Ponencia presentada en el XVIII Congreso Nacional de Estudios Electorales, celebrado en Toluca, Estado de Mxico, el da 29 de noviembre de 2006, bajo la organizacin

de la Sociedad Mexicana de Estudios Electorales (SOMEE).

Financiamiento poltico y normas generales alternativas para una competencia electoral igualitaria
Miguel Gonzlez Madrid
Consejero Electoral del Consejo General del Instituto Electoral de Tlaxcala, periodo 2003-2006 mgmadrid@terra.com.mx y mgmadrid2002@prodigy.net.mx

Cesreo Santamara Madrid

Consejero Electoral del Consejo General del Instituto Electoral de Tlaxcala, periodo 2003-2006

Introduccin
Con algunas excepciones en el mundo, en la actualidad los partidos polticos gozan de prerrogativas en tanto formas de asociacin de ciudadanos que tienen como propsito acceder al poder pblico por la va de las elecciones. El trayecto que va desde su constitucin hasta el acceso concreto a travs de elecciones peridicas registra una variedad de tareas que estn consideradas entre las actividades protegidas constitucional y legalmente en los pases que admiten el financiamiento pblico a esas organizaciones, sea de manera preponderante o bien mixta. El argumento central que se utiliza para justificar que a los partidos polticos debe otorgrseles financiamiento pblico consiste en que ste es un instrumento que inhibe la dependencia con respecto a los recursos que grupos econmicamente poderosos estn dispuestos a proveer principalmente en periodo de campaa electoral, en una expectativa de proteccin de sus intereses. El problema no es que se les otorgue financiamiento pblico, sea en un esquema puro o en uno mixto, puesto que los partidos estn legitimados como entidades de inters pblico y estn obligados, adems, a coadyuvar en actividades de formacin cvica y fomento de la cultura poltica democrtica. La cuestin es que la democracia poltica se vuelve costosa, al mismo tiempo que los partidos y sus candidatos permiten el ingreso de cantidades variadas de dinero privado a sus campaas. El tema del financiamiento poltico ocupa un lugar importante en el debate sobre la reforma del Estado, justamente porque ciertos indicadores revelan que el gasto para mantener la democracia electoral tiende a crecer, lo cual entra en contradiccin con principios generales de austeridad, disciplina y control presupuestal: a) los recursos pblicos escasean, pero en aos con eleccin los partidos reciben ms recursos que en periodos precedentes; b) la fiscalizacin se concentra en el ejercicio del

Miguel Gonzlez Madrid / Cesreo Santamara Madrid

Financiamiento poltico y normas generales alternativas para una competencia electoral igualitaria

financiamiento pblico, pero el gasto electoral global alcanza niveles escandalosos por la filtracin de montos incalculables de dinero privado; c) la presupuestacin para aos electorales admite el sacrificio de ciertas demandas sociales prioritarias, pero no puede omitir el mantenimiento de las prerrogativas de los partidos; y d) los rganos electorales estn constreidos a mantener un rango aceptable de gasto corriente y operativo, pero los partidos y sus candidatos tienen propensin a gastar ms en actividades electorales cuanto ms alto el nivel de competitividad, sobre todo cuando la fiscalizacin que ejerce la autoridad electoral es ineficaz. Comparativamente los montos de financiamiento pblico varan entre pases y al interior de stos, pero hay algunos fenmenos comunes que atrofian la relacin entre democracia y bienestar social, a saber: gasto electoral creciente, instituciones electorales costosas, partidos polticos que favorecen intereses oligrquicos (familias polticas arraigadas, corrientes polticas influyentes, dirigentes emergentes, compromisos de coalicin entre grupos dirigentes, etc.). Para corregir dicha relacin, es pertinente revisar la naturaleza pblica y jurdica de los partidos polticos, su funcin poltico-social y las reglas comunes que rigen su participacin en la vida poltico-electoral, para enseguida proponer algunas reglas alternativas que permitan reformular tanto el papel de los partidos en la vida poltica como los lmites normativos de su financiamiento. La democracia poltica y electoral puede seguir funcionando con partidos polticos, y debera hacerlo tambin con un papel protagnico de ciudadanos sin partido, pero es necesario contener el gasto electoral por la va de una limitacin drstica del financiamiento poltico y de un control rgido de las oportunidades en que dicho financiamiento puede ser aplicado, lo cual colateralmente podra inhibir eficazmente los flujos de financiamiento privado furtivo. En este trabajo abordamos algunas de esas cuestiones y nos apoyamos en la observacin de experiencias locales. Aunque originalmente el tema estaba planteado en trminos de una comparacin de experiencias y reglas locales en Mxico, consideramos pertinente considerar ese aspecto como ilustracin de la falta de reglas adecuadas para contener la propensin de los partidos a gastar ms de lo que se les otorga en concepto de financiamiento pblico, principalmente porque la lgica de la competencia electoral durante cada minuto de cada da les induce a echar mano de recursos privados adicionales para incrementar su posibilidad de ganar.

Derecho universal de asociacin poltica

En el mundo moderno, las Constituciones establecieron el derecho de asociacin poltica de los ciudadanos en coherencia con el supuesto contractualista de que los individuos establecen un pacto de asociacin para fundar el Estado de derecho, el cual, a su vez, admite la permanencia de la asociacin y los derechos adquiridos (segn la tradicin iusnaturalista) o establece reglas que permiten a los ciudadanos organizarse para ejercitar derechos reconocidos ex post (segn la tradicin positivista).
2

Miguel Gonzlez Madrid / Cesreo Santamara Madrid

Financiamiento poltico y normas generales alternativas para una competencia electoral igualitaria

Tal vez se debe al estadista y filsofo poltico britnico Edmund Burke (1729-1797) la defensa precursora del papel de los partidos polticos en la conformacin de la estructura constitucional del Estado, adems de que pugn en Inglaterra por la integracin de un Gobierno de Ministros (cabinet system) dependiente no de la Corona, sino del Parlamento, concretamente de la Cmara de los Comunes, al ser ste el rgano representativo de toda la nacin inglesa y una alternativa vlida a la amenaza de concentracin del poder poltico, como era entonces con Jorge III, rey de Gran Bretaa e Irlanda (1760-1820).1 Para Burke el partido poltico era "un grupo de hombres unidos para fomentar, mediante sus esfuerzos conjuntos, el inters nacional, basndose en algn principio determinado en el que todos sus miembros estn de acuerdo".2 Pero, segn Maurice Duverger, los verdaderos partidos polticos datan de mediados del siglo XIX, diferentes a los grupos de opinin pblica, los clubes populares, las asociaciones de intelectuales y los grupos parlamentarios que surgieron en las pocas de las revoluciones europeas contra las monarquas absolutistas.3 Es cierto que no se puede encontrar en los escritos de Burke una concepcin desarrollada de partido poltico, como bien lo afirma Joaqun Varela Suanzes, pero hay en su obra el sealamiento seminal de que el poder poltico debe estar distribuido en una diversidad de asociaciones representativas de la sociedad civil para evitar el riesgo de la tirana. Fue el filsofo-economista-y-jurista ingls Jeremy Bentham (1748-1832), contemporneo de Burke y creador de la doctrina utilitarista, quien matiz la preocupacin de ste en trminos de que un Estado libre o constitucional exiga reconocer, entre otras cosas, el derecho de asociacin, as como la libre alternancia entre el Gobierno y la oposicin, y, por tanto, una distribucin del poder entre las personas que participan en dicho Estado.

