Planejamento e Oramento governamental

Coletnea Volume 1

Organizadores: James Giacomoni e Jos Luiz Pagnussat

ENAP

Escola Nacional de Administrao Pblica

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente Helena Kerr do Amaral Diretor de Formao Profissional Paulo Carvalho Diretora de Desenvolvimento Gerencial Margaret Baroni Diretora de Comunicao e Pesquisa Paula Montagner Diretor de Gesto Interna Lino Garcia Borges
Planejamento e oramento governamental; coletnea / Organizadores: James Giacomoni e Jos Luiz Pagnussat. Braslia: ENAP, 2006. 2 v. ISBN 85-256-0051-2 (Obra compl.) 1. Planejamento econmico. 2. Oramento pblico. I. Giacomoni, James. II. Pagnussat, Jos Luiz. III. Ttulo. CDU 336.144:35.073.52 Diretoria de Formao Profissional Coordenao-Geral de Formao Profissional: Elisabete Roseli Ferrarezi e Paulo Estevo Tavares Cavalcante. Editor: Celio Yassuyu Fujiwara Editores Adjuntos: Ana Cludia Ferreira Borges e Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso: Luis Antonio Violin Projeto grfico: Maria Marta da Rocha Vasconcelos e Livino Silva Neto Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso e Maria Marta da R. Vasconcelos Ilustrao da capa: Maria Marta da R. Vasconcelos Editorao eletrnica: Ana Carla Gualberto Cardoso, Danae Carmen Saldanha de Oliveira e Maria Marta da R. Vasconcelos Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos / ENAP As opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente, as da ENAP. Todos os direitos desta edio reservados a ENAP.
ENAP, 2007 Tiragem: 2.000 exemplares ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3445 7096/3445 7102 Fax: (61) 3445 7178 Stio: www.enap.gov.br

SUMRIO

Prefcio Introduo Jos Luiz Pagnussat Captulo I Teoria do planejamento pblico Dois sculos de teoria do planejamento: uma viso geral John Friedmann Captulo II Metodologias de planejamento O plano como aposta Carlos Matus O Quadro Lgico: um mtodo para planejar e gerenciar mudanas Peter Pfeiffer Captulo III Planejamento no Brasil A experincia brasileira em planejamento econmico: uma sntese histrica Paulo Roberto de Almeida A retomada do planejamento governamental no Brasil e seus desafios Ariel Pares e Beatrice Valle A metodologia de gesto estratgica do NAE Ncleo de Assuntos Estratgicos (NAE)

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INTRODUO
Jos Luiz Pagnussat

Este primeiro volume da coletnea de Planejamento e Oramento Governamental rene textos sobre os fundamentos tericos do planejamento no mbito da esfera pblica, a experincia brasileira de planejamento e as metodologias de planejamento de programas e projetos. Os textos foram selecionados no s pela abordagem dos temas indicados, mas tambm em razo da qualidade e da natureza didtica dos trabalhos. A coletnea est organizada em trs captulos: o primeiro apresenta um texto que sintetiza os fundamentos terico-conceituais do planejamento; o segundo rene dois textos que apresentam as metodologias de planejamento e projetos: PES (Planejamento Estratgico Situacional), QL (Quadro Lgico) e ZOPP (Planejamento de Projetos Orientado para Objetivos); e o terceiro e ltimo captulo apresenta o histrico do planejamento no Brasil, os avanos recentes do Sistema Federal de Planejamento Governamental e a metodologia do Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (NAE) de planejamento estratgico de longo prazo. Esta introduo, alm de apresentar e contextualizar cada temtica, objetiva ser um texto didtico bsico para os cursos da ENAP. Nesse sentido, traz, adicionalmente, uma sntese dos temas desenvolvidos nos respectivos textos da coletnea.

Teoria do planejamento
O primeiro texto da coletnea Dois sculos de teoria do planejamento: uma viso geral o Captulo 2 do livro do Professor John Friedmann Planning in the public domain: from knowledge to action, publicado em 1987 pela Princeton University Press1. Esse trabalho constitui excelente sntese das idias e dos fundamentos tericos sobre planejamento no mbito da administrao pblica.
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A leitura do texto propiciar ao leitor a oportunidade de percorrer a evoluo histrica do conceito de planejamento e de conhecer os principais autores que se debruaram sobre essa questo. O texto rene dois sculos de histria do pensamento sobre planejamento e est organizado de maneira a relacionar diferentes linhas tericas e/ou abordagens. um trabalho que reputamos de grande importncia a todos os interessados em conhecer diferentes aspectos relacionados com o planejamento e, em especial, aos que, de uma forma ou de outra, tm uma estreita relao com o planejamento no mbito da esfera pblica. Pode ser ainda uma fonte de referncias e orientadora de outras leituras sobre o tema. Para o professor Friedmann no existe uma teoria sobre planejamento, mas um pensamento crtico-terico sobre esse conceito, que foi evoluindo ao longo do tempo. A anlise cobre do final do sculo XVIII ao final do sculo XX, com destaque para o perodo mais recente, quando h, a partir de 1945, uma exploso virtual da literatura sobre planejamento. As correntes de pensamento sobre planejamento O professor Friedmann classifica os autores em uma escala contnua de valores sociais, desde a ideologia conservadora, passando pelo utopismo, at o anarquismo. Ele identifica quatro categorias ou correntes de pensamento: anlise de polticas, aprendizagem social, reforma social e mobilizao social. A anlise de polticas, mais conservadora, inclui os autores ligados anlise de sistemas, economia neoclssica e suas vertentes na economia do bem-estar e na cincia poltica e administrao pblica. Nessa corrente, os planejadores consideram que, usando as teorias cientficas e as tcnicas matemticas apropriadas, podem identificar e calcular, com preciso, as melhores solues. O planejamento caracteriza-se como uma forma de tomada de deciso antecipada, um processo cognitivo que utiliza a razo tcnica para explorar e avaliar possveis linhas de ao. Os autores da rea da anlise de sistemas trabalham, principalmente, com modelos quantitativos,
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tcnicas de otimizao, modelos de prognstico, etc. A maior parte da investigao de futuro apia-se na anlise de sistemas. Para o autor, a rea da cincia poltica herdeira de uma larga tradio intelectual. A lgica que possui deriva, em grande parte, da economia neoclssica, com os diversos ramos de economia do bem-estar e a teoria da escolha social. Os autores examinam temas concretos de polticas pblicas para a anlise socioeconmica. Os conceitos de seu repertrio incluem a anlise de custos e benefcios, o oramento base-zero, a rentabilidade e a avaliao de programas, enquanto os autores da administrao pblica tm trabalhos importantes sobre as condies para o xito e a relao do planejamento com a poltica. A segunda corrente Aprendizagem Social atribui especial relevncia ao. O conhecimento que deriva da experincia valida-se na prtica e, portanto, integralmente uma parte da ao. Centra sua ateno nos processos sociais, examina os problemas na perspectiva de um agente comprometido com a prtica, pe em relevo o papel de mediador dos grupos menores. Utiliza o conceito de entorno social como categoria para anlise das situaes de aprendizagem e destaca a importncia crucial do dilogo para a prtica social. A origem desse enfoque, segundo o professor Friedmann, est nos autores da administrao cientfica (Taylor, Follett, Person, Mayo, etc.) e consolida-se com o surgimento de novo campo de anlise: o desenvolvimento organizacional. A corrente da Reforma Social , segundo o professor Friedmann, central na teoria do planejamento. Agrupa vrias linhas da teoria sociolgica, a Escola Histrica Alem, a Economia Institucional e o Pragmatismo. o bero da concepo moderna de planejamento. Surgiu na Frana, no incio do sculo XIX, e teve como representante de destaque Claude-Henri de Rouvroy, o Conde de Saint-Simon (1760-1852), terico social e um dos fundadores do chamado socialismo cristo. Saint-Simon vislumbrou uma nova sociedade humanitria, libertada das correntes do feudalismo, e desenvolveu uma filosofia social preocupada com a relao entre idias e instituies, partindo do pressuposto de que o estado de conhecimento de uma sociedade determina a forma de sua organizao. O pensamento de Saint-Simon influenciou profundamente a sociologia desenvolvida por August Comte, que, por intermdio de
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uma perspectiva evolucionista e positivista, vinculou a idia do planejamento inelutabilidade do progresso e s etapas da histria. De acordo com essa sociologia, os planejadores, conhecendo as leis do movimento histrico, organizariam os meios eficientes para que se atingisse o progresso. Comte acreditava que a sua cincia da sociedade levaria o mundo pelo caminho seguro do progresso social. Nessa corrente, Friedmann inclui, ainda, as obras dos grandes macrossocilogos e economistas polticos do sculo XX, entre eles Max Weber, Karl Mannheim, Rexford G. Tugwell e, mais recentemente, Charles Lindblom, Amitai Etzioni e Hervey S. Perloff. Em linhas gerais, os autores dessa corrente entendem o planejamento como a aplicao do conhecimento cientfico aos assuntos pblicos e preconizam uma forte presena do Estado nesse processo, desempenhando papel condutivo e/ou mediador. Constituem preocupao dos tericos dessa linha a pesquisa, a busca e a elaborao de instrumentos necessrios ao Estado para dirigir a economia em razo do interesse pblico. Com relao Escola Alem, cabe destacar as contribuies de Georg Friedrich List, que foi enrgico defensor da ativa interveno do Estado no desenvolvimento das foras produtivas nacionais e crtico do liberalismo comercial ingls. List propunha a proteo da indstria nascente e via na industrializao o meio para superar o atraso econmico. Seus argumentos tericos fundamentaram, a partir da segunda metade do sculo XIX, as polticas econmicas de alguns pases, hoje industrializados, e, certamente, influenciaram a orientao da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL) para a industrializao da Amrica Latina no ps-guerra. Entre os precursores do protecionismo indstria nascente no se pode deixar de destacar Alexander Hamilton, secretrio do Tesouro americano durante o governo de George Washington (1790), que foi um incansvel defensor da interveno do Estado para apoiar o crescimento da produo privada. A Escola Alem influenciou, ainda, a industrializao do Japo. Aps a reforma Meiji, em 1868, o paradigma adotado pelos japoneses foi a Alemanha bismarckiana, visando romper o atraso mediante a construo de um Estado nacional moderno e a criao de uma sociedade industrializada. Incluram-se tambm na corrente da reforma social os autores da escola de pensamento econmico institucional, com destaque para Thorstein
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Veblen, Wesley Clair Mitchell, Wassily Leontief, Simon Smith Kuznets, John Kenneth Galbraith, entre outros. O professor Friedmann observa que os estudos dos autores dessa corrente buscavam o lugar adequado do planejamento na sociedade, investigavam acerca dos recursos para institucionaliz-lo e, ao faz-lo, desenvolveram modelos de racionalidade social e estudaram a variedade de controles sociais existentes para que o Estado pudesse viabilizar o cumprimento de seus planos. A quarta corrente Mobilizao Social resulta da interao de trs outras linhas de pensamento: a marxista, a anarquista e a utpica. Nessa corrente localizam-se os pensadores que buscaram a transformao ou transcendncia das relaes de poder existentes na sociedade civil. O discurso adotado por esses pensadores francamente poltico e no se dirigia classe dominante, mas aos que levavam a cabo a luta revolucionria: o proletariado urbano. Os trs movimentos polticos utopismo, anarquismo e materialismo histrico de Karl Marx e Friedrich Engels influenciaram os principais autores da Mobilizao Social, que formularam uma crtica radical e de grande alcance s condies impostas pelo capitalismo industrial, s suas contradies, s suas injustias e explorao da classe trabalhadora pelo modo de produo capitalista. Os socialistas utpicos, entre eles Robert Owen e Charles Fourier, foram os primeiros crticos da sociedade capitalista, nascente com a Revoluo Industrial, que provocava a runa de arteses e camponeses. Os anarquistas pregavam a abolio do Estado e a construo de uma sociedade alternativa, em que as relaes entre os indivduos fossem livres, igualitrias e destitudas de qualquer coero. A organizao econmica proposta abolia a propriedade privada e propunha a coletivizao dos meios de produo. O materialismo histrico fruto da anlise marxista que trata dos modos de produo, de sua gnese, evoluo e sucesso. Para Marx e Engels, a histria da humanidade a histria das lutas de classes. De acordo com essa viso, no decorrer do processo histrico, as relaes econmicas evoluiriam segundo uma contnua luta dialtica entre os proprietrios dos meios de produo e os trabalhadores espoliados e explorados. Para esses
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pensadores, o desenvolvimento histrico, a sucesso e a descontinuidade dos diversos modos de produo ocorrem como um processo objetivo, determinado pelo antagonismo entre as foras produtivas e as relaes de produo. Esse antagonismo manifesta-se em nvel social como luta de classes. O modo de produo capitalista seria o ltimo. Sua superao seria obra do proletariado revolucionrio que instauraria seu prprio poder (ditadura do proletariado) e edificaria uma sociedade baseada na propriedade coletiva dos meios de produo. A sociedade sem classes, alcanada mediante a prxis (isto , a teoria posta em prtica) revolucionria, seria a sntese final das organizaes sociais. A influncia de Marx transcende, entretanto, o limite socialista. Marx acrescenta uma dimenso de classe crena na cientificidade do planejamento nas economias capitalistas. Contextualizao A gnese do planejamento na esfera pblica A expanso do planejamento na esfera pblica ocorre tanto nas economias socialistas como nas economias capitalistas. No primeiro caso, o planejamento centralizado e afeta todas as decises da sociedade, o papel do mercado minimizado; no segundo caso, predominam as economias mistas, em que prevalece a economia de mercado, mas reservado um papel importante para o planejamento governamental, seja na promoo do desenvolvimento, seja na promoo do bem-estar. A gnese histrica do planejamento, como ao concreta na esfera pblica, considerada em termos de algumas ocorrncias histricas que marcaram o sculo XX, dentre elas destacam-se: a revoluo bolchevista de 1917; os perodos de crise das economias capitalistas, com destaque para a crise de 1929; e o esforo dos pases latino-americanos na superao do subdesenvolvimento. A revoluo marxista-leninista russa de 1917 trouxe a aplicao na prtica do planejamento governamental centralizado e das experincias dos planos de mdio prazo (qinqenais), no com o proletariado planejando o bem-estar geral, como idealizara Marx, mas com as tarefas do planejamento
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confiadas ao partido da vanguarda, que falaria em nome do proletariado, e ao Estado, que supostamente estava agora em mos da classe proletria, conforme o pragmatismo de Lenin. Na Rssia ps-revoluo, o planejamento ser centralizado. Constituram-se comisses de planejamento que passam a fixar: a produo e, em decorrncia, o consumo; os objetivos para o pas e para a sociedade; e a mobilizao dos recursos necessrios para atingir esses objetivos. As foras de mercado no influem na organizao econmica. Nas economias capitalistas, a hegemonia do pensamento liberal perdeu fora com os perodos de guerra e, sobretudo, com a crise de 1929. Os argumentos liberais tornaram-se inconsistentes diante da realidade dos fatos. Alm dos prprios fatos, o paradigma liberal do Estado mnimo enfraqueceuse diante dos argumentos dos autores que percebiam a necessidade e defenderam os fundamentos para maior interveno do Estado, com destaque para a Teoria Geral e a revoluo keynesiana nos anos 1930. Certamente, a se encontra um dos principais marcos da crise ideolgica e da ruptura com o paradigma liberal de mercado. A interveno do Estado para enfrentar os momentos de crises, a exemplo do new deal de Roosevelt, e os planejamentos de guerra americano e alemo deram o suporte emprico aceitao e ampliao gradativa da ao do Estado em diversas reas da vida social, incluindo-se a prpria economia. A preparao do terreno para a rpida difuso do conceito de planejamento governamental auxiliada, ainda, por alguns outros acontecimentos logo aps a Segunda Grande Guerra. Dentre eles destaca-se o Plano Marshall (1946-1953) de reconstruo da Europa, que foi destruda durante a guerra, e a adoo da prtica do planejamento de mdio prazo na maioria dos pases, com destaque para o estabelecimento na Frana, no incio da dcada de 1950, do Commissariat au Plan e da elaborao do primeiro plano indicativo, cujas metas se harmonizavam com as linhas de orientao do Plano Marshall. O crescimento do papel do Estado e da interveno na economia nos pases capitalistas, inclusive latino-americanos, foi marcante nesse perodo, seja como provedor de servios bsicos2 educao, sade e infra-estrutura , da proteo de grupos vulnerveis assistncia social, seguro desemprego, etc. , seja como promotor do desenvolvimento, com a proteo e incentivos aos setores considerados estratgicos.
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Giambiagi e Alm (2000) destacam que, a partir do final da Segunda Guerra Mundial, o panorama internacional passou a ser marcado por significativa ampliao da interveno do Estado na economia. A interveno deste novo Estado keynesiano-desenvolvimentista ocorria de duas formas principais. Por um lado, nos pases desenvolvidos, destacou-se nesse perodo o desenvolvimento do Estado do Bem-Estar (Welfare State), que representou uma expressiva expanso dos servios sociais, com destaque para a educao, sade e infra-estrutura urbana. Por outro, principalmente nos pases menos desenvolvidos, destacou-se a ao crescente do Estado no sentido de complementar o sistema produtivo, via: investimento direto em setores estratgicos para o desenvolvimento da economia, principalmente no que diz respeito ao fornecimento de insumos bsicos e constituio de infra-estrutura; planejamento do desenvolvimento econmico, com a explicitao de metas setoriais a serem atingidas; e apoio financeiro a setores considerados estratgicos em dificuldade financeira. (GIAMBIAGI; ALM, 2000, pp 96-97). Inicia-se a o perodo chamado de anos dourados, com grande crescimento econmico nos pases industrializados e naqueles que se encontravam em processo de desenvolvimento, viabilizado por esse crescimento da interveno do Estado na economia. O tamanho do gasto pblico3 revela esse crescimento, apesar de no ser um indicador preciso dessa interveno. Nas principais economias do mundo, esse gasto encontrava-se em torno de 9% do PIB em 1880; passou para 18,5% em 1929; 29,3% em 1960; e 47% do PIB em 1985. Na Amrica Latina, a histria do planejamento governamental encontra-se associada aos inmeros esforos, tericos e pragmticos, para entender e superar o subdesenvolvimento. Nesse processo, merece destaque a criao da Cepal, em 1948, que se constituiu em verdadeira escola de pensamento econmico, formulando teorias para explicar o subdesenvolvimento dos pases perifricos ou propondo teorias do desenvolvimento. A Cepal foi incentivadora da prtica do planejamento governamental, desenvolveu tcnicas de programao de investimentos e promoveu a difuso das
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idias em favor da industrializao, que passaram a instrumentar planejadores do desenvolvimento nos diversos pases da regio4. No Brasil, destacam-se a crescente interveno direta do Estado em diversas atividades econmicas, consideradas estratgicas para o projeto de industrializao acelerado, e o planejamento do desenvolvimento econmico. Entretanto, pouca prioridade foi dada para o desenvolvimento social, nem para os servios sociais bsicos, nem para a questo da distribuio da renda. Tavares (1972) destaca que o modelo preconizava um crescimento centralizado, com nfase na composio das indstrias nacionais [...] e falta de opo pela distribuio da renda. Ascenso e crise do planejamento: a controvrsia planejamento versus mercado A controvrsia sobre a interveno do Estado na sociedade reacende, a partir dos anos 70, com a reduo do crescimento econmico, os choques do petrleo, o quadro de estagflao e a crise de autoridade, ento vivenciados pelas economias capitalistas avanadas, que enfrentavam os excessos do welfare state. E acentua-se com a chegada ao poder dos governos conservadores: Reagan nos EUA e Thatcher na Inglaterra. Uma onda neoliberal instalou-se tanto nas sociedades de mercado desenvolvidas quanto nos pases perifricos. As reformas do Estado, mais radicais, ocorreram nos pases em desenvolvimento, a partir dos anos 80, com programas de privatizao extremados e at com a renncia do planejamento governamental de mdio prazo. O fracasso do neoliberalismo tornase evidente em meados dos anos 90, o que recoloca a necessidade da reflexo sobre o papel do Estado e da redefinio de suas relaes com o mercado e com a sociedade civil. Ganharam fora as propostas que enfatizavam a necessidade de aumento e reforo dos papis de regulao, de coordenao econmica do Estado e de planejamento indicativo. O debate em torno da relao Estado versus mercado o ponto central do debate ideolgico e, em conseqncia, freqentemente colocado de forma equivocada. As lies das experincias histricas de desenvolvimento mostram a complementaridade e no a oposio radical entre Estado e mercado. O Relatrio sobre o Desenvolvimento, de 1991, do Banco Mundial,
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destaca que uma das lies mais valiosas refere-se interao do Estado e do mercado no estmulo ao desenvolvimento e acrescenta que a experincia mostra haver mais probabilidade de xito na promoo do desenvolvimento econmico e na reduo da pobreza quando os governos complementam os mercados [...] (p. iii). No relatrio de 1997, o mesmo Banco Mundial destaca que [...] no h, porm, uma opo de desenvolvimento do mercado sem um Estado que funcione e acrescenta que, [...] em muitos pases, o Estado ainda no est proporcionando os elementos econmicos e sociais fundamentais: uma base firmada na legalidade, um ambiente normativo propcio (e estvel), servios sociais bsicos e certa proteo para os que so vulnerveis. Ao mesmo tempo, est-se excedendo no fornecimento de muitos bens e servios que os setores privado e voluntrio poderiam proporcionar. interessante observar que os pases que lideram a economia mundial EUA, Alemanha e Japo promoveram o seu desenvolvimento com intervencionismo e nacionalismo econmico, todos dotados de concepo estratgica e vontade nacional. Nunca foram efetivamente liberais. O grau de liberalismo econmico que hoje praticam coaduna-se com o estgio de desenvolvimento dos setores produtivos nacionais5.

