs et aux coutumes du pays daccueil. Ainsi que la soulign M. Jean Godfroid, cette volont nimplique pas ncessairement le dsir dacqurir la nationalit franaise. En droit, sa signature ne figure pas parmi les conditions et critres dacquisition de la nationalit franaise. En cela, le contrat daccueil constitue un instrument utile de promotion et dacquisition de la citoyennet. Sagissant en revanche dune entre de plain-pied dans la communaut nationale, le contrat dintgration ne peut lvidence que marquer une premire tape dans un processus dintgration pouvant conduire lacquisition de la nationalit franaise dont au demeurant chacun mesure les incertitudes compte tenu de la dure de ce processus. En effet, dans la conception exigeante que dfend votre rapporteur dune nationalit fonde sur un rel sentiment dappartenance, on ne saurait confondre taux dadhsion au contrat et partage des valeurs que le contrat incite partager. Aprs tout, le CAI nengage ltranger qu participer la journe de formation civique et il ne sagit pas de dterminer le degr de comprhension de lenseignement quil reoit en lespace dune journe, voire la sincrit et la profondeur de son adhsion aux valeurs de la Rpublique. Sur un plan strictement juridique, les articles L. 311-9 et L. 311-9-1 du CESEDA ne prvoient en effet le non-renouvellement de la carte de sjour quen cas de non-respect, manifest par une volont caractrise, par ltranger, des stipulations du contrat daccueil et dintgration . Du reste, la formation civique dispense dans le cadre de la mise en uvre apparat comme un dispositif certes essentiel mais finalement modeste et perfectible. Devant les membres de la mission (1), M. Jean Godfroid, directeur gnral de lOFII, a ainsi prconis ltablissement de messages dinformation plus individualiss et adapts au profil des publics reus, mettant laccent sur des notions fondamentales que chacun doit ncessairement connatre. Suivant son analyse, la formation civique actuellement dispense repose sur un programme excessivement volumineux dans la mesure o il aboutit un empilement de notions et connaissances sans doute trop diverses pour tre vritablement assimiles au fil dune session ne durant quune demi-journe. De fait, les participants sont censs couvrir en ce court laps de temps les programmes dhistoire tudis de la classe de sixime celle de troisime, un enseignement allant de la Gaule cisalpine la navette parlementaire sous la Ve Rpublique. Or, certains dentre eux ne parlent gure franais et peinent comprendre des notions telles que la lacit.

(1) Audition du 8 dcembre 2011.

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Dans ces conditions, la mission ne peut que se fliciter de ce quun groupe de travail ait pu dresser un cahier des charges qui fixe un certain nombre dobjectifs tendant notamment ce que la formation civique soit dispense des groupes homognes de migrants et permette la diffusion de messages cibls en fonction des origines gographiques, culturelles et du niveau dtudes. De son point de vue, le recentrage des formations dispenses dans le cadre du CAI constitue lune des orientations ncessaires pour initier pleinement la vie citoyenne en France les trangers dsireux de stablir durablement sur notre sol. Cela tant, cette initiation ne saurait prjuger de la capacit dun individu acqurir la nationalit franaise. La naturalisation, le souhait authentique de se fondre tout entier dans la communaut nationale ne va pas de soi. Il sagit dun vritable processus, de laboutissement dune maturation dont les tudes montrent quelle peut prendre entre dix et quinze ans et qui, parce quelle agite les individus en leur for intrieur, relve souvent, ainsi que la soulign M. Patrick Weil (1), dune affaire intime. On ne saurait mieux dire le caractre essentiel de la volont et du sentiment dappartenance dans la dmarche qui conduit demander lobtention de la nationalit franaise. Or, cest prcisment la signification de cette demande, sa porte exacte et les implications de cet engagement personnel dans une relation singulire avec le pays daccueil qui ne paraissent plus aussi videntes aujourdhui. Cette incertitude conduit ncessairement se demander dans quelle mesure lacquisition de la nationalit franaise correspond lexpression dun authentique sentiment dappartenance nationale alors que le renouvellement des flux migratoires concourt lvolution des conditions daccueil et la position des trangers au sein de la socit franaise. b) Une intgration citoyenne tendant prendre le pas sur lassimilation dans le contexte des nouveaux flux migratoires Daprs les chiffres fournis par Mme Michle Tribalat, directrice de recherche lInstitut national des tudes dmographiques (INED) et auteur depuis prs de trente ans dtudes relatives limmigration et au destin en France des populations dorigine trangre, on recensait, en 2008, 12 millions de personnes dorigine trangre sur deux gnrations (immigrs ou enfants dimmigrs), effectif qui reprsente 19 % de la population totale, soit une proportion gale avec celle observe en Allemagne. Parmi les 5,3 millions dimmigrs, on compte environ 2 millions de Franais par acquisition (soit 40 % dentre eux). Sur 6,5 millions de personnes issues dau moins un parent dorigine immigre, 4 millions ont dj acquis la nationalit franaise en raison de leur ge.

(1) Audition du 12 janvier 2011.

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Suivant lEnqute sur la diversit des populations en France : Trajectoires et Origines dont lINSEE et lINED ont publi les premiers rsultats de la dernire livraison en octobre 2010 (1), 98 % des enfants dimmigrs se dclarent Franais, soit 3,3 millions de personnes ges de 18 50 ans. Parmi les enfants dimmigrs se dclarant Franais, on dnombre des doubles nationaux, soit 24 % dentre eux et 800 000 personnes parmi les 18-50 ans. Pour autant, on ne saurait occulter lexistence dlments statistiques illustrant certaines disparits dans lacquisition de la nationalit franaise. Ainsi, les rsultats de cette tude rvlent galement que le degr de francisation varie. Mme Michle Tribalat a ainsi mis en exergue le fait que cette assimilation dpendait beaucoup de lorigine gographique et des courants migratoires, de lanciennet de limplantation en France et de lge dentre. Par exemple, 80,7 % des personnes originaires dAsie du Sud-Est ont acquis la nationalit franaise. En revanche, cette proportion natteint que seulement 45 % parmi les immigrs venus dAfrique (Sahel except), contre respectivement 45 % et 56 % de ceux venus dItalie et dEspagne. Le chiffre se rvle plus faible pour les autres immigrs originaires de lUnion europenne et de lEspace conomique europen. Ainsi, seuls 16 % des immigrs venus du Portugal dans les annes 1980 ont acquis la nationalit franaise. Cette dernire donne sexplique sans doute par le contexte dans lequel sont arrives ces populations ainsi que par ladhsion du Portugal la Communaut europenne, lacquisition de la nationalit franaise prsentant alors moins dutilit. Parmi les immigrs arrivs en France dans les annes 2000, les personnes originaires du Maroc et de Tunisie sont celles qui ont le plus acquis la nationalit franaise (autour de 20 % contre 7 % en moyenne des immigrs hors Europe du sud). Ceci explique que la part des immigrs dorigine africaine atteigne prs de 50 % parmi les immigrs ayant acquis la nationalit franaise alors quelle ne reprsente que 44 % des immigrs sur le territoire. Les Europens comptent pour 26 % des immigrs ayant acquis la nationalit franaise et 36 % parmi les trangers. En soi, ces donnes refltent la divergence des positionnements vis--vis de lacquisition de la nationalit franaise observe parmi les populations dorigine immigre. On peroit la mme ralit lorsque lon analyse les dclarations recueillies auprs dun panel reprsentatif concernant le sentiment dappartenance nationale que synthtise le tableau ci-dessous, extrait de lEnqute Trajectoires et Origines publie en 2008 par lINSEE et lINED.

(1) Institut national des tudes dmographiques et Institut national des statistiques et des tudes conomiques, quipe Trajectoires et Origines, Trajectoires et Origines, Enqute sur la diversit des populations en France, document de travail 168, octobre 2010.

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Ces donnes disent galement la diversit des conditions contemporaines dintgration dans notre socit suivant les origines. Cette intgration dpend pour partie dlments matriels objectifs, de facteurs conomiques et sociaux, sur lesquels nous ne pouvons ici nous appesantir puisquil ne sagirait ni plus ni moins que de se livrer une valuation forcment rductrice des rsultats et des checs des politiques sociales de notre pays et, en particulier, de la politique de la ville. Beaucoup reste sans doute accomplir mais lintgration ne saurait par ailleurs russir sans la volont des intresss. Or, ltat des lieux tabli par certains observateurs incite sinon mettre en doute du moins questionner lexistence mme dun sentiment dappartenance nationale chez certaines personnes ayant acquis la nationalit franaise par la naissance, la rsidence ou le mariage. Telle est par exemple lopinion de Mme Malika Sorel, membre du Haut Conseil lintgration et essayiste, qui, devant les membres de la mission (1), a tenu mettre en exergue labsolue ncessit de prendre la mesure des changements intervenus entre les diffrentes vagues dimmigration. ses yeux, on assisterait en effet aujourdhui une dgradation continue du mouvement dintgration qui, jusqu prsent, soprait au fil des courants migratoires. Cette dgradation se cristalliserait au travers : du refus croissant de respecter les valeurs et principes du peuple franais qui sincarnent au travers des valeurs rpublicaines inscrites dans la Constitution : chacun de ces principes est contest et mme combattu jusqu lintrieur des classes, lcole ;
(1) Audition du 9 fvrier 2011.

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du refus croissant de pratiquer la langue franaise ; des outrages rcurrents aux symboles : drapeau et hymne national ;

de laffichage agressif de son appartenance un autre peuple, attitude qui se manifeste de diverses manires : par lexhibition du drapeau du pays dorigine en toute occasion, y compris dans les crmonies de mariage ; par la pratique systmatique de sa langue dorigine, y compris en classe ; par lexpression quasi permanente de sa propre sensibilit religieuse, la religion se transformant en une identit part entire. De faon gnrale, on observerait daprs Mme Malika Sorel une bien moindre volont de mimtisme pour sinspirer des comportements socioculturels des Franais. De son point de vue, les facteurs conomiques et sociaux revtiraient une importance relativement mineure dans les comportements observs, si lon considre la situation, certains gards plus difficile, dans laquelle sest droule lintgration de prcdents immigrs, par exemple dans lentre-deux-guerres. Par comparaison, la simple insertion dans la socit apparat mme faire lobjet de refus croissant alors que, dans lesprit de Mme Malika Sorel, il sagit l dune obligation simposant tous. Cette attitude sexpliquerait par le fait que lducation des enfants des dernires vagues dimmigration ne repose plus sur un socle de reconnaissance envers la France construit par les parents. Autrefois, les parents de limmigration transmettaient leurs enfants cette reconnaissance quils ressentaient pour la France qui les avait accueillis. Cela aidait leurs enfants sinscrire dans le projet franais. Ce nest plus du tout le cas pour les enfants de limmigration extra-europenne. Daprs Mme Malika Sorel, on leur rpterait sans doute trop que la France ne serait pas la France sans lapport des diffrentes vagues dimmigration. De mme, afin de faciliter ladoption ou la cooptation de leurs enfants par la communaut franaise, les parents svertuaient, malgr la souffrance qui tait la leur ne surtout pas contrarier le travail de lcole. Bien au contraire, ils le facilitaient en imposant leurs enfants le respect des reprsentants de la socit franaise que sont les enseignants de la Rpublique. Dinstinct, ils comprenaient et acceptaient la ncessit de minimiser les diffrences afin que ladoption puisse se produire pour leurs enfants. La donne aurait compltement chang avec les dernires vagues dimmigration. Du reste, suivant lanalyse dveloppe par Mme Malika Sorel, lcole ne se trouverait plus aujourdhui en mesure de jouer le rle intgrateur quelle a su jouer par le pass. Les parents, pour des raisons de distance culturelle et de valeurs non partages, ne marcheraient en effet plus dans la mme direction que les enseignants. Cela aboutit ce que pour des lves de limmigration de culture non europenne, lenfant quil est dans sa famille soppose llve quil doit tre lcole. 1 alors que, suivant la sociologue finlandaise Jouni Vlijrvi, on sait
1

Nicole Mosconi, Jacky Beillerot, Claudine Blanchard-Laville, Formes et formations du rapport au savoir, LHarmattan, juin 2000.

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que les performances des lves ont pour moteur le capital culturel et les centres dintrts quils apportent de chez eux lcole (1). Ainsi, aux yeux de Mme Malika Sorel, la seule vritable chance des enfants dimmigrs est de sinvestir lcole, ce que nombre dentre eux ne feraient pas. Ainsi que tend le montrer le dernier avis du Haut conseil lintgration, les enfants ne font pas leurs devoirs, manquent de concentration faute dun sommeil suffisant. Or, il faudrait soccuper de ces enfants trs tt, vers lge de deux ou trois ans, afin de leur permettre dacqurir la matrise de la langue franaise qui fait dfaut chez eux. Ceci exige de les inciter sexprimer dans le cadre de petits groupes, de leur apprendre les comptines et contes qui constituent des lments de la culture orale nationale et suscitent lattachement au pays. Au contraire, plus la distance culturelle est importante, plus lappropriation des codes socioculturels sera longue et difficile, voire souvent conflictuelle. Aujourdhui, on peut tre franais, musulman et rpublicain condition daccorder le primat aux valeurs qui sous-tendent le corpus des lois franaises. Selon Mme Malika Sorel, il convient galement de prendre en considration limpact des moyens de tlcommunications modernes, des rseaux sociaux, dInternet de manire gnrale, de lvolution des tarifs des transports ariens, de la circulation rendue plus aise. Tout cela permet le maintien dun lien troit avec le pays dorigine et rend lintgration beaucoup plus difficile. Suivant ses observations, on assisterait la reproduction des socits culturelles dorigine sur la terre daccueil. La socit franaise ne serait plus confronte un phnomne migratoire classique, mais des phnomnes de diasporas, de peuples qui gardent un sentiment de leur unit malgr lclatement gographique . Dans ces conditions, les migrants nprouveraient plus le besoin de se plier aux us et coutumes de la socit daccueil. Par ailleurs, Mme Malika Sorel a jug que, dans ces conditions, les politiques de diversit, de discrimination positive parfois appele galit relle rendent plus attrayante la revendication dappartenance une communaut trangre plutt qu la communaut nationale franaise. La victimisation des immigrs et de leurs descendants les aurait dresponsabiliss et leur aurait laiss croire que tout viendrait depuis lextrieur. Cette idologie de la victimisation prosprerait sur un terreau trs fertile dans la mesure o la culture dorigine de trs nombreux migrants prsenterait un caractre fataliste qui les dpossderait dj en grande partie de la conduite de leur propre destin. Ds lors, les migrants et leurs descendants apparatraient de moins en moins nombreux souhaiter lintgration voire lassimilation, ce qui reprsente lun des freins majeurs lintgration. Dans louvrage intitul Le destin des enfants dimmigrs, Mme Claudine Attias-Donfut et M. Franois-Charles Wolff montraient que tiraills davantage entre la famille et le dehors, leurs enfants ris(1) Jouni Vlijrvi et al., in Rapport mondial de suivi sur l'ducation pour tous, UNESCO, 2005.

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quent dprouver plus de difficults se faire une place en France et se montrent incapables de sadapter lcole ou dans le monde du travail, ce qui aggrave les conflits avec les parents. Quand ils ont, au contraire, pu smanciper de leurs parents et se sont bien intgrs en France, cest au prix dune rupture avec eux. (1) Le prix de lintgration peut donc savrer trs lourd. Certes, il convient sans doute de ne pas prsenter certains comportements comme une gnralit et dexpliquer les checs de lintgration comme rsultant dun refus unilatral de certaines populations arrives rcemment sur le territoire national. Nanmoins, du point de vue de votre rapporteur, la thse dfendue par Mme Malika Sorel ne parat pas dpourvue de tout fondement dans la mesure o, dune part, elle rappelle une vrit essentielle : pour pouvoir sintgrer, il faut le vouloir ; lintgration ne saurait tre impose. Dautre part, elle attire lattention de la mission sur des logiques luvre dans notre socit et que les sciences humaines invitent prendre en considration. La sociologue velyne Ribert a ainsi montr que, dans lesprit des jeunes de limmigration, les papiers didentit franais nengageaient en rien leur propre identit et quil existait une dcorrlation complte entre nationalit et identit (2). certains gards, on peut relever un autre indice de cette dissociation entre acquisition du statut juridique de ressortissant et expression dun sentiment dappartenance nationale dans les conclusions dune tude que M. Mustapha Belbah, sociologue, a voqu devant la mission (3). Il ressort en effet de ces travaux(4) que les demandes de naturalisation semblent principalement rpondre des proccupations avant tout pratiques telles que pouvoir se prsenter aux concours de la fonction publique, circuler plus librement grce lobtention dun passeport franais, assurer lavenir de ses enfants. On remarquera toutefois que ltude dmontre galement la ncessit de dpasser ce qui sassimile, au premier abord, une attitude utilitariste et matrialiste : la recherche de facilit en matire de travail, de libert de circulation, touche en effet des questions qui structurent lidentit sociale dun individu. Cela tant, on ne saurait donc prsumer dans ces conditions de la volont dacqurir la nationalit franaise chez les personnes venues vivre sur le territoire national. Ainsi que la soulign Mme Malika Sorel, il importe de rappeler que le processus de lintgration met en prsence deux parties ou contractants : le postulant lintgration et la communaut laquelle il souhaite tre intgr ou rattach. Cest dire galement, suivant un point de vue que partage votre rapporteur, que la russite de l'intgration ncessite tout autant que la communaut nationale re(1) Claudine Attias-Donfut, Franois-Charles Wolff, Le destin des enfants dimmigrs, ditions Stock, octobre 2009. (2) velyne Ribert, Libert, galit, carte d'identit. Les jeunes issus de l'immigration et l'appartenance nationale, Paris, ditions La Dcouverte, mars 2006. (3) Audition du 16 fvrier 2011. (4) M. Belbah et Z. Chattou, Naturalisation, appartenance et identit , Les Cahiers de lOrient, n 71, 2003.

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connaisse sans distinction comme lun des siens celui de celui qui demande sintgrer pleinement. Or, cette acceptation ne relve pas de lvidence pour certains membres de la socit daccueil ainsi que ltablissent les travaux de plusieurs sociologues. Rendant compte du rsultat de ses travaux, et notamment dune tude intitule Les couleurs du drapeau (1), Mme Catherine Withol de Wenden, directrice de recherches au CNRS, a ainsi soulign devant la mission (2) que le vritable problme venait du regard port sur les Franais issus de limmigration, lesquels ne sont pas considrs par certains de leurs compatriotes comme franais part entire. Reposant sur lexamen des rponses dun chantillon raisonn de 90 personnes prcd dune enqute exploratoire auprs de grads et de hauts grads, ltude a ainsi mis en vidence le fait quau sein de linstitution militaire, les jeunes engags dorigine immigre ntaient pas considrs comme franais par une partie de leurs camarades, soit parce quils taient de culture musulmane alors que la plupart observaient discrtement les rites de leur religion en public , soit parce quon leur prtait des attitudes communautaristes alors que la plupart avaient une approche trs individuelle de leur identit soit encore parce quen raison de leurs origines, on prsupposait quils venaient de banlieues, quils taient danciens dealers ou dlinquants. Par ailleurs, daprs lenqute exploratoire, si un certain nombre de hauts grads se dclaraient convaincus de lintrt de la diversit pour linstitution militaire afin de montrer que celle-ci tait limage de la Nation, et conservait avec elle des liens troits en tant que deuxime employeur de France, lattitude de lencadrement plus immdiat des troupes apparaissait en revanche plus contraste, certains reprochant aux engags leur culture ou religion musulmane suppose tout en affichant eux-mmes une foi catholique au caractre ostentatoire sinon intgriste, peu compatible avec la lacit rpublicaine voire rejetant la diversit. Les camarades des jeunes engags dorigine immigre tiennent souvent un discours aux relents xnophobes, hostile aux Arabes. Or, ltude mene par Mme Withol de Wenden tend par ailleurs montrer lattachement indfectible des jeunes engags la France, par-del leurs origines et les croyances religieuses quils professent et peuvent retrouver sur les thtres dopration o ils sont dploys tels que lAfghanistan. Cependant, certains dentre eux se trouvent confronts un sentiment de discrimination, thme rcurrent parmi les sujets abords au fil de ltude tandis que les auteurs de ltude nont pas peru la prsence dun intgrisme musulman au sein des troupes.

(1) Christophe Bertossi et Catherine Withol de Wenden, Les couleurs du drapeau : les militaires franais issus de limmigration, Robert Laffont, mars 2007. (2) Audition du 9 fvrier 2011.

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Aux yeux de Mme Withol de Wenden, il sagit de la manifestation dune grave fracture qui amne certains Franais dnier la qualit de concitoyen des personnes qui, au strict plan juridique, peuvent tout autant queux revendiquer la nationalit franaise. Du point de vue de votre rapporteur, on ne saurait occulter ces attitudes car celles-ci refltent en effet un problme plus grave qui mine le sentiment dappartenance nationale: il sagit de lessor des identits particulires et la tentation de lentre-soi. c) Lessor didentits particulires et la tentation de lentre-soi Dans la mesure o il participe dune ouverture de la socit franaise au monde et contribue, bien des gards, au renouvellement des cadres de la pense individuelle et collective, on peut ne pas percevoir au premier abord en quoi lessor des identits particulires prsente un caractre problmatique. Encore faut-il dfinir et prendre la mesure de ce phnomne et de ses implications pour le savoir-vivre ensemble. Au cours de son audition, M. Jean-Philippe Thiellay observait ainsi que le lien unissant un individu la nation subit aujourdhui les effets contradictoires de la mondialisation et du campanilisme : les individus et, en particulier les jeunes, se sentent soit appartenir des ensembles plus vastes que la seule France tels que lEurope ou mme le monde, soit revendiquent des attaches plus locales. Les questions religieuses peuvent galement contribuer affaiblir ce lien, du fait parfois des difficults trouver sa place dans la socit laque franaise. De fait, lessor des identits particulires concourt ce que les individus ninscrivent pas ncessairement leur existence dans le cadre traditionnel que constitue historiquement et juridiquement la nation. En tmoignent par exemple les deux grandes enqutes conduites par lInstitut national dtudes dmographiques sur les facteurs didentification un territoire dont ont fait tat devant la mission (1) M. Alain Blum et Mme France Guerin-Pace, respectivement responsable et directrice de recherches lunit Identits et territoires des populations de lINED. Il ressort de ces tudes, ralises aussi bien auprs des Franais ns en France quauprs des personnes immigres et de leurs descendants, que le sentiment dappartenance sexplique davantage par un parcours personnel, qui cre des liens entre une personne et un territoire, que par des donnes juridiques comme la nationalit. Ainsi, interroges sur la manire dont elles caractriseraient leurs origines, les personnes nes en France de parents franais citent pour 55 % dentre eux une commune, 10 % un dpartement, 14 % une rgion ; 6 % dclarent spontanment
(1) Audition du 17 novembre 2010.

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tre Franais ou de France. On remarquera que 14 % des personnes ayant vcu une partie de leur vie ltranger choisissent cette dernire affirmation, ce qui tend dmontrer que le fait davoir vcu ltranger accrot le sentiment dappartenance nationale. Parmi les immigrs et leurs descendants, 64 % des immigrs de nationalit trangre citent leur pays de naissance comme lieu do ils se sentent originaires, 18 % une commune, 7 % se dclarant simplement franais. Par comparaison, les immigrs devenus Franais voquent 37 % leur pays dorigine, 29 % une commune ; 22 % se disent franais. Sagissant des descendants dimmigrs, 7 % se rattachent par leur dclaration lun des pays dorigine de leurs parents, 61 % une commune, 3 % un dpartement, 8 % une rgion et 12 % se prsentent comme tant franais. Daprs ces mmes enqutes, lorsque lon demande si les personnes se sentent avant tout originaires dune rgion franaise, europenne, dun autre pays ou dun autre continent, les personnes nes en France de parents franais rpondent 63 % se sentir avant tout franaises, 27 % dune rgion de France et 9 % se dclarent europennes. Parmi les immigrs devenus franais, 56 % se sentent avant tout franais ; 11 % dune rgion de France, 13 % de leur pays dorigine et 13 % europens. Parmi les immigrs de nationalit trangre : 19 % se sentent avant tout franais ; 9 % dune rgion de France ; 46 % de leur pays dorigine et 18 % europens. Parmi les descendants dimmigrs (ayant deux parents immigrs) : 54 % se sentent avant tout franais ; 18 % dune rgion de France ; 10 % du pays dorigine dun de leurs parents ; 15 % europens. A tout le moins, on peut conclure de ces rsultats que la ralit juridique revt un caractre bien souvent secondaire, beaucoup des enfants dimmigrs se dclarant spontanment franais mme sils nacquirent juridiquement la qualit de national qu leur majorit. Au-del, la faiblesse du pourcentage de personnes invoquant leur nationalit franaise plutt que leur appartenance une commune ou une rgion ne manque pas de convaincre quune citoyennet que certains qualifient de rsidence tend prvaloir sur le sentiment dappartenance nationale. En effet, les dclarations recueillies par lINED accrditent lanalyse suivant laquelle les liens de proximit lemportent sans doute dsormais sur le sentiment dappartenance nationale dans lidentit de nombre de nos concitoyens. En cela, lessor des identits particulires constitue bien des gards le symptme de laffaiblissement du sentiment dappartenance nationale. Or, cette volution comporte ceci de proccupant quelle saccompagne parfois de la revendication didentits distinctes voire mme de comportements de repli ou denfermement entre soi.

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M. Xavier Lemoine peut en porter le tmoignage qui, en tant que maire de Montfermeil (Seine-Saint-Denis), a tenu alerter la mission(1) sur des logiques territoriales contribuant miner la cohsion sociale et compromettre gravement la paix civile. Il tire notamment des travaux du sociologue Edgar Morin, de lObservatoire national des zones urbaines sensibles, et de lInstitut national de la statistique et des tudes conomiques, la conviction que la spcialisation des territoires aboutit au regroupement des populations par affinits culturelles. En consquence, la mixit est menace tandis que des logiques dmographiques dorganisation du territoire renforcent le phnomne et dsamorcent leffet escompt des politiques publiques. Il existe de son point de vue des tendances lourdes de repli identitaire, une logique dentre soi, qui risquent dchapper aux pouvoirs publics et daboutir la cration de blocs territoriaux impntrables. A ces logiques territoriales, il convient galement dajouter le vritable problme fondamental que reprsente le poids des communauts sur les individus, lesquels peuvent difficilement sen affranchir et font dans certains cas lobjet dune vritable reprise en main. Son exprience de terrain lui a ainsi permis dobserver deux situations : dans les quartiers populaires, de petits noyaux exerant une pression sur des individus ne disposant pas dune ducation suffisante pour smanciper de la communaut ; des expressions fondamentalistes manant parfois de membres des classes moyennes, polyglottes, possdant un bagage intellectuel qui les rend mme de construire des revendications politico-religieuses et de manier la dialectique (comme on peut le vrifier en lisant les commentaires laisss sur certains sites Internet dassociations musulmanes de Seine-SaintDenis). Sil convient bien entendu de se garder de toute extrapolation, cette description dune ralit locale nen fait pas moins cho aux dynamiques de confinement sinon de repli observes une chelle plus globale tant au plan sociologique et gographique. Au plan sociologique, Mme Michle Tribalat a pu ainsi attirer lattention des membres de la mission (2) sur certaines spcificits observables dans la trajectoire des populations immigres en France et les modalits de leur intgration. Ainsi, les donnes pouvant tre extraites de ltude prcite Trajectoires et Origines, Enqute sur la diversit des populations en France, doctobre 2010, donneraient penser, sous certaines rserves mthodologiques, que dans le cas des premires unions et des premiers mariages denfants dimmigrs gs de 18 ans 50 ans, la mixit de ces unions est favorise lorsque les enfants dimmigrs sont originaires de lEspace conomique europen : plus dune union sur deux aurait t conclue avec un partenaire dorigine franaise (de deux parents ns en France), avec un taux atteignant les 75 % pour les enfants ns de parents espagnols.
(1) Audition du 16 fvrier 2011. (2) Audition du 19 janvier 2011.

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Lunion avec un conjoint franais apparatrait moins frquente pour les enfants ayant des origines algriennes (par leurs deux parents) puisquelle ne concerne que 32 % dentre eux. Ce taux se rvlerait galement faible chez les Franais dorigine tunisienne (autour dun tiers) ou marocaine et plus encore chez les Franais dorigine turque puisque 5 % des femmes originaires de Turquie sunissent avec un Franais dorigine. Concernant les mariages, Mme Michle Tribalat observe que la mixit est encore plus faible. Du point de vue de la confession religieuse, on tend constater la prgnance dun phnomne dhomogamie religieuse extrmement forte parmi les enfants dimmigrs, quelle que soit la religion concerne. 72 % des enfants dimmigrs chrtiens sont unis des conjoints chrtiens, 78 % des musulmans des musulmans, 70 % des personnes se dclarant sans religion avec des personnes sans religion. On constate galement une homogamie trs forte parmi les Franais dorigine mtropolitaine. De fait, lhomogamie religieuse semble se renforcer en cas de mariage. Les enfants dimmigrs chrtiens sont 79 % contracter un premier mariage avec un chrtien. De mme, 91 % des musulmans se marient avec une personne de mme confession. Par ailleurs, les unions mixtes demeurent vraisemblablement exceptionnelles. Ainsi, suivant ltude ralise par Mme Michle Tribalat (sur un chantillon denfants immigrs originaires du Maghreb, du Sahel ou de Turquie), seuls 27 % des Franais de culture musulmane vivent avec un conjoint franais nonmusulman. En matire dunion, le critre dterminant dont dpend la conclusion des unions apparat tre la confession religieuse. Ainsi, les tudes tendent montrer que les unions mixtes avec des Franais de culture musulmane sont dautant plus importantes que la confession musulmane est abandonne. Les chiffres dont dispose Mme Michle Tribalat rvlent par ailleurs un mouvement de reconfessionnalisation des jeunes gnrations dimmigrs. Ainsi, 30 % des enfants dorigine algrienne par leurs deux parents, gs de 20 ans 29 ans en 1992, se dclaraient sans religion contre seulement 10 % de la mme classe dge en 2008. On assisterait une volution inverse parmi les Franais dorigine mtropolitaine : plus on est jeune et moins on croit en gnral. Par ailleurs, la rfrence religieuse apparat plus forte parmi les immigrs de culture musulmane que parmi ceux de culture chrtienne. Au plan gographique, de nombreuses tudes rendent compte de phnomnes de concentration des populations dorigine immigre qui ne peuvent que mettre mal sinon lexpression dun sentiment dappartenance nationale du moins lintgration la socit franaise.

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Il ressort en effet des donnes chiffres fournies par Mme Michle Tribalat (1) une tendance trs prononce la concentration des immigrs et enfants dimmigrs dans certaines localits, en particulier en Ile-de-France et en SeineSaint-Denis. Dans une tude publie en 2005, les chiffres montraient une volution assez sensible dans ce dernier dpartement, la proportion de jeunes dorigine trangre (ayant au moins un parent immigr) passant de 19 % 57 % chez les moins de 18 ans entre 1968 et 2005. On relve galement des pourcentages trs levs dans certaines villes, par exemple prs de 75 % la Courneuve, Aubervilliers ou Clichy-sous-Bois. On compte un tiers de musulmans en Seine-SaintDenis, lislam tant la premire religion du dpartement. On doit noter galement des phnomnes de concentration similaire dans des villes telles quOrlans ou Blois. Or, daprs Mme Michle Tribalat, on doit prendre en considration la rticence que semblent manifester les Franais dorigine mtropolitaine stablir dans des lieux o existe une telle concentration et sur la ncessit de ne pas nourrir dillusion sur le degr de mixit existant en France. Or, du point de vue des membres de la mission, il sagit l de questions qui ont leur importance si lon veut tablir un droit de la nationalit fond sur le rapport indissoluble entre lobtention de la qualit juridique de citoyen franais et lexpression dun sentiment dappartenance nationale. Pour ce faire, le droit de la nationalit doit manifestement rpondre de multiples dfis : des dfis inhrents on la vu aux transformations mmes du modle rpublicain mais galement des dfis lis lintgration croissante de la France une socit de droit international. Parmi ces derniers, figure au premier rang la question pose par la multiplication des cas de plurinationalit.

3. Un dpassement problmatique du cadre national : le dveloppement indit de la plurinationalit

Pendant longtemps, les situations dans lesquelles des individus pouvaient dtenir et acqurir la qualit de ressortissant de plusieurs tats ont pu sembler ne devoir constituer quun objet dtude ou de rflexion thorique. Il faut dire que lhermtisme des frontires et le caractre relativement localis des dplacements ne prdisposaient gure en gnral les individus nouer des attaches diverses lchelle du monde. Mais la rvolution des transports et des tlcommunications, le renouveau des flux migratoires ont profondment modifi les donnes de cette problmatique en favorisant une trs sensible augmentation du nombre des personnes dtenant au moins deux nationalits.

(1) Audition du 19 janvier 2011.

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a) Un phnomne connaissant un accroissement certes imperceptible mais rel Quoique lon ne dispose pas en France de vritables statistiques officielles en la matire, certains indices donnent penser que le nombre des bi- ou plurinationaux connat une augmentation assez sensible. Ainsi, daprs les lments communiqus par Mme Michle Tribalat au cours de son audition (1), on peut lire un accroissement du nombre de binationaux par comparaison avec les rsultats dune prcdente enqute Mobilit gographique et insertion sociale (MGIS) ralise en 1990. Ainsi, sagissant des enfants dimmigrs, la part des individus qui se dclarent binationaux serait passe de 13 % chez ceux qui sont ns avant 1971 26 % parmi ceux qui sont ns dans la dcennie suivante et 31 % parmi ceux qui sont ns plus rcemment. Il savre du reste que cest parmi les enfants dimmigrs se dclarant de confession musulmane que le nombre des binationaux est le plus lev : 43,7 % contre 12,1 % chez ceux qui ne confessent aucune religion et 30,8 % chez les chrtiens. On remarquera une forte augmentation de la part des personnes ayant une double nationalit parmi les jeunes chrtiens puisque lon passe de 9 % parmi ceux qui sont ns avant 1971 28 % parmi les plus jeunes, une volution par ailleurs observable parmi les jeunes se dclarant sans religion. Il ressort galement de ces donnes que limportance des chiffres de la biou plurinationalit varie beaucoup en fonction de lorigine gographique, la double nationalit se rvlant particulirement rpandue parmi les personnes originaires du Maghreb. On recense en effet dans cette catgorie de la population les deux tiers des binationaux, la part de binationaux atteignant par exemple prs de 70 % parmi les Tunisiens devenus Franais. En revanche, on dnombre extrmement peu de cas de double nationalit parmi les personnes issues des anciens courants migratoires europens. Ainsi, les binationaux ne reprsentent que 11 % 13 % des immigrs venus dEspagne et dItalie alors que cette proportion apparat plus importante parmi les personnes originaires dautres pays europens. cet gard, on peut par ailleurs constater lextrme faiblesse du phnomne de la double nationalit parmi les immigrs venus de lAsie du Sud-Est, la proportion de personnes concernes ne slevant qu 6,6 % de cette population. Au total, le nombre des personnes possdant plusieurs nationalits et vivant sur le territoire national pourrait approcher le chiffre de 1,35 million de citoyens. Il convient ce stade de noter que ltat de bi- ou pluri- national caractrise galement les Franais tablis ltranger. Ainsi, suivant les informations dont M. Jean-Philippe Thiellay a pu faire tat devant la mission (2), prs de 50 % de nos compatriotes vivant en dehors des frontires possderaient une autre natio(1) Audition du 19 janvier 2011. (2) Audition du 17 novembre 2010.

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nalit, la part des binationaux atteignant prs de 80 % des expatris au MoyenOrient. En revanche, daprs la mme source, cette proportion ne slverait qu 60 % parmi ceux installs en Suisse et en Italie, 35 % en Allemagne et seulement 23 % en Italie. En Afrique du nord, daprs les donnes fournies par M. Franois de Saint-Paul, directeur des Franais ltranger et de ladministration consulaire au ministre des Affaires trangres et europennes (1), les binationaux reprsentent prs de 54 % des Franais inscrits sur les listes consulaires. Dans de nombreux cas, la plurinationalit reflte la multiplicit des attaches noues par une population de plus en plus mobile et ouverte au monde. Mais si le cur a ses raisons que la raison ne connat pas, ce phnomne ne soulve pas moins dpineux problmes : des problmes en premier lieu juridiques parce que la nationalit met en cause lapplication de rgles touchant au droit des personnes ; des problmes en second lieu politiques dans la mesure o, du point de vue de votre rapporteur, la plurinationalit reprsente une absence pratique de choix qui ne manque pas de soulever des questions tout aussi dlicates concernant le sentiment dappartenance. b) Une source dincertitudes nouvelles et problmatiques quant la ralit des liens existant entre un tat et des individus Laccroissement du nombre des binationaux ou plurinationaux soulve en premier lieu des problmes dordre juridique dans la mesure o ce phnomne complique la dtermination des droits et des devoirs dindividus se plaant par leur nationalit sous la juridiction de plusieurs tats. La nationalit produit des effets en droit international et cette question se pose tant pour les individus que pour les tats dont ils se rclament. La reconnaissance dune personne comme ressortissante dun tat conditionne en effet lapplication de rgles touchant ltat des personnes (sagissant par lexemple du partage des biens ou de la garde des enfants en cas de sparation ou de divorce), lexercice du droit de proprit, la fixation des obligations militaires mais galement dautres branches du droit (telles que le droit commercial) ou encore la comptence des tribunaux dans des litiges de droit civil ou pnal dpassant les frontires. On comprend ainsi aisment que les cas de plurinationalit favorisent lexistence de conflits de loi, c'est--dire de situations o un mme fait juridique trouvent sappliquer deux ou plusieurs rgles manant dtats diffrents, ce qui pourrait conduire dans un litige une solution diffrente. Du rattachement un tat, dpend par ailleurs lexercice ventuel de la protection diplomatique, protection quun tat peut assurer ses nationaux lorsque ceux-ci ont t lss par des actes contraires au droit international commis par une puissance trangre et quils nont pu obtenir rparation par les voies de droit interne de cet tat. Rappelons que dans cette hypothse, ltat qui exerce la pro(1) Audition du 30 mars 2011.

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tection diplomatique endosse la rclamation de son ressortissant et se substitue compltement lui dans le dbat contentieux qui devient alors un dbat entre tats. Or, compte tenu du principe traditionnel de la comptence souveraine des tats dans llaboration des rgles relatives la nationalit, le droit international offre peu instruments susceptibles de dissiper les incertitudes. Cette branche du droit demeure relativement embryonnaire dans la mesure o en premier lieu, elle procde de quelques conventions de porte assez limite. Sur ce plan, on remarquera dabord qu linstar de la Convention signe La Haye le 12 avril 1930, toutes les conventions multilatrales traitant des questions de nationalit rappellent presque systmatiquement qu il appartient chaque tat de dterminer par sa lgislation quels sont ses nationaux et que toute question relative au point de savoir si un individu possde la nationalit dun tat doit tre rsolue conformment la lgislation de cet tat . Il convient ensuite de noter que ces textes ndictent que des principes gnraux dont la force ne tient de surcrot quau nombre des tats acceptant de sy conformer. Il en va ainsi tout particulirement des conventions adoptes dans le cadre du Conseil de lEurope. Ainsi, la convention sur la rduction des cas de pluralit de nationalits et sur les obligations militaires en cas de pluralit de nationalits, texte sign Strasbourg le 6 mai 1963, consacre en son article 1er le principe suivant lequel lacquisition volontaire dune nationalit entrane ncessairement la qualit de ressortissant dun tat dont une personne pouvait se prvaloir jusque-l. Larticle 2 tablit logiquement le droit, pour tout individu possdant la nationalit de deux ou plusieurs tats parties, renoncer lune ou lautre des nationalits quil possde avec toutefois lautorisation de ltat de la nationalit laquelle il entend renoncer. Suivant les articles du chapitre II de la convention (1), les individus possdant la nationalit de deux ou plusieurs des tats parties ne sont tenus de remplir leurs obligations militaires qu lgard dun seul de ces tats. dfaut daccord entre les tats pour dterminer les modalits dapplication de cette rgle, la convention prvoit que, par principe, les individus ne seront soumis quaux obligations militaires de ltat partie sur le territoire duquel ils rsident habituellement. Par exception, le texte mnage la facult, jusqu lge de dix-neuf ans, de se soumettre aux obligations militaires dans lun des tats parties dont les individus possdent galement la nationalit sous forme dun engagement volontaire pour une dure totale et effective au moins gale celle du service militaire actif dans lautre tat partie. Notons que les individus se voient reconnatre une libert de choix quant ltat dont ils possdent la nationalit et dans lequel ils accomplissent leurs obligations militaires ds lors quils ont leur rsidence individuelle sur le territoire dun tat partie dont ils ne sont pas les ressortissants ou sur celui dun tat nayant pas sign la convention.

(1) Articles 5 et 6 de la convention.

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La convention europenne sur la nationalit, galement signe dans le cadre du Conseil de lEurope le 6 novembre 1997, prennise lapplication de ces rgles tout en les compltant par laffirmation expresse de principes gnraux concernant la comptence de ltat et de garanties portant sur le droit une nationalit, la protection contre lapatridie et linterdiction des discriminations dans les lgislations relatives la nationalit. Quoique comportant des stipulations essentielles sagissant des cas de plurinationalit, ces deux conventions ne prsentent pas moins une efficacit limite dans la mesure o dune part, elles ne sappliquent que dans une aire gographique relativement circonscrite. Par exemple, dans le cas de la convention europenne sur la nationalit, on recense ce jour seulement 20 ratifications alors que le Conseil de lEurope compte plus de 47 tats membres. cet gard, il convient de noter que la France nest que signataire de cette convention tandis quelle a par ailleurs dnonc le chapitre 1er de la convention du 6 mai 1963 en mars 2008 (avec effet en mars 2009) afin de permettre aux personnes possdant deux nationalits dont une de lUnion europenne de conserver leurs deux nationalits. Ce dernier exemple montre dautre part que les conventions internationales nonant des rgles en matire de plurinationalit se rvlent dune application dautant plus incertaine que leur excution repose avant tout sur les accords et les interprtations dont les tats conviennent entre eux. En constitue une rcente illustration laccord sous forme dchange de notes verbales entre le Gouvernement de la Rpublique franaise et le Conseil fdral suisse concernant linterprtation de la convention franco-suisse relative au service militaire des doublesnationaux du 16 novembre 1995 (1). Tout en affirmant le principe de laccomplissement des obligations militaires dans ltat de rsidence, la convention de 1995 laissait en effet ouverte une option qui autorisait les jeunes gens concerns choisir ltat dans lesquelles ils souhaitaient sacquitter de leurs obligations par un acte dclaratif formul avant lge de 19 ans. Or, la rforme du service national franais intervenue en 1997 faussait les conditions de ce choix : cette rforme aboutissait, de ce ct-ci de la frontire, au remplacement de lappel sous les drapeaux par la participation obligatoire la journe dappel de prparation la dfense (JAPD) tandis quen Suisse, les jeunes demeurent soumis jusqu lge de 28 ans un service de 260 jours. En application de laccord conclu entre les gouvernements franais et helvtique, un double national qui optera pour le service en France et qui aura particip la journe dfense et citoyennet sera libr de lobligation de servir dams larme suisse et ne sera pas assujetti au paiement de la taxe suisse dexemption de lobligation de servir. En lespce, cet accord atteste de la capacit de certains tats dgager des solutions pragmatiques aux problmes concrets que posent les situations de
(1) Rapport fait au nom de la commission des Affaires trangres sur le projet de loi n 2988 autorisant lapprobation de laccord sous forme dchange de notes verbales entre le Gouvernement de la Rpublique franaise et le Conseil fdral suisse concernant linterprtation de la convention relative au service militaire des doubles nationaux du 16 novembre 2005 et mettant fin au dispositif mis en place par laccord sous forme dchange de notes des 28-29 dcembre 1999.