Derecho de representacin
La tradicin liberal y, sobre todo, el liberalismo ilustrado no slo defendi el derecho natural de asociacin como posibilidad para participar de la distribucin de poder y como forma de ejercer el autogobierno; tambin agreg el derecho de los ciudadanos libres a votar en elecciones populares, y con ello impuls el derecho de representacin, hasta que a principios del siglo XIX se estableci el principio de un
1

La contribucin de Burke en este tema es considera como pionera por algunos autores, por ejemplo Nicola Matteucci y Giovanni Sartori. Al respecto, vase Joaqun Varela Suanzes, Sistema de gobierno y partidos polticos en el pensamiento constitucional britnico durante el ltimo tercio del siglo xviii (de Blackstone a Paley), en Historia Constitucional (Revista Electrnica de Historia Constitucional) nm. 1, junio de 2000, http://constitucion.rediris.es 2 Citado por Joaqun Varela Suanzes, op. cit. El escrito al que se refiere este autor es el titulado Pensamientos sobre las causas de los descontentos actuales (1770), que orient contra el reinado tirnico de Jorge III, el cual estaba a un paso del absolutismo. 3 Maurice Duverger, Los partidos polticos, FCE, Mxico, 1994, decimocuarta edicin, p. 15 y ss.

Miguel Gonzlez Madrid / Cesreo Santamara Madrid

Financiamiento poltico y normas generales alternativas para una competencia electoral igualitaria

hombre, un voto, que fue visto por Bentham y James Mill, entre otros, como un principio no peligroso para la propiedad ni para el mantenimiento de la sociedad dividida en clases,4 ya que admita una reforma progresiva de la restriccin del derecho de votar y, por tanto, la posibilidad de que individuos no propietarios fueran admitidos con tal derecho. No obstante lo anterior y a que la misma Declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano haba sentado un precedente de alcance universal en 1789 para el reconocimiento de derechos naturales tales como la libertad y la igualdad, la tradicin liberal de finales del siglo XVIII y de principios del siglo XIX no haba logrado la calificacin de demcrata; se apeg fundamentalmente a impulsar las libertades ciudadanas y a propagar la distribucin del poder poltico entre los ciudadanos del Estado libre, pero no a inculcar la igualdad de derechos poltico-electorales. Fueron los movimientos democrticos en Europa y los Estados Unidos de Amrica, principalmente, los que llevaron a cabo dicha tarea. As, durante la primera mitad del siglo XX un gran nmero de pases haba otorgado el derecho al voto a las mujeres;5 Suiza, uno de los pases pioneros en el reconocimiento de derechos democrticos, lo hizo tardamente, en 1971. Segn la tradicin contractualista (Thomas Hobbes y John Locke, con diferencias de fondo entre s en algunos planteamientos) y la tradicin liberal, la representacin poltica es producto de la determinacin de las personas de asociarse para conformar una comunidad poltica y, por ende, para ceder todos sus derechos (dixit Hobbes) o confiar parte de ellos (dixit Locke) a un tercero. Surge en ese momento el derecho de representacin poltica. Complementariamente, para Miguel ngel Presno Linera la garanta del derecho de representacin se construye en el momento en que las leyes reconocen iguales libertades de los ciudadanos; tal derecho se funcionaliza a efecto de realizar ciertos valores y principios de los procesos poltico-democrticos: la libertad, la igualdad y la pluralidad de voluntades.6 Aunque el principio de representacin poltica es inherente a la tradicin liberal individualista, se concreta tardamente con: a) una tradicin democrtica que pugna por una condicin de igualdad de derechos para las personas con mayora de edad; b) un entramado de pluralidad de opciones polticoelectorales; y c) una simplificacin cuantitativa de estas opciones a efecto de ordenar las
4

C. B. Macpherson (La democracia liberal y su poca, Alianza Editorial, El libro de bolsillo nm. 870, Madrid 1982, pp. 20-21 y ss. 5 Varios pases, desde finales del siglo XIX y hasta mediados del siglo XX reconocieron el derecho de las mujeres a votar en elecciones populares: Nueva Zelanda (1893); Australia (1902); Finlandia (1906); Noruega (1913); Dinamarca (1915); los Pases Bajos y la Unin Sovitica (1917); Canad y Luxemburgo (1918); Austria, Checoslovaquia (en la actualidad Repblica Checa y Eslovaquia), Alemania, Polonia y Suecia (1919); Blgica (parcial, en 1919; completo, en 1948); Ecuador (1929); Sudfrica (1930); Brasil y Uruguay (1932); Turqua y Cuba (1934); Espaa (1931); Francia (1944); Italia y Japn (1946); China y Argentina (1947); Corea del Sur e Israel (1948); Chile, India e Indonesia (1949) (Microsoft Encarta 2006). 6 Miguel ngel Presno Linera, La representacin poltica como derecho fundamental, http://www.uniovi.es

Miguel Gonzlez Madrid / Cesreo Santamara Madrid

Financiamiento poltico y normas generales alternativas para una competencia electoral igualitaria

preferencias polticas y crear un cauce idneo a los objetivos de la asociacin entre ciudadanos. De esa manera, la representacin poltica de los ciudadanos ingresa en una lgica de articulacin de voluntades individuales organizadas para configurar la voluntad popular-nacional. De acuerdo con Giuseppe Duso, la representacin no expresa la pluralidad de las voluntades particulares de los rdenes de la sociedad, sino la nica voluntad de la nacin.7 El problema est en que las formas asociativas partidistas de los ciudadanos actan sobre un doble riel: el de la representacin desde abajo de intereses de segmentos de ciudadanos y el de la bsqueda o el mantenimiento de cargos de eleccin popular para hacer valer esos intereses (desde arriba cuando se han convertido en partidos gobernantes). Concretamente, los partidos polticos tienen la funcin de organizar-unificar la manifestacin de voluntades de los ciudadanos conforme a un programa de accin, una declaracin de principios y unos estatutos propios, pero tambin, en un entramado de competencia plural, la propensin a fragmentar la voluntad popular o a expresarla de manera diferenciada. Esto connota una seria dificultad: hay el peligro de que uno o ms partidos polticos inculquen a travs de la opinin pblica y no slo a sus afiliados y simpatizantes la superioridad de los intereses que dice representar. Al respecto, Duso sugiere lo siguiente: a fin de que la constitucin sea justa y realice la igualdad y la libertad, es necesario impedir la representacin de intereses de grupo y de asociaciones; es necesario[,] por tanto[,] prohibir la constitucin de fuerzas que puedan gozar de superioridad ejerciendo dominio sobre los ciudadanos8. La sugerencia de Duso es aplicable, por ejemplo, al momento en que grupos de ciudadanos deciden formar partidos polticos. Segn la ley, todos ellos se constituyen con igualdad de derechos y obligaciones, sin ventaja alguna en particular, lo cual puede ser verificado por la autoridad administrativa competente y, en ltima instancia, puede ser confirmado o revocado por la autoridad jurisdiccional. Bajo ese supuesto, en un escenario de contienda electoral, por ejemplo en pases en donde sta se desarrolla conforme a una combinacin de principios constitucionales tales como la libertad y la igualdad, con dominante de sta ltima, infringe la ley aquel competidor que obtiene y gasta una cantidad de financiamiento privado superior al financiamiento pblico, pues ello le da ventaja sobre aquellos que acatan el principio constitucional de que el financiamiento pblico debe ser el parmetro lmite para el financiamiento privado. Al contrario, en pases en donde es dominante el principio de libertad, por ejemplo en los Estados Unidos de Amrica, el hecho de que los candidatos a la Presidencia obtengan y gasten una cantidad ilimitada de financiamiento privado, de acuerdo con reglas establecidas para ello, no configura falta o delito alguno, siempre que exista transparencia de la identidad de los donantes y de los montos aportados.
7

Giuseppe Duso, Gnesis y lgica de la representacin poltica moderna, http://www.uniovi.es 8 Ibdem.

