Amrica Latina: governabilidade, governance e desenvolvimento

Dirce de Ftima Cattani Dutra1 - Universidade Estadual do Rio Grande do Sul Brasil (UERGS) e-mail: dircedutra@yahoo.com.br RESUMO: A Amrica Latina no tem demonstrado alterao significativa em seu desenvolvimento. Seus indicadores demonstram baixa performance e elevada dificuldade para implementar processos de desenvolvimento. Este estudo procurou desenvolver uma anlise, com base nos conceitos de governabilidade e governance, sobre os principais pases latino-americanos, seus posicionamentos diante do ajuste sugerido pelo Consenso de Washington, conseqncias dessas polticas sobre a sociedade civil e sobre a articulao poltica que definiu o atual momento dessa regio. A anlise foi desenvolvida com a utilizao dos dados do Governance Matters V: Governance Indicators for 19962005, indicadores de governace desenvolvidos pelo Banco Mundial, sobre seis dimenses, a saber, Voz e accountability, Estabilidade poltica e ausncia de violncia, Efetividade governamental, Qualidade regulatria, Estado de direito e Controle da corrupo. Fica clara a existncia de inmeras fragilidades quanto governabilidade e principalmente governance. A Amrica Latina enfrenta trs problemas especficos: consolidao da democracia, retomada do desenvolvimento e reduo da desigualdade social. A regio apresenta resqucios de sistemas polticos autoritrios e sua poltica marcada por uma mistura de partidos fracos, clientelismo e corporativismo. A corrupo apresenta-se de forma preocupante representando uma grande barreira ao desenvolvimento. Conforme os indicadores do Banco Mundial, para 2005, a Amrica Latina apresenta ndices abaixo de 50 pontos percentuais, com alguns pases com menos de 25 pontos. Apenas o Chile apresenta, nos seis indicadores, uma posio acima dos 75 pontos, equiparando-se a pases da Unio Europia e EUA. No 6 indicador Controle da Corrupo, a maioria dos pases latino-americanos no alcanou 25 pontos. Brasil, Uruguai e Colmbia, apresentam mais de 25, porm menos de 50 pontos. Enquanto Paraguai e Venezuela atingem menos de 10 pontos percentuais. Diante dessa situao, o desafio para a regio organizar e melhorar a atuao do Estado, no sentido de elevar os ndices de governance. Melhorias na capacidade institucional e atendimento s demanda sociais devem ser a base para a ao poltica. Palavras-chaves: governance, desenvolvimento, Amrica Latina. ABSTRACT: Latin America has not demonstrated significant alteration in its development. Its indicators demonstrate low performance and high difficulty to
Agradecimento especial Prof Dr Marlia Patta Ramos (PPGDR/UNISC) pela sua importante contribuio. 1 Economista (UFSM), Mestre em Integrao Latino-Americana (UFSM), doutoranda em Desenvolvimento Regional (UNISC), Professora da Universidade Estadual do Rio Grande do Sul (UERGS).

2 implement development processes. This study develops an analysis about the governability and governance concepts, on the main Latin-American countries, its position before the adjustment suggested by the Consent of Washington, consequences of those politics on the civil society and about the political articulation that defined the current context in that area. The analysis was developed using the data of Governance Matters V: Governance Indicators goes 1996-2005, governance indicators developed by the World Bank, for six dimensions of governance: Voice and Accountability, Political Stability and Absence of Violence, Government Effectiveness, Regulatory Quality, Rule of Law and Control of Corruption. We can notice the existence of countless frailties related to governability and mainly to governance. Latin America has three specific problems: consolidation of the democracy, the development retaking and reduction of the social inequality. The area presents rests of authoritarian political systems and its politics still is marked by a mixture of weak policies, benefits and corporative institutions. The corruption is a great barrier to the development. According to the indicators of the World Bank, for 2005, Latin America presents indexes below 50 percentile points, with some countries with less than 25 points. Chile just presents, in the six indicators, a position above the 75 points, being compared to countries of the European Union and USA. In the 6th indicator - it Controls of the Corruption, most of the Latin-American countries didn't reach 25 points. Brazil, Uruguay and Colombia, they present more than 25, even so less than 50 points. While Paraguay and Venezuela reach less than 10 percentile points. Due to that situation, the challenge for the area is to organize and to improve the performance of the State, in the sense of elevating the governance indexes. Improvements in the institutional capacity and the attendance of the demands of the civil society should be the base for the political action. Key-words: governance, development, Latin America. 1. Introduo A Amrica Latina uma regio que tem demonstrado muitas dificuldades na conduo de seu desenvolvimento2. As ltimas dcadas do Sc. XX foram marcadas por um crescimento econmico inadequado, crise fiscal, aumento do desemprego e da violncia, aumento da pobreza e descontentamento das populaes na grande maioria dos pases latinoamericanos. Esse cenrio contribui para gerar uma crescente incredibilidade das instituies e dos dirigentes polticos, em vrios desses pases. Isso tem resultado em crises polticas e sociais como as ocorridas no Paraguai (1999),
2

O conceito de desenvolvimento utilizado neste paper pressupe sua diferenciao de crescimento econmico; enfatiza-o como algo que vai alm de ndices positivos de crescimento, trata-o como um processo em que a pessoa humana o centro e a cidadania a expresso maior que da vai resultar. No entanto, entende-se que, sob este prisma, o crescimento econmico e social uma condio sine quo non para o desenvolvimento.