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plurinationalit. Par contraste, il donne en second lieu un aperu de labsence en la matire de principes dgags de manire autonome sur le fondement du droit international. En effet, le seul vritable principe consacr par les juridictions internationales demeure la notion deffectivit de la nationalit telle quelle rsulte de larrt Nottebohm rendu le 6 avril 1955 par la Cour internationale de justice (CIJ). Dans cette espce, la Cour a dcid que la nationalit attribue par un tat ne pouvait tre valablement oppose un tat tiers que si elle revtait un caractre effectif, cest--dire si elle traduisait un rattachement rel de lindividu ltat lui ayant octroy la nationalit. La CIJ a estim en loccurrence que M. Nottebohm navait aucun attachement rel au Liechtenstein ; que la naturalisation lui avait t confre dans des conditions exceptionnelles de rapidit et de bienveillance et quen dfinitive, la nationalit manquait de sincrit et se rvlait purement fictive. En consquence, le Liechtenstein ne fut pas admis par la Cour exercer sa protection diplomatique en faveur de M. Nottebohm. Sur le plan des principes, on retiendra de cet arrt la dfinition dj voque de la nationalit dgage par la Cour : un lien juridique ayant sa base un fait social de rattachement , une solidarit effective dexistence dintrts, de sentiments jointe une rciprocit de droits et de devoirs . On pourra remarquer avec Mme Amlie Dionisi-Peyrusse, matre de confrences lUniversit de Rouen (1), que cette notion de nationalit effective tient compte partiellement de lintention de lune des parties, sous rserve que cette volont prsente quelque ralit pour lexamen des faits du litige. La solution arrte par larrt Nottebohm constitue aujourdhui un principe solidement tabli. Cependant, la notion de nationalit effective consacre par cette jurisprudence ne parat pas devoir fournir une rponse suffisante pour dissiper les incertitudes que peuvent susciter certains cas de plurinationalits et les litiges entourant parfois la dtermination de la nationalit. Il en va ainsi aux yeux dune partie de la doctrine lorsquune personne prive, victime de la violation du droit international, possde la fois la nationalit de ltat prsum responsable et celle de ltat rclamant. La solution traditionnellement retenue dans cette hypothse tait quun tat ne peut accorder sa protection diplomatique lun de ses ressortissants lencontre de ltat mis en cause dont celui-ci possde galement la nationalit. Lillustrent notamment larrt rendu le 3 mai 1912 par la Cour permanente darbitrage dans laffaire Canavero ou lavis consultatif rendu le 11 avril 1949 par la Cour internationale de Justice dans laffaire de la Rparation des dommages subis au service des Nations unies. Cependant, une partie de la doctrine tend sinterroger sur lapplication de ce principe traditionnel dirrecevabilit de la rclamation et donc de non-exercice de la protection diplomatique depuis larrt Nottebohm. Si lon suit la logique du principe de la nationalit effective consacre cette occasion, deux cas de figure apparaissent concevables suivant que la nationalit effective est celle de ltat rcla(1) Amlie Dionisi-Peyrusse, Essai sur une nouvelle conception de la nationalit,op. cit.

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mant ou bien celle de ltat dfendeur. Dans la premire situation, la protection diplomatique doit pouvoir tre exerce mme lencontre de ltat qui se prtend aussi mais abusivement tat national des rclamants. Une partie de la doctrine considre ainsi que ce pourrait tre le cas si la nationalit de ltat dfenseur a t impose de faon autoritaire des personnes qui la rejettent et revendiquent la nationalit de ltat rclamant. Le principe de nationalit effective ne semble galement daucun secours dans des situations aussi problmatiques et indites pour le droit franais que celles cres par les conventions de gestation pour autrui conclues ltranger. Ainsi, au cours de son audition (1), M. Franois Saint-Paul a exprim la crainte du ministre des Affaires trangres et europennes face laccroissement constant du nombre de naissances rsultant de gestations pour autrui ltranger. On observerait en effet un phnomne prenant dsormais la forme de quasi filires dans des pays comme lInde ou lUkraine. Si la gestation pour autrui ne pose pas de difficults en termes dacquisition de la nationalit lorsque lenfant qui nat sur le sol tranger ne demande pas la nationalit franaise, elle pose de graves problmes ds lors que les parents de lenfant n dune gestation pour autrui ltranger demandent la transcription de la naissance sur les registres de ltat civil tenus par les consulats franais afin que lui soit attribue la nationalit franaise. Suivant trois arrts rendus, le 6 avril 2011, par la premire chambre civile de la Cour de cassation (2), le principe de lindisponibilit de ltat des personnes, principe essentiel du droit franais soppose ce quune convention de gestation pour autrui produise des effets au regard de la filiation, la Cour de cassation soulignant du reste que cette convention, ft-elle licite ltranger, est nulle dune nullit dordre public . Par consquent, les actes de naissance tablis sur les registres dun pays tranger ne sauraient tre transcrits sur les registres dtat civil franais ; les parents ne peuvent prtendre obtenir un acte de notorit constatant la possession dtat denfant lgitime, mme si lenfant est issu des gamtes des deux poux. Or, il en rsulte limpossibilit pratique de transmettre la nationalit franaise par filiation et rien ne garantit que la lgislation du pays dans lequel la convention de gestation pour autrui prsente un caractre lgal permette lenfant ainsi conu dobtenir la nationalit de la mre porteuse. Il existe ainsi un risque de placer lenfant dans une situation dapatridie lorsque la loi du pays, lexemple de la loi indienne, ne reconnat pas la nationalit aux enfants ns sur son sol dune gestation pour autrui. Dans ces conditions, comment dterminer la nationalit effective ? La question reste entire ce jour.

(1) Table ronde des reprsentants des administrations intervenant dans la procdure de naturalisation organise le 30 mars 2011. (2) Cass. 1re civ., 6 avril 2011, n 09-17130, n 10-19. 053, n 09-66.486.

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Mme si un rapprochement des lgislations ne parait pas hors de propos, des solutions juridiques npuiseront pas des interrogations de nature plus politiques concernant la potentialit dun conflit dallgeance ou dintrts. c) Le vecteur potentiel de conflits dallgeance et dintrts ? Cette proccupation se justifie au moins sur un plan thorique par la nature des droits auxquels ouvre lobtention de la nationalit. Qui devient national acquiert en effet le privilge dexercer, dans leur plnitude, les droits politiques qui sattachent lexercice de la souverainet. ligible et lecteur, le national participe en effet, directement ou par la voie de ses reprsentants, llaboration des lois, la dfinition et au contrle des politiques publiques. Il possde ainsi voix au chapitre concernant les affaires les plus quotidiennes comme celles qui engagent le destin de la collectivit. Suivant les mots de Mme Malika Sorel (1), laccs la nationalit confre celui qui la reoit le statut darchitecte du projet politique collectif . Ceci pos, il apparat dautant moins illgitime de sinterroger sur le risque dun potentiel conflit dallgeance ou dintrts que le vote des binationaux constitue aujourdhui une ralit incontournable. Daprs les chiffres qua pu rassembler et communiquer la mission Mme Michle Tribalat (2), 21 % des immigrs binationaux auraient dj vot au moins une fois ltranger, les autres binationaux dclarant pour moiti dentre eux ne pas avoir souhait ou pu accomplir cette dmarche pour divers motifs. Les immigrs originaires de lEspace conomique europen et, en particulier, ceux venus dEspagne et dItalie simposent comme ceux ayant le plus volontiers accompli cette dmarche. Au total, seuls 18 % des immigrs dans leur ensemble auraient vot ltranger, le taux maximal tant atteint parmi les immigrs venus dItalie avec 60 % de cette catgorie de la population ayant dj accompli son devoir lectoral pour les scrutins concernant les affaires de la Pninsule. Daprs les mmes sources, un peu moins de 20 % des enfants immigrs en ge de voter laurait dj fait au moins une fois, proportion identique celle observe parmi les trangers ou les doubles nationaux. Rapport lensemble des personnes nes en France de parents trangers, le nombre des personnes ayant vot au moins une fois ltranger reste faible, soit 6 % de cette catgorie. On relve nanmoins des variations suivant la nationalit, Mme Michle Tribalat indiquant que ce sont les FrancoAlgriens ns en France qui votent le plus ltranger. De surcrot, le vote ltranger ne manque pas de prsenter une dimension particulire ds lors que certains droits nationaux maintiennent ce jour le principe de lallgeance perptuelle. En application de ce principe, un ressortissant ne saurait se dpartir de sa nationalit dorigine mme sil sagit l dun acte volontaire ou sil ne conserve aucun lien avec ltat. tout le moins, un individu devra
(1) Audition du 9 fvrier 2011. (2) Audition du 19 janvier 2011.

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solliciter lautorisation du gouvernement qui, par un acte dautorit publique, le relvera de tout lien dallgeance avec lui. Il en va ainsi dans le cadre du droit de la nationalit rform en vigueur en Algrie (depuis la rforme de fvrier 2005) ou au Maroc (depuis la rvision du code de la nationalit intervenue en mars 2007). Sil ne sagit nullement de remettre en doute la loyaut de nos compatriotes possdant une autre nationalit, chacun conviendra que la possible participation lexercice de la souverainet de plusieurs tats bouleverse, quant elle, les schmas que sous-tend la conception traditionnelle du droit de la nationalit. En effet, la protection quaccorde ltat des ressortissants suppose, en contrepartie, que ceux-ci lui fassent allgeance, ce qui implique une obligation de fidlit et dobissance. Dans cette optique, la jouissance de la nationalit suppose donc une relation de caractre exclusif. Or, on discerne mal comment il pourrait en tre ainsi ds lors que les individus se rattachant plusieurs tats peuvent se voir placer dans la situation davoir se prononcer sur des politiques nationales ventuellement antagonistes et conflictuelles. Il existe on le voit le risque dun vritable cartlement des individus, risque dautant plus aigu que certains tats peuvent ne pas renoncer lexercice dune influence sur la conduite des individus vivant antrieurement sous leur juridiction de fait et de droit. Chacun peut ainsi se souvenir des dclarations ritres de feu le roi Hassan II aux yeux duquel lallgeance perptuelle liait dfinitivement les Marocains son royaume. On remarquera que plus rcemment, lors de linauguration de la foire allemande des hautes technologies, le 28 fvrier 2011, le Premier ministre turc, M. Recep Tayyip Erdogan, avait proclam que les travailleurs immigrs turcs appartenaient tout autant lAllemagne qu la Turquie et demeuraient quoi quil arrive des compatriotes. Ce faisant, il entendait manifester explicitement que son gouvernement soutenait lintgration mais pas lassimilation. En somme, la plurinationalit ne favorise pas la dtermination des droits et des devoirs rciproques qui existent entre ltat et ses ressortissants. En cela, ce phnomne comporte le risque de conflits de loi et, surtout, de conflits dallgeance pour lesquels les instruments du droit international noffrent que des rponses encore imparfaites tant du point de vue du droit que de lexpression du sentiment dappartenance nationale. bien des gards, le dveloppement du nombre des plurinationaux constitue en effet un dpassement problmatique du cadre national auquel concourt galement, sans doute un moindre degr, lmergence en droit dune citoyennet europenne.

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4. Une nouvelle source de confusion : la citoyennet europenne

Linstitution dune citoyennet europenne par le trait de Maastricht du 7 fvrier 1992 a achev luvre de dmembrement de la nationalit entreprise par le droit international et par le droit interne. Ronge par les appartenances multiples qui pullulent avec lintensification des flux migratoires, la nationalit est dsormais galement affaiblie par une citoyennet triomphante et aurole par le droit communautaire. Le trait de Maastricht a reconnu la qualit de citoyen europen tout individu ayant la nationalit dun tat membre de lUnion europenne et a introduit dans la notion de citoyennet europenne des droits qui sont dordinaire les principaux attributs de la nationalit au point que le professeur Mireille Delmas-Marty a pu crire en 2000 que le citoyen europen serait un animal encore trange qui prfigure peut-tre le futur citoyen du monde (1). a) La concurrence entre nationalit et citoyennet La citoyennet europenne donne ses bnficiaires un certain nombre de droits, noncs aux articles 9 et suivants du Trait sur lUnion europenne (TUE), aux articles 20 et suivants du Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne (TFUE) et au chapitre V de la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne. Le citoyen europen jouit tout dabord du droit de circuler et de sjourner librement sur le territoire des tats membres (articles 18 TUE, 20 2 et 21 1 TFUE, ainsi que 45 de la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne), dans le respect toutefois des limites poses par le droit communautaire. Le citoyen europen a ainsi le droit de sjourner dans un tat membre dont il nest pas le national pour une dure de trois mois, sans aucune autre obligation que celle de dtenir des documents didentit en cours de validit. Pour une priode comprise entre trois mois et cinq ans, un tat membre peut poser des conditions au sjour sur son sol dun citoyen europen, parmi lesquelles celle de se faire enregistrer, celle dtre un travailleur (salari ou non salari) et celle de disposer de ressources suffisantes et dune assurance-maladie complte afin de ne pas constituer une charge pour le systme de protection sociale. Mais au-del de cinq ans, le citoyen europen peut prtendre un titre de sjour permanent sur le territoire de ltat membre daccueil, conformment la directive 2004/38/CE du Parlement europen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de sjourner librement sur le territoire des tats membres. Or lon sait que le droit dentre et de sjour est lun des principaux droits traditionnellement attachs la nationalit. Le citoyen europen sest ensuite vu reconnatre le droit de vote et dligibilit certaines lections dans ltat membre o il rside depuis plus de
(1) M. Delmas-Marty, Lespace judiciaire europen, laboratoire de la mondialisation , Dalloz 2000, chronique, p. 426.

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trois mois mais dont il na pas pour autant ncessairement la nationalit (articles 10 TUE, 20 2 et 22 TFUE, ainsi que 39 et 40 de la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne). Ainsi, en France, un citoyen europen peut non seulement participer aux lections europennes, qui nont pas proprement parler de caractre national, mais aussi aux lections municipales. Mme sil sagit dlections locales et dune participation motive par la proximit entre lorgane lu et la rsidence du votant, il nen reste pas moins que lexercice de ce droit de vote participe indirectement lexercice de la souverainet puisque les conseillers municipaux lisent leur tour des snateurs qui font partie de la reprsentation nationale. Certes, larticle 88-3 de la Constitution prvoit que les citoyens europens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ni participer la dsignation des lecteurs snatoriaux et l'lection des snateurs . Mais mme sils ne participent pas aux lections snatoriales et mme sils ne sont pas lus conseillers municipaux, il nen reste pas moins que les citoyens europens votent pour dsigner des conseillers municipaux, le cas chant des nationaux, qui eux-mmes reprsentent lessentiel des lecteurs dune assemble qui participe lexercice de la souverainet. Le simple fait dlire des conseillers municipaux, mme nationaux, constitue une participation indirecte lexercice de la souverainet nationale. Alors que le droit de vote est en principe attach la nationalit puisque son exercice suppose dtre intgr une nation appele dsigner des reprsentants, il a t reconnu des trangers, ressortissants dautres tats membres de lUnion europenne, sur le seul fondement de leur qualit de rsidents et de citoyens europens. Enfin, le citoyen europen bnficie de la protection diplomatique, non pas de lUnion europenne, mais de tout tat membre de lUnion europenne (articles 35 TUE, 20 2 et 23 TFUE, ainsi que 46 de la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne). ces trois principaux droits attachs la citoyennet europenne sajoutent un droit daccs aux documents administratifs, un droit de saisir le mdiateur de lUnion et un droit de ptition (1). Par ailleurs, des droits ont galement t reconnus aux ressortissants en situation communautaire , savoir aux nationaux des tats membres qui sont aussi des travailleurs transfrontaliers au sein de lUnion europenne. Lun dentre eux est celui de ne pas tre discrimin en raison de sa nationalit (articles 18 TFUE et 21 2 de la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne). Comme le note Mme Amlie Dionisi-Peyrusse, sauf exceptions prvues par les traits, la nationalit serait alors prive de tous ses ef-

(1) Le droit daccs aux documents administratifs des institutions, organes et organismes de lUnion europenne est prvu par les articles 15 TFUE et 42 de la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne. Le droit de ptition et le droit de saisir le Mdiateur de lUnion europenne sont prvus par les articles 11 4 TUE, 20 2, 24, 227 et 228 TFUE, ainsi que par les articles 43 et 44 de la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne.

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fets puisque la possession de la nationalit franaise ou de celle dun autre tat serait indiffrente (1). On le constate donc : les droits attachs la citoyennet europenne convergent vers les droits attachs la nationalit. La nationalit sen trouve dvalue, et la citoyennet valorise. Ce qui compte, cest moins davoir la nationalit franaise que davoir la nationalit dun tat membre, quel quil soit, et dtre ainsi reconnu comme citoyen europen. Ltranger nest pas tant celui qui na pas la nationalit franaise que celui qui na pas la nationalit dun des vingt-sept tats membres de lUnion europenne et nest donc pas un citoyen europen. Cest dautant plus vrai que la jurisprudence de la Cour de justice de lUnion europenne tend dpouiller la nationalit de ses attributs pour nen faire plus quune notion fantomatique, dpourvue de toute ralit. Dans son arrt Micheletti, du 7 juillet 1992 (2), la Cour sest en effet satisfaite dune nationalit fictive pour accorder une personne le bnfice du droit communautaire. Dans une affaire mettant en cause un double national possdant la nationalit espagnole et celle dun tat tiers lUnion europenne, les juges communautaires ont effet reproch au juge espagnol davoir exig du double national en question quil ait sa rsidence habituelle en Espagne et que sa nationalit espagnole ait un minimum deffectivit pour lui reconnatre le bnfice de la libert dtablissement. Comme le note Amlie Dionisi-Peyrusse, la Cour rejette la condition deffectivit de la nationalit dun tat membre pour que la qualit de citoyen europen puisse en dcouler (3). Et cette jurisprudence semble constante puisquelle a t ritre dans un arrt Chen du 19 octobre 2004 (4), rendu dans une affaire o taient cette fois en cause les nationalits de deux tats membres de lUnion europenne. b) La primaut de la nationalit Si larticle 9 du Trait sur lUnion europenne prvoit qu est citoyen de lUnion toute personne ayant la nationalit dun tat membre , cest pour ajouter aussitt que la citoyennet de lUnion sajoute la citoyennet nationale et ne la remplace pas . En dautres termes, les traits europens eux-mmes soulignent dune part que lattribution de la citoyennet europenne dpend de lacquisition ou de lattribution de la nationalit dun tat membre, quelle en est le prolongement, quelle y est subordonne, et, dautre part, que la citoyennet europenne ne saurait absorber la nationalit (ou citoyennet nationale ) ni se confondre avec elle.
(1) (2) (3) (4) A. Dionisi-Peyrusse, op. cit., p. 115. CJCE, Micheletti, 7 juillet 1992, Recueil CJCE I. p. 4239. A. Dionisi-Peyrusse, op. cit., p. 40. CJCE, Chen, 19 octobre 2004, C-200/02. Il sagissait dune femme qui stait dplace en Irlande du Nord dans le seul but dy accoucher et de permettre son enfant dacqurir la nationalit de ltat de naissance pour se prvaloir ensuite dun droit de sjour dans cet tat. Face au dtournement abusif des rgles communautaires invoqu par ltat de naissance, les juges ont considr qu il nappart[enait] pas un tat membre de restreindre les effets de lattribution de la nationalit dun autre tat membre en exigeant une condition supplmentaire pour la reconnaissance de cette nationalit en vue de lexercice des liberts fondamentales prvues par le Trait .

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Si lon peut interprter la cration dune citoyennet europenne comme la promotion dune forme de patriotisme constitutionnel universaliste, on peut tout aussi bien y voir une forme de valorisation de la notion de nationalit puisque la reconnaissance de la citoyennet est subordonne celle de la nationalit. En thorie, deux personnes places dans la mme situation et ayant des liens aussi troits avec les tats membres o elles rsident respectivement, peuvent tout fait jouir ou non de la qualit de citoyen europen selon la politique de la nationalit mene par chacun des deux tats membres. Dans sa thse, Mme Amlie DionisiPeyrusse souligne que, parce quil dtient encore le droit de dterminer qui est ou non membre de la communaut nationale, par voie de consquence, chaque tat membre a une entire libert de dterminer qui doit tre considr par les autres comme citoyen europen (1). Il est donc impratif que les tats membres de lUnion europenne adoptent des principes communs pour harmoniser les rgles de dtermination de la nationalit. En son temps, la Commission de la nationalit prside par M. Marceau Long avait du reste appel une concertation au niveau europen pour viter que certains tats ne deviennent des paradis de la naturalisation (2). Comme la soulign la politologue Catherine Wihtol de Wenden lors de son audition(3), lapparition de la citoyennet europenne peut faire lobjet dinterprtations divergentes. Les uns y verront le fait que la nationalit est dissocie de la citoyennet, quil est dsormais possible dtre citoyen et mme dtre lu lchelon local sans tre national, et que cette citoyennet enrichie et transnationale menace la nationalit classique, fonde sur un sentiment dappartenance exclusive la nation. Les autres, dont Mme Catherine Wihtol de Wenden, insisteront au contraire sur le fait que la reconnaissance de cette citoyennet est subordonne lattribution ou lacquisition de la nationalit dun tat membre de lUnion europenne, que la nationalit revt toujours une grande importance, et quelle conservera cette importance aussi longtemps quexistera ltat-nation. Lhistorien et essayiste Tzvetan Todorov a galement soulign quen dpit de la perte de certains attributs de la souverainet au profit densembles rgionaux tels que lUnion europenne, lappartenance un tat conservait une certaine prgnance (4). Ce nest dailleurs pas un hasard si la loi n 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire la fonction publique a ouvert la fonction publique franaise aux ressortissants communautaires en rservant toutefois aux seuls nationaux les emplois dont les attributions soit ne sont pas sparables de l'exercice de la souverainet, soit comportent une

(1) A. Dionisi-Peyrusse, op. cit., p. 40. (2) tre franais aujourdhui et demain, op. cit., t. II. (3) Audition de Mme Catherine Wihtol de Wenden, le 9 fvrier 2011. (4) Audition du 16 mars 2011.

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participation directe ou indirecte l'exercice de prrogatives de puissance publique de l'tat ou des autres collectivits publiques (1).

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Dveloppement des appartenances multiples, nationales et rgionales, infratatiques et supra-tatiques, concurrence entre nationalit et citoyennet, patriotisme constitutionnel europen et universaliste nous ont accoutums lide kelsenienne que ltat pouvait se passer de linstitution de la nationalit. Hans Kelsen crit en effet que si un ordre juridique interne ne contient que des normes qui peuvent sappliquer aussi aux ressortissants dtats trangers, linstitution de la nationalit nest pas ncessaire , et que pour ltat au sens du droit international, il nest pas essentiel davoir des nationaux mais seulement davoir des sujets, cest--dire des individus vivant sur son territoire et auxquels lordre tatique impose des obligations et confre des droits (2). Votre rapporteur pense au contraire quun tat a besoin de nationaux, et pas seulement de citoyens(3), que la nationalit, la diffrence de la citoyennet, ne se partage pas, et quil est urgent de revaloriser la nationalit en amnageant un droit de la nationalit qui est devenu froid , tranger la dimension affective, mmorielle et culturelle qui enveloppe le concept de nation depuis la fin du XIXe sicle.

(1) Article 5 bis de la loi n 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. (2) H. Kelsen, Thorie gnrale du droit international public, problmes choisis , Recueil de Cours La Haye, 1932, t. IV, p. 244. (3) Dminents auteurs se galement prononcs en ce sens. Le professeur J. P. Niboyet crivit ainsi qu avec la nationalit, ltat se dlimite, sans nationaux, il nexisterait pas (Trait de droit international priv franais, Recueil Sirey, 1947, t. I, n 57). Le professeur J. Maury sest galement employ dmontrer limportance quil y avait tablir des diffrences de degr dans lappartenance la communaut tatique ( V Nationalit (thorie gnrale et droit franais) , Rp. Droit international A. de Lapradelle et J. P. Niboyet, Paris, 1931, Librairie du Recueil Sirey, n 14 et s.).

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C. UN DROIT FROID SANS RELLE PORTE POLITIQUE ET SYMBOLIQUE

Le temps est aujourdhui pass o lon pouvait, comme M. Marceau Long, affirmer que la lgislation sur la nationalit a constitu un des moyens la fois dencourager et de consacrer le processus ncessaire de francisation (1). Fort dun riche pass, le droit de la nationalit a perdu depuis la fin du XXe sicle la dimension volontariste qui tait la sienne, et la procdure de naturalisation le caractre rgalien qui tait le sien, tandis que certains de ses lments, comme la dchance de la nationalit, ont inutilement concentr lattention.
1. La gense du droit de la nationalit

Avant mme denvisager lhistoire du droit de la nationalit, son rattachement alatoire au droit public ou au droit priv et son ancrage tantt dans le droit du sang, tantt dans le droit du sol, et tantt dans les deux la fois, il convient de prsenter les postulats sur lesquels reposent prcisment les notions de droit du sang et de droit du sol. La distinction entre le droit du sang (jus sanguinis) et le droit du sol (jus soli) ne saurait tre comprise avant que ne lait t celle entre lattribution et lacquisition de la nationalit. La nationalit attribue est la nationalit qui est confre la naissance par leffet de la loi. La nationalit acquise est la nationalit qui est obtenue aprs la naissance, que ce soit 13 ans, 16 ans, 18 ans, en raison du mariage ou par dcision de lautorit publique. Les notions de droit du sang et de droit du sol pur se rattachent lattribution de la nationalit, et non son acquisition. Le droit du sang rside dans la rgle selon laquelle un enfant nat franais parce quil a le sang dun parent de nationalit franaise (pre ou mre). Le droit du sol pur rside dans la rgle selon laquelle un enfant nat franais parce quil est n sur le sol franais. Lide dattribuer une nationalit un enfant ds sa naissance parce quil est n dun(e) national(e) trouve son fondement dans lacculturation parentale des jeunes annes. Parce quil est n dun(e) franais(e), lenfant est prsum tre lev par ce(tte) franais(e) dans ses primes annes et simprgner ainsi de la langue et de la culture franaises. Mais la thorie du droit du sang rencontre deux limites. Dune part, lorsque la famille est tablie ltranger, la filiation ne suffit plus garantir la transmission de la langue et de la culture franaises au gr des gnra-

(1) tre franais aujourdhui et demain, op. cit., p. 25.

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tions (1). Et dautre part, comme lindiquait M. Marceau Long dans son rapport, cette thorie confond lappartenance la nation avec lappartenance une ethnie , et oublie que lincidence de la filiation sur la nationalit se justifie davantage par lducation parentale que par la procration (2). Cest la raison pour laquelle sest dveloppe la thorie du droit du sol. Lide dattribuer une nationalit un enfant ds sa naissance parce quil est n sur le territoire national sancre dans le postulat selon lequel lenfant, parce quil est n sur le sol national, va y rsider au moins pendant ses premires annes, y tre scolaris, et donc assimiler la langue et la culture nationales. La thorie du droit du sol a partie lie avec la rsidence et la scolarisation. En France, le droit du sol ne permet de se voir attribuer la nationalit franaise ds la naissance que sil est double , cest--dire si lenfant est n en France de parents trangers dont lun au moins est lui-mme n en France. Si lenfant est n en France de parents trangers qui sont tous les deux ns ltranger, autrement dit si le droit du sol est simple, le droit du sol permet seulement dacqurir la nationalit franaise, la majorit ou de faon anticipe 13 ou 16 ans. Sous langle de la gestion de limmigration et de lintgration des trangers, lintrt du droit du sol est plus marqu pour les pays dimmigration que pour les pays dmigration. Un tat dimmigration qui a besoin daccrotre sa population a intrt instaurer un droit de la nationalit ouvert. Un tat dimmigration qui ne souhaite pas augmenter sa dmographie a intrt restreindre les conditions dacquisition de sa nationalit. linverse, les tats dmigration, dont le souci est de conserver des liens avec leurs ressortissants pardel les frontires et les gnrations, ont intrt privilgier le droit du sang, voire mme le renforcer par un principe dallgeance perptuelle interdisant leurs nationaux de renoncer leur nationalit lorsquils en acquirent une autre. Les grandes lignes de larchitecture du droit de la nationalit dun tat sont donc susceptibles davoir un lien avec ses choix en matire dimmigration, mais leur effet rgulateur de limmigration est beaucoup moins net et immdiat que les rgles en matire dentre et de sjour des trangers. la faveur de la mondialisation et du dveloppement des flux migratoires, des tats, qui jadis taient des tats dmigration et sont aujourdhui des tats dimmigration, ont introduit dans leur droit de la nationalit, auparavant fond sur le droit du sang, des lments de droit du sol. Le cas le plus connu est celui de lAllemagne (en 2000), mais on pourrait aussi citer lAutriche, le Portugal ou, rcemment, la Grce (loi du 11 mars 2010).
(1) Cest la raison pour laquelle larticle 23-6 du code civil prvoit que la perte de la nationalit franaise peut tre constate par jugement lorsque l'intress, franais d'origine par filiation, n'en a point la possession d'tat et n'a jamais eu sa rsidence habituelle en France, si les ascendants, dont il tenait la nationalit franaise, n'ont eux-mmes ni possession d'tat de Franais, ni rsidence en France depuis un demisicle . Dans ce cas, le jugement peut dcider que cette nationalit avait t perdue par les auteurs de l'intress et que ce dernier n'a jamais t franais . Voir aussi larticle 30-3 du code civil. (2) tre franais aujourdhui et demain, op. cit., p. 93.

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a) Une branche du droit priv de lAncien Rgime 1927 La notion de nationalit ntant apparue en France quen 1807, sous la plume de Madame de Stal, on ne peut gure parler dun droit de la nationalit identifi comme tel sous lAncien Rgime. Selon un auteur, ce qui a certainement exist, cest un ensemble de qualits, de conditions, permettant de sparer les nationaux des trangers, les rgnicoles des aubains (1). Le rgnicole dsigne tymologiquement celui qui habite (colere) le royaume (regnum). Laubain dsigne la personne lgard de laquelle le roi de France peut exercer le droit daubaine, droit qui lautorise se saisir des biens dun dfunt tranger ne laissant en France aucun hritier franais. En dautres termes, sous lAncien Rgime, la dtermination de ceux qui ont ou non la qualit de Franais (ou plus exactement de rgnicole ) importe essentiellement au regard du droit des successions. Conue comme tant un aspect du droit priv, la dtermination de la nationalit a longtemps obi la rgle selon laquelle il fallait tre n en France de parents franais et rsider en France pour avoir la qualit de rgnicole . Toutefois, dans un arrt du 23 fvrier 1515, le Parlement de Paris a assoupli cette rgle et jug quune personne ne et rsidant en France pouvait avoir la qualit de rgnicole quand bien mme ses parents taient trangers (2). Dune rgle dacquisition de la nationalit par le cumul de la filiation, de la naissance sur le sol et de la rsidence sur le sol, mlant droit du sang et droit du sol, on passait ainsi une rgle fonde sur le seul droit du sol mais exigeant la fois la naissance et la rsidence sur le sol franais. La condition de naissance sur le sol franais a t carte par le Parlement de Paris, dans son arrt Mabille du 7 septembre 1576 o il fut admis quune personne ne ltranger de parents franais avait la qualit de rgnicole ds lors quelle rsidait en France. La condition de naissance sur le sol franais fut donc abandonne au profit de la seule condition de rsidence. Comme M. Jean-Philippe Thiellay la rappel devant la mission, il faut donc se dfaire de lide, fausse, selon laquelle le droit du sol serait la marque dun droit de la nationalit ouvert et progressiste tandis que le droit du sang serait celle dun droit de la nationalit rgressif et reposant sur des bases ethnicisantes. Le droit du sol a largement domin le droit de lAncien Rgime, et fut alors lexpression de la notion de fief et de lide que le souverain avait toute autorit sur les personnes nes sur son territoire (3). M. Marceau Long soulignait, quant lui, la dimension volontariste du droit de la nationalit sous lAncien Rgime : selon lui, la notion de rsidence ne correspondait la notion objective de domicile rel, mais aussi celle, subjective,
(1) M. Vanel, Le Franais dorigine dans lancien droit franais (XVe- XVIIIe sicles) , Rev. crit. DIP 1946.220 (2) Ibidem, p. 225. Ainsi les enfants des trangers pouvaient succder leur pre, mme non naturalis, ds lors quils taient ns en France et quils y demeuraient. (3) On notera par ailleurs que, ds lAncien Rgime, le principe de la naturalisation fut admis, le roi ayant la possibilit doctroyer une personne la qualit de rgnicole par une lettre de naturalit .

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dintention de maintenir son domicile dans le royaume, qualifie dans larrt Mabille d esprance de ne point bouger (1). Savant mlange de droit du sang et de droit du sol au sein duquel ce dernier avait une place prpondrante(2), le droit de la nationalit apparat la veille de la Rvolution franaise comme une branche du droit priv o la qualit de Franais sert surtout dterminer la reconnaissance de droits civils, patrimoniaux et successoraux. Pendant la priode rvolutionnaire, le tumulte gnral jette le trouble sur les notions. Alors que la citoyennet sentend comme la participation, par le vote, lexercice de la souverainet, la Constitution du 3 septembre 1791 prsente comme des citoyens des personnes dont la qualit de Franais ne suffit pas leur confrer le droit de vote, la participation aux dcisions politiques tant alors galement soumise la prestation dun serment civique. Sils dsignent comme des citoyens ceux qui nen sont pas, les articles 2 et suivants du titre II de cette Constitution qualifient galement de citoyens ceux qui sont en fait des nationaux , au sens o ils ont la qualit de Franais. Par ailleurs, la situation tait si confuse que la Constitution de 1791 admettait la citoyennet franaise tous les trangers qui rsidaient en France depuis au moins cinq ans, ds lors quils prtaient le serment civique ; lAssemble nationale reconnut mme la qualit de citoyen Franais des trangers qui navaient gure rsid en France, tels que George Washington(3). une poque o la nation saffranchissait de la personne du roi et de toute corporit pour se hisser au rang de concept minemment politique, la qualit de Franais saffranchit elle aussi des conditions de filiation ou de naissance et de rsidence sur le sol pour ntre plus subordonne qu ladhsion partage des ides et des valeurs. Le droit de la nationalit, si on peut le qualifier ainsi, parat relever davantage de la chose publique et du droit public que du droit priv. Mais cet intermde publiciste fut de courte dure puisquen 1804, la distinction est nettement opre entre la citoyennet dune part, dont le contenu en termes de droits et de devoirs est dfini dans la Constitution et parat relever du droit public, et la nationalit dautre part, dont les rgles de dtermination sont introduites dans le code civil et paraissent donc relever du droit priv. La dtermina(1) tre franais aujourdhui et demain, op. cit., p. 19 : Celui qui est n en France de parents trangers est franais sil manifeste son intention de se fixer dfinitivement dans le royaume. Celui qui est n ltranger de parents franais est franais sil revient dans le royaume en dclarant que son intention est dy demeurer dfinitivement. linverse, le Franais dorigine qui quitte la France sans esprit de retour [] soit parce quil est parti stablir ltranger avec sa famille, soit parce quil a acquis des lettres de naturalit dun autre souverain, perd sa qualit de Franais. Mais il peut toujours revenir dans le royaume et retrouver sa qualit de Franais en manifestant son intention de sy fixer durablement. (2) Lors de son audition en date du 3 novembre 2010, le professeur Paul Lagarde a insist sur la place prpondrante du droit du sol dans le droit franais de la nationalit sous lAncien Rgime. Il a ainsi rapport que le juriste Pothier, au XVIIIe sicle, estimait qutaient franais tous ceux qui taient ns dans ltendue de la puissance franaise , lexclusion des Franais qui, installs ltranger, navaient pas lintention de revenir vivre en France. (3) P. Weil, Quest-ce quun Franais Histoire de la nationalit franaise depuis la Rvolution, Gallimard, Folio histoire, 2005, pp. 29-30.

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tion de la nationalit importe pourtant non seulement pour la reconnaissance des droits civils, mais aussi pour laccomplissement des obligations militaires et lexercice du droit de vote. Ce retour du droit de la nationalit dans le champ du droit priv saccompagne de laffirmation triomphante du droit du sang comme rgle de dtermination de la nationalit, conformment aux vux de Tronchet, mais contre lavis de Napolon Ier, dont lintrt pour la chose militaire et la taille de ses armes le portait prfrer le droit du sol (1). lpoque, le droit du sang est peru comme la marque dun droit de la nationalit fond sur le respect de lindividu et de ses liberts. Une personne peut avoir une nationalit mme si elle ne nat pas dans le fief du souverain. Comme la fait remarquer lhistorien Patrick Weil lors de son audition, la France est le premier pays du monde avoir fait de la transmission de la nationalit par la filiation le principal mode dattribution de la qualit de national , et linstitution en 1804 de ce quon appellera plus tard le jus sanguinis (droit du sang) tait une rupture avec le droit en vigueur lpoque dans les pays europens, o prvalait le droit du sol , car ctait la revendication de lautonomie de lindividu et de la famille par rapport ltat : la nationalit ne dpendait pas obligatoirement du lieu de naissance et tait ainsi affranchie du pouvoir souverain dirigeant le pays (2). Le droit du sang a connu au XIXe sicle un rayonnement mondial proportionn celui du code civil qui le consacrait : beaucoup de lgislations en Europe, en Asie et en Afrique lont adopt comme rgle de dtermination de la nationalit. Mais, comme la expliqu le professeur Paul Lagarde lors de son audition, la prminence du droit du sang, en vertu de laquelle il fallait natre de pre franais pour devenir franais, conduisait des situations qui taient ressenties comme des injustices au XIXe sicle : le tirage au sort pour la conscription ne touchait que les Franais alors que les personnes nes en France de pre tranger y chappaient(3). Cest la raison pour laquelle la loi du 7 fvrier 1851 renoua avec le droit du sol en affirmant le principe du double droit du sol : naissait dsormais franais non seulement lenfant qui tait n dun pre franais mais aussi celui qui tait n en France dun pre tranger si ce dernier tait lui-mme n en France. Comme lexplique M. Marceau Long, lpoque il sagit de soumettre aux obligations du service militaire les trangers de la troisime gnration [] dont on peut pr-

(1) Comme le rappelle M. Marceau Long dans son rapport au Premier ministre, le Premier consul ne voyait que de lavantage tendre lempire des lois civiles franaises par une conception gnreuse du droit de la nationalit. Napolon Ier souhaitait combiner lattribution de la nationalit par filiation paternelle en vertu du droit du sang et lattribution de la nationalit en vertu dun droit du sol pur et simple selon lequel tout individu n en France est franais (tre franais aujourdhui et demain, op. cit., t. II, p. 20). (2) Audition du 12 janvier 2011. (3) Audition du 3 novembre 2010.

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sumer quils sont dfinitivement installs, sans esprit de retour, mais aussi intgrs (1). Toutefois lenfant pouvait, sa majorit, rpudier la nationalit franaise qui lui avait t attribue raison de sa naissance en France. Cette exception finit par ruiner le principe. La facult de rpudiation fut en effet exerce massivement afin dchapper la conscription. La loi du 16 dcembre 1874 qui subordonna la rpudiation la justification dune nationalit trangre ne suffit pas endiguer le flot des rpudiations, les intresss recourant abondamment des pices de complaisance. Cest la raison pour laquelle la loi sur la nationalit du 26 juin 1889 supprima la facult de rpudiation pour ne garder que le principe du double droit du sol, outre celui du droit du sang. Naissait ainsi franais lenfant qui tait n en France de parents trangers eux-mmes ns en France. Toute rpudiation de la nationalit franaise ainsi attribue tant exclue, il ny avait plus dchappatoire possible au service militaire obligatoire. Selon le professeur Paul Lagarde, le droit de la nationalit a ainsi volu pour permettre la France, aprs la dfaite de 1871, de disposer de jeunes gens pouvant accomplir leur service militaire et prparer la revanche(2). Ce nest dailleurs pas un hasard si cette loi a t adopte quelques jours avant celle du 15 juillet 1889 sur le service militaire. Le Conseil constitutionnel la bien compris, qui signale dans lune de ses dcisions que le lgislateur na confr un caractre absolu cette rgle [du double droit du sol] quen 1889, pour rpondre notamment aux exigences de la conscription (3). En revanche, lors de son audition(4), lhistorien Patrick Weil a soutenu que la loi du 26 juin 1889 visait bien moins satisfaire les besoins de la conscription qu un souci de rtablir lgalit de tous devant la loi en gnral et devant les obligations militaires en particulier. La loi du 26 juin 1889 reposerait donc moins sur des considrations dordre militaire que sur le principe dgalit. Selon cet historien, dans les dpartements frontaliers et en Algrie (intgre au territoire franais depuis 1848), le privilge dtre enfant dtrangers nourrissait un sentiment dinjustice car ces enfants chappaient six ou huit ans de service militaire. Les parlementaires des dpartements frontaliers auraient revendiqu une modification du droit de la nationalit au nom de lgalit des devoirs. Les parlementaires dAlgrie auraient galement revendiqu une telle modification face aux risques dirrdentisme que reprsentait laccroissement dmographique des trangers ns en Algrie : on craignait alors quils ne revendiquassent un rattachement lEspagne ou lItalie. La loi du 26 juin 1889 naurait donc pas t motive par
(1) tre franais aujourdhui et demain, op. cit., t. II, p. 22. M. Marceau Long mentionne les propos tenus devant lAssemble par le rapporteur de la loi du 7 fvrier 1851 qui stigmatisait lodieux privilge des fils dtrangers ns en France qui, pour se soustraire aux charges du recrutement militaire, sabs[tenaient] de faire la dclaration requise par le code civil . (2) Audition du 3 novembre 2010. (3) Dcision du Conseil constitutionnel n 93-321 DC du 20 juillet 1993, Recueil p. 196, n 18. (4) Audition du 12 janvier 2011.

