Universidade Federal de Minas Gerais Programa de Formao de Conselheiros Nacionais Curso de Especializao em Democracia Participativa, Repblica e Movimentos Sociais

O ESTATUTO DA CIDADE E O PAPEL DO PATRIMNIO DA UNIO NA DEMOCRATIZAO DO ACESSO TERRA E NA DEMOCRATIZAO DO ESTADO.

Alexandra Reschke

Braslia 2010

Alexandra Reschke

O ESTATUTO DA CIDADE E O PAPEL DO PATRIMNIO DA UNIO NA DEMOCRATIZAO DO ACESSO TERRA E NA DEMOCRATIZAO DO ESTADO

Monografia apresentada Universidade Federal de Minas Gerais como requisito parcial para a obteno do ttulo de Especialista.

Orientador: Leonardo Avritzer

Braslia Maro de 2010

FOLHA DE APROVAO

No paradigma emergente, o carter autobiogrfico do conhecimentoemancipatrio plenamente assumido: um conhecimento compreensivo e ntimo que no nos separe e antes nos una pessoalmente ao que estudamos. No se trata do espanto medieval perante uma realidade hostil possuda do sopro da divindade, mas antes da prudncia perante um mundo que, apesar de domesticado, nos mostra cada dia a precariedade do sentido da nossa vida, por mais segura que esta esteja quanto sobrevivncia, sendo certo que para a esmagadora maioria da populao mundial no o est.1 Boaventura de Sousa Santos

Santos, 2007.

SUMRIO

1 AGRADECIMENTOS .................................................................................................... 6 2 INTRODUO .............................................................................................................. 8 3 O ESTATUTO DA CIDADE ........................................................................................ 11 4 O PATRIMNIO DA UNIO ....................................................................................... 15 4.1 Introduzindo a funo socioambiental na Misso da SPU.................................... 21 4.2 A Poltica Nacional de Gesto do Patrimnio da Unio........................................ 26 5 INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA ............................................. 29 6 INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAO DA GESTO PBLICA ....................... 39 7 CONCLUSO: DESAFIOS AO APROFUNDAMENTO DA GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA............................................. 49 8 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ........................................................................... 52

1 AGRACEDIMENTOS

Agradecer sempre um bom momento para olhar o caminho que percorremos e perceber que no o trilhamos ss. Fazer este Curso de Especializao foi uma boa aventura, que exigiu malabarismos de agenda para retomar (bons) hbitos adormecidos, garantindo horas semanais para leituras, para a pesquisa e para escrever. Nem sempre realizados conforme planejado, mas garantidos pela plasticidade criativa de uma forma ou de outra. Nesse movimento, principalmente na fase da pesquisa e levantamento bibliogrfico, contei com a colaborao do Jorge Arzabe, Kleber, Carlos, Cida, ngela, Leandro, Albertina, Eblas, Cristiane, Patrcia, Andr, Reinaldo, Renata Portuguez, Carolinne, Maria das Dores, Geralda e Equipe do Apoio da Secretaria do Patrimnio da Unio, alm da Cleide (CONJUR/MP2), e da Rose e Anali (ASPAR/MP3). Junto a cada um destes mergulhados nos prprios afazeres, foi fundamental a contribuio da Gabriela, com sua gentileza foi reunindo os documentos e me repassando, alm de realizar alguns importantes rastreamentos do tipo misso impossvel.

Ao longo de todo perodo tambm contei com dois anjos da guarda: Tnia e Drio. Digamos que eles foram os guardies da minha agenda, pois em meio a uma teia de demandas e compromissos, eles no me deixavam esquecer dos bate-papos, fruns, e datas fatais para a entrega dos trabalhos de cada disciplina. Drio tambm foi um timo colega de curso com ele re-vivi o prazer de compartilhar estudos, novos conhecimentos, trocar idias, estimular o outro nas horas em que nos abatia a sensao de no vou dar conta, enfim, um verdadeiro parceiro e amigo.

Igualmente sou muito grata equipe do Programa de Formao, e agradeo a todos aqueles que generosamente responderam minhas mensagens, tiraram dvidas, e at me resgataram do labirinto da pgina quando, ao invs de entrar na sala do batepapo, eu vagava perdida por outro escaninho virtual.

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Consultoria Jurdica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Assessoria Parlamentar do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

Agradeo com carinho ao Professor Leonardo Avritzer, especialmente pela acolhida em nosso primeiro encontro, quando com a habilidade de um mestre colocoume diante do desafio de trazer para esta monografia o Estatuto da Cidade. A ele o mrito, e mim as ausncias resultado da minha falta de habilidade em oportunizar, no perodo dedicado pesquisa e construo desta monografia, momentos mais freqentes para sua valorosa orientao.

A todos vocs, minha gratido.

Dedico esta monografia: aos meus pais, pelos valores da cidadania, solidariedade e generosidade que aprendi ao observ-los no seu viver;

minha filha Maria Clara, pela sua alma delicada e criativa e pela oportunidade que me trouxe de viver o amor desapegado;

a cada um dos servidores da Secretaria do Patrimnio da Unio, do mais antigo ao recm egresso, do que passou ao que ficou, do servidor do quadro aos meus Secretrios Adjuntos, enfim, a todos os homens e a todas as mulheres que assumiram com dignidade e paixo a responsabilidade pela mudana da gesto desse belo e vasto patrimnio de todos os brasileiros;

em memria de um dos servidores cuja presena entre ns fez toda a diferena, pois abraou com a vida a misso de consolidar na gesto do Patrimnio da Unio os instrumentos conquistados pela sociedade, presentes no Estatuto da Cidade Neuton Miranda4, esta histria tambm sua!

Superintendente do Patrimnio da Unio no Estado do Par, faleceu em servio, numa ao de Regularizao Fundiria no Municpio de Belterra/PA, em 20 de fevereiro de 2010.

2 INTRODUO

A enorme faixa territorial, que aperta em um todo bem unido os diversos Estados da Republica, nunca mereceu a devida atteno dos nossos legisladores do regimen actual. Proclamado o governo republicano, vrios actos ministeriaes fram expedidos, salvaguardando os direitos da Unio sobre os terrenos de marinha. Na monarchia grande cpia de avisos, circulares, decises, ordens, portarias e resolues existiu. Todos estes actos procuravam explicar o modo de agir em matria to importante, resolvendo duvidas e garantindo o direito do fisco. Decretos e leis fram publicados igualmente. Verdadeiro barathro de pareceres e resolues de duvidas chocavam-se com fragor, ante aquelle que precisasse consultar o que havia referente a taes terrenos. Cada Ministro, ao ser empossado no seu alto cargo, tinha logo a resolver consultas de representantes do Thesouro Nacional em longnquos territrios. Avisos eram publicados, decises tomadas, resolues explicavam dvidas, mas o chos sempre continuava... Os funccionarios do Fisco agiam entre vacilaes: tudo era decidido com revoltante morosidade... E no ficava somente nisso. Qualquer modo de decidir permanecia ainda dependente da approvao do centro: os interessados aguardavam longo tempo o que de definitivo ia ser resolvido. Mezes e annos a papelada percorria a engranagem intolervel da burocracia ministerial.. As partes podiam reputar-se felizes, quando a deciso lhes era favorvel, aps tanto tempo de espectao...

(...) No se ignora, desgraadamente, como feito o andamento de taes papeis nas Reparties...
Este estado de cousas ainda perdurar por muito tempo na Republica. (...) A importancia desses terrenos, com a sua enorme faixa tal, que se deve lamentar haver somente em 1920, despertado este novo instituto o interesse dos nossos homens de Governo, decretando-se medidas garantidoras para a Unio, sobre rea to considervel. No Parlamento no se cuidou com a devida atteno dessa propriedade da 5 Nao, repetimos, e com magua.

Terrenos de Marinha, por Jos Tavares Bastos, Juiz Federal na seco do Estado do Esprito Santo, Ex-Promotor e Ex-Juiz no Estado do Rio de Janeiro, em Formulrios Jacintho, N. XLIII, Rio de Janeiro, 1923.

Difcil imaginar que quando o Juiz Federal, Jos Tavares Bastos, em 1923, escreveu que este estado de cousas ainda perdurar por muito tempo na Repblica, achasse que viraramos o sculo sem uma efetiva mudana nos procedimentos e tempos da burocracia. Menos ainda poderia acreditar que a razo da sua mgoa, ou seja, o descaso dos legisladores e dos governantes com a propriedade da Nao, fosse alcanar seus descendentes longnquos. Fato que sucessivas Constituies referiram-se ao cumprimento da funo social da propriedade, sem que o Estado brasileiro a fizesse cumprir, particularmente sobre suas propriedades pblicas. Podemos dizer que para alm da letra da lei, o exerccio da cidadania um fator deveras importante para que os direitos ali previstos sejam de fato garantidos. As mobilizaes da sociedade civil foram a chave para, nas ltimas dcadas, abrirem-se as portas da cidade e do campo para homens e mulheres, negros, indgenas, brancos, pobres, excludos em geral - principalmente no processo de abertura poltica psditadura. nesse mesmo olhar que reconhecemos a presena de muitos que se engajaram na efetiva renovao do Estado e sua mquina administrativa, composta de homens e mulheres tambm historicamente destitudos de sua cidadania plena, despessoalizados e alienados da essncia do seu trabalho servir ao pblico, ao cidado, aos brasileiros. Estamos diante de uma estrutura complexa, onde se articulam previses legais com normas e procedimentos, e todos com pessoas - umas que fazem e outras que dependem do resultado do feito, ou do no feito. Todas destitudas de identidade quando generalizadas como Estado ou sociedade civil. Porm, de fato, sujeitos cocriadores do que chamamos de cultura. Nesta pesquisa vamos olhar para essa cultura, em uma parte de seu cenrio recente - anos 80 quando tratarmos da Constituio Federal, incio deste sculo ao olharmos o Estatuto da Cidade, e mais especificamente de 2003 para c ao analisarmos a aplicao no patrimnio da Unio dos instrumentos previstos nesses

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dispositivos legais, e tratar de nos aproximar de algumas de suas partes para melhor percebermos as articulaes e influncias de umas sobre as outras. Podemos definir como ponto de partida o Estatuto da Cidade, Lei que regulamentou os captulos 182 e 183 da Constituio Federal de 1988, os quais tratam da Poltica Urbana. No Captulo 3 vamos ver em que contexto surge, e como, enfim, consagrado na legislao brasileira. Seguindo, vamos conhecer no Captulo 4 um pouco mais do que esse tal de Patrimnio da Unio, mais prximo dos moradores do litoral por causa dos terrenos de marinha, razo das preocupaes e mgoas do Juiz Bastos, acompanhado por tantos outros nesse juzo. O ponto de encontro entre o Estatuto da Cidade e o Patrimnio da Unio abordado na parte seguinte, e o ponto central desta pesquisa a funo socioambiental da propriedade, com destaque para a propriedade pblica,

especificamente a de domnio da Unio. Desse ponto de encontro, a possibilidade de um ponto de mutao o que procuramos identificar na Poltica Nacional de Gesto do Patrimnio da Unio, concebida e construda durante o Governo Lula, 2003-2010. Os captulos 5 e 6 vo descrever o que identificamos como mudana efetiva na gesto do Patrimnio da Unio, com base no que aponta o Estatuto da Cidade, seja no que diz respeito aos Instrumentos de Regularizao Fundiria, seja no tocante aos Instrumentos de Democratizao da Gesto Pblica. No h um fim, nem este algo desejado, mas o processo e a interao entre as partes so os elementos valorizados por esta pesquisa. Como todo sistema complexo, se uma parte muda, todas as demais mudam, e quanto maior conscincia tivermos da importncia e do papel de cada parte, melhores condies teremos para promover as mudanas na direo desejada. Neste caso, as expectativas esto sobre a garantia dos direitos humanos, com destaque ao direito moradia e cidade com qualidade de vida para todos e todas. Sonho este sonhado pelos homens e pelas mulheres que fazem parte dos movimentos sociais de moradia, do Movimento Nacional pela Reforma Urbana, e por muitos dos que

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integram os quadros da Secretaria do Patrimnio da Unio. Sujeitos que recuperam sua identidade no momento em que, independente de fazerem parte da sociedade civil ou do Estado, sentam-se em crculo, se apresentam pelo nome, e passam a dialogar, ouvir e falar, imbudos do propsito de realizar o sonho cidados no exerccio da sua cidadania.