3 Peru (2000), Argentina (2001) e Venezuela (2002), em que a mobilizao e a violncia se evidenciaram. Considerando esses fatos e constataes, questiona-se o seguinte: i) ii) Existe uma baixa capacidade governativa nos pases latinoamericanos? Existe uma ineficcia institucional que gera incapacidade de se gerenciar as crises e impossibilita essa regio de alcanar nveis satisfatrios de crescimento e desenvolvimento? iii) Essa incapacidade em governativa e/ou de decorrente uma de uma governance enfraquecida? Os conceitos de governabilidade/governance surgem mais efusivamente no debate dos meios polticos e acadmicos a partir das ltimas dcadas do Sculo XX, embora tenham existido embrionariamente desde o surgimento dos Estados modernos, no sculo XIX. O desafio da reforma do Estado e seu ajuste nova ordem econmica e financeira global tm provocado o surgimento de uma literatura sobre esses conceitos. Tambm a democracia participativa como processo poltico corrobora essa idia, a partir do momento que busca resolver demandas sociais. Este estudo tem como objetivo apresentar uma anlise sobre as seis dimenses de governance desenvolvidas e quantificadas pelo Banco Mundial, para 213 pases, e apresentadas em Governance Matters V: Governance Indicators for 19962005, a saber, Voz e accountability, Estabilidade poltica e ausncia de violncia, Efetividade governamental, Qualidade regulatria, Estado de direito e Controle da corrupo. Analisam-se tais indicadores para os pases da Amrica Latina, bem como a mdia da regio comparando-a com outras regies desenvolvidas, para cada uma das seis dimenses. Busca-se entender o posicionamento dessa regio diante do ajuste sugerido pelo Consenso de Washington e as conseqncias dessas polticas sobre a sociedade civil e sobre a articulao poltica que definiu o atual momento dessa regio. crise governabilidade

2. Definindo melhor a governabilidade e a governace A sociedade civil estruturada em distintas partes. Boa parte dessa estrutura est composta por uma poro no engajada como ser poltico, mas como ser social, que acaba se transformando em massa de manobra e em elemento decisrio no processo de escolha eleitoral. Existe um conjunto da sociedade civil que constantemente se relaciona com o governo, apresentando suas demandas. O conceito de governabilidade est relacionado s articulaes por parte do governo, e que convergem no sentido de atender esse conjunto da sociedade civil. Estes, no se sentindo excludos, ou seja, se sentindo atendidos, fornecem a base de sustentao ao governo. Ento, governabilidade est associada hegemonia, para ser mantida necessria a concordncia das medidas moldadas pelo Estado, legitimamente, que atinja as camadas sociais e que estas se sintam de uma forma ou outra beneficiadas. Da, os diversos interessados da sociedade encontram um ponto comum para validar o projeto de governo. Poder, ou no, agradar a todos, mas sua aceitao, este acordo coletivo, que se apresente como benefcio generalizado, o que garante a manuteno da governabilidade. A distribuio hegemnica do projeto de governo, associado com a clareza de suas polticas, diretrizes, objetivos e metas, necessita de um pacto virtual da sociedade para produzir esta expectativa. A governabilidade ento, faz parte de uma forma de arquitetura poltica estabelecida pelo governante, tanto interna como externamente. Essa arquitetura, no aspecto interno, ou seja, no prprio governo e suas instituies passa a se denominar governana ou governance, ou melhor, boa governana, quando ela conduz todo esse projeto sua aceitao e a formao do pacto. A governace pode ser entendida como a eficincia da gesto executiva em que a governabilidade est relacionada. Sob uma boa governace, o governante ter certeza de que a sua equipe de governo far aquilo que ele determinar, e que o efeito ser satisfao da demanda da sociedade. Governabilidade ocorre em nvel macropltico, estado e sociedade e a

5 governace, em nvel micropoltico, so as instituies que iro responder. A governace ainda pode ser vista sob o prisma global. A boa governace inclui as relaes internacionais, ou seja, as boas relaes entre os diversos pases. Esse termo muito utilizado pela Unio Europia, exemplo de conjunto institucional que vem alcanando pleno xito. A governabilidade e a governace so fatores decisivos para se atingir nveis de desenvolvimento de uma sociedade. Para o Banco Mundial, os termos governabilidade e governance so tratados como sinnimos, porm utilizando frequentemente governance para definir, de forma ampla, questes de governabilidade e de boa governana. Para Bresser Pereira (1998), somente se obtm governance se houver plena governabilidade. Esse autor reconhece que existe uma certa indefinio conceitual e normalmente se confunde os dois termos. Para ele, governabilidade a capacidade poltica de governar derivada da relao de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade (BRESSER PEREIRA, 1998, p.33). Governance a capacidade financeira e administrativa, em sentido amplo, de um governo implementar polticas. Neste sentido, a governance incorpora a idia de comando, coordenao, interveno e implementao, bem como mecanismos de prestao de contas, pelo Estado.

3. Os indicadores de governance do Banco Mundial O Banco Mundial desenvolveu um conjunto de indicadores agregados de governance para todo o mundo (213 pases), a partir de uma ampla investigao baseada em variveis subjacentes diferentes, que medem as percepes sobre a governabilidade/governance, que foram agregadas em seis dimenses3: Voz e accountability, Estabilidade poltica e ausncia de violncia, Efetividade governamental, Qualidade regulatria, Estado de direito e Controle da corrupo.

KAUFMANN, D; KRAAY, A e MASTRUZZI, M . Governance Matters V: Governance Indicators for 1996-2005(September 2006). Banco Mundial, 2006. Disponvel em http:// www.worldbank.org/wbi/governance/govdata/.