Metodologias de planejamento
O segundo captulo deste volume aborda as metodologias de planejamento de programas e projetos, que do suporte sistemtica de planejamento governamental utilizada nos ltimos Planos Plurianuais (PPA) do governo federal no Brasil. Nesse sentido, foram selecionados dois textos que sintetizam os fundamentos e conceitos do Planejamento Estratgico Situacional (PES), segundo a concepo de Carlos Matus, e do Enfoque Quadro Lgico (Logical Framework Approach), desenvolvido pela Agncia Americana para o Desenvolvimento Internacional (Unites States Agency for International Development Usaid), com os seus desdobramentos, em especial os implementados pela Agncia Alem de Cooperao Tcnica (Gesellschaft fr Technishe Zusammenarbeit GTZ), que deram origem ao
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popular mtodo Planejamento de Projetos Orientado por Objetivos (ZielOrientierte ProjektPlanung ZOPP). Essas metodologias tm como caracterstica comum o planejamento democrtico, participativo, voltado para o enfrentamento de problemas e com foco em resultados. A sistemtica de elaborao do PPA brasileiro incorporou os elementos da fundamentao terica, os princpios e o enfoque metodolgico e valeu-se de uma combinao e integrao dos mtodos. O PES apropriado para reforar a preocupao com a viso estratgica, com a gesto e a participao dos diversos atores sociais. A organizao dos programas segue a estrutura do Quadro Lgico, e o processo de elaborao segue os passos do ZOPP, com a identificao e a anlise de problemas e a seleo dos projetos para enfrentamento das causas do problema. Planejamento Estratgico Situacional O primeiro texto O plano como aposta , de autoria de Carlos Matus, sintetiza os principais fundamentos do mtodo PES6. Esse mtodo contrape-se ao planejamento tradicional e prope uma abordagem tecnopoltica do planejamento. Segundo Matus, planejar est associado idia de preparao e controle do futuro, considerando a reflexo sistemtica sobre a realidade a enfrentar e os objetivos a atingir. Para o autor, os mtodos tradicionais de planejamento so impotentes para lidar com a complexidade da realidade social, so extremamente normativos. Concebidos como princpios deterministas, esses mtodos observam o futuro como mera conseqncia do passado e no levam em considerao a capacidade de planejamento de outros atores, nem a ocorrncia de surpresas ou a existncia de incertezas. Na viso do autor, no cabe ao planejamento predizer o futuro, mas buscar viabilidade para criar o futuro. Ressalta, ainda, que o planejamento, mais que predizer o futuro, constitui-se em uma aposta com relao a esse futuro desejado. O planejamento configurado como uma espcie de clculo que preside a ao para criar o futuro com imaginao, a partir das possibilidades que sejamos capazes de descobrir. Os planejadores devem levar em considerao que o jogo social um jogo aberto, de contornos nebulosos e, por conseguinte, carregado de incertezas. O planejamento deve ser presidido, portanto, pela reflexo antes e durante a ao.
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A premissa principal do PES baseia-se no pressuposto de que a realidade social marcada pela complexidade e por conflitos, porque nessa realidade coexistem vrios atores com objetivos conflituosos e com diferentes perspectivas para explicar o contexto em que se inserem. Cada sujeito explica a realidade considerando a posio que ocupa no sistema planejado e age segundo sua explicao situacional. Ou seja, nenhum ator social tem hegemonia para controlar todas as suas variveis. Outro aspecto importante sublinhado por Matus a admisso de que o planejamento no monoplio do Estado nem de uma fora social situacionalmente dominante. Vale dizer que qualquer ator, agente ou fora social, tem maior ou menor capacidade de planejamento e habilidades institucionais. No planejamento estratgico, o prprio planejador mais um ator que participa de um processo de interao com outros atores, os quais tm interesses e vontades prprias, que esto mudando ou pretendendo mudar e, conseqentemente, esto fazendo seus prprios planos e tentando interferir na realidade. Pensar estrategicamente nesse enfoque pressupe colocar as relaes iniciativaresposta de agentes criativos no lugar das relaes causa-efeito, tpico dos sistemas naturais. De acordo com Matus, o PES constitui um instrumento de dupla face: , ao mesmo tempo, um mtodo e uma forma de governo. Desenhado como instrumento de planejamento pblico, colocado disposio da alta direo dos governos, um mtodo e uma ferramenta que serve ao planejador governamental; visto pela perspectiva da articulao governo-sociedade, ou envolve uma maneira de governar. O mtodo PES caracteriza-se, ainda, pelo enfoque metodolgico, considerando-se alguns elementos fundamentais: a anlise de problemas, a identificao de cenrios, a visualizao de outros atores sociais, etc. Mas o chamado tringulo de governo, sem dvida, a referncia que melhor caracteriza o PES. De acordo com Matus, existem trs dimenses, interdependentes entre si, para aferir a possibilidade de xito de um governo. A figura do tringulo representa a ao do governo que se articula em trs vrtices de um sistema complexo, constitudo pelo projeto de governo, pela governabilidade e pela capacidade de governo. O primeiro vrtice projeto de governo refere-se existncia de projetos e ao contedo da
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proposta de governo, que comea pela seleo de problemas e pela definio de como enfrent-los. O segundo a governabilidade corresponde ao grau de controle que o governo possui das circunstncias externas, que tm poder de afetar os resultados do projeto; relao entre o peso das variveis que o governo controla e as que no controla; capacidade de articular e de mobilizar alianas e parcerias, assim como recursos polticos e estratgicos. O terceiro capacidade de governo corresponde capacidade pessoal e institucional de governo; ao capital intelectual; experincia; percia; capacidade de formular projetos, polticas e normas legais, pelas condies tcnicas e administrativas. Em sntese, trata-se das condies que permitem a elaborao de um projeto de governo inteligente, a administrao da governabilidade e a criao de ferramentas de governo. A estrutura do plano proposta por Matus modular, pois, diante de mudanas de cenrio de clculo do plano, podem-se introduzir, retirar ou redefinir algumas operaes. O carter modular do plano permite seu ajustamento racional realidade, o que possibilita expandi-lo ou restringi-lo, agregar ou combinar diferentes operaes em diferentes estratgias. No texto inserido nesta coletnea, Matus distingue quatro grupos de mdulos: mdulos explicativos (macroproblemas, megaproblemas, problemas, etc.); mdulos de ao (projetos de ao, operaes, aes, etc.); mdulos de gesto (organismos que assumem responsabilidades por problemas e operaes); e mdulos complementares (cenrios, planos de contingncia, etc.). Quanto aos perodos de tempo, o planejamento opera com quatro instncias temporais articuladas e interdependentes: o planejamento na conjuntura (como tentativa de sistematizar, no dia-a-dia, o clculo que precede e preside a ao); o planejamento anual operativo (ou plano de ao anual); o planejamento para o perodo de governo (ou de mdio prazo); o planejamento de longo prazo (cuja funo antecipar o futuro que se quer criar). Em seu trmino, o texto destaca os quatro momentos da dinmica do processo de planejamento que caracterizam o enfoque situacional do PES. No contexto do PES, momento a instncia repetitiva de um processo de cadeia contnua sem comeo nem fim. Os momentos no seguem uma seqncia linear obrigatria, podem ser recursivos em razo da interao com o contexto, e no so excludentes, mas cada problema do
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plano, e o plano em seu conjunto, desenvolve-se passando pelos quatro momentos: o momento explicativo substitui o antigo diagnstico, a fase da identificao, seleo e priorizao de problemas estratgicos, bem como o debate sobre as causas, sintomas e efeitos; o momento normativo a hora de definir as propostas do plano; o momento estratgico a fase do desenho da estratgia; o momento ttico-operacional o momento do fazer, da ao, de finalmente agir sobre a realidade concreta. Em sntese, o mtodo PES, sem dvida, tem particular validade e excepcionalidade de resultados no setor pblico, em que a presena de problemas verdadeiramente complexos e mal-estruturados compe o cenrio dominante, mas sua influncia no planejamento governamental brasileiro recente. Apesar da difuso do mtodo pelo Cendec/Ipea a partir do final dos anos 80, somente nos planos plurianuais mais recentes seus princpios, fundamentos e o enfoque metodolgico foram contemplados, conforme podese constatar pelos pontos destacados do texto O plano como aposta, de Carlos Matus. Uma verso simplificada do PES, o Mtodo Altadir de Planejamento Popular (MAPP), foi amplamente aplicada nas organizaes sindicais do Brasil. Esse mtodo, desenvolvido por Carlos Matus, um resumo do PES com adaptaes. Aplica-se ao planejamento ttico-operacional e ao planejamento em nvel local, caracterizando-se por viabilizar o planejamento, a partir da organizao popular, e incentivar o comprometimento da comunidade e de suas lideranas com a anlise e o enfrentamento de seus problemas. Planejamento de programas e projetos Como mencionado anteriormente, a organizao e a metodologia para elaborao dos programas do PPA basearam-se no Quadro Lgico da Usaid e no mtodo Zopp da GTZ alem. Ambos so amplamente utilizados e difundidos pelas agncias de cooperao tcnica e pelos institutos de planejamento de diversos pases. Nesse sentido, para compor a coletnea, foi escolhido o texto O Quadro Lgico: um mtodo para planejar e gerenciar mudanas, do professor Peter Pfeiffer, publicado na Revista do Servio Pblico em 2000.
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O Enfoque Quadro Lgico (Logical Framework Approach) uma metodologia de planejamento de programas e projetos por meio de um processo estruturado, que resulta em um documento resumido e em forma de uma matriz 4x4: Logical Framework (QL) ou Logframe. O QL um dos instrumentos de planejamento mais difundidos no mundo, tanto entre as agncias internacionais de desenvolvimento, quanto em instituies multilaterais e nacionais que lidam com projetos de desenvolvimento. Na verdade, um grande nmero de pases usa o Enfoque do Quadro Lgico no s nos projetos destinados a estimular o desenvolvimento, mas tambm no planejamento de todas as suas inverses pblicas. O texto do professor Peter Pfeiffer traz uma boa sntese do Enfoque do Quadro Lgico e constri um exemplo da matriz de planejamento do projeto, que ilustra para o leitor a estrutura do QL. Apresenta, ainda que sucintamente, os desenvolvimentos metodolgicos implementados, em especial pela GTZ, que resultaram na verso denominada Zopp, que agrega aparato metodolgico de fases e etapas e inclui novos elementos, particularmente na etapa anterior concepo do plano do projeto, isto , na chamada etapa de anlises. Essa etapa compreende a anlise dos envolvidos, a anlise de problemas em suas causas e efeitos, a anlise dos objetivos e das alternativas. H uma segunda etapa que corresponde elaborao da Matriz de Planejamento do Projeto (MPP) ou, em outros termos, ao prprio Quadro Lgico. A elaborao da matriz ou do QL enfatizada pelo professor Pfeiffer em seu texto, destacando-se, sobretudo, a estrutura da matriz. Essa estrutura apresentada em quatro colunas e quatro nveis, onde se procura definir os principais parmetros do projeto. Os 16 campos resultantes so preenchidos, de forma resumida, com a maioria das informaes relevantes sobre o projeto, tais como: objetivos, resultados esperados, os respectivos indicadores que estabelecem metas quantitativas e qualitativas, as fontes em que as informaes relevantes podem ser encontradas e fatores externos que representam riscos e precisam ser monitorados. O texto trata ainda do QL como instrumento de gerenciamento do projeto. Nesse aspecto, o autor destaca que, com base no planejamento do projeto, o QL tem grande importncia e aplicabilidade gerencial, especialmente nas fases do monitoramento e da avaliao. Alm disso, realiza anlise
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comparativa das potencialidades gerenciais do QL com os aspectos de gerenciamento de projeto, organizados em reas de conhecimento pelo Project Management Institute (PMI) no Guide to the Project Management Body of Knowledge PMBOK (Guia do Universo de Conhecimento em Gerenciamento de Projeto). Contextualizao A importncia do Quadro Lgico est na sua ampla utilizao pela maioria dos pases e por ter sido a base para o desenvolvimento das demais metodologias, alm da sua contribuio prtica para que organizaes pblicas, que lidam com projetos de cunho social, consigam aprimorar a sua eficincia e, assim, aumentem a eficcia nas suas intervenes em prol do desenvolvimento. Mas, conforme destaca o professor Pfeiffer, para ser eficaz, ele precisa ser aplicado adequadamente, complementado por outros instrumentos de gerenciamento, bem como integrado em um sistema mais amplo de gerenciamento, alm de incorporar mtodos de anlise prvia elaborao da Matriz de Planejamento do Projeto. Nesse sentido, as diferentes agncias de cooperao promoveram adaptaes no mtodo, que se traduziu em grande nmero de variaes no modelo lgico entre suas aplicaes especficas, mantidas, entretanto, suas principais caractersticas. J no final dos anos 80 e nos anos 90, a maioria das agncias desenvolveu os seus modelos: Noruega (1990), Blgica (1989), Sucia (1993), Espanha, etc. A Unio Europia (1992) tambm adota o mtodo em uma verso similar ao Zopp e incorpora a metodologia de Gesto do Ciclo do Projeto (Project Cycle Management PMC). A prpria GTZ adotou esse enfoque da UE a partir de 1996. Os manuais divulgados pelas agncias de cooperao da maioria dos pases e instituies multilaterais, como a Cepal (ORTEGN; PACHECO; PRIETO, 2005, p.124) e Unio Europia (EUROPEAN COMMISSION/European Aid Cooperation Office, 2004, p.158), so referncias bibliogrficas complementares bsicas ao texto apresentado. As diversas verses do Quadro Lgico (ou Zopp-PCM) so muito similares, incluem a etapa de anlises, a matriz de planejamento do projeto (ou QL) e a gesto do ciclo do projeto.
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De forma resumida, a evoluo do Quadro Lgico pode ser dividida em trs fases ou geraes: a primeira refere-se etapa inicial de implementao do mtodo na agncia de cooperao americana (USAID) e caracteriza-se pelo uso exclusivo da matriz de planejamento. A segunda (1980-1990), com a criao do Zopp na agncia de cooperao tcnica alem, que transfere a nfase para o processo de elaborao da Matriz de Planejamento do Projeto (MPP), caracteriza-se, ainda, pela incorporao de um mtodo de planejamento em equipe, estruturado em etapas e fases para a definio da matriz. A terceira gerao (anos 90) caracteriza-se por integrar a gesto do ciclo de projetos, inclusive com aplicaes de software, com outras tcnicas de gesto. No Brasil, as metodologias mais difundidas so, alm do QL, o mtodo Zopp, o Marco Lgico do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Mapp da Fundao Altadir, criada por Carlos Matus. Alm disso, h a ocorrncia de mtodos e conceitos complementares ao QL, com destaque para a Gesto Baseada em Resultados (Results-Based Management RBM) da agncia canadense Cida (Canadian International Development Agency) e do PMBOK Guide organizado pelo PMI. Cabe registrar, ainda, que h uma vasta literatura sobre o assunto, alm da publicao de manuais especficos e da realizao de um grande nmero de cursos sobre os mtodos. A ENAP, em seus cursos de planejamento estratgico, elaborao e gesto de projetos, , tambm, difusora desses mtodos.