2 O ESTATUTO DA CIDADE

Para um pas que se fez essencialmente urbano em to poucas dcadas, o acesso terra urbana foi sendo geometricamente marcado por excluso, ocupao irregular, degradao ambiental, ausncia de planejamento urbano, precariedade nos equipamentos pblicos e muitos conflitos. Num cenrio de negao dos direitos

moradia, ao transporte pblico, infraestrutura e ao saneamento, muitas foram as manifestaes da populao exigindo polticas pblicas que reconhecessem a cidade como resultado de um trabalho coletivo e, portanto, tratassem de garantir o acesso terra urbana com qualidade ao conjunto dos seus cidados. na dcada de oitenta, mais especificamente nos anos que antecederam o Processo Constituinte, que comea a se desenhar uma articulao entre os movimentos sociais urbanos, que at ento constituam suas pautas de reivindicaes e manifestaes de forma isolada. Como exemplo, podemos citar as manifestaes contra o aumento das tarifas de nibus acontecendo de um lado da cidade, enquanto na frente da Prefeitura um grupo de moradores de favela exigia melhorias do local que ocupavam. E isso se repetia em vrios centros urbanos. Um mesmo territrio, mas lideranas diferentes, com articulaes polticas autnomas, s vezes concorrentes. Mas foi a premncia de organizar essas diversas vozes de forma a amplific-las e potencializar seu poder num momento mpar de abertura democrtica que o pas vivia, que fez com que se constitusse o Movimento Nacional pela Reforma Urbana. Seu principal desafio: a integrao de agendas setoriais at ento bastante fragmentadas, bem como a articulao dos diferentes movimentos, ao longo de todo o territrio

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nacional. A Carta Magna brasileira precisava apresentar o Brasil como ele de fato era e garantir a incluso de todos, sem exceo. Digamos que vrias conjunes foram favorveis constituio do Movimento Nacional pela Reforma Urbana os movimentos sociais urbanos j se constituam em redes integrando comunidades de diferentes municpios e estados; a Comisso de Movimentos Populares do Partido dos Trabalhadores tinha uma atuao junto aos movimentos populares com o intuito do seu fortalecimento e da superao do seu nvel reivindicativo; em paralelo, vrias lideranas e profissionais formulavam juntos propostas na Comisso de Polticas Pblicas do PT6; a Federao Nacional dos Arquitetos atuava, atravs dos seus delegados eleitos pelos Sindicatos dos Arquitetos nos estados, nos Congressos da CUT introduzindo o tema da Reforma Urbana; arquitetos, advogados, socilogos, gelogos, engenheiros e outros profissionais j atuavam como assessoria tcnica junto aos movimentos, alguns desde a universidade; algumas Organizaes No Governamentais surgiam em apoio s lutas urbanas. Enfim, eram vrios os atores e uma s disposio: sistematizar em uma nica plataforma as diversas lutas pelo direito cidade. Depois de muitas reunies e contribuies, elaboraram a redao final da Emenda Popular pela Reforma Urbana, que chegou ao Congresso pelas mos dos movimentos sociais, com mais de 130 mil assinaturas coletadas por todo o pas. Se os anos 60 conceberam o conceito de Reforma Urbana, foi nos anos 80 que ele se consolidou. O processo de coleta das milhares de assinaturas contou com uma vasta mobilizao de rua, em sua maioria com pontos nos centros urbanos onde militantes dos movimentos autores da Emenda se revezavam, garantindo que a cada cidado abordado, um dilogo esclarecedor acontecesse. Mesmo tendo um significativo respaldo, a Emenda pela Reforma Urbana e seus princpios foram frontalmente atacados pelos lobbies conservadores. Foi necessria uma ampla mobilizao e articulao junto a partidos de esquerda e a parlamentares constituintes para que o princpio do cumprimento da funo social da propriedade e da cidade ficasse gravado nos Artigos 182 e 183 da Constituio da Repblica Federativa
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Affonso, 1987.

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do Brasil. Para muitos, uma vitria dos conservadores, uma vez que o cumprimento da funo social ficou atrelado elaborao de Planos Diretores em municpios com mais de 20 mil habitantes. Para outros, uma vitria da sociedade, pois o Movimento Nacional pela Reforma Urbana conseguiu marcar sua presena no Processo Constituinte, focar a reforma urbana no cumprimento da funo social de uma forma mais especfica do que aparecia nas Constituies anteriores, garantir pela primeira vez um captulo especfico da Poltica Urbana na CF e, a partir dessa conquista, demarcar um divisor de guas na histria das nossas cidades.7 Consequncia positiva foi a continuidade do movimento no que passou a se chamar Frum Nacional pela Reforma Urbana FNRU. Digamos que a viso de cidade democrtica acumulada durante esse perodo, marcado principalmente pelo envolvimento dos atores, j mencionados, em inmeros debates pblicos, principalmente nas audincias junto ao Congresso Nacional, foi acolhida pelo ento Senador Pompeu de Souza, lembrado como grande defensor da gesto democrtica. de sua autoria o Projeto de Lei que deu origem ao Estatuto da Cidade PL 5.788/90. Desde ento sua discusso passou a ser acompanhada pelo FNRU, fazendo-se presente como elemento mobilizador e articulador quando da elaborao dos Planos Diretores e das Leis de Uso e Ocupao do Solo, assim como na implementao de alguns Instrumentos Urbansticos.8 Foram justamente nas poucas, mas valorosas, experincias que algumas administraes populares tiveram relativamente aplicao de instrumentos, como a delimitao de reas/Zonas Especiais de Interesse Social e o Usucapio Urbano para fins de regularizao fundiria, que surgiram algumas propostas de aprimoramento do texto original do Estatuto, das quais destacamos a Concesso de Uso Especial para fins de Moradia que, no por acaso, foi vetada pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso, aps ter sido amplamente debatida e aprovada na Cmara e no Senado. Na maioria das cidades, as famlias de baixa renda, por suas condies socioeconmicas, pelo elevado preo da terra urbanizada, e pela ausncia de poltica habitacional, acabaram ocupando reas vazias, desocupadas, abandonadas, encostas de morro, beiras de crrego, enfim, reas sem interesse para a especulao imobiliria
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Avritzer (2005). Saule Jnior (1999).

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e esquecidas pelas administraes pblicas. Essas favelas ali se consolidaram e para a ampla maioria das famlias, bem ou mal, significaram a nica alternativa para desenvolverem suas relaes sociais, de renda e/ou de emprego e culturais na cidade. A Constituio Federal de 1988, no artigo 183, previu expressamente Usucapio especial para fins de moradia, a realizar-se num prazo de cinco anos, para lotes de at duzentos e cinquenta metros quadrados, utilizado para moradia do posseiro ou da sua famlia, no sendo este proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
A usucapio uma das formas de aquisio da propriedade. Consiste na aquisio de um direito real, pelo exerccio da posse sobre um imvel, com nimo de dono, por um prazo determinado em lei. (...) O artigo 183 est punindo tambm o proprietrio que deixa a gleba urbana vazia, j que sua inrcia permitiu a ocupao e dar as condies para que os posseiros possam requerer em Juzo a usucapio-moradia. (...) O artigo no reconhece apenas um fato, reconhece um direito que emerge desse fato: o direito de permanecer no local ocupado, adquirindo a propriedade da terra ocupada. (...) Este instrumento foi uma grande conquista em termos de regularizao fundiria e foi atravs das tentativas de implementao do mesmo que os municpios brasileiros comearam a trabalhar com programas de regularizao 9 durante a dcada de 90 .

Foi exatamente dessas experincias locais que se constatou que o processo de regularizao estava fadado a no se completar, uma vez que apenas parte das reas ocupadas estava sobre domnio privado, sendo que outra parte da mesma ocupao estava sobre terrenos pblicos. Para alguns haveria, portanto, um direito emergindo do fato, ou seja, aos ocupantes de uma rea com registro privado caberia a regularizao atravs da usucapio, mas os demais, seguindo uma tradio brasileira, estavam condenados irregularidade. Ora, ao gravar na Constituio o princpio da Funo Social da Propriedade, esta, a propriedade, privada ou pblica, ficou subordinada ao cumprimento da funo social. Se o pargrafo terceiro do artigo 183 declarou que os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio, ao mesmo tempo, o pargrafo primeiro do mesmo artigo estabeleceu que o ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. A meno ao instituto da concesso, ainda que superficial, autorizou a incluso da regulamentao

Alfonsin, in: Mattos (2002).

15 da matria no Estatuto da Cidade10 quando da sua discusso na Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior, em 1999, atravs de um voto em separado da Bancada do PT ao texto final do relator.
Baseado no pressuposto tico/jurdico de que terra pblica tambm deve atender a uma funo social, a idia original da nova Lei era dispensar aos terrenos pblicos historicamente ocupados para fins de moradia, quer de propriedade da Unio, dos estados federados ou dos municpios, tratamento semelhante ao que se havia dado, atravs da regulao da usucapio especial de imvel urbano, aos terrenos privados. (...) Da a construo hermenutica que viu no artigo 183, pargrafo primeiro, uma clara autorizao para a utilizao do instrumento da concesso de uso como um equivalente da usucapio a ser usada nos terrenos pblicos.11

A Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia foi juridicamente concebida pelo advogado Nelson Saule Jnior, que representou o FNRU nas discusses do Estatuto da Cidade junto ao Congresso. Porm no foi simples a incorporao dessa matria, uma vez que o texto constitucional no explicitava esse vnculo da concesso com terras pblicas, alm da resistncia dos setores conservadores que

argumentavam, por exemplo, que esse dispositivo estimularia uma invaso em massa de reas pblicas o que evidentemente no se confirmou. Mais uma vez, o que pesou foi a articulao dos diversos atores e grupos que compem o FNRU, engrossada pelos representantes de administraes progressistas que j vinham desenvolvendo uma poltica habitacional e de regularizao fundiria, onde a questo da terra pblica precisava ser compreendida e tratada como uma soluo moradia social e no como um problema.

4 O PATRIMNIO DA UNIO

De acordo com BERTRAN (1994),

As sesmarias coloniais so o assentamento da histria fundiria do Brasil. A instituio de dar, dividir terras, tem origem na Roma clssica e passou Lusitnia, onde, em 1375, no cenrio de um Portugal arrasado pelas guerras, com a fome instalada e os campos incultos, houve por bem o rei D. Fernando criar uma legislao de doao de terras para os sditos camponeses. Legouse ao Brasil, junto com as caravelas e com as devidas adaptaes, as sesmarias. Se em Portugal eram elas mensuradas em palmos de extenso, por aqui implantou-se por lguas de terras, absolutamente inconcebveis no limitado
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Idem. Idem.

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espao portugus. No litoral aucareiro, se as capitanias hereditrias foram generosas, as sesmarias ainda foram comedidas. Quando debordaram porm para os sertes carrasquenhos, comearam a ser realmente enormes, da ordem de 324 quilmetros quadrados cada uma. Pior do que isso, comearam a ser requeridas em seqncia e em bloco pelos mesmos sesmeiros e seus herdeiros, como foi o caso das Casas das Torres e da Ponte, a primeira proprietria de 240 lguas de serto, a outra de 160, informa-nos o velho 12 Antonil.

Conta ainda o historiador que quando a Coroa percebeu os poucos e prdigos latifndios, ainda em 1600, publicou uma confusa legislao restritiva, resguardando a condicionante da sua efetiva explorao, que perdurou at 1822, sendo substituda pela posse, como sistema legal de propriedade, sem dar soluo de fato s questes fundirias, ou melhor, latifundirias. Se as sesmarias foram instrumentos de reforma agrria poca do rei D. Fernando, aqui no Brasil significaram acumulao excessiva de terras nas mos de poucos, com uma grave caracterstica de excluso social desde sua origem. Mesmo quando vigoraram exigncias para a regularizao das posses e
se no se cobrava pela cesso da terra em si, custavam bastante aos sesmeiros pobres as dmarches burocrticas: a longa viagem at Vila Boa, a hospedagem a por longos dias, a contratao de um advogado peticionrio, o pagamento das propinas de direito aos oficiais dos Conselhos, aos da Provedoria Real e da Secretaria de Governo para dali sair, 20 ou 30 dias depois, com um papelucho assinado pelo governador que mandava o roceiro haver-se, no curto prazo de um ano, a carregar consigo, pagando-lhe todas as despesas de viagem e os pr-labores de estilo, ao juiz de sesmarias, da nica cmara que houve no perodo colonial de Gois para medir-lhe e dar-lhe posse dali a 60 ou 70 lguas em escassos 900 hectares perdidos em alguma boca de serto. Depois, ainda, o processo ia a Lisboa, para voltar com o selo 13 real.