6 Foi estimado um valor que apresentado na forma de pontos percentuais, de cada um dos indicadores acima, para cada um dos 213 pases que fazem parte da investigao, bem como suas margens de erro (desviopadro) e grau de confiabilidade. Em Kaufmann, Kraay and Mastruzzi (2004). Governance Matters III: Governance Indicators for 1996, 1998, 2000, and 2002. World Bank Economic Review. 18:253-287, governance4. apresentada a metodologia utilizada para construo dos indicadores agregados de

Em resumo, a metodologia utilizada baseia se no mtodo estatstico de anlise multivariada denominado unobserved components model pioneiramente utilizado por Goldberger (1972), e do modelo estatstico Bayesiano de Efron and Morris (1971, 1972). Usou-se uma extenso do standard unobserved components model que expressa os dados observados de cada cluster como uma funo linear do componente comum no-obeservado de governance, mais um termo de erro que captura erros de percepo e/ou variao amostral em cada indicador. Assume-se que se pode chegar ao score observado do pas j de indicador k, y(j,k), com uma funo linear do componente no observado de governance, g (j) e o termo de erro (j,k), como segue:

Onde (k) e (k) so parmetros desconhecidos que traam g(j) de governance no-observado no y(j,k) de dados observado. Sendo que g(j) uma varivel aleatria com media zero e varincia 1. Assume-se que o termo de erro tem mdia zero e uma varincia que a mesma entre os pases, porm difere entre os indicadores, i. .

Assume-se tambm que os erros so independentes, i. . para I diferente de K . Isto impe que a nica razo para que duas fontes sejam correlacionadas entre si, seria porque ambas esto medindo o mesmo componente de governance no-observado. O termo de erro (j,k) captura duas fontes de incerteza na relao entre o indicador de governance verdadeiro e os indicadores observados. Primeiro, o aspecto particular de governance coberto pelo indicador k imperfeitamente medido em cada pas, podendo refletir qualquer erros de percepo por parte dos peritos (no caso de levantamento de votos de peritos), ou variao na amostra (no caso de pesquisas entre cidados ou empresrios). Segundo, ele reflete discrepncias que possam ocorrer entre o conceito geral de um indicador e o conceito particular de cada pas. Estas duas fontes de incertezas refletem-se na varincia do termo de erro Estimando-se os parmetros do modelo (k), (k), and (k), pode se computar estimativas de governance para cada pas, e tambm medir a preciso destas estimativas. Formalmente, a estimativa de governance para um pas produzida pelo unobserved components model mdia da distribuio do componente no-observado condicional do K(j) observado para esse pas, assim calculada:

7 Valores mais elevados so considerados os melhores. Os autores

apresentam alguns critrios para se observar tais dados que so os seguintes: foi procedido uma distribuio simples dos pases em quatro categorias (quartile), a) o melhor quartile, aqueles pases que apresentaram acima de 75 pontos, no indicador referido; b) o segundo melhor quartile, aqueles pases cujos valores do indicador ficou acima de 50 e abaixo de 75 pontos; c) o terceiro quartile , aqueles com indicadores acima de 25 e abaixo de 50 pontos; e a quarto quartile, aqueles pases que apresentaram menos de 25 pontos, em seus indicadores individuais. Para Kaufmann, Kraay, and Mastruzzi (2006, p. 5).
In brief our methodology consists of identifying many individual sources of data on perceptions of governance that we can assign to these six broad categories. We then use a statistical methodology known as an unobserved components model to construct aggregate indicators from these individual measures. These aggregate indicators are weighted averages of the underlying data, with weights reflecting the precision of the individual data sources. Crucially our methodology also generates margins of error for the estimates of governance for each country, which need to be taken into account when making comparisons of governance across countries and over time.

A fonte dos dados utilizados, pelo Banco Mundial, para essa investigao foram empresas e indivduos, agncias de classificao de risco, organizaes no-governamentais e agncias multilaterais, atravs de suas publicaes (Ver Quadro 1). Para 2005, a pesquisa tambm se baseou em mais de 120.000 pessoas consultadas; foram 276 variveis que medem

Onde o peso aplicado para cada fonte k,

inversamente proporcional varincia do termo de erro dessa fonte. Estima-se tambm o desvio padro dessa distribuio condicional, como um indicador de confiabilidade,

8 diferentes dimenses da governace. Utilizou-se 31 diferentes fontes,

produzidas por 25 organizaes diferentes. Quadro 1 Fontes e suas publicaes utilizadas na investigao.
Fonte Publicao African Development Bank Country Policy & Institutional Assessments Afrobarometer Afrobarometer Survey Asian Development Bank Country Policy & Institutional Assessments Bertelsmann Foundation Bertelsmann Transformation Index Brown University's Center for Public Policy Global E-Governance Asian Development Bank Country Policy & Institutional Assessments Business Environment Risk Intelligence Business Risk Service Business Environment Risk Intelligence Qualitative Risk Measure Columbia University State Capacity Project Economist Intelligence Unit Country Risk Service European Bank for Reconstruction & Transition Report Development Freedom House Countries at the Crossroads Freedom House Nations in Transition Freedom House Freedom in the World Gallup International Voice of the People Survey Global Insight Global Risk Service Global Insight Business Conditions and Risk Heritage Foundation Economic Freedom Index IJET Travel Intelligence Country Security Risk Assessment Institute for Management and Development World Competitiveness Yearbook International Research & Exchanges Board Media Sustainability Index Latinobarometro Latinobarometro Surveys Merchant International Group Grey Area Dynamics Political & Economic Risk Consultancy Corruption Survey Political Risk Services International Country Risk Guide Reporters Without Borders Reporters Without Borders State Department Trafficking in People Report State Department / Amnesty International Human Rights Dataset World Bank Business Enterprise Environment Survey World Bank World Business Environment Survey World Bank Country Policy & Institutional Assessments World Economic Forum Global Competitiveness Report Fonte: Elaborao da autora com base em Kaufmann, Kraay and Mastruzzi (2006).

