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Acto administrativo. Ley N 19.880. 1.

Bases Constitucionales del acto administrativo

1.

Artculo 24 Constitucin: que entrega el gobierno y administracin del Estado al Presidente de la Repblica, y su autoridad, que se ejerce a travs de actos, se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservacin del orden pblico en el interior y la seguridad externa de la Repblica.

2. 3.

Artculo 32 N8 de la Constitucin: el ejercicio de la potestad reglamentaria, sea esta autnoma o de ejecucin se concreta en actos administrativos, como son los reglamentos, decretos e instrucciones. Artculo 35 de la Constitucin: en relacin a los actos administrativos emanados del Presidente de la Repblica, dispone que los reglamentos y decretos debern firmarse por el Ministro respectivo y no ser obedecido sin este esencial requisito. Adems al referirse a los decretos e instrucciones seala que podrn expedirse con la sola firma del Ministro, con la expresin Por orden del Presidente de la Repblica.

4.

Artculo 60, N18 de la Constitucin al establecer cuales sern las materias de ley, contempla en el nmero 18) las que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la administracin pblica.

5.

Artculos 87 y 88 de la Constitucin: estos artculos facultan a la Contralora General de la Repblica para ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administracin, mediante el trmite de toma de razn de los decretos y resoluciones, que en conformidad a la ley deban tramitarse por sta. 2. Concepto legal de acto administrativo Artculo 3 inc. 2 y 6 disponen que se entender por acto administrativo las decisiones formales que emitan los rganos de la Administracin del Estado en las cuales se contiene declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pblica. Constituyen, tambin, actos administrativos los dictmenes o declaraciones de juicio, constancia o conocimiento que realicen los rganos de la Administracin en el ejercicio de sus competencias. Los actos administrativos tomarn la forma de decretos supremos y resoluciones. El decreto supremo es la orden escrita que dicta el Presidente de la Repblica o un Ministro "Por orden del Presidente de la Repblica", sobre asuntos propios de su competencia. Las resoluciones son los actos de anloga naturaleza que dictan las autoridades administrativas dotadas de poder de decisin. Elementos del concepto de acto administrativo Declaracin de voluntad: La declaracin de voluntad administrativa no es otra cosa que exteriorizacin de competencia de los rganos administrativos a quienes la ley ha investido de atribuciones especficas. Esta exteriorizacin puede producir efectos de la ms diversa ndole: 1. Efectos de derecho objetivo: cuando la autoridad emite juicios normativos o reglamentarios, en que crea modifica o extingue, bajo el orden jurdico superior, normas o reglas de Derecho. 2. Efectos de derecho subjetivo: cuando el acto administrativo decide situaciones particulares, que benefician o afectan a una determinada persona o versan sobre una situacin especfica, pues en tales circunstancias pueden crear, modificar o extinguir derechos subjetivos.

3. Otros efectos de los actos de conocimiento, juicio o razonamiento: estos actos sin crear, modificar o extinguir derecho objetivo o derechos subjetivos, producen los efectos que sean propios a su naturaleza y en tal carcter son determinantes de la decisin que adopte la autoridad competente.

Decisin formal (forma procedimiento y forma externalidad): La ley exige forma escrita, pues los actos administrativos son receptivos, deben documentarse, notificarse o publicarse, dotados adems de fuerza ejecutoria, lo que exige una constancia y prueba indubitada y porque al integrarse en los actos un conjunto de voluntades exteriorizadas a lo largo del procedimiento hay que dejar constancia fidedigna de esta participacin. El acto administrativo, normalmente decreto o resolucin, se presenta estructurado en cuatro partes: encabezamiento, parte expositiva, parte decisoria y parte conclusiva.

El encabezamiento comprende la suma, es decir, una sntesis de la materia que trata, un nmero, que identifica el documento, que es nico, correlativo y anual (los decretos se numeran por subsecretarias y las resoluciones por servicios) y la fecha de dictacin, que es importante para saber la ley aplicable por la Administracin al momento de la decisin.

La parte expositiva donde la autoridad deja constancia de los antecedentes de hecho y de derecho del acto, est constituida por los considerandos, que contienen el resumen de los antecedentes de hecho sealando la justificacin de por qu en la prctica la autoridad ha adoptado la decisin de que se trata y jurdicamente constituyen los motivos de su dictacin (motivacin) y los vistos que contiene los elementos de derechos, en la que se indican nominativamente las fuentes jurdicas en que se funda el acto, as como los preceptos que la autoridad considera habilitantes para decidir en la forma que lo ha hecho en ese caso.

La parte decisioria contiene lo decisin, lo decretado o resuelto, se organiza por artculo o numerales correlativos, precedidos por la palabra decreto o resuelvo. La parte conclusiva es la ltima parte del acto que contiene las rdenes de tramitacin y las firmas. Las rdenes de tramitacin se expresan mediante ciertas palabras sacramentales acuadas por la costumbre. Antese, tmese razn, regstrese, refrndese, comunquese, notifquese y publquese. Emanada de un rgano de la Administracin del Estado: No puede existir acto administrativo sin que intervenga un rgano de la Administracin declarando o manifestando su voluntad. Interesa determinar qu debemos entender por rgano administrativo para estos efectos.