Planejamento no Brasil
O terceiro e ltimo captulo desta coletnea apresenta a experincia brasileira de planejamento; a sistemtica atual de planejamento governamental utilizada na elaborao do PPA do governo federal; e a retomada do planejamento de longo prazo. Nesse sentido foram selecionados trs textos: o primeiro, A experincia brasileira em planejamento econmico: uma sntese histrica, do professor Paulo Roberto de Almeida, traz um histrico do planejamento no Brasil; o segundo, A retomada do planejamento governamental no Brasil e seus desafios, de autoria de Ariel Garces Pares
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e Beatrice Kassar do Valle, analisa os avanos recentes do Sistema Federal de Planejamento Governamental e aponta as falhas da atual sistemtica de planejamento. O terceiro texto, A metodologia de gesto estratgica do NAE, uma sntese da metodologia de planejamento estratgico de longo prazo implementado com o Projeto Brasil 3 Tempos, coordenado pelo Ncleo de Assuntos Estratgicos (NAE) da Presidncia da Repblica. A experincia brasileira em planejamento O texto do professor Paulo Roberto de Almeida, A experincia brasileira em planejamento econmico: uma sntese histrica, faz uma sntese didtica dos planos de desenvolvimento e de estabilizao econmica implementados no Brasil, nas ltimas seis dcadas. O relato abrange desde os primeiros exerccios de planejamento, no imediato ps-Segunda Guerra Mundial, at os ltimos PPAs e, ainda, faz referncias s tentativas de planejamento de longo prazo com o Brasil 2020, no governo Fernando Henrique. O autor destaca que o Estado brasileiro empreendeu, ao longo destas ltimas seis dcadas, diversas tentativas de planejamento do futuro e de organizao do processo de desenvolvimento econmico, acumulando, sobretudo entre os anos 1940 e 1970, uma experincia razovel em matria de planejamento governamental. A anlise da evoluo do planejamento governamental no Brasil pode ser dividida em quatro fases: a primeira, oramentria, de elaborao de diagnsticos e de estruturao das bases do chamado Estado nacionaldesenvolvimentista, nos anos 30 e 40; a segunda, desenvolvimentista, com a implementao de planos nacionais voltados para a industrializao e consolidao da infra-estrutura; a terceira, com o objetivo de estabilizao econmica, nos anos 80 e incio dos anos 90; e a quarta, de retomada do planejamento, com os avanos metodolgicos na elaborao do PPA, a partir do final dos anos 90. Na fase desenvolvimentista, as experincias de planejamento caracterizaram-se por estarem estruturadas em torno de grandes objetivos econmicos e por ambiciosas metas globais e setoriais. Os resultados
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econmicos foram positivos, com elevado crescimento do Produto Interno Bruto, e algumas das metas propostas atingidas, mas tiveram pouco impacto na situao social da nao. Merecem destaque o Plano de Metas do Governo JK e os planos nacionais de desenvolvimento, no auge do regime militar. A terceira fase do planejamento no Brasil, a partir dos anos 80, abandona o objetivo desenvolvimentista, dada a crise da dvida externa e a acelerao inflacionria no perodo. Os planos passaram a ser formulados para atender s necessidades de estabilizao econmica. O autor analisa, ainda, a crise do planejamento do desenvolvimento nos anos 1980 e 1990 e a tentativa de reorganizao do planejamento governamental com os PPAs. Contextualizao O desenvolvimento brasileiro foi marcado, at 1930, por uma longa fase primrio exportadora, em que o setor dinmico da economia era um produto primrio de exportao (acar, caf, borracha, ouro, etc.) e o Pas ficava merc da instabilidade da demanda e de preos desses produtos no mercado internacional. A economia caracterizava-se por um grande setor de subsistncia, que apresentava total dependncia do comportamento do ncleo dinmico (produto de exportao). No havia planejamento do desenvolvimento, poucas foram as tentativas que merecem registro, entre elas: a tentativa de industrializao, implementada nos primeiros anos da Repblica pelo ministro Rui Barbosa, com a poltica de crdito abundante (os bancos podiam emitir moeda) para financiar as indstrias. Resultou em grande fracasso, com a forte especulao que produziu e a acelerao inflacionria, obrigando o governo, nos anos seguintes, a adotar medidas de ajuste nas contas pblicas e de combate inflao. Na avaliao de Furtado (1987, p. 172) sobre essa poltica de ajuste, foi a primeira vez que se adotou no Brasil um conjunto de medidas econmico-financeiras coordenadas e visando a um objetivo definido [...]. Teixeira (1997) destaca, ainda, a preocupao com a racionalizao da ao do governo, no final do sculo XIX, com planos focalizados em objetivos especficos, basicamente para o setor de transporte:
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[...] o Plano Moraes, de 1869, preocupava-se com a navegao no interior do Brasil; o Plano Queiroz, de 1874, era um esboo de um plano de viao para o Imprio do Brasil; o Plano Rebouas, de 1874, tratava da construo de ferrovias que ligassem os portos ao interior do Pas; o Plano Bicalho, de 1881, tratava da construo de uma rede geral de comunicaes articulao entre a ferrovia e a navegao fluvial. O processo de planejamento no Brasil surge nos anos 30, quando comea a moldar-se um processo de industrializao, resultado da crise externa e da crescente ao do Estado no sentido da ampliao da infraestrutura econmica e de criar uma estrutura industrial voltada para atender demanda interna, antes abastecida por produto importado. J nos anos 30 ocorreu a mudana do eixo dinmico da economia, da agricultura exportadora para o conjunto de atividades industriais e de servios. A industrializao passou a ser o objetivo de longo prazo que norteou o planejamento nas fases desenvolvimentistas, entre 1930 e 1980. E a estratgia foi a industrializao por substituio de importaes. Acreditavase que a industrializao era condio suficiente para o Brasil alcanar estgios avanados de desenvolvimento7. A estratgia caracterizou-se pelo vis economicista e pela forte presena do Estado, que articula a participao do capital privado: nacional e multinacional. O Estado passa a ter o papel de promotor do desenvolvimento, intervindo crescentemente na vida econmica e social do Pas. Essa expanso do Estado desenvolvimentista se fez, a partir do primeiro governo Vargas, em trs nveis: em primeiro nvel, com a criao de grande nmero de rgos formuladores de polticas pblicas, rgos muito mais de staff do que de linha; segundo, a expanso da macroestrutura com a criao de novos rgos permanentes da administrao direta; e terceiro, pela expanso empresarial do Estado, ou seja, a criao de empresas pblicas e de sociedades de economia mista (MARCELINO, 1987). As prximas sees sintetizam e contextualizam as experincias de planejamento relatadas no texto do professor Paulo Roberto de Almeida.
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A gnese do planejamento no Brasil As primeiras tentativas de formulao de um planejamento governamental no Brasil surgem a partir do final dos anos 30 com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) e com a elaborao, em 1939, do Plano Especial (Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional 1939-1943). O Plano Especial era uma simples lista de despesas de capital, e nenhum arranjo especial foi feito para a sua implementao. Em 1943, o DASP prepara o segundo plano qinqenal, o Plano de Obras e Equipamentos (POE), para ser implementado entre 1944-1948. Consiste, basicamente, na reviso e atualizao do Plano Especial e da lista de obras e investimento de infra-estrutura. A terceira tentativa de planejamento foi o Plano Salte (Sade, Alimentao, Transporte e Energia), para ser implementado entre 1949-1953. Foi enviado ao Congresso em 1948 e aprovado em 1950 (para vigncia em 1950-1954), mas acabou sendo abandonado. O plano era uma tentativa de coordenar os gastos pblicos mediante um programa plurianual de investimentos; no se tratava de um plano global de desenvolvimento. Celso Lafer (1970) classifica-o como mais um esforo de racionalizao do processo oramentrio. Nesse perodo foram realizados os primeiros diagnsticos da economia brasileira, que apontavam os principais gargalos para o desenvolvimento, com destaque para o relatrio Simonsen (1944-1945) e os estudos das misses tcnicas americanas8: Misso Taub (1941); Misso Cooke (1942-1943); Misso Abbink (1948) e Comisso Mista BrasilEUA (1951-1953). Em 1941, a Misso Taub elaborou um esboo de um plano de investimentos, no divulgado no Brasil. A Misso Cooke (1942-1943) realizou um diagnstico global da economia brasileira e apontou os principais pontos de estrangulamento que restringiam o crescimento industrial do Pas, em especial na rea de infra-estrutura de transportes e no setor de energia. Em 1949, a Misso Abbink apresentou seu relatrio, que indicava os principais problemas da economia brasileira e recomendava medidas de ajuste fiscal e financeiro, com vis ortodoxo, e, por outro lado, sugeria aes desenvolvimentistas, que incluam a participao do Estado e do capital estrangeiro. A Misso no chegou a detalhar projetos para investimento, nem a calcular os montantes
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necessrios. Os estudos serviram de base para os trabalhos da Comisso Mista BrasilEstados Unidos (CMBEU), instalada em 1951, com o objetivo de elaborar projetos que seriam financiados com recursos externos, com contrapartida de recursos internos. Um dos resultados do trabalho dessa Comisso Mista foi a criao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), encarregado de financiar e gerir os recursos para esses projetos. O Plano de Metas O primeiro plano nacional de sentido estratgico foi o Plano de Metas elaborado no Governo de Juscelino Kubitschek (1956-1960). O Plano de Metas empregava, de maneira integrada, os conceitos de pontos de estrangulamento interno e externo, interdependncia dos diversos setores e a tendncia da demanda e oferta de cada setor (LAFER, 1970). Conforme destaca o professor Paulo Roberto de Almeida, o Plano de Metas de JK compreendia um conjunto de 31 metas, incluindo a construo de Braslia, em cinco setores: energia, transportes, indstria de base, alimentao e educao. A prioridade foi energia e transportes, apontados por todos os diagnsticos realizados como os principais gargalos para a expanso da indstria. Esses dois setores tinham 73% dos recursos inicialmente previstos. A indstria de base foi tambm fortemente beneficiada, com 20,4% dos recursos, alm dos demais incentivos, em especial para a indstria automobilstica. A agricultura e a educao tinham apenas 3,2% e 3,4% dos recursos previstos, respectivamente. O Plano de Metas foi o auge do processo de substituio de importaes no Brasil. A base do plano foram os resultados dos estudos implementados pelo grupo misto BNDECepal, que apontavam para uma considervel demanda reprimida de bens de consumo durvel. Para a formulao das polticas que resultariam na implementao do plano, foram criados, para os diversos setores econmicos, grupos executivos, que contavam com representantes do setor privado. O Estado foi o grande promotor do desenvolvimento e o patrocinador da aliana estruturada num trip formado pelas empresas estatais, pelo capital privado multinacional e pelo capital privado nacional, esse ltimo como scio menor.
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Os resultados do plano ultrapassaram as previses. O PIB cresceu, no perodo 1956-1960, taxa mdia anual de 8,1%. A construo de rodovias superou a meta em 15% (14.970 km) e a pavimentao, em 7% (6.202 km). A capacidade instalada na produo de energia eltrica aumentou em 4,8 milhes de kw (95,4% da meta). A produo de veculos automotores atingiu 321,2 mil unidades (92,3%). Foi, tambm, elevada a expanso da produo de cimento (87,3% da meta), ao (99% da meta) e petrleo (75,5%). Poucos foram os resultados que ficaram bem abaixo da meta estabelecida, como foi o caso do trigo e da construo de ferrovias (55,1%). luz dos dados, Lafer (1970) conclui que o Plano de Metas foi um caso bastante bemsucedido na formulao e implementao de planejamento. O plano tinha um vis economicista, mas revelava, tambm, a preocupao com o desenvolvimento das regies mais pobres e do interior do Pas. A construo de Braslia e os novos corredores de transportes foram os instrumentos para a interiorizao do desenvolvimento. E a criao da Sudene, em 1959, foi o principal marco da estratgia de desenvolvimento regional. A Sudene surgiu com base no relatrio Uma poltica de desenvolvimento para o Nordeste, do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), dirigido por Celso Furtado, criado em 1958 para propor uma estratgia definitiva para enfrentar a seca do Nordeste, que castigava a regio nesse ano. A controvrsia em relao aos resultados do Plano de Metas est na piora de alguns indicadores macroeconmicos (inflao, dvida externa, desequilbrio no balano de pagamentos e dficit pblico). O primeiro ponto crtico refere-se s formas de financiamento do Plano de Metas, alm do limite da capacidade fiscal e suas possveis conseqncias sobre os preos. A inflao que, no qinqnio anterior, ficara em mdia em 16,7%, no perodo JK foi de 25,2% e, em 1960, foi de 30,5%. A segunda crtica est na contradio entre uma industrializao voltada para o mercado interno, mas financiada e controlada pelo capital estrangeiro, e a insuficincia de gerao de divisas do Pas. Os investimentos diretos das multinacionais, no perodo expansionista, compensaram, parcialmente, a pequena pauta de exportaes, basicamente de caf. Com a reduo desses investimentos e o aumento da presso pela importao de bens intermedirios e bens de capital, para atender
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indstria instalada, ampliou-se o desequilbrio do balano de pagamentos. A terceira crtica refere-se ao perfil da indstria que se instalou no Brasil. O crescimento foi liderado pelo setor produtor de bens de consumo durvel, ainda que o setor de bens de capital e intermedirios tambm apresentasse razovel performance. Essa indstria de bens de luxo pouco geradora de emprego e estava voltada para atender a uma pequena parcela da populao, representada pela classe de renda alta. Gerou-se capacidade ociosa em muitos setores, processo aprofundado pela inexistncia, ento no Pas, de mecanismos para o financiamento do consumo, com prazo mais longo. A crise dos anos 60 Com o agravamento da crise no incio dos anos 60 reduo do crescimento, acelerao inflacionria, desequilbrio externo e a reduo dos investimentos diretos multinacionais, etc. , o objetivo desenvolvimentista cede lugar preocupao com a estabilizao. A primeira tentativa de estabilizao surge com o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social elaborado, ao final de 1962, por Celso Furtado (Ministro Extraordinrio para Assuntos do Desenvolvimento Econmico), para o perodo de 1963-1965. O plano tinha como objetivo de curto prazo enfrentar no s a acelerao inflacionria, como a rpida deteriorao das contas externas e retomar o desenvolvimento. Para Macedo (1970), o plano no tinha maiores pretenses que a de constituir-se num esforo embrionrio visando efetiva implantao do planejamento econmico no Pas. O Plano Trienal no funcionou: a taxa de crescimento do PIB recuou de 6,6%, em 1962, para 0,6%, em 1963, e a inflao atingiu 82%. Com o golpe militar de 1964, surge o Programa de Ao Econmica de Governo (Paeg) 1964-1967 com o objetivo principal de combater o processo inflacionrio. Caracteriza-se pela ortodoxia econmica (controle da moeda e do crdito e a reduo de gastos pblicos). A conseqncia foi o baixo crescimento econmico do Pas nos anos que se seguiram. O Paeg promover, ainda, importantes reformas na organizao econmica e administrativa do Estado brasileiro, dentre elas destacam-se:
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a reforma bancria, com a criao do Banco Central, para execuo da poltica monetria, bancria e creditcia do Pas, tendo como rgo normatizador o Conselho Monetrio Nacional; a organizao do Sistema Financeiro Nacional e a criao do Sistema Financeiro da Habitao (SFH), do Sistema Nacional de Crdito Rural, a organizao do sistema de crdito ao consumidor, etc.; a reforma tributria e fiscal, que, alm da simplificao e racionalizao do sistema tributrio, implicar o aumento da arrecadao, em especial da Unio; a reforma administrativa, com o Decreto-Lei no 200/67, que dar agilidade e flexibilidade para a ao econmica do Estado, com a administrao indireta, em particular com as empresas estatais e sociedades de economia mista; a reforma monetria, com a introduo de nova moeda (Cruzeiro Novo, em 1967) e a instituio da correo monetria, por meio da criao das ORTN (Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional); e a reforma cambial, com a poltica cambial de equilbrio, o estmulo s exportaes e a atrao de investimentos estrangeiros. Os resultados do Paeg foram positivos no combate inflao a inflao, que atingiu 92,1% em 1964, recuou para 25,0% em 1967 e as reformas institucionais assentaram as bases para o crescimento posterior. Mas muitas crticas so feitas quanto aos custos em que o plano incorreu, dada a sua ortodoxia e a conseqente recesso econmica. Outra crtica que o Paeg teria prolongado desnecessariamente a crise iniciada em 19621963 ao manter o diagnstico da inflao como sendo de demanda, mesmo com a economia estagnada. A fase do milagre econmico A retomada da estratgia desenvolvimentista ocorre em 1967 quando assume o comando da economia Antonio Delfim Netto, que contesta o diagnstico sobre a inflao, formulado pelo Paeg, e promove uma poltica creditcia e monetria expansionistas, reduz os juros, amplia os investimentos pblicos e o crdito, com os financiamentos do SFH, crdito ao consumidor, crdito rural, etc. o incio da fase do milagre econmico brasileiro (1967-1973) e da ilha de prosperidade em um mundo de crise (1974-1980).
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As pr-condies do milagre esto na capacidade ociosa herdada do Plano de Metas e principalmente das reformas institucionais implementadas pelo Paeg, com a organizao do sistema financeiro, a estabilidade monetria, a recuperao da capacidade fiscal do Estado e o equacionamento do problema externo. A retomada do planejamento do desenvolvimento ocorre com um plano de perspectiva de longo prazo e um plano de mdio prazo. O primeiro o Plano Decenal de Desenvolvimento, elaborado no final do governo Castelo Branco para o perodo 1967-1976, que consistia numa srie de estudos setoriais e um modelo macroeconmico global. O segundo o Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED) para o perodo de 19681970, que previa uma poltica de crescimento acelerado e auto-sustentado, por meio da substituio de produtos importados. As metas estabelecidas abrangiam agricultura, indstria, energia, transportes, telecomunicaes, habitao, sade e saneamento. O texto do professor Paulo Roberto de Almeida destaca, ainda, os incentivos s exportaes com o crdito subsidiado, crdito prmio IPI, iseno de tributos fiscais (draw beck) e outros incentivos previstos no programa de benefcios fiscais s exportaes (Befiex), alm da poltica de minidesvalorizaes cambiais adotada a partir de agosto de 1968. O PED previa a elaborao do primeiro Oramento Plurianual de Investimentos (OPI), que ser divulgado em 1968, para o perodo 1968-1970 (foi prorrogado para 1971). O primeiro OPI era constitudo pela programao de dispndios de responsabilidade do governo federal, para o trinio, e tinha a finalidade de orientar o oramento anual nas despesas com investimentos, inverses financeiras e transferncias de capital. O Oramento Plurianual de Investimento foi criado pela Lei Complementar no 3, de 1967, de durao trienal, mas com acrscimo de um ano ao final de cada ano dentro do perodo do Plano Nacional, de durao qinqenal. O Plano Nacional seria apresentado sob a forma de diretrizes gerais, com as definies bsicas adotadas, os elementos de informao que as justificassem e a determinao dos objetivos globais pretendidos de desenvolvimento econmico e social. O Oramento Plurianual de Investimento, elaborado sob a forma de oramento-programa, indicaria os recursos