4. As seis dimenses da governance O Banco Mundial d incio a essa investigao em 1996, quando inicia a construo dos indicadores (dois apenas: efetividade governamental e estado de direito) e sua aplicao em uma amostra de 160 pases. Desde ento tais indicadores vem sendo aprimorados com a agregao dos outros quatro. O Banco Mundial disponibiliza publicaes sobre esta investigao nos anos de 2002, 2003, 2005 e 2006. A publicao de setembro de 2006 apresenta o

9 reclculo dos anos anteriores para tais indicadores, sendo a mais completa e abrangente. Essas seis dimenses foram tratadas em Kaufmann, Kraay, and Mastruzzi
(2003, p. 3) como clusters de governace:
We construct six aggregate governance indicators, motivated by a broad definition of governance as the traditions and institutions by which authority in a country is exercised. This includes (1) the process by which governments are selected, monitored and replaced, (2) the capacity of the government to effectively formulate and implement sound policies, and (3) the respect of citizens and the state for the institutions that govern economic and social interactions among them. This classification of indicators into clusters corresponding to this definition of governance is not intended to be definitive. Rather, drawing on existing definitions of governance, we unbundled it reflecting our views of what constitutes a consistent and useful organization of the data that is concordant with prevailing notions of governance.

Apresenta-se a seguir, cada uma das dimenses e sua descrio mais detalhada: a) Voz e accountability: mede direitos humanos, polticos e civis, responsabilidade e transparncia (at que ponto os cidados de um pas podem participar selecionando o seu governo, como tambm sua liberdade de expresso e liberdade de associao). b) Estabilidade poltica e ausncia de violncia: mede a possibilidade de ameaas violentas ao governo, incluindo o terrorismo (percepes de que o governo ser desestabilizado ou subverter atravs de meios inconstitucionais ou violentos, inclui violncia domstica e terrorismo). c) Efetividade governamental: mede a competncia da burocracia e a qualidade na prestao dos servios pblicos (a qualidade dos servios pblicos e do servio civil e o grau de sua independncia de presses polticas, a qualidade de formulao de poltica e implementao, e a credibilidade do compromisso do governo para tais polticas). d) Qualidade Regulatria: mede a incidncia de polticas hostis ao mercado (a habilidade do governo para formular e implementar polticas adequadas e regulamentos que permitem e promovem o desenvolvimento de setor privado). e) Estado de direito: mede a qualidade de cumprimento de contratos, a

10 eficincia judiciria, a independncia judiciria e a incidncia do crime (at que ponto os agentes tm confiana e cumprem as regras da sociedade, a qualidade de execuo de contrato, a polcia, e os tribunais, a probabilidade de crime e violncia). f) Controle da corrupo: mede o abuso do poder pblico para o benefcio privado, incluindo formas insignificantes e principais de corrupo e a captura do estado pelas elites (at que ponto exercitado o poder pblico para lucro privado).

5. A Amrica Latina diante dos indicadores de governance A Amrica Latina apresentou no perodo entre 1930 e 1970 um ciclo considervel de crescimento e de desenvolvimento econmico e social. A partir da inicia-se uma nova fase, em que os pases latino-americanos passam a enfrentar a chamada crise da dvida externa. Nesse perodo, os recursos financeiros, que at ento eram abundantes, migram de pases em desenvolvimento para os pases desenvolvidos. Tem-se, no incio da dcada de 80, a moratria da dvida externa mexicana e instaura-se uma crise sem precedentes que leva a regio taxas muito pequenas de crescimento e descontrole inflacionrio. Os anos 90 so vivenciados, pelos pases da Amrica latina, sob recomendaes dos pases desenvolvidos atravs de receiturios do BIRD e FMI, por uma srie de ajustes propostos por estas instituies, no intuito de reverter os altos ndices inflacionrios, a crise fiscal, dficit em conta corrente do balano de pagamentos, crescimento econmico insuficiente e distores na distribuio da renda. a ao do chamado Consenso de Washington. Essas polticas preconizavam a abertura dos mercados dos pases latinoamericanos, bem como a privatizao de atividades produtivas com a finalidade de se chegar a um Estado mnimo, e por tanto com pouca despesa pblica (MATIAS PEREIRA, 2004). Percebe-se a um duplo desafio para esses pases. Desde o fim dos anos 70 e anos 80, essa regio empreendia um esforo no sentido de sua redemocratizao, ou seja, a substituio de regimes autoritrios por regimes democrticos. O restabelecimento de liberdades democrticas e o