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les besoins de la conscription : elle na tout au plus produit que deux mille nouveaux soldats. Elle aurait bien plutt t adopte au nom du principe dgalit des droits et des devoirs. Outre laffermissement du double droit du sol, la loi du 26 juin 1889 a organis le droit du sol simple qui permet aux enfants ns en France de parents ns ltranger dacqurir la nationalit franaise leur majorit. loption expresse en faveur de la nationalit franaise dans lanne suivant la majorit qui existait depuis 1804, la loi de 1889 a substitu une triple facult doption. La premire option, expresse, pouvait tre exerce ds la naissance de lenfant en France, jusqu lge de 23 ans (ramen 21 ans par la loi du 10 aot 1927). La deuxime option, tacite, dduisait la manifestation de la volont dacqurir la nationalit franaise de la participation de lintress aux oprations de recrutement. La troisime option, galement tacite, prsumait quavait opt pour la nationalit franaise la personne qui, ne en France de parents trangers ns ltranger, rsidait encore en France lge de 21 ans. En dautres termes, alors que depuis 1804, lacquisition de la nationalit franaise au titre de la naissance et de la rsidence supposait une manifestation de volont, elle tait, sous lempire de la loi de 1889, trs largement prsume, la simple rsidence ou la participation la conscription tant assimiles une manifestation de volont. En matire dacquisition de la nationalit franaise par dcision ( lpoque totalement discrtionnaire) de lautorit publique, la loi cra leffet collectif dans le cadre de la procdure de naturalisation qui, depuis le dcret du 17 mars 1809, tait rgie par un texte distinct du code civil. Leffet collectif dsigne le principe selon lequel la naturalisation individuelle dun pre (ou dune mre) emporte automatiquement celle de ses enfants mineurs (1). En matire dacquisition de la nationalit franaise raison du mariage, la loi de 1889 instaura lacquisition automatique de la nationalit franaise pour ltrangre qui pousait un Franais et lacquisition facultative de la nationalit franaise pour ltranger qui pousait une Franaise. Au total, la loi de 1889 a considrablement rduit la facult de choisir entre la nationalit franaise et une nationalit trangre : les enfants ns en France de parents trangers ns en France taient Franais ds la naissance sans facult de rpudiation ; les enfants ns en France de parents trangers ns ltranger devenaient presque tous tacitement Franais leur majorit, sauf sils revendiquent leur extranit ; les enfants mineurs dun naturalis devenaient automatiquement Franais, ainsi que lpouse trangre dun Franais. Au tournant des annes 1910 et 1920, la Premire guerre mondiale et les besoins de la conscription aidant, le droit de la nationalit est de plus en plus regard comme ayant partie lie aux intrts fondamentaux et la souverainet du pays. En 1919, la Cour de cassation affirme que les rgles concernant
(1) Voir lactuel article 22-1 du code civil.

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lacquisition de la nationalit franaise relvent [] surtout du droit public (1), et elle ritre sa position en 1921 en soulignant que les rgles relatives lacquisition et la perte de la nationalit, bien quelles soient inscrites au code civil, relvent du droit public (2). b) Une branche du droit public de 1927 1993 Le divorce entre le droit de la nationalit et le droit civil des personnes est consomm avec la loi du 10 aot 1927 qui retire du code civil les dispositions relatives la nationalit pour les placer dans un texte autonome. Selon lhistorien Patrick Weil(3), la loi du 10 aot 1927 sinscrit dans une politique de naturalisation massive pour les besoins de la dmographie et de la conscription. Aprs lhcatombe de la Premire guerre mondiale, la condition de stage pour prtendre la naturalisation fut abaisse de dix trois ans pour crer chaque anne 100 000 nouveaux Franais et faire face une Allemagne de plus en plus menaante. Dans certains cas particuliers, la dure de sjour minimale la date de la demande de naturalisation pouvait mme tre rduite un an, voire carte. La loi de 1927 remplit si bien ses objectifs quentre 1927 et 1939, prs dun million de personnes acquirent la nationalit franaise dans un pays o, en 1930, prs de 7 % de la population taient trangres (4). La dfiance succda la confiance. Dans un souci de dfense des intrts de ltat, et dans un esprit de mfiance lgard dtrangers ou de nouveaux Franais perus comme de potentiels ennemis extrieurs mais aussi intrieurs, un dcret-loi fut adopt le 12 novembre 1938 qui restreignit laccs la nationalit franaise, largissant les cas de perte de la nationalit et crant de nouvelles incapacits pour les naturaliss. Le rgime de Vichy embota le pas en organisant la rvision des naturalisations accordes depuis 1927 et en dchoyant 15 000 personnes de la nationalit franaise, dont 6 000 Juifs (5). En 1945, le texte autonome relatif la nationalit prit le nom de code de la nationalit . Lordonnance du 19 octobre 1945 portant code de la nationalit dcrivait le droit de la nationalit comme une vritable institution autonome qui, malgr sa place dans le code civil, appartient au droit public . Cest dailleurs dans cette optique publiciste qui fait du droit de la nationalit un droit rgalien que

(1) Cass. civ. 21 juin 1919, Rev. crit. DIP 1919.265. (2) Cass. ch. runies 2 fvrier 1921, Rev. crit. DIP 1921.251. Dans le mme sens : Cass. civ. 24 mai 1949, Rev. crit. DIP 1949.501, note H. Motulsky ; Cass. 1re civ. 12 novembre 1952, Rev. crit. DIP 1954.349, note H. Battifol. (3) Audition du 12 janvier 2011. (4) tre franais aujourdhui et demain, op. cit., t. II, pp. 27-28 (5) Ibidem, p. 28.

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lordonnance de 1945 rigea lexistence de certaines condamnations pnales en obstacles la naturalisation. Durant la priode qui suivit celle de la dcolonisation, le droit de la nationalit resta peru comme touchant aux intrts fondamentaux dun pays dont la puissance devenait moyenne et qui tait soucieux dentretenir son rayonnement. Alors quune disposition prvoyait depuis 1804 que lacquisition volontaire dune nationalit trangre entranait la perte automatique de la nationalit franaise, la loi n 73-42 du 9 janvier 1973 a modifi le code de la nationalit pour faire de cette perte une facult, et non plus une obligation. Depuis, le droit de la nationalit est devenu totalement indiffrent aux appartenances nationales multiples. En effet, aucune disposition ninterdit ni ne limite lattribution de deux ou plusieurs nationalits la naissance. Aucun texte nimpose de choix aux personnes ayant deux ou plusieurs nationalits, ni la majorit ni aucun autre moment de leur vie. Lacquisition dune nationalit trangre, quelle soit volontaire ou non, nentrane plus la perte automatique de la nationalit franaise. Lacquisition de la nationalit franaise par des trangers, quelle soit de plein droit ou laboutissement dune procdure de naturalisation, nest subordonne aucune renonciation la nationalit trangre. c) Le retour au droit priv depuis 1993 Ds 1973, le lgislateur a prpar le retour du droit de la nationalit dans le giron du droit civil. En effet, la loi n 73-42 du 9 janvier 1973 a mis le droit de la nationalit en harmonie avec le droit civil en tirant toutes les consquences du principe de lgalit entre les hommes et les femmes, notamment pour lexercice de lautorit parentale, ainsi quentre les enfants lgitimes et naturels (1). La loi n 93-933 du 22 juillet 1993 rformant le droit de la nationalit a formellement opr le retour du droit de la nationalit dans le champ du droit priv en insrant les dispositions relatives au droit de la nationalit dans le livre premier du code civil, relatif au droit des personnes, et plus prcisment dans un titre I bis enchss entre le titre I dcrivant les droits civils et le titre II rgissant les actes de ltat civil. Conformment aux recommandations de la Commission de la nationalit prside par M. Marceau Long, la loi du 22 juillet 1993 a rig la manifestation de volont en une condition ncessaire lacquisition de la nationalit franaise au titre de la naissance et la rsidence en France. Pour les enfants qui taient ns en France de parents trangers ns ltranger et ne bnficiaient donc pas de lattribution automatique de la nationalit franaise la naissance par leffet du double droit du sol, il fallait, sils souhaitaient acqurir la nationalit franaise,

(1) Loi n 73-42 du 9 janvier 1973 compltant et modifiant le code de la nationalit franaise et relative certaines dispositions concernant la nationalit franaise

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non seulement quils rsident en France depuis un certain nombre dannes mais en outre quils en manifestent la volont entre 16 et 21 ans(1). La loi du 22 juillet 1993 a galement restreint le double droit du sol pour les personnes nes en France dont les parents taient ns en Algrie avant lindpendance(2), et mme supprim lapplication du double droit du sol pour les personnes nes en France de parents ns dans un ancien territoire doutre-mer. La loi n 98-170 du 16 mars 1998 relative la nationalit est revenue sur lapplication restreinte du double droit du sol pour les personnes nes en France de parents ns en Algrie avant 1962 au profit dune application pleine et entire, mais a maintenu la suppression du double droit du sol pour les personnes nes en France de parents ns dans un ancien territoire doutre-mer. Rompant avec la conception lective de la nation ainsi quavec la dimension volontariste du droit de la nationalit qui avait inspir le code civil, la loi du 16 mars 1998 a supprim la manifestation de volont exige depuis le 1er janvier 1994 des personnes qui taient nes en France de parents trangers ns ltranger et qui souhaitaient acqurir la nationalit franaise(3). Depuis le 1er septembre 1998, le droit du sol simple a retrouv un caractre automatique : lenfant n en France de parents trangers ns ltranger acquiert automatiquement la nationalit franaise sa majorit, sans avoir en manifester la volont ds lors quil rside en France cette date et quil a eu sa rsidence habituelle en France non pas pendant les cinq annes qui prcdent sa majorit (de 13 18 ans), mais pendant une priode continue ou discontinue dau moins cinq annes entre lge de 11 ans et de 18 ans. Allant plus loin encore, la loi du 16 mars 1998 a permis cet enfant de demander dacqurir la nationalit franaise de faon anticipe : soit 16 ans, de

(1) Sous lempire de la loi du 22 juillet 1993, larticle 21-7 du code civil tait ainsi rdig : Tout tranger n en France de parents trangers peut, partir de lge de seize ans et jusqu lge de vingt-et-un ans, acqurir la nationalit franaise condition quil en manifeste la volont, quil rside en France la date de sa manifestation de volont et quil justifie dune rsidence habituelle en France pendant les cinq annes qui la prcdent . (2) La communaut algrienne et le gouvernement algrien se sont longtemps montrs hostiles lacquisition automatique de la nationalit franaise par bon nombre dAlgriens du fait du double droit du sol. Les enfants ns en France compter du 1er janvier 1963 dun pre n en Algrie avant lindpendance bnficiaient en effet du double droit du sol, leur pre tant n dans ce qui tait alors un dpartement franais. La communaut algrienne y voyait un dni de la rvolte algrienne contre le colonisateur franais, et le gouvernement algrien une atteinte sa souverainet. Mais paradoxalement, la restriction en 1993 du double droit du sol dont bnficiaient les descendants des Algriens ns en Algrie avant lindpendance a t mal vcue la fois par la communaut algrienne, qui y a vu un retour la nationalit mineure instaure par le statut colonial, et par les autorits algriennes, qui y ont vu une menace pour leur stratgie de rayonnement travers leurs double nationaux. (3) Selon le professeur Paul Lagarde, auditionn le 3 novembre 2010, le taux de refus doctroi de la nationalit franaise sous lempire de la loi de 1993 correspond au taux de rpudiation de la nationalit franaise sous lempire de la loi de 1998. Lauteur y voit la dmonstration de linefficacit dun systme fond sur la manifestation de volont dont il souligne quil a gnr un surcrot de travail administratif en ncessitant le traitement denviron 25 000 dossiers par an.

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sa propre initiative, soit ds lge de 13 ans si ses parents en prennent linitiative avec son consentement (1). Les reprsentants du Haut conseil lintgration ont indiqu la mission quen application de ce texte, environ 30 000 jeunes devenaient chaque anne automatiquement franais leur majorit(2). Ainsi, en 2009, on a enregistr 23 000 demandes anticipes de la nationalit franaise et 2 300 acquisitions automatiques de la nationalit franaise, la majorit. La loi n 2011-672 relative limmigration, lintgration et la nationalit, promulgue le 16 juin 2011, a amorc un retour la conception lective et volontariste du droit de la nationalit, notamment en exigeant des candidats la naturalisation la connaissance de lhistoire, de la culture et de la socit franaises ainsi que la signature dune charte des droits et des devoirs. Larticle 21-24 du code civil tel que modifi par cette loi fait dsormais expressment rfrence l adhsion aux principes et aux valeurs essentiels de la Rpublique , ce qui constitue une orientation extrmement satisfaisante. d) Les grands principes du droit de la nationalit en 2011 En 2011, le droit franais de la nationalit repose la fois sur le droit du sang, le double droit du sol et le droit du sol simple.

En matire dattribution de la nationalit

La nationalit franaise peut tre attribue ds la naissance en vertu du droit du sang ou par leffet du double droit du sol. Pour ce qui est du droit du sang, larticle 18 du code civil dispose qu est franais lenfant dont lun des parents au moins est franais . Toutefois, si un seul de ses parents est franais et sil nest pas n en France, lenfant peut rpudier la nationalit franaise dans les six mois qui prcdent sa majorit et dans lanne qui la suit, sauf si le parent tranger ou apatride acquiert la nationalit franaise durant la minorit de lenfant, auquel cas les deux parents seraient franais (3). Outre cette limite, il existe deux obstacles notoires la rpudiation. Dans le souci de prvenir lapatridie, larticle 20-3 du code civil prvoit en effet que nul ne peut rpudier la nationalit franaise sil ne prouve quil a par filiation la nationalit dun pays tranger . Dans un souci de prserver la souverainet nationale, larticle 20-4 du mme code dispose que le Franais qui contracte un engagement dans les armes franaises perd la facult de rpudiation .

(1) Article 21-11 du code civil. (2) Audition de M. Patrick Gaubert et de M. Benot Normand, respectivement prsident et secrtaire gnral du Haut conseil lintgration, le 26 janvier 2011. (3) Article 18-1 du code civil.

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Pour ce qui est du double droit du sol, larticle 19-3 du code civil dispose qu est franais lenfant n en France lorsque lun de ses parents au moins y est lui-mme n . Toutefois, comme pour lenfant n franais par leffet du droit du sang, si un seul de ses parents est n en France, lenfant n franais par leffet du double droit du sol a la facult de rpudier la nationalit franaise dans les six mois qui prcdent sa majorit et dans lanne qui la suit, sauf si le parent tranger ou apatride acquiert la nationalit franaise durant la minorit de lenfant (1). Selon M. Marceau Long, la rgle du double droit du sol sexplique par le fait qu on est en droit de supposer un enracinement rel lorsque deux gnrations successives naissent dans un mme pays (2). Le double droit du sol existe aussi en Belgique, au Luxembourg, aux PaysBas, au Portugal et en Espagne. ct du double droit du sol, un droit du sol pur permet de se voir attribuer la nationalit franaise sans autre condition que la naissance sur le sol franais dans trois cas exceptionnels : lorsque lenfant est n en France de parents inconnus, lorsque lenfant est n en France de parents apatrides et lorsque lenfant est n en France de parents trangers dont le statut personnel leur interdit de transmettre leur(s) nationalit(s) leur enfant (3).

En matire dacquisition de la nationalit

Un tranger peut acqurir la nationalit franaise soit au titre de la naissance et de la rsidence en France, soit en raison de son mariage avec un(e) ressortissant(e) franais(e), soit en raison dune dcision de lautorit publique au terme dune procdure de naturalisation. Depuis 1973, lacquisition de la nationalit franaise nest plus subordonne la renonciation la nationalit trangre et nentrane donc plus automatiquement sa perte (4). Pour ce qui est de lacquisition de la nationalit franaise raison de la naissance et de la rsidence en France, elle correspond au droit du sol simple. Larticle 21-7 du code civil prvoit que tout enfant n en France de parents trangers acquiert la nationalit franaise sa majorit si, cette date, il a en France sa rsidence, et sil a eu sa rsidence habituelle en France pendant une priode continue ou discontinue dau moins cinq ans, depuis lge de onze ans . En dautres termes, alors quavant 1998, lenfant n en France de parents trangers ns ltranger devait manifester sa volont dacqurir la nationalit franaise sa majorit et que la condition de rsidence tait apprcie sur la priode fixe et continue des cinq annes prcdant sa demande, depuis 1998, il na
(1) Article 19-4 du code civil. (2) tre franais aujourdhui et demain, op. cit., t. II, p. 93. (3) Article 19-1 du code civil. (4) Article 23 du code civil.

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plus manifester sa volont dacqurir une nationalit quil acquiert automatiquement sa majorit, et la condition de rsidence est apprcie sur une priode discontinue allant de 11 18 ans. Toutefois, lintress a la facult de dcliner la nationalit franaise ainsi acquise automatiquement dans les six mois qui prcdent sa majorit ou dans lanne qui la suit (1). Mais il a aussi la facult de demander la nationalit franaise par anticipation. Il peut le faire seul partir de lge de 16 ans, ds lors quau moment de sa dclaration, il a en France sa rsidence et quil a eu sa rsidence habituelle en France pendant une priode continue ou discontinue dau moins cinq ans depuis ses 11 ans (2). Il peut aussi le faire accompagn de ses parents ds lge de 13 ans. Dans ce cas, ce sont les parents qui ont linitiative de la dmarche et peuvent rclamer, au nom de leur enfant et avec son consentement, la nationalit franaise, ds lors que ce dernier a eu sa rsidence habituelle en France pendant une priode continue ou discontinue depuis lge de 8 ans (3). Pour ce qui est de lacquisition de la nationalit raison du mariage, il ne saurait tre question ici den dtailler toutes les rgles. Il suffit de retenir que le mariage nexerce de plein droit aucun effet sur la nationalit (4), que le conjoint tranger ou apatride dun(e) ressortissant(e) franais(e) doit donc, sil souhaite acqurir la nationalit franaise, faire une dclaration aprs un dlai de quatre cinq ans compter du mariage (5), et quon exige dsormais de lui une connaissance suffisante, selon sa condition, de la langue franaise (6). Pour ce qui est de lacquisition de la nationalit franaise par dclaration, il ny a pas lieu non plus den dcrire tout le rgime. Il suffit de savoir quelle concerne notamment lenfant qui a fait lobjet dune adoption simple (7), dpourvue deffet sur la nationalit (8) ; lenfant qui a t recueilli et lev en France par un(e) Franais(e) depuis au moins cinq ans (9), lenfant qui, recueilli et lev en France par un organisme public ou priv, a reu une formation franaise pendant au moins cinq ans (10), et les personnes qui ont joui, dune faon constante, de la possession dtat de Franais pendant les dix annes prcdant leur dclaration (11).

(1) Article 21-8 du code civil. (2) Article 21-11 al. 1er du code civil. (3) Article 21-11 al. 2 du code civil. (4) Article 21-1 du code civil. (5) Article 21-2 du code civil. (6) Article 21-2 al. 3 du code civil. (7) Article 21-12 du code civil. (8) Article 21 du code civil. (9) Article 21-12 du code civil. (10) Article 21-12 du code civil. (11) Article 21-13 du code civil.

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Pour ce qui est enfin de lacquisition de la nationalit franaise par dcision de lautorit publique, elle fait lobjet damples dveloppements relatifs la procdure de naturalisation auxquels votre rapporteur vous renvoie (1). Dans les cas dacquisition de la nationalit franaise raison du mariage ou dune dcision administrative, on notera que le gouvernement conserve un pouvoir dopposition pour indignit ou dfaut dassimilation, autre que linguistique (2) ou en cas de fraude (3). Cest la marque du caractre minemment rgalien que doit avoir le droit de la nationalit. La rintgration par dcret dans la nationalit franaise (4) et la dchance de la nationalit franaise (5) constituent aujourdhui les vestiges dune conception rgalienne de la nationalit qui en faisait une faveur la discrtion de ltat. * * *

Contrairement M. Jean-Philippe Thiellay qui a affirm devant la mission que linsertion du droit de la nationalit dans le code civil reprsentait certains gards un acquis(6), votre rapporteur soutient que le droit de la nationalit, en tant que branche du droit public intimement lie la souverainet nationale et aux fonctions rgaliennes de ltat, a toute sa place dans un code de la nationalit, distinct du code civil. Lors de son audition, lessayiste Malika Sorel a dailleurs galement prconis la refonte du code de la nationalit(7). Linsertion et le maintien des dispositions relatives la nationalit dans le livre du code civil relatif au droit des personnes incitent en effet penser que le droit de la nationalit se rsume au statut personnel, quil se borne la jouissance des droits civils, et quil fait mme partie des droits que la personne peut invoquer lencontre de ltat. La jurisprudence internationale et, sous linfluence de cette dernire, la jurisprudence interne tendent largir progressivement le primtre des droits fondamentaux, au point dy inclure des droits civils. Peu peu, on voit merger lide quil puisse y avoir un droit la nationalit(8), susceptible dtre oppos un tat dont le pouvoir souverain et rgalien de dsigner et choisir ses nationaux serait ainsi considrablement circonscrit, voire mme rduit nant. La place du droit de la nationalit dans le code civil ne fait quentretenir cette ide. Cet avis est du reste partag par M. Xavier Lemoine, maire de Montfermeil, qui a affirm devant la mission que lide dun droit la nationalit tait apparue
(1) Voir infra la prsentation de la procdure de naturalisation. (2) Article 21-4 du code civil. (3) Article 27-2 du code civil. (4) Articles 24 24-3 du code civil. (5) Articles 25 et 25-1 du code civil. (6) Audition du 17 novembre 2010. (7) Audition du 9 fvrier 2011. (8) Voir notamment la thse dAmlie Dionisi-Peyrusse, op. cit.

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en raison de la dilution du code de la nationalit dans le code civil (1). Depuis 1993, la nationalit se comprend davantage comme ce que les personnes peuvent en revendiquer, comme un statut dont on peut retirer passivement des avantages, que comme ce quoi il faut se conformer. Selon le mme lu, le droit de la nationalit a t dsincarn au point que lacquisition de la nationalit franaise ne fait que rajouter un ayant droit supplmentaire une longue cohorte dayants droit. Cest la raison pour laquelle votre rapporteur considrerait logique dextraire les dispositions relatives la nationalit du code civil pour les introduire dans un code de nationalit comme il en a exist un de 1945 1993.

Proposition n 2 : Extraire les dispositions relatives la nationalit du code civil pour les introduire dans un code de nationalit. Llaboration dun code distinct contribuerait rappeler, ne serait-ce que symboliquement, quil ny a pas de droit la nationalit mais un droit de la nationalit. Ce droit de la nationalit traduit moins lacquisition dun statut personnel, de droits civils ou dun droit fondamental opposable ltat que ladhsion une nation, lengagement dans un projet politique faisant primer lintrt gnral et la volont gnrale, et le sentiment davoir une histoire et une mmoire communes.
2. La naturalisation : des procdures tendant parfois ravaler lacquisition de la nationalit au rang de formalit administrative

Ce jugement tient en premier lieu au constat, partag par de nombreux observateurs, suivant lequel mme indirectement, le contrle croissant exerc par les juges concourt la remise en cause du pouvoir discrtionnaire du Gouvernement, la naturalisation reposant sur des conditions qui prsentent un caractre de plus en plus objectif. Certes, la naturalisation relve toujours en principe du pouvoir discrtionnaire de ltat dans la mesure o le lgislateur fixe souverainement les conditions devant tre remplies par les demandeurs. Ainsi, larticle 21-15 du code civil nonce quhormis le cas des trangers engags dans les armes franaises, blesss en mission au cours ou loccasion dun engagement oprationnel et qui en font la demande 2, lacquisition de la nationalit franaise par dcision de lautorit publique rsulte dune naturalisation accorde par dcret la demande de ltranger . Il appartient de surcrot lautorit administrative den apprcier le respect par lexamen des dossiers qui lui sont soumis. Tel est le principe consacr par la dcision Abecassis rendue par le Conseil dtat, le 30 mars 1984. La plus haute juridiction administrative y affirme ainsi que le fait de remplir les diffrentes conditions de recevabilit ne donne aucun droit obtenir le naturalisation, laquelle constitue une faveur accorde par ltat franais un tranger . Remar(1) Audition du 16 fvrier 2011. (2) Article 21-14-1 du code civil.

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quons quil sagit l dune interprtation littrale des dispositions du code civil. Tout en prvoyant dventuelles drogations la condition de stage pour des individus justifiant des qualits particulires (au bnfice par exemple de ltranger qui a rendu des services exceptionnels la France ou celui dont la naturalisation prsente pour la France un intrt exceptionnel (1)), la lettre mme du code souligne que leur application ne constitue quune possibilit la discrtion de lautorit administrative, le plus souvent le ministre de la Dfense ou le ministre des Affaires trangres. En 2010, le nombre des naturalisations slevait 65 364. En revanche, labsence dun droit la naturalisation ne signifie pas que la juridiction administrative sestime incomptente pour exercer un contrle des dcisions rejetant une demande de naturalisation sur le fondement de lerreur de droit, de lerreur de fait, du dtournement de pouvoir ou de lerreur manifeste dapprciation. Ainsi, dans larrt Cajarville du 27 mai 1983, le Conseil dtat nonce-t-il que la rgle dispensant de motivation les dcisions de rejet des demandes de naturalisation ou de rintgration ne fait pas obstacle au pouvoir du juge administratif dexiger de ladministration quelle fasse connatre les raisons de fait et de droit sur lesquelles ont t fondes de telles dcisions afin de vrifier si elles ne sont pas entaches derreur de droit ou de fait, derreur manifeste dapprciation ou de dtournement de pouvoir . Lobligation de motivation des dcisions de rejet des demandes de naturalisation trouve aujourdhui son fondement dans les dispositions prises par le lgislateur. Ainsi, la loi du 22 juillet 1993 (2) a pos le principe de la motivation de toute dcision dclarant irrecevable, ajournant ou rejetant une demande de naturalisation ou de rintgration par dcret ainsi quune autorisation de perdre la nationalit franaise. La loi du 16 mars 1998 (3) a pour sa part prcis ce que doivent tre les motivations de ladministration rendues obligatoires par la loi du 22 juillet 1993 en renvoyant expressment aux obligations contenues dans la loi n 79-587 du 11 juillet 1979 relative la motivation des actes administratifs et lamlioration des relations entre ladministration et le public. M. Michel Aubouin, directeur de laccueil, de lintgration et de la citoyennet au ministre de lIntrieur, de loutre-mer, des collectivits territoriales et de limmigration, a galement attir lattention de la mission (4) sur le fait que la dfinition des critres dopportunit (tels que le degr dintgration la communaut franaise) devait beaucoup la jurisprudence du Conseil dtat, de la cour administrative dappel de Nantes et du tribunal administratif de Nantes, seules juridictions spcialises en ces matires. Suivant certains auteurs, on assisterait mme, la faveur de lintroduction en droit interne des normes internationales visant la protection des droits de
(1) Article 21-19,6, du code civil. (2) Loi n 93-933 du 22 juillet 1993 rformant le droit de la nationalit. (3) Loi n 98-170 du 16 mars 1998 relative la nationalit. (4) Table ronde des reprsentants des administrations intervenant dans la procdure de naturalisation organise le 30 mars 2011.

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lhomme, un nouvel encadrement de la comptence discrtionnaire de ltat du fait de lapplication de motifs de contrle indits. Ces contrles portent ainsi sur le respect des stipulations de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme relative au droit au procs quitable (article 6) et au droit au respect de la vie prive et familiale (article 8). Il existe ainsi des interrogations persistantes de la jurisprudence, notamment dans lordre juridique interne, quant au caractre applicable de larticle 6 de la CESDH aux procdures concernant les demandes dacquisition de la nationalit. Certes dans un arrt M Baye rendu le 7 juillet 1995, le Conseil dtat avait sembl vouloir fermer cette voie en jugeant que larticle 6 de la Convention ne sappliquait pas aux litiges relatifs lacquisition de la nationalit, ceux-ci nayant pas trait des contestations relatives des droits et obligations de caractre civil. Mais linverse, dans un arrt de sa premire chambre civile rendu le 22 fvrier 2000, la Cour de cassation a accept de vrifier le respect du droit au procs quitable dans un litige relatif la conservation de la nationalit franaise. Pour autant que lon puisse en juger avec le recul ncessaire, la CEDH fait montre pour sa part de moins dhsitation en la matire. Latteste un arrt Karassev contre Finlande du 12 janvier 1999, arrt dans lequel la Cour affirme que bien que le droit dacqurir une nationalit ne soit garanti, comme tel, ni par la Convention ni par ses protocoles (), elle nexclut pas quun refus arbitraire de nationalit puisse, dans certaines conditions, poser un problme sous langle de larticle 8 de la Convention en raison de limpact dun tel refus sur la vie prive de lintress . Dans larrt Koua Poirrez contre France, la CEDH ne dcle aucune apparence de violation de larticle 6 de la Convention dans le cadre de la procdure relative la demande de nationalit. En second lieu, lacquisition de la nationalit franaise par naturalisation sassimile parfois dautant mieux une formalit administrative que la dimension procdurale occulte souvent le fond et lenjeu mme de la requte prsente par le demandeur. Ici se pose la question du droulement et de la mise en uvre pratique des procdures, des dlais et demandes de pices supplmentaires qui peuvent tre opposs aux requrants. Certes, la dconcentration de la procdure dexamen des dossiers de naturalisation depuis le 1er juillet 2010 semble contribuer une rduction globale des dlais sans remise en cause de lgalit de traitement, daprs les lments que la mission a pu recueillir auprs des reprsentants des administrations intervenant dans la procdure de naturalisation (1). Dans le cadre de cette nouvelle procdure, objet dune exprimentation de six mois mene dans 21 dpartements compter du 1er janvier 2010 et gnralise
(1) Table ronde organise le 30 mars 2011 (voir liste des personnes entendues en annexe).

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par le dcret du 29 juin 2010 (1), les dcisions de naturalisation relvent dun dcret pris par le Premier ministre, sur rapport du ministre en charge des naturalisations et sur proposition des prfets. Les dcisions dfavorables sont prises par les prfets mais systmatiquement transmises ladministration centrale afin que le ministre puisse, autant que de besoin, exercer son pouvoir hirarchique. Les prfets peuvent galement prononcer lajournement en imposant des dlais ou des conditions. En application de larticle 7 du dcret prcit, les demandeurs doivent former un recours gracieux auprs du ministre dans les deux mois suivant la notification dune dcision ngative. Ce recours doit tre pralable tout recours contentieux. Daprs les premiers lments dvaluation (2), on observe une rduction significative des dlais, le dlai moyen de traitement des dcisions passant de 11 mois en 2009 6,5 mois en 2010. Les chiffres disponibles semblent par ailleurs indiquer un maintien de lhomognit de traitement dans la mesure o le taux de rformation moyen des dcisions prfectorales ne slve qu 5 % et que lquilibre entre les dcisions favorables et dfavorables apparat relativement constant puisque lcart moyen entre 2010 et 2009 se rduit 7 %. Plus prcisment, suivant les chiffres dont a fait tat M. Laurent Audinet, sous-directeur de laccs la nationalit franaise au ministre de lIntrieur, de loutre-mer, des collectivits territoriales et de limmigration (3), 65 000 dcisions ont t prises en 2010. Sur les quelque 4 000 recours administratifs pralables obligatoires intents au cours de cet exercice, 65 % ont conduit une confirmation des dcisions prfectorales par ladministration centrale, 14 % une confirmation avec substitution de motifs, 17 % une infirmation pure et simple, et les 4 % restants des rejets pour dfaut de motivation ou caractre tardif. Or, avant la rforme, environ 44 % des quelque 35 000 recours gracieux aboutissaient une rformation de la dcision prfectorale favorable ou dfavorable par ladministration centrale. On peut supposer que cette volution reflte une amlioration assez nette de la qualit de la motivation des dcisions rendues par les prfectures. De fait, la sous-direction de laccs la nationalit franaise (SDANF) a reu prs de 4 000 recours pour environ 17 500 dcisions dfavorables en 2010, soit un taux de recours de 23 % alors que le taux de recours gracieux slevait en 2009 prs de 55 % et, dans 50 % des cas, conduisait une rformation de la dcision. Sagissant du contentieux, la SDANF avait reu, au 31 dcembre 2010, 373 recours portant sur les 17 500 dcisions dfavorables prises en 2010, soit un taux de recours contentieux stablissant 2 % du total des dcisions, taux comparer avec la proportion de 10 % releve au cours des exercices prcdents. Ces rsultats, globalement satisfaisants, tiennent sans doute pour beaucoup aux mesures daccompagnement de la dconcentration.
(1) Dcret n 2010-725 du 29 juin 2010 relatif aux dcisions de naturalisation et de rintgration dans la nationalit franaise. (2) Cf. Bilan de la mesure de dconcentration des dcisions individuelles relatives aux demandes dacquisition de la nationalit franaise, direction de laccueil, de lintgration et de la citoyennet, fvrier 2011. (3) Table ronde organise le 30 mars 2011.

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Dune part, durant toute la phase exprimentale de cette rforme dont lachvement est fix lt 2011, ladministration centrale continue de contrler systmatiquement toutes les dcisions prises au niveau prfectoral afin de mesurer la capacit des prfectures appliquer correctement la lgislation et la jurisprudence en matire dacquisition de la nationalit franaise. Dautre part, la mise en uvre progressive de la dconcentration donne lieu un travail de soutien pdagogique et dassistance des prfectures. En effet, en cas de divergence entre la dcision des prfectures et celle de ladministration centrale, les agents prfectoraux sont contacts afin que soient clarifis et aplanis les points de dsaccord et que leur soient expliques la lgislation et la jurisprudence applicables en la matire. En cas de difficults dans lexamen dun dossier, les agents prfectoraux consultent de plus en plus souvent la sous-direction de laccs la nationalit franaise par tlphone avant de prendre leur dcision. Enfin, le soutien apport aux prfectures se traduit par une importante squence de formation destine couvrir lensemble des dpartements franais. Ces formations doivent apporter lensemble des agents instructeurs des prfectures les outils de connaissance ncessaires lapplication autonome de la procdure. Il a galement t institu par la sous-direction de laccs la nationalit franaise un suivi territorial grce au dploiement dagents de ladministration centrale dsigns comme correspondants dans les prfectures et chargs dappuyer les agents prfectoraux sur toutes les questions complexes relatives aux demandes de naturalisation. Des sances dinformation sur les difficults rencontres et les questions nouvelles sont du reste rgulirement organises, notamment par le biais de la gnralisation des visioconfrences. Lorsque les prfectures auront gagn en autonomie, il sera mis en place un systme de contrle de gestion avec des prlvements de dossiers qui permettront de vrifier que les rgles sont correctement appliques. Les succs rencontrs par un dispositif connaissant une monte en charge progressive ne sauraient toutefois dissimuler des problmes persistants observs par les acteurs de terrains. Des lments dexpertise rendus publics par la direction de laccueil, de lintgration et de la citoyennet, il ressort en premier lieu quun certain nombre de sous-prfectures rencontrent des difficults, soit dans leurs relations avec leur prfecture (notamment pour obtenir des informations), soit en raison de la faiblesse des moyens affects au traitement des demandes de naturalisation du fait deffectifs rduits ou de labsence dencadrement intermdiaire. Sy ajoute une demande de formation rcurrente, laquelle sexplique par divers facteurs : les agents nont pas bnfici des formations organises dans le cadre du dispositif exprimental ou dans celui de la gnralisation de la procdure dconcentre (ce serait notamment le cas des agents des sous-prfectures) ; des effectifs ont connu

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un roulement important au cours de lexercice 2010 ; des complments de formation se rvlaient ncessaires. En second lieu, il savre que des disparits persistent lchelle du territoire du point de vue du droulement de la procdure et des dlais de traitement des dossiers. Il en va tout particulirement ainsi dans certains dpartements tels que celui de Seine-Saint-Denis. Celui-ci compte pour prs de 10 % du nombre total des naturalisations octroyes en 2010 alors quil naccueille que 2,5 % de la population nationale. Daprs les lments communiqus au cours la visite de la mission par M. Christian Lambert, prfet de la Seine-Saint-Denis (1), le dlai moyen de traitement des dossiers oscillait, en 2010, dans une fourchette de 9 14 mois compter de la date de la premire convocation. Il ressort galement de ltat des lieux dress par M. Lambert que ce dlai moyen peut varier lchelle mme du dpartement pour des raisons lies aux locaux et aux effectifs. Cette diffrence sobserve entre les sous-prfectures de Saint-Denis et celle du Raincy, le dlai moyen de traitement tant plus court dans la seconde que dans la premire. Or, du point de vue de lgalit de traitement sur lensemble du territoire, la question des dlais, donc de laffectation optimale des ressources humaines et des moyens matriels revt une importance indniable. La comparaison tablie par le prfet Lambert entre le dpartement dont il assume la responsabilit et Paris apparat de ce point de vue significative du caractre parfois ingal de leur rpartition. Ainsi, alors quelle ne traite quun nombre de demandes suprieur de 15 % celui trait en Seine-Saint-Denis, la prfecture de police de Paris compte par ailleurs des effectifs affects cette tche suprieurs de 30 %. Mme si cette situation sexplique par des ralits locales lies notamment au statut particulier de la prfecture de police de Paris, le constat ainsi tabli sur lingalit des moyens entre prfectures ne dment pas dautres signalements obtenus par les membres de la mission quant lamplitude des dlais de traitement releve ailleurs en France. Aussi, la mission ne peut quencourager la poursuite des efforts de soutien apport aux prfectures en vue de lachvement de la procdure de dconcentration. Les difficults auxquelles il convient bien entendu de remdier ne sauraient toutefois conduire une remise en cause du principe mme de cette rforme dont les premiers rsultats apparaissent prometteurs en termes de rduction des dlais et de simplification administrative.
3. La dchance de la nationalit : une attribution rgalienne bientt rsiduelle ?

Procdure permettant au Gouvernement de retirer, par un acte de puissance publique, la qualit de national lun de ses ressortissants, la dchance de la nationalit franaise reprsente en effet un vestige bien des gards menac de la comptence souveraine des tats en droit de la nationalit.
(1) Visite de la mission organise le 2 mars 2011 dans les locaux de la prfecture de Seine-Saint-Denis, Bobigny.

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Historiquement, la dchance se prsente comme une mesure destine sanctionner lindignit, latteinte lordre public ou le manque de loyalisme des trangers devenus nationaux mais galement des nationaux par filiation. Cette conception a de fait inspir lensemble des textes relatifs au droit de la nationalit en France depuis la Rvolution de 1789. La Constitution du 3 septembre 1791 en fournit une premire illustration en disposant que la qualit de citoyen franais se perd : 1 par la naturalisation en pays tranger ; 2 par la condamnation aux peines qui emportent la dgradation civique, tant que le condamn nest pas rhabilit ; 3 par un jugement de contumace, tant que le jugement nest pas ananti ; 4 par laffiliation tout ordre de chevalerie tranger ou toute corporation trangre qui supposerait, soit les preuves de noblesse, soit des distinctions de naissance, ou qui exigerait des vux religieux . On pourrait galement citer les dcrets des 27 avril et 3 mai 1848 aux termes desquels pouvait perdre sa nationalit toute personne stant vu attribuer ou ayant acquis la qualit de Franais ds lors quelle se livrait au commerce des esclaves. De ce point de vue, les lois du 7 avril 1915 et du 18 juin 1917 auront marqu un tournant puisque, depuis lors, la dchance ne remet potentiellement en cause que la nationalit des seuls naturaliss. Prennisant les dispositions adoptes au cours du premier conflit mondial, la loi du 10 aot 1927 a dfini trois motifs gnraux de dchance :
(1)

latteinte la sret de ltat ; des actes incompatibles avec la qualit de Franais commis au profit dun tat tranger ; le fait de se soustraire aux obligations militaires.

A ceux-ci a t ajoute, en application du dcret-loi du 12 novembre 1938 , la condamnation pour crimes et dlits punis par une peine dau moins un an demprisonnement. Cest sur le fondement de ces rgles, reprises par lordonnance n 45-2441 du 19 octobre 1945 et la loi n 73-42 du 9 janvier 1973, que repose aujourdhui, dans la quasi-intgralit de leur substance, le dispositif fix aux articles 25 et 25-1 du code civil.

(1) Dcret-loi du 12 novembre 1938 relatif la situation et la police des trangers.

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Ainsi, suivant larticle 25, l'individu qui a acquis la qualit de Franais peut, par dcret pris aprs avis conforme du Conseil d'tat, tre dchu de la nationalit franaise : 1 s'il est condamn pour un acte qualifi de crime ou dlit constituant une atteinte aux intrts fondamentaux de la Nation ou pour un crime ou un dlit constituant un acte de terrorisme ; 2 s'il est condamn pour un acte qualifi de crime ou dlit prvu et rprim par le chapitre II du titre III du livre IV du code pnal ; 3 s'il est condamn pour s'tre soustrait aux obligations rsultant pour lui du code du service national ; 4 s'il s'est livr au profit d'un tat tranger des actes incompatibles avec la qualit de Franais et prjudiciables aux intrts de la France. En raison mme du caractre limitatif des cas quil numre, larticle 25 du code civil fait ncessairement de la dchance une mesure dapplication trs exceptionnelle. De fait, on ne dnombre que sept mesures de dchances depuis 1998 (1) . On remarquera toutefois que ce chiffre napparat gure plus lev que celui des dchances prononces entre 1927 et 1940, soit 16 dchances pour plus de 250 000 naturalisations daprs les statistiques dont a fait tat devant la mission(2) M. Patrick Weil. Du point de vue de votre rapporteur, on peut y voir la manifestation la plus tangible dune volution majeure du droit de la nationalit : celle qui, depuis 1945 et au fil dencadrements successifs, tend restreindre le pouvoir souverain dapprciation dont ltat a pu disposer et faire de la dchance une procdure rpondant moins des considrations dordre politique qu des motifs objectivs en droit. En effet, lexercice du pouvoir rgalien se heurte en cette matire un ensemble de rgles qui, tant au plan international que national, contraint sa mise en uvre. Au plan international, ces contraintes rsultent de ladoption de conventions qui, quoique de force ingale, imposent aux tats des principes limitant la libre dfinition du droit de la nationalit. Cet encadrement tient en premier lieu la conscration de ce quune partie de la doctrine qualifie de droit la nationalit .

