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ACCION DE TUTELA - No procede contra providencias judiciales / PROVIDENCIA JUDICIAL - Tutela no procede en su contra / PRINCIPIO DE LA SEGURIDAD JURIDICA - Proteccin.

Improcedencia de la tutela frente a providencia judicial Los artculos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 establecan la procedibilidad de la accin de tutela contra providencia judiciales. La primera de tales disposiciones fue demandada en accin de inconstitucionalidad, sobre la base de que el artculo 11 del Decreto 2591 de 1991 quebranta los preceptos constitucionales no tanto por introducir un trmino de caducidad sino por permitir que se ejerzan acciones de tutela contra sentencias amparadas por el principio de la cosa juzgada. Esa norma y el artculo 40, por unidad de materia, fueron declaradas inexequibles en sentencia C-543 de 1992 luego de un extenso y detenido examen normativo, jurisprudencial y doctrinario de los aspectos concernientes a esa cuestin, en especial el de la cosa juzgada, la autonoma de los jueces, e incluso los criterios del Constituyente Primario y el derecho comparado sobre el punto. Habiendo desaparecido del ordenamiento jurdico la normativa con la que el legislador trat de incluir las providencias judiciales en los actos susceptibles de la accin de tutela, y existiendo claras y precisas razones axiolgicas y jurdicas de rango constitucional que las sustraen imperativamente de dicha accin, expuestas por la Corte Constitucional de manera contundente, enftica y coherente en la sentencia reseada, es claro e indudable que con fuerza de cosa juzgada constitucional la accin de tutela no procede contra providencias judiciales. En manera alguna se pretende, con esta posicin, conferirle el carcter de valor absoluto al principio de la seguridad jurdica, en el entendido de que para defenderlo deban sacrificarse otros valores, igualmente importantes, como la paz, la convivencia pacfica, la existencia de un orden social justo o la justicia misma, sino que, por el contrario, lo que se quiere poner de presente en este pronunciamiento es el hecho de que la realizacin de esos valores depende de ese principio, pues sin seguridad jurdica no puede haber estado de derecho, y sin ste menos an puede garantizarse la efectividad de los fines esenciales del Estado sealados en el artculo 2 de la Constitucin Poltica, entre los que se encuentra, precisamente, la proteccin de los derechos fundamentales de todas las personas. La seguridad jurdica que est implcita en la cosa juzgada no es un valor en s y para s sino un medio para alcanzar la justicia, la armona y la convivencia social. VA DE HECHO - Concepto. Inaplicacin frente a providencia judicial. Desarrollo jurisprudencial y doctrinario / TEORIA DE LA VIA DE HECHO Desarrollo jurisprudencial en la jurisdiccin contencioso administrativa / RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL - Va de hecho como fuente. Desarrollo jurisprudencial / JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - Desarrollo jurisprudencial de la va de hecho como fuente de responsabilidad extracontractual La va de hecho es un concepto originario de la jurisprudencia y la doctrina francesas, en las cuales est referida a la actividad administrativa, de all que se tenga como uno de los medios, formas o manifestaciones de dicha actividad, junto con los actos jurdicos (acto administrativo y contrato estatal, entre otros), las operaciones administrativas, las omisiones e incluso los hechos administrativos, estando definida por el carcter prctico o material de la actividad administrativa respectiva, carente de todo procedimiento y fundamento jurdico que le d legitimidad y lesiva de derechos econmicos o de libertades individuales, razn por la cual no est amparada de la presuncin de legalidad que cobija a otras formas sustancialmente similares, como la operacin administrativa, que al igual que aqulla es una actividad material o prctica, pero que contrario a la misma s

tiene soporte jurdico, ya que est legitimada por una decisin previa contenida en un acto administrativo en firme o por una norma legal o reglamentaria que la autoriza. La jurisprudencia de esta Corporacin tiene dicho que Para que pueda hablarse de va de hecho, debe estar claro ante los ojos del juzgador que la actuacin administrativa se ejercite sin facultad legal, o sin el respeto del procedimiento que para dicho obrar ha establecido la ley; y que Las vas de hecho son operaciones materiales, totalmente extraas a las que por la ley le estn permitidas a la administracin, y a travs de ellas se amenaza ora la propiedad privada, ora las libertades pblicas. Justamente a ello se debe la denominacin de va de hecho, pues sta es eso, un puro hecho que realiza la Administracin, y es por esa circunstancia que se le tiene como fuente de responsabilidad extracontractual del Estado en cuanto puede darse como un hecho administrativo o una ocupacin temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos pblicos o por cualquier otra causa. Por consiguiente, trasladar a la actividad jurisdiccional el concepto de va de hecho delineado en la jurisprudencia y en la doctrina del derecho administrativo referida a la actividad del Estado en sede administrativa, como lo ha pretendido la Corte Constitucional en su sentencia de tutela aqu reseada, pese a ser forzada e inadecuada, significara que para que una actuacin o pronunciamiento de un juez constituya va de hecho debe darse con prescindencia total de competencia, o de todo procedimiento o formalidades o fundamentos de hecho y/o derecho respectivos, o sin motivacin alguna cuando deba ser motivada, por cuanto de una parte se trata de una actividad formal o enteramente jurdica, de donde en el caso de que se den pronunciamientos con prescindencia de tales aspectos sencillamente no habra providencia judicial alguna, se estara ante inexistencia del correspondiente acto jurisdiccional o ante causales de nulidad procesal claramente reguladas en la Ley, y que en cuanto sean de las insaneables pueden ser declaradas en cualquier tiempo por el juez de la instancia. No puede, entonces, hacerse radicar o consistir la va de hecho en discrepancias interpretativas o en juicios de legalidad y constitucionalidad, pues de lo contrario sera desnaturalizar el concepto y por esa va instaurar una instancia ms o un recurso extraordinario de facto sobre el debate del respectivo proceso y el examen del fondo del asunto. NOTA DE RELATORIA: Sentencias 4964-199 de 16 de noviembre de 1989. Seccin Tercera. Ponente: Antonio J. De Irisarri Restrepo. Actor: Municipio de Medelln y 875 de 27 de agosto de 1994. Seccin Tercera. Ponente: Julio Csar Uribe Acosta. SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL - Es vinculante slo la parte resolutiva en estricto sentido / CORTE CONSTITUCIONAL - Funciones. Lmites a la obligatoriedad de sus fallos / INTERPRETACION DE LA LEY Titular. Usurpacin de la Corte Constitucional / SENTENCIA DE TUTELA - La fundada en supuesto jurdicamente inexistente e imposible no obliga / TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - Lmites a la obligatoriedad de la sentencia de constitucionalidad C-426 de 2002 En este caso, con el pretexto de interpretar una norma constitucional, lo que se ha hecho es interpretar una norma de rango legal y de la rbita de la jurisdiccin contencioso administrativa, de modo que pretender, como en efecto lo hace dicha corporacin, darle carcter obligatorio erga omnes a esa interpretacin suya, adems de que ello devendra en usurpacin de una atribucin privativa del Congreso de la Repblica, resulta incompatible con la autonoma de los jueces atrs anotada, quienes por mandato del artculo 230 de la Constitucin Poltica slo le deben obedecimiento a la ley, luego slo a ellos les corresponde interpretarla y en cada caso, sin perjuicio de tener como criterio orientador la jurisprudencia que sobre la misma se profiera por las distintas jurisdicciones, entre

ellas la de la misma Corte Constitucional. Adems, quien se acoja a esa condicin como criterio orientador deber a su vez interpretarla para el caso concreto, pues de suyo la aplicacin de las normas y los correspondientes rubros jurisprudenciales es sustancialmente un acto de interpretacin de las mismas frente a las circunstancias del respectivo proceso. Por lo tanto, esta Sala encuentra que es vinculante con fuerza de cosa juzgada y de manera erga omnes slo la parte resolutiva en estricto sentido, es decir, la decisin que se adopte en las sentencias de control de constitucionalidad, sean de la Corte Constitucional o de la misma Sala como juez supremo de constitucionalidad que tambin lo es por competencia residual, esto es en igualdad de condiciones y jerarqua de dicha Corte respecto de los actos que le ha asignado el Constituyente, especficamente en el artculo 237.2 de la Constitucin Poltica; y las razones inescindibles, claras y unvocas, de esa decisin que correspondan a interpretacin de normas constitucionales, esto es, que constituyan jurisprudencia constitucional de una u otra Corporacin judicial. En consecuencia, la sentencia C-426 de 2003 nicamente es de obligatorio cumplimiento y acatamiento en cuanto declar exequible el artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo y no respecto de su interpretacin que a ttulo de condicin adicion a esa decisin, pues la misma no pasa de ser parte de las consideraciones de dicha sentencia y como tal contiene una interpretacin de una norma legal y no de una norma constitucional, que es la que adquiere carcter de cosa juzgada y obligatoriedad erga omnes, de lo cual emerge que la sentencia de tutela comentada est fundada en un supuesto jurdicamente inexistente e imposible, pues las sentencias condicionadas no estn previstas o autorizadas en la Constitucin Poltica y son incompatibles con los precisos trminos en que sta y la Ley Estatutaria de la Administracin de Justicia le han encomendado a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremaca de aqulla. CONTROL DE LEGALIDAD EN ABSTRACTO - Caractersticas. No es predicable frente a actos particulares / SENTENCIA DE NULIDAD - Efectos. Difieren segn se trate de actos generales o actos subjetivos / JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - Caractersticas del control de legalidad frente al acto general y al acto particular. Efectos de la sentencia En cuanto al control de legalidad en abstracto de que habla la condicin anotada, se tiene que el control de legalidad que ejerce la jurisdiccin contencioso administrativa sobre los actos administrativos se da de una sola forma, esto es, examinando la conformidad del acto administrativo sometido a su juicio con las normas superiores que le sirven de fundamento sustancial y formalmente considerado, y como tal se ejerce tanto sobre actos administrativos generales o regla y particulares, de modo que desde el punto de vista de su objeto, lo que puede ser abstracto es la situacin jurdica que se examine en tanto los primeros son actos reglas por contener situaciones abstractas e impersonales, mientras que los segundos, como es sabido, contienen situaciones jurdicas individualizadas o subjetivas, concretas. Luego desde ese punto de vista no siempre puede ser abstracto el objeto del control de legalidad. Si se mira desde el contenido de la finalidad del control de legalidad y del contenido de su resultado, se tiene que, ste busca establecer la conformidad o compatibilidad del acto administrativo encausado, esto es, de la situacin jurdica general o particular enjuiciada, con el ordenamiento jurdico, y por tanto si debe o no permanecer en l. Por ello, la sentencia que resulte de ese control declarar o negar su nulidad, segn lo establece el artculo 175 del Cdigo Contencioso Administrativo; con lo segundo desaparecer la situacin jurdica contenida en el acto. Es decir, que los efectos de su nulidad, si el acto es general, sern generales o impersonales, por lo que

tambin se les denomina efectos abstractos; pero si es particular, sern igualmente particulares o subjetivos, y de todos modos tendr efectos jurdicos, incluso con fuerza de cosa juzgada. De modo que si por control de legalidad en abstracto pudiera entenderse que la sentencia haga abstraccin de, esto es, que no afecte la situacin jurdica - general o individual- creada o contenida en el acto administrativo sub jdice en accin de nulidad, tambin es un control imposible por cuanto no puede haber sentencia de accin de nulidad que no declare si anula o no dicha situacin jurdica, pues sta, y no otra cosa, es sustancialmente el acto administrativo en tanto acto jurdico. Recurdese que al tenor del artculo 66 del Cdigo Contencioso Administrativo los actos administrativos sern obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdiccin en lo contencioso administrativo, lo cual justamente slo se puede dar en virtud del control de legalidad a cargo de esa jurisdiccin. TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - Alcance. Desarrollo conceptual jurisprudencial / ACCION DE NULIDAD - Fines y motivos. Requisitos de procedencia. Excepciones / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Fines y motivos. Requisitos de procedencia. Excepciones En ese contexto, la teora de los fines y motivos, construida por esta jurisdiccin mediante un proceso razonado y decantado de aos, como toda la jurisprudencia que ha creado esta jurisdiccin, no es un planteamiento subjetivista, ni su aplicacin en este caso es arbitraria, como se ha querido hacer ver en las sentencias de tutela y de constitucionalidad comentadas, sino que obedece y recoge las caractersticas y elementos sustanciales de las diferentes acciones contencioso administrativas, en cuanto se advierte que la ley las ha delimitado asignndole fines y motivos especficos, de suerte que slo proceden para el fin y por los motivos que les corresponde. De esa forma, la teora de los fines y motivos comporta y por ende puede expresarse en trminos de una interpretacin sistemtica de las disposiciones procesales pertinentes, en el sentido de que tratndose de actos administrativos, el artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo contiene la regla general segn la cual la accin de nulidad procede contra todos los actos administrativos, y como toda regla general admite excepciones, las cuales por ser tales necesitan de norma expresa que establezca una accin distinta para determinados actos administrativos, ora por sus fines o motivos, ora por sus reglas procesales como las relativas a la caducidad. De lo contrario no tendra eficacia ni relevancia jurdica alguna establecer acciones especiales, es decir, distintas a la de accin de nulidad, para determinados actos administrativos si en todo caso o siempre van a ser susceptibles de esta ltima. Tales seran los casos, por ejemplo, de los actos electorales; de los actos precontractuales o separables del contrato a que se refiere el artculo 87 del Cdigo Contencioso Administrativo, as como los actos de extincin del dominio agrario y dems sealados en el artculo 136, numeral 5, para los que se prev la accin de revisin, entre otros. Por lo tanto vale decir que entre esas excepciones se encuentran los sealados en el artculo 85 del Cdigo Contencioso Administrativo, esto es, los actos administrativos que lesionen un derecho amparado en una norma jurdica o le impongan una obligacin fiscal a una persona determinada, es decir, los actos administrativos que tienen efectos subjetivos y concretos, los cuales, de ordinario son los actos administrativos de carcter particular, pues rara vez uno de carcter general puede lesionar de manera directa, es decir, sin que medie un acto administrativo o una operacin administrativa de aplicacin suya, un derecho en cabeza de una persona determinada. Ahora bien, visto el artculo 85 en concordancia con otras disposiciones tanto del Cdigo Contencioso Administrativo como de otros estatutos normativos, se llega a otra regla general con excepciones, consistente

en que los actos administrativos particulares slo son susceptibles de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho, excepto aquellos que estn sometidos por norma expresa a una accin distinta o que son de especial relevancia para el inters general nacional. Por ende, la lectura adecuada de los artculos 84 y 85 del Cdigo Contencioso Administrativo, es la que se hace en la teora de los fines y motivos, que la Sala ratifica nuevamente en esta providencia y que no responde, como desapacible y descomedidamente afirma la Corte Constitucional en la sentencia de tutela atrs reseada, a una ftil consideracin. ACCION DE TUTELA - Improcedencia frente a providencia judicial / TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedencia. Firmeza de la providencia del Consejo de Estado / CONTROL CONSTITUCIONAL - Alcance de las sentencias de la Corte Constitucional / VIA DE HECHO - Inaplicacin a providencia del Consejo de Estado / PROVIDENCIA JUDICIAL Improcedencia de su anulacin mediante sentencia de tutela Sin que sea del caso volver a revisar la providencia objeto de la sentencia de tutela, no es admisible ni tiene cabida en virtud de la cosa juzgada constitucional que sea anulada en accin de tutela y por una autoridad que no es juez natural del asunto, pues como ha quedado precisado tiene carcter de acto jurisdiccional. Como tampoco es admisible que se le tilde de arbitraria a ttulo de va de hecho, ya que no hay siquiera asomo de que as hubiera sido, y menos por una supuesta desatencin de una sentencia de constitucionalidad cuya parte resolutiva se quiere hacer consistir en una formulacin que no est prevista en los precisos trminos en que la Constitucin le ha asignado a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremaca de la constitucin, amn de que est construida sobre un concepto jurdicamente inexistente, el control de legalidad en abstracto, por dems de forma equvoca e incompatible con la norma objeto de dicha parte resolutiva que hace parte del desarrollo legal del control jurisdiccional contencioso administrativo de los actos administrativos. Por lo tanto la Sala reafirma y se acoge al carcter inmodificable, inimpugnable y definitivo de dicho auto, de donde mantiene su vigencia frente a la aludida sentencia de accin de tutela, de 1 de septiembre de 2004, proferida por la Corte Constitucional en Sala Sexta de Revisin, dentro del expediente T-927.827. NOTA DE RELATORIA: Con salvamento de voto de los Dres. Ruth Stella Correa Palacio, Maria Elena Giraldo Gmez, Alier Eduardo Hernndez E. y Ramiro Saavedra Becerra y con aclaracin de voto de los Dres. Gabriel E. Mendoza Martelo, Maria Ins Ortiz Barbosa y Juan Angel Palacio Hincapi

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIN PRIMERA Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA Bogot, D. C., dos (2) de noviembretreinta (30) de enero de dos mil cuatro (2004) Radicacin nmero: 11001-03-15-000-2004-0270-01(IJ) Actor : PRO NIOS POBRES

Demandado: ALCALDIA LOCAL DE LA CANDELARIA Por haber asumido la competencia correspondiente debido a la importancia jurdica del tema, ante lo decidido por la sentencia de accin de tutela de 1 de septiembre de 2004, adoptada por la Corte Constitucional en Sala Sexta de Revisin, dentro del expediente T-927.827, procede la Sala Plena de lo contencioso administrativo a pronunciarse respecto de lo dispuesto en esa sentencia y particularmente sobre el carcter inmodificable, inimpugnable y definitivo de la providencia de cinco (5) de febrero de dos mil cuatro (2004), proferida en el expediente identificado con radicacin Nm.: 25000 2324 000 2003 00557 01, actor fundacin PRO NIOS POBRES, por la Seccin Primera de esta Sala, mediante la cual confirm el auto de primera instancia que rechaz una demanda. I. Antecedentes inmediatos del fallo de tutela citado 1. A ttulo de accin de nulidad, la citada institucin interpuso demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra el acto administrativo particular conformado por los siguientes actos: Las Resoluciones Nms. AO 10 de 24 de abril de 2002, de la Alcalda Local de la Candelaria, por la cual se determina la existencia de una infraccin urbanstica dentro del expediente de obra Nm. 003 de 2002 respecto de la construccin ubicada en la carrera 2 No. 12-48, y AO 20 de 12 de julio de 2002 de la misma alcalda local, por la cual resuelve una queja remitida por la Personera Distrital y el recurso de reposicin interpuesto contra la anteriormente citada, en el sentido de corregirla; y El acto Nm. 636 de 22 de noviembre de 2002, de la Sala de Obras y Urbanismo del Consejo de Justicia de Bogot, D.C., por la cual decide el recurso de apelacin interpuesto contra la primera, en el sentido de modificarla en cuanto a las condiciones de su cumplimiento y confirmarla en lo dems. Al efecto invoc la sentencia C-426 de 29 de mayo de 2002 de la Corte Constitucional, en la medida en que en ella se indic que la accin de simple nulidad procede contra actos de contenido particular, como es el caso de PRO-NIOS POBRES, para tutelar el orden constitucional y jurdico, y que por ello no existe trmino de caducidad alguno.

2. La Sala decide el recurso de apelacin interpuesto por la parte actora, contra el auto de 11 de septiembre de 2003, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto rechaz la demanda presentada en ejercicio de la accin consagrada en el artculo 84 del C. C. A., para que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolucin Nm. AO 10 de 24 de abril de 2002, de la Alcalda Local de la Candelaria, Acuerdo Nm. 009 de 29 de mayo de 1986, por la medio del cual se determina la existencia de infraccin urbanstica dentro del expediente de obra Nm. 003 de 2002 respecto de la construccin ubicada en la carrera 2 No. 12-48. Resolucin Nm. AO 20 de 12 de julio de 2002 de la misma alcalda local, por la cual resuelve la queja remitida por la Personera Distrital y el recurso de reposicin interpuesto contra la anteriormente citada, en el sentido de corregirla. El acto No. 636 de 22 de noviembre de 2002, de la Sala de Obras y Urbanismo del Consejo de Justicia de Bogot, D.C., por la cual decide el recurso de apelacin interpuesto contra la primera, en el sentido de modificarla en cuanto a las condiciones de su cumplimiento y confirmarla en lo dems. Al efecto el Concejo Municipal de La Virginia delimit el permetro urbano. Como consecuencia de lo anterior, piden las demandantes que se declare que el predio de su propiedad, ubicado en la vereda Mina Rica, destinado econmicamente a la produccin y explotacin de la industria agrcola y ganadera, es rural y, por ende, que el impuesto predial que le corresponde debe ser liquidado de acuerdo con el avalo catastral como predio rural y que, adems, se ordene la reliquidacin del impuesto predial desde 1991. invoca la sentencia C-426 de 29 de mayo de 2002 de la Corte Constitucional, en la medida en que en ella se indic que la accin de simple nulidad procede contra actos de contenido particular, como es el caso de PRO-NIOS POBRES, para tutelar el orden constitucional y jurdico, y que por ello no existe trmino de caducidad alguno. I. El auto recurrido

El tribunal a quo considera que no obstante la tajante aseveracin del actor, la misma se cae de su peso debido a que de llegar a decretarse la nulidad pretendida, acaecera un restablecimiento automtico del derecho para la entidad accionante, situacin que desvirta el propsito que enuncia el memorialista, en el sentido de esto es, que lo nico que busca es preservar la legalidad en abstracto. Por lo tanto, hHaciendo uso de su facultad de interpretar la demanda, dedujco, entonces, e que la accin incoada eras la de nulidad y restablecimiento del derecho, en relacin con la cual encontrando que haban transcurridoeron mas de los 4 meses que prev el artculo 136 del C.C.A. para que opere la caducidad de dicha accin, contados desde la notificacin personal al representante legal de la actora, del ltimo de los actos demandados, lo cual se haba surtido el 16 de diciembre de 2002, y el 2 de julio de 2003, la fecha deen que fue presentacin dea la demanda: 2 de julio de 2003. Los mviles de la demanda son de orden particular, individual y concreto. La misma est encaminada a la satisfaccin de intereses subjetivos, concretamente que el predio Balsillas, de propiedad de las demandantes, no contine figurando con la calificacin de urbano, pues ello lleva a la fijacin de un avalo superior y al pago de sumas mayores por concepto de impuestos, situacin que era conocida por las demandantes desde 1991, poca en la cual el I.G.A.C. liquid el avalo del predio como urbano. En consecuencia, rechaz la demanda por caducidad de la accin. El marco anterior indica que la aspiracin de las actoras consiste en regresar a rural la calificacin de su predio Balsillas, de donde se desprende que el inters perseguido no es el altruista propio del contencioso general de nulidad, sino el subjetivo y particular. Siguiendo la doctrina de los motivos y finalidades, era lo propio demandar el acto administrativo controvertido en ejercicio de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho porque, segn la demanda, del acto principal se irrog a las demandadas un perjuicio. Pero la accin se tena que haber promovido dentro del trmino de caducidad establecido por la ley, lo que no ocurri porque ya haba caducado la accin.

3. II. El recurso de apelacin El apoderado de la actora impetr el recurso de apelacin en cuya sustentacin insiste en que la accin incoada es de simple nulidad, en defensa de la legalidad, de all que no es del caso entrar a demostrar requisitos relativos a la accin de nulidad y restablecimiento del derecho, al tiempo que aduce nuevamente la sentencia C-426 de 29 de mayo de 2002 de la Corte Constitucional, de cuya parte trae algunas citas, de la que dice que goza de cosa juzgada implcita, y que sta, a su vez, ha sido desconocida por el a quo mediante el auto apelado. Con el rechazo de la demanda se estn analizando las consecuencias que de manera particular favoreceran a las demandantes, sin ser imparcial el tribunal a quo, pues la pretensin se refiere al quebrantamiento de las disposiciones que implica la vigencia del acuerdo demandado. Ha de entenderse que no puede clasificarse el predio Balsillas como urbano, a sabiendas de que no existen redes de acueducto, alcantarillado o servicio sanitario, ni tampoco infraestructura vial, ni redes primarias de energa que permitan edificaciones, ms cuando la infraestructura de acueducto y alcantarillado, segn la determinacin de la Empresa de Servicios Pblicos de La Virginia, mediante el oficio nm. 075 de 24 de febrero de 1999 expedido por la Jefe de la Divisin Administrativa y Financiera, no cubre el predio. Aunque si bien es cierto que el Municipio de la Virginia, a travs del Concejo Municipal, tiene como funcin establecer el permetro urbano, no es menos cierto que esa delimitacin debe ceirse al marco de equidad ordenado por la Constitucin y la ley, sin menoscabo de los intereses patrimoniales de los contribuyentes , ms an teniendo en cuenta la situacin econmica que atraviesa el pas, la destinacin econmica que tienen lo predios y la carencia de los servicios de infraestructura vial y de redes primarias de energa, acueducto y alcantarillado, imposibilitndose su urbanizacin y edificacin. El Acuerdo demandado es un acto de contenido general que se refiere a la determinacin del permetro urbano de La Virginia y recoge un amplio sector al que no llegan los servicios pblicos. Hecho que recoge a todas las personas que se encuentran ubicadas en todo el permetro demarcado, y que esta situacin implica la aplicacin de un impuesto predial mas alto. No es un acto de contenido particular, es

un acuerdo del Concejo Municipal de La Virginia que se encuentra quebrantando disposiciones legales, y que se est buscando as el restablecimiento del orden jurdico violado.