11 estabelecimento de um Estado de Direito foram as principais demanda da sociedade civil neste perodo (IVO, 2002). Com a aplicao dos eixos do Consenso de Washington, esses pases se vem obrigados a assimilarem tambm conceitos de uma nova institucionalidade. Ao mesmo tempo em que a democracia procurava se consolidar, o Estado precisava operacionalizar ajustes internos e implantar uma nova gesto regida pelos princpios morais e ticos da boa governana, como controle da corrupo, eficincia e eficcia, ajustes monetrios das contas pblicas e maior responsabilidade com o oramento e recursos pblicos, Junto a esses desafios, a regio comea a enfrentar os problemas advindos das crises, ou seja, um notvel aumento da desigualdade social, aumento do desemprego e da violncia. Novas demandas surgiram, quais sejam as de superao desses problemas na tentativa de contornar as desigualdades e o aumento da pobreza. O fim do Sc. XX encontra uma Amrica Latina empobrecida, com uma acentuada desigualdade e com quase nenhum crescimento econmico. O Estado no consegue demonstrar capacidade de criar condies de alavancagem para o desenvolvimento. A chamada reforma do Estado necessria para a adequao desses pases ao Consenso de Washington altera significativamente a sua estrutura e a resposta a baixa capacidade de bem governar, ou de boa governana. Positivamente observa-se a formao de um maior posicionamento por parte da sociedade civil. Para a CLAD (1998), a primeira gerao de reformas, foram de orientao para o mercado, abertura comercial e ajustamento fiscal. Objetivavam a diminuio do Estado. No entanto, tais reformas no surtiram o efeito desejado. Ento surge a segunda gerao de reformas, que passam a sugerir a reconstruo do Estado. Este continua sendo um instrumento fundamental para o desenvolvimento econmico, poltico e social de qualquer pas. Observando-se os dados do Banco Mundial sobre governabilidade/governace na Amrica Latina, tem-se esta regio como apresentando uma baixa capacidade governativa sob a tica dos seis eixos apontados. Apenas o Chile mantm posies consideradas boa, equiparando com os pases da OCDE.

12 O Grfico 01 apresenta uma mdia para cada um dos seis indicadores para as regies: pases da OCDE, pases da sia oriental, pases da Europa oriental e Blticos e para os pases da Amrica Latina. Sua anlise permite entender que os pases da OCDE so os que apresentam uma melhor performance, tendo suas mdias acima de 90 pontos percentuais, com exceo do indicador controle da corrupo cuja mdia se mostra abaixo de 80 pontos. Esse grfico mostra a fragilidade enfrentada pela Amrica Latina, cujas mdias oscilam em torno de 40 pontos percentuais. O ponto mais crtico parece ser com referncia ao indicador 2, estabilidade poltica e ausncia de violncia (35,8 pontos percentuais), o que reflete a realidade dessa regio quanto a manuteno da estabilidade poltica. O indicador 5, controle da corrupo (37,4 pontos) tambm se mostra com problemas. Os melhores desempenhos aparecem no indicador 1, Voz e Accoutability (52,8 pontos) e no indicador 4, Qualidade Regulatria (47,3 pontos), porm muito aqum dos pases da OCDE Grfico 01 Indicadores de Governance (Mdia) para Amrica Latina, OCDE, sia Oriental e Europa Oriental e Bltico 2005.

In

di

ca

do

41,2

r6

In

di

ca

do

37,4

r5

Asia oriental Europa oriental e Baltico OCDE

In

di

ca

do

47,3

r4

In

di

ca

do

43,4

r3

Amrica Latina

In

di

ca

do

35,8

r2

di

ca

do

52,3 0 25 50 75 100

Fonte: Elaborao da autora com base nos dados do Banco Mundial (2006) Indicador 1: Voz e Accoutability. Indicador 2: Estabilidade poltica e ausncia de violncia. Indicador 3: Efetividade governamental. Indicador 4: Qualidade Regulatria.

In

r1

13
Indicador 5: Estado de direito. Indicador 6: Controle da corrupo.

Para

se

ter

uma

viso

mais detalhada
5

sobre

os

nveis de

governabilidade e governance, na Amrica Latina , apresenta-se, a seguir, os indicadores para os principais pases da regio, calculados em um nvel de significncia de 90 %, para cada uma das dimenses tratadas pelo Banco Mundial, em uma anlise comparativa. 5.1. Voz e accountability Neste indicador, refletem-se as condies que a sociedade civil tem em relao a direitos, liberdade e participao no projeto de governo. Tambm aqui se quantificou a transparncia das aes governamentais e sua percepo pelos membros da sociedade, corroborando a idia de legitimao. Nesse sentido, se sobressaem pases como Costa Rica e Chile (de economia complexa e organizada) e com uma pontuao entre 80 e 90 pontos percentuais (Ver Grfico 02). Aps vem Uruguai (76,8%), Belize (73,9%) e Suriname (67,6%). Grfico 02 Amrica Latina quanto ao Indicador 1 Voz e Accoutability 2005.

Considerou-se, para esta pesquisa, como Amrica Latina todos os pases que falam lngua espanhola e portuguesa, que tiveram colonizao ibrica ou hispnica. No sero estudados os pases do Caribe por se entender que se trata de uma regio com especificidades prprias bastante diferenciadas da Amrica Latina. Com exceo de Cuba, que mesmo sendo um pas caribenho, far parte deste estudo.

14

1.Voz e Accountability
Costa Rica Chile Uruguai Belize Suriname Panam Guyana Argentina Guiana Brasil Mxico El Salvador Peru Nicaragua Bolvia Honduras Equador Paraguai Colmbia Guatemala Venezuela Cuba
0 25 50 75 100

Fonte: Elaborao da autora com base nos dados do Banco Mundial (2006).