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oramentrios e extra-oramentrios necessrios realizao dos programas, subprogramas e projetos, inclusive os financiamentos contratados ou previstos, de origem interna ou externa. A Junta Militar que assumiu o poder em 1969, no perodo de transio para o governo Mdici, apresentou o Programa de Metas e Bases de Ao do Governo (1970-1971), que tinha como objetivo tornar o Pas desenvolvido at o final do sculo; para isso, formulou metas sociais e econmicas. O plano enfatizava a preocupao com a integrao regional e nacional, com destaque para a criao, em 1970, do Programa de Integrao Nacional (PIN). O primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND) foi elaborado em 1971, para o perodo 1972-1974, com o objetivo de colocar o Brasil, no espao de uma gerao, na categoria das naes desenvolvidas. A meta era duplicar, at 1980, a renda per capita do Brasil (em comparao com 1969) e expandir a economia na base de um crescimento anual do PIB entre 8% e 10%, no perodo 1972-1974, com expanso do emprego e reduo da inflao. Junto com o I PND foi elaborado o segundo OPI, primeiro passo para a integrao dos planos e oramentos. A estrutura era integrada, isto , o Plano Nacional de Desenvolvimento condicionaria a estrutura dos planos setoriais e regionais, federais e estaduais, e esses condicionariam as estruturas dos planos locais e municipais. O PND condicionaria ainda os oramentos plurianuais de investimentos, que, por sua vez, condicionariam os oramentos anuais e esses, a programao financeira de desembolso. O I PND foi aprovado pela Lei no 5.727, de 4 de novembro de 1971. O plano estabelecia 60 metas detalhadas para 15 setores com taxas de expanso previstas elevadas, sendo uma boa parte acima de 100%. Ele tinha uma primeira parte sobre o modelo brasileiro e a estratgia de desenvolvimento e uma segunda parte sobre a execuo da estratgia, que sinalizava para o programa de investimentos setoriais, os fatores de expanso e a ao administrativa. O PED e o I PND foram os principais instrumentos do milagre econmico, e a principal estratgia foi a ampliao do mercado interno, com as linhas de financiamentos ao consumidor, habitao, ao setor rural, etc.
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H uma intensa retomada dos investimentos pblicos em infraestrutura, possibilitada pela recuperao financeira do Estado, com a reforma tributria e a poltica da verdade tarifria, que aumenta substantivamente o investimento das empresas estatais. O crescimento mdio do PIB, no perodo 1968-1974, atingiu 10,7% ao ano, ou seja, o Brasil mais do que dobrou o PIB nesses sete anos (crescimento de 103,9%). No mesmo perodo, a indstria de transformao cresceu 12,5% ao ano; a indstria extrativa cresceu 11,9%; e a construo civil cresceu a uma taxa mdia de 14,2% ao ano, graas ao aumento dos investimentos pblicos e a uma maior demanda por habitaes provocada pela expanso do crdito do SFH. O crescimento da produo de bens durveis de consumo alcanou a taxa mdia de 23,6% ao ano, no perodo 1967 a 1973; a de bens no durveis, 9,4% ao ano; e a indstria de bens de capital cresceu 18,1% ao ano. Por outro lado, a agricultura recuperou sua taxa histrica e cresceu taxa mdia de 4,1% ao ano, no perodo 1968-1974. A crtica em relao ao milagre foi o aumento da concentrao da renda. O elevado crescimento e a elevao substantiva da margem de lucro no foram repassados aos salrios, apesar do crescimento da demanda por mo-de-obra. O salrio mnimo real continuou sua trajetria de queda, caindo mais 15% entre 1967 e 1973. Prevaleceu a idia de que primeiro o bolo deveria crescer para depois distribuir. Como experincia de planejamento governamental, a estratgia do milagre econmico foi bem-sucedida no seu objetivo e a gesto da poltica macroeconmica foi eficiente. O crescimento fez-se sem grandes presses inflacionrias; as exportaes mais do que dobraram com a diversificao da pauta, garantindo o equilbrio da balana comercial, mas foram insuficientes para atender s necessidades de divisas, resultando em crescimento da dvida externa. O financiamento foi facilitado pelo elevado grau de liquidez internacional. O II PND O segundo PND elaborado, em 1974, pelo novo governo, num contexto de crise internacional, com o primeiro choque do petrleo, e no centro o dilema entre promover o ajustamento ou manter o crescimento
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econmico com endividamento. Prevalece a opo desenvolvimentista, apesar do desequilbrio nas contas externas, provocado pela crise do petrleo, e das polticas de estabilizao adotadas em grande parte das economias desenvolvidas. O II PND foi implementado no perodo de 1975 a 1979, mantendo elevadas taxas de crescimento econmico, que colocaram o Brasil como uma ilha de prosperidade em um mundo de crise. Nessa fase realizaram-se grandes investimentos com a participao do Estado e com financiamento externo; consolidaram-se segmentos importantes da indstria brasileira, especialmente a indstria de bens de capital e insumos, alm de outros projetos fundamentais na rea de energia, infra-estruturas, etc. Destacam-se os plos petroqumicos, as indstrias produtoras de mquinas e equipamentos, siderurgia, hidroeltricas, estradas, o Programa Nacional do lcool (Prolcool), o Programa Nuclear Brasileiro, alm dos programas de desenvolvimento regional: Programa de Desenvolvimento de reas Integradas do Nordeste (Polonordeste), Programa de Plos Agropecurios e Agrominerais da Amaznia (Poloamaznia), Programa de Desenvolvimento dos Cerrados, etc. Na interpretao de Castro e Souza (1985), a estratgia de 1974 foi o ltimo suspiro da industrializao substitutiva de importaes. Os autores acrescentam que desenvolver e completar o setor de bens de capital e insumos afigurava-se como a tarefa primordial, no s para enfrentar a crise externa, como para superar de vez os entraves ao crescimento da economia brasileira. Isso significava o desenvolvimento acelerado de setores como os de bens de capital, petrleo e petroqumica, cimento, metais no ferrosos, fertilizantes, etc. Essa estratgia, alm de reduzir, no mdio prazo, a dependncia externa da economia brasileira, benefici-la-ia com seus efeitos multiplicadores, pois, conforme as empresas estatais avanassem seus projetos de investimento no setor de insumos, gerariam demanda derivada, que estimularia o setor privado. O II PND um exemplo de planejamento governamental bemsucedido. Apesar do contexto de dificuldades, foi eficaz na estratgia de elevado crescimento econmico, ainda que a taxas inferiores s do perodo do milagre. Foi uma opo pelo crescimento com mudana de estrutura, voltado para a implantao de setores estratgicos da indstria brasileira, na
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expanso e diversificao da pauta de exportaes, na modernizao dos diversos setores da economia, incluindo a agricultura e a indstria, o que, em longo prazo, implicou ajustamento real. Manteve a inflao sob relativo controle, apesar da crise econmica mundial, mas elevou os dficits em transaes correntes do balano de pagamentos e, conseqentemente, o crescimento da dvida externa brasileira. A crise cambial revela-se, em 1979, com o segundo choque do petrleo e a drstica elevao das taxas internacionais de juros. H, ainda, a acelerao inflacionria (a taxa de inflao nesse ano chega a 77,2%). A nova tentativa de enfrentar a crise externa com crescimento, com o III PND (1980-1984), no se sustentou; com o seu prolongamento, agravaram-se a situao externa e a acelerao inflacionria (em 1980 a inflao atinge 110,2%). o fim da era desenvolvimentista, e do III PND ficou apenas o objetivo de equilibrar as contas externas. Os demais objetivos ficaram em segundo plano: manter o crescimento acelerado, melhorar a distribuio de renda, reduzir as disparidades regionais, desenvolver o setor energtico e mesmo conter a inflao. A fase dos planos de estabilizao A crise da dvida externa, definitivamente, altera o objetivo do governo, e o desenvolvimentismo cedeu lugar para a estabilizao. Os planos de desenvolvimentos so relegados a segundo plano, so preparados apenas para o cumprimento de determinao legal, cedem espao para os programas de estabilizao. Esses so elaborados, numa primeira fase (1980-1984), para o enfrentamento do desequilbrio do balano de pagamento e, numa segunda fase (a partir de 1985), para o enfrentamento do processo inflacionrio agudo em que o Pas mergulhava. As tentativas de estabilizao se sucederam. Entre 1979 e 1994 foram 13 planos econmicos ortodoxos (com polticas monetria e fiscal restritivas) e heterodoxos (que incluam controle de preos e poltica de rendas). As primeiras tentativas foram os pacotes do Delfim, com vis ortodoxo e alinhado com o FMI, para enfrentar a crise da dvida externa e promover o ajuste do balano de pagamentos: o plano Delfim I, em dezembro de 1979, combina a mxi-desvalorizao cambial com medidas de manuteno do crescimento e a concluso dos projetos do II PND; o plano Delfim II, em
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1981, promove o arrocho monetrio; e o Delfim III/FMI, em fevereiro de 1983, aps a quebra do Mxico em setembro de 1982, faz uma nova mxi, arrocho monetrio e fiscal e as famosas cartas de intenes ao FMI e a interveno do Fundo; o plano Dornelles, em 1985, no incio da Nova Repblica, congela as tarifas pblicas, comprometendo ainda mais o equilbrio financeiro das empresas estatais; o Plano Cruzado I, em fevereiro de 1986, decreta o congelamento dos preos e tem grande impacto popular com os fiscais do Sarney; o Cruzado II, em novembro de 1986, trs dias aps as eleies, flexibiliza alguns preos e tarifas pblicas; o Plano Bresser, em junho de 1987, cria a URP (Unidade Referencial de Preos) como novo indexador, que permanecer fixo por 90 dias, e decreta o fim do gatilho salarial; os planos do Malson elevaram a taxa de juros estratosfera; Feijo com Arroz, em janeiro de 1988, e Plano Vero, em janeiro de 1989; o Plano Collor I, em maro de 1990, faz o confisco da poupana; o Collor II, em janeiro de 1991, tenta congelar preos e ajustar tarifas; o Marclio, em 1991-1992, tenta o ajuste gradual com ortodoxia e promove a renegociao da dvida externa; e o Plano Real, que mantm a inflao sob controle desde junho de 1994. O controle da inflao , sem dvida, o grande mrito da poltica de estabilizao do Plano Real, mas com elevado custo para as contas pblicas, alm do baixo crescimento, em razo da poltica de juros altos. As alteraes adotadas a partir de 1999 corrigem parcialmente os problemas iniciais do plano: a deteriorao das contas pblicas foi contida, com a poltica de supervits primrios e a elevao da carga tributria; as contas externas, que se mantiveram altamente desequilibradas at 1999, com a ncora cambial e o cmbio fixo, alteram-se positivamente com a desvalorizao cambial e a poltica de cmbio flutuante. Permanece a poltica de juros altos e, em conseqncia, as baixas taxas de crescimento econmico. Com a estabilizao, ressurgem a idia e a controvrsia sobre a necessidade do planejamento do desenvolvimento, agora com um novo modelo, aprovado na Constituio de 1988, baseado nos planos plurianuais. Observa-se que, na fase dos planos de estabilizao, na dcada de 1980 e que perdurou durante praticamente toda a dcada de 1990, prevaleceram a falncia do planejamento no Brasil e um profundo descrdito quanto ao seu potencial. Nos anos 80, os planos qinqenais de
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desenvolvimento continuaram sendo elaborados, seja para o cumprimento de determinao legal, seja como simples declarao de intenes de governo. O III PND elaborado para o perodo 1980-1984 foi logo relegado ao esquecimento. O I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica I PND/NR (1985-1989) acentuou a crise do planejamento para o desenvolvimento; no foi sequer considerado como instrumento de suporte ou indicador de tendncias, nem pelo governo, nem pelo setor privado. Em 1987, o governo lana um novo plano: o Plano de Ao Governamental (PAG), que pretendia indicar uma estratgia de desenvolvimento para viabilizar os objetivos de longo prazo no Pas, vistos como o crescimento do produto e do emprego. Tinha como meta o crescimento do PIB mdio entre 5% e 7% ao ano entre 1987 e 1991. A fase dos PPA O primeiro PPA (1991-1995) no pode ser considerado um plano de desenvolvimento. Foi elaborado apenas para cumprir o preceito constitucional, no tinha compromisso com o planejamento, era uma pea burocrtica, sem estar baseado em um projeto de governo claro e sem que fossem estabelecidos os vnculos entre o planejamento plurianual e os oramentos anuais. Foi apresentado ao Congresso Nacional e aprovado sem discusso e emendas. O processo inflacionrio e as turbulncias polticas do perodo tambm contriburam para o fracasso do plano. No se tornou um orientador da ao governamental (GARCIA, 2001, p.12) e praticamente no foi implementado (BRASIL, 2002). Havia uma forte dissociao entre o PPA e as verdadeiras intenes do governo. A agenda do governo Collor era inspirada no neoliberalismo e pautada pela cartilha do Consenso de Washington, cuja sntese a abertura comercial e financeira e a reduo de tamanho e papel do Estado. E o planejamento do desenvolvimento era tido como ultrapassado; o mercado encarregaria-se de viabilizar o desenvolvimento, com a menor interveno do Estado. O desmonte das reas de planejamento iniciou-se com a extino do Ministrio do Planejamento e a vinculao das reas setoriais de planejamento administrao geral, num nvel inferior da hierarquia de cada ministrio. O
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governo Itamar, logo em seguida, retorna o planejamento ao status de ministrio, como Secretaria do Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica (Seplan/PR); entretanto, levaro, ainda, alguns anos a reorganizao do sistema de planejamento e a recomposio dos quadros tcnicos. O segundo PPA (1996-1999) foi elaborado no primeiro mandato de FHC e apresentava trs estratgias de ao para o desenvolvimento: construo de um Estado moderno e eficiente; reduo dos desequilbrios espaciais e sociais; e insero competitiva e modernizao produtiva (BRASIL, 1996, p. 13). A agenda de mudanas inseria-se no quadro maior da retomada efetiva da Agenda Collor e da adequao da economia brasileira aos princpios do Consenso de Washington. As privatizaes so aceleradas, a reforma do Estado tem como parmetro ampliar o espao para a iniciativa privada, prevalece a idia de que o Estado ineficiente e de que o mercado traz ganhos de eficincia, a abertura comercial e financeira unilateral e radical. Prevalece a crena de que no eram necessrias polticas setoriais de desenvolvimento, de que bastava a estabilizao para viabilizar o crescimento. Portanto, a estabilizao monetria era o objetivo fundamental. O desenvolvimento econmico estaria garantido pela simples ao dos mecanismos de mercado. O planejamento ficou reduzido funo de adequar a execuo oramentria aos compromissos de metas fiscais, para no comprometer a luta contra a inflao (BRASIL, 2002). Ao Estado caberia, conforme estabelecia a Mensagem ao Congresso do PPA, um papel na regulao da economia e na garantia das condies estruturais de desenvolvimento, de modo que o mercado responda de forma mais eficiente s demandas de crescimento do Pas. (BRASIL, 1996, p. xi). A reduo da interveno do Estado ocorreu com o avano das privatizaes, programada para ser realizada em trs fases. A primeira fase foi de retirada do Estado dos setores de produo de bens (siderrgico, minrio, etc.). A segunda fase reduziu a participao do Estado nos setores de infra-estrutura (telecomunicaes, portos, energia, etc.). E a terceira fase, interrompida logo em seu incio, previa a privatizao dos servios pblicos de natureza social (educao, sade, previdncia, etc.). A idia de reforma do Estado, no sentido da ampliao da atuao das foras de
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mercado, foi gradativamente sendo alterada, ainda no governo FHC, e hoje h um relativo consenso de que a poltica de reformas tem outro objetivo: garantir eficincia e sustentabilidade na ao do Estado. A reforma da previdncia busca a viabilidade da previdncia pblica e no a sua privatizao, como ocorreu em muitos pases, onde os resultados no so bons. A reforma fiscal busca a adequao do sistema tributrio, maior justia fiscal e a construo de novo pacto federativo. E o projeto de privatizao cedeu lugar ao de ampliao da parceria pblico-privada e de maior participao da sociedade nas decises pblicas e na implementao das polticas. A segunda estratgia do PPA-1996, a reduo dos desequilbrios espaciais e sociais, consistia em criar as condies para que o mercado promovesse a reduo das desigualdades, considerando os setores com vantagens comparativas. O estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento foi elaborado com o objetivo de identificar as potencialidades regionais e as necessidades de investimentos estruturantes necessrios para o desenvolvimento regional. A terceira estratgia, insero competitiva e modernizao produtiva, visava a uma economia mais exposta aos estmulos do comrcio internacional e mais atraente para os investimentos externos (BRASIL, 1996, p. xii), ou seja, os setores produtivos brasileiros foram expostos a um choque de competio internacional, em condies desfavorveis, dado o cmbio sobrevalorizado e as condies produtivas diferenciadas nos diversos pases. A professora Maria da Conceio Tavares (1996) alertava para a viso panglossiana e mal informada do que so o mercado global e o processo de destruio criadora proporcionado pela abertura econmica radical, que predominava no discurso da equipe econmica do governo FHC, que acreditava que o mercado e a concorrncia [...] conduziriam a uma reestruturao passiva da indstria, capaz de produzir efeitos benficos pelo aumento da escala e da eficincia das empresas sobreviventes. A idia de que o modelo de integrao competitiva no mercado mundial, de inspirao estritamente neoliberal, seria o sucedneo da estratgia de substituio de importaes perdeu fora ainda no governo FHC, que gradativamente busca a reorganizao das aes do Estado.
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Seis meses aps o lanamento do PPA, foi implementado o Programa Brasil em Ao, que visava melhorar a qualidade da gesto de 41 projetos prioritrios. Introduz inovaes que serviro de base para a metodologia de elaborao e gesto dos programas do PPA 2000-2003. Esse foi um passo importante para a retomada do planejamento no mbito da Administrao Pblica Federal, com destaque para o modelo de gerenciamento na execuo dos programas e esforo maior para o aprimoramento na implementao dos programas e no alcance de objetivos. A retomada do planejamento O texto de Ariel Pares e Beatrice Valle A retomada do planejamento governamental no Brasil e seus desafios apresenta um cenrio dos avanos recentes no planejamento governamental. Em sua primeira parte, procura referenciar o debate atual acerca das possibilidades, das limitaes e dos avanos introduzidos pelo PPA, especialmente a partir de 2000, com destaque para a integrao plano-oramento, por meio de programas formulados com origem em problemas ou demandas da sociedade; um plano e um oramento orientados para resultado; e o novo sistema de planejamento e oramento como pea fundamental para a implantao da gesto por resultados no Pas. A segunda parte do texto refere-se ao modelo de gesto do plano. So apresentados os fundamentos do modelo de sua gesto e os avanos propostos para o PPA 2004-2007. Em sntese, a gesto do plano fundamentada no princpio da responsabilizao e nos processos de monitoramento, avaliao e retroalimentao do ciclo do gasto pblico. Pares e Valle destacam que a forma conceitual de planejamento adotada a de planejamento flexvel e intensivo em gesto, que as inovaes implementadas promoveram a revitalizao da funo planejamento e transformam o PPA em instrumento para a gesto por resultados. Apresentam princpios e avanos que caracterizam o novo planejamento, entre eles: ser um planejamento para governana, para governar com e para fazer com a sociedade; ter um padro gerencial consistente com a exigncia de maior competitividade sistmica da economia no contexto internacional; o planejamento em base territorial, com um referencial indicativo de metas de longo prazo, definidas com base em um planejamento