4. El a quem consider al respecto que III. Se considera 1. Los actos cuya nulidad se persigue son de claro contenido particular y concreto, pues mediante la Resolucin Nm. AO 10 de 24 de abril de 2002, de la Alcalda Local de la Candelaria, se determin la existencia de infraccin urbanstica dentro del expediente de obra Nm. 003 de 2002 respecto de la construccin ubicada en la carrera 2 No. 12-48, y en consecuencia se orden la demolicin de la obra constitutiva de dicha infraccin, consistente en un tercer piso construido en el aislamiento posterior de la carrera 2, No. 12-48; decisin que fue confirmada por la Resolucin Nm. AO 20 de 12 de julio de 2002 de la misma alcalda local, y la providencia Nm. 636 de 22 de noviembre de 2002, de la Sala de Obras y Urbanismo del Consejo de Justicia de Bogot, D.C., en virtud de los recursos de reposicin y apelacin respectivamente. Que El Tribunal Administrativo de Risaralda rechaz la demanda presentada por ela apoderadoa judicial de la actoraMara Isabel Meja Marulanda y Dora Marulanda de Meja, bajo el argumento de que no se busca la guarda del orden jurdico abstracto sino, por el contrario, el logro de un inters particular, cual es el restablecimiento del derecho de stala reclasificiacin del predio Balsillas, de su propiedad, como rural, pretensin que debe perseguirse a travs del ejercicio de la accin consagrada en el artculo 85 del C.C.A. Que En efecto, la anulacin de los actos administrativos vuelven las cosas a su estado anterior, como si el acto anulado no hubiera existido, de donde de anularse los actos aqu demandados se llegara automticamente a la extincin o desaparicin de la infraccin urbanstica que fue establecida mediante los mismos, es decir, a una situacin en que habra dede tenerse dicha infraccin como si no hubiera existido, lo cual es una forma de restablecimiento automtico del derecho del infractor. A ello se agrega que en el evento de que la demolicin no se hubiere realizado, la orden respectiva quedara sin fundamento alguno, pues no puede ejecutarse una

operacin de esa ndole sin que exista un acto administrativo en firme que as lo disponga, a menos de que se trate de medidas policivas de inmediato cumplimiento para garantizar la seguridad pblica o ciudadana, como sera el caso de un siniestro o un incendio que haga necesaria la demolicin para evitar que el siniestro se extienda, situacin que a todas luces no es la del sub lite. Por consiguiente, la accin que en este caso procede contra los actos objeto de la demanda es la de nulidad y restablecimiento del derecho, y no la de simple de nulidad, pues el uso de tales acciones en cada caso, como es lo propio de todas las acciones judiciales, no depende de los fines que pretenda el actor, sino de las reglas que fijan su procedibilidad, las cuales ha condensado esta jurisdiccin en la teora de los fines y motivos de las acciones, ratificada por la Sala Plena de la Jurisdiccin Contencioso Administrativao de esta Corporacin, en sentencia de 4 de marzo de 2003, Eexpediente Num. IJ-5683, Cconsejero Pponente doctor Manuel Santiago Urueta Ayola, con base en la cual cabe decir que la naturaleza y caractersticas de las acciones se deduce de la ley, en cuanto de la misma se desprenden los fines y motivos que corresponden a cada una de ellas, y que en relacin con la accin de simple nulidad contra los actos administrativos, particulares slo procede cuando la anulacin del acto no implica el restablecimiento automtico de un derecho particular y concreto, pues en el evento contrario la accin que corresponde es la subjetiva, esto es, de nulidad y restablecimiento del derecho, as el actor sostenga que no es esa su finalidad. El expediente muestra que el Concejo Municipal de la Virginia, mediante Acuerdo Nm. 009 de 29 de mayo de 1986 (v. folio 3 c. ppal.), extendi el permetro urbano del municipio quedando comprendido en esa nueva delimitacin el mencionado predio, determinacin que para ellas, adems de representarles un mayor valor en la liquidacin de los impuestos correspondientes, viola la normatividad constitucional y legal, por lo que debe declararse nulo y, de esa forma, su finca regrese nuevamente a ser tenida como rural. Tal resolucin conlleva, sin lugar a equvocos, un restablecimiento econmico y no, como se afirma en la sustentacin de la alzada, el restablecimiento del orden jurdico violado. El restablecimiento a que se ha hecho alusin se pretende a travs del ejercicio de la accin de simple nulidad, consagrada en el artculo 84 del C. C. A., va impugnativa que est dirigida contra los actos administrativo de carcter general, impersonal y

abstracto, cuando esa clase de ordenamientos entraan una violacin continua y permanente de la legalidad objetiva que afecta a la comunidad entera. No obstante lo anterior, la precitada accin contenciosa popular de anulacin puede proceder contra actos de carcter particular, como Los actos electorales concretos; los relativos a las cartas de naturaleza; los de patentes; los certificados de dibujos o modelos industriales; los de certificados de marca; los actos administrativos que ordenan la expropiacin de predios urbanos a que se refieren los incisos 2 y 3 del artculo 22 de la Ley 9 de 1989; las resoluciones de adjudicacin de baldos expedidas por el INCORA; los actos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorizacin, concesin o licencia ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente; o cuando la situacin de carcter individual a que se refiere el acto, comporte un especial inters, un inters para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afn de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un inters colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economa nacional y de innegable e incuestionable proyeccin sobre el desarrollo y bienestar social y econmico de gran nmero de colombianos (Sent. de 29 de octubre de 1996, exp. nm. S-404, Consejero Ponente: Dr. Daniel Surez Hernndez); dentro de los que no se encuentra incluido el Acuerdo Municipal Nm. 009 de 1986, expedido por el Concejo Municipal de La Virginia y, por ello mismo, la demanda en su contra slo es procedente a travs de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho. Pero el hecho de que se haya invocado el ejercicio de la accin pblica de nulidad consagrada en el artculo 84 del C.C.A. no convierte per se la demanda en inepta, pues, en aras de garantizar la prevalencia del derecho sustancial, debe el juzgador interpretarla y analizar si se dan o no los presupuestos para la viabilidad de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artculo 85 ibdem. En el caso objeto de estudio, la accin incoada, interpretada como de nulidad y restablecimiento del derecho, se insiste, no se ejerci dentro del trmino de caducidad que consagra el numeral segundo del artculo 136 del C. C. A. porque la demanda de nulidad fue presentada el 142 de juliomayo de 20031999 (v. folio 126 c. ppal.) y el acto que puso fin a la va gubernativa demandado fue notificado a la actora proferidoel 16 de diciembre de 2002, de modo que entre este evento y

la presentacin de la demanda transcurrieron ms de los cuatro (4) meses en mayo de 1986. sealados en el artculo 136 del C.C.A., para que caduque la accin de nulidad y restablecimiento del derecho. Conforme con esalass consideraciones expuestas, se confirmar el auto apelado. II. La sentencia de tutela

1. La decisin En la misma la Corte Constitucional revis el fallo de tutela adoptado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Segunda Subseccin A, en el proceso de accin de tutela adelantado por el representante legal de la persona jurdica Pro Nios Pobres, en contra de la Seccin Primera de la misma Sala del Consejo de Estado, y en ella resolvi PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 29 de abril de 2004 dictada por la subseccin A, Seccin Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se deneg el amparo de tutela solicitado por Luc Claude Simon Schneekloth en nombre de la persona jurdica Pro Nios Pobres, por las razones anotadas en la parte considerativa de esta providencia. SEGUNDO.- En su lugar, CONCEDER el amparo solicitado por el tutelante y, por tanto, decretar la nulidad de todo lo actuado en el proceso contencioso administrativo adelantado por la persona jurdica extranjera Pro Nios Pobres, a partir del Auto del 2 de septiembre de 2003 dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, inclusive, para que se le d trmite a la demanda de nulidad incoada por aqul, segn las previsiones de la Sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional. 2. Sus antecedentes Se resea en dicha sentencia que el seor Luc Claude Simon Schneekloth, en representacin de la persona jurdica Pro Nios Pobres, interpuso accin de tutela contra de la Seccin Primera del Consejo de Estado con fundamento en que el 2 de julio de 2003 present demanda de accin de nulidad simple contra las resoluciones AO 10 del 24 de abril y AO 20 del 12 de julio de 2002 de la Alcalda Local de la Candelaria y N 636 del 22 de noviembre de 2002 de la Sala de Obras

y Urbanismo del Consejo de Justicia de Bogot D.C., por las cuales se impone una sancin por infraccin urbanstica. Al efecto adujo que al confirmar el auto de 2 de septiembre de 2003 del Tribunal de Cundinamarca, que rechaz la demanda, el Consejo de Estado incurri en va de hecho, por cuanto desconoce la Sentencia C-426 de 2002, que declar exequible el artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo, en donde la Corte Constitucional seal que la accin de nulidad tambin procede contra actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensin es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto, lo cual era lo que l persegua. Por ello dichas autoridades interpretaron abusivamente las pretensiones de la demanda, desconocieron la nica pretensin de la accin de nulidad, desconocieron la jurisprudencia constitucional en la materia, que tiene efecto erga omnes en su calidad de cosa juzgada constitucional, y, por ltimo, atentaron contra los derechos de los nios - artculo 44 de la Constitucin Poltica -, pues la persona jurdica que representa, afectada por las decisiones judiciales que se impugnan, se ve obligada a demoler un hogar destinado a la proteccin de nios de bajos recursos econmicos. Por ello solicit que se protegieran los derechos al debido proceso, al acceso a la administracin de justicia y los derechos de los nios, mediante la orden que se imparta para que se admita y se d trmite a la accin de nulidad interpuesta. 3. Consideraciones de la sentencia Los siguientes son los apartes centrales de las consideraciones que precedieron al pronunciamiento anotado, a saber: 2. Lo que se debate El conflicto jurdico de la referencia plantea dos interrogantes tericos y uno prctico. Es procedente la accin de tutela para impugnar una decisin judicial calificada como va de hecho? Incurre en va de hecho la decisin judicial que ignora el contenido de la parte resolutiva de una sentencia de constitucionalidad? Los anteriores son los problemas tericos a que se enfrenta la Sala. El problema prctico es determinar si, en el caso del Auto del Consejo de Estado objeto de impugnacin, el tribunal incurri en desconocimiento de la cosa juzgada constitucional. 3. Procedencia de la accin de tutela contra providencias judiciales

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enftica en afirmar que, en principio, las providencias judiciales no pueden ser impugnadas por va de accin de tutela. (...) No obstante, ante el reconocimiento de que tras la apariencia de una providencia judicial puede esconderse una arbitrariedad, la Corte Constitucional moriger en su jurisprudencia el carcter absoluto que todava muchos pretenden darle al principio de la intangibilidad de la cosa juzgada. Ciertamente, la jurisprudencia posterior a 1992, apoyada en parte por los fallos del mismo Consejo de Estado -tribunal en donde se acu el trmino va de hechoreconoci que slo de manera excepcional es posible acudir a la accin de tutela para impugnar decisiones judiciales que lo sean nicamente en apariencia1. ..., resulta contrario al ordenamiento jurdico colombiano que, ante la denuncia por violacin de un derecho fundamental como consecuencia de haberse incurrido en una va de hecho, el juez de tutela se escude en la prevalencia de la cosa juzgada y, aplicando parcialmente el texto de la Carta, se abstenga obcecadamente de verificar siquiera la gravedad de la acusacin.(...)2. As pues, esta Sala reitera la posicin tantas veces defendida por la Corte segn la cual, la accin de tutela procede - de manera excepcional- para proteger derechos fundamentales vulnerados por providencias judiciales que arbitrariamente desconocen el ordenamiento jurdico. 4. Va de hecho por desconocimiento del contenido de la parte resolutiva de una sentencia de constitucionalidad (...) ..., la Corporacin ha establecido que los apartes de las providencias que tienen la virtud de producir efectos erga omnes son la parte resolutiva de la sentencia y los segmentos de la parte considerativa que constituyen el fundamento de la decisin. Estos, que comnmente se denominan ratio decidendi, son los argumentos que sin estar expresamente consignados en la parte resolutiva, se encuentran lgica y jurdicamente fundidos con ella de modo que comparten una unidad de raciocinio inescindible. (...) ..., si la parte resolutiva de la providencia contiene un condicionamiento que especifica el entendimiento que debe drsele a la norma, dicho condicionamiento participa del carcter obligatorio de la decisin.. (...) El condicionamiento, pues, no es algo aledao, anexo o accidental al fallo de exequibilidad que la Corte profiere, y goza, en consecuencia, de la obligatoriedad integral de aqul, puesto que participa, por su misma esencia, del contenido
La conducta del juez debe ser de tal gravedad e ilicitud que estructuralmente pueda calificarse como una va de hecho, lo que ocurre cuando el funcionario decide, o acta con absoluta falta de competencia o de un modo completamente arbitrario e irregular que comporta, segn la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, una agresin grosera y brutal al ordenamiento jurdico, hasta el punto de que, como lo anota Jean Rivero, "su actuacin no aparece ms como el ejercicio irregular de una de sus atribuciones, si no como un puro hecho material, desprovisto de toda justificacin jurdica" (JEAN RIVERO, Derecho Administrativo, Universidad Central de Venezuela, Caracas 1.984, p. 192), con lo cual, la actividad del juez o funcionario respectivo, pierde legitimidad y sus actos, segn el mismo Rivero, se han desnaturalizado. (Sentencia T-442 de 1993 M.P. Antonio Barerra Carbonell) 2 Art. 2 C.P.
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judicial que le es propio. (Sentencia T-832 de 2000 M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo) (...) ...incurre en arbitrariedad por desconocimiento de una disposicin vinculante el funcionario judicial que toma una decisin por fuera de esa preceptiva. Ello por cuanto que, [d]esconocer tal mandato vulnera abiertamente la propia Constitucin (art. 243) y desatiende el clarsimo e imperativo mandato del legislador estatutario, con las consiguientes responsabilidades para el funcionario o corporacin que obre en tal sentido3. (...) 5. Anlisis del caso particular. Existencia de va de hecho (...) De lo dicho por el Consejo de Estado se tiene que el tribunal confirm el rechazo porque, a partir de la interpretacin de la demanda, se deduca que la misma pretenda el restablecimiento del derecho, pese a que la pretensin era de simple nulidad. Esta Sala encuentra que tal decisin (confirmar el rechazo de la demanda) contrara el contenido de la parte resolutiva de la Sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional, pues al tenor de lo dispuesto en sta, la accin de simple nulidad puede ser interpuesta contra actos administrativos de contenido particular cuando la pretensin de la misma sea la simple nulidad del acto. (...) Tal como lo advierte la parte resolutiva del fallo, la accin de nulidad del acto particular procede cuando la pretensin es el control de legalidad abstracto del mismo, en los trminos establecidos en dicha providencia, y stos trminos prescriben que si la pretensin procesal del administrado al acudir a la jurisdiccin se limita tan slo a impugnar la legalidad del acto administrativo, no existe razn para desconocerle el inters por el orden jurdico y privarlo del acceso a la administracin de justicia, por la ftil consideracin de que la violacin alegada provenga de un acto de contenido particular y concreto que tambin afecta derechos subjetivos4 (subrayas de la Sala ). En el caso particular, el demandante estructur su demanda segn los cnones de la accin de simple nulidad, dado que sus pretensiones iban dirigidas exclusivamente a obtener la anulacin de los actos administrativos emitidos por la autoridad distrital.(...). Sin embargo, pese a que las pretensiones de la demanda no incluan la de restablecimiento del derecho, los jueces la desecharon con el argumento de que tal sera el efecto de declarar la nulidad del acto. Esta conducta, como se dijo, contrara la decisin de la Sentencia C-426 de 2002(,...). Por lo anterior, si el actor no incluy en el texto de su libelo pretensin alguna vinculada con la manera en que habra de restituirse el derecho afectado y de cmo podran recomponerse los intereses afectados, mal pudieron los jueces inferir una pretensin oculta con el fin de rechazar la demanda. (...) Sobre el mismo particular, es preciso recordar que la Sentencia C-426 de 2002 se pronunci sobre los efectos de la decisin de nulidad en el contenido de la realidad fctica al advertir que la accin de nulidad interpuesta contra actos administrativos de carcter particular no habilita al juez contencioso para
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Sentencia T-1181 de 2000, M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo Sentencia C-426 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil

pronunciarse sobre el derecho por virtud de aqul consolidado, ya que, a partir del cuarto mes de haber quedado en firme el acto administrativo que se impugna, los efectos jurdicos se hacen definitivos. (...) Por todo lo anterior, esta Sala considera que en el Auto del 5 de febrero de 2004, dictado en el proceso contencioso administrativo adelantado por el peticionario de la referencia, la Seccin Primera del Consejo de Estado incurri en una va de hecho al desconocer el contenido de la decisin de la Sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional, que se refiere a la procedencia de la accin de nulidad contra actos administrativos de contenido particular. III. Posicin de la Sala Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera,

RESUELVE CONFRMASE el auto de 11 de septiembre de 2003, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por el cual rechaz por caducidad de la accin, interpretada como de nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda presentada por la apelante en ejercicio de la accin consagrada en el artculo 84 del C. C. A. de 10 de septiembre de 1999, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el presente asunto.

Ejecutoriada esta providencia, devulvase al Tribunal de origen.

Notifquese

La anterior providencia fue leda, discutida y aprobada por la Sala en su sesin de 30 de enero 17 de agosto de 20040.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA MARTELO Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA

OLGA INS NAVARRETE BARRERO AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE Presidente

MANUEL SANTIAGO URUETA OLGA INES NAVARRETE BARRERO

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO PIANETA

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT

Estar referida a los siguientes tpicos: La accin de tutela contra providencias judiciales; la va de hecho en la jurisprudencia contencioso administrativa; la providencia objeto de la sentencia; inviabilidad de la sentencia de tutela en referencia, en cuanto a su objeto, a sus fundamentos, a lo que en ella se decide y con relacin al fin que persigue; las conclusiones de la Sala y lo que aqu se resuelve. 1. La accin de tutela contra providencias judiciales Los artculos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 establecan la procedibilidad de la accin de tutela contra providencia judiciales, as: Artculo 11. Caducidad. La accin de tutela podr ejercerse en todo tiempo salvo la dirigida contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un

proceso, la cual caducar a los dos meses de ejecutoriada la providencia correspondiente. Artculo 40. Cuando las sentencias y las dems providencias judiciales que pongan trmino a un proceso, proferidas por los jueces superiores, los tribunales, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, amenacen o vulneren un derecho fundamental, ser competente para conocer de la accin de tutela el superior jerrquico correspondiente. Cuando dichas providencias emanen de magistrados, conocer el magistrado que le siga en turno, cuya actuacin podr ser impugnada ante la correspondiente sala o seccin Tratndose de sentencias emanadas de una sala o seccin, conocer la sala o seccin que le sigue en orden, cuya actuacin podr ser impugnada ante la sala plena correspondiente de la misma corporacin. Pargrafo 1- La actuacin de tutela contra tales providencias judiciales slo proceder cuando la lesin del derecho sea consecuencia directa de sta por deducirse de manera manifiesta y directa de su parte resolutiva, se hubieren agotado todos los recursos de la va judicial y no exista otro mecanismo idneo para reclamar la proteccin del derecho vulnerado o amenazado. Cuando el derecho invocado sea el debido proceso, la tutela deber interponerse conjuntamente con el recurso procedente (...) La tutela no proceder por errnea interpretacin judicial de la ley ni para controvertir pruebas. (...). La primera de tales disposiciones fue demandada en accin de

inconstitucionalidad, sobre la base de que el artculo 11 del Decreto 2591 de 1991 quebranta los preceptos constitucionales no tanto por introducir un trmino de caducidad sino por permitir que se ejerzan acciones de tutela contra sentencias amparadas por el principio de la cosa juzgada. Esa norma y el artculo 40, por unidad de materia, fueron declaradas inexequibles en sentencia C-543 de 19925 luego de un extenso y detenido examen normativo, jurisprudencial y doctrinario de los aspectos concernientes a esa cuestin, en especial el de la cosa juzgada, la autonoma de los jueces, e incluso los criterios del Constituyente Primario6 y el derecho comparado sobre el punto, habiendo concluido que:
Sentencia C-543 de 1 de octubre de 1992, que declar inexequibles los artculos 11, 12 y 40 del decreto 2591 de 1991, reglamentario de la accin de tutela. 6 De lo dicho por la Asamblea Constituyente de 1991 sobre el punto, en la sentencia se resea lo siguiente: Existi, pues, en el seno de la Asamblea Constituyente la plena conviccin sobre el verdadero entendimiento del artculo aprobado: se consagraba la accin de tutela como forma nueva de proteccin judicial de los
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De las razones anteriores concluye la Corte que no procede la accin de tutela contra ninguna providencia judicial, con la nica salvedad del perjuicio irremediable, desde luego aplicada en este evento como mecanismo transitorio supeditado a la decisin definitiva que adopte el juez competente. (...) ...si la Corte Constitucional encontrara que el artculo 86 de la Carta prev ese remedio extraordinario contra los fallos de los jueces, as lo declarara sin titubeos, pero tal cosa no acontece y el deber de la Corporacin consiste en guardar la integridad y supremaca de la Constitucin tal como ella es, razn por la cual, como su intrprete autntica, goza de autoridad para retirar del ordenamiento jurdico las disposiciones que se oponen a su preceptiva. (...) Conclusin forzosa de las consideraciones que anteceden es la inconstitucionalidad del artculo 11 del Decreto 2591 de 1991. Esta norma contraviene la Carta Poltica, adems de lo ya expuesto en materia de caducidad, por cuanto excede el alcance fijado por el Constituyente a la accin de tutela (artculo 86), quebranta la autonoma funcional de los jueces (artculos 228 y 230), obstruye el acceso a la administracin de justicia (artculo 229), rompe la estructura descentralizada y autnoma de las distintas jurisdicciones (Ttulo VIII), impide la preservacin de un orden justo (Prembulo de la Carta) y afecta el inters general de la sociedad (artculo 1), adems de lesionar en forma grave el principio de la cosa juzgada, inherente a los fundamentos constitucionales del ordenamiento jurdico. No desconoce la Corte la existencia del artculo 40, perteneciente al mismo decreto del cual hacen parte las normas demandadas, disposicin que establece la competencia especial para conocer sobre acciones de tutela cuando esta sea ejercida contra sentencias proferidas por los jueces superiores, los tribunales, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Esto genera una obvia e inescindible unidad normativa entre ella y el artculo 11, hallado contrario a la Constitucin, puesto que la materia que constituye ncleo esencial de los preceptos no es otra que la examinada en este fallo, es decir, la procedencia de la accin de tutela contra sentencias judiciales. Del artculo 40, especficamente dijo: En su texto se consagra que la tutela cabe contra las sentencias y dems providencias judiciales que pongan trmino a un proceso, cuando la lesin del derecho sea consecuencia directa de stas por deducirse de manera manifiesta y directa de su parte resolutiva, se hubiesen agotado todos los recursos en la va judicial y no exista mecanismo idneo para reclamar la proteccin del derecho vulnerado o amenazado. Como puede percibirse de la transcripcin que antecede, la procedencia de la accin contra sentencias se encuentra all impropiamente condicionada.
derechos, pero no contra las decisiones dictadas por los jueces para resolver sobre los litigios a su cargo. Que hayan sido negadas proposiciones tendientes a consagrar de modo expreso tal limitacin no supone que el Constituyente hubiese elevado a norma constitucional la tesis contraria a la que tales propuestas hubiesen deseado plasmar literalmente. El rechazo de ellas apenas significa la improbacin de textos determinados, probablemente acogiendo la tesis del informe-ponencia citado en el sentido de que su inclusin no era necesaria, pero de ninguna manera sera lcito inferir de dicha negativa la actual vigencia de un mandato implcitoen el que pueda apoyarse la tutela contra los provedos judiciales.

La primera condicin para que proceda es la de que tendr lugar nicamente "cuando la lesin del derecho sea consecuencia directa de stas (las providencias judiciales) por deducirse de manera manifiesta y directa de su parte resolutiva". La parte resolutiva de las sentencias, segn se ha sealado, contiene la decisin sobre la litis a que llegue el juez luego de considerar los hechos y el derecho y no puede ser objeto de racional valoracin sin tener en cuenta las consideraciones en que se funda. En esta parte resolutiva se "declara" la existencia o inexistencia del derecho y no le es dable al juez de tutela, como pretende la condicin examinada, desvirtuar la decisin declarativa que por competencia constitucional y legal le corresponde a la autoridad judicial, mediante un fallo que, por su naturaleza y finalidades (artculo 86 de la C.N.) slo puede prevenir o remediar directamente la vulneracin o amenaza del derecho fundamental mas no declarar la existencia o inexistencia del derecho; si lo uno hizo el juez que profiri la decisin que se revisa, no puede declarar lo contrario el juez de tutela, como se colige de precedentes contenidos de este fallo. La segunda condicin que trae el pargrafo indica que slo proceder cuando "se hubieren agotado todos los recursos en la va judicial". El legislador al expedir el precepto pretendi conservar -por lo menos formalmente- el carcter subsidiario de la accin de tutela, pero no pudo lograrlo desde el punto de vista material, toda vez que -como ya se ha visto- lo que consigui fue adicionar una nueva instancia a las actuaciones procesales ya cumplidas, lo cual hace manifiesta su oposicin al artculo 86 de la Constitucin. Lo dicho resulta confirmado si se repara en una contradiccin esencial resultante de admitir que proceda la tutela contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso: si la tutela es un mecanismo subsidiario o supletorio, segn queda demostrado, es clara su improcedencia cuando ya se han producido no slo un proceso, en el cual se encuentran comprendidos todos los recursos y medios judiciales que autoriza la ley, sino tambin una providencia definitiva que puso fin al mismo; luego, por sustraccin de materia, no tiene operancia en la hiptesis la subsidiariedad prevista en la Constitucin Poltica. La tercera condicin que trae el pargrafo se refiere a que "no exista otro mecanismo idneo para reclamar la proteccin del derecho vulnerado o amenazado". La expresin "otro mecanismo idneo" permite concluir, vista la condicin anterior, que se trata de un mecanismo no judicial, que pudiera existir para evitar la demandada violacin o amenaza del derecho fundamental; es decir, en este aspecto la norma parte de un supuesto inconstitucional: el de la existencia de medios no judiciales para evitar el cumplimiento de las sentencias, enunciado que contrara flagrantemente el principio fundamental de orden jurdico-poltico acogido en el artculo 113 de la Carta sobre separacin de funciones entre las ramas del poder pblico y, de nuevo, el postulado de autonoma judicial, estatudo en los artculos 228 y 230 de la Constitucin. As, pues, estas tres condiciones para que proceda la accin de tutela contra las sentencias o las providencias judiciales que pongan fin a un proceso infringen abiertamente el orden constitucional. Habiendo desaparecido del ordenamiento jurdico la normativa con la que el legislador trat de incluir las providencias judiciales en los actos susceptibles de la accin de tutela, y existiendo claras y precisas razones axiolgicas y jurdicas de

rango constitucional que las sustraen imperativamente de dicha accin, expuestas por la Corte Constitucional de manera contundente, enftica y coherente en la sentencia reseada, es claro e indudable que con fuerza de cosa juzgada constitucional la accin de tutela no procede contra providencias judiciales, pues en palabras de esa sentencia ...la misma idea de justicia sugiere la de un punto definitivo a partir del cual la sentencia no pueda ser modificada. Habindose llegado a l, una vez agotados todos los momentos procesales, concluidas las instancias de verificacin jurdica sobre lo actuado y surtidos, si eran procedentes, los recursos extraordinarios previstos en la ley, no puede haber nuevas opciones de revisin del proceso, en cuanto la posibilidad de que as suceda compromete en alto grado la prevalencia del inters general (artculo 1 C.N.), representado en la necesaria certidumbre de las decisiones judiciales. Adems de resultar temeraria por lo claramente infundada y contraria a la cosa juzgada constitucional, insistir en cobijar las providencias judiciales con la accin de tutela utilizando el atajo irregular e inadecuado de la va de hecho, es introducir inconstitucionalmente una circunstancia que no slo derogara la caracterstica fundamental de la funcin jurisdiccional: la cosa juzgada7 y la consecuente seguridad jurdica, sino que tambin amenazara la estabilidad y confianza judicial, en la medida en que puede originar una desconfianza ciudadana generalizada en las decisiones judiciales de los procesos ordinarios y en la actuacin de los respectivos jueces, pues en lugar de vrseles como los dispensadores de justicia y protectores de los derechos de las personas, y quienes ponen fin o deciden con carcter de verdad y de forma definitiva los litigios jurdicos entre ellas, har que se les vea como potenciales vulneradores de los derechos fundamentales y como dispensadores precarios o provisionales de justicia, erosionando de esa forma la autoridad de los rganos judiciales, amn de que con la ilusin de revertir la situacin jurdica adversa que le ha sido definida y el afn de acudir a todos los medios a su alcance, ms aun si no le genera costo alguno, la parte vencida no parar en mientes para hacer uso de la accin de tutela, como la prctica lo ha demostrado, pretendiendo tornarla incluso en una instancia ms del proceso respectivo, en condiciones procesales que no estn pensadas ni diseadas para examinar controversias jurdicas y administrar justicia en condiciones normales, y

La cosa juzgada es, en este orden de elementos, la piedra de toque del acto jurisdiccional. Donde hay cosa juzgada hay jurisdiccin y donde no hay cosa juzgada no existe funcin jurisdiccional, dice la obra de Eduardo J. Couture, ELEMENTOS DEL DERECHO PROCESAL CIVIL, 16 reimpresin de la 3 edicin, pstuma, ediciones DEPALMA, Buenos Aires, 1990, pg.43.

que en manera alguna garantizan que la decisin del juez de tutela pueda ser mejor o ms acertada que la del juez natural del asunto. Tales implicaciones y cuestionamientos justamente aparecen advertidos por la misma Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992 que se ha venido comentando, en tanto manifest: Agrguese a lo dicho que, si de naturaleza humana hablamos, no es menos falible la del juez que acta en sede de tutela que la del juez encargado de fallar en los procesos ordinarios. Represe en que, a la luz de la Constitucin, son los mismos jueces encargados de fallar los procesos ordinarios los que, por mandato expreso del Constituyente tienen bajo su responsabilidad la decisin de las demandas de tutela, por lo cual es cuando menos inverosmil suponer que si un determinado juez acta dentro del proceso ordinario est en capacidad de lesionar los derechos fundamentales por su equivocacin o por su dolo, pero que no corren tales riesgos las sentencias que ese mismo juez profiera cuando lo haga a propsito de las acciones previstas en el artculo 86 de la Constitucin. Tngase presente que, tal como lo estatuye el Decreto 2591 de 1991, sus competencias para efectos de tutela no estn distribuidas por especialidades, lo cual permite que en gran parte de los casos se acuda en ejercicio de esta accin ante un juez de especialidad diferente al de conocimiento; ms an, la disposicin del artculo 40 de dicho estatuto, cuando se trate de sentencias emanadas de salas especializadas de los tribunales, dispone que conozca de la accin contra sus providencias otra sala, necesariamente encargada de administrar justicia en un ramo diferente. En estas circunstancias, agravadas por el perentorio trmino de diez (10) das dentro de los cuales tiene que resolverse sobre la demanda de tutela, no existe ninguna garanta de menor error judicial y, menos an, de perfecta proteccin de los derechos cuando se defiende la tutela contra sentencias como nica frmula para implantar la justicia supuestamente ignorada en el proceso. El acceso a la administracin de justicia (artculo 229 de la Constitucin) requiere, para que en efecto tenga utilidad, de un sistema jurdico que contemple un momento procesal definitivo en el que, con certeza, las resoluciones que se profieran sean aptas para la concrecin de los derechos. Pero, adems, implica que los jueces vayan resolviendo los asuntos puestos a su consideracin de tal modo que, evacuados los que se definen, puedan prestar atencin a nuevos procesos. Los pleitos interminables acaparan y obstruyen el aparato judicial y por lo tanto impiden a otras personas acceder a la administracin de justicia, causando simultneamente dao al inters general. De modo que a las razones jurdicas y axiolgicas expuestas, se suman razones prcticas de enorme inconveniencia y claramente previsibles a la luz de la experiencia, que pueden conducir a que la administracin de justicia colapse y se reduzca a una actividad precaria, y con ello pierda credibilidad ante los administrados, para que deba concluirse que con fuerza de cosa juzgada constitucional las providencias judiciales no son, no deben y no pueden ser objeto de accin de tutela, menos cuando el ordenamiento jurdico colombiano no lo

prev y tiene para todas las jurisdicciones un haz de mecanismos ordinarios y extraordinarios a fin de subsanar cualquier yerro en que por su condicin humana puedan cometer los jueces e incluso reparar el perjuicio que con ellos llegaren a causar a las partes interesadas, an en relacin con los derechos fundamentales, mecanismos que en la citada sentencia incluso se precisan. En manera alguna se pretende, con esta posicin, conferirle el carcter de valor absoluto al principio de la seguridad jurdica, en el entendido de que para defenderlo deban sacrificarse otros valores, igualmente importantes, como la paz, la convivencia pacfica, la existencia de un orden social justo o la justicia misma, sino que, por el contrario, lo que se quiere poner de presente en este pronunciamiento es el hecho de que la realizacin de esos valores depende de ese principio, pues sin seguridad jurdica no puede haber estado de derecho, y sin ste menos an puede garantizarse la efectividad de los fines esenciales del Estado sealados en el artculo 2 de la Constitucin Poltica, entre los que se encuentra, precisamente, la proteccin de los derechos fundamentales de todas las personas. La seguridad jurdica que est implcita en la cosa juzgada no es un valor en s y para s sino un medio para alcanzar la justicia, la armona y la convivencia social. 2. La va de hecho en la jurisprudencia contencioso administrativa. La va de hecho es un concepto originario de la jurisprudencia y la doctrina francesas, en las cuales est referida a la actividad administrativa, de all que se tenga como uno de los medios, formas o manifestaciones de dicha actividad, junto con los actos jurdicos (acto administrativo y contrato estatal, entre otros), las operaciones administrativas, las omisiones e incluso los hechos administrativos, estando definida por el carcter prctico o material de la actividad administrativa respectiva, carente de todo procedimiento y fundamento jurdico que le d legitimidad y lesiva de derechos econmicos o de libertades individuales, razn por la cual no est amparada de la presuncin de legalidad que cobija a otras formas sustancialmente similares, como la operacin administrativa, que al igual que aqulla es una actividad material o prctica, pero que contrario a la misma s tiene soporte jurdico, ya que est legitimada por una decisin previa contenida en un acto administrativo en firme o por una norma legal o reglamentaria que la autoriza.

