II Inclusin social: esferas y polticas sociales para combatir la

exclusin
Ernesto Cohen y Rolando Franco Este trabajo analiza el concepto de exclusin y postula que, en la literatura respectiva, se pueden encontrar dos maneras de concebirlo. Una adopta un enfoque que se puede denominar como genrico o atemporal, por el cual se identifican colectivos que sufren carencias materiales o de falta de integracin a las redes sociales. La otra considera que la exclusin tiene un momento claramente determinado de origen, en el momento en que el Estado de bienestar europeo -caracterizado por el pleno empleo y los servicios sociales universales- se ve afectado por el comienzo de la globalizacin, que lleva a la aparicin de nuevos pobres, los que difieren de los tradicionales sobre todo porque carecen de la posibilidad de integrarse al mercado laboral y, a partir de ello, a la vida social en general. Estas diferencias conceptuales producen consecuencias en las alternativas de poltica. La primera se orienta a recomendar polticas de inclusin especficas para cada tipo de colectivo, mientras que la segunda entiende que, reconociendo el valor que puedan tener esas polticas, ms importante que ellas es desarrollar actividades preventivas, de tipo poltico, que se realicen sobre el funcionamiento de la economa en su conjunto, del mercado de trabajo y de los sistemas de proteccin social. En relacin a la segunda perspectiva, el trabajo analiza qu valor puede tener la traslacin de una idea europea, generada al calor de los cambios que afectan a aquellas sociedades, cuando se busca aplicarla en una regin diferente caracterizada por problemas de marginalidad e informalidad de vieja data, que a lo ms se han agravado recientemente. En la segunda parte, el trabajo analiza algunas caractersticas de las sociedades latinoamericanas: la situacin del empleo, la pobreza, la desigualdad y el gasto

pblico social. La tercera parte se centra en las restricciones que existen en el combate a la exclusin, distinguiendo las que son de naturaleza estructural de otras que afectan el diseo y la gestin de las polticas sociales, y muestra las caractersticas que tiene la lgica tradicional de la gestin social en la regin. Lo anterior permite que en la cuarta parte se plantee la necesidad de llevar a cabo un giro copernicano en materia de gestin de las polticas sociales y la necesidad de la focalizacin, para lo cual se procede a disipar malos entendidos que suelen contraponer este instrumento de los programas con el principio de la universalidad. Se postula as mismo la evaluacin centrada en el anlisis comparativo de los proyectos, lo que se relaciona bsicamente con el seguimiento y la evaluacin de impacto, respecto de lo cual se plantea una estrategia posible para las caractersticas de los pases latinoamericanos. La recomendacin es que, si bien se debe reconocer que las polticas sociales no pueden asumirse por s solas, al margen del crecimiento econmico y de las caractersticas del modelo de desarrollo que se est aplicando, la responsabilidad de la superacin de la pobreza y de la exclusin, s debe reconocerse: a) que ellas cumplen un papel fundamental, incluso como pre-requisito del crecimiento econmico en una poca en que el conocimiento es un factor fundamental para poder mejorar la productividad e insertarse en el modelo globalizado; b) que la forma en que se las lleva a cabo en la actualidad adolece de limitaciones importantes, tanto en cuanto a la eficiencia en la utilizacin de los recursos como en el impacto de los programas. Este trabajo busca enfatizar, justamente, aquellos aspectos que no pueden dejar de ser considerados para permitir que las polticas sociales alcancen realmente los objetivos para los cuales estn diseadas.

El concepto de exclusin social Estamos siendo testigos de la continua creacin de nuevos conceptos en el campo de lo social, a la que no hace mucho se ha incorporado la nocin de exclusin y su contrapartida, la inclusin (o insercin) acuada por Ren Lenoir (1974), quien fuera Secretario de Estado para la Accin Social en Francia. Esto tiene su origen en los grandes cambios que estn aconteciendo en todo el mundo, que inducen a que se intente captar lo novedoso, recurriendo a nuevos trminos. Sin embargo, no todos los nuevos conceptos tienen la misma utilidad para dar cuenta de los fenmenos. En muchas ocasiones, aquellos han sido creados para hacer referencia a situaciones que son propias de ciertas sociedades y que no se ajustan a lo que sucede en otras. En otros casos, la innovacin conceptual es slo una nueva etiqueta. Y en un subconjunto de casos, se trata de un aporte irremplazable.

Sobre diferentes interpretaciones de la exclusin y de su utilidad

Por lo sealado, es necesario hacer algunas consideraciones sobre la utilidad de la idea de exclusin, examinando de manera crtica su eventual aporte. En qu medida mejora la comprensin, por ejemplo, de la naturaleza de la pobreza, cunto ayuda a detectar las causas de la misma que no hayan sido adecuadamente comprendidas por otros enfoques y, finalmente, en qu medida enriquece el diseo y la implantacin de las polticas (Sen, 2000). Para Sen, el aporte del enfoque de la exclusin no reside en la innovacin conceptual sino en su nfasis en los aspectos relacionales que implica la pobreza. Dado que las oportunidades de vida (Dahrendorf, 1981) que tienen las personas dependen de las estructuras de la sociedad respectiva, cuando se menciona integrar a los excluidos lo que en realidad se est proponiendo es alterar una forma de integracin de la sociedad que ha sido el resultado de la historia concreta, de las luchas internas entre grupos sociales, de su composicin tnica y religiosa, y de la forma en que ha cristalizado la distribucin del poder vigente (Kaztman y Fuentes, 1996).