Dentro de la esfera de su competencia o potestad pblica: La ley al definir acto administrativo habla de potestad pblica y tambin de competencia, una primera aproximacin nos lleva a concluir que el legislador no busc diferenciar la una de la otra y las toma como sinnimos. El artculo 7 de la CPR exige para la validez de las actuaciones de los rganos del Estado, que stos acten dentro de la esfera de su competencia. La competencia del rgano administrativo se define como el conjunto de atribuciones, de poderes o de facultades que le corresponden en comparacin a otros rganos, para el conocimiento y resolucin de determinados asuntos. Como la competencia de los rganos es de orden pblico podemos sealar que: es imposible modificar por contrato la competencia tal como resulta determinada por la ley (en sentido amplio), las razones de

urgencia no excusan la incompetencia y un agente no puede renunciar vlidamente a su competencia a favor de un subordinado, salvo que opere una delegacin regular. Dentro de la competencia hay que sealar los elementos que la configuran: el territorio, la materia, el poder jurdico y el grado jerrquico. 4. Clasificacin del acto administrativo Atendiendo al rgano que interviene (Art. 3) 1. Decretos, resoluciones y acuerdos Los decretos son las rdenes escritas que dicta el Presidente de la Repblica o un Ministro por orden del Presidente de la Repblica, sobre asuntos propios de su competencia. Sin embargo, debemos tener presente que existen otras autoridades en nuestro Ordenamiento Jurdico que estn facultadas para decretar, tenemos los alcaldes y los rectores de universidades estatales. Las resoluciones son los actos de anloga naturaleza que dictan las autoridades administrativas dotadas de poder de decisin. Los acuerdos son las decisiones de los rganos pluripersonales colegiados. En el rgano colegiado las personas que lo integran funcionan como un solo cuerpo y estn sujetos a una serie de formalidades para la validez de sus acuerdos. 1) Celebracin de reuniones, ordinarias o extraordinarias. 2) Nmero mnimo de miembros que deben concurrir a la sesin 3) La votacin de las materias requiere de una mayora legal. 4) Constancia en un acta 5) Para su ejecucin requieren de una resolucin emanada de la autoridad ejecutiva de la entidad. 2. Actos simples y actos complejos

Los actos simples son aquellos que emanan de una sola autoridad u rgano de la Administracin del Estado o de distintas autoridades cuya voluntad o voluntades son concurrentes en la determinacin que se adopta. Los actos complejos son aquellos que resultan de la concurrencia de la voluntad de ms de un rgano administrativo, siempre que ellos concurran con su voluntad paralela o uno en seguida de otro, pero en todo caso ambas voluntades encaminadas en una misma lnea, es decir, que no sean voluntades encontradas una frente a la otra, sino voluntades concominantes. Atendiendo a la etapa del procedimiento en que se dictan (Art. 18) Actos trmite o preparatorios: Estos actos son aquellos que se dan dentro de un procedimiento y permiten articular el curso del procedimiento en la etapa previa de la dictacin del acto administrativo terminal. Actos terminales: Son aquellos que constituyen la culminacin de la decisin administrativa y dan por terminado el procedimiento administrativo de formacin. Artculo 18. Definicin. El procedimiento administrativo es una sucesin de actos trmite vinculados entre s, emanados de la Administracin y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal. La importancia de esta clasificacin la encontramos en el artculo 15 de la Ley 19.880, que establece el principio de impugnacin. Los actos trmite por regla general son inimpugnables, salvo que determinen la

imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensin. En cambio, los actos terminales son esencialmente impugnables mediante los recursos que establece la ley. Artculo 15. Principio de impugnabilidad. Todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos administrativos de reposicin y jerrquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisin y de los dems recursos que establezcan las leyes especiales. Sin embargo, los actos de mero trmite son impugnables slo cuando determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensin. Atendiendo al tipo de declaracin que se formula (Art. 3) Actos de decisin son aquellos que contienen una declaracin de voluntad con propsito de producir un efecto jurdico cualquiera, ya se de Derecho Objetivo o de derecho subjetivo. Actos de juicios (dictmenes): son aquellos que contienen una definicin u opinin especfica. Por ejemplo los dictmenes. Actos de constancia: los actos de comprobacin o constancia consisten en la constatacin de hechos o situaciones. Son muy numerosos y se pueden clasificar en comprobaciones simples y comprobaciones valorativas. Los primeros se refieren a la constatacin del hecho o la situacin. Las valorativas contienen, adems, un elemento de juicio, pero se distinguen de las que nos hemos referido anteriormente, en base a la prevalencia de un elemento de la constatacin con respecto del juicio. Seran un ejemplo de constatacin valorativa los certificados de buena conducta. Actos de conocimiento: son declaraciones de conocimiento respecto de situaciones especficas, normalmente vinculadas con situaciones o condiciones personales de determinado sujeto. En la historia legislativa se dej constancia que en esta categora se encontraban los informes. Atendiendo a sus efectos Actos de efectos particulares o concretos (Art. 45) Son aquellos cuyos efectos involucran a ciertas y determinadas personas. Artculo 45. Procedencia. Los actos administrativos de efectos individuales, debern ser notificados a los interesados conteniendo su texto ntegro. Actos de efectos generales o abstractos (Art. 48) Son aquellos cuyos efectos involucran un nmero amplio e indeterminado de personas. Su manifestacin ms propia la constituyen los reglamentos. Artculo 48. Obligacin de publicar. Debern publicarse en el Diario Oficial los siguientes actos administrativos: a) Los que contengan normas de general aplicacin o que miren al inters general; b) Los que interesen a un nmero indeterminado de personas. Atendiendo a su contenido Esta es una de las ms importantes clasificaciones, pues se distingue entre los que amplan y restringen la esfera jurdica de los particulares. Particular importancia revisten para el anlisis del rgimen de revisin de los actos administrativos, ya que en virtud de lo dispuesto en el artculo 61 la revocacin, como forma de revisin de los actos administrativos no procede cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legtimamente, es decir, respecto de actos favorables. Actos favorables (Art. 61) (admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobaciones, dispensas)