(1) Rapport n 2814, fait au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de la Lgislation et de lAdministration gnrale de la Rpublique sur le projet de loi (n 2400) relatif limmigration, lintgration et la nationalit, par M. Thierry Mariani, dpos la Prsidence de lAssemble nationale, le 16 septembre 2010. (2) Audition du 12 janvier 2011.

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Ainsi, suivant lanalyse dveloppe dans la thse de Mme Amlie DionisiPeyrusse(1), sans ncessairement crer des obligations explicites et relles la charge des tats, le droit international tend considrer la jouissance dune nationalit comme un droit de lhomme dont les individus pourraient au moins thoriquement se prvaloir. Il en va ainsi de la Dclaration universelle des droits de lhomme du 10 dcembre 1948, laquelle affirme en son article 15 : Tout individu a droit une nationalit. Nul ne peut tre arbitrairement priv de sa nationalit, ni du droit de changer de nationalit . Bien davantage, lexercice du pouvoir de retirer leur nationalit certains de leurs ressortissants apparat en second lieu, pour la France comme pour de nombreux tats, conditionn au respect des rgles visant rduire les cas dapatridie. Tel est notamment le cas, suivant les explications fournies aux membres de la mission par M. Philippe Leclerc, reprsentant du Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis (2), dans le cadre de la Convention sur la rduction des cas dapatridie conclue aux Nations unies, le 30 aot 1961. Les articles 6 et 71-a du texte subordonnent en effet la perte de la nationalit (article 6) ou la renonciation la nationalit (article 7-1-a) la garantie de lobtention dune autre nationalit. La convention affirme galement que la seule rsidence ltranger ou le non-enregistrement auprs des autorits consulaires ne suffit pas dchoir un individu de sa nationalit, sauf naturalisation. De surcrot, les articles 8 et 9 prsentent la privation de nationalit comme devant tre une mesure de caractre exceptionnel. Larticle 8-4 prvoit pour sa part quun tat ne fera usage de la facult de priver un individu de sa nationalit que conformment la lgislation de ltat, larticle 9 excluant que la dchance puisse intervenir lgard dun individu ou dun groupe dindividus pour des raisons dordre racial, ethnique, religieux ou politique . Dautres conventions et accords internationaux ou rgionaux ont depuis raffirm lobjectif de la rduction voire de llimination de toute cause engendrant lapatridie : la Convention internationale sur llimination de toutes les formes de discrimination raciale (21 dcembre 1965) ; le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (16 dcembre 1966) ; la Convention sur l'limination de toutes les formes de discrimination l'gard des femmes (18 dcembre 1979) ; la Convention internationale des droits de lenfant (20 dcembre 1989) ; la Convention europenne sur la nationalit du Conseil de lEurope (6 novembre 1997) ; la recommandation sur la prvention et la rduction des cas dapatridie du Comit des ministres des tats membres du Conseil de lEurope (15 septembre 1999).

(1) Mme Amlie Dionisi-Peyrusse, Essai sur une nouvelle conception de la nationalit, op. cit. (2) Audition du 15 dcembre 2011.

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Or, la conscration de lobjectif de la rduction voire de llimination des cas dapatridie ne manque pas en soi de battre en brche la conception dune nationalit dont lobtention relve dun choix politique et souverain des tats. Ainsi, la Convention europenne sur la nationalit du 6 novembre 1997 prcite numre-t-elle trs strictement les motifs de dchance, posant larticle 7 une interdiction de principe suivant laquelle un tat partie ne peut prvoir dans son droit interne la perte de la nationalit de plein droit ou son initiative, sauf dans les cas suivants : lacquisition volontaire d'une autre nationalit ;

lacquisition de la nationalit de l'tat Partie la suite d'une conduite frauduleuse, par fausse information ou par dissimulation d'un fait pertinent de la part du requrant ; lengagement volontaire dans des forces militaires trangres ;

un comportement portant un prjudice grave aux intrts essentiels de l'tat Partie ; labsence de tout lien effectif entre l'tat partie et un ressortissant qui rside habituellement l'tranger ; lorsqu'il est tabli, pendant la minorit d'un enfant, que les conditions prvues par le droit interne ayant entran l'acquisition de plein droit de la nationalit de l'tat Partie ne sont plus remplies ; ladoption d'un enfant lorsque celui-ci acquiert ou possde la nationalit trangre de l'un ou de ses deux parents adoptifs. Dans ce contexte, mme si la France a sign mais na pas ratifi certains de ces textes et notamment la Convention du 30 aot 1961 sur la rduction des cas dapatridie, la protection contre lapatridie constitue nanmoins en droit interne un principe dont la primaut conduit carter le recours la dchance et, par suite, lui te beaucoup de sa porte. Ce constat tient la lettre mme de larticle 25 du code civil. Celui-ci non seulement subordonne la possibilit dune dchance la condamnation pour lun des actes ou lune des infractions numrs par le texte mais encore, depuis la loi n 98-170 du 16 mars 1998, lexclut si la dchance a pour rsultat de le rendre apatride . Au plan strictement national, outre la protection de lapatridie, il convient de souligner limportance des rgles de droit interne encadrant la privation de la nationalit. Il sagit dune part du dispositif de larticle 25-1 du code civil, lequel limite strictement la priode pendant laquelle ltat peut priver un ressortissant de

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la nationalit franaise compter de la date de son acquisition. En effet, la dchance n'est encourue que si les faits reprochs l'intress et viss l'article 25 se sont produits antrieurement l'acquisition de la nationalit franaise ou dans le dlai de dix ans compter de la date de cette acquisition ; elle ne peut tre prononce que dans le dlai de dix ans compter de la perptration desdits faits . En cas de condamnation pour un acte qualifi de crime ou dlit constituant une atteinte aux intrts fondamentaux de la Nation ou pour un crime ou dlit constituant un acte de terrorisme , la dchance peut tre prononce dans un dlai de quinze ans compter de lacquisition de la nationalit ou de la commission des infractions. Il sagit dautre part des principes dgags par le Conseil constitutionnel dans la dcision du 16 juillet 1996 relative la loi tendant renforcer la rpression du terrorisme et des atteintes aux personnes dpositaires de lautorit publique ou charges dune mission de service public et comportant des dispositions relatives la police judiciaire (1). Mme si en lespce, le Conseil a jug conforme aux normes constitutionnelles et, en particulier, larticle 8 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen, la dchance de nationalit pour les auteurs dactes de terrorisme, il nen ressort pas moins de cette dcision lnonc de rgles limitant strictement le recours ce type de procdure. Ainsi que la soulign M. JeanPhilippe Thiellay (2), le Conseil a affirm que par principe, les personnes ayant acquis la nationalit franaise se trouvaient dans la mme situation juridique que celles stant vu attribuer leur naissance cette qualit. Or, le Conseil ne semble tenir une diffrence de traitement pour admissible que dans la mesure o celle-ci permet datteindre des objectifs dintrt gnral trs prcisment tablis tels quen lespce, la rpression des actes terroristes. De fait, cette jurisprudence comporte des incertitudes qui peuvent conduire, lexemple de M. le professeur Hugues Fulchiron, prsident de lUniversit Jean Moulin Lyon III, sinterroger sur les risques dune ventuelle dclaration dinconstitutionnalit lencontre dun texte qui tendrait excessivement le nombre des infractions susceptibles de motiver une dchance de la nationalit franaise. Dans ces conditions, il savre que le recours la dchance de la nationalit constitue une procdure dont lusage doit tre prcautionneux. Chacun peut, dun point de vue gnral, lgitimement considrer et sans doute se fliciter de lexistence dun tel encadrement dans la mesure o cette volution participe de laffermissement de ltat de droit. laune du seul droit de la nationalit, on peut en revanche penser que lobjectivisation des motifs de dchance concourt tout autant laffaiblissement dune certaine conception du rle de la puissance publique dans la dtermination des nationaux. Or, aux yeux de votre rapporteur, cet affaiblissement porte en lui le risque dune potentielle altration du lien non seulement juridique mais privilgi et sin-

(1) Dcision n 96-377 DC du 16 juillet 1996. (2) Audition du 17 novembre 2010.

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gulier que doivent entretenir un tat et ses ressortissants, suivant une logique que lon peut mesurer dans le cadre des procdures de naturalisation.

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Dans lun de ses articles, le professeur Hugues Fulchiron a mis en exergue lmergence de nouveaux liens dappartenance et mis en garde contre la monte en puissance de telles appartenances [qui] met en pril le cadre traditionnel de ltat-nation en vidant le concept de nationalit de sa substance (1). Plus rcemment, Mme Amlie Dionisi-Peyrusse, dans son Essai sur une nouvelle conception de la nationalit, a galement constat que la revendication grandissante du droit au respect de lidentit travers la reconnaissance dune appartenance un groupe ne renforce pas le lien de nationalit , mais qu au contraire, elle apparat comme une source de dstabilisation de la nationalit par la concurrence dautres appartenances collectives, infra ou supra-tatiques (2). Lors de son audition, lessayiste Malika Sorel a soulign qualors que lintgration des prcdents vagues dimmigration seffectuait progressivement, on observait aujourdhui une dgradation continue de cette intgration dans le temps(3). Ce refus du mimtisme traduit lincapacit de la nation jouer le rle intgrateur et fdrateur qui tait le sien du temps o elle tait un creuset. Selon Mme Malika Sorel, les migrants europens avaient jadis une identit qui plongeait ses racines dans le mme patrimoine culturel que les Franais : antiquit grcoromaine, christianisme, Renaissance, Sicle des Lumires Aujourdhui, la distance culturelle est plus grande, limmigration sapparente de plus en plus un phnomne de diasporas o les peuples gardent un sentiment de leur unit malgr leur clatement gographique, et lappropriation des codes socioculturels est, par la force des choses, plus longue, plus difficile et plus conflictuelle. La multiplication des cas de plurinationalit est lexpression de la rsistance croissante des nouvelles vagues dimmigrs qui ont une propension faire de leur nationalit initiale le vecteur de leur attachement au pays dorigine alors que ce rle revient en principe aux pratiques culturelles. Au dbut des annes
(1) H. Fulchiron, La place de la volont individuelle dans le droit franais de la nationalit , communication, Trav. Com. fr. dr. int. priv, 1998-2000, d. A. Pedone, Paris, 2001, p. 175. (2) A. Dionisi-Peyrusse, op. cit., p. 9. (3) Audition du 9 fvrier 2011.

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2000, un auteur a ainsi fait remarquer qu on comptait en 1950 deux millions de binationaux rpartis par moiti entre Franais dattribution et dacquisition , et que trente ans plus tard, le chiffre a t multipli par trois (1). Face cette rsistance, la nation a vu sa vertu intgratrice smousser, et le droit de la nationalit, priv de toute coloration nationale, est aujourdhui aseptis. Alors que la nationalit confre en principe celui qui lacquiert le statut darchitecte du projet politique collectif, votre rapporteur constate, avec Mme Malika Sorel, que, de nos jours, celle-ci est parfois accorde au dbut du processus dintgration alors que son issue nest pas prdictible (2). Comme la not Mme France Gurin-Pace, directrice de recherche lInstitut national dtudes dmographiques (INED), lors de son audition du 17 novembre 2010, on peut en effet se demander si lacquisition de la nationalit au dbut ou en cours de processus dintgration peut renforcer le sentiment dappartenance nationale et contribuer achever le processus dintgration, ou si, linverse, elle doit intervenir uniquement lissue dun parcours dintgration qui attesterait de la bonne intgration dans la communaut nationale et dont elle constituerait ainsi lachvement et la conscration (3). Votre rapporteur saccorde avec Mme Malika Sorel pour dire que la nationalit ne doit dsormais tre octroye qu lissue du processus dintgration, lorsque ce dernier a russi et sest conclu par lassimilation(4). On peut en effet douter que des trangers qui nont pas russi leur parcours dintgration ou ne lont pas mme entam, puissent ncessairement saccorder avec les Franais sur le contenu des valeurs fondant la nation (libert individuelle, galit, notamment entre les hommes et les femmes, lacit). Selon Mme Malika Sorel, la personne qui acquiert trop tt la nationalit et reoit ainsi le ssame des documents didentit franais, risque ne plus jamais sastreindre aucun effort pour ne serait-ce que respecter les rgles du bien-vivre ensemble. Aprs de longs dbats, lAllemagne a dailleurs fait le choix de noctroyer sa nationalit quau terme du parcours dintgration. Lors du dplacement de la mission Berlin, M. Ole Schrder, secrtaire dtat parlementaire au ministre fdral de lIntrieur a en effet indiqu que le gouvernement allemand actuel considrait que la naturalisation devait tre le couronnement, et non ltape pralable, du processus dintgration(5). Octroyer la nationalit franaise une personne uniquement lorsque son parcours dintgration est suffisamment avanc pour que lon soit assur de sa volont dappartenir la nation suppose, dune part, que soient raffirms la libert
(1) S. Pennarun, La nationalit, droit objectif ou droit subjectif ? , in Lidentit de la personne humaine, tude de droit franais et de droit compar, dir. J. Poussin-Petit, Bruylant, Bruxelles, 2002, pp. 519-520. (2) Audition du 9 fvrier 2011. (3) Audition du 17 novembre 2010. (4) Audition du 9 fvrier 2011. (5) Entretien avec M. Ole Schrder, secrtaire dtat parlementaire au ministre fdral de lIntrieur, le 17 janvier 2011.

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de ltat de choisir ses nationaux et, par l mme, le caractre rgalien de la procdure de naturalisation, et, dautre part, que soit mise en uvre une conception volontariste du droit de la nationalit rendant la notion de nationalit le corps et lme dont la citoyennet diffuse, la mondialisation et les appartenances multiples lont prive.

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II. POUR UNE NATIONALIT DOTE DUN SUPPLMENT DME une poque o, comme lont fait remarquer certains orateurs, les expressions Franais de papier et Franais de souche sont bien plus que des mots (1), doter la nationalit dun supplment dme tmoigne de lambition dabolir la distinction entre ceux qui ont la nationalit franaise et ceux qui sont franais. Poursuivre lcriture du roman national exige que soit mieux assume ladhsion la nation, que soit valorise lentre dans la nationalit et que lallgeance soit choisie plutt que subie.
A. FAVORISER UNE ADHSION MIEUX ASSUME

Pour les personnes qui se voient attribuer la nationalit franaise ds la naissance ou qui lacquirent raison de leur naissance et de leur rsidence en France, votre rapporteur propose de favoriser une adhsion mieux assume la nationalit franaise qui, sans remettre en cause le droit du sol ni exiger une prestation de serment, passerait par des solutions nationales aux problmes spcifiques de la Guyane et de Mayotte, par linstitution dune obligation gnrale de manifestation de volont dappartenir la nation franaise pour tous les Franais, quel que soit le mode dattribution ou dacquisition de la nationalit franaise, et enfin par la valorisation du service civique.
1. Lautomaticit du droit du sol : une rgle dont lapplication est parfois problmatique

Lors de leur audition par la mission(2), les reprsentants du Haut conseil lintgration ont fait part de leurs interrogations sur la pertinence de lacquisition automatique de la nationalit franaise par leffet du droit du sol, dans la mesure o lcole tend perdre le rle dintgration qui tait jadis le sien sous la IIIe Rpublique. Toutefois, M. Pierre Mazeaud a demble mis en garde la mission contre toute remise en cause du droit du sol(3). Attach depuis longtemps une conception gnreuse de la nationalit, M. Pierre Mazeaud a appel garder le droit du sol comme fondement de notre droit de la nationalit et ne pas en limiter lapplication par des restrictions et exceptions diverses.

(1) Audition de M. Xavier Lemoine, maire de Montfermeil, le 16 fvrier 2011. (2) Audition de M. Patrick Gaubert et de M. Benot Normand, respectivement prsident et secrtaire gnral du Haut conseil lintgration, le 26 janvier 2011. (3) Audition de M. Pierre Mazeaud, ancien prsident du Conseil constitutionnel, ancien prsident de la Commission des Lois de lAssemble nationale, prsident de la fondation Charles de Gaulle, le 3 novembre 2010.

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Pourtant on sait aujourdhui que lapplication stricte du droit du sol savre problmatique dans certains dpartements doutre-mer o limmigration clandestine est particulirement forte, comme en Guyane ou Mayotte. Si une solution constitutionnelle parat incertaine, il nen reste pas moins que des pistes doivent tre traces, allant dans le sens dune meilleure rgulation de laccs la nationalit franaise dans ces dpartements doutre-mer. a) Les problmes mahorais et guyanais

Le cas mahorais

En 2008, la commission des Finances, du contrle budgtaire et des comptes conomiques de la Nation du Snat a cr une mission dinformation sur limmigration clandestine Mayotte, dont le snateur Henri Torre a t rapporteur(1). Daprs le rapport dinformation du snateur Henri Torre, le secrtaire dtat loutre-mer estimait alors que la population mahoraise tait compose denviron un tiers dimmigrs clandestins, soit entre 50 000 et 55 000 clandestins, ce qui correspondait approximativement lestimation qui lui avait t fournie par le commandant de la gendarmerie de Mayotte(2). Du reste, le recensement effectu par lInstitut national de la statistique et des tudes conomiques en 2002 valuait le nombre dtrangers Mayotte 55 300, sur une population totale de 160 300 personnes, soit environ 34,5 % de la population de lle. En 2008, M. Christian Estrosi, secrtaire dtat loutre-mer, avait indiqu que 30 % de la population de Mayotte taient composs de clandestins et que dici dix ans, cette population irrgulire pourrait devenir majoritaire par rapport la population francomahoraise (3). Le snateur Henri Torre estimait 16 000 le nombre de clandestins qui, chaque anne, arrivaient Mayotte : ce chiffre tait, certes, lquivalent du nombre annuel de personnes loignes, mais il indiquait aussi que, chaque anne, lquivalent de 10 % de la population totale de Mayotte tentait de sinstaller sur lle illgalement(4). Le snateur affirmait que ces clandestins taient en grande majorit des Comoriens, ayant fait la traverse de nuit depuis Anjouan, bord dembarcations de fortune connues sous le nom de kwassa kwassa. Ces derniers reprsentent dailleurs plus de 95 % de la population trangre prsente sur lle(5). Mais la police aux frontires de Mayotte lui avait galement signal que des mi(1) Snat, rapport dinformation n 461 fait au nom de la Commission des Finances, du contrle budgtaire et des comptes conomiques de la Nation sur limmigration clandestine Mayotte, par M. Henri Torre, snateur, 10 juillet 2008. (2) Ibidem, p. 27. (3) Droit du sol : Mayotte pourrait devenir une exception , Le Point, 22 fvrier 2008. (4) Snat, rapport dinformation n 461, op. cit. p. 27. (5) Ibidem, p. 28. Le rapport n 300 de la commission denqute snatoriale sur limmigration clandestine Mayotte, prside par le snateur Georges Othilly (2005), indiquait que, selon les estimations qui avaient t fournies la commission, le produit national brut par habitant de Mayotte tait neuf fois suprieur celui des Comores.

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grants clandestins originaires de Madagascar, de Tanzanie, et parfois dIrak transitaient par les Comores pour gagner Mayotte(1). Rares taient nanmoins les clandestins qui sjournaient durablement sur le territoire. Le nombre lev de mesures dloignement (environ 16 000 par an) montrait que la lutte contre limmigration clandestine ntait pas dnue deffets. Mais ces mesures ne suffisaient toutefois pas rduire le nombre dtrangers en situation irrgulire sur le territoire mahorais, et notamment prvenir les rcidives : environ 25 % des clandestins taient des rcidivistes(2). Ce nest pas pour autant que le nombre de rgularisations et de naturalisations tait lev. Daprs le snateur Henri Torre, sur 7 615 demandes de cartes de sjour satisfaites en 2007, 4 800 taient des cartes de sjour temporaire, dlivres en majorit dans le cadre dun renouvellement, et seulement 174 taient des cartes de rsident (3). En matire de naturalisations, si la moyenne du nombre annuel de demandes tait denviron 200, les services prfectoraux indiquaient donner un avis dfavorable la naturalisation dans plus de 95 % des cas, et la grande majorit des dcisions prfectorales taient confirmes par ladministration centrale du ministre de lIntrieur. Dans les rponses faites au questionnaire adress la dlgation gnrale loutre-mer, il a t prcis quen 2010, on avait compt 302 demandes de naturalisation dont 98 % manaient de Comoriens, et dont seulement 56 % avaient reu un avis dfavorable. Les avis dfavorables la naturalisation se fondaient soit sur labsence de matrise de la langue franaise, soit sur la prcarit de la situation professionnelle, soit sur lillgalit de laide fournie au passage dimmigrs clandestins, soit sur labsence dtat-civil fiable, lambassade de France aux Comores estimant 80 % le taux dactes dtat-civil comoriens falsifis (4). Le rapport du snateur Henri Torre signalait un problme de plus en plus proccupant : celui des mineurs. Le premier objet dinquitude est celui des reconnaissances de complaisance. Le snateur Henri Torre indiquait dans son rapport que prs de 50 % des demandes de titres de sjour manaient de parents trangers denfants ns Mayotte, notamment de femmes qui avaient eu un enfant avec un pre franais et qui avaient donc un enfant franais par leffet du droit du sang. Le chef du bureau des trangers Mayotte avait fait remarquer au snateur Henri Torre que ces demandes pouvaient se fonder sur des reconnaissances de complaisance , fort difficiles tablir. Quand ces enfants ne naissent pas franais par filiation, ils peuvent rclamer la nationalit franaise au titre du droit du sol simple. tant ns sur le territoire franais de parents trangers, ils acquirent automatiquement la nationalit franaise lge de 18 ans en application de larticle 21-7 du code civil, ds lors
(1) Snat, rapport dinformation n 461, op. cit., p. 28. (2) Ibidem, p. 37. (3) Ibidem, pp. 40-41. (4) Ibidem, p. 41.

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quils ont rsid habituellement en France pendant une priode continue ou discontinue dau moins cinq ans depuis lge de 11 ans. Ils peuvent mme demander la nationalit franaise de faon anticipe soit seuls partir de 16 ans soit partir de 13 ans en cas de dmarche engage par leurs parents avec leur consentement, ds lors quils ont rsid habituellement sur le territoire franais respectivement depuis lge de 11 ans ou depuis lge de 8 ans(1). Dans la rponse au questionnaire adress par la mission la dlgation gnrale loutre-mer, il a t signal qu Mayotte, on enregistrait chaque anne un peu plus de 7 000 naissances dont 70 % seraient le fait de femmes trangres en situation irrgulire. Bon nombre des enfants qui ne naissent pas franais par leffet du droit du sang demandent la nationalit franaise de faon anticipe ds lge de 13 ans, au titre de la naissance et de la rsidence en France. Sil ny a pas de chiffres sur le nombre de dclarations souscrites auprs du tribunal, il nen reste pas moins que, selon les rponses faites par la prfecture de Mamoudzou la mission, ce phnomne est trs important dautant que la condition de rgularit du sjour des parents et des enfants nest pas exige au moment du dpt de la demande des enfants. Une fois que leurs enfants ns en France sont devenus franais lge de 13 ans ou de 16 ans, de faon anticipe, les parents trangers sont protgs contre lloignement (2) et peuvent se voir dlivrer de plein droit une carte de sjour temporaire portant la mention vie prive et familiale (3). Le second sujet de proccupation est celui des mineurs comoriens envoys sans famille Mayotte, ou abandonns Mayotte par leurs parents clandestins expulss. Larticle L. 511-4, 1, du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile prvoit que ltranger mineur de dix-huit ans ne peut faire l'objet d'une obligation de quitter le territoire franais ou d'une mesure de reconduite la frontire. Un mineur ne peut tre reconduit la frontire que si un adulte, luimme reconduit la frontire, accepte de laccompagner. La prsence sur le sol mahorais de ces nombreux enfants abandonns eux-mmes suscite de srieux problmes en termes daccueil, dhbergement, et de scolarisation. Ces phnomnes concourent concentrer sur le territoire mahorais un nombre important de mineurs trangers, souvent sans structure familiale ni structure daccueil, qui ne peuvent tre reconduits la frontire et qui demandent la nationalit franaise sans quon puisse leur opposer lirrgularit de leur entre et de leur sjour (4). Un phnomne comparable existe en Guyane.

Le cas guyanais

La Guyane est confronte une immigration clandestine massive. Sur une population totale estime par lInstitut national de la statistique et des tudes conomiques 221 500 personnes en 2009 (5), le ministre de lIntrieur estime en(1) Article 21-11 du code civil. (2) Article L. 521-2, 1, du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile. (3) Article L. 313-11, 6, du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile. (4) Article 21-27 al. 4 du code civil. (5) Source Insee, Antiane projection 2030.

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viron 38 000 le nombre total de clandestins en Guyane, dont 5 000 10 000 travailleraient sur des sites dorpaillage clandestin. La population immigre en sjour rgulier ou irrgulier en Guyane est estime 40 % de la population totale. Les immigrs, et en particulier les clandestins, sont principalement originaires des pays voisins : Brsil, Guyana, Surinam et Hati. Dans son rapport (1), la commission denqute sur limmigration clandestine cre le 27 octobre 2005 en vertu dune rsolution adopte par le Snat, indiquait que les flux migratoires vers la Guyane staient accentus mesure que les diffrences de niveaux de vie se creusaient entre ce dpartement doutre-mer et les pays voisins. Selon lInstitut national de la statistique et des tudes conomiques, le produit intrieur brut de la Guyane reprsentait en 2002 treize fois celui du Surinam, quinze fois celui du Guyana et trente-neuf fois celui dHati. Lattractivit du territoire guyanais tient aussi au dveloppement de la pratique de lorpaillage clandestin : alors que 900 personnes travaillaient en 2005 sur les sites dorpaillage lgaux, faisant lobjet dune concession, la direction rgionale de lindustrie, de la recherche et de lenvironnement valuait entre 5 000 et 10 000 le nombre de personnes prsentes sur des sites dorpaillage clandestins. La guerre civile au Surinam dans les annes 1980 a entran un afflux de migrants qui sont demeurs sur le sol guyanais et souhaitent aujourdhui faire venir leurs concitoyens. Limmigration clandestine est dautant plus aise que les frontires de la Guyane sont immenses et difficiles contrler. Selon la police aux frontires de Saint-Laurent du Maroni, environ 40 % des personnes faisant lobjet dun arrt prfectoral de reconduite la frontire sont des rcidivistes. La Guyane est le dpartement franais o le taux de natalit est le plus lev et le taux de mortalit le plus faible, et cest le territoire du continent amricain o le taux de fcondit est le plus lev. Dans les rponses faites au questionnaire adress par la mission la dlgation gnrale loutre-mer, un phnomne a particulirement t soulign : celui des femmes trangres entrant illgalement et accouchant en Guyane afin que leur enfant ait la nationalit franaise. Daprs les lments fournis la mission, il existe peu destimations chiffres sur ce sujet car les naissances sont dclares en mairie, et non en prfecture, et aucune tude exhaustive sur la question na t mene ce jour. Toutefois lampleur du phnomne est constate soit lors des demandes anticipes dacquisition de la nationalit franaise, 13 ou 16 ans, au titre de la naissance et de la rsidence en France, sur le fondement de larticle 21-11 du code civil, soit lors des demandes de documents didentit 18 ans, sur le fondement de larticle 21-7 du code civil.

(1) Snat, rapport n 300 de la commission denqute sur limmigration clandestine prside par M. Georges Othilly, snateur.

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b) Les incertitudes constitutionnelles planant sur la solution dun rgime drogatoire plusieurs reprises, lamnagement dun rgime drogatoire dacquisition de la nationalit franaise pour certains dpartements doutre-mer, et particulirement pour Mayotte alors collectivit dpartementale, a t propos, afin de prvenir les risques quune immigration clandestine massive fait courir aux quilibres conomiques et sociaux. Ainsi, en 2005, M. Franois Baroin, alors ministre de lOutre-mer, avait dclar envisager de modifier ou de suspendre temporairement certaines rgles relatives lacquisition de la nationalit franaise Mayotte , et tudier la possibilit de limiter un dlai dun an aprs la naissance de lenfant la priode pendant laquelle un Franais [pouvait] reconnatre un enfant naturel dont la mre est trangre (1). Il avait ajout quil serait concevable de poser la rgle de rgularit du sjour des parents comme condition pour laccs ultrieur des enfants la nationalit franaise (2). M. Franois Baroin avait alors sollicit le Prsident de lAssemble nationale afin que soit cre une mission dinformation parlementaire sur Mayotte. Cette mission, dont le dput Didier Quentin a t le rapporteur, a dpos le 8 mars 2006 un rapport sur la situation de limmigration Mayotte (3). En 2005, M. Mansour Kamardine, dput de Mayotte, dposait lAssemble nationale une proposition de loi relative au renforcement des dispositions de lutte contre limmigration clandestine Mayotte (4). Dans son expos des motifs, le dput affirmait que 80 % des accouchements la maternit de Mamoudzou taient le fait de femmes trangres en situation irrgulire, quenviron 50 000 naturalisations interviendraient par leffet mcanique du droit du sol dans les quinze prochaines annes (soit un tiers de la population mahoraise en 2005), et que dans prs dune dcennie, il y aurait Mayotte plus dtrangers en situation irrgulire que de Franais. Llu mahorais proposait damnager dans le code civil des rgles spcifiques Mayotte de faon ce que les mineurs ns Mayotte de parents trangers ne puissent demander la nationalit franaise 18, 16 ou 13 ans sur le fondement des articles 21-7 et 21-11 du code civil que si lun de leurs parents au moins tait en situation rgulire pendant la priode quinquennale de rsidence habituelle en France. En 2007, M. Franois Bayrou avait dclar lors de la campagne prsidentielle quil tait favorable ce que la nationalit franaise ne soit plus automatique ds linstant quen Guyane ou Mayotte, on est venu seulement pour accou(1) Entretien accord au journal Le Figaro, le 17 septembre 2005. (2) Ibidem. (3) Rapport dinformation n 2932 sur la situation de limmigration Mayotte, dpos, en application de l'article 145 du rglement, par la commission des lois constitutionnelles, de la lgislation et de l'administration gnrale de la Rpublique, le 8 mars 2006, par M. Didier Quentin. Voir : http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2932.asp (4) http://www.assemblee-nationale.fr/12/propositions/pion2534.asp

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cher sur le territoire national (1). En 2008, M. Christian Estrosi, alors secrtaire dtat lOutre-mer, avait repris la proposition faite en 2005 par M. Franois Baroin et suggr qu Mayotte, tout enfant n de parents en situation irrgulire ne puisse plus rclamer son appartenance la nationalit franaise (2). En 2010, lors de lexamen de la loi relative limmigration, lintgration et la nationalit (3), M. Dominique Tian, dput des Bouches-du-Rhne, a dpos un amendement visant complter larticle 19-3 du code civil qui pose le principe du double droit du sol et prvoit qu est franais lenfant n en France lorsque lun de ses deux parents au moins y est lui-mme n (4). Lexception que notre collgue Dominique Tian proposait dintroduire pour le seul cas de Mayotte, visait exiger que les deux parents de lenfant n Mayotte soient eux-mmes ns en France pour que lenfant naisse franais. La cration dune telle exception au principe du double droit du sol et, plus gnralement, lamnagement dun rgime drogatoire dattribution ou dacquisition de la nationalit franaise dans certains dpartements doutre-mer ou dans certaines collectivits doutre-mer apparaissent difficilement compatibles avec les principes dgalit et dindivisibilit de la Rpublique poss par larticle 1er de la Constitution(5). Certes, larticle 73 de la Constitution, qui rgit les dpartements et rgions doutre-mer soumis au principe didentit ou dassimilation lgislative, prvoit que les lois et rglements peuvent faire lobjet dadaptations tenant aux caractristiques et contraintes particulires de ces collectivits et que ces adaptations peuvent tre dcides par ces collectivits dans les matires o sexercent leurs comptences et si elles y ont t habilites par la loi . Mais larticle 73 de la Constitution exclut explicitement que le droit de la nationalit puisse faire lobjet de telles adaptations par les dpartements ou les rgions doutre-mer eux-mmes. Larticle 73, alina 4, de la Constitution dispose en effet que les rgles applicables sur leur territoire que les dpartements et rgions doutre-mer peuvent tre habilits par la loi fixer eux-mmes pour tenir compte de leurs spcificits , ne peuvent porter sur la nationalit, les droits civiques, les garanties des liberts publiques, l'tat et la capacit des personnes, l'organisation de la justice, le droit pnal, la procdure pnale, la politique trangre, la dfense, la scurit et l'ordre publics, la monnaie, le crdit et les changes, ainsi que le droit lectoral .

(1) Entrevue La Runion, AFP, 23 mars 2007. Cit dans Droit du sol : Mayotte pourrait devenir une exception , Le Point, 22 fvrier 2008. (2) Ibidem. (3) Loi n 2011-672 du 16 juin 2011 relative limmigration, lintgration et la nationalit. (4) Amendement n 41 rectifi prsent par M. Dominique Tian, dpos le 24 septembre 2010. (5) Article 1er, alina 1er, de la Constitution : La France est une Rpublique indivisible, laque, dmocratique et sociale. Elle assure l'galit devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est dcentralise .

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En application de larticle73, alina 4, de la Constitution, lEtat ne peut se dpartir de sa comptence en matire de nationalit au profit des deux dpartements doutre-mer que sont la Guyane et, depuis le 31 mars 2011, Mayotte(1). Du reste, mme lorsque Mayotte tait une collectivit doutre-mer rgie par le principe de spcialit lgislative pos par larticle 74 de la Constitution, la nationalit restait une matire pour laquelle ltat seul avait comptence. Si larticle 74, alina 1er, prvoit que les collectivits doutre-mer [] ont un statut qui tient compte des intrts propres de chacune delles au sein de la Rpublique , lalina 2 dispose que ce statut est dfini par une loi organique [] qui fixe [] les comptences de cette collectivit [et que] sous rserve de celles dj exerces par elle, le transfert des comptences de ltat ne peut porter sur les matires numres au quatrime alina de larticle 73, prcises et compltes, le cas chant, par une loi organique . Seul l'tat peut donc exercer des comptences en matire de nationalit dans les collectivits doutre-mer : larticle 3, I, 1 de la loi statutaire n 2001-616 du 11 juillet 2001 relative Mayotte mentionnait du reste la nationalit parmi les matires pour lesquelles les lois, ordonnances et dcrets nationaux taient applicables de plein droit Mayotte. En application de larticle 74-1 de la Constitution, seul le Gouvernement peut, par ordonnances, dans les matires qui demeurent de la comptence de ltat [] adapter les dispositions de nature lgislative en vigueur lorganisation particulire de la collectivit concerne , sauf si la loi lexclut. Cest en application de ce principe selon lequel, dans les collectivits doutre-mer rgies par larticle 74 de la Constitution et en Nouvelle-Caldonie, ltat peut adapter la loi pour les matires nonces par larticle 73, alina 4, de la Constitution, et donc y compris en matire de nationalit, que le code civil comporte des dispositions spcifiques Mayotte (article 30-2, alinas 2 et 3)(2), la Nouvelle-Caldonie, et aux collectivits doutre-mer (articles 33 33-2). On notera toutefois que ces dispositions spcifiques en matire de nationalit soit concernaient des rgles de preuve (article 30-2, alina 2), qui plus est au caractre transitoire (article 30-2, alina 3), et non des rgles fondamentales dattribution et dacquisition de la nationalit franaise, soit navaient trait qu des modalits par-

(1) Aprs avoir t dote du statut provisoire de collectivit territoriale de la Rpublique par la loi du 24 dcembre 1976, Mayotte est devenue une collectivit dpartementale relevant de larticle 74 de la Constitution (loi n 2001-616 du 11 juillet 2001 relative Mayotte), puis, depuis le 31 mars 2011, un dpartement doutre-mer relevant de larticle 73 de la Constitution, en application de la loi organique n 2010-1486 du 7 dcembre 2010. En application de larticle 72-4 de la Constitution, la dpartementalisation de Mayotte a fait lobjet dune consultation populaire, et a t approuve par 95,24 % des suffrages exprims le 29 mars 2009. Le rfrendum a t marqu par un fort taux dabstention (38,63 %). (2) Larticle 30-2 du code civil dispose que la nationalit franaise des personnes nes Mayotte, majeures au 1er janvier 1994, sera subsidiairement tenue pour tablie si ces personnes ont joui de faon constante de la possession d'tat de Franais (al. 2) et que pendant une priode de trois ans compter de la publication de la loi n 2006-911 du 24 juillet 2006 relative l'immigration et l'intgration, pour l'application du deuxime alina du prsent article, les personnes majeures au 1er janvier 1994 qui tablissent qu'elles sont nes Mayotte sont rputes avoir joui de faon constante de la possession d'tat de Franais si elles prouvent, en outre, qu'elles ont t inscrites sur une liste lectorale Mayotte au moins dix ans avant la publication de la loi n 2006-911 du 24 juillet 2006 prcite et qu'elles font la preuve d'une rsidence habituelle Mayotte (al. 3).

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ticulires dorganisation institutionnelle (articles 33 33-2). Ces amnagements portaient donc sur des points mineurs du droit de la nationalit. tant ainsi tabli que la nationalit est, en application de larticle 73 de la Constitution, une matire dont les rgles relvent de la comptence exclusive de ltat, il convient dexaminer la question de savoir si le lgislateur peut, sous le contrle du Conseil constitutionnel, en adapter les rgles dans les dpartements doutre-mer pour y amnager un rgime drogatoire substantiel sans contrevenir larticle 1er de la Constitution. La dlgation gnrale loutre-mer a fait part la mission de sa rflexion sur les possibilits dadaptation de la lgislation relative la nationalit en Guyane et Mayotte. Dans un premier temps, la dlgation gnrale loutre-mer a soulign que la jurisprudence du Conseil Constitutionnel ne plaait pas lacquisition de la nationalit par les trangers au nombre des principes valeur constitutionnelle : les droits des trangers ne comprennent aucun droit de caractre gnral et absolu dacqurir la nationalit franaise(1). Si le principe dgalit ne fait pas obstacle ce quune loi tablisse des rgles diffrentes lgard de catgories de personnes se trouvant dans des situations diffrentes ds lors que la diffrence de traitement qui en rsulte est en rapport avec lobjet de la loi, alors le statut juridique des trangers peut tre diffrent de celui des nationaux en matire de nationalit(2). Ainsi le Conseil constitutionnel a-t-il estim qu'au regard des conditions d'acquisition de la nationalit franaise que le lgislateur a entendu dterminer, les personnes qui prtendent cette acquisition ne peuvent tre regardes comme tant dans la mme situation que celles qui sont franaises (3). Mais dans un second temps, la dlgation gnrale loutre-mer a expliqu que le droit de la nationalit [tait] considr comme une loi de souverainet qui a vocation rgir de faon uniforme lensemble du territoire de la Rpublique . Selon la dlgation gnrale loutre-mer, la nationalit est une comptence de ltat qui est insusceptible dtre adapte par les collectivits concernes au regard du contrle que le juge constitutionnel exerce sur les caractristiques et contraintes particulires mentionnes lalina 1er de larticle 73 de la Constitution. La dlgation gnrale loutre-mer a rappel que dans des situations o le lgislateur avait souhait faire valoir ce caractre spcifique, notamment au titre de la loi n 2004-809 du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales, pour diffrer son entre en vigueur dans les dpartements et rgions doutre(1) Conseil constitutionnel, dcision n 2003-467 DC du 13 mars 2003 relative la loi n 2003-239 du 18 mars 2003 sur la scurit intrieure, considrant n 35. (2) Conseil constitutionnel, dcision n 1993-321 DC du 20 juillet 1993 relative la loi n 1993-933 du 22 juillet 1993 rformant le droit de la nationalit, considrants n 3, 4, et 10. (3) Ibidem. Considrant n 10.

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mer, le Conseil Constitutionnel avait estim que les contraintes mises en avant ne constituaient pas, au sens de l'article 73 de la Constitution, des caractristiques et contraintes particulires (1). Sauf envisager que le Conseil Constitutionnel soit prt accepter de considrer que les consquences de limmigration massive en direction de la Guyane et de Mayotte constitueraient des caractristiques et contraintes particulires , le succs du recours ce type dadaptation lgislative nest pas garanti. Selon la dlgation gnrale loutre-mer, la possibilit dun droit drogatoire risque de sopposer deux principes constitutionnels : lindivisibilit de la Rpublique et lgalit des citoyens devant la loi, principes poss larticle 1er de la Constitution qui impliquent que les conditions daccs la nationalit franaise soient les mmes sur lensemble du territoire pour une mme catgorie de personnes. La dlgation gnrale loutre-mer en conclut que des drogations territorialement limites en matire doctroi de la nationalit semblent ds lors carter (2). Linstauration dans les dpartements doutre-mer dun rgime drogatoire dattribution et dacquisition de la nationalit franaise ncessiterait une rvision constitutionnelle. Il conviendrait dintroduire dans la loi fondamentale une disposition prvoyant expressment que le droit de la nationalit obit un rgime drogatoire en Guyane et Mayotte. En 2008, le professeur Guy Carcassonne avait dclar quun amnagement du droit du sol ntait pas contraire la Constitution, rappelant que le droit du sol a t reconnu par les lois de la Rpublique, mais [que] ce nest pas du tout un principe constitutionnel (3). Mais M. Pierre Mazeaud, lors de son audition, a fermement dissuad les parlementaires dadopter des dispositions qui, de son point de vue, pourraient encourir la censure du Conseil constitutionnel ds lors quelles viseraient crer un rgime drogatoire dattribution et dacquisition de la nationalit pour certains dpartements de la Rpublique et violer ainsi le principe dgalit(4). Allant plus loin encore, lancien prsident du Conseil constitutionnel a invit les parlementaires ne pas prvoir dans la Constitution des dispositifs particuliers qui, sans encourir la censure a priori ou a posteriori du Conseil constitutionnel, pourraient
(1) Conseil constitutionnel, dcision n 2004-503 DC du 12 aot 2004 relative la loi n 2004-809 du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales. (2) loccasion des auditions menes par la mission dinformation parlementaire sur la situation de limmigration Mayotte en 2005-2006, M. Bruno Genevois, alors prsident de la section du contentieux du Conseil dtat, avait dclar que les conditions daccession la nationalit franaise, dans notre tradition juridique, valent pour lensemble du territoire de la Rpublique , et quelles taient assimilables des lois de souverainet . Voir : http://www.assemblee-nationale.fr/12/rap-info/i2932.asp (3) Le Monde, 22 fvrier 2008. (4) Audition du 3 novembre 2010. Lors de son audition du 17 novembre 2010, M. Jean-Philippe Thiellay a formul la mme mise en garde.