Miguel Gonzlez Madrid / Cesreo Santamara Madrid

Financiamiento poltico y normas generales alternativas para una competencia electoral igualitaria

Derechos y obligaciones de los partidos polticos

La forma asociativa partido poltico obtuvo reconocimiento constitucional generalizado hasta mediados del siglo XX, precisamente en una poca en que los derechos poltico-electorales se hicieron extensivos a hombres y mujeres con mayora de edad, sin importar su credo religioso y su identidad racial o lingstica. Adquirieron derechos, pero tambin obligaciones y, adems, quedaron sometidos a una serie de prohibiciones, generalmente desarrolladas en la ley de la materia. Cuando se habla de partidos polticos con derechos, obligaciones y prohibiciones que les otorga o impone la ley de manera igual en un determinado sistema poltico, el problema no es que una comunidad poltica disponga de reglas para ordenar la constitucin de partidos y su participacin en una diversidad de procesos polticos, incluidos los electorales. El problema ms bien consiste en la falta de equilibrio entre derechos y oportunidades que, por ende, puede producir una competencia desigual. As, se pone en evidencia que:

1) La ley impone ciertos lmites para los cuales la autoridad electoral puede
carecer de control efectivo y, por tanto, los lmites pueden existir slo en el papel; 2) La ley puede contemplar un nmero insuficiente de lmites y, por ende, presentar vacos legales que pueden ser aprovechados por actores con propensin a cometer agravios; y 3) La ley puede omitir la acumulacin de agravios como base para sustanciar de oficio los medios de impugnacin electoral y, por ende, la justicia electoral puede degenerar en actos autoritarios que desechan burocrticamente los medios de defensa. En efecto, la autoridad administrativa electoral puede perder el control del cumplimiento de los lmites respectivos y tener como consecuencia: a) una ruptura del principio de igualdad de las condiciones de la competencia entre partidos desiguales; b) un acceso desigual de origen a la representacin poltica; y c) un uso ilcito de recursos de programas sociales y de las administraciones pblicas a favor de algunos de los competidores. Peores consecuencias cuando los lmites no estn establecidos o su tipificacin es incompleta. Del mismo modo, si el modelo de justicia electoral se basa en una segmentacin de los medios de impugnacin electoral, en un criterio de materializacin de pruebas por medios idneos y en una actuacin de la autoridad a peticin de parte, el resultado probable puede ser un desvanecimiento de pruebas, una consideracin de la insuficiencia de stas o la afirmacin contundente de que ciertos actos violatorios de las reglas no son determinantes para anular la eleccin. El crculo vicioso que se forma cuando se desatiende el principio de igualdad de la competencia electoral, o cuando no existen acotaciones especficas derivadas,
6

Miguel Gonzlez Madrid / Cesreo Santamara Madrid

Financiamiento poltico y normas generales alternativas para una competencia electoral igualitaria

evoluciona rpidamente hasta formar una espiral, y el dilema para la autoridad jurisdiccional de anular o no la eleccin respectiva puede conjugarse con las presiones polticas tanto de quienes no quieren aceptar la derrota como de quienes se aferran al resultado que les es favorable en principio. Hasta dnde puede continuar as un sistema poltico en sucesivas renovaciones de los cargos de eleccin popular? Desde luego, en la correccin de las reglas o en la adopcin de un nuevo diseo de ellas, hay responsabilidad directa del legislador. Cada experiencia debe ser evaluada y derivar de ello un compromiso para revisar las reglas a fin de introducir reformas o adiciones, imponer nuevos lmites o redefinir los existentes. No basta establecer lmites o acotaciones al ejercicio de los derechos de los partidos polticos que tengan como resultado el cumplimiento cabal de las condiciones de igualdad de la contienda electoral. Es necesario tambin controlar el desarrollo de la competencia electoral y establecer un procedimiento de acumulacin de faltas y agravios de los competidores que pueda sustanciar de oficio las resoluciones judiciales. Ms all de una propuesta de rectificacin in situ de las condiciones de la competencia electoral, el establecimiento de medidas preventivas parece tener mayor grado de aceptacin y viabilidad, si ellas implican un rediseo del conjunto de reglas que tienen que ver con la depuracin de la competencia electoral o con las condiciones bsicas para evitar la propensin de los partidos polticos a buscar rutas de evasin y elusin debido a una tipologa insuficiente de facultades, la falta de recursos para vigilar en campo las campaas electorales, el establecimiento de tarifas preferenciales en medios particulares de comunicacin masiva, el impedimento legal para investigar los antecedentes de los donadores, la falta de reglas para impedir la presencia de servidores pblicos de alto nivel en actos de campaa electoral, etc.

Necesidades (derechos materiales) de los partidos y sus lmites

Recordemos nuevamente que, a partir de una revisin inicial de la legislacin local en materia de financiamiento pblico a los partidos polticos y de una evaluacin de los lmites que stos tienen para encauzar sus actividades electorales sin que adquieran ventajas ilcitamente, se est tratando de destacar la plausibilidad de una propuesta de rediseo de los sistemas electorales locales en aspectos que tienen que ver con el mantenimiento de condiciones bsicas de igualdad de la competencia electoral y, por tanto, con la reduccin del rango de probabilidad de evasin y elusin de obligaciones y prohibiciones. En un trabajo anterior sealamos que la garanta de las condiciones de igualdad de la competencia electoral es posible si se reducen las necesidades de precampaa y campaa electoral, no slo si la ley contempla abundantes lmites al ejercicio de derechos de los asociados. Reducir legalmente necesidades significa, en general,
7

Miguel Gonzlez Madrid / Cesreo Santamara Madrid

Financiamiento poltico y normas generales alternativas para una competencia electoral igualitaria

reducir el umbral de alcance de una serie de derechos, no eliminarlos. Por ejemplo, una sociedad que ve disminuido su stock de satisfactores sociales tender a imponer nuevas medidas de adquisicin individual de componentes de la canasta bsica (mediante restricciones salariales, nuevos hbitos de consumo, etc.), a sustituir componentes o a reducir su cantidad, a fin de evitar una situacin de dasabasto. El resultado lgico es una reduccin de necesidades materiales o su reconversin. De manera equivalente, si en un sistema poltico el stock de tiempos, espacios y recursos permisibles tiende a ser utilizado al tope por los competidores de una eleccin, con el riesgo de que algunos de ellos utilicen un stock complementario, pero ilcito, entonces ello obligar al legislador a imponer nuevas reglas para reducir las necesidades electorales y as desahogar el uso del stock disponible y desalentar el uso de un stock ilcito. As, la reduccin del umbral de alcance de una serie de derechos electorales debe significar, a la vez, el mantenimiento de estos derechos y una disponibilidad mejor racionada de recursos financieros, de tiempos y espacios de propaganda, de periodos de precampaa y campaa, de financiamiento pblico, etc. Una propuesta de este tipo no puede ser laxa con el financiamiento privado, en la idea de abrir los lmites hasta ahora impuestos para compensar restricciones en el otorgamiento de satisfactores pblicos. De lo que se trata, pues, es de evitar que por cualquier va, los partidos polticos y sus candidatos se sientan estimulados a romper los lmites impuestos que garantizan una competencia electoral en condiciones de igualdad.