Los actos favorables o declarativos de derechos amplan la esfera jurdica de los individuos, son fciles de dictar pero difciles de revocar, excepcionalmente pueden ser retroactivos. Las admisiones son actos cuyo efecto es la inclusin de un sujeto a una institucin u organizacin o en una categora de personas para hacerlo participe de algunos derechos o ventajas. Las concesiones son actos por los que se transfiere a otros sujetos un determinado derecho o un poder propio, se distinguen entre las traslativas y las constitutivas. Las autorizaciones son actos que confieren la facultad de ejercitar un poder o derecho que preexiste a la autorizacin en estado potencial. Las aprobaciones son actos por los cuales se presta eficacia y exigibilidad a otros actos ya perfeccionados y vlidos. Las dispensas son actos por los que se exonera a un administrado del cumplimiento de un deber ya existente y slo puede tener lugar cuando est prevista en la ley, ya que se opone al principio de igualdad. Actos de gravamen (rdenes, actos traslativos de derechos, actos extintivos y actos punitivos) Son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los administrados o bien le imponen sanciones. Las rdenes son actos que imponen a los sujetos un deber de conducta positivo o negativo. 5. Efectos del acto administrativo El artculo 3 inciso final seala que los actos administrativos gozan de una presuncin de legalidad, de imperio y de exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecucin de oficio por la autoridad administrativa, salvo que mediare una orden de suspensin dispuesta por la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la va jurisdiccional. Adicionalmente, el artculo 57 al referirse a la suspensin del acto, establece que la interposicin de los recursos administrativos no suspender la ejecucin del acto impugnado. Presuncin de legalidad: Desde el momento que el acto administrativo es dictado por la autoridad administrativa para alcanzar un fin de inters general, es consustancial a su naturaleza que ste se emita dentro del orden jurdico, puesto que lo emite una autoridad en ejercicio de sus atribuciones para la consecucin del bien comn, lo que supone rectitud en el actuar.

Imperatividad: El acto administrativo se caracteriza por su imperatividad, esto es por ser obligatorio. Por ello puede imponerse a los administrados en forma unilateral y obligatoria, aumentado o limitando sus derechos. Exigibilidad: Muy ligado al efecto anterior la exigibilidad o tambin conocida como ejecutoriedad significa que el acto puede ser puesto en ejecucin de inmediato por la propia administracin y sin necesidad de recurrir a otro poder del Estado. Irretroactividad: Significa que el acto slo puede regir para el futuro, es decir con posterioridad a su dictacin, a menos que una norma expresa permita lo contrario, o segn lo dispone el artculo 52, salvo cuando produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derechos de terceros. Impugnabilidad: Esta caracterstica implica que el acto administrativo es esencialmente impugnable, artculo 15, que recoge lo dispuesto en el artculo 10 de la LOCBGAE. Dicha impugnabilidad se puede hacer valer en sede administrativa o en sede jurisdiccional. Transparencia y publicidad: El artculo 13 y 14 de la LOCBGAE dispone que la regla general es la publicidad de los actos administrativos y de los documentos que le sirven de sustento o complemento esencial. Reconociendo que slo en casos excepcionales el acto puede ser secreto o reservado.

6. Silencio Administrativo Fundamento del silencio administrativo La base sobre la cual descansa esta tcnica es la obligacin que la ley impone a la Administracin de dictar resolucin expresa, tanto en los procedimientos incoados a solicitud de interesado, como en los que lo hubieran sido de oficio y puedan afectar a sujetos privados; resolucin que adems debe producirse en el plazo mximo resultante de la ordenacin normativa concreta del procedimiento de que se trate. Esta obligacin legal es la base del silencio, en tanto que, aparte las responsabilidades que de l puedan seguirse para los titulares de los rganos y, en general, el personal al servicio de la Administracin, la del silencio es la consecuencia objetiva principal que deriva justamente del incumplimiento de la aludida obligacin legal. El transcurso del plazo, aun cuando existan normas que atribuyan efectos positivos o negativos, no implica la liberacin de la obligacin legal de resolver expresamente, mientras el particular no denuncie el incumplimiento. Concepto de silencio administrativo El mensaje del proyecto de ley define el silencio administrativo, como institucin jurdica, diciendo que es un hecho jurdico que produce consecuencias jurdicas negativas o positivas para la pretensin del interesado en el procedimiento, mediante el uso de una ficcin legal. Los elementos de esta definicin son los siguientes:

Es una ficcin legal, no estamos ante un acto tcito (requiere de una cierta actividad, hecho o comportamiento de la Administracin de la que emana implcitamente una voluntad o decisin) ni ante un acto presunto (que pueda reconocer un hecho indiciario de la conclusin final que acoge o rechaza la pretensin del interesado) Es una de las formas de poner trmino al procedimiento administrativo, distinta de la forma normal (resolucin final) o de las formas anmalas (desestimiento, renuncia, abandono y imposibilidad material de continuar.) Obligacin legal de pronunciarse dentro de un plazo determinado, dicha obligacin se encuentra establecida en la propia Ley N19.880, que seala que todo procedimiento administrativo debe terminar con una resolucin final que contenga la decisin y los motivos que la justifican y dispone plazos para su dictacin. La inactividad de la Administracin es un hecho al que la ley le atribuye consecuencias jurdicas, es la omisin del ejercicio de la potestad administrativa. Dems requisitos previstos en la ley, dentro de estos destacan: la denuncia del incumplimiento del plazo y la certificacin.

Efectos del silencio administrativo Para hacer operativos los efectos del silencio administrativo, adems de la inactividad y el transcurso del plazo es necesaria la actividad del administrado, pues el silencio no opera de manera objetiva y de pleno derecho; en tanto que tcnica de garanta del interesado en el procedimiento, su operatividad est en la disposicin de ste, depende de su conducta de que quiera o no hacerlo jugar. El interesado, en efecto, retiene an la opcin entre actuar el mecanismo del silencio o continuar esperando el dictado de una resolucin expresa. El artculo 66 seala que los procedimientos que terminen mediante la aplicacin de la tcnica del silencio administrativo tendrn iguales efectos que los que culminaren con una resolucin expresa de la Administracin, desde la fecha de la certificacin respectiva.