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nanmoins long terme se heurter des difficults dapplication ou dinterprtation, comme cest le cas pour les rgles relatives la composition du corps lectoral de la Nouvelle-Caldonie, fixes larticle 77 de la Constitution. Selon M. Jean-Philippe Thiellay, une ventuelle modification de la Constitution ne suffirait pas de toute faon limiter les effets, en matire de nationalit, de limmigration clandestine massive(1). Il reste nanmoins que cette solution reste probablement d'actualit avec les difficults croissantes que rencontrent les autorits dans le cas de Mayotte et de la Guyane. dfaut de rviser la Constitution, il faut donc envisager des solutions qui pourraient passer par des modifications du droit de la nationalit au niveau national, qui prsenteraient ainsi une garantie duniformit au regard des exigences constitutionnelles, et qui sinscriraient dans une optique volontariste (2). c) Une rponse possible travers un droit de la nationalit plus volontariste Prvenir les demandes dacquisition de la nationalit franaise en amnageant des drogations au droit dentre et de sjour

Avant mme denvisager des modifications du droit de la nationalit au niveau national, il est possible de concevoir des rgimes drogatoires au droit dentre et de sjour des trangers qui sappliqueraient spcifiquement en Guyane et Mayotte. Des drogations au droit dentre et de sjour des trangers peuvent permettre de rguler les flux migratoires et dendiguer ainsi indirectement les demandes dacquisition de la nationalit franaise manant des migrants. Certes, Mayotte est entre dans le rgime d identit ou d assimilation lgislative depuis le 1er janvier 2008 et devenue un dpartement doutre-mer le 31 mars 2011, relevant ainsi, comme la Guyane, de larticle 73 de la Constitution. Mais ce rgime, qui prvoit que lensemble des textes lgislatifs adopts par le Parlement est immdiatement applicable la collectivit territoriale en cause, autorise des adaptations tenant aux caractristiques et contraintes particulires de ces collectivits . Ainsi, le code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile comporte dores et dj des dispositions drogatoires pour le dpartement de la Guyane. La prservation de la comptence des autorits de ltat pour ldiction
(1) Audition du 17 novembre 2010. (2) loccasion des auditions menes par la mission dinformation parlementaire sur la situation de limmigration Mayotte en 2005-2006, le professeur Olivier Gohin, aprs avoir expliqu que les conditions daccs la nationalit franaise devaient tre les mmes sur lensemble du territoire franais, a soulign qu en tant quelles relvent de lexercice de la souverainet nationale, ces conditions daccs peuvent tre revues dans le sens dun durcissement [qui] devrait tre opr de faon uniforme sur tout le territoire de la Rpublique . Voir : http://www.assemblee-nationale.fr/12/rap-info/i2932.asp

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des rgles dentre et de sjour ne sest pas accompagne dun alignement total du droit applicable en Guyane sur le droit mtropolitain. Le Conseil constitutionnel a admis la constitutionnalit des drogations au droit dentre et de sjour applicables la Guyane. Dans une dcision du 13 mars 2003, le Conseil constitutionnel a considr que le lgislateur a pu, pour prendre en compte la situation particulire et les difficults durables du dpartement de la Guyane [] en matire de circulation internationale des personnes , prvoir des mesures drogatoires qui ne violaient pas le principe dgalit ds lors quelles taient proportionnes lobjectif [que le lgislateur] sest fix de renforcer la lutte contre limmigration clandestine (1). titre dexemple, lobligation de quitter sans dlai le territoire franais peut tre excute immdiatement, sauf si lautorit consulaire demande une mise excution aprs lexpiration du dlai dun jour franc compter de la notification de cette obligation(2), et ltranger qui dfre cet acte au tribunal administratif a la facult dassortir son recours dune demande de suspension car il ne bnficie pas du sursis automatique qui, en mtropole, soppose lexcution de lobligation avant 48 heures sil est notifi par voie administrative ou avant le jugement du tribunal administratif sil a t saisi(3). Ces drogations ont t motives par le nombre lev darrts de reconduite la frontire pris en Guyane, qui, lui seul, avoisinait celui des arrts de reconduite la frontire enregistrs en mtropole. Autre exemple, en matire dloignement doffice, larticle L. 532-1 du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile prvoit qu en Guyane, lorsque lquipage dun navire se livrant des activits de pche illicite est contraint par lautorit administrative de se rendre terre, ses membres peuvent tre loigns doffice, avec leur accord et aux frais de ltat, destination du Venezuela, du Brsil, du Surinam ou du Guyana, selon quils ont la nationalit de lun de ces tats , et que lautorit administrative prend toutes mesures cette fin dans un dlai qui ne peut excder 48 heures . Si la dpartementalisation de Mayotte entrane un alignement des rgles de droit civil qui y taient applicables sur le droit commun(4), elle ne remet pas en cause les rgles de droit spcifiques Mayotte en matire dentre et de sjour des trangers. Larticle L. 111-2 du code de lentre et du sjour des trangers et du
(1) Conseil constitutionnel, dcision n 2003-467 DC du 13 mars 2003 relative la loi n 2003-239 du 18 mars 2003 sur la scurit intrieure, considrants n 108, 109, et 110. (2) Article L. 514-1 du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile. (3) Article L. 512-3 du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile. (4) La dpartementalisation de Mayotte emporte conformation du statut local de droit musulman aux principes fondamentaux du droit civil franais, et notamment aux principes dgalit des droits et de dignit de la personne humaine. Depuis la loi de programme pour loutre-mer n 2003-660 du 21 juillet 2003, les discriminations entre enfants fondes sur le sexe ou sur le caractre lgitime ou naturel de la naissance sont interdites en matire successorale. La mme loi a proscrit la polygamie et la rpudiation pour les personnes qui ont accd lge lgal requis pour se marier compter du 1er janvier 2005. Lge lgal minimum des femmes pour se marier est relev de 15 18 ans. La rfrence au tuteur matrimonial disparat. Le mariage religieux doit tre prcd dun mariage civil clbr en mairie par un officier dtat-civil. Ltatcivil est refondu et fiabilis par un recensement organis dans chaque commune mahoraise. La justice coutumire musulmane, dite justice cadiale , est supprime.

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droit dasile na pas t modifi et il prvoit que les conditions dentre et de sjour des trangers Mayotte demeurent rgies par lordonnance n 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entre et de sjour des trangers Mayotte. La mise en uvre de mesures drogatoires en matire dentre et de sjour des trangers en Guyane et Mayotte est dautant plus envisageable que les dpartements et collectivits doutre-mer sont exclus de lespace de libre-circulation de Schengen. Larticle 138 de la convention dapplication de laccord de Schengen du 14 juin 1985 prvoit en effet que les dispositions de la prsente convention ne s'appliqueront, pour la Rpublique franaise, qu'au territoire europen de la Rpublique franaise (1). Le Conseil constitutionnel a estim que le champ dapplication territoriale dune convention tait dtermin par ses stipulations ou par les rgles statutaires de lorganisation internationale sous lgide de laquelle la convention avait t conclue, et quen raison du but poursuivi par la convention de Schengen, qui visait supprimer les contrles oprs aux frontires communes des tats parties, lexclusion des dpartements et collectivits doutre-mer ne portait pas atteinte au principe dindivisibilit de la Rpublique (2). En vertu de cette exclusion, les titulaires dun visa spcifique aux dpartements doutre-mer qui souhaitent se rendre en mtropole doivent aujourdhui solliciter un visa uniforme Schengen. Tous les voyageurs qui arrivent dans un dpartement ou une collectivit doutre-mer sont soumis un contrle didentit sils proviennent directement du territoire mtropolitain ou dun(e) autre dpartement ou collectivit doutre-mer, et un contrle transfrontalier dans les autres cas. Proposition n 3 : Renforcer le rgime drogatoire dentre et de sjour des trangers Mayotte et en Guyane. Les dispositions constitutionnelles et conventionnelles en offrant la possibilit, il conviendrait de durcir les rgles dentre et de sjour des trangers applicables Mayotte et en Guyane, de faon loigner plus rapidement et facilement les trangers qui, Mayotte, embarquent de nuit et au pril de leur vie sur les fameuses kwassa kwassa, et, qui, en Guyane, profitent de la gographie pour traverser les frontires illgalement. Le tarissement des flux migratoires rsultant du renforcement des rgles dentre et de sjour des trangers aura indirectement pour effet dendiguer le flot des entres dans la nationalit franaise, puisque moins dtrangers pourront sinstaller sur le sol national et y avoir des enfants susceptibles de se voir attribuer la nationalit franaise grce des reconnaissances de paternit frauduleuses ou de demander dacqurir la nationalit franaise au titre de la naissance et de la rsidence en France.
(1) Convention dapplication de laccord de Schengen, signe le 19 juin 1990. (2) Conseil constitutionnel, dcision n 91-294 DC du 25 juillet 1991, relative la loi n 91-737 du 30 juillet 1991 autorisant l'approbation de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 entre les gouvernements des Etats de l'Union conomique Benelux, de la Rpublique fdrale d'Allemagne et de la Rpublique franaise relatif la suppression graduelle des contrles aux frontires communes, considrant n 54.

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Mais, outre des rgles drogatoires en matire dentre et de sjour des trangers, on peut imaginer des modifications du droit de la nationalit au niveau national dont leffet serait particulirement marqu en Guyane et Mayotte, particulirement lgard des mineurs qui soit naissent franais la faveur de reconnaissances de paternit de complaisance, soit rclament la nationalit franaise 13, 16 ou 18 ans au titre de la naissance et de la rsidence en France. Lutter contre les reconnaissances de complaisance en amnageant les rgles dattribution de la nationalit franaise par filiation

La Guyane et Mayotte sont aujourdhui confrontes des reconnaissances frauduleuses denfants. Des hommes franais reconnaissent ainsi des enfants qui, ns sur le sol guyanais ou mahorais de femmes trangres en situation irrgulire, ne sont pas les leurs. Mayotte, on estime que plus de 70 % des naissances taient le fait de femmes en situation irrgulire (1). Longtemps, ltat civil coranique applicable Mayotte na fait que brouiller encore davantage la preuve de la filiation. Lordonnance n 2000-19 du 8 mars 2000 relative ltat civil Mayotte a cr un tat civil de droit commun dans chaque commune mais na pas suffi mettre fin la confusion entretenue notamment par limperfection des procdures denregistrement et par le systme de dnomination des personnes. Alors quen droit commun lenfant reoit un ou plusieurs prnoms, et prend le nom de son pre si la filiation est lgitime, ou le nom de sa mre si seule la filiation naturelle est tablie, il ny a pas en droit musulman de nom patronymique au sens strict. Jusquen 2000, les enfants mahorais se voyaient attribuer un prnom, librement choisi par les parents, et un second prnom ou surnom qui tait ncessairement le prnom du pre mais qui ntait transmissible qu deux gnrations au plus, cest--dire du grand-pre au petit-fils. Face ce phnomne, des mesures ont dores et dj t prises. Larticle 29-1 de lordonnance n 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions dentre et de sjour des trangers Mayotte punit de cinq ans demprisonnement et de 15 000 euros damende le fait de contracter un mariage ou de reconnatre un enfant aux seules fins dobtenir, ou de faire obtenir, un titre de sjour ou le bnfice dune protection contre lloignement, ou aux seules fins dacqurir ou de faire acqurir la nationalit franaise . Par ailleurs, le livre V du code civil, qui regroupe les dispositions applicables Mayotte, contient un article 2499-2 qui prvoit que lorsqu'il existe des indices srieux laissant prsumer que la reconnaissance d'un enfant est frauduleuse, l'officier de l'tat civil saisit le procureur de la Rpublique et en informe l'auteur de la reconnaissance . Une fois saisi, le procureur de la Rpublique a quinze jours pour dcider soit dautoriser lenregistrement de la reconnaissance de lenfant, soit dy surseoir dans lattente des rsultats de lenqute, soit dy faire opposition. Le
(1) V. Tchen, Jurisclasseur Collectivits territoriales , Police des trangers, fasc. 715, 2009, n 96.

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sursis ne peut excder un mois renouvelable une fois, sauf si lenqute est mene ltranger, dans quel cas la dure du sursis est de deux mois, renouvelable une fois. Pour aller plus loin dans la lutte contre les reconnaissances de complaisance en Guyane et Mayotte sans encourir le grief dinconstitutionnalit, et notamment de contrarit aux principes dgalit et dindivisibilit de la Rpublique, on aurait pu imaginer de modifier la loi, au niveau national, sur lensemble du territoire, mtropolitain et ultra-marin, de faon enfermer la reconnaissance de paternit dun enfant naturel n dune mre trangre dans un dlai relativement bref, comme le suggrait en 2005 M. Franois Baroin, alors ministre de lOutremer (1). Il conviendrait alors dintroduire dans le code civil un article 18-2 ou dintroduire un second alina larticle 18 qui dispose qu est franais lenfant dont lun des parents au moins est franais . Ce nouveau texte prvoirait que lenfant qui est n hors mariage et dont la mre est trangre est franais si un Franais reconnat en tre le pre dans un dlai dun an compter de la naissance de lenfant. Applicable sur lensemble du territoire national, une telle disposition ne porterait pas atteinte aux principes dgalit et dindivisibilit de la Rpublique comme le faisait larticle 7 de la proposition de loi relative au renforcement des dispositions de lutte contre limmigration clandestine Mayotte dpose le 28 septembre 2005 par le dput Mansour Kamardine. Ce texte proposait de limiter le champ dapplication territorial de larticle 335 du code civil, relatif la contestation de la filiation, en prvoyant qu Mayotte uniquement, la reconnaissance dun enfant naturel ne pouvait intervenir que dans lanne de la naissance de lenfant (2). La dlgation gnrale loutre-mer a expliqu la mission que si une restriction concernant une partie du territoire franais ne semblait pas envisageable, des mesures dun plus large champ dapplication pourraient tre soutenues. La mesure envisage, applicable au niveau national, permettrait de lutter contre les reconnaissances de complaisance. Toutefois, une telle mesure pourrait prter le flanc des griefs dinconstitutionnalit. Le fait denfermer ou non dans un certain dlai la possibilit pour un pre franais de reconnatre son enfant selon que sa mre est trangre ou non cre en effet une rupture dgalit entre le Franais dont lenfant a une mre trangre et le Franais dont lenfant a une mre franaise. Le fait, pour un pre franais, de pouvoir reconnatre son enfant avec ou sans condition de dlai selon que la mre est trangre ou franaise risquerait de constituer une atteinte au principe dgalit devant la loi de tous les citoyens pos par larticle 1er, alina 1er, de la Constitution. Cette atteinte semble dautant moins motive et dautant plus
(1) Entretien accord au journal Le Figaro, le 17 septembre 2005. (2) Proposition de loi n 2534 relative au renforcement des dispositions de lutte contre limmigration clandestine Mayotte, prsente par le dput Mansour Kamardine, 28 septembre 2005.

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disproportionne que cest prcisment lorsque la mre est trangre, et donc susceptible de regagner son pays dorigine, que la logique voudrait que le pre franais puisse reconnatre son enfant sans condition de dlai ou tout au moins dans un dlai plus long que le dlai ouvert aux pres franais denfants dont la mre est franaise, dans la mesure o il est susceptible davoir connaissance de son existence plus tardivement. Au regard de ces risques dinconstitutionnalit, il semble prfrable denvisager dautres solutions. Limiter les demandes dacquisition de la nationalit franaise au titre de la naissance et de la rsidence en France en restaurant la condition de rgularit du sjour

Outre les reconnaissances de complaisance, la Guyane et Mayotte sont particulirement confrontes aux acquisitions automatiques et anticipes de la nationalit franaise par des mineurs qui, ns en France de parents trangers en situation irrgulire, sappuient sur les articles 21-7 et 21-11 du code civil pour demander la nationalit franaise alors mme que leur sjour sur le territoire est irrgulier. Larticle 21-27 du code civil prvoit en son alina 3 que nul ne peut acqurir la nationalit franaise ou tre rintgr dans cette nationalit si son sjour en France est irrgulier au regard des lois et conventions relatives au sjour des trangers en France. Mais lalina 4 du mme texte ajoute que les dispositions de cet article ne sont pas applicables lenfant mineur susceptible dacqurir la nationalit franaise, notamment en application des articles 21-7 et 21-11 du code civil. Il en rsulte quen dpit de leur sjour irrgulier sur le territoire, dont ils ne sont pas expulsables, des mineurs trangers acquirent la nationalit franaise, et quune fois devenus franais, leurs parents, trangers en situation irrgulire, bnficient de la protection accorde par la loi aux parents denfants franais, et notamment de la protection contre lloignement (1) ainsi que dune carte de sjour temporaire (2). En 2005, M. Franois Baroin, alors ministre de loutre-mer, avait suggr de poser la rgle de rgularit du sjour des parents comme condition pour laccs ultrieur des enfants la nationalit franaise (3). En 2008, M. Christian Estrosi, alors secrtaire dtat lOutre-mer, avait propos qu Mayotte, tout enfant n de parents en situation irrgulire ne puisse plus rclamer son appartenance la nationalit franaise (4).

(1) Article L. 521-2, 1, du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile. (2) Article L. 313-11, 6, du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile. (3) Ibidem. (4) Ibidem.

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En 2011, la dlgation gnrale loutre-mer a expliqu la mission que la prise en compte des difficults poses par lampleur des flux migratoires en Guyane et Mayotte pourrait passer par un renforcement uniforme sur tout le territoire de la Rpublique des conditions daccs des trangers la nationalit franaise, et que ce renforcement pourrait rsider, par exemple, dans une condition supplmentaire de rgularit du sjour des parents pour les enfants ns sur le sol franais qui demandent la nationalit franaise au titre de la naissance et de la rsidence en France, et que la rgularit du sjour des parents sapprcierait au moins pendant la priode continue ou discontinue de cinq ans au cours de laquelle les enfants ont eu leur rsidence habituelle en France. Cette proposition ne fait que reprendre lessentiel des articles 1er et 2e de la proposition de loi dpose le 28 septembre 2005 lAssemble nationale par le dput Mansour Kamardine, mais en les tendant lensemble du territoire national, ce qui limine le risque dinconstitutionnalit encouru par le texte propos par le dput mahorais, qui limitait les amnagements des rgles dacquisition de la nationalit franaise au seul territoire de Mayotte (1). Proposition n 4 : Limiter les demandes dacquisition de la nationalit franaise au titre de la naissance et de la rsidence en France en tendant la condition de rgularit du sjour aux mineurs trangers et leurs parents. Il conviendrait de modifier la rdaction de larticle 21-27, alina 4, du code civil de faon ce que la condition de rgularit du sjour en France pour lacquisition de la nationalit franaise soit applicable lenfant mineur susceptible dacqurir la nationalit franaise en application des articles 21-7 et 21-11 du code civil. Raffirmer lexigence de la rgularit du sjour de lenfant et de ses parents pour lacquisition de la nationalit franaise par un enfant mineur qui est n en France et y a rsid au moins cinq ans de faon continue ou discontinue ne serait quune faon de renouer avec les rgles antrieures 1993 et 1998. En effet, le dcret-loi du 12 novembre 1938 relatif la situation et la police des trangers interdisait toute acquisition de la nationalit franaise par un tranger qui ntait pas titulaire dune autorisation de sjour valable de plus dun an (article 1er). Sous rserve de la dure de lautorisation de sjour, cette rgle avait t conserve dans le code de la nationalit issu de lordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions dentre et de sjour des trangers en France et portant cration de
(1) Proposition de loi n 2534 relative au renforcement des dispositions de lutte contre limmigration clandestine Mayotte, prsente par M. Mansour Kamardine, 28 septembre 2005. Larticle 1er de cette proposition de loi prvoyait qu Mayotte l'article 21-7 et le premier alina de l'article 21-11 du code civil ne sont applicables qu' la personne dont l'un des parents au moins a t en situation rgulire au regard des lois et accords internationaux relatifs au sjour des trangers en France pendant la priode durant laquelle elle a eu sa rsidence habituelle en France . Larticle 2 du texte ajoutait qu Mayotte le second alina de l'article 21-11 du code civil n'est applicable qu' la personne dont l'un des parents au moins a t en situation rgulire au regard des lois et accords internationaux relatifs au sjour des trangers en France pendant la priode durant laquelle elle a eu sa rsidence habituelle en France partir de l'ge de huit ans, et dont ce parent est en situation rgulire au regard des mmes lois et accords internationaux au jour de la rclamation .

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lOffice national dimmigration. Mais elle fut supprime par la loi n 61-1408 du 22 dcembre 1961 compltant et modifiant le code de la nationalit franaise et relative certaines dispositions concernant la nationalit franaise. Bien des problmes lis lacquisition de la nationalit franaise en Guyane et Mayotte pourraient tre rsolus par la combinaison de la condition de rgularit du sjour et du retour lexigence dune manifestation de volont que votre rapporteur entend proposer pour les personnes qui, nes en France de parents trangers ns ltranger, rclament la nationalit franaise au titre de la naissance et de la rsidence en France.
2. La prestation de serment : un geste peu conforme la culture nationale

De prime abord, lide dorganiser la prestation dun serment peut apparatre sduisante. En soi, un tel geste marque en effet un engagement, amne lindividu qui sy soumet prendre pleinement conscience des droits mais aussi des devoirs qui le lient la communaut. Il offre le moyen dexprimer concrtement et simplement un sentiment dappartenance nationale. Dans les faits, la prestation de serment constitue dailleurs un moment important de communion collective dans des pays dont la culture dmocratique nest plus dmontrer. Lattachement et la fidlit la communaut nationale sexpriment ainsi aux tats-Unis par lexistence deux serments dallgeance : le serment au drapeau que les lves rcitent quotidiennement dans les tablissements scolaires et dont le texte rsulte dun acte du Congrs dat du 22 juin 1942 ; le serment dallgeance que prononce au cours dune crmonie chaque personne obtenant la qualit de citoyen des tats-Unis. Au Royaume-Uni, les personnes qui acquirent la nationalit britannique prtent le serment dallgeance au souverain rgnant et ses hritiers suivant une formule contenue dans le Promisssory Oaths Act promulgu en 1868. Au Canada, par le serment de la citoyennet, les nouveaux citoyens canadiens jurent non seulement fidlit au souverain mais galement aux lois et aux coutumes de leur nouveau pays. Pour autant que lon puisse en juger, ces serments revtent presque la dimension dun rituel (au moins aux tats-Unis) et senracinent dans la mentalit propre ces pays et leur histoire.

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Les serments dallgeance et de fidlit : lexemple des tats-Unis, du Royaume-Uni et du Canada

Aux tats-Unis Serment dallgeance : Je dclare, par le prsent acte, renoncer et faire abjuration dobissance et de fidlit toute puissance trangre, prince, potentat, tat ou souverain, desquels jai t le sujet ou le citoyen ; soutenir et dfendre la Constitution et la loi des tats-Unis dAmrique contre tout ennemi, quil vienne de lextrieur ou de lintrieur ; porter ces derniers une foi et une obissance entires ; prendre les armes pour les tats-Unis si la loi lexige ; accomplir mon service militaire pour les tats-Unis si la loi lexige ; excuter un travail dintrt gnral sous autorit civile si la loi lexige ; et prendre cet engagement librement sans aucune rserve ou volont de fuite. Que Dieu me vienne en aide. Serment dallgeance au drapeau : Je jure allgeance au drapeau des tats-Unis dAmrique et la Rpublique quil reprsente, une nation unie sous lautorit de Dieu, indivisible, avec la libert et la justice pour tous . Au Royaume-Uni Moi (identit entire) jure que je serai fidle et porterai fidle allgeance sa Majest, la Reine lizabeth, ses hritiers et successeurs selon la loi. Que Dieu me vienne en aide. Au Canada Jaffirme solennellement que je serai fidle et porterai sincre allgeance sa Majest la Reine lizabeth II, Reine du Canada, ses hritiers et ses successeurs, que jobserverai fidlement les lois du Canada et que je remplirai loyalement mes obligations de citoyen(ne) canadien(ne) .

Cest prcisment pourquoi il savre en ralit difficilement concevable dintroduire la prestation de serment en France car ce geste ne reposerait sur aucun soubassement dordre culturel et ne revtirait probablement pas la signification profonde qui sattache aux serments prononcs ltranger. Il pourrait paratre artificiel ou incongru. Dune part, nonobstant les rfrences la divinit trait qui nest pas ncessairement prsent dans les serments trangers ou lallgeance un souverain, la prestation de serment ne semble pas en effet convenir un pays dont les structures mentales portent davantage lindividualisme pour ce qui est de la relation la nation. Dautre part, dans la culture politique rpublicaine, lallgeance peut dautant moins se concevoir facilement que la participation llaboration de la loi, fruit de la volont gnrale suivant la thorie rousseauiste, amne prsumer de son respect par les individus et de leur adhsion lordre politique. Dans cette optique, on peut se laisser convaincre par largumentation de M. Tzvetan

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Todorov (1), oppos lide dun serment solennel dans la mesure o lacquisition de la nationalit implique par elle-mme lacceptation des lois et des institutions du pays. ses yeux, la prestation de serment tendrait crer une distinction implicite entre des citoyens jugs fiables car ayant acquis leur nationalit automatiquement et les autres. Constatons enfin que lon trouve peu dexemples de serment dallgeance hormis dans des priodes historiques troubles dont le souvenir ne renforce pas ncessairement la lgitimit dun tel acte. Que lon pense aux serments en vigueur pendant la priode rvolutionnaire tels que le serment rpublicain du 10 mars 1796 ( Je jure haine la royaut, attachement et fidlit la Rpublique et la Constitution de lan III. ) ou celui du serment rpublicain du 12 janvier 1797 ( Je jure haine la royaut et lanarchie, attachement et fidlit la Rpublique et la Constitution de lan III.). Si le souvenir de lpret des luttes intestines de cette poque sestompe aujourdhui, demeure celui du serment que devaient prter la personne du Marchal Ptain les secrtaires dtat, hauts dignitaires et hauts fonctionnaires (2), les militaires (3), les magistrats (4) et finalement lensemble des fonctionnaires (5). Du reste, eu gard lampleur de la crise qui secoue le modle rpublicain et qui retentit sur lexpression mme du sentiment dappartenance nationale, la mission peut partager avec M. Pierre Nora (6) le sentiment quune prestation de serment constituerait une rponse insuffisante. Accessoirement, il sagirait dune obligation inoprante dans la mesure o lon conoit mal comment sanctionner son non-respect. Voil pourquoi, du point de vue de la mission, la prestation dun serment noffre pas un rel instrument de raffirmation du sentiment dappartenance nationale. Dans cette perspective, lexigence dune manifestation de volont constitue une solution vraisemblablement plus pertinente.

(1) Audition du 16 mars 2011. (2) Acte constitutionnel n 7 du 27 janvier 1941. (3) Acte constitutionnel n 8 du 14 aot 1941 : Je jure fidlit la personne du chef de lEtat, promettant de lui obir en tout ce quil me commandera pour le bien du service et le succs des armes de la France . (4) Acte constitutionnel n 9 du 14 aot 1941 : Je jure fidlit la personne du chef de lEtat. Je jure et promets de bien et honntement remplir mes fonctions, de garder religieusement le secret des dlibrations et de me conduire en tout comme un digne et loyal magistrat . (5) Acte constitutionnel n 10 du 4 octobre 1941. (6) Audition du 16 mars 2011.

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3. Exiger de tous les Franais une manifestation de volont leur majorit

Si certaines des personnes auditionnes par la mission nont pas cach leur scepticisme lgard de lautomaticit de lacquisition de la nationalit franaise par leffet du double droit du sol (1), dautres ont dissuad les parlementaires de remettre en cause ce principe, den restreindre la porte par des exceptions, voire mme de lgifrer nouveau en matire de nationalit (2). Entre une posture radicale susceptible dbranler les fondements de notre droit de la nationalit et une posture fixiste susceptible de le rendre vtuste au point quil menace ruine, votre rapporteur pense quil y a place pour des amnagements, au besoin lgislatifs, permettant dadapter le droit de la nationalit au XXIe sicle. Or, dans le prolongement dune conception qui lie la nation ladhsion un projet politique, des valeurs et une mmoire communes, et qui fait du droit de la nationalit lexpression de cette conception volontariste et affective de la nation, votre rapporteur propose dexiger une manifestation de volont de tous les Franais, sans exception, quils se soient vus attribuer la nationalit franaise par leffet du droit du sang ou du double droit du sol, quils aient acquis la nationalit par leffet du droit du sol simple, lissue dune procdure de naturalisation ou par mariage. a) Le principe Ayant montr quen France, la nation revt une forte dimension politique, historique et affective, et que le droit de la nationalit doit tre le reflet et la courroie de transmission de cette conception de la nation, votre rapporteur dfend lide quon exige de tous les Franais quils manifestent leur volont dappartenir la nation, dadhrer au projet politique fdrateur et aux valeurs partages que cela suppose, et dexprimer le respect pour une mmoire commune que cela requiert galement. Cette manifestation de volont pourrait concerner tous les Franais, aussi bien ceux qui se sont vus attribuer la nationalit franaise la naissance par leffet du droit du sang ou du double droit du sol que ceux qui lont acquis par leffet du droit du sol simple, de la naturalisation ou du mariage. Il ne sagit nullement de remettre en cause le droit du sol. Preuve en est quune telle manifestation de volont concernerait aussi bien les personnes qui
(1) Audition de M. Patrick Gaubert et de M. Benot Normand, respectivement prsident et secrtaire gnral du Haut conseil lintgration, le 26 janvier 2011. (2) Audition de M. Pierre Mazeaud, le 3 novembre 2010. M. Xavier Lemoine, maire de Montfermeil, a dclar lors de son audition, le 16 fvrier 2011, que la mission dinformation parlementaire sur le droit de la nationalit tait au chevet dun malade en coma dpass , car il ny avait selon lui plus rien changer au droit de la nationalit.

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naissent franaises par leffet du droit du sang. Du reste, comme la indiqu M. Jean-Philippe Thiellay lors de son audition par la mission (1), des travaux de chercheurs(2) ont montr quun droit de la nationalit comportant lobligation de manifester sa volont pouvait pour autant fort bien reposer sur le droit du sol. Il sagit de rompre avec une conception aseptise de la nationalit qui la rduit une carte didentit plastifie et un long et difficile parcours administratif sem dembches. Lors de son audition, le professeur Hugues Fulchiron a du reste alert les membres de la mission sur le fait que la nationalit ne semblait pas devoir se rsumer une formalit administrative, mais semblait au contraire devoir susciter aujourdhui une forme dengagement (3). Alors quauparavant les conditions objectives fixes pour laccs la nationalit suffisaient garantir lintgration la communaut nationale, les aspects subjectifs ont aujourdhui plus dimportance et paraissent mieux mme dattester cette intgration. Cest du reste ce que M. Marceau Long soulignait dj en 1988. Dans son rapport au Premier ministre, la Commission de la nationalit estimait que notre systme juridique [devait] prendre en compte la volont individuelle de faon plus large et plus cohrente (4). Il sagit de renouer avec l esprit national et avec le gnie national quavait su mettre en valeur la IIIe Rpublique. Il sagit de renouer avec la nation comme principe spirituel fdrateur fond sur lintrt gnral et la soumission la volont gnrale. Il sagit de recrer ce que Benedict Anderson appelle la communaut politique imagine , savoir une communaut runissant des gens qui ne se connaissent pas et qui ne se croiseront jamais mais qui prouvent nanmoins un fort sentiment dappartenance la mme communaut(5). Si la poursuite du roman national peut contribuer nourrir limaginaire de la communaut, la manifestation de volont peut, quant elle, laider retrouver son caractre politique. Lrection de la manifestation de la volont dappartenir la nation en obligation rduirait voire liminerait le dcalage, soulign lors de son audition par lhistorien Patrick Weil, entre le fait dtre juridiquement franais et le sentiment dappartenir la nation franaise(6). La manifestation de volont contribuerait faire en sorte quil y ait moins de personnes qui, quoique franaises sur le papier, ne sentent pas franaises, ou qui, linverse, se sentent franaises bien que ntant pas franaises du point de vue du droit. Lors de leurs auditions, lessayiste Malika Sorel et le maire de Montfermeil ont approuv cette conception volontariste du droit de la nationalit(7).
(1) Audition du 17 novembre 2010. (2) tude de lInstitut universitaire europen de Florence de juin 2010. (3) Audition du 1er dcembre 2010. (4) tre franais aujourdhui et demain, op. cit., t. II, p. 95. (5) B. Anderson, Limaginaire national : rflexions sur lorigine et lessor du nationalisme, Paris, La Dcouverte, 1996. (6) Audition du 12 janvier 2011. (7) Audition de Mme Malika Sorel, le 9 fvrier 2011. Audition de M. Xavier Lemoine, le 16 fvrier 2011.

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Aprs avoir montr que lacte manifestant la volont de faire pleinement partie de la nation contribuerait faire merger une adhsion collective travers lexpression dune adhsion individuelle, votre rapporteur entend prciser les modalits de cette obligation. b) Les modalits Pour les personnes qui se voient attribuer la naissance la nationalit franaise par filiation ou au titre du double droit du sol

Pour ce qui est des Franais qui se sont vus attribuer la nationalit franaise la naissance par leffet du droit du sang ou du double droit du sol, votre rapporteur propose dappeler manifester en commun leur volont dappartenir la nation franaise la majorit. lge de dix-huit ans, les jeunes Franais pourraient ritrer solennellement leur attachement la nation et leur adhsion ses valeurs, son pass et ses principes politiques fondamentaux lors dune crmonie qui pourrait tre organise loccasion, par exemple, de la remise de la carte didentit ou de la carte dlecteur en mairie. Si, exceptionnellement, la manifestation de volont devait tre recueillie ltranger, elle pourrait ltre par un agent diplomatique ou consulaire franais loccasion de la remise de la carte didentit ou dlecteur au consulat de France. Lhistorien et essayiste Tzvetan Todorov a ainsi suggr lors de son audition de marquer lappartenance la nation de lensemble des jeunes Franais loccasion de la remise en mairie de la carte didentit ou de la carte dlecteur(1). La manifestation de volont pourrait se traduire par la signature dune Charte des droits et des devoirs comparable celle qui est prvue par la loi n 2011-672 relative limmigration, lintgration et la nationalit.

(1) Audition du 16 mars 2011.

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Proposition n 5 : Exiger des personnes qui la nationalit franaise a t attribue ds la naissance par leffet du droit du sang ou du double droit du sol, une manifestation commune de leur volont dappartenir la nation franaise loccasion dune crmonie de remise de la carte didentit ou dlecteur en mairie. Lobligation de manifester la volont dappartenir la nation franaise quand bien mme on se serait vu attribuer la nationalit franaise la naissance, sans rien demander, redonnerait une me au droit de la nationalit en lui insufflant lesprit de la nation telle quon la conoit en France, savoir comme une dmarche individuelle, autonome et volontaire dadhsion une communaut politique et historique.

Pour les personnes qui acquirent la nationalit franaise au titre de la naissance et de la rsidence en France

Ds 1988, la Commission de la nationalit prside par M. Marceau Long, inspire par une conception lective de la nation, estimait que sagissant des enfants ns en France de parents trangers ns ltranger, il tait ncessaire dviter que leur volont de devenir ou de ne pas devenir Franais puisse demeurer inexprime (1). Tout en affirmant solennellement quil n[tait] pas souhaitable de remettre aujourdhui en cause le droit la nationalit franaise que dtient tout jeune n en France et y ayant vcu pendant une priode correspondant, le plus souvent, sa scolarisation , elle estim[ait] cependant que la volont individuelle de ces jeunes ne saurait, sans artifice, demeurer inexprime si lon souhaite que ce droit du sol simple soit pleinement le puissant instrument dintgration recherch pour les annes venir (2). Cette recommandation de la Commission de la nationalit a t entendue par le lgislateur qui, en 1993, a subordonn lacquisition de la nationalit franaise par les trangers ns en France de parents trangers ns ltranger, la manifestation de leur volont dtre Franais (3). Rompant ainsi avec lacquisition automatique de la nationalit franaise la majorit, larticle 21-7 ancien du code civil disposait que tout tranger n en France de parents trangers [pouvait], partir de lge de seize ans et jusqu lge de vingt-et-un ans, acqurir la nationalit franaise condition quil en manifest[t] la volont, quil rsid[t] en France la date de sa manifestation de volont et quil justifi[t] dune rsidence habituelle en France pendant les cinq annes qui la prcd[aient] .

(1) tre franais aujourdhui et demain, op. cit., t. II, p. 97. (2) tre franais aujourdhui et demain, op. cit., t. II, p. 120. (3) Loi n 93-933 du 22 juillet 1993 rformant le droit de la nationalit.

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En plus dimposer une dmarche individuelle, larticle 21-7 ancien du code civil faisait de la demande dacquisition de la nationalit franaise une dmarche autonome, insusceptible dtre confie la tutelle parentale. En effet, avant le 1er janvier 1994, lacquisition de la nationalit franaise par un mineur tranger n en France de parents trangers ns ltranger pouvait tre anticipe linitiative de qui exerait lautorit parentale si le mineur avait moins de 16 ans. Entre 1994 et 1998, sous lempire de la loi de 1993, toute possibilit pour le mineur de moins de 16 ans dacqurir la nationalit franaise par simple dclaration, linitiative du ou des titulaire(s) de lautorit parentale, disparut. Dans la mesure o lacquisition de la nationalit franaise au titre de la naissance et de la rsidence tait conue comme une dmarche volontaire, il fallait que cette volont ft autonome pour que lobligation de la manifester ait un sens. Applicable du 1er janvier 1994 au 1er janvier 1998, ce texte refltait pleinement lesprit de la nation et de la nationalit telles quon les conoit en France depuis la Rvolution franaise et la IIIe Rpublique. Il ne faisait que revenir aux principes simples qui figuraient dans le code civil de 1804, et en vertu desquels celui qui tait n en France dun pre tranger pouvait rclamer la nationalit franaise dans lanne suivant sa majorit condition de dclarer son intention de fixer durablement voire dfinitivement son domicile en France (1). Mais ldifice lgislatif de 1993 fut ruin par la loi n 98-170 du 16 mars 1998 relative la nationalit qui restaura tout la fois le caractre automatique de lacquisition de la nationalit franaise la majorit pour les personnes nes en France de parents trangers ns ltranger (2), et la possibilit danticiper cette acquisition non seulement partir de 16 ans (3), mais aussi ds lge de 13 ans, linitiative de qui exerce lautorit parentale (4). La loi du 16 mars 1998 a galement ouvert la voie une apprciation extensive, pour ne pas dire laxiste, de la condition de rsidence habituelle de cinq ans sur le sol franais en admettant la possibilit de se contenter dune rsidence discontinue. Votre rapporteur propose de revenir au dispositif mis en uvre par les lois de 1993 rformant le droit de la nationalit en restaurant lobligation pour ltranger n en France de parents trangers ns ltranger de manifester sa volont dacqurir la nationalit franaise et en supprimant la possibilit de le faire par anticipation ds lge de 13 ans. L encore, la manifestation de volont pourrait se traduire par la signature dune Charte des droits et des devoirs comparable celle qui est prvue par la loi n 2011-672 prcite relative limmigration, lintgration et la nationalit. Concrtement, la dmarche de manifestation de volont pourrait seffectuer selon le dispositif prvu par la loi du 22 juillet 1993. La manifestation
(1) tre franais aujourdhui et demain, op. cit., t. II, p. 21. (2) Article 21-7 du code civil. (3) Article 21-11 al. 1er du code civil. (4) Article 21-11 al. 2 du code civil.

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de volont serait recueillie par le greffier en chef du tribunal dinstance comptent (1), linstar de la quasi-totalit des dclarations de nationalit, lexception de celle souscrite en raison du mariage (2). dfaut, elle pourrait ltre par le prfet, le maire ou le maire darrondissement ( Paris, Lyon, et Marseille). Si, exceptionnellement, la manifestation ltranger devait tre recueillie ltranger, elle pourrait ltre par un agent diplomatique ou consulaire franais dans un consulat de France. Ces autorits, dpourvues de tout pouvoir dinstruction, dapprciation et de contrle, ne feraient que consigner la manifestation de volont dans un document prvu cet effet et dlivrer un justificatif. Elles ne pourraient refuser de recueillir la manifestation de volont que si un lment objectif, tel que lge ou la naissance en France du dclarant, faisait dfaut. Ainsi recueillie, la manifestation de volont, accompagne des pices justificatives requises, serait transmise pour enregistrement au greffier du tribunal dinstance comptent, sil ne lavait pas lui-mme reue, ou au ministre de la Justice, si la manifestation tait recueillie ltranger. Autrement dit, la procdure denregistrement serait aligne sur celle qui prvaut aujourdhui pour la quasitotalit des dclarations de nationalit (3). Chargs dapprcier la rgularit des pices fournies, les greffes des tribunaux dinstance comptents et les services du ministre de la Justice pourraient refuser denregistrer la manifestation de volont si elle ne satisfaisait pas aux conditions lgales, comme cest le cas pour les dclarations de nationalit. Comme pour ces dernires (4), ils auraient six mois compter de la manifestation de volont pour le faire et devraient bien sr motiver leur dcision. Comme pour les dclarations de nationalit, la dcision de refus denregistrement pourrait tre conteste devant le tribunal de grande instance dans un dlai de six mois compter de sa notification. Si la manifestation de volont tait juge recevable, les greffiers des tribunaux dinstance ou les services du ministre de la Justice notifieraient la dcision denregistrement au dclarant qui serait convoqu en personne cet effet. cette occasion, il serait remis au dclarant un exemplaire enregistr de la manifestation de volont qui constituerait la preuve quil aurait acquis de la nationalit franaise la date de la manifestation de volont.

(1) Le tribunal dinstance comptent serait celui dsign comme tel par le dcret auquel renvoie larticle 26-2 du code civil. (2) Articles 26 26-5 du code civil. (3) Article 26-1 du code civil. (4) Article 26-3 du code civil.