Fundamentacin del financiamiento

IDEA Internacional9 public en 2005 un documento propositivo denominado Normas electorales internacionales: directrices para revisar el marco legal de las elecciones. La denominacin es indicativa del propsito de incluir una serie de normas tipo y metapolticas que puedan ayudar a regular de manera eficaz y eficiente los procesos electorales. Entre esas normas y polticas se encuentran algunas relativas a la regulacin del financiamiento a partidos, a las campaas electorales y al acceso a medios de comunicacin, y pueden ser aplicables a la realidad mexicana; se describen en los trminos siguientes: a) Las restricciones al ejercicio del derecho de libertad de expresin (en el que se incluyen los apoyos materiales e intelectuales a los partidos y sus candidatos) no deben ser arbitrarias, sino estar debidamente especificadas en la ley. b) La consideracin de montos de financiamiento pblico y privado de los partidos debe correlacionarse con un acceso equitativo a esos recursos que permita realizar campaas electorales crebles.
9

Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral.

Miguel Gonzlez Madrid / Cesreo Santamara Madrid

Financiamiento poltico y normas generales alternativas para una competencia electoral igualitaria

c) La ley debe establecer que ningn partido o candidato, especialmente el partido en el gobierno, sea favorecido financieramente o de alguna otra manera mediante recursos del Estado y que todos los contendientes tengan la misma oportunidad de xito. d) Se debe otorgar a todos los partidos polticos y candidatos las garantas legales necesarias para permitirles competir sobre la base de un trato igualitario ante la ley y las autoridades del Estado. e) Cuando existen disposiciones en el marco legal relacionadas con contribuciones privadas a los gastos de campaa de partidos y candidatos, es conveniente que sean diseadas de tal forma que garanticen a todos los contendientes la misma libertad para recabar fondos privados. Adems, estas disposiciones pueden limitar las contribuciones con el fin de igualar las condiciones de la competencia. Sin embargo, se debe tener muy en cuenta la capacidad de hacer cumplir esas disposiciones al momento en que se les disea o revisa. f) La imposicin de lmites a las contribuciones o a los gastos de campaa no tiene mucho sentido si no existen requisitos para una rendicin de cuentas transparente y para revelar pblicamente los informes respectivos. En el marco legal se puede exigir que se presenten informes de todas las contribuciones y gastos a intervalos razonables. Tambin se deben establecer con toda claridad en el marco legal las sanciones aplicables por no presentar los informes requeridos o hacerlo de manera dolosa, las cuales deben ser proporcionales a la gravedad de la falta. Por ejemplo, no es recomendable descalificar a los candidatos para contender en las elecciones o para ocupar el cargo que hayan obtenido debido a pequeas irregularidades en los informes presentados. La fundamentacin jurdica del otorgamiento de financiamiento pblico y del acceso a los medios de comunicacin a los partidos polticos en Mxico, en el mbito local, se encuentra en el artculo 116 fraccin IV incisos f), g) y h) de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Este dispositivo establece lo siguiente: IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarn que: [] f) De acuerdo con las disponibilidades presupuestales, los partidos polticos reciban, en forma equitativa, financiamiento pblico para su sostenimiento y cuenten durante los procesos electorales con apoyos para sus actividades tendientes a la obtencin del sufragio universal; g) Se propicien condiciones de equidad para el acceso de los partidos polticos a los medios de comunicacin social;
9

Miguel Gonzlez Madrid / Cesreo Santamara Madrid

Financiamiento poltico y normas generales alternativas para una competencia electoral igualitaria

h) Se fijen los criterios para determinar los lmites a las erogaciones de los partidos polticos en sus campaas electorales, as como los montos mximos que tengan las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos polticos; se establezcan, asimismo, las sanciones por el incumplimiento a las disposiciones que se expidan en estas materias; [] Aunque en diversos pases incluido Mxico no existe un parmetro comn para determinar las proporciones de financiamiento pblico y privado, la mayora de ellos ha adoptado un modelo de financiamiento mixto (pblico + privado)10 que persigue al menos dos objetivos: 1) tratar a los partidos como entidades de inters pblico; y 2) prevenir que los partidos puedan recibir dinero ilcito o financiamiento privado excesivo, o ambas cosas a la vez. El primer objetivo se ha logrado a medias, ya que persiste la idea de que los partidos slo representan intereses de los asociados y, debido a ello, es ms probable que estn distanciados del inters colectivo. El segundo objetivo ha sido ms difcil de alcanzar; en realidad se ignora quines son los donantes reales de cantidades variadas de dinero privado y, sobre todo, cunto dinero ilcito circula por los partidos. Sin duda, en nuestro pas el tema del financiamiento de los partidos es complejo por cuanto al costo elevado que representa la operacin de la democracia en procesos electorales y a la desigualdad del acceso al poder poltico provocada por un exceso de financiamiento privado o por la infiltracin de dinero ilcito. Si, tratndose de campaas electorales, los partidos y sus candidatos disponen de una mayor cantidad de tiempo para llevarlas a cabo, y en el supuesto de que cada minuto cuenta para ello, la consecuencia puede ser un elevado gasto electoral. Es obvio que una situacin de este tipo estar ligada con la bsqueda de donantes econmicamente robustos, pues el financiamiento pblico es limitado, y la abundancia de donaciones (lcitas y/o ilcitas) alentar necesariamente la compra de una mayor cantidad de tiempos y espacios en los medios privados de comunicacin privada para propagar la mayor cantidad posible de mensajes, entrevistas encubiertas, etc. Puede observarse que una parte del problema consiste en la tentacin de bsqueda de opciones de financiamiento privado, aun en contra de los dispositivos legales, pues la intencin es ganar la eleccin a travs de los medios de comunicacin, pero incluso a travs de vnculos entre los candidatos y los potenciales electorales que
10

Con excepcin de Venezuela, en donde los partidos no gozan de financiamiento pblico, los dems pases de Amrica Latina han adoptado un sistema mixto de financiamiento partidista, pero en Chile y Per los partidos reciben exclusivamente financiamiento pblico e indirecto. Adems, en Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua y Uruguay, los partidos reciben financiamiento pblico slo para actividades electorales. Al respecto, vase J. Mark Payne, Daniel Zovatto G., Fernando Carrillo Flrez y Andrs Allamand Zavala, La poltica importa. Democracia y desarrollo en Amrica Latina, coedicin BID / Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, Washington, D.C., 2003, 182-187.

10

Miguel Gonzlez Madrid / Cesreo Santamara Madrid

Financiamiento poltico y normas generales alternativas para una competencia electoral igualitaria

puedan ser creados a partir de una distribucin selectiva de recursos de programas sociales y de apoyos especiales en actos pblicos.