Artculo 66. Efectos del silencio administrativo. Los actos administrativos que concluyan por aplicacin de las disposiciones de los artculos precedentes, tendrn los mismos efectos que aqullos que culminaren con una resolucin expresa de la Administracin, desde la fecha de la certificacin respectiva. Esta ficcin legal se podr hacer valer tanto ante la Administracin, como ante cualquier otra persona, natural o jurdica, pblica o privada, debiendo los interesados, para su eficacia, acreditar dichos actos mediante certificacin emitida por el rgano competente que debi resolver expresamente el procedimiento. Formas de silencio administrativo a) Silencio positivo El silencio positivo, como ficcin legal, establece que frente al cumplimiento de ciertos requisitos la solicitud del particular que a dado origen al procedimiento administrativo de que se trata se entiende estimada o aceptada. Est recogido en el artculo 64 de la LBPA, el que dispone los elementos que deben concurrir para su operatividad, teniendo presente que es siempre la actividad del interesado la que gatilla sus efectos. De esta forma, cuando estamos frente a un procedimiento iniciado a solicitud de de parte, la ley establece un procedimiento especial que consta de las siguientes etapas: a) Denuncia del incumplimiento del plazo legal para resolver ante la misma autoridad que deba pronunciarse, requirindole una decisin expresa. b) La autoridad llamada a resolver debe otorgar recibo de la denuncia con indicacin de la fecha, y elevar copia a su superior jerrquico (24 horas). c) Se abre un nuevo plazo de gracia para la resolucin del procedimiento por parte de la autoridad que debi resolver, que es de cinco das hbiles. d) Si transcurre dicho plazo sin decisin expresa, el interesado puede pedir se certifique por la misma autoridad que su solicitud no ha sido resuelta, certificado que deber ser expedido sin ms trmite. Artculo 64. Silencio Positivo. Transcurrido el plazo legal para resolver acerca de una solicitud que haya originado un procedimiento, sin que la Administracin se pronuncie sobre ella, el interesado podr denunciar el incumplimiento de dicho plazo ante la autoridad que deba resolver el asunto, requirindole una decisin acerca de su solicitud. Dicha autoridad deber otorgar recibo de la denuncia, con expresin de su fecha, y elevar copia de ella a su superior jerrquico dentro del plazo de 24 horas. Si la autoridad que deba resolver el asunto no se pronuncia en el plazo de cinco das contados desde la recepcin de la denuncia, la solicitud del interesado se entender aceptada. En los casos del inciso precedente, el interesado podr pedir que se certifique que su solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo legal. Dicho certificado ser expedido sin ms trmite. b) Silencio negativo El silencio negativo es una ficcin legal, que frente al cumplimiento de determinados requisitos, entiende que el procedimiento administrativo concluye con el rechazo de la solicitud o beneficio a conceder al interesado, facultndolo para interponer los recursos que procedan en contra del acto. Su regulacin la encontramos en el artculo 65 de la LBPA, que dispone, contemplando esta forma de silencio como excepcin, que procede en los siguientes casos: Cuando la solicitud afecte el patrimonio fiscal, por ejemplo cuando el particular solicita una subsidio o subvencin estatal. Cuando la Administracin haya dado inicio al procedimiento de oficio (no a solicitud de parte).

Cuando deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos administrativos.

Cuando se ejercite por parte de una persona el derecho de peticin consagrado en el numeral 14
del artculo 19 de la Constitucin. El procedimiento que debe iniciar el interesado, es ms simple que en el caso del silencio positivo, pues basta que solicite ante la autoridad llamada a resolver que se certifique que su solicitud no ha sido proveda en el plazo legal, frente a lo cual el certificado se debe otorgar sin ms trmite. Artculo 65. Silencio Negativo. Se entender rechazada una solicitud que no sea resuelta dentro del plazo legal cuando ella afecte el patrimonio fiscal. Lo mismo se aplicar en los casos en que la Administracin acte de oficio, cuando deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos administrativos o cuando se ejercite por parte de alguna persona el derecho de peticin consagrado en el numeral 14 del artculo 19 de la Constitucin Poltica. En los casos del inciso precedente, el interesado podr pedir que se certifique que su solicitud no ha sido resuelta dentro de plazo legal. El certificado se otorgar sin ms trmite, entendindose que desde la fecha en que ha sido expedido empiezan a correr los plazos para interponer los recursos que procedan. Algunos aspectos crticos de la regulacin del silencio administrativo Hay situaciones que quedan dudosas, ante la realidad administrativa nacional; por ejemplo: Falta de recursos humanos y materiales suficientes; la obligacin de certificacin, que implica un reconocimiento expreso de haber incurrido en incumplimiento de obligaciones funcionarias; certificacin sin plazo para su otorgamiento (slo se limita la ley a decir que debe expedirsesin ms trmite), el que el silencio positivo sea la regla general, por lo cual se aplica a situaciones de la ms diversa ndole, que ni siquiera pudo tener en vista el legislador, y adems es un incentivo para que el funcionario rechace la solicitud, pues con el rechazo se exonera de responsabilidad y no se aplican las normas del silencio administrativo, traspasando la decisin para otra oportunidad (va recurso de reposicin) o al superior jerrquico (va recurso jerrquico); entre otras. Formas de revisin del acto administrativo La LBPA contempla bajo el ttulo Revisin de los actos administrativos diversas instituciones de Derecho Administrativo, como son la invalidacin, la revocacin, la aclaracin, el recurso de reposicin, el jerrquico y el extraordinario de revisin. Los tres primeros proceden de oficio o a peticin de parte y los ltimos, como medios de impugnacin, slo a instancia de parte. Para la doctrina administrativa, la invalidacin y la revocacin son causas provocadas de extincin del acto administrativo que lo llevan al cese total, completo y definitivo de si mismo y de sus efectos por decisin de la autoridad administrativa que lo dict, lo que, en general, se ha denominado retiro del acto administrativo1. Se reconoce, hoy en da, tanto por la jurisprudencia administrativa como judicial, que toda autoridad administrativa que tiene potestad de dictar actos administrativos tiene correlativamente la facultad de modificarlos o extinguirlos, poder de accin y de reaccin, sin necesidad de texto legal expreso que la autorice para ello. Siempre que se hable de nulidad nos referimos a la existencia de un fallo jurisdiccional que anula el acto administrativo; reservando a la Administracin Activa los trminos invalidacin y revocacin. De esta forma, cuando la Administracin quiere dejar sin efecto un acto no lo anula sino que lo invalida por causal de ilegalidad o lo revoca por causal de mrito2.
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Otra forma de retiro no consagrada en la LBPA es la caducidad del acto administrativo, extincin que se produce por el incumplimiento de las exigencias o condiciones impuestas al particular en el propio acto. 2 Rolando Pantoja seala que es conveniente recordar que las denominaciones revocacin e invalidacin derivaron de un acuerdo adoptado por los administrativistas uruguayos y chilenos en las Segundas Jornadas Chileno Uruguayas de Derecho Comparado,