La jurisprudencia de esta Corporacin tiene dicho que Para que pueda hablarse de va de hecho, debe estar claro ante los ojos del juzgador que la actuacin administrativa se ejercite sin facultad legal, o sin el respeto del procedimiento que para dicho obrar ha establecido la ley8; y que Las VIAS DE HECHO son operaciones materiales, totalmente extraas a las que por la ley le estn permitidas a la administracin, y a travs de ellas se amenaza ora la propiedad privada, ora las libertades pblicas9. Justamente a ello se debe la denominacin de va de hecho, pues sta es eso, un puro hecho que realiza la Administracin, y es por esa circunstancia que se le tiene como fuente de responsabilidad extracontractual del Estado en cuanto puede darse como un hecho administrativo o una ocupacin temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos pblicos o por cualquier otra causa. Se trata de un proceder del Estado en desarrollo de la actividad administrativa en el cual ste prescinde de las formalidades legales y las razones o circunstancias previstas en la ley para su ejecucin, es decir, despojada de todo fundamento jurdico que la legitima, mediante la cual afecta derechos patrimoniales o libertades constitucionales, como cuando ocupa un predio de propiedad privada para construir una obra prescindiendo del respectivo proceso de expropiacin y pago previo de la indemnizacin; o ejecuta un acto administrativo que debiendo ser previamente notificado al afectado, no lo fue, o se priva de la libertad a una persona sin orden previa de autoridad competente o sin que se den las circunstancias para que proceda sin dicha orden. Por ello la doctrina francesa, por ejemplo en voces del tratadista Andr De Laubadre, seala que hay va de hecho cuando en el cumplimiento de un acto material, la Administracin comete una irregulridad burda que atenta contra una libertad o contra una propiedad privada. Es as una irregularidad administrativa de un tipo particular: i) se refiere a los actos materiales de ejecucin; ii) supone una irregularidad grave, burda, que puede referirse a la misma medida de ejecucin, bien porque est viciada, o la decisin jurdica es gravemente ilegal;y iii) supone un atentado contra el derecho de propiedad o contra una libertad pblica10. Jean River, vocero tambin de esa doctrina, sostiene que la Administracin en el
Sentencia de 16 de noviembre de 1989, expediente nm. 4964-199, Seccin Tercera, consejero ponente doctor ANTONIO J. DE IRISARRI R. 9 Sentencia de 27 de agosto de 1994, expediente nm. 8765, Seccin Tercera, consejero ponente doctor Julio Cesar Uribe Acosta. 10 De Laubadre Andr, MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO, pgs. 59 y 60.
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ejercicio de sus prerrogativas puede provocar un grave atentado a las libertades y a las propiedades, de modo que su actuacin aparece, ms que como el ejercicio irregular de una de sus atribuciones, como un puro hecho material desprovisto de toda justificacin11. En lo que concierne a la doctrina hispanoamericana se tiene que el espaol Garrido Falla la seala como una terminologa importada de Francia, y que los supuestos para que se de son: i) incompetencia manifiesta, y ii) prescindencia total o absoluta de procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de las autoridades. La equipara al acto nulo de pleno derecho12. En tanto que el argentino Agustn Gordillo la considera equivalente a la hiptesis de inexistencia de acto administrativo o de acto administrativo inexistente, de modo que el juez puede as declararlo13. De all, entonces, que cuando se est ante actuaciones o decisiones formales, esto es, puramente jurdicas, como el acto administrativo o el contrato estatal, la ley, la jurisprudencia y la doctrina acuden a figuras distintas para tratar situaciones notoria u ostensiblemente carentes de las formalidades y fundamentos normativos aplicables al caso, tales como la inexistencia del acto jurdico de que se trate o causales de nulidad con una graduacin especial: grave o muy grave, o absoluta o de pleno derecho, etc. Sera el caso de la actuacin de un funcionario que carece en absoluto de competencia sobre el asunto, o la decisin que se profiere con prescindencia total del correspondiente procedimiento o las formalidades de ley ( v. gr. la imposicin de una sancin sin trmite alguno del procedimiento disciplinario o policivo administrativo ), o con ausencia total de los motivos de hecho o de derecho que lo pueden justificar; o de objeto o cosa en el caso del contrato estatal. En tales casos, es claro que hay ausencia de alguno de sus elementos de existencia o de la esencia del respectivo acto jurdico y por ende se considerar como inexistente, o nulo absolutamente, como en efecto lo ha hecho la jurisprudencia colombiana cuando se han dado tales circunstancias.

River Jean, DERECHO ADMINISTRATIVO, pg. 192 Garrido Falla, Manuel. TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, PAG. 504 13 Gordillo, Agustn. TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO , 1 edicin colombiana, Biblioteca Jurdica Dike, pg. XI-21.
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Por consiguiente, trasladar a la actividad jurisdiccional el concepto de va de hecho delineado en la jurisprudencia y en la doctrina del derecho administrativo referida a la actividad del Estado en sede administrativa, como lo ha pretendido la Corte Constitucional en su sentencia de tutela aqu reseada, pese a ser forzada e inadecuada, significara que para que una actuacin o pronunciamiento de un juez constituya va de hecho debe darse con prescindencia total de competencia, o de todo procedimiento o formalidades o fundamentos de hecho y/o derecho respectivos, o sin motivacin alguna cuando deba ser motivada, por cuanto de una parte se trata de una actividad formal o enteramente jurdica, de donde en el caso de que se den pronunciamientos con prescindencia de tales aspectos sencillamente no habra providencia judicial alguna, se estara ante inexistencia del correspondiente acto jurisdiccional o ante causales de nulidad procesal claramente reguladas en la Ley, y que en cuanto sean de las insaneables pueden ser declaradas en cualquier tiempo por el juez de la instancia. No puede, entonces, hacerse radicar o consistir la va de hecho en discrepancias interpretativas o en juicios de legalidad y constitucionalidad, pues de lo contrario sera desnaturalizar el concepto y por esa va instaurar una instancia ms o un recurso extraordinario de facto sobre el debate del respectivo proceso y el examen del fondo del asunto. 3. La providencia objeto de la sentencia En el presente caso, la Corte Constitucional ha pretendido juzgar, sin tener competencia alguna para ello, el auto de 5 de febrero de 2004 de la Seccin Primera de esta Sala, atrs citado, bajo los parmetros de la nocin administrativista de la va de hecho, apartndose incluso de la connotacin que ella ha acuado de esa expresin14 y con la cual ha intentado revertir su
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La Corte Constitucional en Sentencia T-567 de 19998, seal como las clases de defectos en la actuacin que configuran una va de hecho, los siguientes: ...una providencia judicial constituye una va de hecho cuando (1) presente un grave defecto sustantivo, es decir, cuando se encuentre basada en una norma claramente inaplicable al caso concreto; (2) presente un flagrante defecto fctico, esto es, cuando resulta evidente que el apoyo probatorio en que se bas el juez para aplicar una determinada norma es absolutamente inadecuado; (3) presente un defecto orgnico protuberante, el cual se produce cuando el fallador carece por completo de competencia para resolver el asunto de que se trate; y, (4) presente un evidente defecto procedimental, es decir, cuando el juez se desva por completo del procedimiento fijado por la ley para dar trmite a determinadas cuestiones. En suma, una va de hecho se produce cuando el juzgador, en forma arbitraria y con fundamento en su sola voluntad, acta en franca y absoluta desconexin con la voluntad del ordenamiento jurdico. Adems, en sentencia T-055 de1994, indic: Tradicionalmente se ha sealado la existencia de los siguientes elementos para la configuracin de una va de hecho en la actuacin estatal: 1) una operacin material, o un acto, que superan el simple mbito de la decisin, 2) un juicio sobre la actuacin que desnaturaliza su carcter jurdico, lo cual implica una mayor gravedad que la que se deriva del simple juicio de ilegalidad y 3) una grave lesin o amenaza contra un derecho fundamental.

comentada sentencia C-543 de 1992, generando el peor de los mundos sobre el punto al sustituir una situacin regulada, aunque inaplicable
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por

lo

manifiestamente opuesta a la Constitucin Poltica como era , por un concepto que siendo preciso en el derecho administrativo torn en indeterminado en los trminos en que lo traslad a la administracin de justicia, pues ste deja abierta la puerta para que de manera improcedente el juez de tutela se adentre en el examen del fondo del asunto y nada le impide para que esgrima como va de hecho lo que no est conforme con su juicio . As las cosas, la providencia referida, en tanto es sealada por la Corte Constitucional como va de hecho en los trminos administrativistas no sera una providencia judicial; vendra a ser una actuacin arbitraria, grosera, surtida por fuera y con prescindencia de las formalidades de ley, o sin fundamentacin normativa alguna, o carente de toda motivacin debiendo ser motivada o con incompetencia absoluta, lesiva de un derecho patrimonial o una libertad del demandante; pero sucede que nada de ello se le endilga a dicha providencia, y ni siquiera se insina, lo que de haberse hecho hubiera tenido que ser demostrado, sino que esa condicin arbitraria se le atribuye por que tal decisin contrara el contenido de la parte resolutiva de la Sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional, pues al tenor de lo dispuesto en sta, la accin de simple nulidad puede ser interpuesta contra actos administrativos de contenido particular cuando la pretensin de la misma sea la simple nulidad del acto, es decir, por un juicio sobre la legalidad que hace la Corte Constitucional con respecto a dicha providencia, lo cual no le est permitido a esa corporacin, ni encuadra en forma alguna en los moldes administrativistas de la va de hecho, y ni siquiera en los acuados por la misma Corte Constitucional, pues la situacin aducida por ella corresponde a un problema de interpretacin jurdica y por ende de confrontacin de dos posiciones, razonamientos o argumentaciones jurisprudenciales, situacin que se mide en trminos de correccin o acierto en la valoracin del asunto a la luz de los criterios en juego, lo cual es, justamente, lo opuesto de las actuaciones arbitrarias, pues stas lo son por ser irreflexivas, caprichosas, apartadas de todo razonamiento argumentativo, y nada de eso se evidencia en la actuacin de la Seccin Primera de esta Sala en comento.

El Consejo de Estado, en numerosos pronunciamientos anteriores a la sentencia C- 543 de 1994, inaplic el artculo 40 del Decreto 2591 de 1991 por considerarlo manifiestamente opuesto a la Constitucin Poltica al desconocer la cosa juzgada y la autonoma de los jueces consagrada en el artculo 230 de la Constitucin Poltica, entre otras razones jurdicas.

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De

modo

que

ni

resulta

apropiado

trasladar

una

figura

concepto

administrativista, y por ende referido a la actividad administrativa del Estado, a la administracin de justicia, en la cual hay conceptos y mecanismos apropiados para tratar y corregir o sancionar los procederes o pronunciamientos que se aparten ostensiblemente de los cnones de la recta justicia, ni tampoco hay correspondencia en grado alguno de las razones en las que la Corte Constitucional finca la mal trada va hecho que le atribuye a la providencia objeto de su exorbitante fallo de tutela, con las que determinan esa figura en la doctrina y la jurisprudencia del derecho administrativo. Por lo dems, no sobra reiterar que no hay asomo o viso alguno que dicha providencia sea arbitraria o carente de toda fundamentacin normativa en sus diferentes elementos, y no es de recibo que as se le califique por el hecho de que la Corte Constitucional considere que se opone a una sentencia suya, por dems susceptible de interpretacin jurdica, pues ni sta tiene competencia para hacer tales enjuiciamientos, ni apartarse razonadamente de las directrices jurisprudenciales de esa Corporacin, en caso de que ello se d, es per se una decisin arbitraria. 4. Inviabilidad de la referida sentencia de tutela 4.1. En cuanto al objeto de la misma Como ha quedado precisado y segn se observa en la resea que de ella se hizo, la providencia de la Seccin Primera objeto de dicha sentencia es una providencia judicial, que por lo dems hizo trnsito a cosa juzgada, y como tal -por definicin y los claros fundamentos jurdicos expuestos- se encuentra fuera del alcance de la accin de tutela. Por contraste, no hay va de hecho en el proceder de dicha Seccin, aun admitiendo en gracia de discusin que esa figura -vista en la perspectiva administrativista que ahora aduce la Corte Constitucionalquepa darse en la actividad de los jueces; tanto es as que ni siquiera se aduce por el accionante como tampoco por esa Corporacin la ocurrencia de alguno de los supuestos o elementos ya mencionados que la pueden constituir. Por consiguiente, la sentencia de tutela en comento carece en absoluto de objeto, luego no puede tener efecto jurdico alguno. No se puede proveer sobre algo que

no existe, como en este caso la pretendida va de hecho, bajo ninguna de las dos perspectivas: la administrativista y la acuada por la Corte Constitucional. 4.2. En cuanto a sus fundamentos En lo que aqu interesa, los artculo 241 y 243 de la Constitucin Poltica sealan: Artculo 241. A la Corte Constitucional se le confa la guarda de la integridad y supremaca de la Constitucin, en los estrictos y precisos trminos de este artculo. Con tal fin, cumplir las siguientes funciones: (...) 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formacin. 5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artculos 150 numeral 10 y 341 de la Constitucin, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formacin. (...) 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artculos 212, 213 y 215 de la Constitucin. 8. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formacin. ARTICULO 243. Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen trnsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podr reproducir el contenido material del acto jurdico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontacin entre la norma ordinaria y la Constitucin. Segn tales disposiciones, a la Corte Constitucional le corresponde decir o declarar si son constitucionales (exequibles) o inconstitucionales (inexequibles) los actos jurdicos referidos en ellas - leyes, decretos con fuerza de ley all especificados y decretos legislativos cuando sean llevados a su examen mediante los mecanismos que se indican, esto es, si los mantiene como parte del ordenamiento jurdico o los retira de tal ordenamiento. Esa es la decisin que le compete tomar a la Corte Constitucional en los procesos respectivos, y por ende es el contenido que por definicin tienen la parte resolutiva de las correspondientes sentencias. Para el efecto el artculo 46 de la Ley 270 de 1996, titulado CONTROL INTEGRAL Y COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL, establece que En desarrollo

del artculo 241 de la Constitucin Poltica, la Corte Constitucional deber confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constitucin. Es claro que dicha confrontacin comporta forzosamente la facultad de interpretar tanto las normas constitucionales como las normas de orden o jerarqua legal objeto del respectivo enjuiciamiento, pero la interpretacin de unas y otras se ubican en planos o niveles distintos, como quiera que slo la de las primeras constituyen jurisprudencia constitucional y tiene carcter vinculante dada justamente su atribucin de ser guardiana de la integridad del Estatuto Supremo, lo que a su vez la erige en interprete por autoridad de sus respectivas disposiciones, en tanto que la de las segundas se proyecta como jurisprudencia legal y criterio auxiliar para los operadores de las jueces, cuyo nico interprete por va de autoridad es el Congreso de la Repblica en virtud del artculo 150, numeral 1, de la Constitucin Poltica. As qued precisado en el artculo 48 de la Ley 270 de 1996, numeral 1, al prescribir, tal como result de la sentencia C-037 de 1996: ARTICULO 48. ALCANCE DE LAS SENTENCIAS EN EL EJERCICIO DEL CONTROL CONSTITUCIONAL. Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto: 1. Las de la Corte Constitucional dictadas como resultado del examen de las normas legales, ya sea por va de accin, de revisin previa o con motivo del ejercicio del control automtico de constitucionalidad, slo sern de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva. La parte motiva constituir criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicacin de las normas de derecho en general. La interpretacin que por va de autoridad hace, tiene carcter obligatorio general. (subrayas de la Sala) La interpretacin por va de autoridad a que alude la norma transcrita es justamente la de las normas constitucionales, y as lo dej en claro la misma Corte Constitucional al igual que el carcter obligatorio de la interpretacin constitucional, esto es, la interpretacin de las normas constitucionales, as como el carcter de criterio orientador de las normas legales enjuiciadas por ella, en la sentencia C-037 de 1996, en la cual examin mediante control previo de constitucionalidad la citada ley 270, y segn la normativa citada la nica interpretacin de una ley que obliga de manera general es la que hace el Congreso de la Repblica.

En la referida sentencia la Corte Constitucional sostuvo que La jurisprudencia como se ver ms adelante - ha sido clara en definir que la labor de la Corte Constitucional, encaminada a guardar la supremaca y la integridad de la Carta (Art. 241 C.P.), hace que ella sea la responsable de interpretar con autoridad y de definir los alcances de los preceptos contenidos en la Ley Fundamental. En ese orden de ideas, resulta abiertamente inconstitucional el pretender, como lo hace la norma que se estudia, que slo el Congreso de la Repblica interpreta por va de autoridad. Ello es vlido, y as lo define el artculo 150-1 de la Carta, nicamente en lo que se relaciona con la ley, pero no en lo que atae al texto constitucional. De otra parte, el artculo 230 de la Constitucin Poltica seala que Los jueces, en sus providencias, slo estn sometidos al imperio de la ley, y que La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial, con lo cual se consagra el principio de independencia o autonoma de los jueces, del cual no est dems advertir que es uno de los pilares de la democracia y del Estado de Derecho que surge con sta, pues de otra forma no est garantizada la imparcialidad de la administracin de justicia. De lo anterior se desprende de manera lgica que, sin que interese la parte de la sentencia en la cual se incluya esa interpretacin de la ley, esto es, sea en la parte motiva o en la parte resolutiva, no es constitucionalmente factible que la interpretacin de la ley examinada que se haga en la sentencia de constitucionalidad tengan carcter obligatorio, y menos para los jueces, pues a la incompetencia de la Corte Constitucional para imponer con fuerza normativa su interpretacin de la ley se suma la inequvoca autonoma de los jueces frente a la jurisprudencia en general, salvo la constitucional como atrs se precis, pues el Constituyente slo los someti al imperio de la ley y les dio la jurisprudencia como criterio auxiliar de su actividad, adems de la equidad, los principios generales del derecho y la doctrina. Por lo tanto, las llamadas sentencias de exequibilidad condicionadas16 no son sino aquellas que cuya parte resolutiva se acompaa de un elemento de la parte
16 Las sentencias condicionadas es una especie de las que la doctrina constitucional denomina sentencias moduladas, y tienen origen en la jurisprudencia constitucional europea y de ellas dice la Corte Constitucional que al igual que otros tribunales constitucionales, para ejercer el control normativo que le corresponde, ampla el mbito de las llamadas sentencias condicionadas o portadoras de restricciones especficas que ya son objeto de estudio y clasificacin en el derecho constitucional de los pases europeos y de algunos de Amrica Latina. (sentencia C-122 de 1999)

motiva, que se identifica como la condicin de la exequibilidad, al declarar que una determinada disposicin de orden legal resulta exequible en tanto se asuma en determinado sentido o con un especfico alcance, es decir, de acuerdo a una especfica interpretacin de las varias que le da la Corte Constitucional. En este caso, con el pretexto de interpretar una norma constitucional, lo que se ha hecho es interpretar una norma de rango legal y de la rbita de la jurisdiccin contencioso administrativa, de modo que pretender, como en efecto lo hace dicha corporacin, darle carcter obligatorio erga omnes a esa interpretacin suya, adems de que ello devendra en usurpacin de una atribucin privativa del Congreso de la Repblica, resulta incompatible con la autonoma de los jueces atrs anotada, quienes por mandato del artculo 230 de la Constitucin Poltica slo le deben obedecimiento a la ley, luego slo a ellos les corresponde interpretarla y en cada caso, sin perjuicio de tener como criterio orientador la jurisprudencia que sobre la misma se profiera por las distintas jurisdicciones, entre ellas la de la misma Corte Constitucional. Adems, quien se acoja a esa condicin como criterio orientador deber a su vez interpretarla para el caso concreto, pues de suyo la aplicacin de las normas y los correspondientes rubros jurisprudenciales es sustancialmente un acto de interpretacin de las mismas frente a las circunstancias del respectivo proceso. A lo anterior se agrega que la socorrida condicin de la sentencia anotada es equvoca, tanto que incluso deviene en un concepto indeterminado, segn se precisar ms adelante. Por lo tanto, esta Sala encuentra que es vinculante con fuerza de cosa juzgada y de manera erga omnes slo la parte resolutiva en estricto sentido, es decir, la decisin que se adopte en las sentencias de control de constitucionalidad, sean de la Corte Constitucional o de la misma Sala como juez supremo de constitucionalidad que tambin lo es por competencia residual, esto es en igualdad de condiciones y jerarqua de dicha Corte respecto de los actos que le ha asignado el Constituyente, especficamente en el artculo 237, numeral 2, de la Constitucin Poltica; y las razones inescindibles, claras y unvocas, de esa decisin que correspondan a interpretacin de normas constitucionales, esto es, que constituyan jurisprudencia constitucional de una u otra Corporacin judicial.