Soma-se a este quadro a violncia dos bandeirantes e dos colonizadores, que realizaram verdadeiras chacinas de indgenas ocupantes das terras cobiadas no mnimo os escravizavam.
A oligarquia rural nordestina foi se constituindo, em larga medida, pela usurpao de terras indgenas. A ocupao dos territrios da Paraba, Rio Grande do Norte e Cear foi lenta, muito em razo da resistncia dos ndios (Choc, Pankarar, Carir, Sukur, Fulni, Carip, Jaic, Tupin, Massacar, Pimenteira, Amoipir), o estabelecimento das fazendas de gado neste ltimo 14 estado s se concretizou a partir de 1690.

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Bertran (1994). Acrescente-se ao quadro descrito pelo Historiador, a falta absoluta de agrimensores no Brasil Colonial. 13 Idem. 14 Lima, in Lima Jr. e Zetterstrom, 2002.

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Necessrio se faz tambm considerar, ainda no Brasil colonial, a escravido, responsvel pela introduo de milhes de negros a servio dos latifundirios, e a forma como a Abolio (1888) tratou de abandon-los prpria sorte, sem direito a um pedao de terra, sem instruo, sem proteo alguma do Estado. Os negros que, talvez porque lhes sobrara algum resqucio de autoestima e vnculo cultural, no se sujeitaram ao trabalho forado, ao servio domstico ou a viverem margem da sociedade de brancos e estrangeiros que ocupavam todas as oportunidades de insero social15, sobreviveram em aglomeraes distantes - os quilombos. Nesse cenrio de um Brasil colnia, empobrecido e extremamente desigual, promulgada a Lei de Terras (1850), que passa a limitar o acesso propriedade atravs da compra e venda. Logo em seguida criada a Repartio Geral de Terras Publicas, em 30 de janeiro de 1854, como rgo do Estado responsvel pela implementao dos ditames da lei.
Posteriormente, essa repartio denominou-se de Diretoria do Patrimnio Nacional, ligada ao Ministrio da Fazenda, aps reforma administrativa do governo. O objetivo maior da mencionada lei era o delimitar a propriedade pblica da privada alm de disciplinar sua transmisso e uso, especialmente das terras pblicas, at ento sem qualquer diferenciao das terras privadas.16

Essa Lei de Terra surge, ento:

[...] para no apenas confirmar a apropriao privada de extensas terras at aquele momento, mas, essencialmente, para evitar que os no proprietrios tivessem como acessar os meios de produo naquele momento. Formou-se um bloco de liberais na defesa de uma interveno estatal para barrar o futuro acesso terra atravs do mecanismo de posse, ao mesmo tempo em que se garantia a manuteno das grandes apropriaes ocorridas naquele momento de Estado quase inexistente nessa esfera. Essa flagrante contradio se 17 substanciava na Doutrina de Wakefield , a qual partia do princpio de que deveria ser realizada uma colonizao sistemtica, pela qual os sem terra e os novos colonos advindos da Europa deveriam no acessar a terra para terem de 18 vender sua fora de trabalho e impulsionar o trabalho assalariado no pas.

importante registrar que no processo de passagem de Imprio para Repblica, acompanhado em paralelo pela distino entre propriedade da Coroa e da Igreja, e mais ainda entre o pblico e o privado, consolidou-se a crena da supremacia dos interesses do proprietrio sobre a propriedade de seu domnio. Essa ideologia se
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Fernandes, in: Furtado (1968). Braga (2009). 17 Pensamento ingles. 18 Valena (2010).

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manteve, pois apesar das Constituies passadas mencionarem o Princpio da Funo Social da Propriedade, sobre esta, seja no domnio privado ou pblico, na maioria das decises judiciais e medidas administrativas, valeram as convices externadas no Cdigo Civil de 191619 ao proprietrio garantido usar, gozar e dispor dos bens como melhor lhe convier. Com relao propriedade pblica, a burocracia sempre tratou de impor normas e regras que melhor atendessem aos interesses da elite dominante. Aquilo que aparentemente accessvel a todos, na prtica privilgio apenas de alguns que dispem das informaes e dos meios (tcnicos, financeiros, etc.) para cumprir todos os ditames burocrticos. Interessante perceber que concomitante ao perodo de discusso do Estatuto da Cidade, tramitou e foi aprovada a Lei 9636 de 15 de maio de 1998, que dispe sobre o Patrimnio da Unio. Contam alguns que assessores jurdicos do ento Ministro da Fazenda o convenceram de que o Oramento Geral da Unio seria sobremaneira incrementado a partir das novas regras de arrecadao de taxas e foros incidentes, principalmente, nos terrenos de marinha o que no se confirmou. Em uma economia pautada pela especulao imobiliria, o Estado privilegia a lgica de auferir lucro com seu patrimnio, ao invs de priorizar o interesse pblico e social dessas reas. Certos estavam ao garantir a cobrana sobre o uso privado de reas pblicas, j que a Constituio determina que os terrenos de marinha e seus acrescidos, ao longo da costa e dos rios federais, so inalienveis, mas o fato que a Lei 9636/98 tem nisso o seu foco principal, trazendo ao rgo responsvel por sua aplicao, a Secretaria do Patrimnio da Unio, uma srie de responsabilidades sem lhe garantir as ferramentas necessrias estrutura adequada, recursos financeiros, humanos e tecnolgicos. Quando olhamos o planejamento e as aes realizadas at dezembro de 2002, no vemos muito mais do que a prioridade demarcao e cobrana daqueles cadastrados como Ocupantes e Foreiros junto ao Patrimnio da Unio. Se olharmos igualmente os Acrdos dos rgos de controle, vamos encontrar recomendaes do Tribunal de Contas da Unio20 para a SPU sobre Recursos Humanos, Insero de
19 20

Fernandes (1998). Relatrio de Auditoria de Acompanhamento de Gesto da SPU, perodo de janeiro julho de 2003, o sobre Recomendaes TCU Deciso n 295/2002.

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Registros

Cadastrais, das

Receitas Atividades

Patrimoniais, da SPU,

Sistemas e

Informatizados, Demarcao.

Operacionalizao

Cadastramento

Absolutamente nada sobre regularizao fundirias de suas reas ocupadas, ou apoio a programas sociais, etc. Por que? Porque a Lei 9636/98, bem como demais Leis e Decretos que incidem sobre o Patrimnio da Unio, determinam que a Unio demarque, cadastre, fiscalize e cobre aqueles inscritos, e autorizam que esta disponibilize seu patrimnio para fins sociais e de interesse pblico, quando lhe aprouver. Isso, somado ao conservadorismo e positivismo presentes no judicirio, em rgos de controle em geral, e no Ministrio Pblico, faz com que a letra da lei tenha maior peso do que os direitos constitucionalmente garantidos, como o caso do direito moradia. Fato que no que diz respeito moradia de interesse social, a Lei 9636/98 estabeleceu em seus artigos 26 e 31 o seguinte:
Art. 26 Em se tratando de projeto de carter social, para fins de assentamento de famlias de baixa renda, a venda do domnio pleno ou til observar os critrios de habilitao fixados em regulamento, podendo o pagamento ser efetivado mediante um sinal de, no mnimo, 5% (cinco por cento) do valor da avaliao, permitindo o seu parcelamento em at duas vezes, e do saldo em at trezentas prestaes mensais e consecutivas, observando-se, como mnimo, a quantia correspondente a 30% (trinta por cento) do valor do salrio mnimo vigente. 1o Quando o projeto se destinar ao assentamento de famlias carentes, ser dispensado o sinal, e o valor da prestao no poder ser superior a 30% (trinta por cento), da renda familiar do beneficirio, observando-se, como mnimo, o valor de que trata o art. 41. 2 As situaes de baixa renda e de carncia sero definidas e comprovadas, por ocasio da habilitao e periodicamente, conforme dispuser 21 o regulamento. 3 Nas vendas de que trata este artigo aplicar-se-o, no que couber, as condies previstas no artigo seguinte, no sendo exigido, a critrio da Administrao, o pagamento de prmio mensal de seguro, nos projetos de 22 assentamento de famlias carentes. Art.31. Mediante ato do Poder Executivo e a seu critrio, poder ser autorizada a doao de bens imveis de domnio da Unio a Estados, Municpios e a fundaes e autarquias pblicas federais, estaduais e municipais, observado o disposto no art.23.(...)
21 o o

O Decreto no 3.725, de 10 de janeiro de 2001, que regulamenta a Lei 9636/98, define famlia de baixa renda e reedita as condies de venda j expressas na Lei. O art.41 estabelece como mnimo o valor correspondente ao custo de processamento da respectiva cobrana.

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20
o

3 vedada ao beneficirio a possibilidade de alienar o imvel recebido em doao, exceto quando a finalidade for a execuo, por parte do donatrio, de projeto de assentamento de famlias carentes, na forma do art.26, e desde que o produto da venda seja destinado instalao de infra-estrutura, equipamentos bsico ou de outras melhorias necessrias ao desenvolvimento do projeto.

Assim, instados a se posicionarem frente demanda por regularizao fundiria de interesse social, os que respondiam pela SPU no tinham dvidas de que o esprito da lei no era outro se no o de facilitar as condies de pagamento, no permitindo, contudo, que a transferncia de qualquer direito real sobre a propriedade, inclusive o domnio pleno, pudesse ser feita gratuitamente ao beneficirio final, observados os valores mnimos e mximos estabelecidos para efeito de fixao das prestaes mensais. Tambm lembravam que anteriormente edio da lei 9636/98, a legislao que dispunha sobre o patrimnio da Unio no possua disposies especficas tratando da transferncia de reas para desenvolvimento de projetos de assentamento de famlias de baixa renda ou carentes, razo pela qual a cesso sob o regime do aforamento, nos termos do Decreto-Lei no 178, de 16 de fevereiro de 1967 (revogado), era a nica forma de viabilizao desses empreendimentos sociais. Observando de forma panormica essa histria percebemos, desde os tempos da Coroa, uma omisso do Estado no que diz respeito ao acesso terra e moradia digna maioria dos seus sditos. Dessa ausncia a elite dominante sempre se aproveitou. O paradigma terra pblica terra de ningum acobertou grileiros e prticas cartoriais escusas, permitiu largos processos de privatizaes, muitas de forma ilegal, a prtica do clientelismo, e resultou no quadro de concentrao de terras a uns poucos e um vasto contingente de excludos no campo e nas cidades. Porm a acumulao de terras no foi uma prerrogativa apenas do mundo privado, pois o Estado, seguindo a tradio imperial, igualmente buscou manter sob seu domnio uma considervel parcela de terras e imveis urbanos e rurais. Evidente que muito desse patrimnio foi disponibilizado ao servio pblico, porm, repetimos: a lgica do livre mercado e da especulao imobiliria tambm se consolidou na esfera estatal. Exemplo gritante dessa contradio so as centenas de milhares de reintegraes de

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posse j movidas pelo Estado contra ocupantes de reas da Unio, excludos da cidade legal, refns da ausncia de polticas desse mesmo Estado. Se por um lado temos um exemplo como este que pode ser facilmente mensurado, por outro, temos arbitrariedades do prprio Estado no to fceis de serem percebidas e responsabilizadas. Falamos da deficincia crnica que o rgo responsvel pela gesto do patrimnio da Unio foi submetido ao longo da sua histria. A Fora Tarefa, coordenada em meados de 2003 pelo ento Secretario Executivo Adjunto do MPOG, em um dos Relatrio constata que:
Em primeiro lugar necessrio unificar o Cadastro, dado que impossvel qualquer tipo de trabalho qualificado na SPU sem que se tenha cadastro atualizado e confivel. importante criar condies organizacionais e tecnolgicas para que a Secretaria possa promover entrada de dados cadastrais (incluindo as Gerncias Regionais do Patrimnio da Unio). Em segundo lugar, preciso automatizar todos os processos tcnicoadministrativos buscados no cadastro, de modo especial avaliao, cobranas e regularizao de situaes. Em terceiro lugar, preciso organizar (arquivamento correto, segurana, etc). (...) fisicamente as informaes

De modo geral, as recomendaes deste documento so bvias, porquanto os problemas detectados na SPU so clssicos do setor pblico, mormente nas 23 organizaes que no recebem a devida ateno da administrao superior.

Desconhecimento da responsabilidade dos atos da SPU, ou cumplicidade com as consequncias desse descaso? Infelizmente a prpria ignorncia tambm deixou marcas graves.