6.1. Invalidacin del acto administrativo La invalidacin es el retiro de un acto administrativo por causa de ilegalidad en sentido amplio, es decir, por ser contrario a derecho. Su fundamento lo encuentra la doctrina administrativa en el deber que tiene todo rgano del Estado, dentro de ellos la autoridad administrativa, de someter su accin a la Constitucin y a las normas dictadas conforme a ella. La observancia del principio de legalidad, consagrado en los artculos 6 y 7 de la Constitucin Poltica de la Repblica, impone a la Administracin el deber jurdico -no facultad- de invalidar los actos administrativos ilegales, deber que nace desde que toma conocimiento de la ilegalidad, por su propia actividad o a peticin de parte. Esta potestad-deber reconocida a la Administracin tiene un plazo para su ejercicio, en funcin de la seguridad jurdica y de la presuncin de validez de los actos administrativos, que es de 2 aos contados desde la notificacin o publicacin del acto. No podemos afirmar que por el transcurso del plazo el vicio se sanea, sino slo que la Administracin no podr invalidar el acto, sin perjuicio de la accin de nulidad que un particular puede interponer ante los tribunales de justicia para que se declare la nulidad. La gran causal para hacer procedente la invalidacin es que el acto sea contrario a derecho (artculo 53). La amplitud de la causal nos motiva a buscar, sin querer con ello agotar las posibilidades, los fundamentos que llevaran al acto a ser contrario a Derecho y para ello recurriremos a las normas constitucionales y a la doctrina francesa3. El artculo 7 Constt. dispone que los rganos del Estado actan vlidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley. a) La autoridad que dicta el acto no tena investidura regular. Para la doctrina francesa en este caso se configura una causal de inexistencia, pues el acto no ha emanado de una autoridad dotada de potestad jurdica administrativa para dictarlo. Para nosotros, sin duda, es una causal de invalidacin por afectar la validez del acto administrativo. b) Vicios de competencia. En estos casos el rgano tiene investidura regular para actuar pero excede sus atribuciones, producindose un exceso de poder, abuso de poder o desviacin de poder. Trminos a los que el Consejo de Estado francs ha dado un contenido especfico. Hay exceso de poder cuando el rgano se excede de su competencia sin invadir competencia ajena; abuso de poder en aquellos casos en que se excede lisa y llanamente de su competencia y abarca la competencia de otro rgano y desviacin de poder o de fin cuando la autoridad acta dentro de su competencia, pero el acto resulta ilegal por arbitrariedad en la ponderacin del mrito del acto en aquellos casos de actos discrecionales, el rgano se ha excedido, desvindose del fin sealado por la ley. c) Vicios u omisiones de carcter formal. El concepto de acto administrativo es un concepto orgnico-formal y esta segunda caracterstica exige para la materializacin del acto el cumplimiento de una serie de formalidades (forma procedimiento y forma externalidad), si faltan esas formalidades el acto adolecer de un vicio de legalidad. Como el acto administrativo desde su nacimiento presenta el vicio de ilegalidad, la doctrina estima que los efectos en el tiempo de la invalidacin son ex-tunc, lo que implica que el acto invalidatorio tiene efecto retroactivo desde la poca de dictacin del acto invalidado4. En cuanto a los efectos respecto del contenido del acto, la LBPA permite que la invalidacin sea total o parcial. Caso, este ltimo, en el cual no afectar las disposiciones que sean independientes de la parte invalidada.
efectuadas en Santiago el ao 1957, en que por razones de seguridad jurdica se reserv la voz nulidad para denotar la extincin de un acto administrativo resuelta por la autoridad jurisdiccional. 3 La doctrina francesa distingue entre causales de inexistencia, nulidad o anulabilidad. 4 Importante es destacar que la jurisprudencia judicial y administrativa han establecido ciertas limitaciones a la retroactividad de la invalidacin basndose en la seguridad jurdica y su posibilidad de llevarla a cabo. La tesis anterior podra verse reforzada por los lmites que impone la LBPA, en el artculo 52, a la retroactividad del acto.