Existira cierto consenso sobre los elementos definitorios de la exclusin que seran (segn Smith, citado por Canudas, 2005): el carcter estructural de su origen; el carcter procesal, no esttico, que no puede ser modificado por la sola accin de los individuos y, el carcter relacional entre excluidos e incluidos. Con ello, se dice, la pobreza dejara de ser parte de la esttica social y pasara a ser analizada en trminos de proceso, al mismo tiempo que ya no sera vista como una condicin individual sino como un fenmeno relacional. Dejara, por tanto, de ser un producto exclusivo de las deficiencias materiales para ser aprehendida en un contexto ms amplio (Canudas, 2005). Cabe formular al respecto algunas puntualizaciones. Cuando se afirma que el origen de la exclusin es estructural no queda claro el sentido de ese trmino que, en general, se usa de modo ambiguo. Aqu se entender como aquello que no puede ser cambiado en el corto y el mediano plazo. As, por ejemplo, la desigualdad en la distribucin del ingreso -como se ver posteriormente- resulta difcilmente alterable en tiempos breves. Cabe entonces afirmar que se trata de una restriccin estructural. En cambio, hay otras dimensiones, como el monto del gasto social o la mala asignacin de esos recursos, o el diseo y la gestin de las polticas, que s pueden modificarse en perodos ms reducidos. En referencia a la exclusin, su carcter estructural parecera, por tanto, indicar que es difcilmente alterable. Hacer referencia al elemento procesal no parece aportar mucho al

esclarecimiento del mecanismo de exclusin. En especial, porque un proceso implica movimiento, cambio, y lo que se quiere destacar es, justamente, la ausencia de ste. Tambin corresponde ver, como se plante al inicio, cul es la relacin entre el concepto de exclusin social y el de pobreza. Lo sustituye totalmente? Se afirma que la exclusin social est ms relacionada con el concepto de pobreza relativa que con el de pobreza absoluta y, por lo tanto, se encuentra intrnsecamente ligada a la desigualdad (Buvinic, 2004).

Un enfoque histrico de la exclusin

Se hizo referencia a la existencia de dos interpretaciones del contexto de exclusin. Conviene traer a colacin aqu algunos planteamientos de un relevante sostenedor del enfoque histrico y acotado y de las reservas que propone frente al uso generalizado que se suele dar al trmino exclusin. Castel (2004) llama a desconfiar de l por varias razones. a) Bajo la denominacin de exclusin se incluye cantidad de situaciones heterogneas que, al ser subsumidas bajo esa denominacin, pierden su especificidad. Es una calificacin puramente negativa que hace referencia a una carencia, aunque no dice en qu consiste ni dnde se ha originado (Castel, 2004, p. 23). Al respecto se puede decir que, en realidad, la exclusin as utilizada no menciona una carencia sino justamente una eventual explicacin de la carencia que existira porque existe una decisin humana o un mecanismo que provoca que diversas personas o grupos estn afectados por dicha carencia. Una mera descripcin de sta existira si se los denominara simplemente carenciados. Cuando se los denomina excluidos, se usa un trmino cuyo significado implica que alguien o algo excluye, es decir, deja fuera a los carenciados. Al llamarlos excluidos se traslada la responsabilidad de la situacin que enfrentan ms all del colectivo de damnificados, y se los libra por lo tanto de toda responsabilidad respecto de la situacin en que viven. b) Exclusin es la situacin en que se encuentran todos los que estn por fuera de los circuitos activos de intercambios sociales. Pero, recuerda Castel, no se destaca que ellos han llegado all siguiendo diferentes trayectorias. La exclusin contempornea (en Europa, donde se crea el concepto) surge con la nueva pobreza surgida en los aos setenta, que es diferente a la tradicional. Esto es lo indito que se querra captar con este concepto. Los excluidos conformaran la zona ms perifrica de la insercin en redes de solidaridad, debido a la prdida de su vnculo con el trabajo y al consiguiente aislamiento social. Los sujetos devienen vulnerables a consecuencia de la precarizacin de las relaciones laborales, y los vulnerables caen en la exclusin. ste es un efecto de los procesos que vive la

sociedad y que se originan en el centro de la vida social, y no en su periferia. El origen se encuentra en la decisin empresarial de invertir en lugares donde el costo de la mano de obra sea inferior, o de alterar el modo de funcionamiento de las empresas para mantener e incrementar su competitividad, incrementando la flexibilidad, con lo cual se deshacen solidaridades preexistentes, se pulverizan mecanismos de proteccin que antes aseguraban la inclusin, etc. Es decir que la exclusin se explica por estos factores que la preceden.

c) Cuando se centra la atencin en la exclusin, segn Castel, se afecta la reflexin y la accin. La reflexin se ve alterada porque el trabajo analtico se preocupa por describir los estados de desposesin, y no presta atencin a los procesos que los generan, vale decir, a las dinmicas sociales globales. Ese tipo de reflexin conduce a una accin que se dedica a las polticas de inclusin y que renuncia a la intervencin preventiva actuando sobre la relacin entre economa y cohesin social. En realidad, en su opinin, lo que sera importante es reconstruir el continuo de posiciones que ligan a los ganadores y a los perdedores en el nuevo juego social y descubrir la lgica de la cual ambos surgen. d) Las polticas de inclusin o insercin, reconoce el autor citado, son importantes porque buscan reinsertar a quienes estn excluidos, pero se limitan a preparar a esas personas o grupos para el momento en que se supere la crisis que afecta a la sociedad, momento en el cual el mercado de trabajo les proveer de nuevas oportunidades. Pero olvidan quienes confunden a estos nuevos colectivos con los antiguos grupos beneficiarios de las polticas de insercin, que han tenido lugar cambios fundamentales por los cuales las situaciones que eran espordicas se han convertido en la situacin normal, las que no pueden ser alteradas slo con polticas de inclusin, que son esencialmente acciones de reparacin. e) Las polticas de inclusin identifican poblaciones-objetivo a partir de cada dficit, con lo cual cristalizan categoras de poblaciones cada vez ms numerosas (personas en situacin de invalidez, discapacitados, viejos econmicamente dbiles, nios en riesgo, afectados por el VIH-SIDA, etc.) que requieren una atencin especializada. Se los define a partir de una deficiencia personal. As, las polticas de inclusin o insercin prolongan la tradicin de intervencin especializada, tratando de adaptarse a las nuevas situaciones. En realidad, los nuevos colectivos que se identifican y se vuelven poblaciones-objetivo de las polticas de insercin han surgido de la transformacin reciente de las reglas del

juego social y econmico, y no tienen las mismas caractersticas de las antiguas poblaciones atendidas por regmenes especiales. f) Para Castel, la popularidad de la idea de exclusin deriva de que las medidas que se toman en su nombre hacen las veces de polticas sociales de tipo preventivo, cuando son slo reparadoras. Parece ms fcil y realista intervenir sobre los efectos que atacar las causas, o sea, controlar el proceso que los desencadena. Para aquello existen metodologas, mientras que para dominar el proceso se exige un tratamiento poltico, que pueda cerrar las fisuras surgidas en la condicin salarial y que son responsables de la exclusin, lo que exige intervenir en las regulaciones del trabajo y los sistemas de proteccin. Castel concluye sus observaciones recomendando vigilar tres aspectos para evitar la exclusin: no llamar exclusin a cualquier disfuncin social, lo que implica distinguir cuidadosamente los procesos que verdaderamente son de exclusin de otros que no tienen tales caractersticas; cuidar que no se degraden las medidas de discriminacin positiva, lo que exige asegurar la eficacia de las mismas y su xito, que debe medirse porque logren reintegrar a los beneficiarios de las mismas al rgimen comn; reconocer que la lucha contra la exclusin debe ser preventiva, interviniendo en los procesos de produccin y de reparto de la riqueza social.