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territorial; o planejamento consistente com o ambiente de disciplina fiscal, conforme os parmetros definidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal; e o programa a unidade comum de integrao entre o plano e o oramento, a expresso de prioridade focada claramente em objetivo mensurvel a ser atingido e tambm uma unidade de organizao de meios pblicos voltados para o resultado na sociedade. Os autores apontam, tambm, as limitaes do PPA, apesar das inmeras inovaes incorporadas ao planejamento governamental. O plano exerce pouca influncia para a orientao estratgica do oramento, da advindo alguns questionamentos sobre sua utilidade. Prevalece a importncia das aes oramentrias sobre as aes no oramentrias. H um crescente enrijecimento dos oramentos e maior rigidez no manejo da gesto do plano, com a incluso de toda a programao na lei do plano. E, destacam, ainda, o carter defensivo que assume o Tesouro no trato da execuo financeira, diante das dificuldades do ambiente fiscal. No tocante gesto do plano, a estratgia apontada pelos autores para alcanar a mudana desejada tem trs instrumentos de destaque: a introduo do princpio da responsabilizao por resultados; o Sistema de Monitoramento e Avaliao do Plano Plurianual, em que as atividades de monitoramento e avaliao de polticas e programas assumem carter estratgico para conferir maior qualidade ao gasto pblico e otimizar a obteno de resultados pelo setor pblico; e o desenvolvimento de competncias para a gesto do plano. Destacam, ainda, trs aspectos principais: a instituio do programa como unidade de gesto (elaborado com base em problemas, integrado ao oramento e com indicadores de resultados); a instituio de responsveis pelos resultados dos programas (gerenciamento dos programas); e a orientao estratgica do plano. A nova metodologia de planejamento est, ainda, em construo e a reorganizao do Estado, tanto para a elaborao do Plano quanto para a gesto dos programas, tem espaos a serem ajustados. Contextualizao do tema A retomada do planejamento governamental vem ocorrendo de forma gradativa, em razo do desmonte das estruturas do Estado, da perda de
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quadros tcnicos das reas de planejamento governamental nos anos 1980 e 1990 e do processo lento de construo de consensos sobre o papel do Estado e a definio de uma metodologia de planejamento que amplie a democratizao do Estado e atenda aos anseios da sociedade. Nessa construo, havia um relativo consenso entre os analistas de que no era vivel a retomada do planejamento no molde do chamado Estado desenvolvimentista dos anos 1950 a 1970, que focou a industrializao e o crescimento econmico. Sendo impossvel a reedio da interveno pblica nos campos econmico e social, a tendncia de reorganizao do Estado inclui maior participao do capital privado na construo de infra-estrutura e na oferta de servios pblicos e maior envolvimento da sociedade organizada na elaborao e no controle das polticas pblicas, alm do avano da terceirizao, descentralizao e privatizao de certas atividades que estavam sob a responsabilidade de rgos e empresas estatais. Para o Banco Mundial (1997), o desenvolvimento requer um Estado eficaz que encoraje e complemente o mercado e a sociedade civil como parceiro, catalisador e facilitador. Martins (2004) destaca que a nova administrao para o desenvolvimento requer a reinveno do planejamento governamental, que passa necessariamente pelo seu alinhamento com o contexto para que seja pensado como processo de construo do futuro, que tem um lado tcnico e outro poltico. O novo planejamento, em sociedades democrticas e em ambientes complexos, no pode ser apenas tecnocrtico, deve considerar as vrias dimenses e interesses, alm de ser um planejamento intensivo em gesto, como destacam Pares e Valle. O novo planejamento deve buscar a viabilidade poltica do plano e avaliar a posio dos atores envolvidos na situao problemtica considerada; ao mesmo tempo, deve ter perspectiva estratgica e pautar-se pelas demandas da sociedade; deve ser participativo e propiciar um pacto social; deve, ainda, mobilizar ampla parceria com os interessados, ou seja, no apenas o Estado que financia e implementa o plano. A crtica de Matus ao planejamento normativo cepalino destaca que o planejamento deve ser mais flexvel, menos centralizado, menos impositivo e mais participativo e negociador, deve ser focado no desenvolvimento sustentvel econmico e social e adaptado a ambientes de incertezas, cambiantes, democrticos e conflitivos.
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Na avaliao de Pares (2006)9, o novo planejamento insere-se no contexto de modernizao do Estado, que tem quatro caractersticas: o Estado democrtico orientado ao cidado e a resultados na sociedade, com transparncia, controle social e co-responsabilidades entre o Estado e a sociedade; o Estado que escuta, ajusta-se permanentemente e oferece mais servios e de melhor qualidade; o Estado contratual que faz cada vez mais com os outros (terceirizao, concesses de servios pblicos, descentralizao com as administraes locais, trabalho voluntrio, ONGs, organizaes do setor privado sem fins lucrativos, parcerias pblico-privadas); Estado do compromisso ou constelao orientado por resultados, valoriza a participao, a descentralizao, a transversalidade e a coordenao, opera com mltiplas organizaes que se integram de cultura e objetivos muito distintos , e caracteriza-se pela multissetorialidade, pela gesto em rede e pelo princpio da responsabilidade; e o Estado sntese que busca encontrar uma soluo sntese entre os diversos interesses, intensivo em negociao, escuta com os cidados, associa a democracia representativa democracia participativa e abre mo da sua autoridade, mas no se subordina opinio do pblico. Para Marini e Martins (2004), [...] a nova administrao para o desenvolvimento baseia-se em um conceito de desenvolvimento aberto, num contexto marcado pela globalizao, integrao e interdependncia. Busca tratar de forma integrada a dimenso do desenvolvimento econmico (estabilidade e crescimento), do desenvolvimento social (o incremento sustentvel de bem-estar geral em termos de desenvolvimento humano) e da sustentabilidade ambiental. Tambm atribui papel central ao Estado, mas numa linha de um Estado-rede, um elemento concertador, ativador e direcionador das capacidades do mercado e da sociedade civil na direo do desenvolvimento. Esses autores destacam, ainda, que [...] trata-se do Estado incrustado na sociedade, no apenas no sentido de que reproduz suas demandas, mas tambm no sentido de que promove aes conjuntas (parcerias e alianas no provimento de
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servios de relevncia social e mesmo empreendimentos) e constitui uma inteligncia estratgica que se manifesta na interlocuo e na participao na gesto das polticas pblicas. A construo desse novo planejamento vem sendo implementada a partir do PPA 2000-2003 e com o PPA 2004-2007, cuja sntese apresentada nas prximas sees. O PPA 2000-2003 Um passo importante na reorganizao do planejamento governamental, alm do impacto positivo do Plano Real com a estabilizao da economia, foi o Plano Plurianual 2000-2003, que rompe com a tradio burocrtica dos PPAs anteriores e adota uma metodologia de elaborao de programas, que pretendia garantir eficincia nas aes do governo, propiciar a ampliao da parceria com os segmentos da sociedade interessados e sinalizar para uma estratgia de desenvolvimento de longo prazo, alicerada em grandes eixos nacionais de integrao e desenvolvimento. A nova metodologia de planejamento, que surgiu com o terceiro PPA (2000-2003) Avana Brasil , traz uma mudana de foco da ao do governo e a preocupao com resultados a serem atingidos na sociedade, com a transparncia e com a responsabilizao. As novas regras para a elaborao do plano foram definidas no Decreto no 2.829, de outubro de 1998, que estabeleceu as normas para elaborao e gesto do PPA e dos oramentos da Unio, com inovaes significativas: a organizao de todas as aes governamentais em programas; a harmonizao do plano com os oramentos da unio; a responsabilizao com a nomeao de um gerente para cada programa; o foco em resultados, com indicadores de resultados para cada programa e metas estabelecidas para cada ao; a definio de diretrizes estratgicas da Presidncia da Repblica, que passaria a ser a referncia bsica para a elaborao dos programas pelos ministrios; a adoo de estmulos descentralizao e s parcerias; e a avaliao anual. A estrutura do Plano Plurianual 2000-2003 foi definida segundo os seguintes elementos bsicos: orientao estratgica, macroobjetivos, agendas e programas.
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As orientaes estratgicas foram organizadas em torno de quatro grandes diretrizes definidas pelo Executivo e de outras duas, pelo Congresso: consolidar a estabilidade econmica com crescimento sustentado; promover o desenvolvimento sustentvel voltado para a gerao de empregos e oportunidades de renda; combater a pobreza e promover a incluso social; consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos; reduzir as desigualdades inter-regionais; e promover os direitos das minorias e a defesa dos direitos humanos. Foram definidas cinco agendas que representam preocupaes que perpassam toda a ao governamental: a agenda de gesto do Estado consistia na preocupao com a implementao dos princpios da reforma do Estado nos diversos ministrios e nas suas aes; a agenda ambiental trazia a preocupao com a incorporao da dimenso ambiental ao desenvolvimento econmico; a agenda de empregos e de oportunidades de renda consistia na preocupao com as mudanas no padro mundial de produo e a sua influncia no mercado de trabalho; a agenda de informao e conhecimento como fontes de desenvolvimento econmico e social; e a agenda dos eixos nacionais de integrao e desenvolvimento. O estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento foi a principal diretriz estratgica para a elaborao do PPA. Esse estudo props uma nova geografia do Pas, organizada em grandes eixos e com base no potencial de dinamismo e da complementaridade regional. O estudo dos eixos propiciou um horizonte de planejamento indicativo de mdio e longo prazo, identificando um leque de oportunidades de investimentos para o setor pblico e privado. Para cada eixo, o estudo estabeleceu um portflio de investimentos estruturantes do desenvolvimento, incorporados no PPA, considerando quatro dimenses: social, infra-estrutura econmica, meio ambiente e informao e conhecimento com destaque para os gargalos de infra-estrutura de transportes, energia, etc. A inteno era que os eixos deveriam orientar, de forma articulada e integrada, o setor pblico e o setor privado na alocao de investimentos, possibilitando, assim, uma forte sinergia e a irradiao de externalidades positivas, maximizando as potencialidades regionais e maior competitividade sistmica da economia. O estudo apresentou, ainda, uma radiografia dos grandes problemas nacionais,
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identificou novos plos com potencial de dinamismo e indicou a abertura de novas fronteiras de desenvolvimento. A retomada do crescimento econmico associado ao planejamento territorial assume nova caracterstica de desenvolvimento econmico local, que ganhou fora na esteira da globalizao dos processos produtivos e teve duas crticas principais: a primeira foi em relao inteno de insero do Brasil na competio global; portanto, a estratgia foi fortalecer os plos dinmicos e conect-los aos circuitos nacionais e internacionais; a segunda referiu-se definio das reas prioritrias para a alocao de recursos, j dotadas de potencial, em detrimento de reas mais carentes, o que trouxe consigo grave excluso de regies no competitivas nos novos jogos do mercado mundial. Para o PPA 2004-2007, o Ministrio da Integrao Nacional, em sua Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (BRASIL, 2005, p. 8), pondera que [...] enquanto certas reas assistem a um uso intenso dos recursos disponveis, outras vem seus potenciais de desenvolvimento subutilizados. A configurao territorial resultante desse mosaico de situaes dspares, quanto insero produtiva, conforma e reafirma situaes de desigualdade entre indivduos, empresas e regies. Os desequilbrios observados, no entanto, so passveis de alterao pelo impulso de polticas de desenvolvimento regional. E destaca que a Poltica est voltada para a reduo das desigualdades regionais e tambm para a ativao das potencialidades de desenvolvimento das regies brasileiras (BRASIL, 2005, p. 5). Prope ainda que o sentido maior de uma PNDR , portanto, duplo: de um lado, sustentar uma trajetria de reverso das desigualdades regionais que, exceo de curtos perodos histricos, no pararam de se ampliar no Brasil; de outro, explorar, com afinco, os potenciais endgenos da magnificamente diversa base regional de desenvolvimento (BRASIL, 2005, p.12). O PPA 2000-2003 foi elaborado com 365 programas e mais de trs mil aes (3.174) para o alcance de 28 macroobjetivos. A crtica foi exatamente pulverizao das aes do governo e diversidade de objetivos e metas, alm de os macroobjetivos formarem um leque variado de intenes,
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algumas gerais e outras especficas, como: sanear as finanas pblicas; atingir US$ 100 bilhes de exportao at 2002; desenvolver a indstria cultural; melhorar a gesto ambiental; ofertar escola de qualidade para todos; combater a fome; reduzir a mortalidade infantil; promover a garantia dos direitos humanos; entre outras. O grande avano foi a estruturao de toda a ao governamental por programas, definidos no planejamento, estruturados como mdulos de ligao entre planejamento e oramento, com pblico-alvo definido, objetivo, indicador e metas estabelecidas. O exemplo utilizado na capacitao dos tcnicos do governo para elaborao do PPA 2000-2003 ilustra os ganhos com a mudana. O Ministrio da Agricultura tinha mais de 80 projetos e atividades organizados em programas genricos, como, por exemplo, a poltica de defesa agropecuria. A proposta era de reorganizao dos projetos e das atividades do ministrio no sentido de propiciarem maior transparncia da ao governamental, com pblico-alvo bem definido, o que facilitaria a ampliao das parcerias, com objetivos e indicadores precisos e o estabelecimento de metas e seu impacto econmico e social. Na ilustrao, construiu-se o exemplo de um programa de combate febre aftosa, com objetivo, indicador, pblicoalvo, aes, metas e prazos definidos. Os ganhos com a nova metodologia de organizao do programa so, hoje, evidentes: colocou, na agenda da mdia nacional, o problema da febre aftosa e a sociedade brasileira passou a ficar atenta questo, a compreender a sua importncia e a cobrar das autoridades os resultados; por outro lado, a mobilizao para o alcance dos objetivos e indicadores incluiu grande participao dos segmentos da sociedade interessados, o que vem propiciando maior eficincia na ao governamental. O PPA 2004-2007 O Plano Plurianual 2004-2007 mantm a metodologia do PPA anterior. A estrutura do Plano Um Brasil de Todos foi definida segundo os seguintes elementos bsicos: orientao estratgica de governo; estratgia de desenvolvimento; 3 megaobjetivos; 30 desafios; 374 programas; e ainda cinco dimenses (social, econmica, regional, ambiental e democrtica).
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Dentre os princpios que nortearam a elaborao e implementao do PPA 2004-2007, podem-se destacar: o planejamento participativo; o planejamento com orientao estratgica de desenvolvimento de longo prazo; o plano como instrumento para orientao estratgica e a gesto da ao de governo; o fortalecimento do conceito de reviso peridica do plano com a introduo do PPA deslizante; o desenvolvimento regional e local associado ao planejamento nacional e territorial; e a valorizao da gesto, com os oramentos anuais integrados ao plano e tendo o programa como unidade de gesto para resultados na sociedade. A primeira novidade est no processo de elaborao do plano com base em amplo debate com os ministrios e com a sociedade. O processo de consulta sociedade civil ocorreu ainda na fase de construo da orientao estratgica de governo, entretanto os mecanismos de participao da sociedade nas escolhas das polticas pblicas foram, ainda, deficientes, mas constituem um passo importante na busca de novo padro de relao entre Estado e sociedade, que possibilite a ampliao da transparncia, solidariedade e co-responsabilidade, no s na construo, mas tambm na gesto do plano. O processo de planejamento participativo ainda uma experincia em implantao no governo federal, que vem-se estruturando em vrias dimenses: a dimenso intragovernamental; a dimenso nacional, com o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social e a mobilizao de entidades com representao nacional; a dimenso territorial, com entidades da sociedade civil organizada e entes federativos; e a dimenso setorial, com as cmaras e conselhos setoriais e as entidades setoriais. A segunda novidade a estratgia de desenvolvimento, expressando o projeto de longo prazo para o Pas, cujo objetivo central a incluso social. A estratgia prope a [...] criao de emprego e desconcentrao da renda por via de incluso social e de vigoroso crescimento, ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades regionais, dinamizado pelo mercado de consumo de massa e viabilizado pela expanso competitiva das atividades superadoras da vulnerabilidade externa.
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A viabilizao da estratgia dar-se-ia com a implementao do modelo de consumo de massa10, em que o aumento da massa de rendimentos do trabalho e a elevao da renda para o consumo popular, com as polticas de incluso social, levariam ampliao do consumo de bens e servios da estrutura produtiva moderna e ao conseqente aumento dos investimentos, que impulsionariam o processo de elevao da produtividade, base de qualquer crescimento econmico. A estratgia previa, ainda, o fortalecimento dos mecanismos de transmisso do aumento da produtividade renda das famlias trabalhadoras (pelo mercado de trabalho, pela reduo de preos de bens e servios populares e por polticas sociais muito ativas), para criar o crculo virtuoso do crescimento. Bielschowsky e Mussi (2005) enfatizam que a viabilidade do projeto requer muita poltica pblica, especialmente em dois mbitos: no mbito social, para fortalecer a transmisso de aumento de produtividade aos rendimentos das famlias trabalhadoras11; no mbito produtivo, para fomentar a produo e a exportao de bens e servios12. Bielschowsky e Mussi (2005) destacam, ainda, que a modalidade de integrao entre crescimento e distribuio de renda vigorou em pases desenvolvidos de mercado interno amplo e que, no caso brasileiro, consolidarse-ia pelo estabelecimento gradual de um crculo virtuoso que operaria da seguinte forma: a) os investimentos se traduziriam em aumento de produtividade e competitividade pelas vias de mais equipamentos por trabalhador, de conhecimento, aprendizado e inovao, e de economias de escala (da produo em massa); b) a elevao da produtividade se transmitiria equilibradamente a lucros e a rendimentos das famlias trabalhadoras pelo aumento de salrios, pela reduo dos preos de bens e servios e pelo aumento dos gastos sociais; c) esses rendimentos se transformariam em consumo popular continuamente ampliado; d) essa ampliao provocaria a expanso dos investimentos. A estratgia foi decomposta em trs megaobjetivos, que espelham em seu conjunto: a incluso social e a reduo das desigualdades sociais; o crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda, ambientalmente