En consecuencia, la sentencia C-426 de 2003 nicamente es de obligatorio cumplimiento y acatamiento en cuanto declar exequible el artculo 84 del C.C.A. y no respecto de su interpretacin que a ttulo de condicin adicion a esa decisin, pues la misma no pasa de ser parte de las consideraciones de dicha sentencia y como tal contiene una interpretacin de una norma legal y no de una norma constitucional, que es la que adquiere carcter de cosa juzgada y obligatoriedad erga omnes, de lo cual emerge que la sentencia de tutela comentada est fundada en un supuesto jurdicamente inexistente e imposible, pues las sentencias condicionadas no estn previstas o autorizadas en la Constitucin Poltica y son incompatibles con los precisos trminos en que sta y la Ley Estatutaria de la Administracin de Justicia le han encomendado a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremaca de aqulla. Como quiera que esta Sala, con sus respectivas secciones, slo est sometida al imperio de la ley y sta manda que slo la parte resolutiva de las sentencias de control de constitucionalidad, que no es otra que la decisin o la disposicin adoptada por el juez, es obligatoria de manera general, le debe obedecimiento nicamente a la decisin de declarar exequible el artculo 84 del C.C.A. contenida en la sentencia C-426 de 2003, en tanto que la condicin agregada a la misma apenas le podra servir como criterio orientador, por constituir interpretacin de una norma legal, que no obliga, luego no es viable lgica y jurdicamente que la providencia objeto de la sentencia de tutela se oponga a la atrs citada por no estar acorde con tal condicin, y menos constituir por ello va de hecho, en cualquiera de los alcances comentados. 4.3. respecto de su decisin Infundadamente y con absoluta incompetencia la sentencia de tutela dice decretar la nulidad de todo lo actuado en el proceso contencioso administrativo donde se profiri la providencia tutelada, pues slo el juez natural, sea en virtud de la instancia por el grado funcional o por la prosperidad de los recursos extraordinarios, puede tomar tal decisin sobre los procesos bajo su conocimiento, segn lo seala el Cdigo Contencioso Administrativo en armona con el Cdigo de Procedimiento Civil en sus disposiciones pertinentes, es decir, el juez del conocimiento del asunto; mientras que el juez de accin de tutela ni es juez natural del asunto ni tiene competencia para asumir el conocimiento del mismo. De ser

juez de constitucionalidad especfica o excepcional no puede pasar a ser juez comn u ordinario y despojar a ste de su autonoma y de su jurisdiccin. Al punto vale reiterar lo dicho por la Sala en providencia de 29 de julio de 200417, en el sentido de que El juez de tutela, en ningn caso puede ejercer una funcin suplantadora de otro juez, y mucho menos cuando ste obra en ejercicio de mandatos constitucionales y con el propsito de salvaguardar la ley de leyes dentro de un especial marco de competencia constitucional. Y esto es apenas consecuencia de precisos ordenamientos superiores. En efecto, si bien es cierto que toda persona est facultada para incoar la accin que consagra el artculo 86 de la C.P., cuando sus derechos fundamentales constitucionales han sido vulnerados o se encuentran amenazados por la accin u omisin de cualquier autoridad pblica, caso en el cual, si la solicitud elevada debe prosperar, la correspondiente sentencia se proferir en el sentido de que la autoridad acte o se abstenga de hacerlo, no es menos evidente que este tipo de pronunciamiento no puede dirigirse a un Juez de la Repblica en relacin con su funcin de administrador de justicia, por resultar imposible jurdicamente impartirle ordenes a fin de que dirima un conflicto de intereses o litigio judicial en determinado sentido. Y al juez de tutela, a menos que resuelva incurrir en violacin manifiesta de la Constitucin, le est vedado, asimismo, dictar sentencia de reemplazo porque con ello suplantara al juez competente y, por ende, le usurpara su funcin pblica; conducta merecedora de reproche a la luz de normas especializadas del ordenamiento jurdico. Y es que, como se dijo antes, el fallo de tutela no puede salirse del lmite fijado en el artculo 86 de la C.P., que consiste en mandar que el funcionario acusado acte o se abstenga de hacerlo; orden de la que no son pasibles los jueces porque con ello se quebrantara el artculo 228 de la C.P., el cual prescribe que el funcionamiento de la administracin de justicia es autnomo ya que en virtud de tal autonoma los jueces, sometidos como estn al imperio de la ley (artculo 230 del la C.P.) dirimirn las contiendas luego de realizar una labor interpretativa de las normas jurdicas, tomando como criterios auxiliares de su actividad judicial la equidad, la jurisprudencia, los principios generales de derecho y la doctrina. As las cosas, la aqu glosada sentencia de tutela tampoco es viable en nuestro ordenamiento jurdico para dejar sin efecto el interlocutorio de la Seccin Primera objeto de la misma, por tanto ninguna aptitud tiene para cambiar la situacin jurdica definida mediante dicho provedo. 4.4 En relacin con el fin que persigue Con la pluricitada sentencia de tutela la Corte Constitucional ordena que se le d trmite a la demanda de nulidad incoada por Luc Claude Simon Schneekloth en nombre de la persona jurdica Pro Nios Pobres, segn las previsiones de la
La citada providencia de 29 de julio de 2004, fue proferida dentro del expediente AC-10203, consejero ponente doctor Nicols Pjaro Pearanda.
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Sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional, dado que lo pretendido por l es el control de legalidad en abstracto, sin que persiga restablecimiento o reparacin alguna, lo cual, a ms de ser inaceptable e improcedente en el contexto normativo comentado y constituir una abierta intromisin en las competencias de los rganos de la jurisdiccin contencioso administrativa, por cuanto de suyo da por admisible dicha demanda, lo que slo le corresponde examinar en todos sus aspectos a dichos rganos, en este caso concreto persigue una quimera por cuanto de drsele trmite a dicha demanda se llegara a un pronunciamiento jurdicamente irrelevante a la luz de las consideraciones de la misma sentencia C-426 de 2002, lo cual est por fuera del contenido y la razn de ser de la funcin jurisdiccional y de los actos jurisdiccionales, en tanto justamente se determinan por la aptitud que una y otros tienen de producir efectos jurdicos, definiendo, modificando, o extinguiendo situaciones jurdicas, pues de otra forma no podran declarar o dar el derecho con efecto de cosa juzgada, segn lo propio de esa funcin. En la atrs citada C-543 de 1992 la Corte Constitucional dijo que La sentencia no es simplemente un documento suscrito por el juez sino el resultado de una gnesis que tiene lugar en dos planos diversos: el objetivo, que es propiamente el proceso considerado en sentido jurdico, integrado por las varias etapas que la ley contempla, y el subjetivo, que corresponde a la operacin mental efectuada por el fallador, en cuyo fondo lgico hay un silogismo que tiene como premisa mayor la norma general y abstracta de la ley, por premisa menor los hechos controvertidos y por conclusin la parte resolutiva del fallo, que se constituye en mandato concreto, obligatorio para quienes fueron partes dentro del proceso (subrayas de la Sala). El tratadista Couture dej dicho en su obra, citando a WACH, que La idea de jurisdiccin, como la de proceso, es esencialmente teleolgica, y agrega que La jurisdiccin por la jurisdiccin no existe. Slo existe como medio de lograr un fin. Que El fin de la jurisdiccin es asegurar la efectividad del derecho. En el despliegue jerrquico de preceptos, propio de la normatividad, la jurisdiccin asegura la continuidad del orden jurdico. Es, en ese sentido, un medio de produccin jurdica. El derecho instituido en la Constitucin se desenvuelve jerrquicamente en las leyes; el derecho reconocido en las leyes, se hace efectivo en las sentencias judiciales. Esto asegura no slo la continuidad del derecho, sino tambin su eficacia necesaria.18

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COUTURE J. Eduardo, Op. Cit. pags. 43 y 44.

En el caso de la jurisdiccin contencioso administrativa, segn los artculos 82 del C.C.A., su objeto es juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las Entidades Pblicas, y de las personas privadas que desempeen funciones propias de los distintos rganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y los Juzgados Administrativos de conformidad con la Constitucin y la ley. (...), inclusive, las controversias que se originen en actos polticos o de Gobierno. Cuando se habla de litigio se habla de una controversia o conflicto que tiene relevancia jurdica, que tiene la vocacin de trascender en las situaciones o relaciones jurdicas, lo cual est en concordancia con lo atrs citado de la obra de COUTURE, en la cual justamente ensea que Por contenido de la jurisdiccin se entiende la existencia de un conflicto con relevancia jurdica que es necesario decidir mediante resoluciones susceptibles de adquirir autoridad de cosa juzgada.19 En virtud de ello es que los artculos 174 y 175 del Cdigo Contencioso Administrativo sealan, en su orden, que Las sentencias ejecutoriadas sern obligatorias para los particulares y la administracin, y que La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendr fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producir cosa juzgada erga omnes pero slo en relacin con la causa petendi juzgada., que el derecho sustancial debe tener prevalencia y el juez, cuando ello sea procedente, deber dictar sentencia de fondo en todos los casos puestos a su conocimiento, aunque no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, segn los artculos 228 de la Constitucin Poltica y 37 del C. de P.C., respectivamente. En lo que hace a la accin de nulidad, prevista en el artculo 84 ibdem, como su nombre lo indica, tiene como fin permitir a los ciudadanos y a las mismas autoridades solicitar la anulacin de las actos administrativos, a fin de restaurar el ordenamiento jurdico que se considere alterado por los efectos jurdicos de alguno de tales actos, y es sabido que la anulacin es la desaparicin o supresin del mundo jurdico del respectivo acto, que para poder darlo como restaurado o recuperado esa desaparicin se produce desde el momento del nacimiento del acto anulado (ex - tunc ), es decir, se le pasa a considerar como si nunca hubiera existido. De otra forma no se recobrara la armona o la legalidad perseguida, pues
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Ibdem, pg. 36.

la situacin jurdica creada por el acto, mientras existi seguira proyectndose an despus de su anulacin, y su presuncin de legalidad por ese tiempo se mantendra. Recurdese que la anulacin de un acto administrativo es la consecuencia de que se llegue a desvirtuar judicialmente la presuncin de legalidad que le es propia. No puede darse la nulidad de acto administrativo sin que los efectos jurdicos que produce o la situacin jurdica (general o particular) que le es consustancial desaparezca. Lo que sustancialmente se anula es la situacin jurdica (general o particular) que contiene todo acto administrativo. El acto administrativo no es un mero nombre, una entelequia, sino una realidad jurdica, y slo puede ser acto administrativo en cuanto sea acto jurdico, esto es, que tiene relevancia jurdica, en trminos de crear, declarar, modificar, adicionar o extinguir una situacin jurdica, con lo que de todas formas genera o define una situacin jurdica nueva, no existente antes de su expedicin. Pensar el acto administrativo sin efectos jurdicos es reducirlo a un acto moral, a una opinin, a un mero deseo, etc. Por tanto, anular un acto administrativo es suprimir la situacin jurdica que contiene, volver a la situacin jurdica anterior a l, sea general o particular, y de suyo es la razn de ser o el fin de la accin de nulidad en cuanto forma de restablecer la legalidad interrumpida por el acto anulado. Si se trata de actos administrativos generales, desaparecer para los administrados y para la Administracin la posibilidad de ser afectados positiva o negativamente por su eventual aplicacin. Dejan de ser obligatorios. De all que el artculo 175 del C.C.A. establezca que Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarn sin efecto en los pertinente los decretos reglamentarios. En tanto que el artculo 66 ibdem, a su vez, seala que Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos sern obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdiccin en lo contencioso administrativo (destaca la Sala)

Si es particular, se restablecer la situacin subjetiva y concreta anterior a l, de all que sea posible el restablecimiento del derecho particular o subjetivo vulnerado. En la sentencia C-426 de 2002 la Corte Constitucional declar exequible el artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo, tal y como fue subrogado por el artculo 14 del Decreto 2304 de 1989, bajo la condicin de que siempre y cuando se entienda que la accin de nulidad tambin procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensin es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del Sentencia. Dentro de esa parte motiva se lee en el punto 7.24, que: Asimismo, en aras de la certeza y seguridad jurdica, habr de aclararse que cuando no se promueva la accin de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del trmino de caducidad fijado en la ley, y se demanda un acto de contenido particular y concreto a travs de la accin de simple nulidad, la sentencia que acoge la pretensin de nulidad del acto no abre la posibilidad para que el sujeto afectado pueda entrar a solicitar la reparacin del dao antijurdico derivado de dicho acto. En realidad, el hecho de que no se haya reclamado en tiempo el reconocimiento de una situacin jurdica individual afectada por un acto administrativo, impide de plano que pueda utilizarse el contencioso de simple anulacin como medio para revivir nuevamente la posibilidad de reclamar, por va judicial, el restablecimiento del derecho presuntamente afectado. (subrayas de la Sala) La primera condicin anotada est montada sobre una expresin que conceptualmente resulta equvoca en el contexto respectivo, esto es, control de legalidad en abstracto, de all que si, hipotticamente, se le reconociera un fundamento normativo, estara sujeta a la connotacin que cada juez le d en su leal saber y entender, de suerte que lo concerniente a su aplicacin derivara en un problema de interpretacin epistemolgica de dicha expresin, por lo cual, en ltimas, toda violacin que se llegare a invocar del artculo 84 del C.C.A. entendido bajo la aludida condicin, sera el resultado de las discrepancias que surjan en las interpretaciones conceptuales que se haga de la expresin en abstracto. De otra parte, la segunda consideracin transcrita es un contrasentido, de donde es antittica a la luz de las caractersticas y efectos de la accin de nulidad y acto, en los trminos de la parte motiva de esta

desconoce las implicaciones del acto administrativo sobre el orden jurdico. Al respecto de tales observaciones se hacen las siguientes precisiones. 4.4.1. En cuanto al control de legalidad en abstracto de que habla la condicin anotada, se tiene que el control de legalidad que ejerce la jurisdiccin contencioso administrativa sobre los actos administrativos se da de una sola forma, esto es, examinando la conformidad del acto administrativo sometido a su juicio con las normas superiores que le sirven de fundamento sustancial y formalmente considerado, y como tal se ejerce tanto sobre actos administrativos generales o regla y particulares, de modo que desde el punto de vista de su objeto, lo que puede ser abstracto es la situacin jurdica que se examine en tanto los primeros son actos reglas por contener situaciones abstractas e impersonales, mientras que los segundos, como es sabido, contienen situaciones jurdicas individualizadas o subjetivas, concretas. Luego desde ese punto de vista no siempre puede ser abstracto el objeto del control de legalidad. Ahora bien, sea que se trate de unos u otros, visto desde el punto de vista de sus fundamentos, el control de legalidad jurisdiccional de todos ellos se debe hacer examinando las circunstancias o condiciones fcticas y/o jurdicas que se dieron en el momento de expedicin o formacin del respectivo acto administrativo, es decir las que le sirven de fundamento y lo determinan, pues las causales de nulidad previstas en el artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo estn referidas justamente a la gnesis o nacimiento del mismo, y as lo tiene reiterado la jurisprudencia de esta Sala. Sguese de ello que en sede jurisdiccional no puede examinarse la legalidad sin atender o juzgar en concreto las circunstancias que enmarcaron y determinaron su expedicin, ya sean puramente de derecho o fcticas, las cuales en todo caso implica considerar las circunstancias o razones de derecho pertinentes. As ha de hacerse sea que se cuestione la conformidad del acto con las normas en que debera fundarse, la competencia de quien lo profiri, el respeto de la forma regular de expedicin, de los derechos de audiencia y de defensa, la veracidad de la motivacin, o el uso no desviado de las atribuciones propias. Nada de ello se puede verificar sin valorar las circunstancias pertinentes en relacin con el acto administrativo especfico que se enjuicia, el cual debe estar adecuadamente individualizado, segn el artculo 138 del C.C.A., y el momento en que naci a la vida jurdica. Por lo tanto, en lo que hace al fundamento del control

de legalidad ste tampoco puede ser en abstracto, pues necesariamente debe estar referido a un acto administrativo determinado, es decir, a una situacin jurdica determinada, y a unas circunstancias de tiempo, modo, lugar, de persona, de fin, etc. que hicieron parte de las condiciones de su formacin. No es posible el control de legalidad haciendo abstraccin, esto es, dejando de lado la unidad que se conforma entre un acto administrativo especfico y sus condiciones de expedicin. En el caso del acto administrativo objeto de la providencia tutelada, el control de legalidad que se le hubiera podido hacer, de haber sido demandado en tiempo, y que de manera improcedente se ha pretendido, hubiera implicado analizar los hechos constitutivos de la infraccin urbanstica, esto es, la conducta del actor y las circunstancias que la rodearon, a la luz de las normas pertinentes, por lo tanto la valoracin jurdica de esa conducta, personal y concreta. Si se mira desde el contenido de la finalidad del control de legalidad y del contenido de su resultado, se tiene que, como se dijo, ste busca establecer la conformidad o compatibilidad del acto administrativo encausado, esto es, de la situacin jurdica general o particular enjuiciada, con el ordenamiento jurdico, y por tanto si debe o no permanecer en l. Por ello, la sentencia que resulte de ese control declarar o negar su nulidad, segn lo establece el artculo 175 del C.C.A. atrs comentado; con lo segundo desaparecer la situacin jurdica contenida en el acto, que para este caso sera la desaparicin de la infraccin urbanstica declarada en cabeza del actor y sus consecuencias. El slo hecho de que se anule esa infraccin es ya de por s un restablecimiento del derecho, pues implica exoneracin de la correspondiente responsabilidad administrativa. Es decir, que los efectos de su nulidad, si el acto es general, sern generales o impersonales, por lo que tambin se les denomina efectos abstractos; pero si es particular, sern igualmente particulares o subjetivos, y de todos modos tendr efectos jurdicos, incluso con fuerza de cosa juzgada. De all que desde esa perspectiva el control de legalidad tampoco puede ser en abstracto, a menos que se entienda como tal el control tendiente a preservar o restablecer el orden jurdico en abstracto, esto es, el contentivo de situaciones jurdicas impersonales, del cual precisamente hacen parte los actos administrativos regla o generales. No es posible ejercer el control de legalidad por esta jurisdiccin haciendo abstraccin de sus efectos, pues indefectiblemente debe arribar a una y otra declaracin, y

cualquiera de ella tiene efectos sobre los destinatarios - indeterminados o individualizados - del acto, con fuerza de cosa juzgada en tanto van a estar contenidas en una sentencia. De modo que si por control de legalidad en abstracto pudiera entenderse que la sentencia haga abstraccin de, esto es, que no afecte la situacin jurdica general o individual - creada o contenida en el acto administrativo sub jdice en accin de nulidad, tambin es un control imposible por cuanto no puede haber sentencia de accin de nulidad que no declare si anula o no dicha situacin jurdica, pues sta, y no otra cosa, es sustancialmente el acto administrativo en tanto acto jurdico. Recurdese que al tenor del artculo 66 del C.C.A. los actos administrativos sern obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdiccin en lo contencioso administrativo, lo cual justamente slo se puede dar en virtud del control de legalidad a cargo de esa jurisdiccin. No puede existir un acto administrativo sin que implique una situacin jurdica, pues es de su esencia que as sea; ni como atrs se precis, no cabe un acto jurisdiccional sin efecto jurdico, pues igual que aqul es tambin un acto jurdico, con la diferencia sustancial de que los efectos de ste son de cosa juzgada. Dicha de otra forma, no puede existir situacin jurdica sin el acto jurdico, en este caso un acto administrativo, que la contenga. Pinsese por ejemplo cmo podr darse o subsistir la condicin de alcalde de quien fue elegido como tal, sin que exista el acto administrativo mediante el cual se le declar electo; o la de pensionado, sin que exista el acto administrativo mediante el cual se le reconoci la respectiva prestacin social. La extincin de ste, por cualquier forma, no es otra cosa que la extincin de aqulla. Podra seguirse considerando al actor responsable de la infraccin urbanstica determinada en el acto administrativo que tardamente ha pretendido impugnar, despus de que se llegare a declarar su nulidad, ms s esa nulidad se diera por llegarse hipotticamente a concluir que no hubo tal infraccin ?. Obviamente que no, lo cual sera ya un beneficio personal obtenido por la nulidad del acto administrativo. De lo contrario sera como decir que se anula el acto en cuanto declara responsable administrativamente al sancionado, pero se mantiene la declaracin de esa responsabilidad administrativa.

Es pues ilusorio y quimrico perseguir un control de legalidad sin relevancia jurdica sobre los destinatarios o el destinatario del acto sometido al mismo, ya que por ello no sera control de legalidad y menos en sede jurisdiccional. No por otra razn, vale recabarlo, el artculo 228 de la Constitucin Poltica seala que en la administracin de justicia prevalecer el derecho sustancial, y en concordancia con ello el artculo 37 del C. de P.C. manda que el juez debe decidir aunque no exista norma exactamente aplicable al caso controvertido y evitar nulidades y providencias inhibitorias. En ese contexto, la teora de los fines y motivos, construida por esta jurisdiccin mediante un proceso razonado y decantado de aos, como toda la jurisprudencia que ha creado esta jurisdiccin, no es un planteamiento subjetivista, ni su aplicacin en este caso es arbitraria, como se ha querido hacer ver en las sentencias de tutela y de constitucionalidad comentadas, sino que obedece y recoge las caractersticas y elementos sustanciales de las diferentes acciones contencioso administrativas, en cuanto se advierte que la ley las ha delimitado asignndole fines y motivos especficos, de suerte que slo proceden para el fin y por los motivos que les corresponde, v. gr., la accin electoral tiene como fines y motivos los sealados en los artculos 227 y ss. del C.C.A.; la de controversias contractuales, los sealados en el artculo 87 ibdem; la de reparacin directa, en el artculo 86, ibdem; la de nulidad en el artculo 84, y la de nulidad y restablecimiento del derecho en el 85, del mismo estatuto, en concordancia con el anterior, pudindose observar que varias de ellas tienen en comn perseguir la nulidad de un acto administrativo, lo cual no puede significar que el acto administrativo que es susceptible de cada una de ellas pueda serlo siempre de la accin de nulidad, como sera el caso de un acto que declara una eleccin, que siendo objeto de la accin electoral pretenda ser demandado en accin de simple nulidad despus de vencido el trmino de caducidad de aqulla. De esa forma, la teora de los fines y motivos comporta y por ende puede expresarse en trminos de una interpretacin sistemtica de las disposiciones procesales pertinentes, en el sentido de que tratndose de actos administrativos, el artculo 84 del C.C.A contiene la regla general segn la cual la accin de nulidad procede contra todos los actos administrativos, y como toda regla general admite excepciones, las cuales por ser tales necesitan de norma expresa que establezca una accin distinta para determinados actos administrativos, ora por sus fines o

motivos, ora por sus reglas procesales como las relativas a la caducidad. De lo contrario no tendra eficacia ni relevancia jurdica alguna establecer acciones especiales, es decir, distintas a la de accin de nulidad, para determinados actos administrativos si en todo caso o siempre van a ser susceptibles de esta ltima. Tales seran los casos, por ejemplo, de los mencionados actos electorales; de los actos precontractuales o separables del contrato a que se refiere el artculo 87 del C.C.A., as como los actos de extincin del dominio agrario y dems sealados en el artculo 136, numeral 5, para los que se prev la accin de revisin, entre otros. A lo anterior se agregan las reglas relativas a los presupuestos de la accin y del proceso (agotamiento de va gubernativa, legitimacin en la causa, oportunidad para incoarla, etc.). Por lo tanto vale decir que entre esas excepciones se encuentran los sealados en el artculo 85 del C.C.A., esto es, los actos administrativos que lesionen un derecho amparado en una norma jurdica o le impongan una obligacin fiscal a una persona determinada, es decir, los actos administrativos que tienen efectos subjetivos y concretos, los cuales, de ordinario son los actos administrativos de carcter particular, pues rara vez uno de carcter general puede lesionar de manera directa, es decir, sin que medie un acto administrativo o una operacin administrativa de aplicacin suya, un derecho en cabeza de una persona determinada. Lo anterior se explica porque hacer valer el imperio de la ley frente a tales actos no implica restaurar el orden jurdico en abstracto sino en concreto, es decir, slo respecto de la persona titular del derecho lesionado, lo cual el legislador ha dispuesto denominar restablecimiento del derecho, al darle ese nombre a la accin consagrada en el citado artculo 85, antes denominada de plena jurisdiccin, pues subsanar la ilegalidad del acto administrativo particular es precisamente el restablecimiento del derecho subjetivo afectado, al que cabe adicionarle la indemnizacin de eventuales perjuicios resultantes de su violacin. En ese orden, bien pudo denominar a la consagrada en el artculo 84 accin de restablecimiento general del derecho y a la del artculo 85, accin de restablecimiento particular del derecho.

Ahora bien, visto el artculo 85 en concordancia con otras disposiciones tanto del C.C.A. como de otros estatutos normativos, se llega a otra regla general con excepciones, consistente en que los actos administrativos particulares slo son susceptibles de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho, excepto aquellos que estn sometidos por norma expresa a una accin distinta o que son de especial relevancia para el inters general nacional; y aqu vale volver a los actos de eleccin, que siendo subjetivos estn reservados a la accin electoral, o hacer mencin de los actos administrativos de cartas de naturaleza, para los que se prev el proceso de nulidad de cartas de naturaleza, previsto en los artculos 221 y 222 del C.C.A., cuya accin, por lo dems est sujeta a una caducidad de 5 aos. La excepcin del artculo 85 frente a la del artculo 84 en lo que hace a los actos administrativos particulares se explica justamente por cuanto la situacin jurdica de stos slo tiene relevancia para la persona afectada, de suerte que es a ella a quien puede interesar que el acto se mantenga o no, y el imperio de la legalidad o del ordenamiento jurdico slo se proyecta sobre su mbito personal, y como es inherente a la nulidad del acto volver las cosas al estado anterior, dicha nulidad es una condicin necesaria para que en su caso personal se restablezca el orden jurdico violado. Dicho de otra forma, no puede haber nulidad del acto particular sin que desaparezca el efecto jurdico que causa determinada persona. Como quiera que en virtud del principio de la certeza jurdica, que impone que las situaciones jurdicas subjetivas tengan definicin en el tiempo, lo cual ha dado lugar a la fijacin de reglas clausurativas o de oportunidad como las de prescripcin y caducidad, las situaciones jurdicas particulares creadas mediante actos administrativos no pueden ser ajenas a ese principio, de all que respecto de los mismos se establezcan tambin dichas reglas, dadas en trminos de caducidad, salvo aquellos que por su inters comn por diversas razones, el legislador y la jurisprudencia de esta Sala ha sustrado de esos trminos, como ocurre con ciertos actos administrativos particulares que son pasibles de la accin de simple nulidad. De modo que ambas acciones implican restablecer el orden jurdico violado, en una con efectos generales, y en otra con efectos individuales, personales directos y concretos. Por ende, la lectura adecuada de los artculos 84 y 85 del C.C.A. es (lesivo o favorable) a una

la que se hace en la teora de los fines y motivos, que la Sala ratifica nuevamente en esta providencia y que no responde, como desapacible y descomedidamente afirma la Corte Constitucional en la sentencia de tutela atrs reseada, a una ftil consideracin. 4.4.2. Por lo anterior, el aparte resaltado de las consideraciones de la sentencia C426 de 2002, es antittico en virtud de que es contradictorio o imposible que la sentencia que en accin de simple nulidad acoja la pretensin de que se anule un acto administrativo particular impida que abre la posibilidad para que el sujeto afectado pueda entrar a solicitar la reparacin del dao antijurdico derivado de dicho acto (...) que no se haya reclamado en tiempo, como se expresa en ese aparte, pues con esa anulacin justamente lo que en dicha accin se reclama es la anulacin de la situacin jurdica que afecta a la persona de que se trate, que puede ser el mismo actor o cualquier persona, pues tratndose de la accin de nulidad puede ser incoada por toda persona, y la sentencia que acoja esa pretensin no hace ms que extinguir esa situacin particular, amn de que el fallador de tutela olvida que el fin primario de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho no es la reparacin del dao, sino el restablecimiento de su derecho lesionado, lo cual es justamente restituirle, volver en su caso, a la situacin jurdica anterior al acto demandado, y que la reparacin del dao antijurdico derivado de dicho acto es adicional o subsidiaria a dicho restablecimiento, para cuando el restablecimiento del derecho lesionado no es suficiente para subsanarlo, o para cuando no es posible dicho restablecimiento, v, gr. cuando en ejecucin del acto administrativo anulado se haba demolido un inmueble. Si la nulidad del acto no restablece el derecho o, en subsidio, no da lugar a la indemnizacin del perjuicio, se est ante un pronunciamiento sin relevancia jurdica, pues la situacin jurdica subjetiva que lo constituye se mantiene, es decir, no se restablece el orden jurdico particularmente violado, luego ese pronunciamiento no tiene carcter de sentencia o de acto jurisdiccional. Sera menos que una sentencia inhibitoria. A lo sumo sera una opinin o concepto sobre la legalidad del acto, y esta jurisdiccin no est prevista para proferir conceptos u opiniones en forma de sentencia. Tales razones tambin hacen que la sentencia de tutela objeto de este pronunciamiento no tenga viabilidad alguna, pues se dirige a un fin jurdicamente

imposible, incompatible con la naturaleza del acto administrativo y de la funcin jurisdiccional as como del control de legalidad que en ella se ejerce sobre aqul, pues para el efecto est fundada en una errada apreciacin del derecho de accin y de las acciones contencioso administrativa que dejan sin contenido el acto administrativo, la funcin jurisdiccional y el control de legalidad, pues no existe funcin jurisdiccional sin decisin con relevancia jurdica, ni control jurisdiccional de legalidad en abstracto, de all que la ley le mande al juez evitar en lo posible las sentencias inhibitorias. 5. CONCLUSIONES 5.1. Sin que sea del caso volver a revisar la providencia objeto de la sentencia de tutela, no es admisible ni tiene cabida en virtud de la cosa juzgada constitucional que sea anulada en accin de tutela y por una autoridad que no es juez natural del asunto, pues como ha quedado precisado tiene carcter de acto jurisdiccional. Como tampoco es admisible que se le tilde de arbitraria a ttulo de va de hecho, ya que no hay siquiera asomo de que as hubiera sido, y menos por una supuesta desatencin de una sentencia de constitucionalidad cuya parte resolutiva se quiere hacer consistir en una formulacin que no est prevista en los precisos trminos en que la Constitucin le ha asignado a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremaca de la constitucin, amn de que est construida sobre un concepto jurdicamente inexistente, el control de legalidad en abstracto, por dems de forma equvoca e incompatible con la norma objeto de dicha parte resolutiva que hace parte del desarrollo legal del control jurisdiccional contencioso administrativo de los actos administrativos. Por lo tanto la Sala reafirma y se acoge al carcter inmodificable, inimpugnable y definitivo de dicho auto, de donde mantiene su vigencia frente a la aludida sentencia de accin de tutela, de 1 de septiembre de 2004, proferida por la Corte Constitucional en Sala Sexta de Revisin, dentro del expediente T-927.827. 5.2. Es posicin mayoritaria de la Sala: Que en virtud de la cosa juzgada constitucional originada en la sentencia C-543 de 1992, las providencias judiciales no son susceptibles de accin de tutela, pues estn protegidas por el principio de la cosa juzgada y por la independencia y autonoma de los jueces que la Constitucin Poltica, como pilar del Estado de

Derecho y de la democracia, les otorga al someterlos slo al imperio de la Constitucin y la Ley. Que la jurisprudencia contencioso administrativa unificada nicamente la profiere la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, como autoridad suprema de dicha jurisdiccin, y que en virtud de su independencia tiene autonoma plena para interpretar la ley en el marco de la Constitucin y de las normas que le sean superiores. Que reitera la posicin jurisprudencial que mayoritariamente ha venido sosteniendo sobre el control judicial de los actos administrativos particulares, por cuanto contiene una interpretacin razonada y sistemtica de las normas que regulan las acciones contencioso administrativas y que se aviene con el contenido de la funcin jurisdiccional, la eficacia de dichas normas y los asuntos a cargo de la jurisdiccin contencioso administrativa, en especial los relativos a los actos administrativos, en aras de preservar la estabilidad de los mismos, y por ende la seguridad jurdica y los derechos reconocidos mediante ellos cuando crean situaciones jurdicas particulares o subjetivas. Con base en lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. RESUELVE: PRIMERO. DECLARASE que la sentencia de tutela de 1 de septiembre de 2004, proferida por la Corte Constitucional en Sala Sexta de Revisin, dentro del expediente T-927.827, que invalida lo actuado dentro del expediente de accin de nulidad identificado con radicacin Nm.: 25000 2324 000 2003 00557 01, actor fundacin PRO NIOS POBRES, y ordena que se le d trmite a la demanda de dicha accin, carece de validez por haberse producido en contrava de los mandatos de la Carta Poltica, sin competencia constitucional alguna, suplantando al Consejo de Estado y a los dems rganos de la jurisdiccin contencioso administrativa en el ejercicio de su funcin como jueces naturales en materia de acciones contencioso administrativas y con desconocimiento de la cosa juzgada constitucional. Por consiguiente no produce ningn efecto sobre el auto de cinco (5) de febrero de dos mil cuatro (2004), proferida en por la Seccin Primera de esta

Sala, mediante el cual confirm el auto de primera instancia que rechaz dicha demanda. SEGUNDO. DECLARASE, en consecuencia, que el referido auto de cinco (5) de febrero de dos mil cuatro (2004), proferido por la Seccin Primera de esta Sala sigue inclume e hizo trnsito a cosa juzgada material, razn por la cual es inmodificable, inimpugnable y definitivo en cuanto confirm el auto de primera instancia que rechaz dicha demanda, y sus efectos no pueden suprimirse mediante fallo de tutela. Cpiese, notifquese, comunquese, publquese en los Anales y cmplase. Ejecutoriada esta providencia, archvese definitivamente el expediente.