Pertinencia del concepto de exclusin en Amrica Latina

El trabajo constituy un rasgo clave de la modernidad. Fue entendido -y sigue siendo entendido- como el eje de la integracin social. Es importante para las personas, no slo porque a travs de l se obtiene un ingreso que permite satisfacer de manera autnoma necesidades a travs del mercado, sino tambin

porque da sentido a la vida personal, la que se estructura en torno a la ocupacin y a las relaciones personales y grupales que en su desempeo se conforman. Sin duda, los cambios acaecidos en los ltimos treinta aos debilitan la posibilidad de que el trabajo pueda seguir cumpliendo a cabalidad esas funciones de tipo material y simblico. Segn Bauman (citado por Hopenhayn, 2005): el trabajo ha perdido la centralidad que le fue asignada en la galaxia de los valores dominantes de la era de la modernidad slida y el capitalismo pesado. El trabajo ya no puede ofrecer un huso seguro en el cual enrollar y fijar definiciones del yo, identidades y proyectos de vida. El cambio de modelo productivo y organizacional lleva a acentuar la brecha entre el trabajo intelectual especializado y el resto, lo que se traduce en el incremento de las brechas salariales entre la minora de profesionales y tcnicos y los trabajadores formales e informales y, sobre todo, entre el segmento minoritario que forma parte del modelo globalizado y el resto de la poblacin, todava ligada a formas ms tradicionales. Estos grupos se ven as mismo afectados por los cambios en el mercado laboral y por la flexibilizacin laboral, lo que incrementa la inseguridad laboral, debilita los sindicatos y, por consiguiente, disminuye el poder de negociacin de los trabajadores, sus condiciones laborales y sus ingresos mediante la externalizacin de servicios. Los cambios tecnolgicos aumentan la competitividad de las empresas, reduciendo concomitantemente la oferta laboral formal y generando mayor desempleo y mayor informalidad, con los consiguientes problemas de desproteccin social. Lo anterior conduce a que haya crecimiento econmico con una escasa generacin de empleo, en contra de la tendencia previa. El trmino exclusin tiene, como se vio, un origen europeo. Hace referencia a un fenmeno que surge en la dcada de los setenta del siglo pasado, con el surgimiento de nuevas formas de pobreza. Ello marca el fin de los denominados

treinta (aos) gloriosos del Estado de bienestar, caracterizados por el pleno empleo y por servicios sociales universales, en general, de buena calidad. A partir de entonces el desempleo pierde su caracterstica de coyunturalidad derivada del ciclo econmico, y comienza a perderse tambin la certeza de que, con la recuperacin del crecimiento y el apoyo de programas sociales, hay seguridad de reincorporacin al mundo del trabajo. Comienza a aparecer un desempleo de larga duracin, en el cual caen personas que en el pasado hubieran podido reincorporarse a las tareas productivas, por sus propios medios, pero que ahora no lo pueden hacer y quedan excluidos de la sociedad organizada en torno al trabajo. Qu sucede con la importacin hacia Amrica Latina del ya no tan nuevo concepto de exclusin? La situacin de la regin es, sin duda, bastante diferente de la europea en la cual se origin el concepto. Amrica Latina nunca tuvo formas evolucionadas de Estado de bienestar similares a las europeas, ni tuvo pleno empleo formal, con excepciones en algn pas. El perodo posterior a la crisis de la deuda no inaugura, por tanto, el surgimiento del desempleo, la precariedad laboral y la informalidad, etc. A lo ms, se produjo una agravacin de situaciones que ya eran caractersticas del perodo previo. Mientras que en Europa aparece un fenmeno nuevo que lleva a acuar el concepto de exclusin, en Amrica Latina se agrava un fenmeno antiguo que ya haba sido estudiado por los cientficos sociales de la regin: la marginalidad. Estos cientficos sociales discutieron largamente sobre si esos grupos marginales iban a poder ser incorporados en algn momento al mercado laboral formal; si constituan un ejrcito industrial de reserva que cumpla las funciones de tal, de acuerdo con el modelo marxista, esto es, impulsar a la baja el nivel de salarios de los ocupados, o si se trataba ms bien de una poblacin sobrante (Nun), que careca de funcin, tanto en la regulacin de los salarios como en la posibilidad de cumplir una actividad productiva con valor social. Vale decir, con treinta aos de

antelacin existan en estas tierras lo que hoy los europeos describen como supernumerarios (Castel) o normales intiles (Donzelot). Hoy, en la realidad latinoamericana, puede considerarse como una forma extrema de la exclusin la elevada incidencia y severidad de la pobreza, resultando especialmente relevante la denominada pobreza dura, conformada por quienes carecen de las destrezas necesarias para acceder al trabajo productivo y participar activamente en el intercambio general de la sociedad, y no disponen de redes de apoyo ni de recursos culturales para remontar tal situacin. No estn, por tanto, en condiciones de aprovechar la estructura de oportunidades existente. Esto suele conducirlos a la desesperanza y a una baja autoestima, lo que retroalimenta sus escasas expectativas de mejorar su nivel de bienestar. Hay, entre esas personas, tanto disruptores como abatidos, las dos caras anmicas de la desintegracin. Entre los primeros destacan los jvenes urbanos con educacin discontinua y socializacin precaria en ncleos familiares mal constituidos, que viven la marginalidad territorial y la falta de insercin laboral. Es un colectivo proclive a comportamientos que el resto de la sociedad desaprueba y sanciona, sobre todo porque tienden a la resolucin violenta de conflictos. Los abatidos incluyen a ancianos en mala situacin econmica y sin apoyo, a las mujeres jefas de hogar con trabajos mal remunerados, y a minoras tnicas desarraigadas de su tradicin y no insertas en la vida moderna, entre otros. De todos modos, esta distincin debe tomarse a modo ilustrativo, porque tambin cabe encontrar jvenes abatidos y minoras tnicas disruptoras (CEPAL, 2005).