4.1 Introduzindo a funo socioambiental na Misso da SPU

O Plano de Governo do ento candidato Luiz Incio Lula da Silva Um Brasil para Todos Crescimento, Emprego e Incluso Social j previa uma ampla mobilizao junto sociedade civil pelo direito moradia digna, buscando assentar as bases para a superao do enorme dficit habitacional que atinge principalmente os mais necessitados e suas famlias. Fator preponderante para a concepo e execuo dessa poltica, foi a criao do Ministrio das Cidades, com suas Secretarias articuladas
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2003, Fora Tarefa SPU, Relatrio realizado por um servidor da Carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental.

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e responsveis pelo dilogo com os demais rgos de governo, estados, municpios e sociedade em geral com destaque para as Secretarias Nacionais de Habitao e de Programas Urbanos, que desde a primeira hora identificaram na Secretaria do Patrimnio da Unio uma parceira importante para a eficcia das polticas e programas de sua responsabilidade. Por sua parte a Secretaria do Patrimnio da Unio, passou a revisar seus procedimentos e, mesmo diante da necessria resposta aos rgos de controle no tocante ao cumprimento de prazos legais referentes a, por exemplo, caducidade e prescrio de seus crditos, passou a receber, principalmente nos grandes centros urbanos, presses dos movimentos sociais para redirecionar sua poltica ao cumprimento da funo social da propriedade, e com isso promover a regularizao fundiria de suas reas ocupadas por famlias de baixa renda, para incio de conversa. Praticamente todos os Ministrios tiveram que reorientar suas polticas para a implementao do novo Plano de Governo. Foi o prprio Presidente Lula, em seu discurso de abertura da primeira Conferncia Nacional das Cidades24, quem claramente expressou que no era admissvel que houvesse tantos imveis vazios de propriedade da Unio e do INSS, sem que fossem destinados s famlias de baixa renda, como estratgia de reduo do dficit habitacional. No contexto de um novo ordenamento poltico-econmico-social que se instaurou no Pas, a Casa Civil da Presidncia da Repblica props ao Presidente a criao de um Grupo de Trabalho Interministerial, o qual, acatando a proposta instituiu o aludido GTI mediante Decreto de 11 de setembro de 2003, publicado no Dirio Oficial da Unio de 12.09.2003, cujos membros foram designados mediante Portaria MP no 206, de 17 de outubro de 2003, publicada no D.O.U. de 20.10.2003. O objetivo geral do GTI era propor, no prazo de 60 dias, medidas conclusivas no mbito legal, regimental e administrativo, para gesto dos bens imveis pertencentes ao Patrimnio da Unio. Releva observar que, em linhas gerais, a proposio contemplou todos os bens imveis de propriedade/domnio da pessoa poltica Unio, quer os administrados diretamente pela SPU, quer aqueles sob jurisdio de Ministrios, Secretarias, Autarquias e
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Abertura da 1 Conferncia Nacional das Cidades, Braslia, outubro de 2003 (www.cidades.gov.br).

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Fundaes, quer os afetados ao uso comum do povo ou ao uso pblico especial, alm dos bens dominiais, dominicais ou disponveis.25 Podemos afirmar que foi a primeira vez que um governo articulou seus membros em torno de uma poltica para seus imveis. Com representantes da Casa Civil, da Advocacia-Geral da Unio, e dos Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto, da Previdncia Social, das Cidades, da Defesa, do Meio Ambiente e da Fazenda, o GTI identificou a necessidade de urgentes providncias quanto a: 26
a administrao e destinao do Patrimnio da Unio, na consecuo dos objetivos maiores do Governo Federal, em conta a necessidade de se estabelecer um equilbrio entre os objetivos socioambientais do governo e a 27 necessidade de financiamento do setor pblico; a proposio de poltica pblica especfica para balizamento do uso do Patrimnio da Unio, urbano ou rural, inclusive mediante possvel estabelecimento de roteiro tcnico-administrativo com vistas a operacionalizar a atuao da Unio em relao aos Estados, Distrito Federal e Municpios da Federao; a necessidade de consolidao da legislao patrimonial vigente, 28 mediante Projeto de Lei especfico.

A primeira proposta validada pelos membros do GTI foi a incorporao do princpio do cumprimento da funo social da propriedade privada e pblica e, por conseguinte, o reconhecimento da funo social do Patrimnio da Unio. A partir do tema Melhor destinao para o Patrimnio da Unio foram criados os seguintes subgrupos, com a participao do Ministrio do Planejamento em todos eles: G1: Imveis Vazios (Ministrio da Fazenda e INSS); G2: Imveis Ocupados (AGU, Min. do Meio Ambiente e Min. das Cidades); G3: Gesto dos Terrenos de Marinha (AGU, Min. do Meio Ambiente e Min. da Defesa);
Termo de Referncia e Ata da reunio de abertura dos trabalhos do GTI, em 23 de outubro de 2003. Texto do Relatrio Final, em 20 de dezembro de 2003. 27 Destaco para comparao a redao deste item quando da primeira reunio do GTI, em 23 de outubro de 2003: ... a administrao e destinao do Patrimnio da Unio, na consecuo dos objetivos maiores do Governo Federal, em conta a necessidade de se estabelecer um equilbrio entre a viso social (quase sempre sem previso de ingresso de receitas patrimoniais) e a viso fiscalista anteriormente esposada pela Unio (destinada a auferir renda). 28 O GTI percebeu a magnitude da tarefa envolvida na consolidao da legislao, e em seu Relatrio Final prope que ela seja perseguida a ps a concluso dos trabalhos.
26 25

24 G4: Polticas de Aquisio, Locao, Arrendamento e Usos Recprocos (Min. da Fazenda e Min. da Defesa); G5: Limites do Compartilhamento Patrimonial com Estados e Municpios (GTI= Todos os membros); G6: Usos de Imveis Urbanos para fins de Habitao (Min. das Cidades e INSS).29 Cada subgrupo esboou um documento base para as reunies ordinrias do GTI, onde sua discusso era aprofundada. Ao final foram definidos consensualmente os seguintes Princpios da Poltica de Gesto do Patrimnio da Unio:30 A A gesto eficiente, tica e transparente do Patrimnio da Unio; B O cumprimento da funo socioambiental do Patrimnio da Unio, ressaltando sua articulao s polticas de incluso social e seu equilbrio com a funo arrecadadora; e C A gesto compartilhada do patrimnio com Estados, Municpios e Distrito Federal, considerada no contexto de pacto federativo e da articulao do Governo Federal com a sociedade. Enquanto Diretrizes de Gesto do Patrimnio da Unio foram desenvolvidas orientaes para:31 1) Limites de Compartilhamento Patrimonial com Estados e Municpios; 2) Poltica de Gesto e Uso de Imveis Vazios; 3) Usos de Imveis Urbanos para Fins de Habitao em Regies

Metropolitanas; 4) Imveis Ocupados; 5) Gesto dos Terrenos de Marinha;

Ata da terceira reunio do GTI, em 05 de novembro de 2003. Relatrio Final, em 20 de dezembro de 2003, encaminhado Casa Civil aps chancela dos respectivos Ministros de Estado. 31 Idem.
30

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6) Poltica de Aquisio, Locao, Arrendamento e Uso Recprocos; 7) Melhorar a eficincia e transparncia da Gesto do Patrimnio da Unio. Os trabalhos do GTI foram acompanhados pelos novos dirigentes nomeados para a SPU em novembro de 2003, que tanto participaram da resposta ao Decreto Presidencial, como, preocupados com a mudana da cultura interna do rgo, estabeleceram um Colegiado de Gesto e realizaram uma Oficina de Planejamento Emergencial imediatamente aps a concluso dos trabalhos do GTI. 32 Alm do documento de Princpios e Diretrizes da Poltica de Gesto do Patrimnio da Unio, foram incorporados como documentos inspiradores a Carta da Terra33, a Declarao de Istambul sobre Assentamentos Humanos34, as Metas do Milnio35, alm da explicitao das determinaes da Constituio Federal36, e do Estatuto da Cidade37. Uma das primeiras agendas do Planejamento Emergencial foi a realizao, em abril de 2004, do 1o Encontro Nacional de Gesto Estratgica da SPU, que reuniu pela primeira vez em sua histria todos os Gerentes Regionais do Patrimnio da Unio e dirigentes da SPU/Nacional, com o tema: Integrao e Gesto Compartilhada. Participaram do encontro representantes dos demais Ministrios e Secretarias Especiais com interface com a SPU. Para garantir a integrao e o exerccio participativo do fazer coletivo, foi utilizada uma metodologia de planejamento38 que possibilita a participao de todos os presentes de uma forma dinmica, interativa e pactuadora de resultados, trabalhando com o que de melhor h em cada pessoa e
32

Relatrio da Oficina de Planejamento Emergencial jan/set de 2003. SPU/Braslia, 8 e 9 de janeiro de 2003. Iniciada na ECO Rio 92, ONU, 2002. UM Habitat, Turquia, 1996. ONU, 2000. Brasil, 1988. Brasil, 2001.

33 34 35 36 37 38

Investigao Apreciativa (IA) uma abordagem de desenvolvimento e mudana organizacional inovadora, composta de quatro fases: Discovery, Dream, Design and Destiny, desenvolvida por David Cooperrider, professor e catedrtico da Escola de Administrao Weatherhead, da Case Western Reserve University (http://appreciativeinquiry.edu).

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deixando emergir a mudana. Um dos momentos altos do evento foi a construo coletiva da Misso da SPU, que desde ento passou a ser:
Conhecer, zelar e garantir que cada imvel da Unio cumpra sua funo socioambiental, em harmonia com a funo arrecadadora, em apoio aos programas estratgicos para a Nao.

A compreenso da profundidade do sentido e os desdobramentos desse momento foram imediatamente percebidos:

Desta forma, o cumprimento da funo social de uma propriedade pblica deve estar associado s responsabilidades e obrigaes do Estado brasileiro com toda a sociedade. Assim, a destinao e o uso dos bens pblicos tm como objetivo contribuir para a reduo das desigualdades sociais e territoriais e para a promoo da justia social, seja garantindo o direito moradia, seja apoiando o incremento ao desenvolvimento local [...] Neste sentido, a efetiva aplicao da funo socioambiental da propriedade gesto dos bens da Unio constitui um dos fundamentos do processo de transio para um novo modelo econmico e social, que pretende superar as limitaes impostas pelos paradigmas adotados por governos anteriores e a viabilizao de um modelo de desenvolvimento que de fato resulte em uma maior igualdade social no Brasil 39.

4.2. A Poltica Nacional de Gesto do Patrimnio da Unio

Segundo Norberto Bobbio, a democracia o exerccio do poder pblico em pblico. Nesta definio, Bobbio atribui ao termo pblico duas acepes, referindo-se, na primeira delas, contraposio entre pblico e privado e, na segunda, contraposio entre pblico e secreto. Desta forma, para Bobbio, a democracia a ordem voltada para a realizao dos interesses pblicos e, para tanto, ela deve ser feita em pblico e deve ser passvel de controle pblico.40 Essa definio nos ajuda a destacar alguns dos aspectos que aqui pretendemos analisar com relao ao Patrimnio da Unio e seu papel dentro da democracia brasileira, bem como a prpria Secretaria do Patrimnio da Unio com sua contribuio na atualizao do papel do Estado frente s posies externadas pela sociedade, seja pela democracia direta (eleio do Presidente Lula, debates no Congresso, etc), ou

39 40

Reschke, Agustini e Gueresi (2005). Anastasia e Incio (2006).

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pela democracia participativa (Conferncias Nacionais, com destaque aqui para a das Cidades). A Secretaria do Patrimnio da Unio, at ento uma organizao

reconhecidamente cartorial, com atuao meramente reativa s demandas pelo uso do patrimnio, fossem terrenos, prprios nacionais ou outros imveis, com uma estrutura aqum das suas funes, com baixa capacidade de manter e qualificar seus recursos humanos, passa a ser desafiada a justamente desprivatizar sua estrutura, uma vez que o acesso s informaes sobre o patrimnio da Unio era privilgio de poucos, e romper com a cultura autoritria de decises centralizadas. Segundo MATOS (2009):
O interesse pblico comum em construo aquele que pode ser capaz de amalgamar uma nova democracia pragmtica do interesse pblico s pode surgir da crtica (a modelos de Estado e de sua gesto) e da inventividade (poltico-social) como expresses da reflexividade humana. Desta forma, no plano subjetivo so os indivduos que, lenta e trabalhosamente, podero construir esse interesse comum de forma a que ele no corresponda mais exclusivamente aos interesses dos grupos socialmente dominantes.