Modelos locales de financiamiento

Todas las legislaciones locales en Mxico siguen el esquema aplicable en el mbito federal, y de hecho es un esquema dominante en varios pases.

Clasificaci segn

.
En el mbito local mexicano los partidos reciben financiamiento pblico directo, cuyos montos se calculan de diferente modo en cada entidad federativa, de lo cual se puede establecer una tipologa. Para ello se ha considerado la legislacin aplicable hasta finales de 2004. Las reformas en materia electoral llevadas a cabo en algunas entidades en el lapso de 2005 y 2005 prcticamente han dejado intocados los modelos dominantes localmente, de modo que las conclusiones a las que podemos llegar no estaran alteradas sustancialmente.

Financiamiento (origen)
11

a) En algunas entidades se aplica el modelo federal centrado en el costo de cada

tipo de campaa electoral, segn la especificidad constitucional del cargo de eleccin popular: Aguascalientes (el financiamiento electoral es equivalente a 50%

Pr

Miguel Gonzlez Madrid / Cesreo Santamara Madrid

Financiamiento poltico y normas generales alternativas para una competencia electoral igualitaria

del financiamiento ordinario), Campeche, Chihuahua (el costo de cada campaa es base para calcular, a su vez, los montos globales de financiamiento ordinario y de financiamiento electoral, con un factor proporcional reductivo en ambos casos), Tabasco (con un modelo similar al de Chihuahua, pero sin factor reductivo), Jalisco (con un modelo similar al de Tabasco), Zacatecas (con un modelo similar al de Tabasco) y Sonora (aplica una frmula que relaciona el costo de campaa y el salario mnimo). b) En la mayora de entidades se aplica una frmula que incluye las variables salario mnimo y el padrn electoral o la lista nominal, adems de uno o dos factores reductivos porcentuales: Baja California (doble factor), Baja California Sur, Colima (lista nominal en lugar de padrn electoral), Chiapas (lista nominal en lugar de padrn electoral), Distrito Federal, Guanajuato, Guerrero, Morelos (con un factor reductivo optativo de 50% aplicado directamente al salario mnimo), Mxico, Michoacn, Nayarit (lista nominal), Nuevo Len (lista nominal y clculo trianual), Oaxaca (clculo trianual), Puebla (clculo trianual), Quertaro, Quintana Roo y Veracruz (el factor reductivo es la fraccin 1/5). c) Coahuila aplica la frmula padrn electoral multiplicado por diez para calcular el financiamiento pblico ordinario (fpo); el financiamiento pblico electoral (fpv) es equivalente a fpo multiplicado por los factores 1.5, 2.3 3, segn la cantidad de tipos de cargos de eleccin popular a renovar. d) En Durango no hay frmula preestablecida, pero el financiamiento pblico electoral es equivalente a fpo. e) Hidalgo establece una frmula compleja que incluye magnitudes diferentes de salario mnimo aplicadas a niveles de votacin obtenida por los partidos polticos en la ltima eleccin de diputados locales. El clculo del financiamiento pblico electoral sigue una frmula que se puede resumir de la manera siguiente: fpv 3fpo mensual x 6 meses. f) San Luis Potos establece el monto de fpo como resultado de la multiplicacin de la lista nominal por 7.5 veces, que se indexa anualmente. A su vez, fpv es equivalente a fpo multiplicado por 1.5 para aos con eleccin de gobernador o de diputados y por 2 para aos con eleccin de ayuntamientos. g) Sinaloa establece una frmula que incluye las variables salario mnimo y padrn electoral, pero con un factor de incremento aplicado a la primera. Adems, el clculo es trianual. h) Yucatn establece una frmula con un factor de incremento aplicado al salario mnimo, cuyo resultado se multiplica por la cantidad de votantes de la ltima eleccin. Adems, el clculo es trianual. i) Tamaulipas y Tlaxcala establecen una frmula simple que incluye las variables salario mnimo y padrn electoral, pero en el primer caso el clculo es trianual. Para efecto del presente trabajo no se consideran las frmulas locales de asignacin de financiamiento pblico por partido poltico, en donde tambin hay variaciones; baste decir que en la mayora de casos 30 por ciento del monto de fpo es asignable
12

Miguel Gonzlez Madrid / Cesreo Santamara Madrid

Financiamiento poltico y normas generales alternativas para una competencia electoral igualitaria

conforme al criterio de igualdad y el resto conforme al criterio de proporcionalidad de votacin obtenida en la ltima eleccin de diputados locales; del mismo modo, en la mayora de casos el fpv de cada partido es equivalente a su fpo. En cuanto al financiamiento pblico indirecto o en especie, en algunas entidades federativas los partidos polticos obtienen tiempos y espacios en medios de comunicacin masiva, gratuitamente o con cargo a partidas especiales del rgano electoral administrativo. La obtencin de financiamiento privado no es revelada en su totalidad. Los ingresos por esta va corresponden estrictamente a periodos de campaa electoral, adems de que la lista de donantes que reportan los partidos suele ser parcial y los montos registrados son raquticos.

Crtica a los modelos locales

A diferencia de la legislacin electoral en el mbito federal, que mantiene intactos tanto el periodo de campaas electorales como el formato del gasto respectivo, en el mbito local hay experiencias de reduccin sensible de los periodos de campaa electoral y una preocupacin por fiscalizar ampliamente el origen, los montos, la operacin, la aplicacin y el destino concreto de los dineros ingresados por los candidatos y los partidos. No obstante la reduccin de los periodos de campaa, la difusin de propaganda electoral puede hacerse durante las veinticuatro horas de cada da, pues no hay lmite legal de horario por da. Esto evidencia que el establecimiento de un tope de campaa para prevenir a los partidos y sus candidatos que no pueden gastar excesivamente en propaganda electoral, puede ser ineficaz si no existen lmites legales especficos de tiempo permisible durante cada da, adems de la facultad exclusiva del rgano electoral para que ste compre directamente todos los espacios y tiempos permitidos a los partidos para difundir su propaganda electoral y sus plataformas electorales. Prcticamente no existe en las legislaciones locales lmite alguno para difundir propaganda electoral durante las veinticuatro horas de cada da por cualquier medio (radio, televisin, carteles, espectaculares, etc.), salvo los sitios protegidos (monumentos histricos, formaciones naturales, postes de alumbrado pblico, etc.), y tampoco existe facultamiento a los rganos electorales para comprar esos tiempos y espacios, lo cual tambin evitara fiscalizar por una va costosa los gastos correspondientes. La hiptesis que se trata de mostrar es que si bien comienza a aparecer un tipo de lmites a la difusin espacial de la propaganda electoral, a travs de restricciones en el uso de sitios e infraestructura pblicos, el uso de tiempos en medios de comunicacin masiva carece de lmites, lo cual puede inducir a muchos
13