ALEJANDRO ORDOEZ MALDONADO Presidente ALBERTO ARANGO MANTILLA Aclaracin de voto CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

TARSICIO CACERES TORO

RUTH STELLA CORREA PALACIO Salvamento de voto

REINALDO CHAVARRO BURITICA

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

ALIER EDUARDO HERNANDEZ E. Salvamento de voto

MARIA NOHEMI HERNANDEZ P.

FILEMON JIMENEZ OCHOA

JESUS MA. LEMOS BUSTAMANTE

LIGIA LOPEZ DIAZ

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO Aclaracin de voto

OLGA INES NAVARRETE B.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO

MARIA INES ORTIZ BARBOSA Aclaracin de voto

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT P.

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE Aclaracin de voto

NICOLAS PAJARO PEARANDA

DARIO QUIONES PINILLA

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

HECTOR J. ROMERO DIAZ

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA Salvamento de voto

MERCEDES TOVAR DE HERRAN Secretaria General

ACLARACION DE VOTO Consejero: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE Radicacin nmero. 11001-03-15-000-2004-00270-01(IJ) Actor: PRO NIOS POBRES C. P. Dr. RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA Comparto las razones expuestas en la decisin adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en el presente asunto, sin embargo quiero manifestar las razones que llevan a aclarar mi voto. En primer lugar es importante precisar que al declararse sin valor y efecto la decisin contenida en la sentencia de la Corte Constitucional de fecha primero de septiembre de 2004 dentro del expediente de Tutela 927.827, tal va es la procedente, pues las nulidades procesales siempre se declaran mediante auto (artculos 143 y ss. del Cdigo de Procedimiento Civil, aplicables por remisin expresa del artculo 165 del Cdigo Contencioso Administrativo) De otra parte y sin necesidad de hacer complicadas elucubraciones sobre la estructura del Estado, he sostenido que la Corte Constitucional en Colombia tiene

dentro de sus funciones, adems del control constitucional, que en algunos aspectos se reservan por la Carta Poltica al Consejo de Estado, el ser la mxima autoridad en materia de pronunciamientos sobre la violacin o no de los derechos fundamentales. Es la Corte Constitucional quien finalmente, en su funcin de revisin de las tutelas, se manifiesta sobre la existencia o no de un derecho fundamental invocado y sobre su proteccin. Igualmente he sostenido y aceptado la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, cuando stas constituyen ms un plpito de inferencia jurdica de un juez que una expresin razonada de los fundamentos que llevan al mismo a adoptar una decisin que corresponda a los hechos que constituyen el fundamento para que una norma jurdica pueda ser activada en proteccin de los derechos de quien acude a la justicia. Por eso cuando la decisin judicial, producida bajo la autonoma del juez, no contiene una verdadera decisin que guarde armona entre los hechos probados, el mbito de la norma que se solicita se aplique y el respeto del debido proceso para llegar a ella, nos encontramos frente a una expresin de voluntad que no tiene de providencia judicial sino la apariencia externa, pero cuyo contenido es una manifestacin que contradice las elementales reglas de la administracin de justicia y desembocan en una va de hecho. derecho. Sin embargo, he considerado y lo he sostenido en las oportunidades en que se ha discutido, que la Corte Constitucional debe actuar dentro de sus expresas facultades y no invadir las competencias que constitucionalmente se han asignado a otros jueces, decidiendo asuntos cuyo pronunciamiento corresponde en ltimas a una jurisdiccin. Ahora, comparto en su gran mayora, los argumentos expuestos en la presente providencia, sobre los lmites de las funciones de los Organos y Ramas del Poder Pblico, sobre la va de hecho en la jurisprudencia contencioso administrativa y la improcedencia en que el juez de tutela suplante al juez competente, con las conclusiones a las que llega la Sala en cuanto a que la decisin de la Corte Constitucional usurpa funcin jurisdiccional de esta Corporacin como juez natural en materia de acciones contencioso administrativas y con desconocimiento de la Por esas razones creo que la tutela si procede contra decisin judicial, obviamente, cuando no exista otro medio judicial idneo para hacer prevalecer el

cosa juzgada constitucional, con las consecuencias que en la providencia se enuncian de manera bastante amplia. Con todo respeto,

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE Fecha ut supra

SALVAMENTO DE VOTO Consejero: ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ Bogot D. C., diez (10) de diciembre de dos mil cuatro (2004) Radicacin nmero: 11001-03-15-000-2004-00400270-01 Actor: Fundacin Pro Nios Pobres Consejero ponente: Dr. RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Con el respeto acostumbrado, manifiesto mi desacuerdo en relacin con la decisin contenida en la providencia del 9 de noviembre del presente ao, adoptada por la Sala Plena de esta Corporacin dentro del proceso dela referencia. Como se explica en el acpite de antecedentes de dicha providencia, la fundacin Pro Nios Pobres formul demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en ejercicio de la accin de nulidad simple, contra varios actos administrativos expedidos por la Alcalda Local de La Candelaria y la Sala de Obras y Urbanismo del Consejo de Justicia de Bogot, por los cuales se impuso una sancin por una infraccin urbanstica y se resolvieron los recursos de reposicin y apelacin interpuestos contra dicha decisin. El Tribunal de Cundinamarca, por auto del 2 de septiembre de 2003, rechaz la demanda, por considerar que, en el caso concreto, la nulidad de los actos demandados producira automticamente el restablecimiento del derecho del actor, por lo cual entendi que la accin procedente contra ellos era la de restablecimiento del derecho, que estara caducada. Apelada esta decisin, el Consejo de Estado, en Seccin Primera, la confirm mediante auto del 5 de febrero de 2004.

Formul, entonces, la sociedad demandante, ante la Seccin Segunda del Consejo de Estado, accin de tutela contra la Seccin Primera del mismo, por considerar que su decisin es constitutiva de va de hecho, en cuanto desconoce la sentencia C-426 de 2002, por la cual se declar la exequibilidad condicionada del artculo 84 del C.C.A. Negada la tutela por la Seccin Segunda, por sentencia del 29 de abril de 2004, el proceso fue seleccionado por la Corte Constitucional, para revisin, y esta Corporacin, mediante sentencia del 1 de septiembre de 2004, resolvi lo siguiente: PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 29 de abril de 2004 dictada por la Subseccin A, Seccin Segunda, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se deneg el amparo de tutela solicitado por Luc Claude Simon Schneekloth en nombre de la persona jurdica Pro Nios Pobres, por las razones anotadas en la parte considerativa de esta providencia. AEGUNDO: En su lugar, CONCEDER el amparo solicitado por el tutelante y, por tanto, decretar la nulidad de todo lo actuado en el proceso contencioso administrativo adelantado por la persona jurdica extranjera Pro Nios Pobres, a partir del auto del 2 de septiembre de 2003, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, inclusive, para que se le d trmite a la demanda de nulidad incoada por aqul, segn las previsiones de la Sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional. TERCERO: Por Secretara General, LIBRESE la comunicacin prevista por el artculo 36 del Decreto 2591 de 1991. (Se subraya). De lo anterior resulta claro que la Corte asumi, como juez de tutela, la competencia del Consejo de Estado como tribunal de instancia y decidi anular el proceso contencioso administrativo adelantado por la fundacin Pro Nios Pobres, a partir del auto que rechaz la demanda, para que se le diera trmite a la misma. As las cosas, al margen de las crticas que pueda merecer esta decisin de la Corte, es claro que ella, una vez en firme, deba ser acatada por el Consejo de Estado, que careca de competencia para hacer un pronunciamiento que, a su turno, la dejara sin efectos y, en su lugar, declarara que el auto por l pronunciado y anulado por la Corte sigue inclume y hace trnsito a cosa juzgada material, razn por la cual es inmodificable, inimpugnable y definitivo en cuanto confirm el auto de primera instancia que rechaz dicha demanda, y sus efectos no pueden suprimirse mediante fallo de tutela.

En efecto, debe precisarse que, en el caso concreto, estamos ante dos procesos diferentes: el primero, contencioso administrativo, en el cual actuaron como partes

la fundacin demandante y la Alcalda demandada. El segundo, de tutela, en el cual actu como demandante la misma fundacin y como demandado el Consejo de Estado, Seccin Primera, Subseccin A. Tena, entonces, esta Corporacin que por importancia jurdica llev este ltimo proceso a la Sala Plena, la condicin de parte, y no estaba autorizada, de ninguna manera, para desconocer la decisin del juez de tutela, para reemplazarla por la suya propia. No haba lugar, pues, para decidir sobre el carcter inmodificable, inimpugnable y definitivo de la providencia de cinco (5) de febrero de dos mil cuatro (2004) , como se anuncia la parte inicial de la providencia, ni a resolver, consecuentemente, que el referido auto... sigue inclume e hizo trnsito a cosa juzgada material..., como se expresa en la resolucin segunda de la misma. Por lo dems, la decisin del Consejo de Estado podra generar una confrontacin de mayores alcances, en cuanto, como juez de instancia, pretende imponerle al Tribunal de Cundinamarca que incurra en desacato frente a la decisin de tutela que directamente lo obliga. Como lo he expresado en otras ocasiones, considero que, frente a los conflictos que se presentan en casos como ste, no es la autoridad judicial, sino el constituyente, el llamado a resolverlos en el futuro. De otra parte, debo manifestar que no comparto los planteamientos contenidos en el auto del 9 de noviembre de 2004, respecto de la improcedencia de la accin de tutela contra providencias judiciales. No creo, en efecto, que la existencia de la va de hecho, en el entendimiento que de ella hace la Corte Constitucional, pueda establecerse cuando existen discrepancias interpretativas o... juicios de legalidad y constitucionalidad, como se afirma en dicho auto, ni, por lo mismo, que d pie a la instauracin de una nueva instancia o de un nuevo recurso, como se expresa en la decisin de la mayora. Considero fundados los argumentos de la Corte Constitucional para darle sustento al derecho de amparo contra las decisiones de los jueces en los eventos en que se advierte la necesidad de proteger los derechos fundamentales, cuya violacin hace injustificada la proteccin del principio de cosa juzgada. Entiendo, como lo expresa la misma Corte, que su posicin acoge tanto el principio de la cosa juzgada como el de la ejecucin de la justicia material, ubicndose prudentemente entre el respeto por la norma general, que materializa el principio de la seguridad jurdica, y la disposicin excepcional, que sustituye el imperio de la arbitrariedad por el de la justicia20.

20

Sentencia T.836 del 1 de septiembre de 2004.

Ahora bien, en relacin con otro aspecto, en la decisin aprobada por la mayora se expresa lo siguiente: ...la sentencia C-426 de 2002 nicamente es de obligatorio cumplimiento en cuanto declar exequible el artculo 84 del C.C.A. y no respecto de su interpretacin que a ttulo de condicin adicion a esa decisin, pues la misma no pasa de ser parte de las consideraciones de dicha sentencia y como tal contiene una interpretacin de una norma legal y no de una norma constitucional, que es la que adquiere carcter de cosa juzgada y obligatoriedad erga omnes, de lo cual emerge que la sentencia de tutela comentada est fundada en un supuesto jurdicamente improcedente, pues las sentencias condicionadas, como la que aqu se comenta, no estn previstas o autorizadas en la Constitucin Poltica y son incompatibles con los precisos trminos en que sta y la Ley Estatutaria de la Administracin de Justicia le han encomendado a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremaca de aqulla. Al respecto, considero necesario reiterar los siguientes planteamientos expuestos en el salvamento de voto suscrito en conjunto con el doctor Gabriel Mendoza Martelo, respecto del fallo proferido dentro del proceso radicado con el No. 110010324000199905683 02 - en el cual la Sala Plena decidi, precisamente, desconocer la sentencia C-426 de 2002, en relacin con la validez de los pronunciamientos de Constitucional: 1. La validez de los pronunciamientos de exequibilidad condicionada proferidos por la Corte Constitucional. Se expresa, en la decisin de la que nos apartamos, en relacin con los lmites de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, lo siguiente (ver numeral VI., 2.3.): (...) Cuando la Corte Constitucional... no decide sobre la peticin de inconstitucionalidad de las leyes o de los decretos con fuerza de ley, mediante el procedimiento de confrontacin de las disposiciones acusadas con los preceptos de la Constitucin, sino que extiende su control, sin fundamento en el derecho positivo, a la interpretacin que de las normas controlables hacen los jueces, con la pretensin de imponer sus criterios de interpretacin a los operadores jurdicos, traslada el objeto de su competencia a una materia no prevista constitucionalmente e incurre en manifiesta no aplicacin de la norma constitucional que le da la competencia y crea as una nueva accin de inconstitucionalidad referida a la jurisprudencia producida por los jueces de la Repblica. Esa accin no tiene fundamento alguno en el derecho constitucional colombiano, que, de todos es sabido, es un derecho legislado, no pretoriano. De otra parte, la decisin de la Corte que se examina desconoce el tenor claro del artculo 230 constitucional, cuyo texto obliga a todos los jueces, incluida la Corte Constitucional, cuando prescribe que Los jueces, en sus providencias, slo estn sometidos al imperio de la ley. exequibilidad condicionada proferidos por la Corte

La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial. De manera que el fallo de exequibilidad sobre determinada interpretacin de una norma legal, para ser aceptable, tendra que dicha competencia estar consagrada expresamente (sic) , en trminos estrictos y precisos, por una reforma constitucional, en donde adems se tendra que reformar tambin el artculo 230 constitucional. De no ser as, se estara en presencia de un derecho de creacin jurisprudencial, en asuntos sobre los que existen normas expresas, lo cual es incompatible con nuestro ordenamiento jurdico. (Se subraya). Se equivoca, en nuestra opinin, la Sala Plena del Consejo de Estado, al hacer estas afirmaciones, y en la presentacin de las mismas puede encontrarse la explicacin del yerro. En efecto, siempre que la Corte Constitucional estudia una demanda de inexequibilidad frente a una norma determinada y la compara, por lo tanto, con todos los preceptos de la Carta Poltica, debe estudiar las posibles interpretaciones que aqulla admite, a fin de establecer si conforme a todas ellas, slo a algunas, o a ninguna, la norma resulta ajustada al estatuto superior. En el primer y el ltimo casos, deber declararse, respectivamente, la exequibilidad y la inexequibilidad, sin reparos, del texto legal; en el segundo, deber determinarse cul o cules son las interpretaciones admisibles, y cules no lo son. En los eventos en los que el demandante plantea su juicio de inconstitucionalidad contra una o ms interpretaciones que de las normas legales hacen los operadores jurdicos, la Corte asume el conocimiento de la demanda, como en cualquier otro caso, comparando la norma acusada con la Carta Poltica, estudiando, entre las varias interpretaciones posibles, aqulla que ya ha resultado efectivamente adoptada por un juez, para establecer si el alcance que se da a la disposicin de acuerdo con dicha interpretacin resulta o no ajustado a la Constitucin. De all que se exija siempre que sta suponga el planteamiento de un problema de constitucionalidad o, lo que es lo mismo, que existan valores constitucionales en juego.21 No se trata, entonces, como lo entiende la Sala Plena, de una nueva accin de inconstitucionalidad referida a la jurisprudencia producida por los jueces de la Repblica, sino de la tpica accin pblica de inconstitucionalidad referida a las leyes, prevista en los artculos 241 y 242 de la Carta de 1991, que no puede decidirse sino a partir de la interpretacin de la norma acusada y de su evaluacin a la luz de la Carta Fundamental. Resultan ilustrativas, sobre este planteamiento, las siguientes conclusiones contenidas en la Sentencia C-426 de 2002, en torno a la cual se desarrolla el debate central del pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del cual nos apartamos: 3.12. Adelantar el juicio de inconstitucionalidad de aquellas normas que generan conflictos en torno a su verdadero significado y alcance, no implica, entonces, una intromisin o desplazamiento de la competencia asignada a los jueces para aplicar la ley en cada caso en concreto, pues, en realidad, el proceso de control abstracto - en estos casos se lleva a cabo sobre uno de los contenidos de la norma sometido a examen: el que surge de la interpretacin que en sentido general hace la autoridad judicial competente, al cual se le han reconocido todos los efectos jurdicos como consecuencia de constituir la orientacin jurisprudencial dominante o el criterio judicial obligatorio para quienes son destinatarios de la ley.

21

Ver, entre otras, sentencias C-496 de 1994, C-109 de 1995 y C-1436 de 2000.

Contrario a lo expresado por la Sala Plena del Consejo de Estado, consideramos, por lo anterior, que la Corte Constitucional tiene competencia para proferir los denominados fallos de constitucionalidad condicionada, que buscan, precisamente, excluir la posibilidad de que la norma que se declara exequible sea interpretada en determinado o determinados sentidos contradictorios con una o varias disposiciones de la Carta. Estos fallos, por lo dems, hacen trnsito, sin duda alguna, a cosa juzgada constitucional, de acuerdo con el artculo 243 de la Constitucin y, junto con la decisin adoptada, el condicionamiento en ellos contenido, en cuanto razn de la decisin - ratio decidendi, esto es, en cuanto fundamento inescindible de la misma. (...) Debe anotarse que..., en cuanto se refiere a la interpretacin de la ley a la luz de la Constitucin Poltica - que bien puede y debe ser realizada por todos los jueces de la Repblica, como se ha advertido, es la Corte Constitucional quien tiene la ltima palabra. As, una vez adoptada una decisin de constitucionalidad por dicha Corporacin, la misma tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, y si en ella se ha llegado a la conclusin de que la norma examinada, en cuanto interpretada de un modo determinado, resulta contraria al estatuto superior y, por lo tanto, se condiciona su exequibilidad a su entendimiento en unos especficos trminos, los dems jueces, y aun las dems Cortes, debern acatarla estrictamente. Ahora bien, como se ha observado, el debate sobre la interpretacin de normas legales slo puede ser asumido vlidamente por la Corte Constitucional cuando aqulla plantee una posible disconformidad con la Carta Fundamental. Y as lo ha entendido la misma Corte. En sentencia C-109 del 15 de marzo de 1995, expres, al respecto, lo siguiente: ...esta Corporacin, en la medida en que es un juez de constitucionalidad y no de legalidad, no puede imponer, con base en discusiones puramente legales, cul es el sentido de una disposicin legal, puesto que sa es labor de los jueces ordinarios..., de manera que la Corte Constitucional slo puede establecer en sus sentencias cules son las interpretaciones admitidas de determinadas normas legales cuando existen valores constitucionales en juego.... Este planteamiento ha sido reiterado en varios fallos, uno de ellos del 28 de noviembre de 2002 - Sentencia C-1038, en el que se consider que la interpretacin adoptada por el Consejo de Estado en relacin con la naturaleza judicial del procedimiento adelantado por los centros de arbitraje, conforme al Decreto 2651 de 1991, y la consiguiente imposibilidad de ejercer control contencioso administrativo sobre las decisiones adoptadas en el curso del mismo, deba ser respetada por la Corte, en virtud de la separacin existente entre la jurisdiccin ordinaria y la jurisdiccin constitucional. Ya se haba referido la Corte a este tema en sentencia C-496 del 3 de noviembre de 1994, en la que, adems, fij expresamente, en los siguientes trminos, los lmites de su competencia en la situacin indicada: ...el interrogante reside en determinar hasta qu punto puede la Corte Constitucional determinar, con fuerza de cosa juzgada constitucional, el sentido de una norma legal.

Para ello conviene tener en cuenta que la Constitucin establece una separacin entre la jurisdiccin constitucional y las otras jurisdicciones (jurisdiccin ordinaria, contencioso-administrativa y jurisdicciones especiales) por lo cual, en principio, no corresponde a la Corte entrar a definir los debates sobre los alcances de las normas legales, ya que tal tarea corresponde a los jueces ordinarios que, al tenor de la Constitucin, estn sometidos nicamente al imperio de la ley (CP art. 230). No puede entonces la Corte Constitucional, como regla general, establecer cul es el sentido autorizado de las normas legales. Sin embargo, el anterior principio se ve matizado por los siguientes dos elementos que provocan una constante interpenetracin de los asuntos legales y constitucionales. De un lado, es obvio que un proceso de control de constitucionalidad implica siempre un juicio relacional que busca determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales. Este juicio no es entonces posible si no se establece previamente el significado de la norma legal. Ningn tribunal constitucional puede entonces eludir la interpretacin de las normas legales. De otro lado, la Constitucin es norma de normas y constituye la base de todo el ordenamiento positivo (CP art. 4), por lo cual los jueces ordinarios estn tambin sometidos al imperio de la Constitucin... (...) Las anteriores consideraciones permiten entonces establecer algunos criterios sobre la manera como la Corte Constitucional debe, en ejercicio de su funcin de guarda de la integridad y supremaca de la Carta, avocar los debates hermenuticos sobre normas legales. De un lado, si una disposicin legal est sujeta a diversas interpretaciones por los operadores jurdicos pero todas ellas se adecuan a la Carta, debe la Corte limitarse a establecer la exequibilidad de la disposicin controlada, sin que pueda establecer, con fuerza de cosa juzgada constitucional, el sentido de la norma legal, ya que tal tarea corresponde a los jueces ordinarios. De otro lado, si todas las interpretaciones de la disposicin legal acusada desconocen la Constitucin, entonces debe la Corte simplemente retirar la norma del ordenamiento jurdico. En tercer trmino, si la disposicin legal admite varias interpretaciones, de las cuales algunas violan la Carta pero otras se adecuan a ella, entonces corresponde a la Corte proferir una constitucionalidad condicionada o sentencia interpretativa que establezca cules sentidos de la disposicin acusada se mantienen dentro del ordenamiento jurdico y cules no son legtimos constitucionalmente. En este caso, la Corte analiza la disposicin acusada como una proposicin normativa compleja que est integrada por otras proposiciones normativas simples, de las cuales algunas, individualmente, no son admisibles, por lo cual ellas son retiradas del ordenamiento. Finalmente, existe un cuarto caso, ms complejo pero con slidas bases constitucionales. Se trata de la interpretacin conforme a la Constitucin de las normas legales impugnadas como tcnica de guarda de la integridad y supremaca de la Constitucin. As, es posible que una norma legal pueda ser interpretada de diversas maneras y que cada una de tales interpretaciones, individualmente considerada, no viole la Constitucin...