Foi atravs do estabelecimento de um novo modelo de gesto, apoiado em formas colegiadas garantidoras da participao no s dos dirigentes, mas chamando os servidores ao exerccio da sua cidadania, que a Secretaria do Patrimnio da Unio iniciou o estabelecimento de uma cultura de dilogo e de interao entre seus membros, com as demais secretarias do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, com outros rgos do governo federal, com os diferentes entes federados e com organizaes da sociedade civil. A cada ano foram realizados dois ou trs Encontros Nacionais de Gesto Estratgica, com uma semana de trabalho conjunto, reunindo servidores e representantes dos atores citados, conforme as pautas definidas pelo Conselho Estratgico. Do Conselho Estratgico participam os membros da Diretoria Colegiada e cinco Superintendentes do Patrimnio da Unio, cada um representando os estados de uma das regies do pas. Essa dinmica proporcionou a realizao de Encontros Regionais

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nos intervalos dos Encontros Nacionais como forma de aprofundar o Planejamento Estratgico e o Plano de Ao Nacional. Consequncia de um processo de fortalecimento institucional lento, porm contnuo, os servidores do Patrimnio da Unio assumiram um protagonismo at ento inexistente no mbito regional passando de uma postura reativa a uma atitude proativa. Constituram esse processo o reforo estrutura da SPU Nacional e nos estados, a realizao de concursos para complemento dos quadros, o estabelecimento indito de uma Gratificao por Resultados e outras aes. Podemos dizer que a Secretaria do Patrimnio da Unio experimentou, no mbito federal, processo semelhante ao vivido no mbito das administraes locais na dcada anterior:
Farah (2000:17) resgata trs elementos atravs dos quais os governos locais (contriburam) para a formatao de novos arranjos institucionais e de renovados processos de gesto, reformuladores dos elementos crticos que caracterizavam as polticas sociais brasileiras at os anos 80: 1. A promoo de aes integradas, (...) que articulem as aes tradicionalmente fragmentadas em diversos setores; 2. O estabelecimento de vnculos de parceria com outros nveis de governo e com governos de outros municpios; 3. O estabelecimento de novas formas de articulao entre Estado, sociedade civil e mercado (estas novas formas de articulao tenderiam a promover uma maior incluso de novos atores na formulao e implementao 41 das polticas pblicas (...).

Portanto, um novo arranjo institucional e um novo modelo de gesto como forma de garantir o interesse pblico no uso e na ocupao dos imveis da Unio com base no cumprimento de sua funo socioambiental, assegurando igualmente a

transparncia e o controle pblico; disso resultaram, por exemplo, alteraes na legislao patrimonial, a constituio de Comits Gestores de projetos de regularizao fundiria (onde participam, alm da SPU, outros rgos do governo federal, estado e municpio, bem como representantes da sociedade civil institutos, ONGs, associaes de moradores, etc.), e tambm a constituio de Grupo de Trabalho (participam representantes de todos os segmentos que compem o Conselho Nacional

41

Matos, 2009.

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das Cidades) objetivando a definio de diretrizes para identificao e destinao de reas da Unio para habitao. Um caminho novo para aqueles que j esto h algum tempo no interior do Estado, mas no diferente para uma sociedade historicamente alijada do seu convvio, onde a maior das dificuldades igualmente a sua grande oportunidade: a inexistncia de modelos pr-fixados, o que exige um dilogo contnuo, e a superao de prconceitos. A transparncia pretendida proporcional dedicada por todos os atores reunidos nesses diferentes espaos do fazer com-junto:
[...] uma postura de negociao que aposta na possibilidade de uma atuao conjunta, expressa paradigmaticamente na bandeira da participao da sociedade civil. (...) possvel afirmar que a grande novidade que os anos 90 trazem consigo uma aposta generalizada na possibilidade de uma atuao conjunta, de encontros entre o Estado e a sociedade civil.42

Com efeito:
Isso implica tambm reconhecer que a dimenso do conflito inerente a esse processo, como o a prpria democracia, e que os espaos de formulao de polticas que contam com a participao da sociedade civil no apenas so inerentemente marcados pelo conflito como representam um avano democrtico precisamente na medida em que publicizam o conflito e oferecem procedimentos e espao para que ele seja tratado legitimamente. A ausncia de espao desse tipo facilita a tomada de decises e a formulao de polticas atravs de um exerccio autoritrio do poder, onde o Estado ignora e deslegitima o conflito ou o trata nos espaos privados dos gabinetes, com os que a eles tm acesso. A desprivatizao das estruturas decisrias do Estado e a publicizao do conflito representam, portanto, condies favorveis ao avano de construes hegemnicas alternativas.43

Portanto, a Poltica Nacional de Gesto do Patrimnio da Unio, ao mesmo tempo em que parte dos Princpios e Diretrizes estabelecidos e referendados pelos Ministrios participantes do GTI de 2003, e justamente por se manter fiel a eles na sua essncia, vai organizando, revendo e atualizando seu Planejamento Estratgico, seus Programas e Aes, na medida em que aprofunda o exerccio de sua prpria gesto de forma democrtica e participativa.

5 INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA

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Dagnino (2000). Dagnino (2000).

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A Lei No. 10.257, de julho de 2001 Estatuto da Cidade, e a Medida Provisria No. 2.220, de 4 de setembro de 2001, chancelam como instrumentos de regularizao fundiria a Usucapio Especial de Imvel Urbano e a Concesso de Uso Especial para fins de Moradia, inseridos no rol de instrumentos da poltica urbana. Como a MP 2.220/2001 trata justamente dos artigos que foram vetados quando da sano da Lei No. 10.257/2001, e que j apresentavam o instrumento da Concesso de Uso Especial para fins de Moradia em sua Seo VI, achamos por bem preservar esta organizao e por isso tratamos aqui da aplicao da MP 2.220/2001 nas reas da Unio, referindonos ao Estatuto da Cidade. Trata-se do reconhecimento do direito moradia s famlias ocupantes de imvel pblico em rea urbana, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, at duzentos e cinquenta metros quadrados, utilizando-o como moradia, desde que seu ocupante no seja proprietrio ou concessionrio de outro imvel urbano ou rural. Estabelece a gratuidade, o direito sucessrio, a concesso de forma coletiva, quando necessrio for, e a utilizao da CUEM em substituio a outros contratos j existentes, entre outras inovaes. Apesar de existir desde 2001 a determinao constitucional de assim proceder nas reas do Patrimnio da Unio, ocupadas por famlias de baixa renda, s comeou a ser obedecida em 2003, quando foi criado o Ministrio das Cidades e a Secretaria Nacional de Programas Urbanos formulou, pela primeira vez no Pas, uma poltica nacional de regularizao fundiria de reas urbanas, que se concretizou no Programa Papel Passado. Um dos objetivos foi estimular e apoiar os processos de Regularizao Fundiria em reas pblicas da Unio, Distrito Federal, Estados e Municpios. Em decorrncia das experincias promovidas diretamente por alguns municpios j se entendia como regularizao fundiria o processo de interveno pblica, sob os aspectos jurdico, fsico e social, que objetiva legalizar a permanncia de populaes moradoras de reas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitao, implicando melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da populao beneficiria.44
44

ALFONSIN (1997).

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Aprofundando a compreenso sobre a caracterstica sistmica desse processo, o Ministrio das Cidades, em seu PPA, Programa 1128 / Ao 8866 - Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel de Assentamentos Informais em reas Urbanas (Papel Passado), entende que este um:
processo que envolve a regularizao urbanstica, ambiental, administrativa e patrimonial. A dimenso urbanstica implica garantir a integrao do assentamento cidade formal melhorando as condies de infra-estrutura urbana, acessibilidade, mobilidade e disponibilidade de servios pblicos. A dimenso ambiental busca a melhoria das condies do meio ambiente, incluindo o saneamento, o controle de risco de desastres naturais, a preservao e a recuperao da vegetao e de cursos dgua. A regularizao administrativa e patrimonial trata do reconhecimento moradia, por meio de ttulos registrados em Cartrio de Registro de Imveis e de processos que assegurem a permanncia da populao nas reas ocupadas, resultando na insero desses assentamentos nos mapas e cadastros da cidade. Todas essas dimenses devem ser garantidas e combinadas, nos programas 45 municipais e estaduais de regularizao fundiria.

Esta orientao impe uma ao do governo federal necessariamente articulada com o poder local e a comunidade envolvida. Tendo a Misso como norte de sua poltica, ou seja, garantir que cada imvel da Unio cumpra sua funo socioambiental, e em sintonia com a poltica nacional de regularizao fundiria definida pelo Ministrio das Cidades, a SPU, em 2004, na reviso do seu PPA, constituiu uma ao denominada Regularizao Fundiria de Assentamentos Informais em Bens da Unio, que, desde ento, prev recursos do Oramento Geral da Unio para apoiar a regularizao fundiria em seus imveis. Esta ao tem metas estabelecidas anualmente, e so atingidas em, e somente com, parceria com Estados, Municpios e sociedade civil. Ao longo de dcadas famlias de baixa renda se instalaram em reas da Unio, formando vastos assentamentos informais, normalmente em solo firme, favelas, ou mesmo em palafitas, uma vez que a orla e as margens dos rios federais so de domnio da Unio. Em paralelo, so igualmente inmeras as populaes tradicionais

localizadas em bens da Unio, sejam populaes ribeirinhas, moradores das vrzeas amaznicas, colnias de pescadores, extrativistas, quilombolas ou populaes indgenas.
45

Ministrio das Cidades, Manual para Apresentao de Propostas, 2009.

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A ao de regularizao fundiria coordenada pela Superintendncia do Patrimnio da Unio em cada Estado e Distrito Federal, pois essencial o estabelecimento de parcerias locais e a garantia da participao da populao beneficiada. O fluxo tratar em paralelo da Regularizao Jurdico-Cartorial, da Regularizao Cadastral e da Regularizao Urbanstico-Ambiental. As etapas, responsabilidades de cada ente, cronograma e meios so definidos e firmados por meio da assinatura de Acordos de Cooperao Tcnica. A meta principal a titulao definitiva da rea em nome de seus ocupantes. Na medida em que esse processo foi iniciado em vrios municpios e no Distrito Federal, foram identificadas as limitaes legais para sua efetivao, e foram diagnosticados os principais entraves relativos aos imveis da Unio presentes nos programas e projetos habitacionais e de regularizao fundiria em curso. Os entraves no diziam respeito apenas aos imveis vinculados ao Patrimnio da Unio, mas igualmente aos imveis do INSS ou da extinta RFFSA, em processos semelhantes de regularizao ou destinao. Por ser uma ao prioritria do governo federal, a

Presidncia da Repblica, decidiu pela elaborao de uma proposta de Medida Provisria. A sua Casa Civil coordenou, com a participao da Secretaria do Patrimnio da Unio, das Secretarias Nacionais de Habitao e de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades e do Ministrio da Previdncia Social, dentre outros rgos, a elaborao de um texto que afastasse os obstculos jurdicos que impediam a regularizao fundiria pretendida. A Medida Provisria 292, de 27 de abril de 2006, dentre outras alteraes, trouxe como um dos principais pontos a mudana na lgica de regularizao das ocupaes de imveis da Unio, visando contemplar os assentamentos informais de baixa renda. Buscou-se garantir que, aps o cadastramento de ocupantes, fosse possvel trabalhar com as diferentes possibilidades de regularizao jurdica, no apenas a inscrio de ocupao, como era previsto at ento na legislao patrimonial. Buscou-se ainda, com o objetivo de avano no processo de regularizao fundiria em imveis da Unio:46
46

Essa descrio dos contedos est contida nas Notas Tcnicas e em documentos explicativos internos da SPU.