Miguel Gonzlez Madrid / Cesreo Santamara Madrid

Financiamiento poltico y normas generales alternativas para una competencia electoral igualitaria

candidatos a utilizar la mayor cantidad de tiempo-aire en la medida en que cuentan con una mayor cantidad de financiamiento privado o, por eso mismo, pueden requerir de este tipo de financiamiento ms all de lo permisible. En campaas que crean expectativas de triunfo, la aproximacin de poderosos donantes a los candidatos retroalimenta esa relacin.11 Esta bsqueda insaciable de financiamiento privado en algunos casos puede ser contenida con disposiciones restrictivas del uso de tiempo para realizar propaganda electoral, porque, si lo que se compra es tiempo-aire, puede tener un mayor grado de eficacia la determinacin de difundir esa propaganda slo en horarios de mayor audiencia legalmente autorizados. Por otra, parte, si bien el artculo 41 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece el principio de supremaca del financiamiento pblico con respecto al financiamiento privado que obtienen los partidos polticos y sus candidatos, en diversos procesos electorales existe la evidencia de su violacin. Debido a que en las legislaciones locales y en la federal no existe la causal de nulidad de la eleccin derivada de la violacin de ese principio, los actores tienden a impugnar por la va de la acumulacin de agravios con relacin a los principios constitucionales aplicables, tales como los de igualdad de la contienda electoral, neutralidad de la autoridad, etc. Aun en el caso en que el ganador de una eleccin rebase el tope mximo de campaa, los actores enfrentan dos dificultades cuando aducen agravios: en primer lugar, es una rareza la tipificacin de nulidad de la eleccin a causa de que se rebasa ese tope (la legislacin de Tlaxcala es ejemplo de esa rareza); y, en segundo lugar, generalmente no renen las pruebas que puedan sustentar la presuncin de que el candidato ganador rebas dicho tope, sea porque el rgano electoral que fiscaliza las campaas electorales no presenta oportunamente su informe o porque en realidad ste no es exhaustivo.

Acceso a medios impresos y electrnicos

Por cuanto a los medios impresos, los rganos electorales que llevan a cabo el monitoreo de medios de comunicacin masiva enfrentan la dificultad de acotar con exactitud los espacios de cobertura informativa de la empresa periodsticas, a travs de notas, entrevistas y reportajes, por un lado, y los
11

Slo casos raros de autofinanciamiento de los candidatos, como el del Doctor Simi en la eleccin presidencial, salen del ese campo de dependencia moral, econmica y poltica, pero, puesto que hablamos de un candidato no registrado, de cualquier manera es cuestionable moralmente el hecho de que un candidato no registrado sea favorecido por dos cosas: a) que pueda hacer campaa electoral, porque la ley, si bien no se lo prohibe, tampoco establece sanciones y, por tanto, no existe delito alguno; y b) que el candidato pueda utilizar cantidades cuantiosas de financiamiento privado, tambin aprovechando las omisiones legales.

14

Miguel Gonzlez Madrid / Cesreo Santamara Madrid

Financiamiento poltico y normas generales alternativas para una competencia electoral igualitaria

espacios de propaganda electoral pura, por otro. Cada vez ms hay la conviccin de que los rganos electorales deben saber con anterioridad las tarifas que ofrecen las empresas para, en su caso, gestionar condiciones de trato igualitario a los partidos polticos; y, de hecho, la mayora de las leyes locales establece la facultad de los rganos electorales para efectuar dicha gestin, a fin de cumplir con el principio de igualdad de la competencia electoral en ese campo (si bien este principio se confunde frecuentemente con el de equidad).12 No obstante, las empresas son propensas a evadir los candados legales aplicados a los gastos relacionados con publicitacin en medios impresos y al procedimiento para garantizar una oferta de tarifas igualitarias; lo hacen precisamente a travs del camuflaje de la propaganda electoral, es decir, presentado los actos de campaa electoral a travs de reportajes, notas y/o entrevistas. As, para los rganos de monitoreo no es fcil identificar el exceso de espacios de propaganda electoral, puesto que stos se protegen tras el principio de libertad de prensa y de expresin. Puede observarse que una reforma electoral que vincule financiamiento pblico de partidos polticos y uso de medios de comunicacin pasa necesariamente por otros ordenamientos legales. Su eficacia incluso presupone una reforma de la Constitucin Poltica federal para facultar a los rganos electorales federales y locales a vigilar y garantizar el acceso permanente e igualitario de los tiempos y espacios en medios de comunicacin masiva, as como a garantizar el cumplimiento de obligaciones correlativas y aplicar las sanciones establecidas en las leyes. Una tipologa de obligaciones y prohibiciones puede ser la siguiente:

Los partidos polticos y sus candidatos podrn publicitar su propaganda electoral slo a travs del suplemento especial que dedique cada empresa periodstica para ello, de conformidad con lineamientos que expida el rgano electoral. Los partidos polticos y sus candidatos podrn hacer propaganda electoral a travs de la televisin y la radio slo en los horarios que acuerde el rgano electoral. Los medios impresos y electrnicos debern atender las recomendaciones de los rganos electorales relativas a observar los principios de equidad y de igualdad en la cobertura informativa que corresponda a partidos polticos y candidatos a

12

Debe recordarse la gestin pionera que en el mbito federal realiz el Instituto Federal Electoral, por acuerdo del Consejo General, para obtener de las televisoras en el pas toda la informacin relativa a contratacin de tiempos dedicados a publicitar a los partidos y sus candidatos en el proceso electoral de 2006. Sin embargo, cabe mencionar que Zacatecas y Tlaxcala son entidades pioneras en la promocin de proyectos de reforma electoral para facultar a los rganos electorales a adquirir directamente, y con cargo al financiamiento pblico de los partidos, los tiempos y espacios requeridos por stos durante las campaas electorales. En el caso de Zacatecas, en 2003 el proyecto en este tema no fue aprobado, mientras que en Tlaxcala el rgano electoral administrativo tuvo esa facultad slo entre el 26 de diciembre de 2003 y el 11 de febrero de 2004, ya que a partir del da siguiente la facultad qued derogada.

15

Miguel Gonzlez Madrid / Cesreo Santamara Madrid

Financiamiento poltico y normas generales alternativas para una competencia electoral igualitaria

cargos de eleccin popular, y debern insertar en primera plana dicha recomendacin al da siguiente de ser expedida. Los partidos y sus candidatos no podrn utilizar tiempos y espacios en medios de comunicacin masiva con el pretexto de haber sido cedidos gratuitamente; su uso se contabilizar como financiamiento privado y la autoridad electoral impondr la sancin correspondiente. Los partidos y sus candidatos no podrn comprar por s mismos tiempos y espacios en medios de comunicacin masiva. A los partidos, sus candidatos y cualquier persona que simpatice con ellos se les prohibe utilizar los tiempos y espacios comprados a travs de los rganos electorales para agraviar, atacar, ofender, injuriar, insultar o humillar a los dems competidores. Con excepcin de los partidos polticos y los candidatos, en el marco de tiempos y espacios contratados por la autoridad electoral, otras personas fsicas y morales no podrn comprar ni utilizar gratuitamente tiempos y espacios dedicados a propaganda electoral. Se prohibe a los partidos polticos, a los candidatos y a cualquier persona fsica o moral a realizar propaganda electoral por cualquier medio durante los tres das previos a la jornada electoral y durante el desarrollo de sta. Se prohibe a los servidores pblicos de los mbitos federal, estatal y municipal, utilizar los medios de comunicacin masiva durante el periodo que inicia con las precampaas electorales y hasta la terminacin del proceso electoral para: a) promover acciones de gobierno, enunciar metforas que vinculen la renovacin peridica de autoridades de eleccin popular; b) aludir los actos propios de precampaa y campaa electoral; c) efectuar llamamientos para que participen los ciudadanos a favor de una opcin concreta o abstracta relacionada con los competidores; y d) promocionar los programas sociales, sectoriales e institucionales, en los horarios y espacios reservados a los partidos y sus candidatos, independientemente de la suspensin publicitaria a que estn obligados durante los treinta das previos a la jornada electoral.