La historia reciente de la pobreza y la exclusin social en Amrica Latina Amrica

Situacin del empleo

El mercado laboral latinoamericano muestra varias peculiaridades. Por un lado, sigue siendo notable su heterogeneidad. Hay un aumento de la ocupacin

informal, que pasa de 30% en 1980 a 47% en 2003 (OIT, 2004). Tambin se ha incrementado el desempleo, que creci pasando de 6,9% a principios de los aos noventa a 10,5% en 2004 (OIT, 2004). Por otra parte, conviene destacar el sorprendente aumento de la ocupacin en los pases latinoamericanos, que ha sido de alrededor de 3% anual durante la dcada de los noventa. Sin embargo, el producto por persona empleada prcticamente no ha crecido, como resultado de la dicotoma que muestra, por un lado, un sector moderno donde se crean pocos empleos con un elevado producto por persona empleada y que paga salarios elevados y otorga proteccin adecuada y, por otro, un sector informal, con bajo producto por persona y bajo salario, que es la nica alternativa disponible para una importante proporcin de quienes intentan ingresar al mercado laboral. Sin embargo hay excepciones, como Argentina y Uruguay, donde en circunstancias crticas el desempleo abierto tiende a crecer y no aumenta la insercin informal. Esto se puede deber a que estos pases en el pasado han vivido procesos de salarizacin muy amplios que han generado una cultura que crea fuertes resistencias a aceptar ocupaciones informales. Conviene destacar que la antigua interpretacin sobre si existe una relacin positiva entre crecimiento econmico y crecimiento del empleo formal, que llevara a la desaparicin en el largo plazo del sector informal, no encuentra sustento emprico. Aunque existe crecimiento econmico, el mismo no parece bastar para disminuir la informalidad. El producto por persona empleada crece mucho en el sector moderno de la economa pero se mantiene estable para el conjunto, al mismo tiempo que crece poco el desempleo abierto. Por lo mismo, cabra concluir que el producto por persona empleada disminuy en el sector informal. Ha habido, as mismo, un fuerte incremento del empleo femenino en las ltimas dos dcadas. Independientemente de la fase del ciclo econmico, ste ha crecido en general a un ritmo de 4% anual, lo que constituye un cambio cultural importante, todava matizado de problemas, como por ejemplo las menores remuneraciones que se pagan a las mujeres. stas, por otro lado, contribuyen con

alrededor de 30% de los ingresos que obtienen aquellos hogares donde ambos cnyuges trabajan, lo que en muchos casos resulta clave para salir de la pobreza. Respecto a la ocupacin conviene hacer varias precisiones. El tema de la densidad ocupacional, esto es, la cantidad de ocupados en relacin al total de miembros del hogar, es un factor clave para entender las caractersticas que presenta la distribucin del ingreso. Tambin aumentan los hogares con jefatura femenina. Otro elemento a destacar es la carencia de proteccin social que afecta a un sector importante de la fuerza laboral latinoamericana.

Evolucin de la pobreza
En Amrica Latina la pobreza se increment rpidamente durante la dcada de los aos ochenta, luego experiment una reduccin gradual con la recuperacin del crecimiento econmico entre 1990 y 1997, pero este avance se interrumpi de nuevo en el quinquenio que sigui a la crisis asitica, durante el cual los niveles relativos de pobreza seguan estando por encima de los de 1980. Grfico II.1 Amrica Latina: poblacin urbana asalariada sin seguridad social segn tipo de 1990insercin laboral, 1990-2003 (en %)
100 90
% sin cobertura de seguridad social

95 82 72 65 77

95 83 84

80 70 60 50 40 30 20 10 0 Sector formal 19 21

47

50

1990 2003

Microempresas Empleo domstico

Cuenta propia

Total informal

TOTAL

Fuente: OIT. Panorama Laboral 2004.

Grfico II.2 1990Amrica Latina a/: evolucin de la pobreza b/ y la indigencia, 1990-2005 c/ (porcentaje de personas)

60 50 48,3 43,5 42,5 43,5 44,0 44,3

41,7

40,6

Porcentaje

40 30 20 10 0 1990 1997 2000 2001 Indigentes 2002 2003 b/ 2004 b/ 2005 b/ 22,5 18,0 18,1 18,5 19,4 19,2

17,4

16,8

Pobres no indigentes

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. a/ Estimacin correspondiente a 19 pases de la regin. b/ Corresponde a la suma de indigentes ms pobres no indigentes c/ Las cifras de 2005 son una proyeccin para todos los pases y las de 2003 y 2004 son estimaciones preliminares para algunos y proyecciones para otros.

Grfico II.3 1990Amrica Latina a/: evolucin de la pobreza b/ y la indigencia, 1990-2005 c/ (millones de personas)

250 200 150 100 93 50 0 1990 1997 2000 2001 Indigentes 2002 2003 b/ 2004 b/ 2005 b/ 89 88 92 97 98 90 88 200 204 207 214 221 226 216 213

Millones de personas

Pobres no indigentes

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. a/ Estimacin correspondiente a 19 pases de la regin. b/ Corresponde a la suma de indigentes ms pobres no indigentes c/ Las cifras de 2005 son una proyeccin para todos los pases y las de 2003 y 2004 son estimaciones preliminares para algunos y proyecciones para otros.