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Facilitar o cadastramento de assentamentos informais, admitindo-se

a hiptese de cadastramento do assentamento para posterior outorga de ttulo de forma individualizada ou coletiva, nos moldes j previstos pela MP 2.220/2001; Facilitar a obteno de iseno de taxas de ocupao, foros e

laudmios pela populao de baixa renda, pois a iseno foi ampliada s famlias com renda de at cinco salrios mnimos e a comprovao de carncia para obteno da iseno passa a ser exigida a cada quatro anos e no anualmente, como era anteriormente; Permitir que a iseno fosse estendida, tambm, para os fundos

pblicos criados para a realizao de programas habitacionais, assim como para as autarquias e fundaes federais mantidas integralmente pela Unio. A modificao visou corrigir a impropriedade da cobrana de autarquias e fundaes federais, cujo pagamento resulta em mero remanejamento de verbas do errio nacional, acrescido de custos operacionais e administrativos; Ampliar os institutos jurdicos passveis de aplicao aos terrenos de

marinha e seus acrescidos. Anteriormente, o aforamento era o nico a ser utilizado nestas reas. Agora, podem ser aplicadas a Concesso de Direito Real de Uso e a Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia em todos os imveis da Unio, inclusive os terrenos de marinha, ressalvada a aplicao sobre imveis funcionais, visto que so afetados a um fim especfico, definido em lei prpria; Facilitar a regularizao fundiria das reas ocupadas por ribeirinhos,

populao que habita as margens dos rios federais e tira seu sustento do aproveitamento sustentvel das vrzeas, tambm foi acrescentada de forma explcita na legislao; Permitir a alienao pela venda de imveis ociosas do Instituto

Nacional de Seguridade Social (INSS) e da Rede Ferroviria Federal (RFFSA)-em Liquidao aos beneficirios de programas de regularizao fundiria ou de proviso habitacional de interesse social;

34

Introduzir

procedimentos

especficos

simplificados

para

demarcao de terrenos para regularizao fundiria de interesse social, facilitando o registro em nome da Unio para posterior parcelamento do solo; Agilizar os processos de regularizao fundiria de interesse social,

atravs da criao de duas modalidades de recuperao de imveis entregues a rgos da administrao direta quando no mais utilizados para o fim a que foram destinados ou quando houver comprovada necessidade de regularizao fundiria de interesse social na rea: a devoluo e o cancelamento unilateral do ato de entrega; Dispensar licitao nos casos de alienao gratuita ou onerosa,

concesso de direito real de uso, locao ou permisso de uso de bens imveis utilizados no mbito de programas habitacionais, previstos no art. 17 da Lei n 8.666/93, os imveis destinados a programas de regularizao fundiria de interesse social. Inclui na mesma regra o aforamento desses imveis e, ainda, elimina a exigncia de que os rgos e entidades promotores de tais programas habitacionais tenham sido criados especificamente para esse fim; Possibilitar a extino do aforamento por interesse social, mediante

prvia indenizao. O cancelamento do registro de aforamento passa a ser documento hbil para a retificao do registro junto ao Cartrio de Registro de Imveis. Com isto, agilizada a regularizao fundiria e fortalecido o combate especulao imobiliria; Ainda que o Executivo e o Legislativo tivessem extremo interesse e acordo para a aprovao da MP-292 e mesmo ocorrendo a prorrogao do prazo de vigncia, as dificuldades polticas para a votao das medidas anteriores inviabilizaram sua votao no Congresso por decurso de prazo. Com o fim do prazo de vigncia, sem que ocorresse sua aprovao, o Governo Federal deu inicio s discusses para buscar alternativas que viessem a garantir a continuidade da reparao das falhas de um modelo de ocupao da terra, aproveitando, inclusive, para valorizar e incorporar em seu texto vrias emendas, oriundas de diversos setores do Governo, do Parlamento e da Sociedade Civil. O que resultou na edio de um Projeto de Lei em regime de Urgncia, para que viesse a garantir o mais rpido possvel a continuidade do processo.

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O Projeto de Lei incorporou o discutido no tramite da MP 292, complementando alguns pontos que no estavam presentes na referida Medida Provisria, dos quais os principais foram: Autorizar a dispensa de licitao cesso gratuita ou em condies

especiais os imveis construdos, destinados ou efetivamente utilizados nos programas de proviso habitacional ou regularizao fundiria de interesse social desenvolvidos por rgos ou entidades da administrao pblica. Garantir condies especiais para aquisio de imveis da Unio em

se tratando de projetos sociais, segundo critrios de habilitao e renda definidos em regulamento. Este dispositivo cria mecanismo para regularizao das ocupaes de imveis pblicos federais com faixa de renda superior quela beneficiada pelos instrumentos no onerosos de regularizao fundiria. Autoriza a doao de bens imveis de domnio da Unio tambm

para os rgos ou entidades da administrao pblica para realizao de programas habitacionais ou de regularizao fundiria de interesse social possibilitando a transferncia definitiva da propriedade para o fim de moradia para a populao carente, mediante a comprovao, no caso dos beneficirios finais, de renda familiar at cinco salrios; Acrescenta a iseno de taxas de ocupao, foros e laudmios pela

populao de baixa renda, desde o inicio da efetiva ocupao do imvel e alcana os dbitos constitudos e no pagos, inclusive os inscritos em divida ativa, e os no constitudos at 27 de abril de 2006, bem como multas, juros de mora e atualizaes monetrias. O projeto de lei foi encaminhado para o Congresso Nacional, porm apesar da relevncia do tema e do acolhimento dos deputados, no foi finalizada a sua apreciao. Sendo assim por considerar necessria a imediata aplicabilidade das alteraes, resolveu-se pela edio de uma nova Medida Provisria. Assim surge a MP 335, de 23 de dezembro de 2006, fiel ao texto do Projeto de Lei apresentado pelo Executivo, que j incorporava a contribuio de vrios rgos e setores da sociedade.

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Muito em funo dessa coerncia, a MP 335/06 foi aprovada por unanimidade dos partidos, tanto na Cmara dos Deputados, como no Senado Federal, no sem uma srie de reunies e dilogos que apenas contriburam na ampliao da conscincia sobre a importncia de consolidar e reafirma a Poltica Nacional de Regularizao Fundiria, direcionada s famlias de baixa renda. E em 31 de maio de 2007 foi sancionada a Lei No.11.481. Em paralelo ao caminho percorrido para as mudanas na legislao patrimonial, foram sendo criados novos procedimentos administrativos, seja na constituio de equipes especficas, no rgo central da SPU e nas ento Gerncias Regionais do Patrimnio da Unio, seja na simplificao dos fluxos burocrtico, ou ainda pela criao de mecanismos inditos, como no caso da Autorizao de Uso. Estima-se que mais de duzentas e cinquenta mil famlias na Amaznia habitem em reas de vrzeas, que, na sua maioria, ficam submersas uma boa parte do ano, confirmando, assim, o domnio da Unio. So reas tradicionalmente exploradas por grileiros ou outros personagens que se dizem donos das terras e que estabelecem uma relao de dependncia, muitas vezes de escravido, com as famlias ribeirinhas que ali esto por muitas geraes sobrevivendo do manejo dessas reas. No segundo semestre de 2005 a Gerncia Regional do Par realizou o Seminrio Nossa Vrzea, que contou com a participao de aproximadamente duzentos representantes dos ribeirinhos, associaes, cooperativas, alm de

representantes de rgos como INCRA e IBAMA, AGU, Ministrio Pblico, Institutos de Terra dos Estados da Amaznia, ONGs, dentre outros. Pela primeira vez constituiu-se um frum com todos os atores envolvidos e com o propsito de buscar-se conjuntamente uma soluo questo da regularizao dessas reas de vrzeas. Com uma dinmica que permitiu o compartilhamento de informaes em plenrio, entre os rgos e organizaes presentes, e o trabalho em grupos para o cumprimento das tarefas pautadas, chegou-se ao final da semana com a Minuta de um Termo de Cooperao Tcnica entre a SPU e o INCRA, propondo a constituio de uma frente de trabalho conjunto para a regularizao fundiria, e a Minuta de Portaria da SPU constituindo o Termo de Autorizao de Uso como um instrumento que permite

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iniciar a regularizao fundiria dos ribeirinhos, promovendo o reconhecimento da posse. um instrumento de carter excepcional, transitrio e precrio, contudo permite o acesso a crdito rural, aos programas sociais governamentais e empodera os ribeirinhos frente aos conflitos fundirios. Desde a publicao da Portaria SPU 284, de outubro de 2005, a GRPU/PA deu incio ao Programa Nossa Vrzea nos arredores de Belm e logo em seguida no arquiplago do Maraj, o que, pelo seu ineditismo, criatividade, e bons resultados, obteve o reconhecimento merecido com o terceiro lugar no 12o Prmio Inovao na Gesto Pblica Federal, promovido pela Escola Nacional de Administrao Pblica, em 2007. Como parte importante na consolidao desse modelo de gesto, a SPU publicou em 23 de novembro de 2007 uma Instruo Normativa dispondo especificamente sobre o procedimento para a Concesso de Uso Especial para fins de Moradia CUEM, e da Autorizao de Uso em Imveis da Unio. Caminho semelhante foi seguido na busca de desburocratizar igualmente a regularizao de quilombos em reas da Unio. A SPU, desde a publicao do Decreto no 4.887/2003 passou a receber a comunicao do INCRA avisando sobre o incio dos trabalhos para elaborao do RTID, sendo de sua responsabilidade o fornecimento de informaes ao INCRA, o mapeamento de eventuais sobreposies e a verificao da situao dominial propriamente dita. A SPU tambm participa da fase de negociao do Relatrio, pois na necessidade de remover do territrio quilombola aqueles que no fazem parte da comunidade, verificada eventual disponibilidade de reas prximas para seu reassentamento. Ao receber a publicao do RTID e manifesta-se. Num primeiro momento, ao constatar que o todo ou parte da rea estava registrado como de domnio da Unio, a SPU fazia encaminhava a Concesso de Direito Real de Uso da rea para o INCRA, e este, por sua vez, transferia a CDRU comunidade quilombola. A partir de debates internos e com a Consultoria Jurdica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, foi inaugurado novo procedimento, a partir do qual a prpria SPU encaminha a constituio do Ttulo de Propriedade em nome do Quilombo reconhecido, conforme orientao expressa no Parecer/MP/CONJUR/GAN/

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N 0739-5.2.5/2006, referente ao Processo das Comunidades Negras Rurais de Parateca e Pau DArco, na Bahia, conforme lemos:
13. Considerando-se que a Constituio Federal reconheceu e assegurou, assim, a propriedade definitiva, s comunidades, das terras remanescentes de stios de quilombos, alm de impor ao Estado o dever de emitir os ttulos, entende-se que, no mbito deste Ministrio, incumbe apenas que a Secretaria do Patrimnio da Unio encaminhe ao INCRA a documentao relativa a cada rea, para serem emitidos os respectivos ttulos, nos termos do Decreto n 4.887, de 2003, ficando prejudicada a anlise da minuta de portaria acostada s fls. 78/79 (que propunha a CDRU ao INCRA).

Vale destacar que alm do tempo percorrido para que os decisores federais se convencessem dessa tese, a senhora responsvel pelo cartrio da regio, a quem cumpria o dever de registrar o novo ttulo, demorou dois meses para assim o fazer. Inspirando-se no instrumento das Zonas, ou reas, Especiais de Interesse Social, criado pelo Estatuto das Cidades, a SPU criou a figura das reas de Interesse Pblico, definidas e gravadas por meio da publicao de Portaria no D.O.U., como forma de confirmar publicamente o reconhecimento da funo socioambiental de uma determinada rea do patrimnio da Unio. Em que pese o esforo para agilizar o processo de regularizao fundiria, as etapas e exigncias a serem cumpridas so muitas, ainda mais considerando os tempos de cada parceiro, oramentos pblicos, dentre outros, o que faz com que o instrumento final de regularizao demore em se concretizar. Dessa forma confirma-se a finalidade da rea, garantindo, inclusive, a liberao de recursos de financiamento pblico ao municpio, ou diretamente s famlias da rea, como j tem procedido a Caixa Econmica Federal, por exemplo. Para fechar este captulo acrescento que, a partir de 2004 foram realizadas vrias Oficinas de Capacitao em Regularizao Fundiria em Braslia e

regionalmente, sempre procurando reunir antigos e novos servidores, de diferentes estados, com diferentes experincias e processos em desenvolvimento, com uma metodologia que mescla teoria com anlise de casos concretos, de forma a constituir um ambiente de aprendizado contnuo que permita a constante reviso e aprimoramento dos procedimentos administrativos. Como ferramenta de aprendizado foi desenvolvido o Kit Regularizao, composto de um Manual e de um Jogo da Regularizao Fundiria, onde os participantes so convidados a assumirem

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personagens comumente encontrados em processos como esse, e diante de problemas apresentados so desafiados a, atravs do dilogo democrtico e participativo, construrem coletivamente uma sada. Um dos grandes mritos dessa metodologia ajudar na desidentificao com as mscaras sociais. Esse um elemento bsico para que nos encontros entre sociedade e estado, ou ainda dentro de um mesmo grupo, o outro possa aparecer e ser escutado naquilo que sua viso e seus interesses.
Uma sociedade democrtica uma sociedade que reconhece o outro, no na sua diferena, mas como sujeito, quer dizer, de modo a unir o universal e o particular (...), uma vez que o sujeito ao mesmo tempo universalista e comunitrio e ser sujeito estabelecer um elo entre esses dois universos, 47 ensaiar viver o corpo e o esprito, emoo e razo.