El artculo 53 concluye facilitando a los particulares la va jurisdiccional de impugnacin del acto invalidatorio, pues junto con reconocer el principio de impugnabilidad ante los tribunales de justicia, dispone que stos conocern en procedimiento breve y sumario, por lo que sern aplicables las normas contenidas en el Cdigo de Procedimiento Civil, para el Juicio Sumario. Artculo 53. Invalidacin. La autoridad administrativa podr, de oficio o a peticin de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos aos contados desde la notificacin o publicacin del acto. La invalidacin de un acto administrativo podr ser total o parcial. La invalidacin parcial no afectar las disposiciones que sean independientes de la parte invalidada. El acto invalidatorio ser siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario. 6.2. Revocacin del acto administrativo La revocacin, a diferencia de la invalidacin, es el retiro del acto administrativo, eliminacin o derogacin, por motivos de oportunidad o conveniencia administrativa considerando razones de bien comn o inters pblico. El acto se adeca a la legalidad, pero la Administracin decide dejarlo sin efecto por causal de demrito 5 (oportunidad o conveniencia). Su fundamento lo radica la doctrina administrativa en la potestad revocatoria que posee la autoridad y que consiste en la atribucin que tiene el rgano emisor de un acto administrativo de revisar sus actos, verificando, no slo al momento de su nacimiento sino que a lo largo de toda su vida, que el acto persiga la finalidad del bien comn que debe promover por mandato constitucional. Como el acto administrativo es plenamente vlido hasta el momento de su dictacin, por no haberle afectado causal de ilegalidad, el acto revocatorio produce sus efectos ex-nunc, es decir, desde su dictacin y haca el futuro, no tiene efectos retroactivos. La revocacin, no obstante los trminos amplios en que se formula6, encuentra lmites en el artculo 61 de la LBPA que determinan la irrevocabilidad de ciertos actos. A saber, el inciso segundo dispone que no procede la revocacin: a) Cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legtimamente. Por tanto, los actos de efectos generales, como un reglamento, se podran revocar sin limitaciones, pues en forma directa no confieren derechos a los administrados (actos de contenido abstracto). La norma se refiere a los actos de efectos particulares y dentro de stos a los actos favorables -no a los actos de gravamen que son revocables en la medida que no sean arbitrarios perdones administrativos o condonacin de deberes pblicos de inexcusable observancia-. El presente lmite es un resguardo legal al derecho de propiedad amparado en nuestra Carta Fundamental. b) Cuando la ley haya determinado expresamente otra forma de extincin de los actos. La ley puede, tratndose de actos reglados, establecer un procedimiento distinto para dejar sin efecto un acto administrativo. As por ejemplo, para dejar sin efecto un acto de nombramiento de un funcionario pblico por causal de demrito es necesario incoar un procedimiento disciplinario, sumario administrativo, y que en l se decida aplicar la medida disciplinaria de destitucin. c) Cuando, por su naturaleza, la regulacin legal del acto impida que sean dejados sin efecto. En ltimo trmino y tambin slo respecto de los actos reglados, la naturaleza del acto permite al legislador prohibir
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Para Zanobini la revocacin es procedente y el acto puede ser sustituido por otro ms idneo cuando se demuestre que el acto ya dictado es inadecuado al fin para el que fue dictado, sea porque fueron mal estimadas las circunstancias y las necesidades generales en el momento en el que fue dictado, sea porque en momento posterior tales circunstancias y necesidades sufrieron una modificacin que hace que el acto resulte contrario a los intereses pblicos. 6 Seala Silva Cimma que hasta hace poco se deca que los actos administrativos eran esencialmente revocables opinin que no comparte, pues la revocacin no es un requisito de la esencial del acto administrativo y no lo es porque puede faltar sin que falte el acto administrativo. De manera que no podemos hablar de que los actos administrativos son esencialmente revocables, sino tan slo de que generalmente sern y podrn ser revocables.

que el acto sea dejado sin efecto cuando sus circunstancias o caractersticas esenciales as lo exijan. El acto administrativo que determina las calificaciones de los funcionarios pblicos no pueden ser dejado sin efecto, pues su naturaleza lo impide, facultando a la Administracin para realizar una nueva calificacin el ao venidero. Artculo 61. Procedencia. Los actos administrativos podrn ser revocados por el rgano que los hubiere dictado. La revocacin no proceder en los siguientes casos: a) Cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legtimamente; b) Cuando la ley haya determinado expresamente otra forma de extincin de los actos; o c) Cuando, por su naturaleza, la regulacin legal del acto impida que sean dejados sin efecto. 6.3. Aclaracin del acto administrativo Una forma de revisin del acto administrativo7 ms simple que las anteriores y sin plazo para su verificacin la encontramos en el artculo 62 de la LBPA, que legitima la inmediata actuacin aclaratoria o rectificatoria por parte de la autoridad administrativa que hubiere dictado el acto, sea que acte de propia iniciativa o mediante la noticia de un interesado. Por tanto, estamos frente a una revisin material y no a un retiro del acto, pues ste no va a ser derogado ni va a dejar de producir efectos. El supuesto que justifica su procedencia consiste en una falta de claridad respecto de lo que se dispone o en un error material o aritmtico, ostensible e indiscutible, manifiesto. El referido error debe constar en el expediente administrativo y es, por ello, que debe dejarse constancia de todas las actuaciones realizadas en el procedimiento, pues son los antecedentes de la decisin final y de su posible aclaracin o rectificacin. Artculo 62. Aclaracin del acto. En cualquier momento, la autoridad administrativa que hubiere dictado una decisin que ponga trmino a un procedimiento podr, de oficio o a peticin del interesado, aclarar los puntos dudosos u obscuros y rectificar los errores de copia, de referencia, de clculos numricos y, en general, los puramente materiales o de hechos que aparecieren de manifiesto en el acto administrativo.