Sin embargo, en el ltimo trienio hubo un cambio de tendencia. En el ao 2002 eran pobres e indigentes 44,0% y 19,4% de la poblacin, respectivamente. Pero el crecimiento de 2004 ha hecho que, a finales de 2005, los afectados por la pobreza representen el 40,6% de la poblacin latinoamericana y los indigentes sean 16,8%. Estas cifras son las ms bajas desde inicios de la dcada de los ochenta. El nmero de pobres e indigentes llegara a 213 millones y 88 millones de personas, respectivamente, esto es, ms o menos los existentes en 2001 (CEPAL, 2005). Otro indicador de la mejora de la situacin de pobreza es la reduccin generalizada de las necesidades bsicas insatisfechas. La comparacin de las cifras registradas en torno al ao 2002 y las de comienzos de la dcada de 1990 muestra una disminucin del porcentaje de personas con carencias crticas en todas las dimensiones analizadas, tanto en las reas urbanas como en las rurales.

Comportamiento de la desigualdad
Se suele repetir que Amrica Latina es la regin ms desigual del mundo, donde el 10% de la poblacin ms rica capta, en la mayora de los pases, ms del 35% del ingreso total y, en general, lo que percibe ese estrato es 20 veces superior a lo que recibe el 40% ms pobre. Sin duda, existe gran heterogeneidad entre pases de la regin y es probable que esas diferencias expliquen, por lo menos en parte, la dispar elasticidad que se vio anteriormente entre el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza: Actualmente, ningn pas latinoamericano tiene niveles de desigualdad inferiores a los de hace tres dcadas y, en muchos, estos niveles son superiores (Ocampo, 2004, p. 39). Hoy el tema de la distribucin del ingreso ha vuelto a ganar espacio como objetivo de la poltica pblica y se relaciona tanto con el crecimiento como con la pobreza. Se afirma que una distribucin del ingreso ms igualitaria promueve el crecimiento econmico: cuanto ms desigual sea un pas, menos efectivo ser el crecimiento para reducir la pobreza (Lustig y otros, 2001). Otros sostienen que no es posible

para Amrica Latina superar tasas de crecimiento de 3% o 4%, justamente porque la mitad de su poblacin no participa en el esfuerzo de crecimiento, debido a su escasa participacin en el ingreso nacional y a su pobreza (Birdsall, 1998). Grfico II.4
Amrica Latina (17 pases): participacin en el ingreso total del 40% de los hogares ms pobres y del 10% ms rico, 1999a/ (en %)

Venezuela Uruguay c/

Argentina 50 40 30

Bolivia Bras il

Rep. Dom inicana

20 10

Chile

Paraguay

Colom bia

Panam

Cos ta Rica

Nicaragua Mxico Honduras

Ecuador c/ El Salvador Guatem ala

40% ho gares ms po bres

1 0% de ho gares ms rico s

Fuente: CEPAL

Tambin se ha argumentado que existira una pobreza innecesaria en Amrica Latina (Berry, 1997), ya que de haberse mantenido la [ya concentrada] distribucin del ingreso de comienzos de los aos ochenta, el aumento del nmero de pobres derivado de la crisis habra sido 50% inferior (Londoo y Szekely, 1997). Tambin se ha recordado que si Amrica Latina tuviera la distribucin del ingreso que corresponde a su nivel de desarrollo de acuerdo con los patrones internacionales, la incidencia de la pobreza sera la mitad de lo que es realmente (BID 1998). Finalmente, se sostiene que la reduccin de las desigualdades incrementa la estabilidad de los sistemas polticos democrticos, mientras que la concentracin crea riesgos derivados de la reaccin de los grupos perdedores. A partir de esos

argumentos suele haber consenso en postular que se debe modificar la distribucin de la renta. Pocos estarn en desacuerdo con ello, por cuanto parece evidente que si la renta estuviera mejor distribuida, la pobreza sera menor. Especialmente en los pases de gran tamao, mejoraran las condiciones de desarrollo econmico, porque aumentara la demanda interna.

El gasto pblico social

El gasto social regional ha tenido en los ltimos aos una evolucin peculiarmente favorable. Como se recuerda, luego de su reduccin en muchos de los pases durante la crisis de la dcada precedente, la regin ha destinado a lo social los mayores recursos de su historia, tanto si se los mide por su participacin en el PIB como por la cantidad de dlares per cpita asignados para tal efecto. El gasto social por habitante aument en 50% durante los aos noventa y pas de 360 dlares a 540 dlares per cpita en el promedio regional, y slo en dos pases se registr una disminucin en trminos reales. Su aumento fue superior al del producto por habitante. Por ello, a lo largo del decenio de 1990 se increment la importancia relativa de lo destinado a lo social: de 10,4% a 13,1% del PIB. Es evidente que existen significativas variaciones nacionales en la magnitud del gasto, segn los pases. Mientras que en Argentina y Uruguay (hasta la crisis iniciada a finales de 2001) superaba los 1.500 dlares por habitante, en El Salvador, Honduras y Nicaragua, no alcanza a los 100 dlares.

Grfico II.5 pases): 19901998Amrica Latina (17 pases): gasto pblico social por habitante, 1990-1991 y 19981999 (en dlares de 1997)
Argentina Uruguay Brasil Chile Panam Costa Rica Mxico Colombia Venezuela Per Bolivia a/ Rep. Dominicana Paraguay Guatemala El Salvador b/ Nicaragua Honduras AMRICA LATINA b/
64 56 52 69 104 192 168 158 259 402 381 337 313 440 497 476 642 622 786 827 888 1011 1211 1539 1687

1990-1991 1998-1999

135 132

107 60 82 48 57 60 57

360

540

200

400

600 800 1000 1200 Gasto social percpita (dlares 1997)

1400

1600

1800

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) base de datos sobre gasto social. a/ La cifra inicial corresponde al promedio 1994-1995. b/ Promedio simple de los pases, excluidos Bolivia y El Salvador.

Grfico II.6 Amrica Latina (17 pases): gasto pblico social como porcentaje del PIB, 199019981990-1991 y 1998-1999

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) base de datos sobre gasto social. a/ La cifra inicial corresponde al promedio 1994-1995. b/ Promedio simple de los pases, excluidos Bolivia y El Salvador.