Pases como Brasil (57%), Argentina (59,4%) e Mxico (54,1%) apresentam uma razovel performance no indicador Voz e Accoutability, ou seja, em torno da mdia da Amrica Latina (52,3%), para esse indicador, porm bem abaixo de pases desenvolvidos (OCDE), com mdia de 91,3 %. Esta dimenso da governance importante para o desenvolvimento. De acordo com Sen (2000), o desenvolvimento s alcanado por uma sociedade livre e tica, em que os indivduos so tratados e detm nveis de liberdade capaz de fazer desabrochar suas capacidades latentes de escolha pelo seu crescimento. Tambm importante o grau de transparncia sobre as atividades de governo. 5.2. Estabilidade poltica e ausncia de violncia Esta dimenso tenta capturar a probabilidade de ameaas ao governo, como o caso de um golpe, e tambm questes ligadas ao terrorismo. Sua importncia para o desenvolvimento est ligada ao grau de confiabilidade que os investidores precisam ter sobre os pases nos quais vo realizar suas inverses. Quanto menor for o risco de um pas vir a sofrer um desarranjo poltico e social, melhor o ambiente para a atrao de capitais e investimento.

15 Grfico 03 Amrica Latina quanto ao Indicador 2 Estabilidade Poltica/Ausncia de Violncia 2005.

2.Estabilidade Poltica/ausncia de violncia
Chile Costa Rica Uruguai Belize Suriname Guiana Francesa Cuba Panam Brasil El Salvador Nicaragua Argentina Mxico Guyana Paraguai Honduras Equador Guatemala Peru Bolvia Venezuela Colmbia
0 25 50 75 100

Fonte: Elaborao da autora com base nos dados do Banco Mundial (2006).

No aspecto Estabilidade poltica e ausncia de violncia, a Amrica Latina possui uma forte fragilidade. Os pases latino-americanos possuem um ambiente democrtico ainda em consolidao, e ainda bastante comum a ocorrncia de golpes polticos. Com certeza, esta dimenso apresentando uma performance bastante frgil, tem impactado negativamente a entrada de capitais e novos investidores nesses pases. Apenas o Chile possui um indicador quanto Estabilidade Poltica e Ausncia de Violncia prximo de 80%.Aps vem a Costa Rica (70,3%), e o Uruguai (65,6%). A mdia da Amrica Latina para esta dimenso, que de 35,8 %. O Brasil (40,6%), Argentina (37,7%) e Mxico (36,3%) esto levemente acima da mdia. Os pases com as menores posies so a Colmbia (4,2%), a Venezuela (11,8%), Bolvia (15,1%) e Peru (18,4%). Um caso interessante Cuba (45,8%), mesmo com seu regime de governo.

5.3. Efetividade governamental (eficcia de governo) Esta dimenso considera a qualidade e a competncia da burocracia na

16 prestao dos servios pblicos, a qualidade na formulao e implementao de polticas, o grau de independncia do governo das presses polticas e sua credibilidade perante a sociedade civil. Normalmente ela tratada como a qualidade da gesto pblica e das instituies. atravs do Estado e seus agentes pblicos que esta dimenso de governance manifestada, pois so estes que possibilitam a formulao/implementao correta das polticas pblicas e representam a face deste, diante da sociedade civil e do mercado, e setor de prestao de servios diretos ao pblico (ARAJO, 2002). De acordo com os indicadores de governance, a Amrica Latina apresenta tambm fragilidades, quanto eficcia de governo. O Chile novamente o pas latino-americano que possui indicador, nesta dimenso de governance, acima de 80 %, porm menos que 90 %. A Guiana Francesa (73,7%), o Uruguai (68,9%) e a Costa Rica (64,1%) apresentam-se com bons indicadores. O Mxico (57,4 %), o Brasil (55%) e a Argentina (47,8%), apresentam-se em uma faixa intermediria, um pouco acima da mdia da Amrica Latina, que se mostra baixa, 43,4 %. A efetividade governamental se mostra muito deficiente no Equador (13,9%) e Cuba (19,1%). A Venezuela, Paraguai, Bolvia e Nicargua apresentam tambm baixssima efetividade governamental.

Grfico 04 Amrica Latina quanto ao Indicador 3 Efetividade governamental 2005.

17

3. Efe tivida de gove rna m e nta l

Chile Guiana Francesa Uruguai Costa Rica Belize Panam Mxico Suriname Brasil Colmbia Argentina El Salvador Guyana Peru Honduras Guatemala Nicaragua Bolvia Paraguai Venezuela Cuba Equador
0 25 50 75 100

Fonte: Elaborao da autora com base nos dados do Banco Mundial (2006).

5.4. Qualidade Regulatria Esta uma dimenso da governance extremamente importante para o desenvolvimento, principalmente em se tratando de pases de economias de mercado. Para Kaufmann et al (2006) esta dimenso da governance vai captar as percepes sobre a habilidade do governo na formulao e implementao de polticas e regulamentos que no entravem, e sim promovam, o desenvolvimento do setor privado. Questes como eficincia, previsibilidade, honestidade, transparncia e responsabilidade na conduo de polticas econmicas, como tambm a adoo de regulamentos adequados, so importantes sinalizadores para os agentes privados, ou de mercado, realizarem suas inverses e desenvolverem seus negcios. Segundo os indicadores do Banco Mundial, a Amrica Latina apresenta inmeras fragilidades nesta dimenso de governance. Apenas o Chile demonstra um elevado grau de qualidade regulatria, em torno de 90,6 %. Pases como o Mxico (62,4%) e Uruguai (61,4%) Brasil (56%), possuem uma performance mdia quanto qualidade regulatria, acima da mdia da Amrica Latina que de 47,3%. Os menores nveis so observados na Argentina

18 (25,2%), Paraguai (22,8%), Equador (20,8%), Venezuela (12,4%) e Cuba (3%). Grfico 05 Amrica Latina quanto ao Indicador 4 Qualidade Regulatria 2005.
4. Qualidade Regulatria Chile Guiana Francesa Costa Rica Mxico Uruguai Panam El Salvador Peru Belize Brasil Colmbia Guatemala Nicaragua Guyana Honduras Suriname Bolvia Argentina Paraguai Equador Venezuela Cuba
0 25 50 75 100

Fonte: Elaborao da autora com base nos dados do Banco Mundial (2006).