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sustentvel e redutor das desigualdades sociais; e a promoo e a expanso da cidadania e o fortalecimento da democracia. Para o alcance dos megaobjetivos, foram definidos 30 desafios, que expressam grandes alvos que levam superao de obstculos, implementao da estratgia de desenvolvimento. O Megaobjetivo I Incluso social e reduo das desigualdades sociais foca a dimenso social do plano e tem 10 desafios, que incluem o combate fome; a transferncia de renda s famlias pobres; o acesso universal aos servios sociais; a reduo das desigualdades raciais e de gnero; e at a incluso digital. O Megaobjetivo II Crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades sociais refere-se s dimenses econmica, ambiental e regional do plano e tem 11 desafios, que incluem a preocupao com o equilbrio macroeconmico, o crescimento e a distribuio da renda, a gerao de trabalho e o emprego; o acesso ao crdito; a reforma agrria; a reduo da vulnerabilidade externa; os investimentos em infra-estrutura; as desigualdades regionais e intraregionais; a gesto e a qualidade ambiental e o uso sustentvel dos recursos naturais; e a preocupao com as micro, pequenas e mdias empresas. O Megaobjetivo III Promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia refere-se dimenso democrtica do plano e tem nove desafios, que incluem a preocupao com o fortalecimento da cidadania; a integridade dos povos indgenas; a segurana pblica; a corrupo; a diversidade das expresses culturais; alm da implementao de uma nova gesto pblica: tica, transparente, participativa, descentralizada, com controle social e orientada para o cidado. A terceira inovao introduzida no PPA 2004-2007 a manuteno de uma base de planejamento que tem horizonte permanente de mdio prazo,projeo de um exerccio financeiro de programao a cada reviso do plano e adoo da programao plurianual fsico-financeira deslizante. O objetivo dar um carter de permanncia ao plano plurianual, mediante a projeo indicativa de exerccios futuros para alm de seu perodo de vigncia. Por fim, conforme destacam Pares e Valle, cabe um registro para o aperfeioamento do modelo de gesto do PPA com o sistema de
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monitoramento e avaliao e a criao da Comisso de Monitoramento e Avaliao (CMA) e da Rede de Unidades Setoriais de Monitoramento e Avaliao (UMAs). A figura do gerente de programa associada de dirigente de unidade administrativa e definido o coordenador de ao. O monitoramento do plano introduz o princpio do gerenciamento em rede e da gesto de restries. Outra novidade a formulao de um plano gerencial por programa e o estabelecimento de metas presidenciais. A avaliao anual dos programas (ex post) integrada reviso do plano e ao oramento; e o relatrio anual de avaliao enviado ao Congresso. Passou a ser realizada a avaliao ex ante de projetos de grande vulto (acima de R$ 10,5 milhes) e do Projeto Piloto de Investimentos (PPI), com avaliao prvia da viabilidade e com recursos apartados e no sujeitos a contingncias. O aperfeioamento dos instrumentos de monitoramento e de avaliao do plano estratgico, dada a grande fragmentao da ao governamental, com cerca de 4,3 mil aes e 374 programas, dos quais 303 so finalsticos. Marini e Martins (2004) destacam que a OCDE (2002) alertava que a fragmentao tende a favorecer os problemas de coerncia, de consistncia e de coordenao das polticas, dos programas e das aes, contra a qual era necessria uma atuao integradora, no sentido de se estabelecerem uma liderana estratgica (que mobilize para um projeto) e estruturas, processos e grupos de pessoas integradores. O PPA 2004-2007 apresenta, ainda, um avano importante na qualidade dos programas e aes; na conciliao de interesses dos diferentes nveis de governo, com a preocupao da gesto territorial integrada; e na convergncia para um projeto de longo prazo, dado pela estratgia de desenvolvimento. H, portanto, uma reduo das falhas de coerncia das polticas e dos programas no sentido de: assegurar convergncia das aes para objetivos comuns ou complementares; assegurar que as diversas entidades e governos subnacionais tenham uma atuao no sentido de que suas aes se reforcem mutuamente e contribuam para o alcance dos objetivos; e assegurar que as decises de curto prazo no se oponham aos objetivos de longo prazo e as polticas continuem sendo efetivas ao longo do tempo. Por outro lado, observam-se, tambm, melhoria na coordenao das aes, para a articulao de aes implementadas por diversos atores envolvidos
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numa mesma poltica pblica, e maior consistncia das aes, com a reviso das aes que se anulam reciprocamente, problema histrico dos primeiros PPA. Planejamento de longo prazo Metodologia do NAE Para abordar o tema planejamento estratgico de longo prazo foi includo na coletnea o texto do Ncleo de Assuntos Estratgicos (NAE) da Presidncia da Repblica A metodologia de gesto estratgica do NAE , que incorpora uma diversidade de ferramentas de planejamento estratgico. Sua principal caracterstica a de ver o planejamento estratgico como um processo e no apenas como um projeto que se finda com a anteviso de cenrios prospectivos e suas possveis solues estratgicas. A metodologia dividida em cinco macro-funes e sistemas multidisciplinares, integrados em seu conjunto. As macrofunes so: elaborao poltica; diagnstico ambiental e temporal; soluo estratgica; validao e avaliao; e gesto do futuro. A elaborao poltica estabelece as diretrizes que orientam a conduo do projeto, caracterizando a prevalncia da conduo poltica no processo de conquista dos objetivos estratgicos. O diagnstico ambiental e temporal permite a avaliao da situao presente/inicial, baseada em uma adequada viso do passado e da atuao dos atores sociais e na identificao dos fatos portadores de futuro, que subsidiaro a visualizao e a construo dos possveis cenrios prospectivos. Com base nos diagnsticos, buscam-se as solues estratgicas viveis, que permitiro a construo das curvas de futuro (objetivos). O quarto passo a validao e a avaliao que se realiza com o cruzamento entre a soluo estratgica terica e a realidade do ambiente. A quinta macrofuno, gesto do futuro, permite a identificao do melhor momento e da melhor forma da aplicao do poder (vontades e meios) disponvel, para ajudar a construir a curva de futuro, que levar conquista dos objetivos estratgicos. As macrofunes so desdobradas em sistemas que permitem a seguinte estruturao da metodologia: o conhecimento da conjuntura atual;
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uma anlise retrospectiva; uma anlise prospectiva; o planejamento da soluo estratgica; uma interao corretiva; e a construo do futuro. A conjuntura atual consiste na anlise da situao inicial, em que so levantadas todas as informaes pertinentes rea em estudo. A anlise retrospectiva a anlise da dinmica ambiental do passado, com relao atuao dos atores e aos reflexos de suas aes e de outros condicionantes que conformaram a situao presente. A anlise prospectiva vale-se das informaes produzidas pela conjuntura atual e pela anlise retrospectiva, para identificar os fatos portadores de futuro13. No estudo prospectivo, utilizam-se mltiplos, e os mais modernos, mtodos e tcnicas quantitativas e qualitativas14, buscando-se a anteviso das possibilidades futuras e a construo dos cenrios. Solues estratgicas so construdas para cada dimenso, por meio de um estudo de situao que procurar elaborar estratgias que permitam a conquista dos objetivos estratgicos de longo prazo. A interao corretiva procura levar em conta os aspectos impostos pela realidade sobre as formulaes tericas, por meio do monitoramento das aes sobre as curvas de futuro e a anlise das reaes do ambiente diante dessas aes, o que permite a atualizao permanente da soluo estratgica. O ltimo sistema da metodologia a construo do futuro. A proposta do NAE de pactuao nacional, com amplo envolvimento dos atores (populao, organizaes e Estado) na construo das curvas de futuro e na implementao das aes para o cenrio desejvel e na conquista futura dos objetivos estratgicos. A elaborao do diagnstico da realidade dividida em sete dimenses (institucional, econmica, sociocultural, territorial, do conhecimento, ambiental e global). Aps os estudos e a identificao dos fatos portadores de futuro, so destacados, com base em diversas sesses de brainstorming, os temas estratgicos, que sero objetos de consulta sociedade (consulta Delphi, WebDelphi, etc.) para a elaborao de cenrios futuros. Os cenrios expressam as mltiplas combinaes possveis da ocorrncia dos temas estratgicos e levam em considerao as percepes da sociedade: sobre a importncia de cada tema, a desejabilidade e a probabilidade de ocorrncia. Como resultantes das simulaes e anlises realizadas, so destacados trs grupos de cenrios: o cenrio de tendncia, baseado na probabilidade de
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ocorrncia; o cenrio ideal, com base no grau de importncia e desejabilidade; e o chamado cenrio foco, definido em razo do pragmatismo das aes que devem ser implementadas em decorrncia de critrios priorizados para sua elaborao. Por fim, so definidas as linhas de ao que levam conquista dos objetivos estratgicos. As solues estratgicas so elaboradas para cada tema estratgico e consideram o ambiente, os principais atores, os pontos fracos e fortes e as ameaas e as oportunidades15. A metodologia NAE vem sendo empregada no Projeto Brasil 3 Tempos (BR3T). A finalidade do Projeto BR3T [...] definir objetivos estratgicos nacionais de longo prazo que possam levar construo de um pacto entre a sociedade e o Estado brasileiros acerca de valores, caminhos e solues para a conquista desses objetivos estratgicos; e criar condies para a institucionalizao da gesto estratgica dos objetivos nacionais de longo prazo (BRASIL, 2004). O projeto construiu cenrios com macroobjetivos e metas estabelecidas para trs marcos temporais: para 2007, ano de concluso do PPA 2004-2007 e de incio de um novo governo; 2015, ano em que o Brasil dever ter cumprido os Objetivos do Milnio estabelecidos pela Organizao das Naes Unidas ano escolhido por permitir um alinhamento de metas do Pas com as da ONU; e 2022, ano do bicentenrio da Independncia do Brasil. Contextualizao O planejamento de longo prazo corresponde elaborao do que Matus (1996) chama de grande estratgia um projeto nacional que estabelea os objetivos de longo prazo almejados pela sociedade e a estratgia de desenvolvimento capaz de dar coerncia ao planejamento de mdio prazo e de mobilizar ampla base social para viabilizar a construo dos objetivos estabelecidos. Na histria brasileira, podem-se destacar como estratgia ou modelos de desenvolvimento tipicamente de longo prazo: a) o modelo primrio,
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exportador, que prevaleceu at 1930 e caracterizou-se pela explorao de produtos minerais e agrcolas, voltados para o mercado externo, e proporcionou um crescimento instvel, com taxas mdias relativamente baixas. Dado o lento crescimento do mercado internacional para os produtos agrcolas, foi substitudo por se considerar incompatvel com o objetivo de eliminao do atraso econmico; e b) o modelo de industrializao por substituio de importaes, que teve a durao de 50 anos (1930-1980) e caracterizou-se pela implantao da indstria manufatureira e de insumos bsicos voltada para o mercado interno. Seu colapso deveu-se ao esgotamento do mercado representado pelas importaes substituveis. Destacam-se, ainda, as tentativas recentes de definio de uma estratgia para o Brasil, como o modelo de integrao competitiva no mercado mundial dos anos 90, cujo sucesso depende da conquista de mercado externo para produtos primrios e, em especial, industrializados; e o modelo de consumo de massa do PPA 2004-2007, cujo sucesso depende da capacidade de o governo implementar polticas sociais e de renda (salarial, transferncias de rendas s famlias, etc.) de forma a promover aumentos reais de renda das famlias mais pobres, ou seja, a capacidade de o governo realizar a distribuio de renda no Brasil. Esses dois modelos no so incompatveis e h um grande nmero de analistas ligados ao novo desenvolvimentismo e ao neoestruturalismo que defende a idia de desenvolvimento endgeno, mas no deixam de lado a necessidade de insero competitiva no mercado internacional, para viabilizar um crescimento sustentado. Cabe destacar, ainda, a proposta de Joo Paulo dos Reis Velloso, de uma estratgia baseada na economia do conhecimento, que recomenda a disseminao do conhecimento por todos os setores da economia e por todos os segmentos da sociedade e prioriza atividades de elevado contedo tecnolgico, como as Tecnologias da Informao e Comunicaes (TICs) e a biotecnologia, como motores do desenvolvimento. Muitos analistas tm alertado para a necessidade de uma estratgia de longo prazo para o Brasil (DIAS LEITE, 2004; SICS et al, 2005; MAGALHES, 2005; GIAMBIAGI e PINHEIRO, 2006); mas preciso pensar em um novo desenvolvimentismo que tenha, como uma de suas caractersticas, o pensamento em um grande projeto de desenvolvimento nacional
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(BRESSER-PEREIRA, 2005); e necessrio romper com a inrcia das polticas estabelecidas, fundadas no clculo de curto prazo e dissociadas de uma viso estratgica independente, e priorizar uma nova rota, comprometida com um projeto nacional norteado por uma estratgia de desenvolvimento sustentado (DINIZ, 2005). O Brasil, entretanto, caracteriza-se pela falta de continuidade de um processo de planejamento de longo prazo, que estabelea objetivos estratgicos, pactuados com a sociedade. Nos ltimos anos, as vrias tentativas ou foram focalizadas, ou foram abandonadas e retomadas com novos parmetros e equipes. No primeiro caso, podem-se destacar a dimenso transportes com o conceito de corredor de exportao dos anos 1980; a dimenso infraestrutura econmica de Eliezer Baptista, no incio dos anos 1990, com referncia a um planejamento da infra-estrutura em trs vetores: logstica, energia e telecomunicaes; e a dimenso infra-estrutura e setores produtivos competitivos com o estudo dos eixos, no final dos anos 1990. No segundo caso, podem-se destacar: o Projeto Brasil 2020, do governo Fernando Henrique Cardoso, em que a Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) elaborou, em 1998, um planejamento de longo prazo para o Brasil, entretanto suas diretrizes foram abandonadas, em seguida, com a extino da prpria SAE; e o Projeto BRT3, no governo Lula, em 2004, que tem constitudo uma retomada do esforo de planejamento estratgico de longo prazo para o Brasil. O Projeto Brasil 2020 consistia na montagem de trs cenrios exploratrios (Abatiap, Babor e Caaet), um cenrio desejado (normativo) com base nos anseios e expectativas da nao brasileira (Diadorim) e uma estratgia de desenvolvimento de longo prazo para o Brasil. O cenrio desejado, previsto para 2020, previa contextos especficos para o sistema poltico, a federao, a insero internacional, a reforma do Estado, a educao e a questo racial. O projeto, coordenado pela SAE, mobilizou especialistas e parcela da intelectualidade nacional, mas deu pouca ateno formao de consensos e pactuao com a sociedade, e faltou-lhe, ainda, ncoras mais slidas que lhe garantissem maior longevidade poltica, inclusive do prprio governo, que abandonou suas diretrizes.
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Notas
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Este livro foi publicado em espanhol, em 1991, pelo Instituto Nacional de Administracin Pblica, da Espanha.(Inap), com o ttulo Planificacin en el mbito pblico: del conocimiento a la accin. Somente no sculo XX, o Estado assumiu papel importante na proviso de servios sociais, como educao e ateno sade. Mas a capacidade de o Estado fornecer esses servios varia, resultando em diferentes combinaes de atividades pblicas e privadas. O ensino pblico de massa uma inveno do sculo XIX, originada na Europa e na Amrica do Norte. At ento, em geral, a educao era um privilgio das elites. A relao entre as despesas do governo e o produto total da economia (Produto Interno Bruto PIB) uma medida comum do tamanho do Estado. Entretanto, esses dados geralmente no so abrangentes e a cobertura das empresas pblicas especialmente incompleta em muitos pases em desenvolvimento. Alm disso, essa medida do tamanho tende a ignorar importantes rubricas extra-oramentrias. Um retrato mais abrangente da presena econmica do governo exige uma medida que capte as principais intervenes do Estado mediante polticas e instituies, alm das intervenes fiscais. O Estado japons, por exemplo, tem baixo grau de estatizao, mas alto grau de planejamento e coordenao governamental. A Cepal empreendeu esforos de planejar o desenvolvimento poca denominado programar com a disseminao de tcnicas de programao, anlises e projees do desenvolvimento econmico na Amrica Latina. Alm do avano terico, constitui um marco da sistematizao de experincias de aplicao de tcnicas de planejamento. Para Furtado (1985), a Cepal forneceu uma teoria de desenvolvimento que influiu diretamente no desenvolvimento econmico latino-americano e contribuiu para a elaborao de planos de governo que seriam praticados na segunda metade dos anos 1950. Foi defensora da necessidade de interveno estatal na economia para implementar a industrializao nos pases latino-americanos. List escreveu, em 1841, que A histria ensina que as naes podem e devem modificar seus sistemas de acordo com o estgio de seu prprio progresso: no primeiro estgio, adotando o comrcio com naes mais adiantadas como meio de sarem de um estado de barbrie; no segundo estgio, promovendo o crescimento das indstrias, pesca, navegao, adotando restries ao comrcio; e, no ltimo estgio, aps atingir o mais alto grau de riqueza e poder, retornando ao princpio de comrcio livre de maneira a que seus comerciantes e industriais possam ser preservados da benevolncia e estimulados a conservar a supremacia que adquiriram (List, G. F. Sistema nacional de economia poltica. So Paulo: Abril Cultural, 1983. (Os Economistas). A bibliografia bsica sobre o PES extensa e tem sua fundamentao nas principais obras de Carlos Matus. A origem do mtodo foi a obra Planificacin de situaciones (Caracas, CENDES, 1976 e Mexico: Fondo de Cultura Econmica, 1978), que se desenvolveu, de forma mais concreta, em Poltica, planificacin y gobierno, em 1987. Este livro foi editado no Brasil pelo IPEA, em 1993, em dois volumes, com o ttulo Poltica, planejamento & governo. O aperfeioamento, as inovaes tericas e os mtodos resultantes da experincia prtica foram apresentados em diversas obras, com destaque, tambm, para os livros j publicados, no Brasil, pela Fundao de Desenvolvimento Administrativo (Fundap): Adeus, Senhor Presidente: governantes governados (1996); Estratgias polticas: Chimpanz, Maquiavel e Ghandi (1996); e O lder sem Estado-Maior (2000); alm de Entrevista com Matus: o Mtodo PES, de Franco Huertas (1996).