Restricciones en el combate a la exclusin Cuando se analiza la manera de enfrentar la exclusin que afecta a importantes grupos de latinoamericanos, conviene tener presente dos tipos de restricciones limitan las acciones que se lleven a cabo. Unas son de tipo estructural, vale decir, que no se puede esperar que tengan resultados inmediatos, sino en el largo plazo. Esto, empero, no sera razn suficiente para postergar la puesta en prctica de las acciones pertinentes, ya que el largo plazo es la suma de los cortos plazos y, si no se comienza ya, no se obtendrn los resultados buscados en el momento en que hubiesen podido alcanzarse. Las otras restricciones son blandas, vale decir, que se pueden lograr resultados inmediatos o en plazos breves. Estas restricciones tienen que ver con el diseo y la gestin de las polticas sociales. En ambos enfoques de la exclusin el atemporal y genrico, o el histrico y acotado se da importancia a los programas de esta naturaleza para mejorar las condiciones de vida de los excluidos. En uno de ellos, se considera que a travs de este tipo de programas sociales es posible superar la condicin de exclusin, mientras que el otro enfoque considera que ello slo es posible modificando los factores de exclusin que se relacionan con el funcionamiento de la economa y de los mercados de trabajo, determinados por el proceso de globalizacin. Respecto a esto ltimo, conviene recordar que Castel no se refiere a las polticas sociales en general sino slo a los programas de insercin, una pequea parte de ese amplio conjunto de intervenciones. Por esa importancia que tienen las polticas sociales, en uno y otro enfoque parece conveniente prestar especial atencin a las restricciones que afectan su diseo y gestin, y recomendar formas de superar tales limitaciones y contribuir as al logro de sus objetivos.

Restricciones estructurales
Tal como se mencion, al tratar sobre el comportamiento que ha tenido la desigualdad en los pases de Amrica Latina bastara incidir sobre ella para

generar un ciclo virtuoso que redundara en la disminucin de la pobreza. Pero esa hipottica situacin favorable no es fcil de lograr en la prctica. No se puede cambiar la distribucin de la renta de un momento para otro. Hay factores determinantes -de naturaleza patrimonial, demogrfica, educacional, ocupacional y de brecha de remuneraciones- que resultan difcilmente modificables en plazos cortos. Un primer factor determinante de la concentracin que muestra la distribucin del ingreso latinoamericana tiene que ver con que la distribucin del patrimonio es todava ms concentrada. En segundo lugar, hay que mencionar un factor demogrfico. Existen muy fuertes diferencias de tamao entre los hogares pobres y no pobres. La reproduccin de la base poblacional de estos pases ha quedado en manos de los hogares con menor renta, que tienen el mayor nmero de miembros. Los que estn por debajo de la lnea de pobreza tienen cinco o ms miembros, mientras que los que sobrepasan la lnea de pobreza tienen menos de tres. Tales diferencias explican buena parte de la pronunciada desigualdad en la distribucin del ingreso. Y es bien sabido que los comportamientos reproductivos no pueden alterarse en perodos breves. Las polticas de control de natalidad o paternidad responsable son, sin duda, importantes, pero sus resultados, que se expresan en una merma de la fecundidad de las mujeres pobres, implican cambios culturales de lento procesamiento. Por ello, si bien esas polticas se deben iniciar desde ya, hay que tener claro que slo producirn resultados en el mediano y largo plazo. En tercer lugar, hay un factor educativo que tambin resulta decisivo para explicar las diferencias en la renta: el nmero de aos de educacin formal que tiene una persona determina su ubicacin en el mercado de trabajo. Y es por medio de su participacin en ste como las familias obtienen los recursos que les permiten subvenir a sus propias necesidades. La escuela, entonces, es una institucin que condiciona notablemente la posibilidad de acabar con la desigualdad, porque dota de muy diferente capital educativo a los nios que provienen de diversos niveles

socioeconmicos. Slo la mitad de los que ingresan a primaria terminan el ciclo, y quienes lo logran tienen un rendimiento promedio muy inferior al de sus pares de los pases industrializados. Aunque haya plazas disponibles para todos, hay una alta tasa de repeticin y una fuerte desercin. De los nueve millones de nios que ingresan anualmente a la educacin, alrededor de cuatro millones fracasan en el primer ao. Se calcula que el costo adicional de ensear a los repetidores llega a 4 mil 200 millones de dlares anuales. Los estudios de la CEPAL, dados a conocer en el Panorama Social de Amrica Latina (2005), permiten afirmar que la nica manera de garantizar a las personas una probabilidad alta de no caer en la pobreza en algn momento de su vida consiste en asegurar que alcancen el umbral educativo de 12 aos de educacin formal, lo que les permitir aspirar a una posicin laboral remunerada con un ingreso que los site por encima de la lnea de pobreza. Desde el punto de vista societal, los recursos humanos sin capacitacin pueden definirse como el potencial de crecimiento en la dotacin de capital humano que no se concreta como consecuencia de los dficit educativos existentes (Cohen, 1996). Por consiguiente, si bien las reformas educativas que procuran reducir la repeticin y la desercin y mejorar la calidad de la educacin son de gran importancia, no resultan suficientes por s solas para superar la falta de equidad. Los factores extraescolares tienen un peso considerable en el rendimiento educativo. Ello exige compensar las diferencias ligadas al hogar de origen de los alumnos, como nica manera de evitar que el sistema educativo funcione como un mecanismo de reproduccin de disparidades preexistentes. Se suele insistir en la importancia de la educacin para la competitividad y tambin para mejorar la distribucin del ingreso. Sin duda, es una recomendacin adecuada. Pero conviene recordar que los esfuerzos que se hagan en dicha direccin no se traducirn en mejoras distributivas en la prxima dcada. Esto se debe a que la rotacin de personas en la fuerza de trabajo se realiza a un ritmo de

2% o 3% anual, lo que hace que el perfil ocupacional del 80% de los trabajadores que estarn en funciones hacia finales de la prxima dcada ya est incorporado hoy al mercado laboral. De ah que quienes ya estn trabajando no obtengan ventaja alguna de las mejoras introducidas en el sistema educacional, que se orienta justamente a quienes an no se han incorporado al mercado laboral. Existen, as mismo, fuertes diferencias de densidad ocupacional entre estratos. Los hogares pertenecientes a estratos altos tienen el doble de personas ocupadas que los hogares pobres. En los primeros trabajan ambos cnyuges, en los otros slo uno. Esto se une tambin con la ya mencionada diferencia en el nmero de miembros de esos tipos de hogar. La relacin entre ambas variables -nmero de ocupados y cantidad de miembros en el hogar- agrava fuertemente la desigualdad de la renta. Otro factor importante que alimenta la desigualdad del ingreso, y que puede tal vez relacionarse con el actual momento de la economa mundial y con la globalizacin, es la brecha de remuneraciones creciente entre profesionales y asalariados formales e informales. Esas diferencias tienden a ampliarse con mucha rapidez. En tres momentos en la dcada de los aos noventa se observa cmo la diferencia entre estos grupos laborales crece notablemente. Grfico II.7 Amrica Latina: brechas de remuneracin laboral entre trabajadores calificados y calificados 1990no calificados, 1990-1997
350 300 250 200 154,7 150 100 Profes ionales/asalariados form ales Profesionales/as alariados informales 241,3 294,6 303,0

1990 1994 1997

178,6

181,8

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.