Recursos administrativos

7.1. Concepto de recurso administrativo La potestad de reaccin, correlato de la de accin, es la que la faculta (potestad-deber) para conocer de los recursos que interponen los particulares en contra de sus actos. La sumisin al Principio de Legalidad y el pleno respecto de los derechos esenciales son garanta de sometimiento de la actividad de los rganos del Estado a la Constitucin y a las normas dictadas conforme a ella. Los particulares pueden requerir a la Administracin dicho sometimiento en la medida que un acto afecte un derecho o un inters jurdicamente protegido mediante la interposicin de los recursos que franquea la ley. Los recursos administrativos son los medios de impugnacin de los actos administrativos que se deducen ante la propia Administracin a instancia de quien se estima agraviado por sus efectos, con el objeto de obtener a su favor la modificacin, reemplazo, anulacin o revocacin del mismo. Del concepto anterior se pueden desprender los siguientes elementos:
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Es posible discrepar de la doctrina que califica a la aclaracin como un recurso administrativo, pues en ningn caso, an cuando se produzca a instancia del interesado, es un medio de impugnacin ni se va a dejar sin efecto lo resuelto, sino que es simplemente una forma de facilitar su mejor entendimiento y aplicacin. Incluso ms, no sera posible estimarlo como recurso pues la Administracin puede actuar de oficio, considerando en forma adicional que es la propia ley la que le atribuye la calidad de forma de revisin y no de recurso.

a) De acuerdo a la LBPA todos los actos administrativos son impugnables, regla aplicable a los actos terminales. Por su parte, los actos de mero trmite no son impugnables, salvo que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensin (artculo 15). b) Se deducen ante la propia Administracin para su conocimiento y posterior resolucin. Lo que permite concluir que no es posible asimilar los recursos administrativos a los jurisdiccionales, pues en los primeros la Administracin est ejerciendo un control interno del acto a posteriori, constituyendo juez y parte. c) Se deducen a instancia de un particular que se estima agraviado por un acto administrativo. A diferencia de las otras formas de revisin, los recursos nunca proceden de oficio, es decir, a instancia de la propia Administracin. El particular para poder interponerlos debe tener la calidad de interesado, es decir ser titulares de derechos o intereses individuales o colectivos que estima afectados con el acto impugnado, segn lo dispone el artculo 21. d) La interposicin del recurso da origen a un nuevo procedimiento administrativo, esta vez de impugnacin, que debe cumplir con iguales etapas que el procedimiento general que establece la LBPA (etapa de iniciacin, instruccin y finalizacin), facultando a la Administracin para dictar el correspondiente acto de reemplazo e) Tiene por objeto obtener un beneficio para el particular afectado (obtener a su favor), ya sea mediante la modificacin, reemplazo, anulacin o revocacin del acto. Como los recursos administrativos son una garanta establecida en nuestro Ordenamiento Jurdico a favor de los administrados, son stos los que con su interposicin fijan los lmites dentro de los cuales la autoridad administrativa va a decidir, quedando excluida la posibilidad de la reformatio in pejus. f) Y por ltimo, la autoridad que acogiere el recurso puede dejar sin efecto el acto impugnado y, tambin, dictar por si misma el acto de reemplazo (artculo 15, inciso final).

7.2. Efectos de su interposicin 7.2.1. Incompatibilidad entre la va administrativa y la va jurisdiccional La LBPA ha dispuesto que es incompatible el conocimiento paralelo por parte de la autoridad administrativa y la jurisdiccional, con fundamento en la separacin de funciones. De esta forma interpuesto un recurso administrativo los tribunales de justicia estarn inhabilitados de pronunciarse sobre la misma pretensin, as como, la administracin ser incompetente para conocer una vez deducidos los recursos jurisdiccionales. La ley no obliga al agotamiento previo de la va administrativa como pre-requisito para la interposicin de las acciones jurisdiccionales. Slo si el administrado ha optado por la interposicin del respectivo recurso administrativo, facultando a la Administracin para conocer y resolver lo planteado, los tribunales de justicia estarn impedidos de conocer. Con excepcin, del conocimiento y fallo del recursos de proteccin, segn lo preceptuado en el artculo 20 de la Carta Fundamental. Artculo 54, inciso 1. Interpuesta por un interesado una reclamacin ante la Administracin, no podr el mismo reclamante deducir igual pretensin ante los Tribunales de Justicia, mientras aqulla no haya sido resuelta o no haya transcurrido el plazo para que deba entenderse desestimada. Inciso 3. Si respecto de un acto administrativo se deduce accin jurisdiccional por el interesado, la Administracin deber inhibirse de conocer cualquier reclamacin que ste interponga sobre la misma pretensin. 7.2.2. Suspensin del plazo de prescripcin La LBPA establece que interpuesto un recurso administrativo se interrumpir el plazo para ejercer la accin jurisdiccional. Sin embargo, de la lectura del artculo 54, inciso 2 podemos concluir que lo que la ley establece es la suspensin de la prescripcin por el trmino de duracin del procedimiento impugnatorio, continuando su