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Os principais argumentos pr-industrializao foram apresentados na tese de Raul Prebisch, primeiro dirigente da Cepal. Para Prebisch, os pases exportadores de produtos primrios (periferia) tendem a ter desvantagem, a longo prazo, no comrcio internacional em relao aos pases exportadores de produtos manufaturados (centro), ou seja, eles precisam exportar cada vez mais produto primrio para comprar o mesmo produto industrial. Prebisch desenvolveu dois argumentos para dar sustentao sua tese: a) o da tendncia de longo prazo para a deteriorao das relaes de troca para a periferia; e b) o da concentrao dos frutos do progresso tcnico nos pases industrializados do Centro. 8 Para mais detalhes dos relatrios das misses americanas, ver Malan et al. (1977). 9 Apresentao, em PowerPoint, de Ariel Pares no Curso de Formao para Analista de Planejamento e Oramento, na ENAP, em 27 de maro de 2006. 10 Ricardo Bielschowsky e Carlos Mussi, no texto O pensamento desenvolvimentista no Brasil: 1930-1964 e anotaes sobre 1964-2005, preparado para o Seminrio Brasil Chile: una mirada hacia Amrica Latina y sus perspectivas, Santiago de Chile, julho de 2005, fazem uma sntese das origens da proposta de estratgia de desenvolvimento pelo mercado de consumo de massas adotado pelo PPA- 2004-2007: [...] estratgia originada na tradio desenvolvimentista crtica brasileira [...]. Os episdios mais importantes da trajetria desse projeto no pensamento desenvolvimentista at os anos 70 so: a) nos anos 60, Celso Furtado (1965) argumenta que a estrutura distributiva teria de ser alterada para provocar uma alterao no perfil da demanda que reorientasse a estrutura produtiva na direo de uma elevao na intensidade do emprego de mo-de-obra; enquanto isso no ocorresse, haveria uma tendncia concentrao de renda e estagnao por insuficincia de demanda e retornos decrescentes de escala; b) Conceio Tavares e Jos Serra (1972) argumentariam, alguns anos depois, que a concentrao de renda era perversa socialmente, mas funcional ao crescimento; c) vrios economistas passariam a prover evidncias de que uma redistribuio de renda tenderia a implicar aumento na demanda de bens dos setores modernos da economia mais que proporcional aos ganhos de renda. A principal implicao analtica dessas evidncias era a de que uma melhoria na distribuio de renda no implicaria alterao radical na estrutura produtiva. A questo da adaptao do perfil da oferta a um perfil de demanda com menor concentrao de renda recebia, com a constatao, um importante ingrediente novo; d) Antonio Barros de Castro (1989) percebeu o alcance das evidncias e argumentou que havia condies para que o Brasil ingressasse numa fase de expanso horizontal da estrutura produtiva moderna j existente, por meio da extenso s classes mais pobres do acesso aos bens de consumo modernos. A estratgia de construo do futuro do Brasil deveria basear-se na possibilidade de expanso nos segmentos modernos, com fortes ganhos de produtividade por economias de escala (p. 54).
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As polticas sociais e de disponibilizao de renda para o consumo popular, alm de promoverem incluso social, cumprem funo relevante no modelo de consumo de massa o aumento da renda das famlias eleva a demanda por bens de consumo popular, o que propicia crescimento econmico com incluso social. Nesse sentido, destacam-se as polticas e os programas de criao de emprego, que disponibilizem renda e/ou propiciem bem-estar social, tais como: os programas de universalizao do acesso moradia, infra-estrututra de saneamento, ao transporte coletivo, educao, sade; os programas de reforma agrria e de apoio agricultura familiar; o aumento do salrio mnimo, o seguro-desemprego e o acesso previdncia social; e programas assistenciais como: o Fome Zero, o Bolsa-Famlia, o Bolsa-Escola e a universalizao da assistncia aos idosos (Brasil, 2003). 61