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Proposition n 6 : Exiger des personnes nes en France de parents trangers ns ltranger une manifestation de volont dacqurir la nationalit franaise leur majorit. Il convient donc : - de supprimer le caractre automatique de lacquisition de la nationalit franaise la majorit pour les personnes qui sont nes en France de parents trangers ns ltranger, et qui ont rsid sur le territoire national au moins cinq ans depuis lge de 11 ans ; - de restaurer le caractre continu de la rsidence habituelle sur le territoire national dau moins cinq ans qui est exige pour demander lacquisition de la nationalit franaise au titre de la naissance et de la rsidence ; - de supprimer la possibilit de demander lacquisition de la nationalit franaise de faon anticipe ds lge de 13 ans.

Pour les personnes qui acquirent la nationalit franaise raison du mariage ou par dcision de lautorit publique

La procdure de naturalisation, souvent longue et difficile, quengagent les trangers qui souhaitent acqurir la nationalit franaise, vaut en elle-mme manifestation de volont, dautant que les naturaliss devront dsormais signer une Charte des droits et des devoirs, en application de la loi n 2011-672 prcite relative limmigration, lintgration et la nationalit. Entoure de la solennit de la crmonie de naturalisation que votre rapporteur appelle renforcer, la signature de cette Charte des droits et des devoirs pourrait toutefois galement tre exige des personnes qui acquirent la nationalit franaise raison du mariage. Ces trangers, conjoints de ressortissant(e)s franais(e)s, doivent aujourdhui souscrire une dclaration pass un dlai de quatre ou cinq ans compter du mariage pour obtenir la nationalit franaise. La procdure de dclaration, dcrite aux articles 26 26-5 du code civil, ne comporte en ltat actuel du droit aucune obligation de manifester la volont dappartenir la nation franaise. Aussi est-ce la raison pour laquelle votre rapporteur propose dtendre lobligation de manifestation de volont aux personnes qui demandent acqurir la nationalit franaise raison du mariage, en leur demandant par exemple de signer une Charte des droits et des devoirs comparable celle que devront dsormais signer les naturaliss, loccasion de la crmonie daccueil dans la nationalit franaise.

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Proposition n 7 : Exiger des personnes qui acquirent la nationalit franaise par dclaration raison du mariage une manifestation de volont dappartenir la nation franaise. Sil est aujourdhui requis du conjoint tranger dun(e) Franais(e) qui souhaite acqurir la nationalit franaise par dclaration quil justifie dune connaissance suffisante, selon sa condition, de la langue franaise (article 21-2, al. 3, du code civil), il ne lui est pas demand de faire montre de son adhsion aux valeurs et la mmoire commune qui font la nation franaise. Lobligation de manifester la volont dappartenir la nation pour les personnes qui acquirent la nationalit franaise raison du mariage pourrait rsulter de la signature dune Charte des droits et des devoirs loccasion dune crmonie daccueil dans la nationalit franaise. * * * Lobligation de manifester sa volont dtre Franais la majorit, lors de la remise de la carte dlecteur, marquerait, dans le contexte de la mondialisation, la spcificit de lappartenance nationale par rapport une culture commune de citoyennet donnant au citoyen lessentiel des droits du national sans pour autant exiger de lui une dmarche dengagement et dadhsion. Cest prcisment parce quil repose tout entier sur la notion dengagement que votre rapporteur invite valoriser le service civique.
4. Valoriser lexprience du service civique

La loi n 97-1019 du 28 octobre 1997 portant rforme du service national a mis fin au service militaire obligatoire, privant ainsi la nation de lun de ses ressorts les plus essentiels. Bon nombre dhistoriens saccordent en effet dire que la conscription tait un creuset o tous les Franais, quelles que soient leur classe sociale, leur origine gographique, et leur histoire, se trouvaient mls et runis par un seul dnominateur commun : leur appartenance la nation. La journe dappel la dfense, remplace depuis le dbut de lanne 2011 par la journe dfense et citoyennet , nest quun maigre succdan qui concentre en une seule journe, entre autres activits, des modules sur lengagement citoyen, sur leffort de dfense et sur les mtiers de la dfense, une initiation au secourisme et un test dvaluation des acquis fondamentaux de la langue franaise. La brivet de cette journe charge ne laisse que trs peu de temps aux participants pour apprendre se connatre. Laspect social du service militaire obligatoire cimentait la cohsion nationale. Aujourdhui cet aspect a presque totalement disparu.

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Nanmoins, la loi n 2010-241 du 10 mars 2010 a entendu ressusciter lexigence dengagement qui sous-tendait le service militaire obligatoire en crant le service civique. Aux termes de larticle L. 120-1 du code du service national, le service civique a pour objet de renforcer la cohsion nationale et la mixit sociale et offre toute personne volontaire l'opportunit de servir les valeurs de la Rpublique et de s'engager en faveur d'un projet collectif en effectuant une mission d'intrt gnral auprs d'une personne morale agre , et les missions d'intrt gnral susceptibles d'tre accomplies dans le cadre d'un service civique revtent un caractre philanthropique, ducatif, environnemental, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial ou culturel, ou concourent des missions de dfense et de scurit civile ou de prvention, de promotion de la francophonie et de la langue franaise ou la prise de conscience de la citoyennet franaise et europenne . Lors de son audition, M. Martin Hirsch, prsident de lAgence du service civique, a rappel que le service civique avait t cr non seulement afin de promouvoir et de valoriser lengagement des jeunes mais aussi afin de rcrer un lien entre la jeunesse et la nation ce qui explique le choix du Parlement de faire figurer les dispositions qui se rapportent au service civique dans le code du service national alors que lappel sous les drapeaux avait t supprim par la loi du 28 octobre 1997 (1). a) Prserver le caractre volontaire, et non obligatoire, du service civique Ds 1996, le Prsident de la Rpublique, M. Jacques Chirac, avait promis un service civil volontaire , dont la mise en uvre sest avre ce point lente et complexe quil ne fut oprationnel qu partir de 2006. Alors que diverses voix slevaient pour rclamer la cration dun service civique obligatoire (2), le Conseil danalyse de la socit, prsid par M. Luc Ferry, remit en 2008 un rapport au Prsident de la Rpublique, qui, intitul Pour un service civique , soulignait limportance de recourir au volontariat (3). De fait, larticle L. 120-1, II, du code du service national tel quil rsulte de la loi du 10 mars 2010 dfinit le service civique comme un engagement volontaire [] en faveur de missions dintrt gnral reconnues prioritaires pour la Nation . De manire gnrale, lengagement des personnes qui accomplissent le service civique sexplique manifestement par la volont dtre reconnues et valorises dans un rle au bnfice de la socit. cet gard, M. Martin Hirsch a tenu souligner lextrme faiblesse du nombre des abandons parmi les jeunes
(1) Audition du 6 avril 2011. (2) Max Armanet, Appel pour un service civique obligatoire , La Vie, 17 novembre 2005. (3) Conseil danalyse de la socit, Pour un service civique, Rapport au Prsident de la Rpublique, 19 septembre 2008.

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sengageant dans le cadre du service civique ainsi que leur engouement pour servir de manire dsintresse dans un cadre rpublicain(1). La notion de volontariat se rvle donc dune importance essentielle dans le succs du service civique. M. Martin Hirsch a tmoign de ce que les jeunes, linstar de ceux quil a rencontrs dans le cadre dun projet men Grenoble, tiraient fiert du caractre volontaire de lengagement et faisaient montre dune certaine hostilit lide dun service civique obligatoire. De son point de vue, tablir un service civique obligatoire se rvle problmatique deux titres. En premier lieu, il semble difficilement concevable dimposer aux jeunes un engagement dans des missions relativement mal rmunres dont les autres gnrations bnficient alors que la jeunesse se trouve confronte un chmage de masse. En second lieu, lattrait du service civique tient lobjet des missions qui peuvent tre confies. Or, il serait difficile doffrir 750 000 jeunes des missions dun intrt gal et qui valorisent le service civique. Les jeunes ont besoin daccomplir des tches grce auxquelles ils se sentent utiles. Si lide de rendre obligatoire le service civique parat donc devoir tre carte, votre rapporteur entend nanmoins formuler dautres propositions allant dans le sens de la valorisation de cette institution. b) Accrotre le nombre des missions finances dans le cadre du service civique Si la dcision de confrer au service civique un caractre volontaire nest pas alle sans dbats, notamment au vu de la faiblesse des effectifs du service civil, qui conduisait certains observateurs sinterroger sur la propension des jeunes sengager dans un tel cadre, cette crainte apparat rtrospectivement sans fondement. Selon M. Martin Hirsch, lAgence du service civique a reu ce jour 43 000 candidatures alors quelle nest en mesure dassurer le financement que de 15 000 missions, 9 000 personnes accomplissant une mission actuellement. Ces missions seffectuent dans plusieurs cadres. Lengagement de service civique dsigne lengagement volontaire dune dure continue de 6 12 mois ouvert aux jeunes de 16 25 ans. Le volontariat de service civique, dune dure de 6 24 mois, est quant lui ouvert aux personnes ges de plus de 25 ans. Enfin, le service civique a vocation absorber le volontariat international en administration ou en entreprise, le volontariat de solidarit internationale(2) et le service volontaire europen (3).
(1) Audition du 6 avril 2011. Cette demande et cette volont de redfinir le lien avec la nation fait du service civique un cadre propice la diffusion de certains messages par les autorits. (2) Cr par la loi n 2005-159 du 23 fvrier 2005 relative au contrat de volontariat de solidarit internationale. (3) Dfini par la dcision n 1031/2000/CE du Parlement europen et du Conseil du 13 avril 2000.

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Le contrat de service civique, qui nest pas un contrat de travail (1), donne lieu une indemnit intgralement prise en charge par ltat pour ce qui est de lengagement de service civique, et par lorganisme daccueil agr pour ce qui est du volontariat de service civique (2). Daprs les chiffres fournis par M. Martin Hirsch, un mois de service civique reprsente une dpense de 950 euros pour le budget de ltat, soit 8 550 euros par jeune pour sa dure complte (en moyenne, 9 mois). Si lobjectif fix dun jeune sur dix engag dans le cadre du service tait atteint, il en coterait 528 millions deuros par an en rythme de croisire (3). Par ailleurs, contrairement certaines anticipations, le recrutement prsente une grande diversit et le service civique nattire pas que des jeunes dj acquis aux valeurs rpublicaines, dun trs haut niveau dtude. La population des engags compte ainsi des personnes aux profils varis tant au plan scolaire et universitaire (des bacheliers sur le tard, des tudiants bards de diplmes) que professionnel et social (salaris, demandeurs demploi). Daprs M. Martin Hirsch, le service civique est connu des jeunes soit par le bouche oreille, soit par lintermdiaire des rseaux partenaires avec lesquels lAgence du service civique entretient des relations contractuelles (missions locales, centres dinformation jeunesse), ou encore par le site Internet de lAgence et par les radios dont les programmes sont orients vers les jeunes (auprs desquelles a t organise avec succs une campagne dinformation). Sagissant de la mixit, daprs les chiffres fournis par M. Martin Hirsch, les filles reprsentent 57 % des effectifs, les garons, 43 %. LAgence du service civique sest fix un objectif de maintien de la mixit dans une fourchette de 60 % - 40 %. La loi n 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique prvoit par ailleurs que les ressortissants de lUnion europenne ou des tats parties laccord sur lEspace conomique europen ainsi que les ressortissants dtats tiers justifiant dun sjour rgulier en France dau moins un an peuvent sengager aux mmes conditions que les Franais (4). Dans ce prolongement, existent des accords de coopration francoallemands permettant de jeunes Allemands et de jeunes Franais daccomplir leur service civique dans les deux pays (par exemple au mmorial de la dportation). Par ailleurs, des dispositions rcentes permettent aux jeunes ayant accompli
(1) Article L. 120-7 du code du service national. (2) Les articles L. 120-18 L. 120-24 du code du service national dfinissent le rgime de lindemnit. Les articles L. 120-25 L. 120-29 du mme code dfinissent le rgime de la protection sociale qui, quel que soit lge du volontaire, est intgralement prise en charge par ltat. (3) Audition du 6 avril 2011. (4) Article L. 120-4 du code du service national.

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leur service volontaire europen dtre considrs comme ayant accompli un service civique en France. Aussi, dans sa formule actuelle, le service civique recle du point de vue de M. Martin Hirsch des potentialits dont il conviendrait de tirer pleinement parti. La premire faon dexploiter ces potentialits serait daugmenter le nombre des jeunes pouvant accomplir le service civique, lobjectif fix fin mars 2011 tant douvrir le service prs de 75 000 jeunes (soit 1 jeune sur 10), de sorte quil ait un impact significatif sur la population. cette fin, il serait ncessaire daccrotre le nombre de missions finances dans le cadre de ce service. Proposition n 8 : Augmenter le nombre de missions finances dans le cadre du service civique. La deuxime faon dutiliser le service civique comme vecteur de lintgration nationale serait de mettre en place la formation civique et citoyenne laquelle lAgence du service civique travaille actuellement, ayant tabli le cahier des charges de cette formation et ayant dj rendu obligatoire la formation au secourisme, afin non seulement daugmenter le nombre des personnes aptes prodiguer les premiers soins dans les situations durgence mais galement dassurer la transmission de valeurs. La cration de la formation civique et citoyenne supposerait la modification du dcret n 2010-485 du 12 mai 2010 relatif au service civique, dont la rdaction actuelle empche le versement de subventions aux associations du fait de lopposition des contrleurs financiers. Cela tant, certaines collectivits territoriales ont pris des initiatives en ce sens et un march a pu tre conclu de sorte que des prestations correspondantes puissent tre assures. De ce fait, selon M. Martin Hirsch, le dploiement de la formation civique et citoyenne pourrait intervenir assez rapidement sous rserve de la modification du dcret prcit. Proposition n 9 : Lever les obstacles juridiques la mise en uvre de la formation civique et citoyenne prvue dans le cadre du service civique. La troisime faon de promouvoir le service civique serait de mener une rflexion sur les dbouchs pouvant tre ouverts aux jeunes aprs son accomplissement, de concert avec les armes et dautres institutions. Une squence sur le service civique est dores et dj diffuse par les armes loccasion de la journe dfense et citoyennet . Par ailleurs, larticle L. 120-1, III, du code du service national prvoit que laccomplissement du service civique donne lieu la dlivrance par ltat dune attestation de service civique et dun document dcrivant les activits exerces et valuant les aptitudes, les connaissances et les comptences acquises pendant la dure du service civique. Il est, en outre, prvu que laccomplissement du service civique est valoris dans les

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cursus des tablissements secondaires et suprieurs, et quil est pris en compte au titre de la validation des acquis de lexprience. Proposition n 10 : tendre les dbouchs offerts aux jeunes ayant accompli le service civique, notamment dans les armes. c) Prendre en compte le service accompli lors de lexamen dune demande de naturalisation En application de la loi du 10 mars 2010, le service civique est galement ouvert aux jeunes trangers justifiant dune rsidence rgulire dun an (1). En outre, des accords internationaux permettent, par une clause de rciprocit (dernirement par exemple, entre la France et lAfrique du Sud), daccomplir le service civique dans dautres pays et daccueillir dans ce cadre de jeunes trangers. Du point de vue de M. Martin Hirsch, le service civique peut constituer cet gard un bon outil dintgration des jeunes trangers dans la mesure o leur participation traduit la volont de sengager dans un projet collectif. Dans cette optique, il savre difficilement concevable de ne pas prvoir un dbouch qui vaille reconnaissance de cet engagement par des possibilits de pleine intgration dans la socit franaise. La question se pose en des termes particuliers pour les demandeurs dasile. Dans lattente dune dcision sur leur statut, les demandeurs se trouvent en effet dans une situation paradoxale, disposant dune allocation sans pour autant pouvoir occuper un emploi, ce qui est source de tension. M. Martin Hirsch a estim en rponse une question du rapporteur que lon pourrait lgitimement donner aux demandeurs dasile la possibilit de raliser un service civique (2). Proposition n 11 : Ouvrir le service civique aux demandeurs dasile et mieux prendre en compte laccomplissement du service civique par une personne qui demande la nationalit franaise, dans le cadre de la procdure de naturalisation.

(1) Article L. 120-4 du code du service national. (2) Audition du 6 avril 2011.

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d) Soutenir le projet de cration dun Institut du service civique Lors de son audition, M. Martin Hirsch a fait tat dun projet de cration dun Institut du service civique, regroupant les meilleurs engags dans ce cadre. Cette ide procde du constat suivant lequel certains jeunes rvlent loccasion de leur service des aptitudes au commandement, lencadrement ainsi quun sens certain de linitiative tandis que des acteurs publics et privs cherchent diversifier leur encadrement en recrutant en dehors des filires classiques. Ce projet dtablir un cadre de formation, qui nest pas celui dune cole de la troisime chance proprement parler, devrait vraisemblablement bnficier du soutien de lUnion europenne et donnera lieu un partenariat avec les tablissements denseignement suprieur en France et avec des entreprises. Proposition n 12 : Appuyer le projet de cration dun Institut du service civique. e) Intgrer les engags du service civique au dfil du 14 juillet Sur le plan de la transmission des valeurs, M. Martin Hirsch a tenu attirer lattention de la mission sur le travail qua t amen accomplir un groupe dune cinquantaine de jeunes engags sur la dfinition des valeurs sattachant au service civique et dont il ressort que, pour certains dentre eux, la libert, lgalit et la fraternit ne constituent pas des valeurs quils invoquent spontanment parmi les principes guidant leur engagement. leurs yeux en effet, les valeurs fondamentales de la Rpublique ne trouvent aucune application concrte dans leur exprience quotidienne. En revanche, ce travail a rvl tout autant limportance pour eux dune reconnaissance de leur engagement par les autorits publiques et les collectivits territoriales. Aussi M. Martin Hirsch a-t-il propos que les jeunes du service civique prennent part au dfil militaire du 14 juillet, ventuellement vtus dune tenue spcifique. Dans son esprit, il sagirait dun moyen de matrialiser symboliquement le lien maintenu entre les jeunes et la nation malgr labandon du service militaire et de montrer quil existe diverses possibilits de la servir qui valent sa reconnaissance loccasion de la fte nationale. LItalie a fait ce choix en faisant dfiler ct des membres de ses forces armes ceux qui accomplissent un service national au service de la cohsion nationale, que ce soit par lintermdiaire des collectivits territoriales ou des associations. M. Martin Hirsch a soulign que si le sentiment dappartenance ne motivait pas lengagement, lengagement pouvait, lui, susciter le sentiment dappartenance. De son point de vue, il faut faire en sorte que les jeunes apprennent par euxmmes prouver ce lien et sen approprient naturellement les symboles sans que ceux-ci soient imposs pour la seule vertu de ce quils reprsentent. Il faut savoir

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concilier une certaine tradition rpublicaine et la volont trs moderne dun libre engagement. De son point de vue, il apparat souhaitable qu lavenir, la citoyennet ne se rduise pas lexercice du droit de vote et au paiement de limpt et des cotisations sociales mais conduise galement vouloir consacrer tout ge une anne de son existence au service de la collectivit, soit dans le cadre du service civique, soit sur une plus longue dure et sous diverses formes (par exemple, des actions ponctuelles de bnvolat accomplies sur une dure de 10 annes). Proposition n 13 : Faire participer les engags du service civique au dfil de la fte nationale.

B. VALORISER LENTRE DANS LA NATIONALIT

Pour les personnes qui acquirent la nationalit franaise raison dune dcision de lautorit publique, dans le cadre dune procdure de naturalisation, votre rapporteur propose de valoriser leur entre dans la nationalit franaise en tendant aux bnficiaires du statut de rfugi la condition de stage de cinq ans dont ils sont aujourdhui dispenss au dtriment de leur assimilation, en tendant et solennisant les crmonies daccueil dans la nationalit franaise, et en crant un examen crit de naturalisation qui permette de mieux sassurer notamment de la matrise de la langue franaise. Afin que les trangers nentrent pas dans la nationalit franaise par dpit, votre rapporteur propose dtoffer le statut de rsident en le rendant plus attractif. Valoriser le statut de rsident, cest indirectement valoriser la nationalit dans la mesure o la seconde ne sera plus un succdan du premier. La nationalit cessera ainsi dtre un statut que lon demande faute de pouvoir obtenir les droits attendus du statut de rsident.
1. Faire voluer les rgles dacquisition de la nationalit pour les rfugis

En matire dacquisition de la nationalit franaise par dcision de lautorit publique, autrement dit par naturalisation, larticle 21-17 du code civil prvoit que, sauf exceptions, la naturalisation ne peut tre accorde qu ltranger justifiant dune rsidence habituelle en France pendant les cinq annes qui prcdent le dpt de la demande . Outre la condition de rsidence en France(1), la loi prvoit donc une condition de dure de sjour minimale sur le territoire, dite condition de stage . Toutefois, cette condition de stage peut tre courte (article 21-18 du code civil) voire carte (article 21-19 du code civil) au profit de certaines catgories dtrangers dont le profil tmoigne de leur bonne intgration.
(1) Article 21-16 du code civil : nul ne peut tre naturalis sil na en France sa rsidence au moment de la signature du dcret de naturalisation .

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Ainsi, la condition de stage peut tre rduite deux ans pour ltranger qui a rendu ou qui peut rendre par ses capacits et ses talents des services importants la France (article 21-18, 2, du code civil). Ltranger qui a rendu des services exceptionnels la France ou dont la naturalisation prsente pour la France un intrt exceptionnel (1) ou qui a effectivement accompli des services militaires dans une unit de larme franaise (2) est, quant lui, dispens de la condition de stage. La loi fait galement bnficier de cette dispense de stage quinquennal ltranger qui a obtenu le statut de rfugi en application de la loi n 52-893 du 25 juillet 1952 portant cration dun Office franais de protection des rfugis et apatrides (article 21-19, 7, du code civil). Or il a t rapport la mission, lors de son dplacement la prfecture de Seine-Saint-Denis, que les exigences lgard des bnficiaires du statut de rfugi qui demandaient tre naturaliss taient minimales, notamment en matire dinsertion professionnelle et de matrise de la langue franaise (3). Cette indulgence est du reste encourage par la loi, puisque larticle 21-241 du code civil dispose que la condition de connaissance de la langue franaise ne sapplique pas aux rfugis politiques et apatrides rsidant rgulirement et habituellement en France depuis quinze annes et gs de plus de soixante-dix ans . Il sagit moins de remettre en cause cette dernire disposition dont la souplesse ne profite vraisemblablement qu un petit nombre de rfugis, compte tenu de lge et de la dure de sjour requis, que de remettre en cause la dispense de stage dont bnficient les rfugis qui sollicitent loctroi de la nationalit franaise. La dispense de stage actuellement attache au statut de rfugi est susceptible de rendre ce statut attractif au point quil soit sollicit et utilis abusivement pour contourner les rgles de droit commun de la procdure de naturalisation. Lors de son dplacement Bobigny, la mission a dailleurs constat que, dans un souci dharmonisation du traitement des demandes de naturalisation, les services prfectoraux taient favorables lextension de la condition de sjour de cinq annes sur le territoire national, la date du dpt de la demande de naturalisation, aux candidats qui bnficient du statut de rfugi (4). Selon les services prfectoraux, lextension de cette condition de stage quinquennal aux bnficiaires du statut de rfugi leur permettrait de profiter de cette priode pour approfondir leur matrise de la langue franaise et raliser leur insertion sociale et professionnelle.
(1) Article 21-19, 6, du code civil. (2) Article 21-19, 4, du code civil. (3) Entretiens lors du dplacement de la mission la prfecture de Seine-Saint-Denis, Bobigny, le 2 mars 2011. (4) Ibidem.

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Votre rapporteur propose donc dabroger le 7 de larticle 21-19 du code civil de faon aligner les conditions de naturalisation des bnficiaires du statut de rfugi sur les conditions de droit commun. Une telle mesure ne semble pas contrevenir fondamentalement aux engagements internationaux de notre pays. Lors de son audition, M. Philippe Leclerc, reprsentant du Haut commissariat des Nations unies pour les rfugis (HCR), a rappel que le droit de la nationalit en vigueur en France organisait la recherche de solutions durables pour la protection des rfugis en leur permettant dacqurir relativement facilement la nationalit franaise(1). En cela, la France met en uvre la Convention de Genve du 28 juillet 1951 relative au statut des rfugis, quelle a ratifie et dont larticle 34 demande aux tats contractants de faciliter dans toute la mesure du possible lassimilation et la naturalisation des rfugis, notamment en acclrant la procdure de naturalisation, et de rduire, dans la mesure du possible, les taxes et frais de cette procdure(2). Certes, les tats contractants sengagent faciliter la naturalisation des rfugis, notamment en en acclrant la procdure. Mais il convient de souligner dune part, quil leur est galement demand de faciliter lassimilation de ces mmes rfugis, et dautre part, que ces mesures facilitant laccs des rfugis la nationalit du pays daccueil doivent tre prises dans toute la mesure du possible. En dautres termes, non seulement lexpression dans toute la mesure du possible mnage une marge de manuvre et dapprciation aux tats signataires de la Convention, mais en outre, il apparat contraire lesprit de la Convention que la lgislation des tats signataires prvoit des amnagements de la procdure de naturalisation dont leffet serait de faciliter la naturalisation au dtriment de lassimilation, qui, elle aussi, doit tre favorise. La suppression de la dispense de stage dont bnficient les rfugis qui sollicitent la naturalisation est dautant moins choquante que, lors de son audition, M. Pierre Henry, directeur gnral de lassociation France terre dasile , a indiqu que, dans les faits, la dure moyenne de sjour des rfugis sur le territoire au moment de leur naturalisation quivalait celle des autres candidats la naturalisation, savoir entre quinze et dix-huit ans(3). Il ny aurait aucun inconvnient ce que la loi prvienne des dtournements abusifs mais minoritaires des dispositions en vigueur, sans pour autant porter prjudice la grande majorit des rfugis qui demandent la nationalit franaise, puisque lalignement des conditions de leur naturalisation sur celles du droit commun reviendrait tirer en droit les consquences dun tat de fait qui conduit constater quau moment o est entame une pro(1) Audition du 15 dcembre 2010. (2) Article 34 de la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des rfugis : Les tats contractants faciliteront, dans toute la mesure possible, l'assimilation et la naturalisation des rfugis. Ils s'efforceront notamment d'acclrer la procdure de naturalisation et de rduire, dans toute la mesure possible, les taxes et les frais de cette procdure . (3) Audition du 2 mars 2011.

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cdure de naturalisation, la dure de sjour des rfugis sur le territoire est, en moyenne, la mme que celle des autres candidats la nationalit franaise. La proposition de votre rapporteur apparat par ailleurs comme un compromis bien moins choquant que les mesures radicales envisages au RoyaumeUni. Lors de lentretien que la mission a eu Londres avec des membres de lAgence de limmigration, il avait t indiqu que les autorits britanniques envisageaient de limiter loctroi du statut de rfugi 20 000 personnes par an, de faon viter que ce statut ne soit utilis pour contourner les rgles de limmigration lgale et de la naturalisation(1). Prvenir le dtournement abusif du statut de rfugi par un alignement des conditions de naturalisation de leurs bnficiaires sur les conditions de droit commun semble bien plus mesur et circonspect que de fixer un quota annuel de rfugis, dont lapplication stricte et arithmtique pourrait avoir des consquences humaines dsastreuses. Enfin, la garantie dune assimilation linguistique et culturelle qui est recherche par lalignement des conditions de naturalisation des rfugis sur les conditions de droit commun sinscrit tout fait dans la logique de la loi relative limmigration, lintgration et la nationalit rcemment vote. Si cette loi a ajout larticle 21-18 du code civil un nouveau cas de rduction de la dure de stage de cinq ans deux ans au profit de ltranger qui prsente un parcours exceptionnel dintgration, apprci au regard des activits menes ou des actions accomplies dans les domaines civique, scientifique, conomique, culturel ou sportif , cest dans un souci de privilgier laccs la nationalit franaise des candidats dont lassimilation est atteste. Il serait juste et cohrent que cette mesure de faveur trouve sa contrepartie dans la suppression de mesures encore plus favorables qui profitent des candidats dont lassimilation nest pas toujours atteste. Le droit en vigueur, en plus de manquer de cohrence, recle une rupture dgalit potentielle entre les candidats la naturalisation, au regard du degr dassimilation qui est exig deux : cest la raison pour laquelle votre rapporteur vous invite abroger le 7 de larticle 21-19 du code civil.

(1) Entretien avec Mme Nicola Smith et MM. Matthew Coats, Jonathan Devereux, et Paul Ghent, membres de lAgence de limmigration, lors du dplacement de la mission Londres le 16 dcembre 2010.

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Proposition n 14 : tendre aux bnficiaires du statut de rfugi la condition de stage de cinq ans pour demander la naturalisation en abrogeant le 7 de larticle 21-19 du code civil. Alors quil exige de ltranger qui a rendu ou qui peut rendre par ses capacits et ses talents des services importants la France (article 21-18, 2, du code civil), et quil exigera bientt de ltranger qui prsente un parcours exceptionnel dintgration, davoir eu sa rsidence habituelle en France pendant au moins deux ans avant de pouvoir demander la naturalisation, le droit franais de la nationalit dispense de toute condition de stage les bnficiaires du statut de rfugi dont lassimilation, tant linguistique que culturelle, nest pas toujours atteste. Il convient donc daligner les bnficiaires du statut de rfugi sur le droit commun des candidats la naturalisation, en exigeant deux quils aient leur rsidence habituelle sur le territoire au moins pendant les cinq annes qui prcdent leur demande de naturalisation, notamment afin que le statut de rfugi ne soit pas abusivement sollicit et utilis aux fins de contourner les rgles daccs la nationalit franaise.
2. tendre et donner toute la solennit quil convient aux crmonies daccueil dans la nationalit franaise

Cre par la loi n 2006-911 du 24 juillet 2006 relative l'immigration et l'intgration, la crmonie daccueil dans la nationalit franaise vise confrer un caractre symbolique lacquisition de la nationalit franaise raison du mariage, de la naissance et de la rsidence en France pour les enfants mineurs de parents trangers, par dclaration de nationalit, par naturalisation ou la rintgration dans la nationalit. En application de larticle 21-28 du code civil, lorganisation de ces crmonies doit intervenir dans un dlai de six mois compter de lacquisition de la nationalit. Elle relve de la responsabilit des prfets ou, Paris, du prfet de police. Larticle 21-29 prvoit toutefois que, sil en fait la demande auprs du prfet, le maire peut, en sa qualit dofficier dtat civil, se charger dorganiser la crmonie daccueil dans la citoyennet franaise. Dans loptique qui est celle de la mission, on ne peut que se fliciter de la cration de ce dispositif dans la mesure o, grce lui, lacquisition de la nationalit franaise ne se rduit pas laboutissement dune simple procdure administrative. La remise du dcret de naturalisation et linvitation, prvue par la loi, des dputs et des snateurs lus dans le dpartement concourent galement marquer dune charge affective cet vnement qui constitue un passage pour nombre des personnes obtenant la qualit de Franais. Du reste, daprs les lments dont a fait tat M. Michel Aubouin, directeur de laccueil, de lintgration et de la ci-

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toyennet du ministre de lIntrieur (1), il convient de souligner la trs forte participation aux crmonies daccueil des personnes qui acquirent la nationalit franaise, de lordre de 90 % des naturaliss. Cependant, quelques signalements donnent penser que lorganisation des crmonies daccueil dans la citoyennet revt un caractre ingal et prend des formes diverses sur le territoire national. Tel est le sentiment que les membres de la mission ont pu retirer de leur visite la prfecture de Seine-Saint-Denis (2). Responsable dun dpartement dans lequel ont t organises, en 2010, 104 crmonies, M. Christian Lambert a ainsi indiqu que si le principe mme des crmonies ne souffrait pas de contestation, il importait en revanche de clarifier les comptences entre les autorits charges de leur organisation. En labsence de toute valuation prcise des conditions de mise en uvre de ce dispositif, il napparat pas illgitime de se demander dans quelle mesure les crmonies sont organises suivant le lieu dhabitation. Le seul lment dont dispose en tout cas ce jour la mission est que, selon M. Michel Aubouin (3), les prfets ont reu des instructions pour organiser ces crmonies, Du point de vue de la mission, il importe donc denvisager dune part de transfrer la comptence de principe aux communes pour lorganisation des crmonies daccueil dans la citoyennet franaise, sous rserve ventuellement dune compensation des charges induites par lexercice de cette nouvelle comptence. Ce transfert se justifie dans la mesure o, en application du premier alina de larticle 21-29 du code civil, les prfets sont tenus de communiquer au maire, en sa qualit de dofficier dtat civil, lidentit et ladresse des personnes rsidant dans la commune susceptibles de bnficier de la crmonie daccueil dans la citoyennet franaise. La commune apparat ainsi comme lchelon le plus mme dexercer cette comptence compte tenu de sa proximit avec les administrs. Dautre part, afin que la crmonie revte une certaine solennit de part et dautre du territoire national, il peut apparatre souhaitable den formaliser le droulement et den faire ainsi partout un vritable crmonial marquant le plus symboliquement possible lacquisition de la nationalit franaise et lentre dans une communaut dappartenance. Proposition n 15 : Systmatiser les crmonies daccueil dans la nationalit franaise en transfrant aux communes la responsabilit de leur organisation, en formalisant leur droulement.

(1) Table ronde des reprsentants des administrations intervenant dans la procdure de naturalisation organise le 30 mars 2011. (2) Visite dans les locaux de la Prfecture de Seine-Saint-Denis organise le 2 mars 2011. (3) Table ronde des reprsentants des administrations intervenant dans la procdure de naturalisation organise le 30 mars 2011

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3. Instituer un examen de naturalisation en renforant les exigences de matrise de la langue franaise

Pour sassurer que les candidats la naturalisation sont bien parvenus au terme du processus dintgration, quils ont assimil la langue, la mmoire et les valeurs allemandes, et que ces efforts tmoignent dune volont dintgrer la nation allemande, les autorits les soumettent outre-Rhin des tests de naturalisation ainsi qu un serment de loyaut lgard des institutions et des lois de la Rpublique fdrale. Si votre rapporteur a cart la prestation de serment, parce que porteuse dune forte connotation religieuse et en tant que telle trangre la conception laque de la nation en France, il pense nanmoins que linstitution dun examen de naturalisation sur le modle allemand prsenterait en France un grand intrt. a) Les actuelles insuffisances de lvaluation de lassimilation linguistique et culturelle Dores et dj, larticle 21-24 du code civil dispose que nul ne peut tre naturalis sil ne justifie de son assimilation la communaut franaise, notamment par une connaissance suffisante, selon sa condition, de la langue franaise et des droits et devoirs confrs par la nationalit franaise . La loi n 2011-672 relative limmigration, lintgration et la nationalit, promulgue le 16 juin 2011, prvoit dtoffer le champ de lvaluation en ajoutant lvaluation de la matrise de la langue, celle de la connaissance de lhistoire, de la culture et de la socit franaises . Par ailleurs, la condition de connaissance de langue, de lhistoire, de la culture, de la socit, ainsi que des droits et devoirs du citoyen, le texte dfr au Conseil constitutionnel projette dajouter la condition d adhsion aux principes et aux valeurs essentiels de la Rpublique . Ces connaissances et cette adhsion devront faire lobjet dune valuation dont le niveau et les modalits seront fixs par dcret en Conseil dtat. Votre rapporteur, qui a galement t rapporteur du projet de loi relatif limmigration, lintgration et la nationalit, ne peut quappeler de ses vux lorganisation dune valuation approfondie et srieuse de la matrise de la langue et des connaissances de lhistoire, de la culture et des valeurs de la Rpublique. Cette valuation est aujourdhui loin dtre satisfaisante. Lvaluation linguistique se rsume un bref entretien oral que les agents prfectoraux ne sont pas les mieux placs pour mener. Lors de son audition, M. Michel Aubouin, directeur de laccueil, de lintgration et de la citoyennet au ministre de lIntrieur, de loutre-mer, des collectivits territoriales et de limmigration, a en effet attir lattention des membres de la mission sur le fait que lapprciation du niveau de

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langue des candidats la naturalisation par de simples agents prfectoraux plutt que par des professionnels napparaissait gure satisfaisante(1). Quant aux actuels entretiens de citoyennet censs permettre, depuis 2003, de sassurer de la connaissance, par le candidat la nationalit franaise, des droits et des devoirs attachs la qualit de national, la mission a constat lors de son dplacement la prfecture de Seine-Saint-Denis quils ntaient pas toujours mis en uvre et que, quand ils ltaient, ils consistaient, l aussi, en une valuation extrmement sommaire, pour ne pas dire minimale. Les services prfectoraux ont soulign la ncessit, pour mettre en uvre les entretiens individuels de citoyennet, de guides et de directives ministriels suffisamment prcis en la matire. En leur absence, bien des prfectures montrent des rticences organiser des entretiens de citoyennet, dautant quil est difficile dvaluer le degr de partage des valeurs de la Rpublique par des candidats dont la demande est souvent motive par des considrations dordre matriel (stabilit administrative, familiale et professionnelle) (2). b) Les modles trangers

Les tests pour lobtention dun titre de sjour

Certains pays soumettent la dlivrance de titres de sjour des tests. Ainsi, lAllemagne soumet lobtention dun permis de sjour temporaire la certification dun niveau minimal de matrise de lallemand. Cette certification rsulte du passage dun test crit dans le pays dorigine, qui, organis en partenariat avec linstitut Goethe local, cote environ 65 euros au candidat au sjour. Les Pays-Bas soumettent, quant eux, lautorisation de sjour provisoire la russite dun test oral dintgration civique qui, organis dans le pays dorigine en partenariat avec des socits prives, cote environ 230 euros au candidat au sjour, pour qui il est obligatoire, mme dans le cadre du regroupement familial. Quant lobtention du permis de sjour permanent, elle est soumise un examen crit dintgration civique qui porte la fois sur les comptences linguistiques et sur la connaissance de la socit nerlandaise. Consistant dans des mises en situations de la vie courante, le test de langue comporte 48 questions, dure 15 minutes et prsente un niveau dexigences dfini par rapport au cadre europen commun de rfrence pour les langues (CECRL). Ces tests sont prvus dans le cadre du droit dentre et de sjour sur les territoires allemand et nerlandais et ne doivent pas tre confondus avec les tests de naturalisation.

(1) Table ronde des reprsentants des administrations intervenant dans la procdure de naturalisation, le 30 mars 2011. (2) Entretiens lors du dplacement de la mission la prfecture de Seine-Saint-Denis, Bobigny, le 2 mars 2011.

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Les cours dintgration

Au Royaume-Uni, des cours dintgration sont proposs aux personnes qui nont pas une connaissance suffisante de langlais, du gallois ou du galique cossais. Ces cours, dits danglais et de citoyennet (English for Speakers of Other Languages - ESOL) ont t mis en place en janvier 2005, comportent des leons de langue et dducation civique, et sont sanctionns par un examen final. En Allemagne, depuis lentre en vigueur, le 1er janvier 2005, de la loi du 30 juillet 2004 sur limmigration, des cours dintgration, gratuits ou quasiment gratuits (1), sont offerts aux immigrs afin de les accompagner dans leur parcours dintgration et, plus long terme, de les prparer la procdure de naturalisation, et notamment au test de naturalisation. Destins leur permettre de sinsrer sur le march du travail et plus gnralement dans la socit allemande en acqurant la connaissance de ses valeurs et en acqurant une matrise suffisante de la langue, ces cours dintgration (Integrationskurs) sadressent tous les ressortissants des pays tiers lUnion europenne arrivant sur le territoire allemand depuis le 1er janvier 2005. Quel que soit le profil de limmigrant (parent, travailleur ou rfugi), le suivi de ces cours est obligatoire sil veut obtenir une autorisation dtablissement, et, a fortiori, la naturalisation, au bout de huit ans de sjour sur le territoire allemand. Les cours dintgration sont facultatifs pour les trangers installs en Allemagne avant le 1er janvier 2005. Sils le souhaitent, les anciens immigrs peuvent en bnficier pour favoriser le rattrapage de lintgration manque. Les ressortissants des autres tats membres de lUnion europenne en sont dispenss, tant considrs comme unis par une communaut de valeurs et dhistoire avec les Allemands. Cette formation comprend 600 heures de cours de langue et 45 heures de cours dducation civique, dits cours dorientation , portant sur lhistoire, la gographie, la culture et les valeurs allemandes. Ils ont t suivis par 250 000 personnes en 2005, dont la moiti titre volontaire. Depuis 2005, ils ont t suivis par 700 000 personnes environ, alors que le nombre de participants potentiels est valu 1,8 million de personnes. Ils donnent lieu un examen final (le certificat dintgration ) qui consiste, dune part, en un test de langue et, dautre part, en un test dorientation sous forme de 25 questions choix multiples portant sur des aspects culturels. Toutefois, selon le ministre de lIntrieur du Land de Berlin, rencontr par la mission lors de son dplacement dans la capitale fdrale, le bilan des cours
(1) Cotant tout au plus un euro de lheure aux participants, lessentiel du cot des cours est pris en charge par ltat fdral.

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dintgration est mitig (1). Il est donc envisag den accrotre lefficacit en rendant obligatoire le redoublement en cas dchec aux tests dorientation , ce quil nest pas lheure actuelle. Depuis la loi du 15 juillet 2009 portant dispositions en matire de scurit publique, entre en vigueur en mai 2010, il existe en Italie un accord dintgration qui prfigure une forme de permis de sjour points dans le cadre duquel lassiduit des cours de culture et dinstruction civique italiennes peut contribuer la validation des 30 points requis de ltranger tous les deux ans pour renouveler son titre de sjour.