Pero en ciertas oportunidades, cuando esas interpretaciones jurdicas no son disposiciones autnomas sino interpretaciones alternativas sobre el sentido de una disposicin legal, la escogencia entre las diversas hermenuticas posibles deja de ser un asunto meramente legal y adquiere relevancia constitucional, porque afecta principios y valores contenidos en la Carta. As, no es admisible constitucionalmente una interpretacin de un texto legal que sea manifiestamente irrazonable, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables [Corte Constitucional. Sentencia C-011 del 21 de enero de 1994. M.P. Alejandro Martnez Caballero]. Por ello esta Corporacin ya haba sealado que la autonoma que la Corte reconoce a la interpretacin legal o judicial tiene como lmite la arbitrariedad y la irrazonabilidad de sus respectivos resultados [Corte Constitucional. Sentencia C-301 del 2 de agosto de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muoz]. En otros eventos, la propia Carta ha establecido reglas de preferencia para escoger entre interpretaciones alternativas de una norma legal. As sucede, por ejemplo, en materia laboral, puesto que el artculo 53 de la Constitucin seala que, en caso de duda sobre el sentido de las fuentes formales del derecho, se deber acoger aquella interpretacin que sea ms favorable al trabajador. Igualmente, en materia penal, la Carta seala que la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicar de preferencia a la restrictiva o desfavorable (C.P. art. 29). Por todo lo anterior, debe entonces la Corte excluir las interpretaciones de disposiciones legales que sean manifiestamente irrazonables o que no respeten el principio de favorabilidad, por cuando la atribucin de un sentido irrazonable a un texto legal o la opcin hermenutica por el sentido desfavorable al capturado o al trabajador violan claros mandatos constitucionales. (...). (Se subraya). El ltimo fallo citado fue reiterado en sentencia C-1436 del 25 de octubre de 2000, por el cual se resolvi una demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artculos 70 y 71 de la Ley 80 de 1993, en cuanto dichas normas, segn el actor, permiten a los particulares - y concretamente a los rbitros pronunciarse sobre la legalidad de actos administrativos contractuales proferidos por la administracin en uso de sus poderes exorbitantes, razn por la cual contravienen lo dispuesto en los artculos 29, 236 a 238 de la Constitucin Poltica. Dado que el demandante se sirvi de una interpretacin adoptada por la Seccin Tercera del Consejo de Estado, para sustentar la acusacin, la Corte la tuvo en cuenta, al efectuar la comparacin de los textos acusados con la Carta Fundamental, y decidi acogerla, resolviendo, entonces, declarar la exequibilidad condicionada de las normas citadas, esto es, bajo el entendido que los rbitros nombrados para resolver los conflictos suscitados como consecuencia de la celebracin, el desarrollo, la terminacin y la liquidacin de contratos celebrados entre el Estado y los particulares, no tienen competencia para pronunciarse sobre los actos administrativos dictados por la administracin en desarrollo de sus poderes excepcionales. Se trataba de examinar normas legales a la luz de una interpretacin de las mismas con implicaciones constitucionales evidentes. (Se subraya) Finalmente, en lo que se refiere al alcance de la teora de los mviles y finalidades y, por lo tanto, a la obligatoriedad de la sentencia C-426 de 2002, estimo

pertinente reiterar, adems, el siguiente anlisis, contenido en el salvamento de voto antes aludido: 2. El alcance de la teora de los mviles y finalidades: (...) Esta teora, adoptada en sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 10 de agosto de 1961 - en vigencia de la Ley 167 de 1941, que regulaba el enjuiciamiento de los actos administrativos ante la jurisdiccin contencioso administrativa en sus artculos 62 a 65, fue presentada en los siguientes trminos: Si en la ley se enumeran las decisiones acusables sin sealar distinciones entre providencias impersonales e individuales, y si a rengln seguido se dispone que la accin de nulidad es viable contra cualesquiera de tales ordenamientos, no aparece la razn para que la doctrina haya consagrado distingos que los textos repelen expresamente. Ni el tenor literal de estas reglas, ni del espritu que las anima, se puede inferir que el recurso de anulacin slo procede contra los actos generales y no contra las decisiones particulares. Por el contrario, la ley descarta semejante apreciacin. No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulacin. El criterio a seguir para apreciar su procedencia es el que imponen esos mismos preceptos. Son los motivos determinantes de la accin y las finalidades que a ella ha sealado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurdicamente y para calificar su procedencia... De los preceptos en cita se colige que los nicos motivos determinantes del contencioso popular de anulacin son los de tutelar el orden jurdico y la legalidad abstracta contenida esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter a la administracin pblica al imperio del derecho objetivo. Pero como la causa y objetivo de la accin son incompatibles con la proteccin de derechos particulares, al utilizarla con ese ltimo propsito se desnaturaliza la esencia del sistema. Habra una simulacin de motivos, de intereses y de fines que los textos rechazan implcitamente. La aceptacin de ese sistema traera como consecuencia el desconocimiento de los mandatos legales sobre caducidad de la accin privada. Los motivos y finalidades del actor deben estar en consonancia con los motivos y finalidades que las normas asignan a la accin. Es presumible esta similitud de causas y objetivos cuando se acciona por la va del contencioso de anulacin contra actos impersonales y abstractos, porque esta clase de ordenamientos entraan una violacin continua y permanente de la legalidad objetiva que afecta directamente a toda la comunidad y lesionan los derechos de todos en el presente y en el futuro. El posible inters que anime al demandante se diluye en el inters general de la sociedad. Distinta es la situacin cuando el recurso se dirige contra actos particulares. En ese evento, el quebrantamiento de la legalidad no tiene el carcter de continuidad y permanencia, sino que es ocasional y episdico, y slo afecta directa e inmediatamente a determinada persona. Cuando se utiliza el contencioso de anulacin contra actos particulares, la doctrina de los motivos y finalidades opera en dos formas: si la declaratoria de nulidad

solicitada no conlleva el restablecimiento del derecho subjetivo lesionado, el contencioso popular puede ejercitarse inclusive por el titular de ese derecho; pero si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automtico de la situacin jurdica individual afectada por la decisin enjuiciada, el recurso objetivo no ser admisible, salvo que la accin se intente dentro de los cuatro meses de que habla la ley. El contencioso popular de anulacin es el contencioso exclusivo de la legalidad. Se desarrolla entorno de dos extremos nicamente: la norma violada y el acto violador. Las posibles situaciones subjetivas que se interpongan no juegan ningn papel en la litis. Es un sencillo proceso de comparacin entre el derecho objetivo y la decisin administrativa que lo infringe, cuya finalidad es la de defender el orden jurdico en s mismo. (...) El contencioso privado de plena jurisdiccin es el contencioso del restablecimiento y de la responsabilidad estatal. En la regulacin del artculo 67, la accin se desenvuelve en torno de estos tres elementos: la norma violada, el derecho subjetivo protegido por ella, y el acto violador de aqulla y ste. La decisin irregular de la administracin infringe la regla legal y afecta de contragolpe la situacin jurdica particular amparada por ella. Ya no hay un sencillo cotejo entre el precepto transgredido y el acto transgresor, porque entre esos extremos se interpone el derecho subjetivo lesionado cuya reparacin constituye el objetivo esencial del recurso. Ese tercer elemento torna la simple violacin en violacin compleja, y la simple nulidad en nulidad con restablecimiento.... (Se subraya). Las afirmaciones contenidas en este fallo resultaron perfectamente aplicables despus de la expedicin del Decreto 01 de 1984, que regul el tema en los artculos 83 y siguientes. Vinieron, luego, planteamientos que precisaron la teora - como el expuesto en el auto de la misma Sala Plena del 8 de agosto de 1972, que encontr el elemento distintivo entre las dos acciones en la existencia o inexistencia de una pretensin litigiosa, y otros que, pretendiendo hacerlo, en nuestra opinin, la tergiversaron de modo tal que propiciaron el desconocimiento de su propio fundamento, referido, como su nombre lo indica, a la valoracin de los motivos del demandante y de la finalidad real de su pretensin. As, en auto del 2 de agosto de 1990 de la Seccin Primera, reiterado en sentencia de la misma Sala del 28 de agosto de 1992, se concluy que los actos de contenido particular no son, en principio, susceptibles de ser atacados en ejercicio de la accin de nulidad simple, salvo en aquellos eventos expresamente determinados por la ley, entre los cuales se mencionaron los regulados en los artculos 221 y 223 del C.C.A, y 585 y siguientes del Cdigo de Comercio. Dicha accin, entonces, slo excepcionalmente podra ser utilizada para acusar actos diferentes de los de contenido general. Tambin la Seccin Primera, en sentencia del 26 de octubre de 1995, consider que la teora de los mviles y finalidades poda ampliarse, entendiendo que la accin de simple nulidad procedera, adicionalmente, frente a actos creadores de situaciones jurdicas individuales y concretas, cuando tales situaciones implican un inters para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple inters de legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden pblico social y econmico, y ello aun cuando la posibilidad de

atacar dichos actos mediante la accin mencionada no hubiera sido expresamente prevista por el legislador. Esta posicin fue adoptada por la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 29 de octubre de 1996, en la que se precis que, adems de los casos previstos en la ley, habra lugar al ejercicio de la accin de nulidad simple en aqullos eventos en que se tratara de actos creadores de situaciones particulares y concretas que comportaran un inters de la comunidad de tal naturaleza e importancia que fuera aparejado con el afn de legalidad, en especial cuando se encontrara de por medio un inters colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economa nacional y de innegable e incuestionable proyeccin sobre el desarrollo y bienestar social y econmico de gran nmero de colombianos. Se agreg, por otra parte, que este criterio habra de servir para justificar el control jurisdiccional frente a aquellos actos que, no obstante afectar intereses particulares, implicaran, por su contenido y trascendencia, el resquebrajamiento del orden jurdico y el desmejoramiento del patrimonio econmico, social y cultural de la Nacin. Los planteamientos antes citados, como lo hemos advertido, desconocen, en realidad, la teora de los mviles y finalidades, y ello resulta evidente si se tiene en cuenta que los mismos no tienen en cuenta el objetivo perseguido por el demandante al ejercer la accin, sino la naturaleza del acto acusado, volviendo al criterio que, antes de 1959, sostuvo la Corporacin para distinguir la accin de nulidad de la de plena jurisdiccin, hoy denominada de restablecimiento del derecho. En efecto, conforme a la teora de los mviles y finalidades, expuesta por la Sala Plena en 1961 y complementada en 1972, en principio, todos los actos administrativos - tanto los generales como los creadores de situaciones particulares y concretas son susceptibles de ser atacados por medio de la accin de simple nulidad, salvo en aquellos eventos en los que la declaracin de la nulidad solicitada conlleva el restablecimiento automtico del derecho subjetivo lesionado por el acto, y ello porque debe entenderse que, en tales eventos, el mvil del demandante no lo constituye la sola defensa de la legalidad, sino la proteccin del derecho vulnerado, objeto de la accin de restablecimiento, y porque es necesario evitar que, por la va de la nulidad simple, dicha proteccin pueda obtenerse an despus de caducada aqulla. En cambio, de acuerdo con la tesis adoptada por la Seccin Primera en 1990 y con la expuesta por la misma Sala en 1995 y acogida por la Sala Plena en 1996, la accin de nulidad, en principio, slo procede contra los actos de contenido general; por excepcin, procede contra los actos creadores de situaciones particulares y concretas, segn la primera tesis, cuando la ley expresamente lo prev, y segn la presentada en las dos ltimas oportunidades citadas, adems, cuando la situacin creada por el acto comporta un inters de la comunidad de especial relevancia, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economa nacional y con proyeccin sobre el desarrollo y bienestar social y econmico de gran nmero de colombianos. As, mientras que, en aplicacin de teora de los mviles y finalidades, todos los actos particulares resultan pasibles de la accin de nulidad - salvo que con la declaracin de sta se restableciera automticamente el derecho vulnerado por aqullos, conforme a las tesis posteriormente planteadas por el Consejo de Estado, dicha accin slo puede ejercitarse contra tales actos cuando la ley lo prev expresamente - lo cual no necesitaba, obviamente, de la formulacin de un

criterio jurisprudencial, en cuanto supone el simple acatamiento del mandato claro del legislador, que nunca pretendi ser desconocido por la teora de los mviles y finalidades y cuando el acto implicara el resquebrajamiento grave del orden jurdico y el desmejoramiento del patrimonio econmico, social o cultural de la Nacin. De modo que de acuerdo con la teora expuesta en la sentencia de la Sala Plena del 29 de octubre de 1996, la accin de nulidad simple no podra formularse para atacar actos creadores de situaciones particulares y concretas, aun cuando de la declaracin de nulidad no resultara automticamente el restablecimiento del derecho vulnerado - lo que, precisamente, resultaba posible conforme a la teora de los mviles y finalidades, a menos que lo estableciera la ley expresamente o se presentaran las especialsimas circunstancias mencionadas en la ltima parte del prrafo anterior. No cabe duda, entonces, que, lejos de constituir una ampliacin de la teora de los mviles y finalidades, la tesis planteada en el fallo citado desconoci el fundamento de aqulla. Debemos, anotar, finalmente, que, contrario a lo expresado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el fallo del que nos apartamos, y por la Corte Constitucional en la Sentencia C-426 de 2002, la sentencia expedida por aqulla el 29 de octubre de 1996 - cuyo criterio se sigue en el primero no ha sido uniformemente reiterado por todas las secciones del Consejo de Estado a partir de ese momento. Prueba de ello encontramos en muchos pronunciamientos, entre los cuales vale la pena mencionar uno de la misma Sala Plena, del 9 de julio de 1997 (radicacin S712), por el cual se admiti una demanda formulada contra una resolucin que revoc parcialmente el acto declaratorio de la eleccin de un ciudadano como Alcalde de un municipio del Tolima, en cuanto determin indebidamente la fecha de vencimiento del perodo. Se precis, en primer lugar, que no se trababa de una demanda referida a la eleccin misma, sino al sealamiento de un perodo distinto al previsto en la ley, por lo cual deba entenderse que el acto acusado era de contenido electoral, y no un acto declaratorio de eleccin, de manera que la competencia era de la Seccin Quinta en nica instancia, lo que permita a la Sala Plena asumir el conocimiento del asunto, atendiendo su importancia jurdica. Posteriormente, se expres: Es de observar, adems, que de prosperar las pretensiones, no obtendra el actor restablecimiento de derecho alguno - esa no es la finalidad de la accin ejercitada. Simplemente busca que al elegido se limite el perodo de su condicin de alcalde al que le seal la Comisin Escrutadora municipal, en defensa del inters de todos los ciudadanos a que se respete su voluntad expresada en las urnas. Por ello la accin ejercitada, como bien lo precis el actor, es la de simple nulidad. Por ese aspecto es bueno recordar que la doctrina de los motivos y las finalidades, formulada inicialmente en sentencia del 10 de agosto de 1961 con ponencia del Dr. Carlos Gustavo Arrieta, ha venido evolucionando hasta el planteamiento que al presente acoge esta Corporacin, segn el cual ...la accin de simple nulidad proceder contra los actos administrativos de contenido general y con miras al mantenimiento de la legalidad abstracta; igualmente proceder, con idntico propsito, contra los actos de contenido particular cuando su nulidad no restablezca el derecho de la persona afectada con el mismo..., salvo, agrega,

cuando la ley expresamente lo prohba (Sentencia abril 18 de 1996. Consejero Ponente Dr. Carlos Betancur Jaramillo - Seccin Tercera). (Se subraya). Y en pronunciamiento reciente, del 17 de mayo de 2002 (expediente 0215), la Seccin Primera revoc el auto inadmisorio de la demanda proferido por un Tribunal, cuyo fundamento fue el carcter particular del acto acusado, el cual, segn el a quo, slo poda ser demandado por el titular del derecho, mediante la accin de nulidad y restablecimiento del derecho - que ya estaba caducada , y nunca por un tercero. Si bien dijo fundarse la citada seccin en el pronunciamiento de la Sala Plena del 29 de octubre de 1996, hizo, en realidad, una mezcla de la tesis planteada en l y la teora de los mviles y finalidades. Expres, en efecto, lo siguiente: Ciertamente los actos administrativos acusados son de contenido particular, individual y concreto, como quiera que crean una situacin de tal carcter a favor de la empresa..., en cuanto el Area Metropolitana del Centro Occidente la habilit para la prestacin del servicio pblico de transporte en la ciudad de Pereira... Sin embargo, estima la Sala que dichos actos pueden ser susceptibles de enjuiciamiento a travs de la accin de nulidad, por las siguientes razones: 1. Porque en la demanda no se evidencia un inters diferente del de proteger la legalidad, pues, a juicio del demandante, los actos acusados fueron expedidos por una autoridad incompetente, ya que debieron provenir de la autoridad municipal o distrital y no metropolitana. (...) 2. En caso de prosperar la pretensin de nulidad, en principio, no se derivara restablecimiento de derecho ni para el actor, ni para persona distinta. 3. Del texto de los artculos 84 y 85 del C.C.A., se evidencia que lo que diferencia una y otra accin es el inters para promoverla, esto es, la legalidad o la lesin en un derecho amparado en una norma jurdica y el restablecimiento del derecho. 4. El objeto al que se contraen dichos actos reviste inters para la comunidad. (Se subraya). Cit, luego, la Seccin Primera, los argumentos expuestos en la sentencia de la Sala Plena del 29 de octubre de 1996, indicando que constituan el respaldo de lo expresado, y concluy: Acorde con lo anterior, si, como ya se dijo, el demandante pretende actuar exclusivamente en inters de la legalidad, el asunto a que se contraen los actos acusados bien puede considerarse de inters general para la comunidad en la medida en que procura la observancia estricta del principio capital que gobierna la funcin pblica, segn el cual los servidores pblicos slo pueden ejercer aquellas atribuciones o competencias previamente asignadas, de manera expresa, por la Constitucin, la ley o el reglamento... y como en el evento de prosperar su pretensin no se derivara restablecimiento del derecho alguno para el actor ni para persona distinta, frente a la accin incoada, no se requiere acreditar la legitimacin que reclama el a quo ni ella se gobierna por la caducidad. (Se subraya).

Resulta evidente, en nuestra opinin, que en este pronunciamiento se efectu una verdadera adaptacin de la tesis acogida por la Sala Plena en el fallo del 29 de octubre de 1996, para ajustarla a la teora de los mviles y finalidades. En efecto, de la alusin hecha por aquel fallo a la utilidad del criterio adoptado para controlar los actos que, por su trascendencia, implican el resquebrajamiento del orden jurdico, se hizo derivar la autorizacin para ejercer la accin de nulidad simple frente a actos de contenido particular, cuando el inters del demandante est referido, exclusivamente, a la guarda de la legalidad, lo que basta, entonces, para entender que el asunto comporta un inters general para la comunidad. Pero este planteamiento se complementa con otro, en todo coherente con la teora de los mviles y finalidades, sin el cual la decisin, sin duda, habra sido diferente. Se reflexiona, en efecto, en el sentido de que, en el evento de prosperar la pretensin, no se restablecera derecho alguno del actor o de un tercero. Se impone, entonces, concluir, por una parte, que no existe - aun hoy en el Consejo de Estado una posicin unnime respecto de la interpretacin que debe hacerse de los artculos 84 y 85 del C.C.A. y, por lo tanto, respecto de los casos en que resulta procedente la formulacin de la accin de nulidad simple para atacar actos creadores de situaciones particulares y concretas. Por otra, que no todas las interpretaciones actualmente defendidas por las diferentes secciones de esta Corporacin y por su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo corresponden a desarrollos de la teora de los mviles y finalidades, dado que algunas de las tesis planteadas implican, por el contrario, el desconocimiento del razonamiento esencial que le sirve de fundamento. 3. La posicin adoptada frente a la sentencia C-426 del 29 de mayo de 2002: Antes de abordar el estudio del problema de fondo, y con el fin de establecer si, en el caso concreto, poda asumir dicho estudio o deba proferir una decisin inhibitoria, la Corte Constitucional present los argumentos expuestos en la demanda formulada y razon, en los siguientes trminos, para concluir que en ella se planteaba una verdadera cuestin de constitucionalidad, en torno a la interpretacin del artculo 84 del C.C.A.: 3.1.1. Siguiendo los fundamentos de la demanda, no cabe duda que la actual controversia constitucional se plantea en torno a la forma como el Consejo de Estado viene interpretando el artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo (C.C.A.), por medio del cual se regula la accin de simple nulidad. Aplicando la doctrina de los motivos y finalidades, el mximo organismo de la jurisdiccin contenciosa sostiene que, por va del contencioso pblico de anulacin, pueden controvertirse los actos administrativos de contenido general y, por fuera de stos, slo los actos de contenido particular y concreto que expresamente seale la ley o que tengan trascendencia social y representen un inters para la comunidad. Conforme a ste criterio de interpretacin, la mayora de los actos administrativos de contenido particular no pueden, entonces, ser impugnados a travs del ejercicio de la accin de simple nulidad, debiendo necesariamente acudirse para tales efectos a la accin de nulidad y restablecimiento del derecho cuyo trmino de caducidad es de cuatro meses. 3.1.2. Para el actor y algunos de los intervinientes, la lectura que el Consejo de Estado hace de la norma impugnada desborda su verdadero marco de aplicacin, ya que lo nico que sta exige para que proceda la accin de simple nulidad es que el acto acusado est incurso en alguna de las causales de anulacin all previstas, sin entrar a distinguir entre actos de

contenido general o particular, ni exigir respecto de estos ltimos la existencia de un mvil patritico como condicin para que la demanda sea apta formalmente. As, consideran que el criterio de interpretacin que adopta el Consejo de Estado resulta restrictivo y violatorio de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administracin de justicia, en cuanto transgrede la integridad del ordenamiento jurdico e impide a los administrados recurrir a la accin de simple nulidad para impugnar los actos de contenido particular, en las condiciones previstas por el legislador dentro del citado artculo 84 del C.C.A. 3.1.3. Pues bien..., encuentra la Corte que si bien el demandante no estructur un cargo directo de inexequibilidad contra el contenido material del texto impugnado, lo que en principio dara lugar a un fallo inhibitorio, la interpretacin que el Consejo de Estado ha hecho de la norma y su ulterior cuestionamiento por parte de los distintos sujetos procesales -entre los cuales se cuenta al actor-, involucra sin lugar a equvocos un problema de interpretacin constitucional que obliga a este organismo de control a asumir la competencia en el presente caso, con el propsito de definir si el sentido reconocido al precepto acusado por el mximo organismo de la jurisdiccin contenciosa, que a su vez determina la forma como en la prctica ste viene siendo aplicado y que constituye la orientacin dominante del texto en cuestin, armoniza con las garantas constitucionales que se aducen como violadas. 3.1.4. En este sentido, la competencia de la Corte se encuentra plenamente justificada, toda vez que el examen de constitucionalidad ha de concentrarse en la regla de derecho que por va de interpretacin define el mbito de procedibilidad de la accin de simple nulidad frente a los actos administrativos de contenido particular y concreto, buscando establecer si el supuesto de hecho atribuido a la norma acusada por el interprete autorizado (art. 84 del C.C.A.), constituye una restriccin ilegitima al ejercicio de los derechos de acceso a la administracin de justicia y al debido proceso. 3.1.5. As las cosas, para los efectos de abordar el estudio del problema jurdico planteado en esta causa, resulta necesario que la Corte se refiera, tanto al tratamiento que el derecho colombiano le ha dado a la accin de nulidad, como al valor y alcance que la jurisprudencia del Consejo de Estado le ha reconocido a los preceptos que la regulan. En este contexto, se proceder a resolver si, a la a luz de los derechos de acceso a la administracin de justicia y al debido proceso, la orientacin jurisprudencial reconocida al artculo 84 del C.C.A. por el mximo tribunal de lo contencioso administrativo se ajusta a la Constitucin Poltica. (Se subraya). De entrada, debe formularse un primer reparo frente al planteamiento de la Corte. Si bien, en nuestra opinin y conforme a lo explicado anteriormente, no hay duda de que esa Corporacin tena competencia para conocer la demanda de inconstitucionalidad en el caso concreto, dirigida a controvertir la exequibilidad del artculo 84 del C.C.A., en cuanto dicha norma admite una interpretacin adoptada por el mximo rgano de lo contencioso administrativo y citada en la misma demanda, que, segn el actor, puede implicar una restriccin indebida de los derechos de acceso a la administracin de justicia y al debido proceso - cuestin de constitucionalidad indudable, dicha interpretacin no es la nica propuesta, para tal precepto, por el Consejo de Estado, por lo cual la Corte estaba obligada a estudiar la exequibilidad de la norma a la luz de las otras tesis formuladas por esa Corporacin.

Por la misma razn, como ya se ha advertido, no es cierto lo expresado por la Corte, en el sentido de que [l]a posicin asumida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia del 10 de agosto (sic) de 1996, ha sido reiterada de manera uniforme por el Consejo de Estado, y tampoco lo es, en consecuencia, que tal posicin constituya la orientacin dominante de la forma como el mximo tribunal de lo contencioso administrativo viene aplicando el artculo 84 del C.C.A. (ver numerales 5.9. y 5.10. del fallo). Abordando el estudio de fondo, precis la Corte el contenido del derecho de acceso a la administracin de justicia, indicando, inicialmente, que: ...se traduce en la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder (sic) acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurdico y por la debida proteccin o el restablecimiento de sus derechos e intereses legtimos, con estricta sujecin a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantas sustanciales y procedimentales previstas en las leyes.... (Se subraya). Y agreg: ...No existe duda que cuando el artculo 229 Superior ordena garantiza[r] el derecho de toda persona para acceder a la administracin de justicia, est adoptando como imperativo constitucional del citado derecho su efectividad, el cual comporta el compromiso estatal de lograr, en forma real y no meramente nominal, que a travs de las actuaciones judiciales se restablezca el orden jurdico y se protejan las garantas personales que se estiman violadas. Explic la Corte, de otra parte, la relacin de este derecho con el debido proceso, en la siguiente forma: 6.5. Teniendo en cuenta su importancia poltica, la jurisprudencia constitucional le ha venido reconociendo al acceso a la administracin de justicia el carcter de derecho fundamental de aplicacin inmediata [Cfr., entre otras, las sentencias T006/92, C-059/93, T-538/94, C-037/96, C-215/99 y C-1195/2001], integrndolo a su vez con el ncleo esencial del derecho al debido proceso. Esto ltimo, por cuanto la proclamacin del derecho a la tutela judicial efectiva es, como qued expresado, el medio a travs del cual se asegura el acceso al servicio pblico de la administracin de justicia -cuando se dan las circunstancias requeridas-, de manera que, sin su previo reconocimiento, no podran hacerse plenamente efectivas el conjunto de garantas sustanciales e instrumentales que han sido estatuidas para gobernar y desarrollar la actuacin judicial... (...) 6.6. Por razn de su vinculacin directa con el debido proceso y con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad, el acceso a la administracin de justicia se define tambin como un derecho medular, de contenido mltiple o complejo, cuyo marco jurdico de aplicacin compromete, en un orden lgico: (i) el derecho de accin o de promocin de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que all se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurdico o de sus intereses particulares; (ii) el derecho a que la promocin de la actividad

jurisdiccional concluya con una decisin de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas; (iii) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idneos y efectivos para la definicin de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un trmino razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantas propias del debido proceso y, entre otros, (v) el derecho a que subsistan en el orden jurdico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolucin de los conflictos. (Se subraya). Respecto del contenido y alcance del derecho de acceso a la administracin de justicia, hizo la Corte otras importantes observaciones, que, por su relevancia frente a los argumentos que se expondrn posteriormente en este salvamento de voto, resulta necesario citar in extenso. Expres aquella Corporacin: 6.7. Cabe precisar, que si bien la tutela judicial efectiva se define como un derecho fundamental de aplicacin inmediata, esta ltima caracterstica es predicable bsicamente de su contenido o ncleo esencial, ya que el diseo de las condiciones de acceso y la fijacin de los requisitos para su pleno ejercicio corresponde establecerlos al legislador... Ciertamente, en virtud de la clusula general de competencia consagrada en el numeral 2 del artculo 150 Superior, la regulacin de los procedimientos judiciales, su acceso, etapas, caractersticas, formas, plazos y trminos es atribucin exclusiva del legislador, el cual, atendiendo a las circunstancias socio-polticas del pas y a los requerimientos de justicia, goza para tales efectos de un amplio margen de configuracin tan slo limitado por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto stas se encuentren acordes con las garantas constitucionales de forma que permitan la realizacin material de los derechos sustanciales [Sentencia C-1043/2000, M.P. Alvaro Tafur Galvis]. 6.8. Siendo el acceso a la administracin de justicia tambin un derecho de configuracin legal, los cauces que fije el legislador en torno a la regulacin y ejecucin material del mismo, que incluyen la posibilidad de establecer limitaciones y condicionamientos para el uso adecuado del servicio, deben respetar siempre su ncleo esencial y ajustarse a las reglas que sobre el tema ha definido la Constitucin, sin que resulten admisibles aquellas medidas excesivas que no encuentren una justificacin razonable y que, por el contrario, tiendan a obstaculizar la efectividad y operancia del derecho fundamental en cuestin y la prevalencia de los dems derechos fundamentales. Esto conduce a que su desarrollo legislativo deba estar siempre orientado a garantizar el marco jurdico de aplicacin que, como ya se anot, comprende en su parte ms ntima los derechos de acceso a un juez o tribunal imparcial -derecho de accin-, a obtener la sentencia que resuelva las pretensiones planteadas de conformidad con las normas vigentes, y a que el fallo adoptado se cumpla efectivamente -si hay lugar a ello-; derechos cuya ejecucin supone, entonces, la previa definicin de las condiciones y requisitos de operatividad. 6.9. En relacin con esto ltimo, es de observarse que el derecho fundamental de acceso a la justicia no se entiende agotado con el mero diseo normativo de las condiciones de operatividad. En consonancia con el principio de efectividad que lo identifica, su mbito de proteccin constitucional obliga igualmente a que tales reglas sean interpretadas a la luz del ordenamiento superior, en el sentido que resulten (sic) ms favorable al logro y realizacin del derecho sustancial y consultando en todo caso el verdadero espritu y finalidad de la ley...