La tendencia a la desigualdad no es exclusiva -por lo menos hoy- de Amrica Latina. Se est dando tambin en el mundo desarrollado, aunque a partir de otros niveles de concentracin. En Estados Unidos, por ejemplo, varios analistas han hecho notar que las tecnologas de la informacin incrementan las oportunidades de empleo e ingresos para los analistas simblicos, como se designa a aquellos trabajadores altamente calificados dedicados a producir bienes inmateriales intensivos en conocimiento (Reich, 1993). A la inversa, los obreros de la lnea de montaje son afectados por la creciente exigencia de tener calificaciones informticas, y por el traslado de los procesos rutinarios de produccin a otros pases con mano de obra ms barata e impuestos menos pesados (Thurow, 1992). As mismo, en la Comunidad Europea se han percibido notables diferencias entre las retribuciones de los sectores acomodados de la poblacin [que] estn aumentando de manera significativa y las posibilidades de ocuparse, las caractersticas del tipo de empleo que consiguen, y las remuneraciones que obtienen las personas del 40% inferior (Dahrendorf, 1996). Por ello ha surgido la discusin sobre la desigualdad tolerable en esas sociedades y las alternativas viables para desarrollar (o mantener) la proteccin de los vulnerables (Giddens, 1998) .

Restricciones relacionadas con las polticas sociales

Los modelos tradicionales de organizacin y gestin de los programas sociales suelen asumir una relacin determinista entre productos e impacto. Por ello, sus preocupaciones centrales son la cobertura y los costos del programa y no prestan la atencin que corresponde al impacto sobre sus destinatarios. Suponen que ste ser satisfactorio en la medida en que se cumplan las metas de ejecucin presupuestaria, los objetivos de produccin y la entrega de bienes o servicios a los niveles de cobertura prefijados. Esta concepcin hace que el anlisis de la gestin se centre en la eficacia y eficiencia de la generacin de los productos (bienes o servicios) y no en el impacto.

Lo anterior se plasma en dos pautas recurrentes: la adopcin de un modelo monoltico de organizacin y gestin para los programas sociales, y la utilizacin como criterio para monitorear y evaluar su rendimiento al medir a cunta gente se sirve, con qu velocidad, qu porcentaje de solicitudes se llenan en un perodo determinado y cunto cuesta cada unidad de producto. Este esquema tradicional sigue una lgica que, grficamente, se representara:
Modelos de organizacin /Modelo de Gestin Procesos/ Actividades Productos

Esta estructura secuencial destaca que los programas y proyectos se insertan en un marco institucional generalmente un ministerio social que tiene previamente definidos sus modelos de organizacin y gestin. En este marco se configuran los procesos y las actividades destinados a transformar los recursos en bienes o servicios (productos) que se entregarn a la poblacin destinataria, asumiendo que producirn el impacto propuesto. Como contra-argumento se puede mencionar que una edicin reciente de la revista alemana Der Spiegel, titulaba en su portada: bien formados, exitosos y cesantes, haciendo referencia a la situacin de muchos jvenes ejecutivos frente al proceso de fusiones entre grandes conglomerados. En un mundo lleno de incertidumbre y volatilidad, ni siquiera los analistas simblicos se pueden sentir seguros. Pero en la prctica no sucede as. Las evaluaciones efectuadas sobre programas sociales en Amrica Latina muestran que es un error suponer que habr impacto. Para saber si realmente lo hubo, hay que efectuar un anlisis especfico utilizando los modelos elaborados para tal finalidad (experimentales, cuasi-experimentales y otros). Cabe destacar, que no es comn que este tipo de evaluaciones se lleven a cabo.

imperativos Los imperativos en el campo de las polticas sociales (lo que no se puede dejar de hacer)

Un giro copernicano en la gestin social

El modelo emergente afirma que la entrega de productos en modo alguno garantiza el impacto. Maximizar el impacto del proyecto exige un cambio del modelo que inspira la gestin social: el punto de partida tiene que ser el impacto, sobre la base del cual se determina justificada por una rigurosa conexin causal la cantidad y calidad de los productos que se requieren para alcanzarlo y, a partir de ello, el programa de produccin, los procesos y actividades. Todo esto plantea exigencias especficas de modelos de gestin y organizacin, que respondan adecuadamente a una cadena causal orientada por el impacto. Grficamente, esto se representara como:
Impacto Productos Procesos/Actividades Modelos de gestin y organizacin

Focalizacin
Conviene recordar una controversia aparente y recurrente. La contradiccin entre el universalismo y la focalizacin genera una analoga errnea entre lo que se considera progresista y conservador. Es una confusin derivada de mezclar distintos niveles de anlisis (falacia de nivel equivocado). La focalizacin no es un

principio de la poltica social sino slo un instrumento constitutivo del diseo de los programas y proyectos.
Por otro lado, una funcin esencial de la focalizacin es que debe servir para adaptar el diseo del proyecto a la estructura especfica de las necesidades de las que son portadoras las diferentes poblaciones-objetivo. El anlisis realizado, tanto en sus aspectos descriptivos como explicativos, es til si y slo si sirve para aumentar el impacto perseguido por los programas y proyectos sociales haciendo que los bienes o servicios que estos entregan sean verdaderamente consistentes con la estructura de las necesidades que tiene la poblacin destinataria. Esta

primera funcin debe ser cumplida en el diseo de todos los programas y proyectos sociales, aun cuando ellos sean universales.