Las sanciones aplicables debern incluir medidas en diversa escala de apremio, penalizacin pecuniaria y suspensin de derechos.

Normas alternativas relativas al financiamiento

En oposicin a la tradicin analtica-empirista del filsofo britnico John Langshaw Austin, en diversos escritos el prestigiado jurista estadounidense Ronald Dworkin ha insistido en que la ciencia jurdica no debe limitarse a la descripcin del derecho positivo prescindiendo de los juicios de valor; al contrario, una teora completa del derecho debe considerar un tipo de justificacin de las decisiones que adoptan las diferentes instancias jurdicas. Al tiempo que conviene establecer cmo debe ser el derecho es necesario saber cmo es (Jurisprudencia); esa es una condicin
16

Miguel Gonzlez Madrid / Cesreo Santamara Madrid

Financiamiento poltico y normas generales alternativas para una competencia electoral igualitaria

metodolgica fundamental, y eso evita que la creacin normativa incurra en la utopa, en la omisin de realidades concretas. As, para Albert Calsamiglia,13 La osada de Dworkin consiste en poner en cuestin ese paradigma. Pretende restaurar las relaciones entre la Ciencia de la Legislacin y la Jurisprudencia poniendo de manifiesto que la tarea de la ciencia jurdica no es describir el derecho desde fuera sino ofrecer solucin a los problemas que se plantean. Pretende, por tanto, construir una teora completa del derecho que tenga un aspecto justificador de las decisiones que adoptan las distintas instancias jurdicas. En este sentido la teora ser un auxilio indispensable del que toma decisiones pblicas. Para tomarlas se debe realizar una tarea de construccin y justificacin. El cientfico del derecho, el filsofo del derecho y de la poltica no es un observador imparcial cuya funcin es describir el derecho y los valores sino que es un constructor de soluciones, un especialista en la resolucin de conflictos sociales. Este trabajo se basa precisamente en la propuesta terica-metodolgica de Dworkin de inspirar la creacin normativa a partir de la descripcin de normas existentes que requieren ser modificadas, a lo cual hay que agregar una comprensin de las realidades concretas y las experiencias relevantes. Enseguida se proponen lneas generales para orientar reglas alternativas que ayuden a subsanar el problema de exceso de necesidades electorales que generalmente tiene como consecuencia que los competidores incumplan la ley en distintas formas y grados. El ejercicio de financiamiento pblico y privado de los partidos parece concentrarse en actividades de precampaa y campaa electoral. Incluso los partidos polticos pueden transferir recursos ordinarios a gastos electorales de forma autorizada, como en el caso de San Luis Potos, o bien justificando algunos gastos de apoyo electoral en trminos de operacin administrativa del partido poltico. De las tres opciones de ejercicio del financiamiento pblico y privado, en el mbito local, el gasto electoral es dominante, mientras que la inversin en tareas de investigacin y editoriales es incipiente, por lo que los partidos prcticamente no recuperan los recursos invertidos conforme al derecho que les otorgan las leyes locales. Ese desequilibrio en el gasto de los partidos polticos puede corregirse de varios modos: a) el marco jurdico aplicable puede determinar mecanismos de estimulo de las actividades de formacin cvica, de investigacin especializada y de fomento de la cultura poltica democrtica, adems de las bonificaciones inherentes al
13

Albert Calsamiglia, El derecho como integridad, Working Paper nm. 25, Barcelona, http://www.diba.es

17

Miguel Gonzlez Madrid / Cesreo Santamara Madrid

Financiamiento poltico y normas generales alternativas para una competencia electoral igualitaria

financiamiento por actividades especficas, conforme a programas aprobados anualmente; b) deben desalentarse las necesidades electorales por medio de nuevas reglas orientadas a reducir los periodos de campaa electoral y de precampaa, as como el tiempo mximo disponible por da para emitir propaganda de los candidatos; c) los tiempos y espacios en medios de comunicacin masiva que utilicen los partidos polticos deben ser contratados y pagados por el rgano electoral, lo cual se catalogara como financiamiento pblico en especie; d) los partidos polticos deben comunicar oportunamente al rgano electoral los tipos de propaganda electoral que utilizan, a fin de facilitar el seguimiento y la verificacin de su existencia; e) las frmulas para calcular el financiamiento pblico deben redefinirse en funcin de la reduccin de las necesidades electorales y de los periodos de campaa y precampaa electoral; f) las tareas de monitoreo de la propaganda en medios de comunicacin masiva deben ser reforzadas para garantizar que no se infrinja la prohibicin de comprar tiempos y espacios directamente por los partidos polticos.

Conclusiones
Sin duda, el tema del financiamiento pblico a los partidos polticos tiene muchas aristas: tiene que ver con el mtodo para calcularlo, con el monto global resultante, con las frmulas de asignacin entre los partidos, con el modo de su operacin contable y fiscal, con las variantes de su aplicacin y destino concreto, incluso con la forma de su administracin por el rgano electoral. En virtud de ello, en buena parte las leyes electorales pueden dedicar un espacio considerable al tema y a su contraparte, el de la fiscalizacin. Sin embargo, una revisin de las leyes electorales locales muestra que estn ausentes muchas reglas y procedimientos que pueden ayudar a los rganos electorales a realizar eficazmente su funcin de preparacin de las elecciones y a ejercer una vigilancia autntica de las etapas de operacin y aplicacin del financiamiento de los partidos. Incluso es extrao que muchas de esas leyes dediquen un breve espacio a los temas de acceso a medios de comunicacin y a otorgamiento de financiamiento pblico. Dado que la intencin en este trabajo consiste en tratar de elaborar algunos argumentos y propuestas relativas a hacer eficientes los procesos electorales, en la lnea de insistencia pblica para reducir los costos de administracin electoral y el impacto econmico de los derechos poltico-electorales de los ciudadanos, es comprensible que no se trata de eliminar derechos de los ciudadanos y sus partidos, especialmente en los procesos electorales, puesto que estn protegidos
18

Miguel Gonzlez Madrid / Cesreo Santamara Madrid

Financiamiento poltico y normas generales alternativas para una competencia electoral igualitaria

constitucionalmente, sino de garantizarlos en condiciones que eviten que los competidores menos aventajados de origen resulten vulnerados por los competidores que pueden lograr ventajas no permisibles durante el proceso electoral. La preferencia por el principio de igualdad de la competencia electoral est sustentada en el argumento de que, en un pas con evidentes desigualdades sociales y econmicas y con un sistema de partidos diferenciado por dos bloques, uno de partidos competitivos y otro de partidos que dependen de alianzas para sobrevivir, una ilimitada competencia poltica puede inhibir el acceso realmente plural a los cargos de eleccin popular, adems de que el principio de prevalencia del financiamiento pblico se vulnera permanentemente con el consentimiento de la propia autoridad. Es tiempo de impulsar una nueva revolucin de la legislacin electoral, tanto en el mbito federal como en el local. En el mbito local se ha comenzado a avanzar en ese sentido, aun en forma desigual. Contrastada con las legislaciones locales, la legislacin federal electoral ha quedado as rezagada en temas como los siguientes: regulacin de precampaas, reduccin de periodos de campaa electoral, establecimiento de la causal de nulidad de la eleccin por rebasar topes de campaa, fiscalizacin de actos de precampaa y campaa electoral, etc. Pero se requiere ampliar estos temas y profundizar el sentido de las regulaciones. Estaremos de acuerdo, entonces, en que ya no hay tiempo para lamentaciones. Si se decide por un nuevo diseo de las reglas de financiamiento pblico que impacten el modo de hacer campaas electorales y garanticen un equilibrio entre derechos y oportunidades de los competidores, entonces es hora de actuar.