5.5. Estado de direito Esta dimenso trata da eficincia e eficcia das regras e leis da sociedade, como estas so percebidas, como a sociedade reage s leis e como cumprem-nas, o nvel de confiabilidade dos agentes em suas leis, a capacidade de executar os contratos, a eficincia da polcia e do sistema judicirio, a questo da segurana e violncia e a ao dos tribunais. Novamente o Chile (87,4%) e Guiana Francesa (80,2%) so os melhores posicionados nesta dimenso de governance. O Uruguai (61,8%), o Brasil (43%), Mxico (39,6%) e Argentina (36,2%) encontram-se numa posio intermediria. Os desempenhos mais baixos so da Venezuela (9,2%), Cuba (10,6%) e Guatemala (14,5%). Grfico 05 Amrica Latina quanto ao Indicador 5 Estado de direito 2005.

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5. Estado de Direito Chile Guiana Francesa Costa Rica Uruguai Belize Panam Suriname El Salvador Brasil Mxico Argentina Nicaragua Colmbia Peru Honduras Bolvia Guyana Equador Paraguai Guatemala Cuba Venezuela
0 25 50 75 100

Fonte: Elaborao da autora com base nos dados do Banco Mundial (2006).

5.6. Controle da corrupo A corrupo um importante fenmeno que vem ocorrendo com freqncia e tem afetado vrias economias do mundo. Ela envolve aspectos institucionais, atitudes individuais e normas da sociedade e pode ser considerada como um subproduto de uma crise da capacidade governativa de um estado. Em uma situao limite, seria a captura do estado pelas elites. Para Lambsdorff et al (2004): Corruption is a major barrier to sound development, affecting a wide range of economies across the world. Para o Banco Mundial, a corrupo a utilizao do poder pblico na obteno de lucros privados, ou seja, o uso do estado como forma de se obter proveito prprio. Dessa forma, ela pode ser quantificada a partir das percepes dos agentes sobre a conduo de determinadas polticas. De acordo com os indicadores do Banco Mundial, a Amrica Latina apresenta uma baixa performance nesta dimenso de governance . Os paises mais bem posicionados so Chile (89,7%), Guiana Francesa ( ) e Uruguai ( ). Os casos mais graves esto no Paraguai (7,4%), Venezuela (16,7%), Guatemala (17,7%), que apresentam indicadores, nessa dimenso, muitos baixos. Paises como Argentina (41,9), Mxico (43,8%), Brasil (48,3%), Cuba (50,7%), situados em uma faixa intermediria, tem apresentado vrios

20 problemas relacionados corrupo por parte do estado. Grfico 05 Amrica Latina quanto ao Indicador 6 Controle da corrupo 2005.
6. Controle da corrupo Chile Guiana Francesa Uruguai Costa Rica Suriname Colmbia Belize Cuba Panam Brasil El Salvador Mxico Argentina Peru Guyana Nicaragua Honduras Equador Bolvia Guatemala Venezuela Paraguai
0 25 50 75 100

Fonte: Elaborao da autora com base nos dados do Banco Mundial (2006).

Aps a anlise desses dados, fica evidente a baixa capacidade encontrada nos pases da Amrica Latina, quanto ao seu desempenho em governace e governabilidade. Apenas o Chile apresentou-se como eficiente, ficando colocado, nas seis dimenses medidas pelo Banco Mundial, no intervalo do the best quartile, os melhores colocados. Seu melhor desempenho foi quanto Qualidade Regultria (90,6%), e menor est em Estabilidade poltica e ausncia de violncia (75,9 %). Em segundo lugar, tem-se o Uruguai, seguidos do Brasil, Mxico e Argentina. O Brasil apresenta uma situao bastante desfavorvel quanto governance. Seu melhor desempenho est em Voz e accountability (57%) seguido de Eficcia de governo e Qualidade regulatria (55%) ambos, o pior desempenho brasileiro est em Estado de direito (43%).