Evaluacin centrada en el anlisis comparativo del desempeo e impacto de los proyectos que integran la poltica
1. El seguimiento. En las tradiciones vigentes, el seguimiento se restringe a la comparacin entre lo programado y lo efectivamente logrado, en mbitos especficos de la gestin (cobertura, eficacia, eficiencia, etc.). Si bien este enfoque est ampliamente difundido existen problemas que cuestionan fuertemente la conveniencia de su utilizacin. En la formulacin de los proyectos se pueden cometer errores de programacin de dos tipos: sobreestimacin de las metas, o subestimacin de las mismas. Como consecuencia del primer tipo de error puede resultar que haya programas muy bien diseados y mejor instrumentados en los que se hayan establecido metas excesivamente ambiciosas para los tiempos de operacin previstos. Si el seguimiento se restringe a la comparacin entre lo programado y lo logrado, stos sern considerados como fracasados. En el caso del error de segundo tipo bastara que el establecimiento de las metas de productos y los tiempos se realizara de forma suficientemente cauta para que stas independientemente del desempeo del proyecto siempre sean alcanzadas. En esta situacin, los resultados sern siempre positivos. De ah que el problema central del mtodo tradicional de seguimiento es que parte del supuesto de que la programacin realizada es una norma, independientemente de que haya sido el resultado de un anlisis riguroso o de los buenos deseos del programador. Se propone que el seguimiento permita la comparacin de los resultados que en los indicadores relevantes tienen los diferentes proyectos que integran un programa. De esta manera la programacin realizada es slo un elemento de juicio adicional y no la base metodolgica para juzgar el desempeo del proyecto.

Grfico II.8 Distribucin de frecuencias. Variable: costo por unidad de producto (CUP)

El ejemplo que presenta el grfico II.8 muestra una funcin normal que sirve para ver la forma en que se distribuyen los proyectos que constituyen un programa, en relacin al indicador que se analiza. Los resultados obtenidos se pueden clasificar en tres grupos: a) xito, implica que se han obtenido resultados significativamente mejores que el promedio, por lo cual se trata de buenas prcticas de las que se debe aprender y hay que difundir en los dems. b) Fracaso, cuando los resultados alcanzados son mucho peores que el promedio, lo que exige identificar las causas de los errores para efectuar las correcciones pertinentes. c) Promedio, donde se incluyen los proyectos cuyos resultados se agrupan en torno a la media, en las que hay que utilizar las buenas prcticas y evitar las malas previamente detectadas para mejorar su desempeo. Para instrumentar esta metodologa se requerira estandarizar el uso de los indicadores prioritarios. El seguimiento es fundamental para conformar un sistema de alerta (cuanto ms temprano, mejor), pero no proporciona per se el

conocimiento necesario para introducir las modificaciones correctivas, dado que tal tarea es inherente, por definicin, al anlisis de impacto. 2. La evaluacin de impacto. Algunos pases han establecido normas legales que han hecho obligatoria la presentacin de evaluaciones de los programas sociales como requisito para aprobar sus presupuestos. Pero debe recordarse que con el nombre de evaluacin de impacto se utilizan metodologas muy variadas. Algunas tienen un marco cuantitativo riguroso, mientras que otras estn basadas solamente en la opinin que ciertas personas calificadas, denominadas jueces, tienen sobre el reempeo del proyecto. En segundo lugar, la lgica subyacente a esta norma legal (independientemente de la metodologa que se utilice) es mejorar slo el proyecto que ha sido evaluado. Esto es legtimo, pero insuficiente. La evaluacin de impacto tiene frutos potenciales que slo pueden cosecharse en la medida en que se uniformen las metodologas y unidades de anlisis a utilizar por tipos de programas, de forma tal que sea posible la comparacin entre los resultados -previsiblemente diferentesde cada uno de ellos. Esto todava est ausente en la prctica de la evaluacin en Amrica Latina. 3. Una estrategia posible. No es imprescindible recurrir a modelos sofisticados de seguimiento y evaluacin. Hay limitaciones en los recursos financieros que impiden, en muchos casos, aplicarlos. Tambin dichos modelos demandan informacin que no est disponible en muchos pases de la regin, especialmente en los de menor desarrollo relativo. Por ello necesario encontrar un punto de equilibrio que cumpla con los requisitos mnimos de los modelos de evaluacin de impacto a un costo afrontable por los pases.

A continuacin se presentan algunos elementos para la elaboracin de una estrategia que permitira hacer viable la instrumentacin de sistemas de seguimiento y evaluacin para los programas sociales, que satisfacen los requisitos de accesibilidad en trminos de costos, capacidad de adaptacin de los sistemas de informacin a utilizar, e informacin relevante sobre las variables estratgicas relacionadas con el impacto y la eficiencia de la implantacin de estos programas. a) Tipologa de las intervenciones en funcin del grado de vulnerabilidad de las poblaciones destinatarias, con la correspondiente localizacin espacial. b) Sensores y trazadores. Los sensores y trazadores permiten aprender de los procesos de instrumentacin respecto de las variables clave. Para hacer la evaluacin ms factible se pueden seleccionar subconjuntos estratgicos (de programas y proyectos), para lo cual sera necesario establecer sensores y trazadores. Los sensores son subgrupos representativos de las unidades de anlisis (destinatarios del proyecto, p. ej. individuos o familias). Los trazadores son funciones que conectan en el tiempo la evolucin de los sensores y muestran, por tanto, la evolucin de los mismos. c) Sistemas de alerta temprana: sitios centinela. Desde los servicios de salud se han desarrollado los llamados sitios centinela. Su estrategia metodolgica consiste en seleccionar, mediante muestras por conglomerados, un conjunto de localidades que sean representativas de la incidencia de los diferentes problemas que los proyectos persigan resolver. En los puntos elegidos se realizan ciclos cortos de recoleccin de informacin sobre los costos, cobertura e impacto de las intervenciones. Las ventajas son los bajos costos de una estrategia que permite utilizar al monitoreo y la evaluacin como verdaderos resortes para la reprogramacin, sin limitarse a su funcin habitual de relatar la historia del programa.

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