Le test de naturalisation

En France, lvaluation du niveau de langue et du degr dassimilation des candidats la naturalisation loccasion dun entretien avec les agents prfectoraux est minimaliste, limage de ce qui se fait aux tats-Unis. Dans ce pays, lvaluation des connaissances civiques et linguistiques se fait au cours dun entretien avec un agent de ladministration charge de limmigration, baptise United States Citizenship and Immigration Services (USCIS) (2). Des questions sont poses sur le pass du postulant, sur les raisons de sa demande, sur sa personnalit et sur son attachement la Constitution amricaine. En Espagne, lvaluation du degr dadaptation la culture et au mode de vie espagnols est galement orale, mais cest le juge du registre civil qui y procde. Muni dun dossier runissant tous documents utiles (diplmes), le juge du registre civil procde laudition du candidat la naturalisation et lui pose des questions de culture gnrale sur les institutions, lhistoire et les coutumes espagnoles. Au regard de cet entretien, le magistrat adresse au ministre de la Justice un rapport favorable ou dfavorable loctroi de la nationalit (3). Au Royaume-Uni, des tests crits ont t mis en place ds 2001 afin de vrifier les connaissances linguistiques du candidat la naturalisation, ainsi que ses connaissances des us et coutumes britanniques. Si la personne parle correctement langlais, le gallois ou le galique cossais, elle doit passer le test sur la vie au Royaume-Uni (Life in the UK Test). Ce test a t mis en place le 1er novembre 2001 afin de vrifier les connaissances de la vie au Royaume-Uni du postulant lobtention de la nationalit britannique. La russite de ce test dispense le candidat dattester de ses connaissances linguistiques. Ce test de culture gnrale consiste en 24 questions choix multiples sur des aspects de la vie courante ainsi que sur les symboles et les traditions du pays.
(1) Entretien avec M. Ehrhart Krting, ministre de lIntrieur du Land de Berlin, le 17 janvier 2011. (2) Rapport n 2814 fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la lgislation et de ladministration gnrale de la Rpublique sur le projet de loi (n 2400) relatif limmigration, lintgration et la nationalit, par M. Thierry Mariani, 16 septembre 2010. Annexe n 2, pp. 595 et s. Voir : http://www.assemblee-nationale.fr/13/rapports/r2814.asp (3) Ibidem.

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Il cote environ 41 euros. Le site Internet de lAgence de limmigration (UK Border Agency) donne des informations sur la prparation de ce test et sur les 65 centres agrs qui le font passer. Si la personne na pas une connaissance suffisante de langlais, du gallois ou du galique cossais, elle doit suivre des cours danglais et de citoyennet (English for Speakers of Other Languages - ESOL) et russir lexamen correspondant. Si la personne a dj pass et russi le Life in the UK Test ou un ESOL course, elle na pas besoin de justifier nouveau sa connaissance de la langue et des us et coutumes du Royaume-Uni lors de sa candidature la naturalisation. Les personnes ges de plus de 65 ans ou atteintes de dficiences physiques ou mentales peuvent tre dispenses de passer les tests. Toute autre personne prtendant la nationalit britannique doit remplir ce critre. Aucune drogation nest accorde en fonction de lorigine du demandeur. Ainsi, les citoyens de lUnion europenne, tout comme les trangers dont la langue maternelle est langlais, sont soumis ce test. Le certificat dobtention du test continue un lment ncessaire au dossier de naturalisation. Le Home Office a confi la gestion de cet examen de connaissances des centres spcialiss, organisations indpendantes spcialises dans les cours danglais et les examens par informatique. Chacune de ces organisations rpond des critres de slection rigoureux et est approuve par le Home Office (1). Au Canada, les tests crits nexcluent pas lvaluation orale. Les candidats la naturalisation doivent y passer des examens de connaissance de la socit canadienne, qui se prsentent sous forme de questionnaires choix multiples comprenant 25 questions. Les aptitudes linguistiques sont apprcies au cours dentretiens raliss avec des fonctionnaires de Citoyennet et Immigration Canada . Le requrant doit avoir un niveau de franais ou danglais suffisant. Il doit pouvoir comprendre des noncs et des questions simples loral et tre en mesure de transmettre des renseignements simples (2). Si le candidat choue lexamen crit et en cas de doutes sur ses comptences linguistiques, il est convoqu un entretien avec un juge de la citoyennet, qui dure entre 15 et 30 minutes. Au cours de cette entrevue, le juge posera oralement des questions au candidat pour lui permettre de dmontrer quil rpond toutes les exigences relatives la citoyennet, et notamment celles ayant trait la matrise de la langue et la culture gnrale. Ce juge apprcie souverainement les capacits du candidat la naturalisation (3).

(1) Rapport n 2814, op. cit., pp. 595 et s. (2) Ibidem. (3) Rapport n 2814, op. cit., pp. 595 et s.

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En Allemagne, non sans susciter des dbats, un test de naturalisation a t introduit ds 2005 dans certains Lnder et au niveau fdral en 2008. Contrairement lvaluation du niveau de langue et du degr dassimilation qui, en France, est orale, ce test consiste en un examen crit sous forme de 33 questions choix multiples auxquelles les candidats doivent rpondre dans un dlai dune heure. Pour ce qui est des comptences linguistiques, les exigences sont dfinies par rapport au cadre europen commun de rfrence pour les langues (CECRL). Le taux de russite slve 98 %. Un tel taux sexplique par le fait quil ny a pas dintention dissuasive de la part des autorits qui veulent seulement inciter les candidats la naturalisation sinformer sur lhistoire, les institutions et les lois de la Rpublique fdrale. Des exemples de tests sont mme fournis sur le site Internet du ministre fdral de lImmigration afin que les candidats puissent sexercer dans les meilleures conditions. Ce test, auquel sont soumis des candidats la naturalisation qui, par dfinition, ont sjourn au moins 8 ans sur le sol allemand (1), prsente un niveau de difficult un peu plus lev que le test dorientation qui est ralis dans le cadre des cours dintgration. Mais comme lillustre le taux de russite (98 %), ds lors que la loyaut du candidat lgard des institutions allemandes et son respect pour les lois de la Rpublique fdrale sont attests, la nationalit allemande est accorde sans grandes difficults. Seule une condamnation pnale dans le pass du candidat pourrait y faire obstacle. Lide dun test de naturalisation a fait des mules en Europe, puisquen Italie, o les candidats la naturalisation devaient dj se soumettre une valuation orale de leur niveau de langue loccasion dun entretien, ils doivent dsormais, en application de la loi du 15 juillet 2009 portant dispositions en matire de scurit publique, se soumettre des tests crits. Cette loi, qui a cr laccord dintgration, a galement prvu quen cas dimpossibilit pour les agents du guichet unique dattester la connaissance par le candidat de la langue et de la culture italienne, ce dernier devra se soumettre un test portant la fois sur la matrise de la langue et sur la connaissance de la Charte constitutionnelle, des lois et institutions italiennes ou encore des obligations fiscales (2). Les services prfectoraux se sont, certes, montrs perplexes lide dune ventuelle transposition en France du dispositif existant en Allemagne(3), au motif quun test de langue et de connaissances uniformis au niveau national prsenterait un risque que les candidats la naturalisation apprennent par cur les ques(1) Outre le fait davoir russi au test, les candidats la naturalisation doivent : avoir sjourn en Allemagne, en situation rgulire, pendant au moins huit ans ; tre titulaire dun permis de sjour ou dune autorisation dtablissement (dlivre au bout de cinq ans de sjour) ; tre capable dassurer sa subsistance sans avoir recours laide sociale ni lassurance-chmage ; ne pas exercer dactivits contraires la Constitution ; ne pas avoir t condamn pour dlits, sauf infractions mineures ; manifester son attachement lordre fondamental ancr dans la Constitution. (2) Rapport n 2814, op. cit., pp. 595 et s. (3) Entretiens lors du dplacement de la mission la prfecture de Seine-Saint-Denis, Bobigny, le 2 mars 2011.

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tions et les rponses, faussant ainsi lvaluation. Mais M. Patrick Gaubert, prsident du Haut conseil lintgration, sest montr favorable linstitution dun examen de naturalisation, dans la mesure o le but de cet examen serait daider les gens sintgrer(1). Linstitution dun test de naturalisation, crit et exigeant, sur le modle allemand, permettrait de sassurer de ce que les candidats la nationalit franaise se sont bien fondus dans ce que M. Tzvetan Todorov appelle la culture-cadre , traduction de la notion allemande de Leitkultur , quil dfinit comme une culture de rfrence permettant la communication et le dialogue entre toutes les cultures prsentes au sein dune socit, par hypothse multiculturelle (2). Dans ce test, la question de la matrise de la langue franaise est cardinale. M. Patrick Weil la dmontr lors de son audition (3) : la langue constitue le troisime pilier de la nationalit franaise. Historiquement, elle reprsente en effet un catalyseur, une source dunification du territoire lexemple de lordonnance de Villers-Cottert qui, en 1539, imposait le recours au franais dans ltablissement des registres paroissiaux et des actes de justice. La cration par Richelieu dune compagnie de gens bien ns recevant pour mission duvrer lembellissement du langage lAcadmie Franaise simpose galement comme lun des instruments majeurs de la centralisation monarchique et de laffirmation dune culture nationale. Aujourdhui, suivant lanalyse dveloppe par M. Tzvetan Todorov, la langue doit tre tenue pour le premier fondement dune culture-cadre, llment constitutif primordial en ce quil conditionne tous les autres et permet la communication entre les membres de la socit et un fonctionnement harmonieux de celle-ci. Dans cette optique, le renforcement par le lgislateur des exigences qui doivent tre remplies concernant la matrise de la langue pour obtenir la nationalit franaise va dans le bon sens. Par principe, suivant larticle 21-24 du code civil, tel que modifi par la loi n 2003-1119 du 26 novembre 2003 (4), nul ne peut tre naturalis sil ne justifie de son assimilation la communaut franaise, par une connaissance suffisante, selon sa condition, de la langue franaise () . La loi n 2011-672 prcite relative limmigration, lintgration et la nationalit, a, pour sa part, affermi les conditions exigibles des trangers ou apatrides contractant mariage un conjoint de nationalit franaise. Larticle 2 du texte modifie ainsi le dernier alina de larticle 21-2 du code civil en prvoyant expressment une valuation du degr de matrise de la langue franaise suivant des modalits fixes par dcret en Conseil dtat.
(1) Audition du 26 janvier 2011. (2) Audition du 16 mars 2011. (3) Audition du 12 janvier 2011. (4) Loi n 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative la matrise de l'immigration, au sjour des trangers en France et la nationalit.

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Il apparat en effet ncessaire que le contrle de ce prrequis essentiel pour lacquisition de la nationalit franaise ne varie pas suivant les conditions pratiques dexamen des requtes dans chaque prfecture. Du point de vue de la mission, il importe que cette valuation repose sur des critres uniformes, objectifs et exigeant permettant vritablement de juger de la capacit des personnes qui rejoignent la communaut nationale de pouvoir participer pleinement la vie de la cit par-del laccomplissement des dmarches quotidiennes. Dans cette optique, la mission prconise dune part que lvaluation de la matrise de la langue incombe un personnel administratif professionnalis, spcialement form laccomplissement de cette tche. Il conviendrait aussi de dployer un plan de formation permettant aux agents administratifs concerns dacqurir les comptences requises et de dvelopper un savoir-faire professionnel. Dautre part, la mission invite le pouvoir rglementaire dfinir le plus prcisment possible les lments dvaluation de la matrise de la langue exige des personnes demandant devenir franais. Ainsi que la indiqu M. Stphane Fratacci, secrtaire gnral au ministre de lIntrieur, de loutre-mer, des collectivits territoriales et de limmigration (1), lvaluation du niveau de langue est facilit lheure actuelle par la mise disposition dun guide. M. Thierry Mariani, alors dput et rapporteur, en premire lecture, du projet de loi relatif limmigration, lintgration et la nationalit, avait dailleurs signal dans son rapport quil serait judicieux de confier au pouvoir rglementaire le soin de dfinir un rfrentiel commun en matire dvaluation des comptences linguistiques des candidats la naturalisation (2). M. Thierry Mariani avait indiqu que lon pourrait avantageusement sinspirer de tout ou partie de lchelle des niveaux linguistiques tablie par le cadre europen commun de rfrence sur les langues (CECRL) publi en 2001 par le Conseil de lEurope (3). La certification du niveau de connaissance de la langue franaise par les candidats la naturalisation serait ainsi plus objective quelle ne lest aujourdhui. Il leur faudrait obtenir, auprs dorganismes de certification linguistiques agrs par la voie rglementaire, une attestation que les agents prfectoraux auraient seulement contrler, nayant plus valuer eux-mmes la matrise du franais au cours de lentretien dassimilation. Le cot dune telle dmarche devrait se situer entre 50 et 100 euros pour les intresss. Il existe actuellement 70 centres sur le territoire national qui sont capables de procder de telles valuations. Lentretien dassimilation en prfecture gagnerait ainsi la fois en objectivit et en facilit, puisquil serait plus ais conduire pour les agents de ltat.
(1) Table ronde des reprsentants des administrations intervenant dans la procdure de naturalisation organise le 30 mars 2011 (2) Rapport n 2814 fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la lgislation et de ladministration gnrale de la Rpublique sur le projet de loi (n 2400) relatif limmigration, lintgration et la nationalit, par M. Thierry Mariani, 16 septembre 2010, p. 119. Voir : http://www.assemblee-nationale.fr/13/rapports/r2814.asp (3) Ibidem.

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Il conviendrait que la dfinition des critres attestant dune connaissance suffisante de la langue prenne pour exemple les comptences requises pour lobtention du diplme dtudes en langue franaise A2 (DELF A2). Correspondant au premier niveau dutilisateur lmentaire du cadre europen, ce diplme atteste dune matrise des structures de base de la langue, lapprenant titulaire du DELF A2 devant tre capable de raliser des tches simples de la vie quotidienne lcrit comme loral (achats, travail, vie personnelle et familiale). Cette proposition tient compte du fait que la naturalisation nintervient souvent quaprs 10 15 annes de rsidence.

Les diplmes attestant dune matrise de la langue dans le cadre des procdures daccueil de limmigration Le diplme initial de langue franaise (DILF)

cr spcifiquement pour le contrat daccueil et dintgration, visant les personnes non ou peu scolarises, ce diplme valorise les premiers acquis.
les comptences loral sont proches de celles attestes par le DELF A1.

les comptences lcrit sont peu prises en compte, les publics viss nayant pas souvent la matrise de lcrit de leur langue maternelle.
Le diplme dtudes en langue franaise A1 (DELF A1)

ce diplme correspond au premier niveau dutilisation de la langue maternelle dfini par le cadre europen et concerne les personnes scolarises dans leur langue maternelle ; lapprenant titulaire du DELF A1 doit pouvoir raliser des interactions simples, parler de lui et de son environnement immdiat, comprendre un crit rudimentaire (affiches, annonces, catalogue, etc.) et produire un crit simple de type carte postale .
Le diplme dtudes en langue franaise(DELF A2) : voir supra.

En revanche, la mission nestime pas trs pertinent dtablir un test de langue unifi lchelle nationale. Un tel examen ne semble pas en effet prsenter un intrt majeur par rapport lentretien dvaluation de la langue ralis dans les prfectures. Par ailleurs, cette modalit comporte le risque de fausser les rsultats de lvaluation, les candidats pouvant ventuellement apprendre par cur un certain nombre de questions et de rponses de lexamen.

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Proposition n 16 : Instituer un test crit de naturalisation portant la fois sur la matrise de la langue, dfinie conformment au cadre europen commun de rfrence pour les langues (CECRL), et sur la connaissance de lhistoire, de la culture et de la socit franaises ; tablir une procdure dvaluation plus stricte concernant la matrise de la langue par un effort de formation des personnels affects cette tche et la dfinition de critres dun niveau gal celui des comptences exiges pour lobtention du diplme DELF A2.

4. toffer le statut de rsident pour rendre plus slectif le statut de national

Du point de vue de la mission, on la dit, il importe que lacquisition de la nationalit franaise corresponde lexpression dun authentique sentiment dappartenance nationale. Pour atteindre cet objectif, il nous apparat indispensable de faire en sorte que le choix de demander la nationalit franaise ne puisse tre parfois conditionn par une distorsion de droits ou davantages non rellement justifie qui amnerait les individus renoncer pour partie leurs origines et vouloir devenir franais des fins purement utilitaires. Certes, la jurisprudence du Conseil dtat et du Conseil constitutionnel place les nationaux et les trangers sur un pied dgalit concernant la jouissance et lexercice des droits civils, des liberts publiques et laccs aux prestations sociales(1). Nanmoins, on pourrait concevoir, au-del, lexistence dune communaut dintrts, lchelon local, entre nationaux et rsidents, qui justifierait que lexercice de certains droits, touchant la participation mme aux affaires publiques, ne sattache pas ncessairement la possession de la nationalit du pays et que la longue rsidence sur le territoire n'entrane pas forcment la volont d'acquisition de la nationalit. Dans cette optique, plutt que la naturalisation, la mission propose de favoriser la dlivrance de la carte de rsident permanent, dont il faudra peut tre allonger le dlai largi de sjour, et afin de la rendre plus attractive pour ceux qui nentendent pas adhrer sincrement et en totalit la nation franaise, dassortir sa possession dun accs au droit de vote pour les lections municipales. Ce droit de vote ne devrait tre accord quaux personnes dont la dure du sjour tmoigne de linsertion dans la socit franaise et de ltroitesse des liens nous avec un territoire : la commune.
(1) Dcisions n 89-269 DC du 22 janvier 1990 et n 93-325 DC du 13 aot 1993.

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Aussi, la qualit largie de rsident permanent pourrait constituer le statut qui rpond le mieux ces exigences. Dune part, en application de larticle L. 314-14 du code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile (CESEDA), la carte de rsident permanent ne peut tre dlivre qu lexpiration dune carte de rsident dont la possession signe en soi la stabilit de la rsidence sur le territoire et la proximit avec la France. En effet, lobtention de ce titre de sjour suppose entre autres : de justifier dune rsidence ininterrompue dau moins cinq annes en France et de disposer dune assurance maladie, la dcision daccorder ou de refuser la carte tenant compte notamment des conditions de son activit professionnelle sil en a une et de ses moyens dexistence (article L. 314-8 du CESEDA) ; dtre conjoint ou enfant (1) d'un tranger titulaire de la carte de rsident, autoriss sjourner en France au titre du regroupement familial et justifiant d'une rsidence non interrompue, conforme aux lois et rglements en vigueur, d'au moins trois annes en France (article L. 314-9, 1, du CESEDA); dtre pre ou mre tranger(e) d'un enfant franais rsidant en France (2) et titulaire depuis au moins trois annes de la carte de sjour temporaire mentionne au 6 de l'article L. 313-11, sous rserve de remplir encore les conditions prvues pour l'obtention de cette carte de sjour temporaire et de ne pas vivre en tat de polygamie (article L. 314-9, 2, du CESEDA) ; dtre un tranger mari depuis au moins trois ans avec un ressortissant de nationalit franaise, condition que la communaut de vie entre les poux n'ait pas cess depuis le mariage, que le conjoint ait conserv la nationalit franaise et, lorsque le mariage a t clbr l'tranger, qu'il ait t transcrit pralablement sur les registres de l'tat civil franais (article L. 314-9, 3, du CESEDA). On notera, par ailleurs, que les articles L.314-11 et L. 314-12 du CESEDA numrent des motifs justifiant lobtention de plein droit de la carte de rsident tels que le fait de remplir les conditions dacquisition de la nationalit franaise raison de la naissance et de la rsidence en France prvues larticle 21-7 du code civil (article L. 314-12 du CESEDA). Dautre part, la dtention de la carte de rsident vaut, a priori, prsomption de respect des lois et rglements par son dtenteur, du caractre rgulier de son sjour sur le territoire national et de labsence de menace pour lordre public (article L. 314-11 du CESEDA).

(1) Dans l'anne qui suit leur dix-huitime anniversaire ou entrant dans les prvisions de l'article L. 311-3 du CESEDA. (2) L'enfant vis au prsent article s'entend de l'enfant ayant une filiation lgalement tablie, y compris l'enfant adopt, en vertu d'une dcision d'adoption, sous rserve de la vrification par le ministre public de la rgularit de cette dcision lorsqu'elle a t prononce l'tranger.

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Ainsi, en application de larticle L. 314-5 du CESEDA, la carte ne peut tre dlivre en cas de polygamie et en cas de condamnation pour faits ou complicit de violences ayant entran une mutilation ou une infirmit permanentes (1) (article L.314-5 du CESEDA). Elle peut tre galement retire du fait dinfraction la lgislation du travail (article L. 314-6 du CESEDA) ou de condamnations dfinitives, par exemple pour des menaces et actes dintimidation lencontre des personnes exerant une fonction publique ou la soustraction et le dtournement de biens dans un dpt public (article L. 314-6-1 du CESEDA). Enfin, le dtenteur dune carte de rsident permanent doit justifier de son intgration rpublicaine dans la socit franaise. Suivant larticle L. 314-2 du CESEDA, cette condition dterminante est apprcie en particulier au regard de son engagement personnel respecter les principes qui rgissent la Rpublique franaise, du respect effectif de ces principes et de la connaissance suffisante de la langue franaise () . Cest en raison de tous les prrequis sa dlivrance et de sa dure indtermine (article L. 314-14 du CESEDA) que la carte de sjour simpose nos yeux comme un statut offrant suffisamment de garanties pour que lon accorde ses bnficiaires laccs au suffrage local. On notera ainsi que le Conseil constitutionnel a t amen juger, sagissant du renouvellement de la carte de sjour, que la rsidence rgulire dun tranger depuis au moins 10 ans tait de nature avoir fait natre entre l'tranger et le pays d'accueil des liens multiples, une simple menace pour l'ordre public ne saurait suffire fonder un refus de renouvellement de ce titre de sjour sans atteintes excessives au droit de l'intress au respect de sa vie familiale et prive, alors qu' tout moment la prservation de l'ordre public permet l'autorit administrative, en cas de menace grave, de prononcer son expulsion selon les conditions et procdures prvues par les articles 23 26 de l'ordonnance prcite du 2 novembre 1945 (2). Le dbat sur le droit de vote des trangers aux lections locales, sujet de polmique thorique ou politique, mais souvent politicien, pourrait ainsi trouver un aboutissement raisonnable. Au demeurant, la France comblerait par une telle mesure un certain retard vis--vis de ses partenaires de lUnion europenne tels que le Royaume-Uni ou mme du Conseil de lEurope. Dans cette instance, a t ainsi adopte, le 5 novembre 1992, une convention sur la participation des trangers la vie publique au niveau local qui prvoit loctroi du droit de vote et dligibilit aux lections locales aux trangers rsidant lgalement et habituellement dans lun des tats parties dans les cinq annes prcdant les lections. Cette convention na pas t signe par la France

(1) Violences punies de 10 ans demprisonnement et de 150 000 euros damende. (2) Dcision n 97-389 DC du 22 avril 1997.

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Il faut dire que pour linstauration dun droit de vote des trangers aux lections locales, il importe en effet de tenir compte des principes constitutionnels relatifs lexercice du droit de suffrage. Ces normes dcoulent de la lettre mme de larticle 3 de la Constitution du 4 octobre 1958 : La souverainet nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses reprsentants et par la voie du rfrendum. (). Sont lecteurs, dans les conditions dtermines par la loi, tous les nationaux franais majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques . Or, sur ce fondement, le Conseil constitutionnel a affirm que larticle 3 de la Constitution est applicable toutes les lections politiques, notamment llection des conseillers municipaux. Le mode dlection des snateurs, en majorit dsigns par des dlgus des conseils municipaux, constitue galement un obstacle. Dans la dcision rendue propos de la conformit la Constitution du Trait sur lUnion europenne (1) , le Conseil constitutionnel a en effet jug contraire la loi fondamentale les stipulations permettant aux ressortissants communautaires de prendre part au choix des maires et de leur adjoint du fait du droit de suffrage et dligibilit qui leur tait reconnu pour les lections municipales. Aussi, afin que le droit de vote aux lections municipales puisse tre accord aux titulaires de la carte de rsident permanent, une rvision de larticle 3 de la Constitution serait ncessaire. Proposition n 17 : Privilgier lobtention de la carte de rsident permanent sur la naturalisation et rendre ce titre de sjour durable plus attractif en assortissant sa possession de loctroi du droit de vote et dligibilit aux lections municipales aprs rvision constitutionnelle.
C. CHOISIR OU DCLARER UNE ALLGEANCE

Manifester la volont dappartenir la nation franaise et den acqurir la nationalit suppose que cette nationalit soit affective et effective. Partant, votre rapporteur propose d'en finir avec l'ignorance des allgeances multiples par une obligation de dclaration et d'entamer une politique visant limiter les abus de multinationalits. Cette action au niveau national doit tre conforte par une action au niveau international, allant dans le sens de la rduction des appartenances nationales multiples au moyen de conventions bilatrales et dune convention-cadre internationale en la matire. Le rapporteur est parfaitement conscient des difficults poses par cette question ignore de notre droit. Il estime nanmoins que la mondialisation poussera les tats des modifications, probablement lentes mais ncessaires.

(1) Dcision n 92-308 DC du 9 avril 1992.

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1. Promouvoir la notion de nationalit effective en imposant une obligation de choix

Plutt que de reconnatre certaines personnes une multiplicit de nationalits, il apparat prfrable de les amener choisir et de ne leur reconnatre quune nationalit, correspondant ce que les jurisprudences interne et internationale dsignent par la notion de nationalit effective . Il serait souhaitable que cette nationalit effective soit galement leur nationalit affective . a) La nationalit effective en droit international Ds 1915, la jurisprudence interne a refus de se conformer aux lgislations et aux dcisions des tats trangers en matire de nationalit, ds lors quil apparaissait aux juges que la nationalit qui en rsultait tait plus fictive queffective. Dans un jugement du 13 juillet 1915, le tribunal civil de la Seine a ainsi refus de reconnatre la nationalit brsilienne dune personne au motif que celle-ci lui avait t attribue en application dune lgislation anormale faite de dispositions exorbitantes du droit commun international en matire dtat des personnes(1). Cest pourtant bien plus tard que sest forg le droit commun international applicable en la matire. La notion de nationalit effective na en effet pris corps en droit international quavec larrt Nottebohm rendu le 6 avril 1955 par la Cour internationale de justice, voqu au dbut du prsent rapport(2). La Cour internationale de justice a amorc dans cet arrt le processus de morcellement de la nationalit en en distinguant les effets internes et internationaux. La haute juridiction admit en effet quune nationalit pouvait produire des effets en droit interne sans pour autant produire des effets en droit international ds lors que ses rgles de dtermination ntaient pas conformes ce dernier. Tout en reconnaissant aux tats la comptence pour fixer les rgles de dtermination de la nationalit(3), elle a ainsi restreint leur souverainet en la matire, ou tout au moins leur marge dapprciation pour ce qui est des effets internationaux de la nationalit, en posant une exigence deffectivit. Si lon peut interprter cette dcision comme oprant un morcellement de la notion de nationalit, jusquici conue comme tant unitaire, et comme contribuant en tant que telle son affaiblissement, on peut tout aussi bien linterprter

(1) Tribunal civil de la Seine, affaire Mathias Ulman, 13 juillet 1915, Rev. crit. DIP 1915-1916, p. 67. (2) CIJ, 6 avril 1955, Recueil p. 4. Adde S. Bastid, Laffaire Nottebohm devant la Cour internationale de justice , Rev. Crit. DIP 1956.607 ; P. de Visscher, Laffaire Nottebohm , Rev. gn. Dr. Int. Public 1956.238. (3) Le principe de la comptence exclusive et souveraine des tats pour lnonc des rgles de dtermination de la nationalit a t pos par la Cour permanente de justice internationale (CPJI) de La Haye dans un avis consultatif du 7 fvrier 1923 (Recueil des avis consultatifs CPJI, srie B, n 4, p. 7) dans une affaire opposant la France et la Grande-Bretagne au sujet des dcrets de nationalit en Tunisie et au Maroc.

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comme une promotion de la notion de nationalit ds lors que celle-ci prsente un minimum deffectivit et de consistance. La dcision Nottebohm propose lune des premires dfinitions relativement compltes de la nationalit dont on dispose en droit international. La nationalit y est en effet dfinie comme un lien juridique ayant sa base un fait social de rattachement, une solidarit effective dexistence, dintrts, de sentiments, joints une rciprocit de droits et de devoirs , et comme lexpression juridique du fait que lindividu auquel elle est confre, soit directement, soit par la loi, soit par un acte dautorit, est, en fait, plus troitement attach la population de ltat qui la lui confre qu celle de tout autre tat (1). Cette dfinition fait certes de la nationalit un lien juridique mais elle intgre aussi la dimension idologique ( solidarit effective dintrts , rciprocit de droits et de devoirs ), affective ( solidarit effective de sentiments ) et culturelle ( fait social de rattachement ) quont prise les notions de nation et de nationalit la Rvolution franaise et la fin du XIXe sicle. Cest donc une conception enrichie et ambitieuse de la nationalit que la Cour internationale de justice met en avant. Cest bien davantage valoriser la nationalit que la dvaluer que dinviter les tats octroyer leur nationalit seulement si elle est effective. Si lon peut voir dans cette dcision une forme dempitement de la juridiction internationale sur le domaine de comptence exclusive et souveraine des tats, on peut tout aussi bien y voir un appel aux tats abandonner une conception lgre de la nationalit, indiffrente son caractre fictif, au profit dune exigence en la matire qui serait plus respectueuse de la notion de nationalit. Si, conformment la jurisprudence internationale, les tats se montraient plus exigeants quant leffectivit de la nationalit quils octroient ou attribuent, les phnomnes dappartenances multiples, qui aujourdhui prolifrent, se rarfieraient coup sr. Cest du reste ce quoi conclut Amlie Dionisi-Peyrusse dans le commentaire quelle fait de larrt Nottebohm : Une plus grande prise en considration de leffectivit dans la dtermination de la nationalit permettrait donc de ne pas avoir recours une dissociation entre effets internationaux et effets internes de la nationalit , et de limiter les cas de pluralit de nationalits aux hypothses dans lesquelles lindividu a rellement des liens avec plusieurs tats [] sans altrer la notion de nationalit (2). b) Le modle allemand En matire dattribution de la nationalit, le code allemand de la nationalit entr en vigueur le 1er janvier 2000 prvoit que les enfants ns en Allemagne de parents trangers acquirent automatiquement la nationalit allemande la naissance. Lattribution de la nationalit allemande conjugue ainsi depuis 2000 le droit
(1) CIJ, 6 avril 1955, Recueil p. 4. (2) A. Dionisi-Peyrusse, op. cit., p. 110.

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du sang et le droit du sol simple. Peu importe que les parents trangers de lenfant n en Allemagne soient eux-mmes ns en Allemagne ou ltranger : lenfant n en Allemagne est allemand ds lors que lun de ses parents trangers a sa rsidence habituelle et lgale en Allemagne depuis au moins huit ans (dure du stage conditionnant la naturalisation) ou quil ou elle possde depuis au moins trois ans un permis de sjour dure indtermine. Mais les enfants qui se sont ainsi vus automatiquement attribuer la nationalit allemande leur naissance, par leffet du droit du sol, acquirent aussi bien souvent la nationalit de leur(s) parent(s) tranger(s), de sorte quils ont deux ou plusieurs nationalits. En pareil cas, le droit allemand de la nationalit prvoit donc une obligation de choisir entre la nationalit allemande et la ou les nationalit(s) trangre(s). Entre 18 et 23 ans, les personnes devenues allemandes par leffet du droit du sol doivent ainsi opter pour lune ou lautre de leurs nationalits. Si elles dclarent vouloir conserver leur nationalit trangre, alors elles perdent automatiquement la nationalit allemande. Si elles optent pour la nationalit allemande, alors elles doivent prouver avant leur 23e anniversaire quelles ont perdu leur(s) nationalit(s) trangre(s). Par ailleurs, en matire dacquisition de la nationalit par dcision de lautorit publique, le droit allemand de la nationalit impose en principe celui qui acquiert la nationalit allemande au terme dune procdure de naturalisation de renoncer sa nationalit dorigine. Toutefois, la double nationalit est admise dans trois cas de figure (1) : - premirement, lorsque la lgislation de ltat dorigine nadmet pas que ses ressortissants perdent leur nationalit ; - deuximement, lorsque labandon de la nationalit de ltat dorigine est possible dun point de vue juridique mais impossible dun point de vue pratique, par exemple si le succs de la dmarche est li, comme dans certains pays, au versement de sommes dargent des autorits corrompues, ou sil rsulte de labandon de la nationalit de ltat dorigine un prjudice patrimonial ou professionnel tel quil en devient intolrable, en particulier pour les personnes ges ; troisimement, lorsque ltat dorigine appartient lUnion europenne.

Si les personnes qui se sont vues attribuer la nationalit allemande la naissance par leffet du droit du sol se trouvent dans lun de ces trois cas de figure, elles doivent, au plus tard dans le courant de leur 21e anne, dposer une demande

(1) Lors de lentretien que la mission a eu au cours de son dplacement Berlin le 17 janvier 2011 avec M. Ole Schrder, secrtaire dtat parlementaire au ministre fdral de lIntrieur, il a t signal que les exceptions au principe se sont multiplies tel point que pour ce qui est des naturaliss, dans 50 % des cas, ils demandent et obtiennent de conserver la nationalit de leur tat dorigine. 50 % des naturaliss sont donc binationaux.

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dautorisation spciale leur permettant de conserver leur(s) nationalit(s) trangre(s). Pour ce qui est des naturaliss dorigine turque, les autorits allemandes vitent autant que se peut la double nationalit. Toutefois, prs de 15 % des naturaliss dorigine turque conservent la nationalit dorigine. Le cumul des nationalits turque et allemande a t favoris par lassouplissement du droit de la nationalit turc, et non en raison dune quelconque indulgence du droit allemand de la nationalit. Le droit allemand de la naturalisation incite trs fortement les naturaliss abandonner leur nationalit antrieure pour ne garder que la nationalit allemande, qui, au terme de la procdure de naturalisation et aprs le succs aux tests de naturalisation, est cense tre la seule nationalit effective (1). On notera que lAllemagne nest pas le seul pays encadrer la plurinationalit en y posant des conditions et des limites. Ainsi, aux tats-Unis, si la Cour suprme a eu loccasion daffirmer quune personne pouvait bnficier des droits attachs la nationalit dans deux pays diffrents ds lors quelle en assumait galement les devoirs dans chacun deux, il nen reste pas moins que le serment dallgeance qui est prt au drapeau amricain ne souffre pas de concurrent et que lexercice de quelques hautes fonctions au sein de ladministration fdrale ncessite dtre exclusivement amricain(2). Par ailleurs, en Espagne, sauf exceptions pour les ressortissants de pays europens et latino-amricains, ainsi que pour les trangers originaires dAndorre, des Philippines, de Guine quatoriale et du Portugal, le candidat la nationalit espagnole doit expressment renoncer sa nationalit dorigine avant de prter serment de fidlit au roi et de jurer obissance la constitution et aux lois espagnoles devant le fonctionnaire en charge du registre civil de son domicile(3). c) La dclinaison possible en France La notion de nationalit effective a t accueillie en droit interne loccasion de dcisions rendues en matire de conflits de nationalits, qui peuvent tre positifs ou ngatifs. Survenant dans un litige, les conflits positifs de nationalits dsignent les conflits en matire dapplication des rgles de droit lorsque sont en cause au moins deux nationalits dsignant des rgles diffrentes. Le conflit

(1) Lors de lentretien que la mission a eu au cours de son dplacement Berlin le 17 janvier 2011 avec des dputs du Bundestag membres de la Commission des Affaires intrieures du Bundestag (MM. Dieter Wiefelsptz - SPD-, Wolfgang Wieland - Verts - , et Memet Kili - Verts), les parlementaires allemands ont dconseill le modle optionnel adopt par lAllemagne, en vertu duquel, sauf exceptions, les enfants ns en Allemagne de parents trangers qui voient leur demande de naturalisation accepte doivent choisir entre leur nationalit dorigine et la nationalit allemande. Les dputs allemands seraient partags entre labolition de ce modle et son assouplissement. (2) Rapport n 2814, op. cit., pp. 595 et s. (3) Ibidem.

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ngatif de nationalits survient lorsque la personne en cause dans le litige, tant apatride, na aucune nationalit. Dans un arrt du 15 mai 1974, la Cour de cassation a fait sienne la rgle selon laquelle les conflits de nationalits devaient tre tranchs en fonction de la nationalit effective de la personne en cause(1). Cette nationalit effective est dtermine par les juges laune de plusieurs critres, parmi lesquels la culture, la langue, la situation de famille, la rsidence, les relations avec les autorits tatiques. Mais ce faisceau dindices a t complt par la jurisprudence qui voit dans la nationalit effective la nationalit pratique, vcue, mais aussi ressentie. En effet, la prise en compte de la volont de lindividu, concrtise par des choix et des comportements quotidiens, a commenc de retenir lattention des juges. On peut imaginer que ces dveloppements jurisprudentiels inciteront le lgislateur sy intresser. La promotion de la notion de nationalit effective sinscrit dans une logique de valorisation de la nationalit et de dfense dune conception volontariste de la nationalit. Cessant dtre fantomatique et de se rsumer un mot ou une carte didentit plastifie, la nationalit retrouverait paisseur et fermet travers des actes, des choix et des comportements concrets dmontrant la volont, lengagement et ladhsion de celui qui en est titulaire. Comme le note Mme Amlie Dionisi-Peyrusse, travers leffectivit, on peut faire prvaloir diffrentes conceptions de la nationalit : une conception lective si lon retient essentiellement des lments dmontrant la volont de lindividu, une conception attache la souverainet si lon retient essentiellement des signes dallgeance tels que laccomplissement du service militaire ou encore une conception de la nationalit envisage comme lien de proximit si lon retient essentiellement des lments tels que la rsidence (2). Encourager ladhsion la notion de nationalit effective au niveau interne et au niveau international ne serait quune faon de renouer avec la conception lective de la nation au nom de laquelle la Commission de la nationalit prside par M. Marceau Long avait mis en exergue limportance de la manifestation de volont en matire dacquisition et dattribution de la nationalit. Le corollaire de la mise en uvre de la notion de nationalit effective en matire de conflits serait la cration dune obligation de choisir sa nationalit effective pour les personnes qui ont deux ou plusieurs nationalits. Votre rapporteur ne souhaite pas supprimer la double nationalit et, plus gnralement la pluripatridie(3). Mais il semble ncessaire dencourager fortement les personnes qui ont deux ou plusieurs nationalits renoncer celle(s) de leurs nationalit(s) qui manque(nt) deffectivit.
(1) Cass. 1re civ. 15 mai 1974, Rev. crit. DIP 1975.260, note M. Nisard. (2) A. Dionisi-Peyrusse, op. cit., p. 258. (3) Lors de son audition, le 9 fvrier 2011, lessayiste Malika Sorel a soulign quune telle suppression ntait pas souhaitable, ne serait-ce que parce quelle rendrait impossible le prononc dune mesure de dchance de la nationalit, la France stant oblige par des conventions internationales ne pas fabriquer dapatrides.

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Lors de son audition, Mme Malika Sorel a affirm son opposition de principe ce que des personnes ayant deux ou plusieurs nationalits puissent accder quelque fonction lective que ce soit, mme au niveau local, ainsi qu toute fonction au gouvernement ou dans la haute administration(1). Allant plus loin encore, elle a propos quau-del dun certain dlai, qui, par exemple, pourrait tre de cinq ans compter de lacquisition de la nationalit franaise, les personnes qui ont deux ou plusieurs nationalits devraient faire un choix et renoncer soit leur nationalit franaise soit leur(s) nationalit(s) trangre(s). On pourrait tout fait concevoir que lenfant dont lun des parents est tranger et qui se voit attribuer la nationalit franaise la naissance par leffet du droit du sang (si lautre parent est franais) alors mme que la nationalit trangre de son pre ou de sa mre lui est galement transmise puisse choisir sa majorit, loccasion de la manifestation de volont qui serait exige de lui lors de la remise de la carte dlecteur, entre la nationalit franaise et sa nationalit trangre. Il en irait de mme pour lenfant qui est n franais par leffet du double droit du sol, si au moins lun des deux parents trangers est n en France. Cet enfant qui se voit potentiellement attribuer trois nationalits la naissance (la nationalit franaise, celle du pre et celle de la mre, si elles sont diffrentes), pourrait lui aussi choisir sa majorit, loccasion de la manifestation de volont exige de lui lors de la remise de la carte dlecteur, entre la nationalit franaise et sa ou ses autre(s) nationalit(s). Proposition n 18 : Proposer aux personnes qui ont deux nationalits ou plus, et qui la nationalit franaise a t attribue ds la naissance par leffet du droit du sang ou du double droit du sol, quelles choisissent entre la nationalit franaise et leur(s) nationalit(s) trangre(s) loccasion de la manifestation de volont dappartenir la nation franaise qui serait demande tous les Franais, leur majorit, lors de la remise de la carte dlecteur en mairie. Quant aux personnes qui acquirent la nationalit franaise au titre de la naissance et de la rsidence en France (droit du sol simple), on peut imaginer que leur demande dacquisition anticipe de la nationalit franaise 13 ou 16 ans soit subordonne la renonciation leur(s) nationalit(s) trangre(s). Si, comme le propose votre rapporteur, les personnes nes en France de parents trangers ns ltranger ne doivent plus acqurir automatiquement la nationalit franaise 18 ans, mais seulement si elles en manifestent la volont, on peut alors imaginer que leur manifestation de volont dacqurir la nationalit franaise leur majorit soit assortie de la renonciation leur(s) nationalit(s) trangre(s).

(1) Audition du 9 fvrier 2011.

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Proposition n 19 : Exiger des personnes qui, nes en France de parents trangers ns ltranger, ont dj une ou deux nationalits, et qui souhaitent devenir franaises, quelles choisissent entre la nationalit franaise sollicite et leur(s) nationalit(s) trangre(s) loccasion de la manifestation de volont dacqurir la nationalit franaise qui leur serait demande leur majorit. Pour ce qui est des personnes qui acquirent la nationalit franaise raison de leur mariage ou au terme dune procdure de naturalisation, on peut aussi fort bien concevoir que loctroi de la nationalit franaise par les autorits publiques soit, dans ces deux cas, subordonn la renonciation leur(s) nationalit(s) trangre(s). Proposition n 20 : Subordonner lacquisition de la nationalit franaise par dclaration raison du mariage ou par dcision de lautorit publique dans le cadre de la procdure de naturalisation la renonciation expresse du dclarant ou du candidat sa ou ses nationalit(s) trangre(s). Tout comme en Allemagne, cette obligation de choix, lie lobligation de manifester sa volont dappartenir la nation franaise, pourrait rserver des exceptions. La premire permettrait de conserver la ou les nationalit(s) trangre(s) lorsque la lgislation de ltat dorigine nadmet pas que ses ressortissants perdent leur nationalit. La seconde autoriserait le cumul de nationalits lorsque labandon de la nationalit de ltat dorigine est possible dun point de vue juridique mais impossible dun point de vue pratique, par exemple si le succs de la dmarche est li, comme dans certains pays, au versement de sommes dargent des autorits corrompues, ou sil rsulte de labandon de la nationalit de ltat dorigine un prjudice patrimonial ou professionnel tel quil en devient intolrable. La transposition en France du modle optionnel allemand parat plus viable que la solution dune restriction des droits politiques des plurinationaux que M. Marceau Long appelait de ses vux en 1988. Face au dveloppement des cas de plurinationalit au sein de lUnion europenne, Marceau Long estimait souhaitable que les tats membres des communauts limitent lexercice un seul pays, normalement celui de rsidence, des droits politiques de leurs doublesnationaux , et il suggrait que des conventions bilatrales cet effet pourraient tre envisages dans un premier temps (1). Mme si la proposition est sduisante et fonde, car l'exercice du vote national multiplie les conflits d'intrts dans certains domaines comme celui de la Dfense nationale, elle parat assez peu dfen(1) tre franais aujourdhui et demain, op. cit., t. II, p. 183.