6. Por que essa realidade pode entravar o desenvolvimento?

21 O desenvolvimento de uma regio um processo complexo. Como definiu Perroux (1955), ele no ocorre de forma homognea e simultnea. Ele resultante da conjuno de inmeras variveis que se colocam favorveis. O desenvolvimento tambm reflete o processo histrico pelo qual a regio passou; sua formao socioeconmica. No caso da Amrica Latina, o desenvolvimento (ou o subdesenvolvimento) est muito ligado sua colonizao, forma como foi colonizada. No entanto, hoje, existem pases que renem maiores condies de protagonizarem processos de crescimento e desenvolvimento. Para Amartya Sen (2000), o desenvolvimento de um pas est essencialmente ligado s oportunidades que ele oferece sua populao de fazer escolhas e exercer sua cidadania. E isso inclui no apenas a garantia dos direitos sociais bsicos, como sade e educao, como tambm segurana, liberdade, habitao e cultura. Sen (2000) enfatiza as diversas liberdades do cidado, como fator determinante para o desenvovlimento, e a eliminao das privaes dessas liberdades seria a condio essencial para que esse cidado se percebe e aja como tal. Ento, para esse autor, essas condies favorveis ao desenvolvimento, seriam condies subjetivas, de valores, de desempenho institucional, de governance. Putnam (2005), quando realiza a sua pesquisa sobre as diferentes performances das regies italianas, o faz atravs da anlise de desempenho institucional e suas interligaes a que ele denomina de questes fundamentais atinentes vida cvica (p. 13). Esse autor, para fazer a definio do que seja desempenho institucional, o faz citando um modelo de governana, a que ele denomina de governana simples: demandas sociais interao poltica governo opo de poltica implementao (PUTNAM, 2005, p. 24). Ou seja, as instituies governamentais recebem subsdios do meio social, atravs das diversas demanda da sociedade e geram reaes a esse meio. Por isso Putnam (2005) afirma que o desempenho prtico das instituies moldado pelo contexto social em que elas atuam. Mas este contexto social tambm se defini a partir daquilo que o modelo de governana posto em prtica permitiu e criou. Logo a comunidade cvica, de Putnam (2005), s tem possibilidade de aparecer em um

22 ambiente democrtico, eqitativo, e organizado, em que o Estado desempenha satisfatoriamente o seu papel. Dessa forma, o desenvolvimento, para que ocorra, necessita desse ambiente favorvel, em que as regras so claras e cumpridas, em que o cidado v sua participao como um instrumento importante, em que exista liberdade e a garantia de que essa liberdade ser mantida, em que exista responsabilidade, por parte do Estado, com o poder poltico a ele conferido e com os recursos utilizados. A origem de tudo est na capacidade e competncia com que o Estado realiza o seu papel: atender a sociedade e suas demandas, com presteza, transparncia e responsabilidade. Para Kaufmann (2006), melhorias na governance de um pas impactam positivamente em seu desenvolvimento, na proporo de 3 para 1. Um pas que melhora em governace adquire trs vezes mais renda per capita, no longo prazo. Esse autor enfatiza que essa melhoria se reflete na reduo da mortalidade infantil, na alfabetizao, e na competitividade como um todo. Segundo Ives (2006), A qualidade da gesto pblica e das instituies um fator importante at h pouco tempo no levado em conta nos esforos para promover o desenvolvimento da regio, mas essencial para assegurar a equidade e a competitividade. De acordo com o BID (2006) a debilidade institucional impe obstculos para a acumulao e a distribuio da riqueza. De acordo com essa mesma instituio, o papel do Estado, nos pases asiticos e nos pases da Amrica Latina e do Caribe, determinante no sentido de alavancagem do desenvolvimento. A capacidade institucional foi um fator-chave para que alguns pases asiticos alcanassem um crescimento dinmico e eqitativo. A qualidade das instituies pblicas, na Amrica latina, no corresponde a seu nvel de renda, em comparao com os pases asiticos, que contam com um Estado forte e autnomo, apoiado numa burocracia altamente profissionalizada (BID, 2006). Segundo a GTZ (2006), boa governance significa uma arquitetura poltica favorvel que cria condies para o desenvolvimento econmico, social, ecolgico. o uso responsvel do poder poltico e dos recursos, pelo Estado. Isso representa um papel central na poltica estrutural global e uma precondio para a reduo da pobreza e preservao de paz.

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7. Consideraes Finais As questes que foram colocadas ao longo deste trabalho evidenciam muito claramente a hiptese de que a Amrica Latina sofre de uma carncia explcita no que se refere a boa governana e governabilidade. Sua capacidade governativa apresenta-se que a em crise, da a decorrendo enfrentar, uma como srie o de desdobramentos regio passa baixo

desenvolvimento econmico e social, o aumento da desigualdade e da pobreza, sua incapacidade de alavancar projetos de desenvolvimento, incapacidade de atrair e manter altos nveis de investimento externos. A chamada reforma do estado decorrente da implementao das orientaes de polticas do Consenso de Washington no obteve os resultados previstos, apenas conseguiu estabilizar as altas taxas inflacionrias, e gerou alguns descompassos, no que se refere questo da governance. Os resultados corroboram a idia que a regio necessita consolidar efetivamente sua democracia, sendo esta uma dimenso que ainda apresenta uma acentuada fragilidade. Tambm apresenta uma deficincia preocupante quanto ao Estado de direito, ou seja, seus cidados so expostos a regras nem sempre cumpridas de forma satisfatria, ou ausncia dessas regras na sociedade, deficincia da polcia e dos tribunais, expondo-os ao crime e violncia. Em terceiro lugar, sobressai a questo da baixa capacidade governativa dos governos, sua ineficcia na implementao de polticas adequadas, e a ineficincia das instituies, afetadas em demasia pela corrupo. Neste quadro comprovado de fortes fragilidades de governabilidade/governace e sua baixa capacidade de reverso positiva, no curto prazo, sugere-se a hiptese de que est situao realmente vem entravando o processo de desenvolvimento da Amrica Latina. Diante dessa situao, o desafio para a regio organizar e melhorar a atuao do Estado, no sentido de elevar os ndices de governance. Melhorias na capacidade institucional e gerencial, consolidao do estado de direito e atendimento s demanda sociais devem ser a base para a ao poltica.

24 Este estudo teve a inteno de chamar a ateno para uma situao demasiado importante para a Amrica Latina e seu processo de desenvolvimento. No entanto, ser necessrio dar continuidade a este tipo de investigao, considerando-se a sua importncia, e notadamente suas dificuldades, haja vista tratar-se de dados de difcil quantificao.

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