6.10. Integrar los conceptos de antiformalismo e interpretacin conforme a la garanta consagrada en el artculo 229 de la Carta, en manera alguna busca desconocer o debilitar el papel protagnico que cumplen las reglas de procedimiento en la ordenacin y preservacin del derecho de acceso a la justicia, ni contrariar el amplio margen de interpretacin que el propio orden jurdico le reconoce a las autoridades judiciales para el logro de sus funciones pblicas. Por su intermedio, lo que se pretende es armonizar y racionalizar el ejercicio de tales prerrogativas, evitando que los criterios de aplicacin de la ley, excesivamente formalistas, en cierta medida injustificados o contrarios al espritu o finalidad de las normas aplicables, puedan convertirse en un obstculo insuperable que terminen por hacer nugatorio el precitado derecho a la proteccin judicial y, por su intermedio, el desconocimiento de valores superiores como la igualdad de trato, la libertad y el debido proceso. (Se subraya y resalta). Insiste, luego, la Corte, refirindose concretamente a la interpretacin de la norma citada por el demandante, en que ella constituye la posicin que en forma institucional asumi el mximo tribunal de lo contencioso administrativo en sentencia del 10 de agosto (sic) de 1996, reiterada de manera uniforme en mltiples pronunciamientos, y la explica indicando que: ...se dirige a considerar que la simple nulidad slo procede frente a los actos de contenido particular y concreto en dos casos especficos: (i) cuando expresamente lo consagre la ley y (ii) cuando el acto individual revista un especial inters para la comunidad que trascienda el mero inters de la legalidad en abstracto, comprometiendo el orden pblico, social o econmico del pas. Segn dicho criterio jurisprudencial, en los dems casos la accin de simple nulidad no ser admisible respecto de los actos particulares, debiendo acudirse a la accin de nulidad y restablecimiento dentro del trmino de caducidad fijado en la ley. Inmediatamente despus, presenta en los numerales 7.12 y 7.13 argumentos en el sentido de que esta interpretacin limita injustificadamente el alcance del artculo 84 del C.C.A., dado que el mismo no establece distinciones en relacin con la clase de actos administrativos que pueden ser demandados por esa va, esto es, mediante el ejercicio de la accin de simple nulidad. Acepta la Corte que, de acuerdo con las reglas que identifican las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, es claro que la diferencia fundamental entre ellas est referida al hecho de que la primera tiene por objeto principal, directo y exclusivo, preservar la legalidad de los actos administrativos (se subraya), mientras que la segunda no versa nicamente sobre una pretensin de legalidad, sino que propende por la garanta de los derechos subjetivos particulares mediante la restitucin de la situacin jurdica a la persona afectada. As, la distincin entre las dos acciones se determina, no por el contenido o la naturaleza del acto, sino por la naturaleza de la pretensin que se formule. Hasta aqu, ninguna observacin merecera el planteamiento de la Corte. Nuestros reparos se refieren a las conclusiones que se presentan, inmediatamente despus, en los numerales 7.14 y siguientes de la sentencia. Sin hacer consideraciones adicionales, en efecto, concluye dicha Corporacin lo siguiente: 7.14. (...) En esos trminos, si la pretensin procesal del administrado al acudir a la jurisdiccin se limita tan slo a impugnar la legalidad del acto administrativo, no

existe razn para desconocerle el inters por el orden jurdico y privarlo del acceso a la administracin de justicia, por la ftil consideracin de que la violacin alegada provenga de un acto de contenido particular y concreto que tambin afecta derechos subjetivos. Resultara inslito y contrario al Estado de Derecho que la Administracin, acogindose a criterios netamente formalistas que no interpretan fielmente los textos reguladores sobre la materia, se pueda sustraer del rgimen legal que gobierna la actividad pblica y, de contera (sic), del control judicial de sus propios actos, como si unos -los de contenido general- y otros -los de contenido particular- no estuvieran sometidos al principio de legalidad. 7.15. Bajo este entendido, consultando el espritu de la Constitucin y de la ley, se tiene que la accin de simple nulidad procede contra todos los actos administrativos, generales y particulares, cuando la pretensin es nicamente la de tutelar el orden jurdico, caso en el cual la competencia del juez se limita a decretar la simple anulacin sin adicionar ninguna otra declaracin, pese a que con el retiro del acto impugnado eventualmente se restablezcan derechos o se ocasionen daos al actor o a terceros. Siguiendo este mismo razonamiento, si lo que persigue el demandante es un pronunciamiento anulatorio y la consecuente reparacin de los daos antijurdicos causados, lo que cabe es la accin de nulidad y restablecimiento del derecho, a ejercitarse dentro del trmino de caducidad a que hace expresa referencia el numeral 2 del artculo 136 del C.C.A., para que el juez proceda no slo a decretar la nulidad del acto sino tambin al reconocimiento de la situacin jurdica individual que ha resultado afectada. 7.16. As las cosas, independientemente de las tesis que hayan sido expuestas en el seno del mximo rgano de la jurisdiccin administrativa para delimitar la procedencia de la accin de nulidad contra actos de contenido particular, la formulacin y exigencia de requisitos adicionales no contenidos en el texto de la norma acusada ni derivados de su verdadero espritu y alcance, representan, sin lugar a dudas, una carga ilegtima para los administrados que afecta y restringe de manera grave el ejercicio de sus derechos fundamentales de acceso a la justicia y al debido proceso, pues, lo ha dicho la Corte [Cfr. la sentencia C-011/94. M.P. Alejandro Martnez Caballero], el interprete no puede hacer decir a las normas lo que stas no dicen, mucho menos si el sentido que les atribuye excede su verdadero contenido y no se ajusta al texto de la Constitucin Poltica. 7.17. Establecer como orientacin jurisprudencial dominante, que la accin de nulidad slo procede contra los actos de contenido particular cuando lo indique la ley o cuando stos representen un inters para la comunidad, no slo comporta una interpretacin inexacta del contenido del artculo 84 del C.C.A., cuyo texto permite demandar por va de la simple nulidad todos los actos de la Administracin, sino tambin, una inversin de la regla all establecida, en cuanto que la citada orientacin lleva a la conclusin de que slo por excepcin los actos administrativos de contenido particular son demandables a travs de la accin de simple nulidad, sentido que jams podra extraerse del texto de la preceptiva impugnada ni del alcance que la propia Constitucin y la ley le han fijado a la accin Pblica de nulidad. (Se subraya y resalta). De lo anterior, se deduce claramente que los argumentos de la Corte no slo cierran el paso a la interpretacin de los artculos 84 y 85 del C.C.A. adoptada en la sentencia del 29 de octubre de 1996 - a la que se refiere errneamente como del 10 de agosto del mismo ao, sino tambin a la verdadera teora de los mviles y finalidades, adoptada en el citado fallo del 10 de agosto de 1961 y complementada en 1972, que, como ha quedado demostrado, continuaba aplicndose recientemente por el Consejo de Estado, tanto en decisiones de la

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo como en pronunciamientos de sus secciones. Y ello es evidente si se tiene en cuenta que la Corte expresa que la accin de nulidad procede contra todos los actos administrativos, generales y particulares, cuando la pretensin es nicamente la de tutelar el orden jurdico, caso en el cual la competencia del juez se limita a decretar la simple anulacin sin adicionar ninguna otra declaracin, pese a que con el retiro del acto impugnado eventualmente se restablezcan derechos o se ocasionen daos al actor o a terceros. (Se resalta). Sin embargo, ninguna argumentacin presenta la Corte para cuestionar la citada teora, que, debemos insistir, no coincide en absoluto con la expuesta en el fallo del 29 de octubre de 1996, sta s, en nuestra opinin, verdaderamente restrictiva del derecho de acceso a la administracin de justicia - y por lo tanto del debido proceso, en cuanto supone la creacin, por parte del juez, de una regla que, de ninguna manera, puede surgir de la interpretacin de las normas aludidas y, como lo expresa la Corte, por fundarse en la distincin entre actos generales y actos creadores de situaciones particulares y concretas, invierte la regla contenida en el artculo 84. Resulta, entonces, irrazonable y contraria a los derechos constitucionales mencionados. La teora de los mviles y finalidades, en cambio, en su verdadero alcance precisado en el captulo anterior de este salvamento de voto, desecha la valoracin de la naturaleza de los actos administrativos como criterio para determinar la procedencia de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho. Ella se determina, en efecto, conforme a tal teora, atendiendo al objetivo mismo de dichas acciones, lo que implica tener en cuenta no slo el contenido literal de la pretensin formulada en el caso concreto, sino el efecto de la declaracin de nulidad. Lejos de ser sta una ftil consideracin o un criterio netamente formalista que no interpreta fielmente los textos reguladores sobre la materia, es claro, en nuestra opinin, que la misma se funda, directa y necesariamente, en el contenido del artculo 85 del C.C.A, segn el cual, como la Corte - por lo dems lo reconoce, la accin de nulidad y restablecimiento del derecho tiene por objeto obtener no slo la nulidad del acto administrativo acusado, sino el restablecimiento del derecho lesionado. No resulta lgico, entonces, desconocer la relevancia de las consecuencias derivadas de la sola declaracin de nulidad que, en algunos eventos, supone la obtencin del restablecimiento, de manera automtica. Un ejemplo claro de esta situacin se presenta cuando, declarada la nulidad de un acto que impone la sancin disciplinaria de multa, el obligado en virtud del mismo, que no la ha pagado, queda eximido de hacerlo. Pero, insistimos, ninguna consideracin hace la Corte para desechar este razonamiento. En efecto, refirindose inicialmente slo a la interpretacin contenida en el fallo del 29 de octubre de 1996, esa Corporacin extiende sus conclusiones de modo tal que resulta desechada una interpretacin diferente, cuyos fundamentos no estudia. Y es que no se explican las razones por las cuales la teora de los mviles y finalidades restringe indebidamente los derechos de acceso a la administracin de justicia y al debido proceso. No puede olvidarse que, conforme a dicha teora, los actos administrativos creadores de situaciones particulares y concretas pueden ser siempre demandados en ejercicio de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho y, por regla general, tambin son susceptibles de ser acusados por la va de la accin de simple nulidad, salvo que con ellos se vulnere o restrinja un derecho que, en virtud de la sola declaracin de nulidad, resulte restablecido, con lo cual se atiende estrictamente a la distincin de objetivos de las dos acciones consagradas en los artculos 84 y 85 del C.C.A. y se

asegura el cumplimiento de la voluntad del legislador de limitar - mediante el establecimiento de un trmino de caducidad a posibilidad de obtener el aludido restablecimiento. Y es que ninguna diferencia existe, respecto de los resultados obtenidos, necesariamente ligados al objeto de las acciones, entre los casos en que se solicita expresamente el restablecimiento del derecho y aqullos en que, sin que se formule una pretensin en ese sentido, el restablecimiento se obtiene automticamente. No nos cabe la menor duda de que esta interpretacin corresponde, estrictamente, al contenido de los artculos citados, y que, en esa medida, resulta razonable y perfectamente ajustada al querer del legislador. Sin embargo, tampoco presenta la Corte argumentacin alguna para negar su proporcionalidad y su justicia. Abordando el anlisis que esa Corporacin omite, en relacin con la caducidad, tendra que concluirse, en nuestra opinin, que la restriccin prevista en el artculo 136, numeral 2, del mismo C.C.A., relativa a la procedencia de la accin de restablecimiento dentro de los cuatro meses contados a partir del da siguiente al de la publicacin, notificacin, comunicacin o ejecucin del acto, segn el caso - salvo cuando se trata de actos que reconocen prestaciones peridicas, que pueden demandarse en cualquier tiempo, se explica y justifica claramente por la necesidad de definir prontamente las situaciones de carcter concreto que restringen o vulneran derechos particulares, a fin de garantizar la seguridad jurdica, y ello, obviamente, siempre que de la decisin judicial pueda derivarse la modificacin de aqullas, y no solo cuando en el contenido literal de la pretensin formulada pueda encontrarse la bsqueda de tal finalidad. Es la sola valoracin de esto ltimo, y no la consideracin de lo primero, evidentemente, lo que implicara atender criterios netamente formalistas, que no slo no interpretan fielmente, sino que desconocen, los textos legales reguladores de la materia. No puede olvidarse, por lo dems, que, refirindose, precisamente, al fenmeno de la caducidad, la Corte Constitucional ha expresado, en sentencia C-351 del 4 de agosto de 1994, que [e]l derecho de acceso a la administracin de justicia sufrira grave distorsin en su verdadero significado si... pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie, dado que ello conducira a la parlisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia y supondra implcitamente la exoneracin del individuo de toda tica de compromiso con la buena marcha de la justicia y con su prestacin recta y eficaz. Aun ms, en el mismo pronunciamiento, la Corte fue clara al expresar lo siguiente: De ah que tampoco sea sostenible el argumento segn el cual la caducidad frustra el derecho de acceso a la justicia, pues, mal podra violarse este derecho respecto de quien gozando de la posibilidad de ejercerlo, opta por la va de la inaccin. Es imposible que pueda desconocerse o vulnerarse el derecho de quien ha hecho voluntaria dejacin del mismo, renunciando a su ejercicio o no empleando la vigilancia que la preservacin de su integridad demanda. (...) Finalmente y a propsito de la supuesta vulneracin del principio de igualdad esta Corte advierte que la hiptesis fctica de las acciones de restablecimiento del derecho no se corresponde con la de las acciones de nulidad. Pese a lo obvio (sic) que para algunos pudieren ser sus diferencias, en punto a la consideracin de este cargo, es pertinente recordar que en aquellas el titular del derecho tiene un inters subjetivo de carcter particular, en lograr por la va de la nulidad del acto administrativo, el restablecimiento del derecho.

Por lo expuesto, encuentra la Corte que al establecer trminos de caducidad para las acciones contencioso administrativas de restablecimiento del derecho, el legislador ejerci las competencias que le ha entregado la Constitucin Poltica, sin desconocer el derecho de acceso a la administracin de justicia, ni ningn otro de la Carta.... (Se subraya). Consideramos pertinente anotar, al respecto - y aun cuando constituya una simple reiteracin sobre lo ya expresado, que no puede perderse de vista una observacin indudable: tanto la accin de simple nulidad como la de restablecimiento del derecho tienen por objeto - que en la primera es exclusivo y en la segunda no el cuestionamiento de la validez del acto, por lo cual es la bsqueda y, sobre todo, la posibilidad de obtener el restablecimiento el elemento central de su distincin. As las cosas, la justificacin del trmino de caducidad no puede encontrarse slo en los eventos en que se solicita expresamente tal restablecimiento, sino en aqullos en los que ste efectivamente se obtiene. Esta consideracin, en todo ajustada a la lgica y a la justicia, que constituye claramente el substrato de la teora de los mviles y finalidades, no fue cuestionada por la Corte en la sentencia C-426 de 2002; puede decirse, sin temor, que ni siquiera fue tenida en cuenta. Para abundar en razones sobre lo expuesto, debemos agregar que la Corte desconoce su propia jurisprudencia. En sentencia C-115 de 1998, expres, en efecto, que la caducidad supone la expiracin del trmino perentorio previsto en la ley para el ejercicio de ciertas acciones, cuando por un acto, hecho, omisin u operacin administrativa por parte de una autoridad pblica, se lesiona un derecho particular (se subraya), de modo que dicho trmino constituye una garanta para la seguridad jurdica y el inters general. El restablecimiento de ese derecho, en consecuencia, tiene relevancia indudable para definir la aplicacin del fenmeno mencionado, y no slo para limitar el derecho de ejercer la accin al particular afectado, sino a cualquier ciudadano. No puede entenderse, de otra manera, lo expresado por la citada Corporacin en el mismo fallo, en el sentido de que ...la fijacin de los trminos de caducidad responde... a la necesidad de otorgar certeza jurdica al accionante y a la comunidad en general, as como para brindarle estabilidad a las situaciones debidamente consolidadas en el tiempo, as como a los actos administrativos no impugnados dentro de las oportunidades legales. (Se subraya). Atendiendo estos planteamientos, la Corte ha considerado ajustados a criterios de razonabilidad los trminos de caducidad establecidos para la accin de reparacin directa22, la accin de repeticin23, la propia accin de nulidad y restablecimiento del derecho24 y aun para la accin contractual dirigida a solicitar la declaracin de nulidad absoluta del contrato estatal - que segn la ley es de dos (2) aos, y eventualmente de cinco (5), en la que la proteccin de la legalidad constituye el objeto fundamental, lo que justifica la legitimacin que, para formularla, tienen no slo las partes contratantes, sino el Ministerio Pblico y cualquier persona interesada, as como la facultad oficiosa del juez para declararla25. No se entiende, entonces, cmo puede la Corte afirmar lo siguiente:

22 23

Cfr. Sentencia C-115 de 1998. Cfr. Sentencia C-832 de 2001. 24 Cfr. Sentencia C-351 de 1994. 25 Cfr. Sentencia C-709 de 2001.

7. 21. En estos trminos, si el imperativo constitucional del derecho a la tutela judicial es su efectividad, entendida sta como el compromiso estatal de garantizar en forma real el acceso a la jurisdiccin para lograr el restablecimiento del orden jurdico y la garanta de los derechos ciudadanos, puede asegurarse que la interpretacin que viene haciendo el Consejo de Estado del precitado artculo 84 del C.C.A. desconoce este derecho medular, pues, adems de impedirle al afectado solicitar el restablecimiento de la situacin jurdica individual por encontrarse vencido el trmino legal estatuido para esos efectos, tambin se le est limitando al ciudadano -interesado o tercero- el acceso al proceso para controvertir la simple legalidad de ciertos actos administrativos de contenido particular, sin que ese haya sido el verdadero inters del constituyente ni del legislador extraordinario al regular la accin pblica de simple nulidad. (Se subraya). Es claro que la Corte, con este planteamiento, desautoriza tanto la interpretacin acogida en la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 29 de octubre de 1996, como la que corresponde a la verdadera teora de los mviles y finalidades, expuesta en el fallo del 10 de agosto de 1961 y reiterada an despus de aqul en mltiples pronunciamientos, varios de ellos recientes. En efecto, se ocupa aquella Corporacin, inmediatamente despus de exponer el razonamiento que acaba de transcribirse, de buscar una solucin al gravsimo inconveniente advertido y superado por el Consejo al elaborar la ltima tesis citada, y dispone, entonces, lo siguiente: 7.22. As, cuando una persona con inters directo pretenda demandar un acto de contenido particular y concreto, podr alternativamente acudir al contencioso de anulacin por dos vas distintas. Invocando la accin de nulidad y restablecimiento del derecho (C.C.A. art. 85), caso en el cual lo hace motivada por el inters particular de obtener el restablecimiento del derecho o la reparacin del dao antijurdico como consecuencia de la declaratoria de la nulidad del acto. En la medida en que esta accin no se intente o no se ejerza dentro de los cuatro meses de que habla la ley (C.C.A. art. 136-2), quien se considere directamente afectado o un tercero, podrn promover la accin de simple nulidad en cualquier tiempo (C.C.A. arts. 84 y 136-1), pero nica y exclusivamente para solicitar de la autoridad judicial la nulidad del acto violador, dejando a un lado la situacin jurdica particular que en ste se regula, para entender que actan por razones de inters general: la de contribuir a la integridad del orden jurdico y de garantizar el principio de legalidad frente a los excesos en que pueda incurrir la Administracin en el ejercicio del poder pblico. En estos casos, la competencia del juez contencioso administrativo se encuentra limitada por la pretensin de nulidad del actor, de manera que, en aplicacin del principio dispositivo, aqul no podr adoptar ninguna medida orientada a la restitucin de la situacin jurdica particular vulnerada por el acto. Ahora bien, si se acusa un acto de contenido particular y concreto por va de la accin de simple nulidad, y la demanda no se interpone por el titular del derecho afectado sino por un tercero, es imprescindible que el juez contencioso vincule al proceso al directamente interesado, con el fin de que ste intervenga y pueda hacer efectivas las garantas propias del derecho al debido proceso. 7.23. Siguiendo este razonamiento, en el entendido que la procedencia de una u otra accin est determinada por la pretensin que se formule ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, es menester precisar que cuando se demanda por va de la accin de simple nulidad un acto de contenido particular y concreto que crea o reconoce un derecho subjetivo, pese a que el mismo haya sido declarado nulo en la respectiva sentencia, el juez de la causa est obligado a

mantener intangible el derecho en cuestin ya que, como se ha venido explicando, el pronunciamiento judicial en estos casos es nica y exclusivamente de legalidad en abstracto. Tngase en cuenta que, una vez vencido el trmino de caducidad previsto en la ley para el ejercicio de la accin de nulidad y restablecimiento sin que sta se haya impetrado -que es de cuatro meses si se trata de un particular o de dos aos si quien demanda es una persona de derecho pblico-, el derecho subjetivo reconocido en el respectivo acto administrativo adquiere firmeza jurdica y se torna inmodificable, de manera que, frente a la posible declaratoria de simple nulidad del acto, la cual puede promoverse en cualquier tiempo, deben hacerse prevalecer los principios de seguridad jurdica, buena fe y confianza legtima en favor del titular del derecho previamente reconocido. 7.24. Asimismo, en aras de la certeza y seguridad jurdica, habr de aclararse que cuando no se promueva la accin de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del trmino de caducidad fijado en la ley, y se demande un acto de contenido particular y concreto a travs de la accin de simple nulidad, la sentencia que acoge la pretensin de nulidad del acto no abre la posibilidad para que el sujeto afectado pueda entrar a solicitar la reparacin del dao antijurdico derivado de dicho acto. En realidad, el hecho de que no se haya reclamado en tiempo el reconocimiento de una situacin jurdica individual afectada por un acto administrativo, impide de plano que pueda utilizarse el contencioso de simple anulacin como medio para revivir nuevamente la posibilidad de reclamar, por va judicial, el restablecimiento del derecho presuntamente afectado. 7.25. Acogiendo los criterios que han sido expuestos, la Corte proceder a declarar la exequibilidad del artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo, tal y como fue subrogado por el artculo 14 del Decreto 2304 de 1989, siempre y cuando se entienda que la accin de nulidad tambin procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensin es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto, en los trminos de la parte motiva de esta Sentencia. (Se subraya). Se tiene, entonces, que la Corte impone su criterio en el sentido de que la accin de simple nulidad procede contra todo tipo de actos administrativos, esto es, tanto los generales como los creadores de situaciones de contenido particular y concreto, de modo que la declaracin de su invalidez puede ser solicitada por cualquier persona y en todo tiempo, pero tratndose de stos ltimos, el juez debe tomar medidas para evitar que se vulneren los derechos creados por ellos o se restablezcan los que, por los mismos, hubieren sido afectados. Con el respeto que nos merece esa Corporacin Constitucional, debemos observar que la solucin propuesta no slo desatiende el contenido de los artculos 84 y 85 del Cdigo Contencioso Administrativo y resulta claramente irrazonable, en cuanto propicia la generacin de graves contradicciones internas del sistema jurdico, sino que desestima un hecho incuestionable, como lo es la imposibilidad de obtener el objetivo buscado en mltiples situaciones concretas. En otros trminos, tal solucin pone en entredicho principios constitucionales bsicos como el debido proceso y la seguridad jurdica, y en cuanto aumenta el espectro del derecho de acceso a la justicia, desconoce indebidamente las reglas trazadas por el legislador, en ejercicio de su autonoma. Debe recordarse lo antes expuesto - y aceptado por la misma Corte-, en el sentido de que la distincin entre las dos acciones previstas en las normas citadas est referida al objeto, adicional a la simple declaracin de invalidez del acto, que tiene una de ellas, esto es, el restablecimiento del derecho lesionado. As las cosas, si

con la declaracin de la nulidad se obtiene tal restablecimiento, esa Corporacin propone que el juez cierre la posibilidad de que ste opere, de manera que justifica mantener la vulneracin de un derecho que se ha producido con fundamento en un acto declarado invlido por la jurisdiccin. No puede entenderse cmo semejante contradiccin - claramente opuesta a los principios constitucionales antes mencionados puede encontrar su aval en los artculos 84 y 85 del C.C.A. Mucho menos si se tiene en cuenta que la declaracin de la nulidad, como vicio que se presenta en el momento de la formacin del acto, tiene efectos ex tunc, salvo en el evento previsto - a manera de excepcin en el artculo 136, numeral 2, del mismo cdigo, conforme al cual la nulidad de los actos que reconocen prestaciones peridicas no da lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. Resultan, entonces, justificadas las observaciones formuladas en la sentencia de la Sala Plena de la que nos apartamos, en el sentido de que la decisin de la Corte institucionaliza la va de hecho y acaba con la figura del decaimiento del acto administrativo. Pero an ms, la Corte dispone que, cuando el acto declarado invlido crea o reconoce un derecho subjetivo, el juez est obligado a mantener intangible ese derecho. Se advierte, en este evento, la misma contradiccin, y debe anotarse que, conforme a la teora de los mviles y finalidades, en estos casos, la accin de nulidad simple puede ejercerse en cualquier tiempo y por cualquier persona, sin que se plantee limitacin alguna en relacin con sus consecuencias, dado que la prosperidad de la pretensin jams podra dar lugar al restablecimiento del derecho de un particular, puesto que ninguno se haba vulnerado con el acto. Restringe, entonces, esa Corporacin, en relacin con los actos de contenido particular y concreto que crean o reconocen derechos, los efectos de la accin de nulidad simple, en una forma no querida por el legislador. En cuanto a los problemas que, en situaciones concretas, puede presentar la aplicacin de la teora de la Corte, por lo dems, se desatienden las advertencias hechas por el Consejo de Estado respecto de ciertos casos - muy recurridos en los diferentes fallos fundados en la teora de los mviles y finalidades, en los que el restablecimiento del derecho se produce con la sola declaracin de nulidad del acto. As, no se entiende cmo se impedir que tal restablecimiento ocurra cuando, por ejemplo, se declare invlido el acto que crea un impuesto, y ste - por cualquier razn an no haya sido pagado por el particular. Si la decisin administrativa es demandada por dicho particular o por un tercero, en ejercicio de la accin de nulidad simple y luego de caducada la accin de nulidad y restablecimiento del derecho, y el acto es declarado nulo, sin lugar a dudas, la administracin no tendr va legal alguna para exigir el cumplimiento de la obligacin. Una situacin similar se presentar cuando, en el caso citado en otro aparte de este salvamento, se declare la nulidad del acto que impone la sancin disciplinaria de multa y sta no haya sido cancelada. No podemos, entonces, sino concluir que, fundada en el prurito de garantizar la proteccin de la legalidad, como valor abstracto, en todo tiempo, la Corte impone una interpretacin de la ley que justifica la proteccin de situaciones abiertamente contrarias al ordenamiento. La desproporcin y, por lo tanto, la irrazonabilidad del planteamiento saltan a la vista. De acuerdo con lo expresado, nos apartamos del fallo proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado el pasado 4 de marzo de 2003, en cuanto considera ajustada a la Constitucin la interpretacin acogida por la misma Corporacin en

sentencia del 29 de octubre de 1996 y, fundado en argumentos que aqu han sido cuestionados, tales como la incompetencia de la Corte para proferir fallos de exequibilidad condicionada y el carcter de juez constitucional del propio Consejo de Estado, desconoce la decisin contenida en la sentencia C-426 del 29 de mayo de 2002. Consideramos, sin embargo, con apoyo en los argumentos que se han expuesto en este acpite, que existan razones suficientes para apartarse del citado fallo de constitucionalidad. En efecto, en la medida en que la Corte no estudi el contenido de la teora de los mviles y finalidades, en su verdadero alcance, ni demostr, en los trminos de la sentencia C-496 de 1994, citada en la primera parte de este escrito, por qu dicha teora podra ser considerada restrictiva del derecho de acceso a la administracin de justicia y del debido proceso atendiendo al contenido que a tales derechos se reconoce, o por qu seran sus planteamientos irrazonables, es claro que no se hizo un verdadero juicio de constitucionalidad respecto de dicha teora. No explica la Corte, por ejemplo, por qu debera considerarse insuficiente o inadecuada la accin de nulidad y restablecimiento del derecho, como nico procedimiento viable para buscar la nulidad de los actos que restringen o desconocen derechos de los administrados, cuando la restriccin o el desconocimiento desaparecen con la sola declaracin de nulidad y sin necesidad de adoptar medidas adicionales. Nada dice sobre las razones que justificaran establecer una distincin entre la situacin que se presenta cuando se pide claramente el restablecimiento del derecho, y aqulla que se verifica cuando tal restablecimiento se logra automticamente con la declaracin de invalidez del acto. Pero tampoco expone argumento alguno para explicar por qu es irrazonable o desproporcionada la interpretacin segn la cual, para garantizar el cumplimiento de los procedimientos establecidos por el legislador, atendiendo a los objetivos de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, la primera no procede para obtener la reparacin del derecho afectado, cuando sta se produce con la sola declaracin de invalidez del acto y el trmino de caducidad de la segunda se encuentra vencido, y nada se dijo, por lo dems, para indicar por qu resultara dicha interpretacin contraria al verdadero espritu y finalidad de la ley. En estas condiciones, se impone concluir que la Corte no cuestion - y mucho menos demostr la inconstitucionalidad de la teora de los mviles y finalidades, no obstante lo cual adopt una decisin que impide su aplicacin. No cabe duda, entonces, de que la citada Corporacin invadi la competencia del Consejo de Estado, imponiendo una interpretacin de la ley que, como se explic, s resulta, en cambio, contraria a principios bsicos del ordenamiento, como lo son el debido proceso y la seguridad jurdica, por lo cual debe ser considerada irrazonable y desproporcionada. Por estas razones y en los trminos explicados, consideramos que existe fundamento suficiente para desconocer la decisin de la Corte Constitucional, en cuanto impide la aplicacin de la teora de los mviles y finalidades, en su real alcance. (Se subraya). Debo observar, finalmente, que estos planteamientos podran servir de fundamento al Consejo de Estado, en mi opinin, para desconocer parcialmente, en los trminos precisados, la sentencia C-426 de 2002, en procesos contencioso

administrativos en los que se debata sobre la procedencia de la accin de nulidad simple, mas no para desatender decisiones de tutela fundadas en dicha sentencia, que directamente obliguen a esta Corporacin, en su condicin de demandada. En estos trminos, dejo consignado mi criterio.

ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ

SALVAMENTO DE VOTO Consejera: RUTH STELLA CORREA PALACIO Bogot, D. C., diez (10) de diciembre de dos mil cuatro (2004) Por la presente manifiesto que adhiero al Salvamento de Voto hecho por el Dr. Alier E. Hernndez Enrquez a la providencia de la referencia.

RUTH STELLA CORREA PALACIO

SALVAMENTO DE VOTO Consejera: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ Bogot, D. C., quince (15) de diciembre de dos mil cuatro (2004) Salve el voto a la decisin adoptada, el 9 de noviembre de 2004, por la Sala Plena de Contencioso Administrativo, a pesar de aceptar muchos de los reproches que se le hacen en el caso a la conducta de la Corte, manifestada en providencia de 1 de septiembre de 2004 de la Sala Sexta de Revisin dentro del expediente T927.827, porque considero, respetuosamente, que el sistema jurdico colombiano de manera alguna le otorga al Consejo de Estado poder jurdico para dejar sin efecto decisiones judiciales adoptadas con principio aparente de competencia por la Corte Constitucional, en este caso en revisin de tutela, debido a que Consejo de Estado asisti como demandado a peticin de la Fundacin pro Nios Pobres en el juicio de tutela y por lo mismo en tal condicin no tena competencia para ir contra el fallador, dejando sin efectos sus decisiones, invocando su calidad de Juez lmite de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, porque como

demandado en ese juicio y frente a las sentencias de tutela y de definicin de la revisin no poda invocar su calidad objetiva de juez natural, invalidndola con base en la competencia constitucional suya sobre las acciones contencioso administrativa y en la falta de competencia de la Corte, arguyendo que esa sentencia se produjo en contrava de los mandatos de la Carta Poltica, sin competencia constitucional alguna, suplantando al Consejo de Estado y a los dems rganos de la jurisdiccin contencioso administrativa. En los anteriores trminos consigo la causa jurdica de discrepancia a la providencia que precede.

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

ACLARACION DE VOTO Consejero: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Bogot, D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil cuatro (2004). Me he sumado al pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporacin de fecha 9 de noviembre de 2004, pero solo en el entendido de que se trata de una expresin de rechazo institucional al fallo de tutela de la Corte Constitucional de fecha 1o. de septiembre de 2004, en cuanto all subyace la consideracin de que el Consejo de Estado incurri en una va de hecho al no darle alcance a la sentencia C-426 de 29 de mayo de 2002, que declar exequible, pero en forma condicionada, el artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo, al proferir el auto de fecha 5 de febrero de 2004. Dicho pronunciamiento es tal en razn de que, como puede advertirse sin mayor dificultad, no hace parte de ninguna instancia procesal que lo amerite. Comparto el sentimiento de rechazo expresado mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporacin en cuanto a que resulta inadmisible que se catalogue como va de hecho el auto aludido, proferido por la Seccin Primera, que a su vez confirm el auto de 2 de septiembre de 2003, emanado de la Seccin Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues la tesis que all se acoge, segn la cual, las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho estn

sujetas al fenmeno de la caducidad, verificable al momento de admitirse la demanda, si su configuracin es evidente, a no dudarlo, se conforma con la normativa en vigor. Soy consciente de que los jueces de la Repblica, sin excepcin, incluidos, desde luego, los que integran las denominadas Altas Cortes debemos actuar con sujecin a la Constitucin y a la ley, circunstancia a partir de la cual resulta imperativo, por contera, el acatamiento de los fallos de constitucionalidad producidos por la Corte Constitucional cuando ejerce como guardiana de la Carta (Artculo 243 Constitucional y 48 de la Ley 270 de 1996). De igual manera, comparto plenamente los denominados fallos de

constitucionalidad condicionada o modulada en la medida en que hacen parte de nuestra tradicin, casi centenaria, en materia de control constitucional, cuya finalidad encuentro plausible por la eficacia de sus implicaciones prcticas26.
Respecto del tema dijimos en salvamento de voto de fecha 1o. de abril de 2003 (Expediente nm. 199905683, actora: Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca CAR-), conjuntamente con el doctor Alier E. Hernndez Enrquez, lo siguiente: ...En efecto, siempre que la Corte Constitucional estudia una demanda de inexequibilidad frente a una norma determinada y la compara, por lo tanto, con todos los preceptos de la Carta Poltica, debe estudiar las posibles interpretaciones que aqulla admite, a fin de establecer si conforme a todas ellas, slo a algunas, o a ninguna, la norma resulta ajustada al estatuto superior. En el primer y el ltimo casos, deber declararse, respectivamente, la exequibilidad y la inexequibilidad, sin reparos, del texto legal; en el segundo, deber determinarse cul o cules son las interpretaciones admisibles, y cules no lo son. En los eventos en los que el demandante plantea su juicio de inconstitucionalidad contra una o ms interpretaciones que de las normas legales hacen los operadores jurdicos, la Corte asume el conocimiento de la demanda, como en cualquier otro caso, comparando la norma acusada con la Carta Poltica, estudiando, entre las varias interpretaciones posibles, aqulla que ya ha resultado efectivamente adoptada por un juez, para establecer si el alcance que se da a la disposicin de acuerdo con dicha interpretacin resulta o no ajustado a la Constitucin. De all que se exija siempre que sta suponga el planteamiento de un problema de constitucionalidad o, lo que es lo mismo, que existan valores constitucionales en juego.26 No se trata, entonces, como lo entiende la Sala Plena, de una nueva accin de inconstitucionalidad referida a la jurisprudencia producida por los jueces de la Repblica, sino de la tpica accin pblica de inconstitucionalidad referida a las leyes, prevista en los artculos 241 y 242 de la Carta de 1991, que no puede decidirse sino a partir de la interpretacin de la norma acusada y de su evaluacin a la luz de la Carta Fundamental. Resultan ilustrativas, sobre este planteamiento, las siguientes conclusiones contenidas en la Sentencia C-426 de 2002, en torno a la cual se desarrolla el debate central del pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del cual nos apartamos: 3.12. Adelantar el juicio de inconstitucionalidad de aquellas normas que generan conflictos en torno a su verdadero significado y alcance, no implica, entonces, una intromisin o desplazamiento de la competencia asignada a los jueces para aplicar la ley en cada caso en concreto, pues, en realidad, el proceso de control abstracto en estos casos se lleva a cabo sobre uno de los contenidos de la norma sometido a examen: el que surge de la interpretacin que en sentido general hace la autoridad judicial competente, al cual se le han reconocido todos los efectos jurdicos como consecuencia de constituir la orientacin jurisprudencial dominante o el criterio judicial obligatorio para quienes son destinatarios de la ley. Contrario a lo expresado por la Sala Plena del Consejo de Estado, consideramos, por lo anterior, que la Corte Constitucional tiene competencia para proferir los denominados fallos de constitucionalidad condicionada,
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Empero, en lo concerniente a la Sentencia C-426 de 29 de mayo de 2002, creo que se da una situacin muy particular que impide darle alcance a lo que all quiso definirse, en razn de que en dicha decisin la Corte Constitucional solo se pronunci respecto del artculo 84 del C.C.A. sin parar mientes en la existencia de los artculos 136 y 143, ibdem, cuyo contenido normativo resulta demasiado claro y cuya vigencia no se discute. En efecto, la primera de las citadas disposiciones consagra el fenmeno de la caducidad respecto de las acciones que conllevan restablecimiento del derecho, en tanto que la segunda impone el rechazo de la demanda cuando dicha accin se encuentra caducada27.

que buscan, precisamente, excluir la posibilidad de que la norma que se declara exequible sea interpretada en determinado o determinados sentidos contradictorios con una o varias disposiciones de la Carta. Estos fallos, por lo dems, hacen trnsito, sin duda alguna, a cosa juzgada constitucional, de acuerdo con el artculo 243 de la Constitucin y, junto con la decisin adoptada, el condicionamiento en ellos contenido, en cuanto razn de la decisin ratio decidendi, esto es, en cuanto fundamento inescindible de la misma....
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En lo concerniente al tema de la caducidad expresamos en el salvamento de voto aludido, lo siguiente:

... No puede olvidarse, por lo dems, que, refirindose, precisamente, al fenmeno de la caducidad, la Corte Constitucional ha expresado, en sentencia C-351 del 4 de agosto de 1994, que [e]l derecho de acceso a la administracin de justicia sufrira grave distorsin en su verdadero significado si... pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie, dado que ello conducira a la parlisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia y supondra implcitamente la exoneracin del individuo de toda tica de compromiso con la buena marcha de la justicia y con su prestacin recta y eficaz. Aun ms, en el mismo pronunciamiento, la Corte fue clara al expresar lo siguiente: De ah que tampoco sea sostenible el argumento segn el cual la caducidad frustra el derecho de acceso a la justicia, pues, mal podra violarse este derecho respecto de quien gozando de la posibilidad de ejercerlo, opta por la va de la inaccin. Es imposible que pueda desconocerse o vulnerarse el derecho de quien ha hecho voluntaria dejacin del mismo, renunciando a su ejercicio o no empleando la vigilancia que la preservacin de su integridad demanda. (...) Finalmente y a propsito de la supuesta vulneracin del principio de igualdad esta Corte advierte que la hiptesis fctica de las acciones de restablecimiento del derecho no se corresponde con la de las acciones de nulidad. Pese a lo obvio (sic) que para algunos pudieren ser sus diferencias, en punto a la consideracin de este cargo, es pertinente recordar que en aquellas el titular del derecho tiene un inters subjetivo de carcter particular, en lograr por la va de la nulidad del acto administrativo, el restablecimiento del derecho. Por lo expuesto, encuentra la Corte que al establecer trminos de caducidad para las acciones contencioso administrativas de restablecimiento del derecho, el legislador ejerci las competencias que le ha entregado la Constitucin Poltica, sin desconocer el derecho de acceso a la administracin de justicia, ni ningn otro de la Carta.... (Se subraya)....

Cabe entonces preguntarse: Cul es el alcance de tales disposiciones si el fallo de Constitucionalidad C-426 de 26 de mayo de 2002 para nada se refiri a las mismas?. La respuesta es obvia. Dichas normas deben aplicarse en la medida en que hasta el momento no existe reparo sobre sus constitucionalidad. A mi juicio ello supone que, desafortunadamente, el fallo de constitucionalidad aludido se qued corto en la medida en que no involucr entre sus prescripciones obligatorias a todas las disposiciones ataaderas al punto all dilucidado, lo cual, en la prctica, restringe notoriamente sus alcances y, en mayor medida, los efectos vinculantes que de l se predican. Ahora bien, si el provedo objeto de tutela se profiri con sujecin a normas legales vigentes, concernientes al asunto, que no han sido objeto de tacha constitucional, es indudable que en relacin con el mismo debe descartarse absolutamente cualquier consideracin tendiente a catalogarlo como una va de hecho, pues dista mucho de exhibir las caractersticas de arbitrariedad, abuso, atropello o desafuero predicables de dicho concepto. De otra parte, entiendo que el pronunciamiento de la Sala Plena en torno a que el auto de fecha 5 de febrero de 2004 queda en firme es meramente formal en razn de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca seguramente acatar el fallo de tutela y admitir la demanda respectiva y solo en el evento de que tal decisin sea apelada habr oportunidad de un pronunciamiento procesal sobre el tema. Dejo as brevemente explicada mi posicin respecto del presente asunto.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Consejero

ACLARACION DE VOTO Consejrra: MARIA INES ORTIZ BARBOSA Con mi acostumbrado respeto consigno a continuacin la aclaracin de voto anunciada en el proceso de la referencia.

Comparto en trminos generales las consideraciones contenidas en la providencia que aclaro pero estimo necesario hacer algunas precisiones sobre mi criterio en relacin con el asunto en debate. 1. De los artculos 86 y 241, numeral 9, de la Constitucin Nacional se

evidencia la competencia de la Corte Constitucional respecto de la accin de tutela, como rgano supremo con facultad de revisar las decisiones judiciales proferidas en ejercicio de esa accin. De otro lado el Decreto 2591 de 1991, artculo 33, regula el procedimiento que ha de seguirse para el efecto. 2. Los artculos 11, 12 y 40 del citado Decreto 2591 de 1991, como es sabido

fueron objeto de estudio por la Corte Constitucional con ocasin de la demanda de inconstitucionalidad que se promovi contra ellos y mediante sentencia C-543 de octubre 1 de 1992, M.P. doctor Jos Gregorio Hernndez Galindo, fueron declarados inexequibles en cuanto interesa a esta aclaracin, respecto de la tutela contra sentencias o providencias judiciales y dentro de los argumentos esgrimidos entonces se anot que en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente se discuti ampliamente el tema de la procedencia de la accin de tutela contra decisiones judiciales el cual no se acogi y as qued plasmado en sus actas28, por lo cual es ste uno de los fundamentos de la inexequibilidad declarada. 3. Del texto del artculo 86 de la Constitucin, es claro que la accin de tutela

solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, presupuesto reiterado en el artculo 6 numeral 1 del Decreto 2591 de 1991. Pues bien, en el caso de las providencias judiciales, todos los estatutos procesales consagran especficamente recursos o medios de defensa judicial, tanto para autos como para sentencias. Es as como en la Jurisdiccin Contenciosa existen los recursos ordinarios regulados en los artculos 180 a 183 del Cdigo Contencioso Administrativo, amn del grado de consulta (art. 184 ib.), aplicables segn se trate de nica o de doble instancia. Adems los recursos extraordinarios se establecen en los artculos 185 a 193 (revisin) y en el 194 (splica), el primero de los cuales cuenta con causales adicionales especficas para la prdida de la investidura segn lo dispuesto en el artculo 17 de la Ley 144 de 199429. Sin

Asamblea Nacional Constituyente. Informe-Ponencia "Mecanismos de proteccin de los derechos fundamentales y del orden jurdico". Constituyentes Jaime Arias Lpez y Juan Carlos Esguerra Portocarrero. Gaceta Constitucional N 77. Mayo 20 de 1991. Pgs. 9 y 10.
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Sentencia REVPI-004 de 5 de junio de 2001 de la Sala Plena del Consejo de Estado

duda alguna constituyen los recursos el medio de impugnacin por excelencia y tambin deben considerarse como medio judicial de defensa tanto el grado de consulta como la institucin de las nulidades procesales aplicables an en el caso de que exista sentencia conforme a lo previsto en el ltimo inciso del artculo 142 del Cdigo de Procedimiento Civil. 4. Con posterioridad a la sentencia C-543 de 1992, la Corte Constitucional

revivi en diferentes pronunciamientos la accin de tutela contra providencias judiciales30, para lo cual se apoy en la figura de la va de hecho ampliamente analizada por esa Corporacin y as se estableci una plataforma jurdica por va jurisprudencial tendiente a proteger especialmente los derechos fundamentales al debido proceso, el de defensa y el de acceso a la Administracin de Justicia que son los que se admiten en principio como amparados al ejercer la facultad de revisin en tales casos. 5. En el punto inicial advert que la Corte Constitucional es en mi opinin en accin de tutela, pero jurisprudencialmente extendi su

plenamente competente en cuanto a su funcin especfica de revisin de sentencias competencia a la revisin de sentencias judiciales de otras jurisdicciones al convalidar el ejercicio de tal accin contra ellas, para proceder as a la revisin especial y justificar la posibilidad de modificarlas o dejarlas sin efecto. Debo dejar en claro que a lo largo de mi ejercicio judicial he aceptado tal competencia ampliada pero realizando el pertinente anlisis de la existencia o no de la va de hecho en la providencia puesta a mi consideracin mediante el ejercicio de la accin de tutela. 6. Ha dicho la Corte Constitucional en relacin con la va de hecho:

Esta Corporacin ha delimitado el alcance de la va de hecho judicial y ha sealado que sta existe "cuando la conducta del agente carece de fundamento objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y tiene como consecuencia la vulneracin de los derechos constitucionales de la persona"4 . En efecto, en tales circunstancias, el funcionario judicial antepone de manera arbitraria su propia voluntad a aquella que deriva de manera razonable del ordenamiento jurdico, por lo cual sus actuaciones, manifiestamente contrarias a la Constitucin y a la Ley, no son providencias judiciales sino en apariencia. En realidad son vas de hecho, frente a las cuales procede la tutela, siempre y cuando se cumplan los otros
Ver, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional T-43/93, T-79/93, T-198/93, T-173/93, T-331/93, T-368/93, T-245/94. Cf Corte Constitucional. Sentencia T-079 de febrero 26 de 1993. Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muoz. Ver igualmente Sentencia T-336/93. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martnez Caballero.
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requisitos procesales sealados por la Constitucin, a saber que se est vulnerando o amenazando un derecho fundamental, y la persona no cuente con otro medio de defensa judicial adecuado. As, al respecto ha dicho esta Corporacin: "No es la apariencia de una decisin, sino su contenido, lo que amerita la intangibilidad constitucionalmente conferida a la autonoma funcional del juez. Hay que distinguir entre providencias judiciales y las vas de hecho. Las primeras son invulnerables a la accin de tutela en cuanto corresponden al ejercicio autnomo de la decisin judicial y respecto de las cuales existen, dentro del respectivo proceso, los medios de defensa judiciales establecidos por el ordenamiento jurdico. Las segundas son apariencias de providencias judiciales que vulneran los derechos bsicos de las personas. De suerte que la violacin de la Constitucin Poltica por parte de la autoridad judicial puede ser atacada mediante la accin de tutela, siempre y cuando se cumplan los presupuestos contemplados en el artculo 86 de la Carta y no exista otro medio de defensa judicial para la adecuada proteccin del derecho fundamental lesionado.5 " Estas vas de hecho judiciales son impugnables por la va de la tutela por cuanto, en general, vulneran el debido proceso (CP art 29) y el acceso a la justicia CP art. 229). En efecto, el derecho al debido proceso se aplica a todas las actuaciones judiciales (art. 29 C.P.) y es desarrollo del derecho de toda persona natural o jurdica para acceder a la administracin de justicia (art. 229 C. P.); esta forma de acceso incluye la oportunidad de recibir tratamiento justo por parte de los jueces y magistrados, lo cual implica la prevalencia del derecho sustancial (art. 228 C.P.) y la oportunidad de defenderse, es decir, que la justicia valore las pruebas y los razonamientos pertinentes. As, la Corte ha dicho que "la va de hecho judicial, en la forma y en el fondo, equivale a la ms patente violacin del derecho a la jurisdiccin"31. Pero tambin la va de hecho puede acarrear la violacin de otros derechos fundamentales. (Subraya fuera del texto). As las cosas la va de hecho implica necesariamente una aberracin jurdica tal que mal podra denominarse providencia judicial (sentencia o auto) una decisin que desnaturalice y constituya el rompimiento total del ordenamiento jurdico. Ello no ocurre, en mi concepto, ni siquiera con el llamado error de hecho, que es causal de casacin en la Jurisdiccin Ordinaria, mas no en la Contencioso Administrativa lo cual demuestra fehacientemente, que ello ha sido la decisin del legislador dentro de la facultad configurativa que ostenta sobre el particular y por estar consagrado de tal manera en la ley, no puede estimarse como va de hecho. 7. As las cosas, una ampliacin inequitativa de la aplicacin de la va de

hecho no solo desnaturaliza esta figura que es verdaderamente excepcional y que no podra desconocerse como fundamento de un amparo si en efecto se hiciera
Sentencia T-368 de 1993. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. Corte Constitucional. Sentencia T-231/94 del 13 de mayo de 1994. MP Eduardo Cifuentes Muoz.
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presente en una aparente providencia judicial pero no puede constituirse en la regla generalizada para declarar incursos en va de hecho pronunciamientos de otras jurisdicciones cuya competencia est constitucionalmente asignada y regulada en la ley. Por lo mismo tampoco puede la Corte Constitucional hacer caso omiso del artculo 237 (num. 1) de la Carta que asigna privativamente al Consejo de Estado la atribucin de desempear funciones en su condicin de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. 8. De otro lado, nuestra legislacin consagra la autonoma del juez quien

solamente est sometido al imperio de la ley y el ejercicio de interpretacin para concretarla, per se no puede constituir una va de hecho, salvo que se acrediten los presupuestos que ha decantado la Corte Constitucional para su procedencia, los cuales, como se dijo, constituyen una figura excepcional y por tanto su aplicacin es restrictiva. 9. Por otra parte, la cosa juzgada es una institucin fundada no solamente en

los principios de competencia sino especialmente en el de la seguridad jurdica. Es por ello que preocupa que en la sentencia T-927-827 se adopte una decisin que desconoce tales principios con lo cual, adems, se impone una jerarqua funcional, que no existe, sin tener en cuenta que se trata de rganos constitucionalmente diferenciados en sus competencias y funciones, para garantizar as la especializacin entre las distintas jurisdicciones y por tanto la estabilidad del Estado de Derecho, la cual se pone en peligro cuando las interpretaciones de la ley que hacen los jueces no encuentran razones constitucionalmente vlidas para considerarlas opuestas a los principios y derechos contenidos en la Carta Poltica, vale decir cuando no es clara la justificacin constitucional dada para dejarlas sin efecto y mucho ms, en el caso de esta Corporacin en relacin con la teora de los mviles y finalidades, si sta responde a una constante, prolongada y estudiada hermenetica cuyo propsito ha sido dinamizar y actualizar los textos legales a las cambiantes circunstancias de manera que se garanticen entre otros derechos, el de acceso a la administracin de justicia, sin desnaturalizar la esencia de las acciones que ha definido el legislador. 10. Con el fin de no hacer ms extensa esta aclaracin debo manifestar que

comparto lo manifestado por el doctor Rodrigo Uprimy Yepes en su aclaracin de voto a la sentencia T- 836 cuando realiz un anlisis sobre el derecho viviente, la doctrina de los motivos y finalidades, el principio pro actione y el derecho de

acceder a la justicia y concluy que no existen argumentos constitucionales para cuestionar la jurisprudencia del Consejo de Estado pues se trata de una interpretacin que armoniza los criterios literal, sistemtico y finalstico. Con todo respeto,

MARIA INES ORTIZ BARBOSA Fecha ut supra.

SALVAMENTO DE VOTO Consejero: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Me aparto respetuosamente de la decisin adoptada por la mayora de la Sala Plena de esta Corporacin, por considerar que el Consejo de Estado careca de competencia para pronunciarse mediante un auto respecto del fallo T - 927.827 de septiembre 10 de 2004, proferido por la Corte Constitucional. Lo anterior en virtud de que una vez proferida y ejecutoriada la providencia de 5 de febrero de 2004, dentro del proceso con radicacin No. 25000 2324 000 2003 00557 01, providencia en la cual confirm el auto de primera instancia que rechaz la demanda de simple nulidad, inicialmente interpuesta por la fundacin PRO NIOS POBRES, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; esta Corporacin perdi su competencia funcional respecto de dicho proceso; ello en consonancia con el principio de la preclusin de los actos procesales que inspira el derecho procesal colombiano. Con este parecer, no quiere decir que se comparta el fallo emitido por la Corte Constitucional al conocer de la accin de tutela incoada por la fundacin PRO NIOS POBRES contra el Consejo de Estado. De ninguna manera, por cuanto la Corte Constitucional no tena en s misma radicada la competencia para emitir un fallo en un proceso de simple nulidad, ya que ste es un asunto del conocimiento de la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo, al tenor del artculo 83 del Cdigo Contencioso Administrativo, de manera exclusiva y excluyente, ello en desarrollo del artculo 236 de la Constitucin Poltica de 1991.

El actuar de la Corte Constitucional fue abiertamente contrario a la Constitucin, a la Ley y a su propia jurisprudencia, por cuanto el juez de tutela no suplantar al competente, puesto que en primer lugar, la Constitucin Poltica de 1991, en sus artculos 228 y 230, establece la autonoma y la independencia funcional de los jueces de la Repblica, y que sus decisiones sern de obligatorio acatamiento por parte de los operadores jurdicos, tanto particulares como estatales; en segundo lugar, el decreto 2591 de 1991, reglamentario de la accin de tutela, no prev la procedencia de la accin de tutela contra fallos judiciales, pues los artculos que as lo consagraban fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C - 543 de 1992. Es as como la misma Corte Constitucional jurisprudencialmente estableci que sta accin solo es viable cuando a partir del resultado de un proceso en el cual el debido proceso se ha visto conculcado, el juez ha producido una va de hecho, no un fallo propiamente dicho, pues tal acto no alcanzara el rango de fallo judicial al ser la consecuencia de la vulneracin de derechos fundamentales. Pero, as mismo, estableci la Corte Constitucional, que en el caso de presentarse una va de hecho en un proceso judicial, el juez de tutela no est llamado a suplantar la competencia del juez natural; su deber es el de tutelar el derecho fundamental al debido proceso y en general los derechos fundamentales que pudieren haberse visto conculcados al interior de un proceso judicial, advirtiendo el error jurdico y, ordenando, si es del caso, reiniciar-el trmite para poder llegar a una sentencia material. Es decir, al juez de tutela en ningn momento le compete dictar una providencia de reemplazo: "Ahora bien, de conformidad con el concepto constitucional de autoridades pblicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la funcin de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y tambin para e/ Estado. En esa condicin no estn excluidos de /a accin de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamenta/es, lo cual no significa que proceda dicha accin contra sus providencias. As, por ejemplo, nada obsta para que por la va de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilacin injustificada en la adopcin de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los trminos judiciales, ni rie con los preceptos constitucionales la utilizacin de esta figura ante actuaciones de hecho imputadas al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisin pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual si est constitucionalmente autorizada la tutela, pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carla es puramente temporal y queda

supeditado a fa que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente (artculos 86 de la Constitucin Poltica y 8 del Decreto 2591 de 1991)... Pero en cambio, no est dentro de las atribuciones del juez de tutela la de inmiscuirse en el trmite de un proceso judicial en curso, adoptando decisiones paralelas a las que cumple, en ejercicio de su funcin quien lo conduce, ya que tal posibilidad est excluida de plano en los conceptos de autonoma e independencia funcionales (artculos 228 y 230 de la Calta), a los cuales ya se ha hecho referencia. De ningn modo es admisible, entonces, que quien resuelve sobre la tutela extienda su poder de decisin hasta el extremo de resolver sobre la cuestin litigiosa que se debate en un proceso, o en relacin con el derecho que all se controvierte32 Es as evidente, como con el fallo de tutela T - 927.827 de 10 de septiembre de 2004, la Corte Constitucional fue contraria al principio por ella tantas veces esgrimido del respeto al propio precedente jurisprudencial, pues a! dictar un fallo de reemplazo a una providencia en la que estim se configuraba una va de hecho, incurri ella misma en una accin antijurdica. No obstante lo anterior, tampoco el Consejo de Estado tena la facultad jurdica de pronunciarse mediante un auto, frente ese "fallo" de la Corte Constitucional, ya que el Decreto 01 de 1984, Cdigo Contencioso Administrativo, estableci claramente sus competencias, dentro de las cuales se encuentra la de: conocer de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnacin, ello al tenor del artculo 129 y concordantes de dicha normatividad. Ms all de tal funcin, y una vez ejecutoriada la providencia que resuelve dicha apelacin, no le est permitido al Consejo de Estado adelantar actuacin alguna al respecto. Los anteriores argumentos son los que me llevan a apartarme de la decisin adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y que he considerado de relevancia exponer. Respetuosamente,

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

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Sentencia C-543 de 1992.