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As polticas de investimento so estratgicas, para fortalecer o crescimento e reduzir vulnerabilidade externa, de ampliao e modernizao da capacidade produtiva; de fomento s exportaes, ao conhecimento e inovao; e de investimentos em infra-estrutura (Brasil, 2003). Os condicionantes de futuro so os processos sistmicos, contnuos ou pontuais, de natureza social, cultural, econmica, poltica e/ou tecnolgica, percebidos como relevantes para o ambiente de cenarizao, que provocam mudanas ou descontinuidades significativas na trajetria rumo ao futuro (PORTO, Cludio, Curso de formao de APO, 1998). Os condicionantes de futuro podem ser classificados como: tenses e estrangulamentos, invariantes ou irreversibilidades, tendncias de peso, mudanas em andamento e fatos portadores de futuro. Tenses so conflitos ou disputas estruturais (no ocasionais) entre atores relevantes. Estrangulamento um desequilbrio estrutural. Invariantes so processos ou caractersticas relativas ao ambiente que se supem inalterveis no horizonte dos cenrios (por exemplo, o processo de envelhecimento da populao). Tendncias de peso um movimento com direo altamente previsvel e suficientemente consolidado. Mudanas em andamento so processos de mudanas e transformaes (estruturais) em curso, que ainda no produziram todos os seus efeitos no objeto de cenarizao e cujos desdobramentos apresentam razovel grau de incerteza. Fatos portadores de futuro so processos de mudanas e transformaes atuais, em plena consolidao, cujos desdobramentos e efeitos em longo prazo (horizonte do cenrio) apresentam elevado grau de incerteza. Outra anlise importante na construo dos cenrios a identificao das incertezas crticas, que so os condicionantes (processos de mudanas) que apresentam os maiores graus de intensidade, impacto e incerteza na definio do futuro. Dentre os mtodos utilizados, pode-se destacar: a) o Mtodo Delphi, que consiste em obter opinies individuais, por meio de sucessivos questionrios, de um grupo de especialistas selecionados ou de segmentos da sociedade, com a finalidade de obter-se o consenso sobre determinado assunto. Aps a aplicao do questionrio, os resultados so apresentados aos especialistas, para que tenham a oportunidade de rever suas opinies. A Consulta Delphi e WebDelphi, quando realizada em mbito nacional, considera o peso especfico das pessoas e dos seus grupos e o seu poder no processo de construo do futuro. Procura medir a percepo das pessoas com relao: probabilidade de ocorrncia dos eventos futuros; importncia e desejabilidade desses eventos futuros; e ao valor de contribuio de cada evento no processo de construo do futuro; b) o Mtodo dos impactos cruzados procura identificar a interdependncia existente entre os eventos que compem um cenrio prospectivo, verificando o impacto que a ocorrncia de determinado evento traria sobre a probabilidade de ocorrncia de outros eventos. A consulta requer uma explicao prvia e atm-se a um pequeno grupo de especialistas representativo do amplo universo da Consulta Delphi (esse foi o caso das consultas realizadas pelo NAE); c) a anlise multicritrios consiste em um conjunto de tcnicas e mtodos que subsidiam a tomada de deciso em relao a um problema, diante de uma gama grande de pontos de vista e considerando uma multiplicidade de critrios; d) a simulao de Monte Carlo consiste em tcnica que utiliza nmeros aleatrios para simular os valores das variveis explicativas de problemas de difcil caracterizao, por meio de equaes matemticas. Permite identificar e avaliar os eventos que possuem maior impacto sobre a reduo das incertezas do cenrio-alvo, bem como as seqncias que maximizavam esses impactos. A anlise das Foras e Fraquezas, Ameaas e Oportunidades conhecida como anlise ou matriz SWOT (Strenghts, Weaknesses, Opportunities e Threats). A anlise das foras e fraquezas refere-se ao ambiente interno e permite identificar situaes, fenmenos ou condies internas capazes de auxiliarem (foras) ou dificultarem (fraquezas), por longo

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tempo, o alcance dos objetivos estratgicos. Por sua vez a anlise das oportunidades e ameaas refere-se ao ambiente externo, permite construir uma viso integrada das principais tendncias de curto, mdio e longo prazo do contexto e identificar situaes ou fenmenos, atuais ou potenciais, que podem prejudicar substancialmente (ameaas) ou contribuir, de forma relevante (oportunidades), para o alcance do objetivo estratgico.

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Jos Luiz Pagnussat mestre em Economia pela Universidade de Braslia. Professor da Escola Nacional de Administrao Pblica (1988-2006) e ex-professor da Universidade Catlica de Braslia (1985-2004) e ex-Presidente do Conselho Federal de Economia. 65