6 INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAO DA GESTO PBLICA

O Estatuto da Cidade aborda o tema da Gesto Democrtica da Cidade em um captulo especfico, que mesmo que singelamente, regulamenta a nvel nacional aquilo que a sociedade j havia conquistado em alguns municpios, ou seja, instrumentos que garantam a democratizao dos processos decisrios que dizem respeito cidade, seu planejamento urbano, suas regras de uso e ocupao do solo, rompendo definitivamente com o isolamento de tais polticas pblicas, deixando de ser um assunto restrito aos especialistas e passando a ser um patrimnio de toda a sociedade.48 Uma das principais diretrizes da Poltica Nacional de Gesto do Patrimnio da Unio a Gesto Compartilhada dos bens do Patrimnio da Unio. Isso no se faz sem uma profunda mudana na gesto e na cultura organizacional, ou seja, no exerccio do dia a dia das relaes de trabalho que se constri algo em oposio prtica autoritria e centralizadora ainda presente nas diferentes estruturas de governo. Algo que no se faz por decreto, e nem da noite para o dia. Ao contrrio, exige um constante compromisso com a democracia de forma tal que permita resistir tentao de
47

Rencontre avec Alain Torraine. Entretien avec Jean-Franois Dorteir et Patrick Maret. Mensuel, n, 42, ago., 2005. Disponvel em www.ac-corse.fr/disciplines/scienceseco/Atour1.html. Citado por ShererWarren, 2008. Estatuto da Cidade, Guia para Implementao, 2002.

48

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decises centralizadas em nome da urgncia, ou que descarte o dilogo para evitar o enfrentamento de conflitos, enfim, assumir a contradio em saber o que se tem que fazer, mas optar com conscincia pelo saber coletivo. Segundo FARIA (2008):
O reconhecimento de que o aprofundamento da democracia requer um conjunto de formas participativas que ampliem as chances de vocalizao e expresso de um nmero cada vez maior de pessoas, capacitando-os a partilharem autonomamente o exerccio do poder poltico no mais uma novidade no Brasil do novo sculo. Este reconhecimento vincula-se crena de que a democracia precisa, para se consolidar, de estar amparada em um conjunto de valores democrticos construdos e exercidos mediante as prticas cotidianas dos atores na sociedade. Neste sentido, para alm da constatao da importncia da dinmica institucional para o fortalecimento de uma determinada democracia, enfatiza-se tambm a importncia da dinmica societria por meio da prtica de um conjunto de movimentos, organizaes e associaes, que possibilitaro a formao de uma cultura poltica norteadora de aes capazes de revigorarem, a um s tempo, o sentido da democracia e sua arena poltico49 institucional (parlamento, estruturas burocrtico-administrativas etc).

J comentamos aqui sobre a gesto colegiada da SPU, onde as decises procuram ser sempre, e cada vez mais, compartilhadas. Tambm falamos sobre a importncia dos Encontros Nacionais de Gesto Estratgica, quando se renem dirigentes nacionais, Superintendentes dos estados, servidores em geral e parceiros pblicos e da sociedade civil, onde todos contribuem nas decises estratgicas. Abordaremos agora, mais especificamente, algumas das formas encontradas para o exerccio da gesto compartilhada, ampliando a participao poltica de outros sujeitos, que podemos chamar de formas hbridas, como alguns autores propem. Hbridas porque envolvem um partilhamento de processos deliberativos entre atores estatais e atores sociais ou associaes da sociedade civil (...) e nesses espaos, esses atores so obrigados a debater e ajustar sua estratgia; ou seja, a ao a partir das instituies substituda pela ao coletiva e negociada.50 A primeira destas formas hbridas de participao vamos encontrar no Projeto de Gesto Integrada da Orla Martima Projeto Orla, que foi concebido e coordenado de forma conjunta pela Secretaria do Patrimnio da Unio e pelo Ministrio do Meio Ambiente, que constituiu equipe especfica para a gesto do projeto.
49 50

Faria (2008). Avritzer e Pereira (2010).

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Surgiu como uma ao inovadora do governo federal, uma vez que buscou
[...] implementar uma poltica nacional construda de forma compartilhada com outros entes federados e com a sociedade civil, buscando articular aes de incentivo ao turismo, de proteo ao meio ambiente e de ocupao urbana, entre outras, por meio do planejamento do uso e ocupao da orla brasileira e 51 da construo de um pacto entre os atores envolvidos em cada localidade.

Quando o Projeto foi iniciado, foi pensada uma srie de publicaes que compartilhasse informaes e apontasse diretrizes e procedimentos para gesto compartilhada da orla, tendo em vista seu ineditismo, principalmente porque a competncia legal para o gerenciamento da costa encontra-se majoritariamente no mbito do governo federal e o Projeto Orla trouxe o foco para o nvel municipal. Desde 2003, foram disponibilizadas as seguintes publicaes: Consolidada. Os dois primeiros cadernos trazem a legislao, os antecedentes institucionais e os fundamentos tericos bem como elementos tcnicos e metodolgicos que facilitam a anlise conjunta do que temos hoje como cenrio da orla objeto da concertao. Cinco dos estudos, que foram a base dos primeiros, so publicados no terceiro caderno: Subsdios para um Projeto de Gesto, acompanhados de anlises comparativas e bibliografia recomendada. Foi no prprio desenvolvimento das Oficinas previstas para implantao do Projeto Orla, j com a participao dos entes pblicos e da sociedade civil, que se percebeu a necessidade de avanar no apoio aos municpios na implementao das diferentes aes previstas nos Planos de Gesto Integrada necessariamente realizados de forma integrada. Assim, o Guia de Implementao detalha o fluxo de
51

Projeto Orla Fundamentos para Gesto Integrada; Projeto Orla Manual de Gesto; Projeto Orla Subsdios para um Projeto de Gesto; Projeto Orla Guia de Implementao; Projeto Orla Implementao em Territrios com Urbanizao

Projeto Orla, Implementao em Territrios com Urbanizao Consolidada, 2006.

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atividades e tarefas, contribuindo para a organizao de uma agenda gerencial que oriente as instituies participantes da esfera federal, dos estados e dos municpios para a execuo de cada uma das etapas de implementao do Plano pactuado.52 Por fim, tambm fruto da dinmica democrtica que abraa a realidade e mantm os processos em vivo aprofundamento, na medida em que o Projeto Orla foi sendo materializado nas grandes cidades litorneas, novas complexidades foram sendo vistas e novos subsdios foram sendo demandados. Nesses territrios os conflitos entre os diferentes interesses e seus quase impossveis acordos so bastante problemticos e tensionadores das relaes. Mais do que em qualquer outro ambiente a garantia do reconhecimento e do cumprimento da funo socioambiental da propriedade, pblica ou privada, ameaada pelos interesses imediatos e poderosos do mercado. Assim, surge o caderno Projeto Orla: Implementao em Territrios com Urbanizao Consolidada, que, entre outras novidades, destaca a articulao do Plano de Gesto Integrada do Projeto Orla com outros instrumentos de planejamento e gesto territorial, como o Plano Diretor e o Zoneamento Ecolgico-Econmico Costeiro e importncia da participao cidad no Projeto. A participao cidad tem alguns elementos constitutivos fundamentais para o desenvolvimento de um processo efetivamente participativo de exerccio da democracia, da cidadania ativa, na criao de esferas pblicas democrticas e transparentes e na criao de uma nova cultura poltica. So elementos de uma pedagogia que deve estimular os seguintes processos:53 Construo de esferas pblicas transparentes e democrticas (...); Tomadas de deciso sobre os assuntos pblicos (...); Prticas de co-gesto (...); Apropriao de conhecimentos tcnicos e polticos (...); Formao de cidados autnomos e crticos (...);

52 53

Projeto Orla, Guia de Implementao, 2006. Projeto Orla, Implementao em Territrios com Urbanizao Consolidada, 2006.

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Fortalecimento dos atores da sociedade civil e governo para novas formas

de exerccio do poder em que a transparncia das aes, a capacidade de ouvir, dialogar e reconhecer legitimidades no outro so atitudes indispensveis (...); Desenvolvimento da auto-estima, das capacidades de comunicao e

relacionamento interpessoal (...); Desenvolvimento dos valores de solidariedade (...); Um bom processo participativo que intervenha na correlao de foras(...).

Ao longo desses anos foram realizadas inmeras Oficinas de Capacitao, envolvendo principalmente servidores pblicos do governo federal, dos estados, municpios e Distrito Federal, visando no apenas a formao na metodologia do Projeto, mas tambm na experimentao desse novo papel a que chamado: o de protagonista participativo. Buscando garantir no processo uma posio semelhante entre os sujeitos participantes das Oficinas do Projeto Orla, onde o prprio agente pblico no fosse o elemento central, foram capacitados Multiplicadores do Projeto Orla: profissionais autnomos que concorreram atravs de edital para serem capacitados na metodologia e, ao constarem de um banco de profissionais habilitados para serem monitores das Oficinas, poderem oferecer seus servios aos municpios responsveis pela sua organizao e execuo.
A validade da democracia est inerentemente ligada ao processo de argumentao atravs do qual um indivduo reconhece ao outro enquanto igual na utilizao da linguagem. Conseqentemente, a validade da democracia est ligada ao ato argumentativo do qual participam pelo menos dois indivduos, um 54 ato eminentemente coletivo.

Poderamos extrair mais reflexes ainda sobre a experincia que o Projeto Orla acumulou nesses anos, mas nos detemos aqui para passarmos a abordar outra forma hbrida de participao nas polticas pblicas, desta vez com relao a uma das grandes demandas de destinao de reas e imveis da Unio: o apoio aos programas de proviso habitacional em atendimento s reivindicaes dos movimentos sociais por moradia.
54

Avritzer, citando Habermas, 1996.

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Esta pauta foi colocada pelos movimentos desde a I Conferncia Nacional das Cidades, em outubro de 2003. O frum onde comeou a ser tratada foi o plenrio do Conselho Nacional das Cidades, do qual a SPU participa como membro titular, representando o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, e nos Comits de Habitao e do Solo Urbano. Afora audincias especficas dos movimentos com a SPU em Braslia, nos Estados e Distrito Federal. Dessa interao foram destinadas algumas reas e imveis da Unio para famlias contempladas por programas federais como o Crdito Solidrio e o Programa de Arrendamento Residencial, e a identificao de dificuldades para o alargamento de tal ao em muito contribuiu na formulao do texto da MP que deu origem Lei N11.481/2007. Mas ainda no estava respondida a demanda dos movimentos por uma participao mais direta junto s Superintendncias do Patrimnio da Unio nos Estados, no que diz respeito ao acesso s informaes, a ter mais clareza sobre o que compe o Patrimnio da Unio nos diferentes municpios do seu estado, e a partir da poder passar a ter uma ao mais propositiva com relao ao uso desses imveis. Um outro fator que corroborava com a urgncia do estabelecimento desse espao de deciso compartilhada era a prpria aprovao da Lei N 11.124/2005, que criou o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), estabelecendo como uma das suas diretrizes a utilizao prioritria de terrenos de propriedade do Poder Pblico para a implantao de projetos habitacionais de interesse social.55 Assim foi proposta e aprovada no plenrio do Conselho Nacional das Cidades, a criao de um Grupo de Trabalho Nacional, no mbito da Secretaria do Patrimnio da Unio, com representantes de cada um dos segmentos que compem o Conselho Nacional das Cidades, inclusive do Ministrio das Cidades e a Caixa, com a meta de definir critrios para destinao de imveis da Unio para programas de proviso habitacional de interesse social e fortalecimento da gesto democrtica desse patrimnio.56

55 56

Art.4o, inciso II, alnea c grifo nosso. SPU Portaria N.80, de 26 de maro de 2008.