cmputo desde la fecha que se notifique el acto que lo resuelva o se entienda desestimada, por aplicacin de las normas del silencio negativo. No hay una interrupcin que haga desaparecer el tiempo anterior a la interposicin del recurso y que inicie desde ese mismo instante el nuevo plazo de prescripcin, sino una suspensin, que sin hacer desaparecer el tiempo anterior, deja en suspenso el plazo de prescripcin en espera de la resolucin. Artculo 54, inciso 2. Planteada la reclamacin se interrumpir el plazo para ejercer la accin jurisdiccional. Este volver a contarse desde la fecha en que se notifique el acto que la resuelve o, en su caso, desde que la reclamacin se entienda desestimada por el transcurso del plazo. 7.2.3. No suspensin de los efectos del acto administrativo La simple interposicin de un recurso administrativo no suspende la ejecucin del acto impugnado, en virtud de la presuncin de legalidad, imperatividad y exigibilidad, caractersticas que se atribuyen al acto administrativo. Sin perjuicio de lo anterior, a solicitud expresa y fundada del interesado que interpuso el recurso, la autoridad llamada a resolver podr suspender su ejecucin (facultad discrecional) cuando concurra cualquiera de las circunstancias siguientes: Cuando el cumplimiento del acto recurrido pudiere causar dao irreparable, o Cuando su ejecucin pudiere hacer imposible el cumplimiento de los que se resolviere en caso de acogerse el recurso. Artculo 57. Suspensin del acto. La interposicin de los recursos administrativos no suspender la ejecucin del acto impugnado. Con todo, la autoridad llamada a resolver el recurso, a peticin fundada del interesado, podr suspender la ejecucin cuando el cumplimiento del acto recurrido pudiere causar dao irreparable o hacer imposible el cumplimiento de lo que se resolviere, en caso de acogerse el recurso. 7.3. Tipos de recursos administrativos 7.3.1. Recurso de reposicin El recurso de reposicin, o gracioso como lo denomina parte de la doctrina, se encuentra consagrado en el artculo 10 de la Ley de Bases Generales de la Administracin del Estado y desarrollado en el artculo 59 de la LBPA, al igual que el jerrquico. Se interpone por el interesado ante el propio rgano que dict el acto, para que ste lo modifique, reemplace o deje sin efecto. La LBPA fij un plazo para su interposicin de cinco das hbiles contados desde la notificacin del acto que se pretende impugnar. Una vez planteado la autoridad tiene un trmino no superior a 30 das para resolver, dentro del cual debe desarrollarse el procedimiento impugnatorio. Como se faculta al interesado para interponer en forma subsidiaria el recurso jerrquico, cuando la reposicin es rechazada total o parcialmente, se debe elevar el expediente al superior jerrquico de quien dict el acto impugnado. Artculo 59. Procedencia. El recurso de reposicin se interpondr dentro del plazo de cinco das ante el mismo rgano que dict el acto que se impugna; en subsidio, podr interponerse el recurso jerrquico. Rechazada total o parcialmente una reposicin, se elevar el expediente al superior que corresponda si junto con sta se hubiere interpuesto subsidiariamente recurso jerrquico.

Cuando no se deduzca reposicin, el recurso jerrquico se interpondr para ante el superior jerrquico de quien hubiere dictado el acto impugnado, dentro de los 5 das siguientes a su notificacin. No proceder recurso jerrquico contra los actos del Presidente de la Repblica, de los Ministros de Estado, de los alcaldes y los jefes superiores de los servicios pblicos descentralizados. En estos casos, el recurso de reposicin agotar la va administrativa. La autoridad llamada a pronunciarse sobre los recursos a que se refieren los incisos anteriores tendr un plazo no superior a 30 das para resolverlos. Si se ha deducido recurso jerrquico, la autoridad llamada a resolverlo deber or previamente al rgano recurrido el que podr formular sus descargos por cualquier medio, escrito o electrnico. La resolucin que acoja el recurso podr modificar, reemplazar o dejar sin efecto el acto impugnado. 7.3.2. Recurso jerrquico El recurso jerrquico se interpone para ante el superior jerrquico de la autoridad que dict el acto impugnado, directamente o en subsidio del recurso de reposicin. Es manifestacin de la potestad de control que se ejerce en virtud del principio jerrquico que informa la funcin pblica chilena. La LBPA, de la misma forma que en el caso de la reposicin, fija un plazo para su interposicin que es de cinco das hbiles contados desde la notificacin del acto impugnado. Tambin la autoridad llamada a resolver tiene un plazo no superior a 30 das para su resolucin, dentro del cual deber or al rgano inferior recurrido, para que pueda formular sus descargos, por cualquier medio, escrito (con un formato material) o electrnico. Se excluye la posibilidad de interponer este recurso, en principio, cuando no existe vnculo jerrquico o cuando la ley ha determinado una ltima instancia de decisin para evitar dilaciones. En funcin del primer parmetro, dispone que no procede contra los actos del Presidente de la Repblica, los alcaldes y jefes superiores de servicios descentralizados y en funcin del segundo, en contra de los actos de los Ministros de Estado. Casos en los cuales el recurso de reposicin agotar la va administrativa. Artculo 59, inciso2 y siguientes. Rechazada total o parcialmente una reposicin, se elevar el expediente al superior que corresponda si junto con sta se hubiere interpuesto subsidiariamente recurso jerrquico. Cuando no se deduzca reposicin, el recurso jerrquico se interpondr para ante el superior jerrquico de quien hubiere dictado el acto impugnado, dentro de los 5 das siguientes a su notificacin. No proceder recurso jerrquico contra los actos del Presidente de la Repblica, de los Ministros de Estado, de los alcaldes y los jefes superiores de los servicios pblicos descentralizados. En estos casos, el recurso de reposicin agotar la va administrativa. La autoridad llamada a pronunciarse sobre los recursos a que se refieren los incisos anteriores tendr un plazo no superior a 30 das para resolverlos. Si se ha deducido recurso jerrquico, la autoridad llamada a resolverlo deber or previamente al rgano recurrido el que podr formular sus descargos por cualquier medio, escrito o electrnico. La resolucin que acoja el recurso podr modificar, reemplazar o dejar sin efecto el acto impugnado. 7.3.3. Recurso extraordinario de revisin El recurso extraordinario de revisin se contempla por primera vez en nuestro Ordenamiento Administrativo, en el artculo 60 de la LBPA. Procede en contra de los actos administrativos firmes, es decir, respecto de los cuales ya se interpusieron los recursos de reposicin y jerrquico o transcurri su plazo sin ser interpuestos, y debe conocer del mismo el superior jerrquico, si lo hubiera o, en su defecto, la autoridad que hubiere dictado el acto. Las causales que justifican su interposicin estn acotadas en las letras a) a la d) del artculo 60, constituyendo todas deficiencias o irregularidades en las que se incurri en el procedimiento de formacin del acto administrativo.

El plazo de interposicin es de un ao y su forma de cmputo varia segn la casual que se haga valer para su procedencia.