19

* No se consideran aqu directamente las disposiciones relativas al financiamiento otorgado a los partidos polticos de reciente registro estatal o nueva acreditacin.

Modelos de financiamiento pblico (fp) a los partidos polticos (pp) en las entidades federativas*
Ao de ltim a refor ma
2003 2003 2003 2002 2001 2001 2005 1999 2003 2000 2002 2004 2001 2005 1996 2002 2001 2001 2000 1997 2003 2002 2003

Entidad federativ a
Aguascalient es Baja California BCS a Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal
c b

Frmula para calcular el fp

Ordinario o Permanente o General: fpo
100% de ccdga 45% (PE x 20%SM) 35% (PE x SM) 100% de ccd PE x 10 LN x 50%SM LN x 40%SM indexado 51-100% de ccdg PE x 65% SM No hay frmula preestablecida 20%SM x PE PE x 40%SM nSM por pp [en niveles de % vte ] 50% de fpv indexado PE x SM [ PE x 50%SM] art. 68 40%SM x PE PE x 20%SM 50%SM x LN[clculo trianual] 20%SM x LN 50%SM x PE [clculo trianual] 35%SM x PE [clculo trianual] 20%SM x PE PE x 40%SM

Criterio de asignacin del fpo

Por partes iguales %
35 pp 2.5% vte 50 ppr 30 pp 2% vte 30 34 50 30 30 30 30 ppr 35 30

Criterio de distribucin del fpv

No distingue tipo de eleccin

Criterio de asignacin del fpb entre los pp

Por partes iguales % + Segn votacin obtenida %
Cada pp recibe 50% de su fpo 30 + 70 30 pp 2% vte + 70 Cada pp recibe su fpv = su fpo 34 + 66 Cada pp recibe su fpv = su fpo 30 + 70 Se supone igual criterio fpo 30 + 70 30 ppr + 70 escalonado 35 + 65 50 + 50 Escalonado 30 + 70 Cada pp recibe su fpv = su fpo Cada pp recibe su fpv = 2 su fpo Cada pp recibe su fpv = su fpo 30 + 70 Cada pp recibe su fpv = su fpo Cada pp recibe su fpv = su fpo Cada pp recibe su fpv = su fpo Cada pp recibe 50% de su fpo Cada pp recibe su fpv = su fpo

De campaas en ao electoral: fpv (equivalente, en su caso, a fpo)

50% de fpo 80% (PE x 20%SM) + fpo fpo fpo fpo x 3 [ 2.3 1.5] fpo fpo 20-100% de fpo fpo [ 2/3 de fpo para 2 te] Se supone equivalente a fpo 40%SM x PE fpo fpv 3fpo mensual x 6 meses 100% de ccdg fpo El doble de fpo fpo fpo del 50% trianual fpo Se supone incluido el tercer ao* Se supone incluido el primer ao* 50% de fpo fpo

Segn votacin obtenida %

65 50 pp 2.5% vte 70 70 66 50 70 70 ppr 70 70 escalonado 65 70 Escalonado

Distingue tipo de eleccin

- No Registros % igual por te

slo cc slo cc

Durango Guerrero Hidalgo Jalisco Morelos Mxico

Guanajuato

Igual a su fpv 10 15 30 33 [de 20+30+50] 30 30 30 35 30 pp 2.5% vte 90 escalonado 85 70 33 [+33segn rc] 70 50 [+20 segn rc] 70 65 70 pp 2.5% vte

- No Registros

Michoacn Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo

Miguel Gonzlez Madrid / Cesreo Santamara Madrid

Financiamiento poltico y normas generales alternativas para una competencia electoral igualitaria San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas 2005 1998 2005 2002 2002 2004 2004 2003 2003 7.5 x LN indexado 4SM x PE [clculo trianual] [cc 35 SM diario, como base] 100% de ccdg PE x SM [clculo trianual] SM x PE 1/5 de SM x LN 1.5 SM x Votantes [clculo trianual] 100% de ccdg 1.5 fpo (g), 1.5 fpo (d), 2 fpo (a) Se supone incluido el primer ao* fpo fpo Se supone incluido el primer ao* fpv (extraordinario) = fpo 75% de fpo fpo 35 20 [de 50,30,20] 30 30 30 [de 70,15,15] 30 30 40 30 65 80 [de 50,30,20] 70 70 ppr 70 [de 70,15,15] 70 70 60 70 slo cc 40G+20D+40 A slo cc slo cc Se supone igual criterio fpo El 50% es para ao electoral Cada pp recibe su fpv = su fpo Cada pp recibe su fpv = su fpo El 70% es para ao electoral Cada pp recibe su fpv = su fpo Cada pp recibe su fpv = su fpo Cada pp recibe 75% de su fpo Cada pp recibe su fpv = su fpo

Fuente: Leyes y cdigos electorales y disposiciones constitucionales de las entidades federativas, aplicadas a principios de 2005. NOTACIN: SM: Salario Mnimo vigente en la capital del Estado o en todo el Estado. SM%: Porcentaje aplicable de SM. PE: Ciudadanos inscritos en el padrn electoral del Estado. LN: Lista Nominal. a: Ayuntamientos, d: Diputados, g: Gobernador cc: Costos de campaa, sea de candidatos a Diputado, a integrante de Ayuntamiento (por planilla) o a Gobernador. rc: Representacin de cada partido en el Congreso del Estado en trminos proporcionales. NOTAS POR ENTIDAD FEDERATIVA: Hidalgo: Una resolucin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, con respecto a la Accin de Inconstitucionalidad 22/2001 y sus acumuladas 23/2001 y 24/2001, ejercitadas por tres partidos polticos (Convergencia por la Democracia Partido Poltico Nacional, Partido de la Sociedad Nacionalista y Partido Alianza Social) con motivo de una reforma electoral efectuada en 2001 relativa a la negativa de financiamiento pblico a los partidos polticos de reciente registro y sin antecedentes de votacin en el Estado, oblig al legislador local a modificar el artculo 38 fracciones I inciso h) y II inciso e) para quedar como sigue: Artculo 38 fraccin I inciso h): Los partidos polticos que no tengan antecedente electoral en la eleccin de diputados, se les otorgar 625 salarios mnimos vigentes en el estado []; Artculo 38 fraccin II inciso e): En el supuesto de que algn partido poltico con registro vigente no cuente con antecedentes de participacin, tendr acceso a la prerrogativa por actividad electoral en un monto que no podr exceder de 625 salarios mnimos en el estado (Ley Electoral del Estado de Hidalgo). Oaxaca: El monto del financiamiento calculado para un periodo de tres aos se distribuye 20% el primer ao, 30% el segundo y 50% el tercero (que es el mismo ao en que se realiza el proceso electoral ordinario). Tlaxcala: En elecciones intermedias, en donde se elige slo diputados locales e integrantes de ayuntamientos, la distribucin de fpv es de 40D + 60

21