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dable et difficile mettre en oeuvre. En toute hypothse, la Commission de la nationalit prconisait une harmonisation des lgislations des tats membres sur la double nationalit (1). Avant mme dimaginer des dispositifs curatifs, les appartenances nationales multiples pourraient en effet tre rduites voire limines par ladoption dune convention internationale, qui, labore au niveau des Nations unies, engagerait le plus grand nombre possible dtats, et dont les dispositions prviendraient la pluripatridie.

(1) Ibidem, p. 184.

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2. Conforter lobligation de dclarer les appartenances nationales multiples

De fait, on ne dispose lheure actuelle en France daucun outil statistique permettant de prendre la mesure du nombre des personnes dtenant plusieurs nationalits. Cette situation tient notamment au fait que les dispositions du droit franais reposent sur le principe dune certaine indiffrence lgard des autres nationalits que possdent les ressortissants franais, en particulier depuis la loi prcite du 9 janvier 1973. Jusqu cette date, larticle 87 du code de la nationalit prvoyait ainsi que lacquisition volontaire dune nationalit trangre entranait la perte de la nationalit franaise. Cette rgle ne sappliquait pas en revanche de manire automatique pour les hommes, afin que ceux-ci ne puissent ainsi chapper leurs obligations militaires, la perte de la nationalit nintervenant quen vertu dune autorisation gouvernementale. Depuis labrogation de ce texte, la perte la nationalit ne constitue plus une consquence ncessaire mais certains gards un droit dont lexercice dpend en partie de la volont des individus dans la logique de certaines dispositions du livre Ier, titre Ier bis, chapitre IV du code civil. Ainsi, larticle 23 de ce code prvoit que toute personne majeure de nationalit franaise, rsidant habituellement l'tranger, qui acquiert volontairement une nationalit trangre ne perd la nationalit franaise que si elle le dclare expressment () . Suivant larticle 23-5, en cas de mariage avec un tranger, le conjoint franais peut rpudier la nationalit franaise () la condition qu'il ait acquis la nationalit trangre de son conjoint et que la rsidence habituelle du mnage ait t fixe l'tranger . Les seuls cas o la perte de la nationalit revt un caractre plus systmatique restent ceux lis : labsence de possession dtat et de toute rsidence habituelle en France, si les ascendants nont eux-mmes ni possession dtat de Franais, ni rsidence en France depuis un demi-sicle (article 23-6 du code civil) ; au comportement par lequel un Franais se conduit en national dun pays tranger, sil a la nationalit de ce pays (article 23-7 du code civil) ; la non-renonciation un emploi ou au concours apport dans une arme ou un service public tranger ou dans une organisation internationale dont la France ne fait pas partie, nonobstant linjonction reue du Gouvernement franais (article 23-8 du code civil).

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De surcrot, ainsi que la rappel M. Michel Aubouin(1), la direction de laccueil, de lintgration, de la citoyennet du ministre de lIntrieur dont il a la charge nenregistre pas la ou les nationalit(s) des candidats la nationalit franaise lorsquils font leur demande de naturalisation. Dailleurs, suivant la jurisprudence tire de larrt rendu, le 24 juin 1913, par le tribunal civil de la Rochelle, la nationalit ne figure pas parmi les renseignements devant tre ports sur les actes dtat civil en application de larticle 35 du code civil. En sens inverse, ainsi que la indiqu la mission (2), M. Christian Lambert, prfet de la Seine-Saint-Denis, les dcisions doctroi de la nationalit franaise ne donnent lieu aucune notification aux ambassades et services consulaires des pays dorigine. Le plus souvent, les autorits du pays dorigine constatent ainsi la naturalisation dun de leurs ressortissants lors du renouvellement de ses documents didentit et, notamment, de son passeport. Plus gnralement, il nexiste que peu dchanges dinformation entre les tats concernant lacquisition ou la perte de nationalit du fait de labsence dinstrument de droit international adquat. Lillustre la Convention europenne sur la nationalit du 6 novembre 1997 qui, dans son article 24, ne confre quun caractre facultatif lchange dinformation, celui-ci relevant de la libre volont de chaque tat et du principe de rciprocit : Chaque tat Partie peut, tout moment, dclarer quil sengage informer un autre tat Partie qui avait fait la mme dclaration, de lacquisition volontaire de sa nationalit par des ressortissants de lautre tat Partie, sous rserve des lois applicables concernant la protection des donnes. Une telle dclaration peut indiquer les conditions dans lesquelles ltat Partie fournira de telles informations. La dclaration peut tre retire tout moment . Dans ce contexte, les dispositions adoptes dans le cadre de la loi relative limmigration, lintgration et la nationalit constituent une avance significative. Compltant le livre Ier du code civil en y insrant un nouvel article 21-27-1, larticle 4 du texte fait obligation aux personnes acqurant la nationalit franaise par dcision de lautorit publique ou par dclaration dindiquer la ou les nationalits quelles possdent dj, la ou les nationalits quelles conservent en plus de la nationalit franaise ainsi que la ou les nationalits auxquelles elles entendent renoncer. Ds lors, reste le cas des seules personnes possdant plusieurs nationalits du fait de leur naissance ou de leur rsidence sur le territoire franais. Du point de vue de la mission, une rponse pourrait consister modifier larticle 35 du code civil de sorte que la nationalit figure parmi les mentions des actes dtat civil. Ajout aux dispositions nouvelles de larticle 21-27-1 du code civil, ce dispositif permettrait, dfaut dimposer le choix dune nationalit, de mieux mesurer le phnomne de la plurinationalit sans pour autant crer une diffrence de
(1) Table ronde des reprsentants des administrations intervenant dans la procdure de naturalisation organise le 30 mars 2011. (2) Visite dans les locaux de la prfecture de Seine-Saint-Denis Bobigny organise le 2 mars 2011.

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traitement contraire aux normes constitutionnelles. On soulignera cet gard que dans la dcision rendue propos de la loi relative limmigration, lintgration et la nationalit (1), le Conseil a jug conforme la Constitution la dclaration cre larticle 4 du texte, estimant que cet article ninstituait pas de diffrence de traitement entre les personnes ayant la nationalit franaise. Proposition n 21 : Faire figurer la nationalit parmi les mentions obligatoires portes sur les actes dtat civil en rformant larticle 35 du code civil.

3. Encourager ladoption dune convention internationale rgissant les appartenances nationales multiples

La nationalit tant un lien juridique et politique entre une personne et un tat qui dploie ses effets tant dans lordre interne (reconnaissance du droit de vote, des droits civils et des droits sociaux) que dans lordre international (protection diplomatique, dtermination du statut personnel en cas de conflits de lois), on ne peut faire lconomie dune convention internationale tendant harmoniser la dtermination, le contenu et les effets dans le contexte de la mondialisation. Plusieurs textes internationaux ont dores et dj t adopts, qui peuvent servir de modles pour dessiner les contours dune convention internationale rgissant les appartenances nationales multiples. Ladoption dune convention multilatrale, au niveau de lOrganisation des Nations unies, ne serait nullement exclusive de la rvision et de la conclusion dun certain nombre de conventions bilatrales amnageant plus prcisment les conditions et les effets de la double nationalit entre la France et tel ou tel tat. La ngociation ou la rvision de conventions bilatrales avec les tats qui imposent une allgeance perptuelle leurs ressortissants apparat particulirement pressante. a) Le modle de la Convention de La Haye du 12 avril 1930 Du 13 mars au 12 avril 1930 se tint La Haye une confrence pour la codification du droit international, dans le cadre de la Socit des nations (SDN). Cette confrence dboucha sur ladoption de la premire convention multilatrale relative aux questions de nationalit, la Convention de La Haye du 12 avril 1930, que la France na jamais signe. Cette convention visait apporter une rponse, sur le terrain du droit international, lhtrognit et la contrarit des rgles tatiques de dtermination de la nationalit, qui, ds cette poque, taient juges excessives. Elle entendait galement rpondre aux problmes poss par lapatridie et par la pluripatridie, mettant en exergue le fait que lidal vers lequel lHumanit doit sorienter dans ce domaine consiste supprimer tout ensemble les cas dapatridie et ceux de double nationalit .
(1) Dcision n 2011-631 DC du 9 juin 2011, considrant n 18.

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Si larticle premier de ladite convention prvoit qu il appartient chaque tat de dterminer, conformment sa propre lgislation, quels sont ses nationaux , cest pour nuancer aussitt le principe en prcisant que les autres tats nont lobligation de reconnatre la nationalit ainsi attribue des personnes que si elle rsulte dune lgislation en accord avec les conventions internationales, la coutume internationale, et les principes de droit gnralement reconnus en matire de nationalit . La marge de manuvre laisse aux tats pour lexercice dune comptence souveraine sen trouvait donc rduite. Comme le note Mme Amlie Dionisi-Peyrusse, pour quune nationalit soit efficace et reconnue au niveau international, sa dtermination doit remplir certaines conditions, la libert de ltat nest pas absolue (1). Allant plus loin encore, un protocole additionnel cette convention nonait en son article premier une rgle de dtermination de la nationalit cense simposer aux tats signataires. Cette rgle prvoyait que dans un tat o la nationalit nest pas attribue du seul fait de la naissance sur le territoire, lindividu qui y est n dune mre ayant la nationalit de cet tat et dun pre sans nationalit ou de nationalit inconnue, a la nationalit dudit pays . Si ds 1930 on concevait la possibilit dun accord-cadre international permettant aux tats souverains de saccorder sur les principes fondamentaux censs gouverner la dtermination de la nationalit, il ny a pas de raison pour quau dbut du XXIe sicle, dans un monde bien plus globalis, les mmes tats ne puissent pas parvenir conclure un tel accord. b) Les conventions onusiennes de 1954 et de 1961 LOrganisation des Nations unies sest elle aussi empare des questions de nationalit mais de manire trs lacunaire. La Dclaration universelle des droits de lhomme, qui na quune valeur dclarative, et nullement normative, prvoit en son article 15 1 que tout individu a droit une nationalit et que nul ne peut tre arbitrairement priv de sa nationalit ni du droit de changer de nationalit . Dans les annes qui suivirent la Seconde guerre mondiale et la chute de rgimes qui avaient abondamment recouru aux dchances de nationalit des fins purement idologiques, la proccupation tait bien plus lapatridie que la pluripatridie. Aprs la Convention relative au statut des rfugis du 28 juillet 1951, cest une Convention relative au statut des apatrides qui fut adopte le 28 septembre 1954. Ces deux conventions, qui invitent les tats favoriser laccs la nationalit sans prvoir de contraintes ni de sanctions, ont t ratifies par la France, ainsi que le Pacte des Nations unies du 19 dcembre 1966 relatif aux droits civils et politiques dont larticle 24 3 prvoit que tout enfant a le droit dacqurir une nationalit , et la Convention de New York du 20 novembre 1989 relative aux

(1) A. Dionisi-Peyrusse, op. cit., p. 34.

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droits de lenfant dont larticle 7 1 affirme galement que lenfant a le droit, ds sa naissance, dacqurir une nationalit. En revanche, notre pays na pas ratifi la Convention sur la rduction des cas dapatridie du 30 aot 1961, dont larticle 1er prvoit que tout tat contractant accorde sa nationalit lindividu n sur son territoire et qui, autrement, serait apatride . Cette convention est alle relativement loin dans ldiction de rgles de dtermination de la nationalit simposant aux tats parties. Ses articles 1 4 font reposer loctroi de la nationalit sur le lien que lindividu entretient avec ltat soit par son lieu de naissance soit par la filiation (naissance dun pre ou dune mre ayant la nationalit de ltat en question). Mais lnonc de ces rgles de dtermination reste motiv par le souci dliminer les situations dapatridie, comme la plupart des autres dispositions de cette convention(1). Le Haut commissariat des Nations unies pour les rfugis, reprsent par M. Philippe Leclerc, a soulign devant les membres de la mission lopportunit de ratifier la Convention des Nations unies de 1961 sur la rduction des cas dapatridie, y voyant un engagement fort de la France ne pas provoquer de situations dapatridie dans le futur(2). Toutefois, une telle ratification ncessiterait de modifier la rdaction de deux dispositions du code civil relatives la nationalit, pour les rendre compatibles avec la Convention. Larticle 27-2 du code civil dispose en effet que les dcrets portant acquisition, naturalisation ou rintgration peuvent tre rapports sur avis conforme du Conseil d'tat dans le dlai d'un an compter de leur publication au Journal officiel si le requrant ne satisfait pas aux conditions lgales dobtention de la nationalit franaise, et que si la dcision a t obtenue par mensonge ou fraude, ces dcrets peuvent tre rapports dans le dlai de deux ans partir de la dcouverte de la fraude . Un tel dlai cre une situation dincertitude sur la nationalit qui parat incompatible avec la Convention sur la rduction des cas dapatridie. En outre, larticle 21-4 du code civil dispose que le Gouvernement peut s'opposer par dcret en Conseil d'tat, pour indignit ou dfaut d'assimilation, autre que linguistique, l'acquisition de la nationalit franaise par le conjoint tranger dans un dlai de deux ans compter de la remise du rcpiss de la dclaration de nationalit souscrite en raison du mariage, et qu en cas d'opposition du Gouvernement, l'intress est rput n'avoir jamais acquis la nationalit franaise . Or la Convention onusienne de 1961 ne prvoit que deux exceptions
(1) Les articles 6 et 7-1-a de la Convention des Nations unies sur la rduction des cas dapatridie subordonnent la perte de la nationalit (article 6) ou la renonciation la nationalit (7-1-a) la garantie de lobtention dune autre nationalit. Il est galement prvu que la seule rsidence ltranger et le nonenregistrement auprs des autorits consulaires ne suffisent pas dchoir une personne de sa nationalit, sauf acquisition de la nationalit du pays de rsidence. Les articles 8 et 9 envisagent la privation de nationalit comme tant exceptionnelle. Larticle 8-4 prvoit quun tat ne fera usage de la facult de priver un individu de sa nationalit que conformment la loi et larticle 9 met des bornes la privation de nationalit en excluant quelle puisse intervenir lgard dun individu ou dun groupe dindividus pour des raisons dordre racial, ethnique, religieux ou politique . (2) Audition du 15 dcembre 2010.

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limpossibilit de dchoir une personne de sa nationalit : la fraude et la fausse dclaration. Modifier les articles 27-2 et 21-4 du code civil pour les mettre en conformit avec la Convention de 1961 sur la rduction des cas dapatridie reviendrait donc limiter encore davantage la marge de manuvre et dapprciation de ltat en matire de nationalit : dune part, il faudrait rduire le dlai ouvert pour rapporter les dcrets portant naturalisation, acquisition de la nationalit, ou rintgration dans la nationalit alors mme que ces derniers auraient t obtenus au mpris des conditions prvues par la loi ou la suite dun mensonge ou dune fraude ; et, dautre part, il faudrait supprimer le pouvoir dopposition du gouvernement, qui est la marque du caractre rgalien de lacte octroyant la nationalit. De tels amnagements iraient contre-courant du caractre souverain du droit de la nationalit que prne votre rapporteur, alors mme que M. Philippe Leclerc, reprsentant du Haut commissariat des Nations unies pour les rfugis, a indiqu lors de son audition que 1 500 personnes avaient obtenu le statut dapatride en France, et que la plupart avaient t naturalises(1). Par ailleurs, ces modifications iraient galement lencontre de la loi relative limmigration, lintgration et la nationalit rcemment adopte. Ce texte prvoit dune part dallonger deux ans le dlai prvu pour rapporter les dcrets portant acquisition, naturalisation ou rintgration en cas de non-satisfaction du requrant aux conditions lgales et dautre part dtendre de six mois deux ans le dlai pendant lequel le gouvernement peut sopposer lenregistrement dune dclaration de nationalit. La France na pas non plus ratifi la Convention de la commission internationale de ltat civil de Berne, tendant rduire le nombre des cas dapatridie, du 13 septembre 1973, dont larticle 1er, alina 1er, dispose que lenfant dont la mre a la nationalit dun tat contractant acquiert la naissance la nationalit de celle-ci au cas o il eut t apatride . On le voit, tous ces textes internationaux visent garantir le droit la nationalit et prvenir lapatridie, voire lliminer. La lutte contre lapatridie contribue valoriser la notion de nationalit dans la mesure o elle rpond au souci de voir les personnes sancrer dans une nationalit. Si la mondialisation avait totalement relgu le fait national dans loubli, tant de conventions sur la rduction de lapatridie nauraient pas t adoptes. Mais il est vrai que laffirmation du droit une seule nationalit et la prvention voire llimination de la pluripatridie sont restes trangres aux proccupations de lOrganisation des Nations unies. Au niveau international, seul le Conseil de lEurope sest proccup de la rduction des cas de plurinationalit.

(1) Audition du 15 dcembre 2010.

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c) Les conventions du Conseil de lEurope de 1963 et de 1997 Ds lors que lon dfinit la nationalit comme un lien juridique et politique entre une personne et un tat et quon y voit lexpression dune vision de la nation reposant sur ladhsion des ides et des valeurs, il apparat cohrent de concevoir ce lien comme exclusif, exclusif tout au moins de ladhsion des visions de la nation et des valeurs antithtiques. Pierre Louis-Lucas ne sy tait pas tromp, qui crivait que la nationalit est, par dfinition, un lien absolu et exclusif (1). Comment croire en la loyaut, en lengagement et en ladhsion dune personne ayant la nationalit dtats exigeant le partage de valeurs ou la ralisation dactes contradictoires ? cette question, Pierre Louis-Lucas rpondait que ltat est dans un constant tat de doute touchant ses droits envers lincertain bipatride (2). Plus rcemment encore, la Cour suprieure dAustralie, dans une dcision de juin 1999, a jug quune personne de nationalit australienne possdant galement une nationalit trangre ne pourrait tre lue au Parlement fdral australien en raison de ses liens avec cette puissance trangre. Cest du reste dans cette optique que le Conseil de lEurope a adopt, ds 1963, une convention sur la rduction des cas de pluralit de nationalits et sur les obligations militaires en cas de pluralit de nationalits. Signe le 6 mai 1963 par la France, cette convention a t ratifie par notre pays le 26 janvier 1965 et est entre en vigueur le 28 mars 1968. Deux protocoles additionnels furent adopts le 24 novembre 1977, et un troisime le 2 novembre 1993. Mais le 4 mars 2008, la France a dnonc le titre premier de cette convention, relatif la rduction des cas de pluralit de nationalits, avec effet compter du 5 mars 2009, de faon lever les obstacles juridiques la plurinationalit au sein de lUnion europenne. Larticle premier de la Convention de Strasbourg du 6 mai 1963 disposait que les ressortissants des tats parties qui acquraient volontairement la nationalit dun autre tat partie perdaient leur nationalit antrieure. Le protocole additionnel du 24 novembre 1977 prvoyait cette fin une procdure de communication entre les tats concerns des acquisitions de nationalits, sous forme dchanges dinformations. La France a sign ce protocole additionnel le 30 juillet 1984 mais ne la pas ratifi. Si une telle ratification parat impossible depuis que notre pays a dnonc la partie de la Convention de 1963 laquelle se rattachait ce protocole additionnel, il nen reste pas moins quil serait bon lavenir denvisager la conclusion de conventions du mme type, et de sinspirer de la pro-

(1) P. Louis-Lucas, Les conflits de nationalits , Recueil de Cours La Haye, 1938, t. II, p. 14. P. LereboursPigeonnire a galement soulign quun sujet de plusieurs tats pourrait difficilement avoir vis--vis de tous ensemble les sentiments et la conduite dun sujet correct (Prcis de droit international priv, 6e d., Dalloz, 1954, n 52). F. de Castro a, quant lui, relev lincompatibilit entre la conception absolutiste du pouvoir tatique et la double nationalit [], incompatibilit base prsent sur le fait que la souverainet est conue comme un pouvoir total et exclusif sur le sujet ( La nationalit, la double nationalit et la supranationalit , Recueil de Cours La Haye, 1961, t. I, p. 596). (2) P. Louis-Lucas, Les conflits de nationalits , Recueil de Cours La Haye, 1938, t. II, p. 14.

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cdure de collecte et dchange dinformations entre tats en matire dacquisitions de nationalits. Larticle 2 de la Convention du Conseil de lEurope de 1963 prvoyait que les ressortissants de plusieurs tats signataires pouvaient renoncer la nationalit de lun de ces tats sous rserve dune autorisation de ce dernier qui, dans certains cas, ne pouvait tre refuse. Avant mme que la France ne dnont le titre premier de la Convention du Conseil de lEurope de 1963 au profit dun libralisme total en matire de plurinationalit, le protocole additionnel du 2 novembre 1993, ratifi par la France le 23 fvrier 1995 et entr en vigueur le 24 mars 1995, modifiait lesprit de la Convention de 1963 de faon non ngligeable (1). Ladoption dune nouvelle attitude du Conseil de lEurope lgard des problmes de pluripatridie sest confirme dans les annes qui ont suivi : cest en effet un tout autre esprit qui a prsid ladoption de la Convention europenne sur la nationalit du 6 novembre 1997(2), qui ne contient aucune disposition visant lutter contre la pluralit de nationalits. Conscients de limpact qua la dtermination de la nationalit sur les droits de la personne, et soucieux dharmoniser en consquence les rgles de dtermination de la nationalit pour homogniser les droits reconnus aux personnes places dans la mme situation, les organes du Conseil de lEurope ont cr un comit dexperts sur la nationalit dont les travaux ont conduit en 1997 ladoption dune convention dictant des rgles de dtermination de la nationalit communes aux tats signataires. Si larticle 3, 1, de cette convention rappelle le principe, admis depuis 1923, selon lequel il appartient chaque tat de dterminer par sa lgislation quels sont ses ressortissants , il nen reste pas moins que lintroduction du rapport explicatif de la convention ne cache pas que lambition du texte est de favoriser le dveloppement progressif du droit international en matire de nationalit en faisant la synthse entre des ides nouvelles qua fait apparatre lvolution du droit interne et du droit international .

(1) Qui plus est, M. Marceau Long soulignait dj en 1988 linsuffisance de la convention du Conseil de lEurope de 1963 dans le contexte de la construction europenne. Il crivait ainsi : La libre circulation a pour consquence des migrations auxquelles des tats membres ne peuvent rester indiffrents. Ces migrations peuvent susciter terme un accroissement du nombre des personnes ayant plusieurs nationalits des pays de la Communaut conomique europenne. La convention du Conseil de lEurope du 6 mai 1963, qui tend rduire les cas de double ou plurinationalit entre pays europens et qui na dailleurs t signe que par une partie des pays membres des communauts, ne parat plus apporter aujourdhui la rponse approprie aux problmes poss par la double ou plurinationalit lintrieur de lEurope (tre franais aujourdhui et demain, op. cit., t. II, p. 57). (2) Signataire de la convention depuis le 4 juillet 2000, la France ne la pas ratifie. Toutefois, trois tats (Autriche, Moldavie et Slovaquie) ont ratifi cette convention, de sorte quelle a pu entrer en vigueur le 1er mars 2000. Depuis 2000, treize autre tats lont ratifie : lAlbanie, lAllemagne, la Bulgarie, le Danemark, la Hongrie, lIslande, les Pays-Bas, le Portugal, la Rpublique tchque, la Roumanie, la Sude, lexRpublique yougoslave de Macdoine et lUkraine.

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Rpondant au souci de prvenir lapatridie plutt que la pluripatridie, larticle 4 de la Convention nonce tour tour que chaque individu a droit une nationalit , que lapatridie doit tre vite et que nul ne peut tre arbitrairement priv de sa nationalit . Larticle 5 pose un principe de non-discrimination et interdit toute discrimination fonde sur le sexe, la religion, la race, la couleur, ou lorigine nationale ou ethnique . Mais le texte va plus loin en dictant des rgles communes en matire dattribution, dacquisition et de perte de la nationalit. Pour ce qui est de lattribution de la nationalit, promouvant le droit du sang, la Convention impose aux tats parties de reconnatre la transmission de plein droit de la nationalit par la filiation, sous rserve dexceptions possibles en cas de naissance ltranger. Pour ce qui est de lacquisition de la nationalit, le texte impose aux tats signataires de prvoir la possibilit de naturaliser des trangers, dexiger une dure maximale de sjour de dix ans sur le territoire pour solliciter la naturalisation, et de prvoir des procdures de naturalisation simplifies pour les conjoints et enfants de nationaux. Pour ce qui est de la perte de la nationalit, la Convention linterdit par principe, quelle soit de plein droit ou linitiative des tats. Toutefois, elle mnage la libert dapprciation des tats en prvoyant de multiples exceptions. Ainsi, il est admis quune personne puisse perdre sa nationalit en en acqurant volontairement une autre, ou si elle rside habituellement ltranger au point davoir perdu tout lien effectif avec son tat dorigine, ou encore si elle se rend coupable de fraude ou dune atteinte aux intrts fondamentaux de ltat(1). Toutes ces dispositions montrent qu la fin du XXe sicle, le Conseil de lEurope a cess de se soucier de la pluripatridie pour se focaliser sur la lutte contre lapatridie. Du reste, le retournement est si probant que le chapitre V de la Convention sur la nationalit du 6 novembre 1997 favorise mme la double nationalit en la rendant de plein droit. Les dispositions de ce chapitre interdisent en effet la remise en cause de la double nationalit automatiquement attribue la naissance ou acquise automatiquement par mariage, et elles imposent lgalit des droits entre nationaux et doubles nationaux ds lors que ces derniers rsident sur le territoire de ltat concern. La Convention du Conseil de lEurope de 1997 tant cense sappliquer sans prjudice des dispositions de celle de 1963 sur la rduction des cas de pluralit de nationalits, limpact de ces dispositions peut apparatre limit. Il nen reste pas moins quelles illustrent lmoussement dune prise de conscience amorce dans les annes 1960 quil faut aujourdhui raviver.

(1) Le chapitre IV de la Convention prvoit des garanties procdurales : les procdures de naturalisation doivent engendrer des cots raisonnables et les dcisions tatiques en matire dacquisition de la nationalit doivent intervenir dans un dlai raisonnable, tre motives par crit et tre susceptibles de recours administratif ou judiciaire.

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d) La ncessit dune convention-cadre onusienne rgissant les appartenances nationales multiples Le principe de la comptence exclusive et souveraine des tats pour fixer les rgles de dtermination de la nationalit, pos par la Cour permanente de justice internationale en 1923, et rappel par la Cour internationale de justice en 1955, tait conu comme susceptible dvoluer. Dans lavis consultatif rendu le 7 fvrier 1923, la Cour permanente de justice internationale indiquait que dans ltat actuel du droit international, les questions de nationalit sont, en principe, de lavis de la Cour, comprises dans ce domaine rserv [des tats] (1). Dans son arrt Nottebohm, la Cour internationale de justice admettait que ctait aux tats souverains de fixer les rgles de dtermination de la nationalit, mais ajoutait que sil en [tait] ainsi, c[tait] que la diversit des conditions dmographiques na[vait] pas permis jusquici ltablissement dun accord gnral sur les rgles concernant la nationalit, encore que, par sa nature, celle-ci affect[ait] les rapports internationaux (2). Depuis longtemps les juridictions internationales appellent donc de leurs vux ladoption dun accord-cadre international fixant les principes fondamentaux appels gouverner les rgles de dtermination de la nationalit. Dans le contexte de la mondialisation, lheure o la pluripatridie se dveloppe et o, dans le mme temps, en matire de droit de la nationalit, les carts se creusent entre les lgislations dtats qui reposent sur lallgeance perptuelle, celles qui admettent la binationalit voire la plurinationalit, et celles qui imposent le choix dune appartenance nationale unique, ladoption dun tel accord apparat plus que ncessaire. Il satisferait en effet un imprieux besoin dharmonisation des rgles dattribution et dacquisition de la nationalit dont la diversit actuelle est propice une rupture dgalit entre les personnes. Dans lattente de ladoption dune telle convention au niveau onusien, il conviendrait tout le moins que notre pays engage sans dlai une rvision des conventions bilatrales quil a conclues en matire de double nationalit, en commenant par celles qui le lient des tats imposant leurs ressortissants une allgeance perptuelle. La rengociation de ces conventions devrait tre domine par le souci de rduire au maximum la possibilit pour les ressortissants des deux tats parties de cumuler leurs nationalits.

(1) Recueil des avis consultatifs CPJI, srie B, n 4, p. 7. (2) CIJ, 6 avril 1955, Recueil p. 23.

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Proposition n 22 : Encourager la ngociation de conventions bilatrales rduisant les cas de double nationalit, particulirement avec les tats imposant leurs ressortissants une allgeance perptuelle, ainsi que ladoption dune convention-cadre internationale sur la rduction des appartenances nationales multiples.

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CONCLUSION Prs dun quart de sicle plus tard, le constat est le mme que celui que faisait M. Marceau Long en 1988 dans son rapport au Premier ministre : On nentend plus gure le discours du patriotisme. Les institutions nationales, comme lcole ou larme, sont volontiers remises en cause. Les glises catholiques, franaise, polonaise et italienne, qui devaient contribuer aider, contrler et intgrer les populations trangres ont perdu une grande part de leur rle social. Les syndicats ouvriers contribuaient aussi insrer les ouvriers trangers dans lensemble de la classe ouvrire (1). Quant lcole, elle est en 2011 comme en 1988 moins autoritaire, moins exigeante, moins sre de ses valeurs et de sa mission quelle ne la t pendant la IIIe Rpublique (2). Le dfi du dbut du XXIe sicle reste le mme que celui de la fin du XXe : il est essentiel pour la socit franaise de russir au cours des vingt prochaines annes lintgration de la population trangre rgulirement tablie sur son sol (3). Comme M. Marceau Long, votre rapporteur soutient que cette intgration sera rendue dautant plus facile que sera plus forte la conscience didentit de la nation franaise (4). En dautres termes, lintgration des trangers sera dautant plus russie que la nation franaise aura retrouv ce qui fait sa quintessence : le respect des valeurs du pacte rpublicain, la participation un projet politique tourn vers lavenir dans lequel lintrt gnral prime les intrts particuliers, et laffection partage pour une histoire et une mmoire communes. Les propositions de votre rapporteur sefforcent donc de tracer les contours dun projet mobilisateur susceptible de donner un nouveau souffle au roman national en redonnant une me au droit de la nationalit. Il sagit de redonner la nation son rle intgrateur en mettant en uvre une conception volontariste de la nationalit privilgiant un effort dengagement de la part de ceux qui la dtiennent ou qui la demandent. Cest en effet en demandant tous ceux qui se voient attribuer la nationalit franaise ds la naissance et tous ceux qui lacquirent raison de la naissance et de la rsidence en France, ou du mariage, ou de la naturalisation, de manifester leur volont dappartenir la nation franaise, et donc, sils le souhaitent, de choi(1) tre franais aujourdhui et demain, op. cit., t. II, p. 27. (2) Ibidem, p. 27. (3) Ibidem, p. 85. (4) Ibidem, p. 87.

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sir entre la nationalit franaise et leur(s) nationalit(s) trangre(s), que le droit de la nationalit va parvenir renouer avec ce qui, selon Alain Finkielkraut, est le propre de la France, savoir dtre un pays dont les plus hautes valeurs thiques ou spirituelles sont proposes ladhsion consciente de ses membres (1).

(1) Cit dans tre franais aujourdhui et demain, op. cit., t. II, p. 90.

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EXAMEN DU RAPPORT EN COMMISSION

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SYNTHSE DES PROPOSITIONS

RENOUER AVEC UN RCIT NATIONAL VOLONTARISTE

Proposition n 1 : Rtablir une place dans lenseignement pour un lapprentissage plus chronologique de lhistoire national, un rcit rpublicain volontariste intgrant les mmoires, redonnant le sens de lappartenance la nation et assurant la transmission des valeurs rpublicaines, notamment par lenseignement plus systmatique de lhymne national.
MANIFESTER SA VOLONT

Proposition n 5 : Exiger des personnes qui la nationalit franaise a t attribue ds la naissance par leffet du droit du sang ou du double droit du sol, une manifestation commune de leur volont dappartenir la nation franaise loccasion dune crmonie de remise de la carte dlecteur en mairie. Proposition n 6 : Exiger des personnes nes en France de parents trangers ns ltranger une manifestation de volont dacqurir la nationalit franaise leur majorit. Proposition n 7 : Exiger des personnes qui acquirent la nationalit franaise par dclaration raison du mariage une manifestation de volont dappartenir la nation franaise.

CHOISIR OU DCLARER SA NATIONALIT

Proposition n 18 : Exiger des personnes qui ont deux nationalits ou plus, et qui la nationalit franaise a t attribue ds la naissance par leffet du droit du sang ou du double droit du sol, quelles dclarent leur(s) nationalit(s) trangre(s) loccasion de la manifestation de volont dappartenir la nation franaise qui serait demande tous les Franais, leur majorit, lors de la remise de la carte didentit ou dlecteur en mairie.

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Proposition n 19 : Exiger des personnes qui, nes en France de parents trangers ns ltranger, ont deux nationalits ou plus, et qui souhaitent devenir franaises, quelles choisissent entre la nationalit franaise sollicite et leur(s) nationalit(s) trangre(s). Proposition n 20 : Subordonner lacquisition de la nationalit franaise par dclaration raison du mariage ou par dcision de lautorit publique dans le cadre de la procdure de naturalisation la renonciation expresse du dclarant ou du candidat sa ou ses nationalit(s) trangre(s). Proposition n 22 : Encourager la ngociation de conventions bilatrales rduisant les cas de double nationalit, particulirement avec les tats imposant leurs ressortissants une allgeance perptuelle, ainsi que ladoption dune convention-cadre internationale sur la rduction des appartenances nationales multiples.

VALORISER LE STATUT DE RSIDENT

Proposition n 17 : Privilgier lobtention de la carte de rsident permanent sur la naturalisation et rendre ce titre de sjour durable plus attractif en assortissant sa possession de loctroi du droit de vote et dligibilit aux lections municipales aprs rvision constitutionnelle.

CONSACRER LA NATIONALIT UN CODE ET EN MODIFIER CERTAINES RGLES

Proposition n 2 : Extraire les dispositions relatives la nationalit du code civil pour les rintroduire dans un code de nationalit. Proposition n 3 : Renforcer le rgime drogatoire dentre et de sjour des trangers Mayotte et en Guyane. Proposition n 4 : Limiter les demandes dacquisition de la nationalit franaise au titre de la naissance et de la rsidence en France en tendant la condition de rgularit du sjour aux mineurs trangers et leurs parents.

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Proposition n 21 : Faire figurer la nationalit parmi les mentions portes sur les actes dtat civil en rformant larticle 35 du code civil.

MODIFIER LA PROCDURE DE NATURALISATION

Proposition n 14 : tendre aux bnficiaires du statut de rfugi la condition de stage de cinq ans pour demander la naturalisation en abrogeant le 7 de larticle 21-19 du code civil. Proposition n 15 : Systmatiser les crmonies daccueil dans la nationalit franaise en transfrant aux communes la responsabilit de leur organisation, en formalisant leur droulement et en les associant la remise de la carte dlecteur pour tous les citoyens, quel que soit le mode dacquisition de la nationalit franaise. Proposition n 16 : Instituer un test crit de naturalisation portant la fois sur la matrise de la langue, dfinie conformment au cadre europen commun de rfrence pour les langues (CECRL), et sur la connaissance de lhistoire, de la culture et de la socit franaises. tablir une procdure dvaluation plus stricte concernant la matrise de la langue par un effort de formation des personnels affects cette tche et la dfinition de critre dun niveau gal celui des comptences exiges pour lobtention du diplme DELF A2.

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VALORISER LE SERVICE CIVIQUE

Proposition n 8 : Augmenter le nombre de missions finances dans le cadre du service civique. Proposition n 9 : Lever les obstacles juridiques la mise en uvre de la formation civique et citoyenne prvue dans le cadre du service civique. Proposition n 10 : tendre les dbouchs offerts aux jeunes ayant accompli le service civique, notamment dans les armes. Proposition n 11 : Ouvrir le service civique aux demandeurs dasile et mieux prendre en compte laccomplissement du service civique par une personne qui demande la nationalit franaise, dans le cadre de la procdure de naturalisation. Proposition n 12 : Appuyer le projet de cration dun Institut du service civique. Proposition n 13 : Faire participer les engags du service civique au dfil de la fte nationale.

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LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LA MISSION DINFORMATION

Runion du mercredi 3 novembre 2010 - 16h15 M. Pierre MAZEAUD, ancien prsident du Conseil constitutionnel, prsident de la fondation Charles de Gaulle M. Paul LAGARDE, professeur mrite de droit luniversit Paris I, spcialiste en droit international priv Runion du mercredi 17 novembre 2010 M. Jean-Philippe THIELLAY, matre des requtes au Conseil dtat, auteur de louvrage Les clefs de la nationalit franaise M. Alain BLUM, responsable de lunit de recherche Identits et territoires des populations et Mme France GURIN-PACE, directrice de recherche en charge de lunit de recherche Identits et territoires des populations lInstitut national dtudes dmographiques (INED) Runion du mercredi 1er dcembre 2010 M. Hugues FULCHIRON, prsident de luniversit Jean Moulin, professeur de droit priv Runion du mercredi 8 dcembre 2010 Mme Anne-Marie THIESSE, historienne et directrice de recherches au CNRS M. Jean GODEFROID, directeur gnral de lOffice franais de limmigration et de lintgration Runion du mercredi 15 dcembre 2010 M. Philippe LECLERC, reprsentant du Haut commissariat des Nations unies pour les rfugis (HCR) Runion du mercredi 12 janvier 2011 M. Patrick WEIL, historien, directeur de recherche au CNRS Centre histoire sociale au XXe sicle Universit Paris I Panthon-Sorbonne Runion du mercredi 19 janvier 2011 Mme Michle TRIBALAT, dmographe, directrice de recherche lInstitut national des tudes dmographiques (INED)

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Runion du mercredi 26 janvier 2011 M. Patrick GAUBERT, prsident du Haut Conseil lIntgration et M. Benot NORMAND, secrtaire gnral Runion du mercredi 9 fvrier 2011 Mme Malika SOREL, essayiste Mme Catherine WITHOL de WENDEN, directrice de recherches au CNRS Runion du mercredi 16 fvrier 2011 M. Mustapha BELBAH, sociologue M. Xavier LEMOINE, maire de Montfermeil Runion du mercredi 2 mars 2011 M. Alain JAKUBOWICZ, prsident de la Ligue internationale contre le racisme et lantismitisme (LICRA) M- Pierre HENRY, directeur gnral de France Terre dasile Runion du mercredi 16 mars 2011 M. Pierre NORA, historien, membre de lAcadmie Franaise M. Tzvetan TODOROV, historien et essayiste Runion du 30 mars 2011 : table ronde des reprsentants des administrations intervenant dans la procdure de naturalisation : M. Michel AUBOUIN, directeur de laccueil, de lintgration et de la citoyennet, ministre de lIntrieur, de loutre-mer, des collectivits territoriales et de limmigration M. Laurent AUDINET, sous-directeur de laccs la nationalit franaise, ministre de lIntrieur, de loutre-mer, des collectivits territoriales et de limmigration M. Stphane FRATACCI, secrtaire gnral du ministre de lIntrieur, de loutre-mer, des collectivits territoriales et de limmigration M. Franois SAINT-PAUL, directeur des Franais ltranger et de ladministration consulaire, ministre des Affaires trangres et europennes M. Laurent TOUVET, directeur des liberts publiques, ministre de lIntrieur, de loutre-mer, des collectivits territoriales et de limmigration M. Laurent VALLE, directeur des affaires civiles et du Sceau, ministre de la Justice et des liberts

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Runion du mercredi 6 avril 2011 M. Martin HIRSCH, prsident de lAgence du service civique Gnral Robert AUGIER de CRMIERS, directeur du service national au ministre de la Dfense et des anciens combattants, responsable de lorganisation de la Journe dfense et citoyennet (JDC)

Personnes auditionnes dans le cadre des dplacements de la mission

Londres (16 dcembre 2010) M. Dominic Grieve, Attorney general

M. Keith Vaz, prsident de la commission des Affaires intrieures la Chambre des Communes M. Matthew Coats, Mme Nicola Smith, M. Jonathan Devereux, et M. Paul Ghent membres de lAgence de limmigration UK Border Agency Berlin (17 janvier 2011) M. Ole Schrder, secrtaire dEtat parlementaire au ministre fdral de lIntrieur, et M. Franz Wessendorf, responsable des questions de nationalit au sein du mme ministre M. Ralf Gebel, directeur de cabinet de Mme Maria Bhmer, ministre dlgue la Chancellerie fdrale en charge de lintgration et avec Mme Sybille Rseler, sous-directrice auprs de Mme Maria Bhmer M. Ehrhart Krting, ministre de lIntrieur du Land de Berlin

MM. Dieter Wiefelsptz (porte-parole du groupe SPD), Wolfgang Wieland, (porte-parole du groupe des Verts), Memet Kili (dput des Verts), membres de la commission des Affaires intrieures du Bundestag

Prfecture de Seine-Saint-Denis (Bobigny) 2 mars 2011 M. Christian Lambert, prfet de la Seine-Saint-Denis, M. Arnaud Cochet, secrtaire gnral de la prfecture.

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ANNEXE N1 LA PROCDURE DE NATURALISATION DEPUIS LE 1 E R JUILLET 2010 (DCRET N 2010-725 DU 29 JUIN 2010)

Premier ministre Proposition de naturalisation

Ministre de lIntrieur (sous-direction de laccs la nationalit franaise) Recours gracieux pralable tout recours contentieux (dans les deux mois suivants la notification) Transmission des dossiers recueillant un avis favorable (pour instruction et ventuels complments denqute) Prfecture (du lieu de rsidence effective) Dcision implicite rejet au bout de 4 mois Dcret de naturalisation

Notification des dcisions dfavorables (rejet, ajournement) Dpt du dossier

Demandeur (tranger justifiant dune rsidence habituelle de cinq annes en France)

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ANNEXE N2 LE DOSSIER DE NATURALISATION

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ANNEXE N 3 CARTES DES DPARTEMENTS DE GUYANE ET DE MAYOTTE

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