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A primeira pauta do GT Nacional foi justamente a Seleo de Imveis da Unio para o Programa de Produo Social da Moradia Edital/FNHIS 2008, sendo que de abril a junho o GT tambm se dedicou : Seleo Conjunta MCidades/SPU FNHIS 2008; Seleo de Imveis da Unio para Programa de Produo Social da

Moradia FNHIS 2009 e articulao com os outros programas de HIS; Avaliao de Processos em Andamento na SPU; Arranjo Institucional e Gesto Democrtica de Imveis da Unio; Definio de Critrios e Prioridades para Destinao de Imveis da

Unio/INSS/RFFSA; E, de julho setembro avanou sobre o: Acompanhamento da transferncia de Imveis da Unio para Programa

de Produo Social da Moradia; Definio de estratgias para Destinao de Imveis do INSS; Aplicao de instrumentos da Lei 11.481/2007 para transferncia de

Imveis pela Unio para projetos de Habitao de Interesse Social. As novas vozes trazem sua prpria experincia, seus saberes, e todas concordam que quanto mais ensaios tiverem, melhor satisfao quando do espetculo final. Dialogar, expor as diferenas, manter certa tenso na proporo correta de demarcar os campos e os papis, sem romper a corda. 57 Segundo AVRITZER (2000):
Os novos arranjos deliberativos se baseiam em duas mudanas em relao a concepo de informao. A primeira que o Estado, assim como o mercado, possui informaes incompletas para a tomada de decises e que, portanto,
57

Teixeira e Tatagiba (2008), na pesquisa que realizaram junto aos conselhos de polticas pblicas na cidade de So Paulo, no mbito do Observatrio dos Direitos do Cidado, do Instituto Polis, entre 2006 e 2007, declaram que a principal concluso a que chegamos que os conselhos estudados desempenhavam importantes funes no processo de produo das polticas pblicas, embora essa incidncia no se desse da forma esperada, e nem de forma homognea. O que vimos que os conselhos foram encontrando, no sem conflitos, seu lugar e seu papel (nem sempre desejado) na diviso do trabalho que envolve a gesto das polticas.

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preciso que os atores sociais tragam informaes para que a deliberao contemple plenamente os problemas polticos envolvidos. Em segundo lugar, tais informaes tm que ser partilhadas e discutidas, isto , os arranjos deliberativos presumem que as informaes ou solues mais adequadas no so a priori detidas por nenhum dos atores e necessitam serem construdas 58 coletivamente.

TEIXEIRA E TATAGIBA (2008) destacam, como um aspecto importante relacionado aos atores e s dinmicas de atuao, o grau de comprometimento dos sujeitos com a efetividade dos processos participativos e a aposta na importncia dessa participao para a qualidade da poltica pblica. Confirmamos que o comprometimento de cada um dos membros do GT-HIS foi fundamental para que a SPU, no dia 22 de outubro de 2008, fizesse publicar no DOU a Portaria N.388, declarando de interesse do servio pblico os imveis da Unio que foram selecionados pelo GT-HIS aps vistorias coletivas realizadas em cada um dos estados e no Distrito Federal. O processo nos estados no foi homogneo, mas verificou-se que as tenses iniciais, marcadas pela desconfiana59, foram sendo substitudas pela tenso positiva das idias, das vises diferenciadas decorrentes dos diferentes fazeres, e aos poucos a confiana60 foi se instalando, na mesma medida em que atividades eram realizadas em conjunto, como foram as vistorias e as decises sobre a manuteno ou no de determinado imvel na lista a ser declarada de interesse pblico e enviada ao Ministrio das Cidades para integrar o Edital do FNHIS. Destacamos que, de forma indita, foi, ento, garantida a concorrncia pblica com relao s reas da Unio, garantindo s comunidades selecionadas habitacional. Vale ressaltar que esta metodologia inovadora possibilitou a concretizao de experincia-piloto de anlise tcnica simplificada e participativa de imveis da Unio.
58 59

os recursos

necessrios

para a efetiva proviso

Avritzer, 2000.

A confiana nos representantes significa que acreditamos que o uso do interesse pblico e a considerao das contribuies pblicas disponveis sejam autnticos. Mas porque confiaramos ou deveramos confiar em pessoas que no conhecemos pessoalmente? A condio normal da democracia representativa moderna a desconfiana e no a confiana. (Arato, 2002).

Estas polticas de desconfiana so essenciais para o fortalecimento da confiana no sistema institucional de qualquer democracia. A confiana afirma Claus Offe o resduo que permanece depois que a propenso a desconfiar se demonstra infundada.( Peruzzotti cita Claus Offe, How Can We Trust Our Fellow Citizens?, em Mark Warren (ed.). Democracy and trust, Cambridge University Press, 2001, pg. 76.)

60

47

Destacamos a importncia de tal experincia para subsidiar o aprimoramento da operacionalizao de outros programas de apoio produo habitacional de interesse social, como por exemplo, nas vistorias de imveis do INSS, coordenadas pelo Ministrio das Cidades e pela CAIXA. 61 O GT Nacional de HIS, ao mesmo tempo em que decide pela continuidade desse frum, tendo em vista que este Grupo de Trabalho representa uma iniciativa indita de cooperao interinstitucional de gesto compartilhada e democrtica no mbito da SPU,62 prope que para o ano de 2009 sejam constitudos Grupos de Trabalho Estaduais (GTEs), que certamente consolidaro o modelo de gesto democrtica das terras da Unio, que tanto permite efetivar a integrao federativa com participao social, quanto viabiliza aes efetivas para o cumprimento da funo socioambiental da propriedade pblica.63 A adeso de todos os segmentos que compem o Conselho Nacional das Cidades foi fundamental em todo o processo e para sua continuidade.64 Assim, de abril junho de 2009 foram instalados, por meio de Portaria publicada no D.O.U., vinte Grupos de Trabalho Estaduais GTEs. sendo que ao final do ano apenas no Estado do Amazonas o GTE no estava funcionando. Quando olhamos as memrias

registradas das reunies realizadas e dos relatos das vistorias conjuntas dos GTEs em imveis da Unio, percebemos a riqueza da diversidade, a impossibilidade de fixar regras rgidas ou mesmo de se exigir procedimentos iguais para cada um dos GTEs. AVRITZER (2008) traz uma grande contribuio nessa anlise ao propor que:
na medida em que passamos a trabalhar com o contexto como varivel relevante passamos, ao mesmo tempo, a relativizar o papel do desenho institucional tomado separadamente para pensar as instituies participativas. Diferentemente de Fung e Wright que atribuem ao desenho institucional a capacidade de gerar xito nos processos participativos e propem a repetio de desenhos independentemente de contexto (FUNG e WRIGHT, 2003),
61

Atravs da sociedade civil e da esfera pblica a democracia recupera parte do seu carter participativo que havia se perdido (Arato, 2002). Nota Tcnica N.17/SPU/OC, de 27 de novembro de 2008. Idem.

62 63 64

A pr-condio mais importante para que um sistema de accountability realmente funcione a atividade dos seus cidados nos fruns pblicos democrticos e na sociedade civil. (Arato, 2002, grifos do autor).

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propomos uma outra categoria que denominamos de desenho participativo interativo. Neste caso, o sucesso dos processos participativos est relacionado no ao desenho institucional e sim maneira como se articulam desenho institucional, organizao da sociedade civil e vontade poltica de implementar desenhos participativos.

Ambas as formas hbridas de participao poltica na gesto do patrimnio da Unio apresentadas, seja o Projeto Orla, sejam os GTEs de Habitao de Interesse Social, so resultado de uma srie de experincias de renovao do Estado acumuladas pelos sujeitos que participam da esfera pblica ou da sociedade civil e que hoje se encontram justamente nesses espaos, dos quais so ao mesmo tempo desconstrutores e criadores. possvel prever.
Os resultados de um dilogo so incapazes de serem previstos da perspectiva de qualquer ator particular. Mesmo quando a inteno ao dialogarmos for a produo do acordo, no podemos antecipar como e quando tal acordo ser produzido. No podemos predizer, antes do dilogo ocorrer, o contedo do tipo de razo que ns estamos preparados para reconhecer (Bohman, 1996) como legtimo a no ser que seja pblico. Dessa forma, a razo pblica , segundo 65 Bohman, a continuao do dilogo cooperativo.

O como ser feito e o que vir destes encontros no

65

Faria, 2000.

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7 CONCLUSO: DESAFIOS AO APROFUNDAMENTO DA GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA

Poderamos aqui passar a descrever todos os pontos que encontramos nos documentos levantados e que no se efetivaram, pelo menos da forma como foram pensados e planejados. Mas isso material para uma prxima pesquisa, pois teramos que abordar fatores que interferiram na governabilidade da Secretaria do Patrimnio da Unio, e que esto alm do que nos propusemos neste trabalho. Um trocadilho com a Parceria Pblico Privado PPP, no que se refere ao trabalho desses ltimos anos na SPU, Pacincia, Persistncia e Permanncia, ou seja, no esmorecer diante das dificuldades e da rigidez, principalmente da mquina pblica e dos padres mentais ainda hegemnicos, mas com muita pacincia persistir no processo de mudana, principalmente no cumprimento da funo socioambiental e da gesto democrtica, para que se consolidem como poltica pblica de forma permanente. Pois, (...) num pas onde as elites so plagadas pela peste do patrimonialismo mais nefasto66, no se pode cair no equvoco de reduzir o desafio de fazer prevalecer a funo socioambiental da propriedade e da cidade. Este sim um dos maiores desafios para a consolidao da democracia, e no uma mudana que se consolide num curto prazo. Lembrar que sempre que buscamos mudar um hbito e o conseguimos, temos que estar atentos para que este no regrida de forma traioeira e arrebatadora. Nestas experincias estudadas verificamos que a diversidade parte da soluo, portanto no h como extrair da experincia o que sua condio de sucesso: o inesperado.
A concepo tradicional de gesto burocrtica advoga uma soluo homognea para cada problema, a cada nvel da gesto administrativa, no interior de uma jurisdio administrativa. No entanto, os problemas administrativos exigem cada vez mais solues plurais nas quais a coordenao de grupos distintos e solues diferentes ocorrem no interior de uma mesma jurisdio. O conhecimento detido pelos atores sociais passa, assim, a ser um elemento central no aproprivel pelas burocracias para a soluo de problemas de gesto. Ao mesmo tempo, torna-se cada vez mais claro que as burocracias
66

Viera, 2005, citando Oliveira, 2000.

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centralizadas no tm condio de agregar ou lidar com o conjunto das informaes necessrias para a execuo de polticas complexas nas reas sociais, ambiental ou cultural. A residiria o motivo da re-insero no debate democrtico dos assim chamados arranjos participativos.67

A poltica pblica deve apontar e prever, ento, tais espaos do exerccio da democracia participativa.
O que importa ressaltar a participao relacionada ao processo de elaborao e gesto de programas sociais como um elemento fundamental, sobretudo, para a sustentabilidade das aes, Sem que as pessoas se apropriem da proposta, a interveno fica mais vulnervel a descontinuidade, interrupes e 68 fracassos de implementao .

Trata-se de criar as condies para a mudana e no querer control-la, pois que a sufocaria. Perpetuar uma poltica pblica, como j vimos, passa necessariamente por no roubar-lhe seu elemento vital o nunca estar acabada, e no poder prescindir da participao cidad num processo contnuo de aprimoramento. Entendemos que todos ns somos parte desse processo, independente do papel que cumprimos, seja como gestores pblicos, participantes do movimento social, ou acadmicos, enfim, cidados no exerccio de nossa cidadania, em processo de crescimento contnuo, que no deixa de ser um processo de aprendizado, pois, como dizia Paulo Freire, educao uma iniciao; (ela) vista como todo um processo histrico, lento, longo, tenso, de nos tornarmos humanos.69

67 68 69

Avritzer e Santos (citam Sabel, 1997 e 1999), 2009. Carneiro, 2004 citada por Fernandes, 2009. ARROYO, Miguel Gonzlez, Aula 4, UFMG, 2009.

51 A Cidade se aprende70 Ouve e aprende a cidade real, Ela no apenas a rua em que passas a caminho de casa, nem a casa em que moras, nem os telhados vistos do alto. A cidade o conhecimento de suas faltas e lutas. Procura encontr-la em ti mesmo. Enquanto a vires com os olhos, no poders dizer que a conheces. Quem v um corpo e sua roupa nada sabe do homem.

Passagem para o Amanh A cidade futura est no tempo. A cidade futura est nos mapas. No h caminho secreto, senha, contra-senha que desvendem seu reino. E noite e amanh nela despontam sem mistrio. No a queiras ouvir sob a relva ou a aspereza da pedra. No a julgues em ti - atrs dos olhos, Todo milagre possvel, Toda cidade, provvel. No a inventes. No mito que adores. No mulher que desejes um momento nos braos. No sonho que vivas no silncio dos olhos: A cidade perfeita, construda em solido, inabitvel.

70

Poemas de Roldo Mendes Rosa, poeta de Santos, SP.

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