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Evaluacin de proyectos de desarrollo institucional Un anlisis comparativo

Guillermo Espinoza

Banco Interamericano de Desarrollo


Washington, D.C.

Serie de informes tcnicos del Departamento de Desarrollo Sostenible

Catalogacin (Cataloging-in-Publication) proporcionada por el Banco Interamericano de Desarrollo Biblioteca Felipe Herrera Espinoza, Guillermo A. Evaluacin de proyectos de desarrollo institucional : un anlisis comparativo / Guillermo Espinoza p.cm. (Sustainable Development Department Technical papers series ; ENV-142) Includes bibliographical references.

1. Environmental impact analysisLatin America. 2. Environmental policyLatin America. 3. Economic development projectsLatin AmericaEvaluation. I. Inter-American Development Bank. Sustainable Development Dept. Environmental Division. II. Title. III. Series.

333.714 E341dc22

Guillermo Espinoza es Coordinador del rea de medio ambiente en el Centro de Estudios para el Desarrollo (CED) de Chile. Es profesor de las Universidades de Chile y Catlica de Chile, consultor para organismos internacionales y autor de publicaciones en la materia. La edicin tcnica de este informe estuvo a cargo de Virginia Alzina y Ricardo Quiroga de la Divisin de Medio Ambiente (SDS/ENV). El documento fue preparado sobre la base de los estudios de caso efectuados por consultores locales con nanciamiento del Programa Alianza entre los Pases Bajos y el BID (ATN/NP-7578-RS). Las opiniones expresadas en este documento son del autor y/o de los editores y no reejan la posicin ocial del Banco Interamericano de Desarrollo. Marzo de 2005

Esta publicacin (Nmero de referencia: ENV-142) puede obtenerse dirigindose a: Publicaciones ENV Divisin de Medio Ambiente Departamento de Desarrollo Sostenible Banco Interamericano de Desarrollo Parada W-0500 1300 New York Avenue, N.W. Washington, D.C. 20577 Correo electrnico: Fax: Sitio de Internet sds/env@iadb.org 202-623-1786 http://www.iadb.org/sds/env

Prlogo
En los ltimos 15 aos el Banco ha prestado diversas asesoras a instituciones pblicas en materia de desarrollo organizacional y ha nanciado aproximadamente 16 operaciones en el rea de fortalecimiento institucional ambiental. Esta primera generacin de operaciones se enfoc a fortalecer los ministerios del ambiente nacionales para mejorar la capacidad de gestin ambiental, incluyendo reformas legales e introduccin de instrumentos de poltica ambientales como las evaluaciones de impacto ambiental, los sistemas de informacin ambiental y la educacin ambiental, entre otros. En este contexto, y con el n de extraer aprendizajes de las experiencias adquiridas sobre el diseo, implementacin e impacto de estos proyectos, en este estudio se evalan las experiencias de fortalecimiento institucional ambiental en cuatro pases de la regin: Argentina, Colombia, El Salvador y Per. El tema del fortalecimiento de capacidades de gestin ambiental continu siendo de gran importancia y adquiere una nueva dimensin frente a los grandes desafos de la regin, particularmente de cara a tendencias que van desde la descentralizacin de los procesos de gestin hasta la integracin econmica regional y global. Todo esto demanda nuevos marcos de gobernabilidad en los que las capacidades de gestin ambiental se convierten en un eje central. La nueva Estrategia de Medio Ambiente del Banco identica este aspecto como su principal rea de accin. El trabajo de evaluacin en este estudio se basa en una metodologa para la Revisin y Evaluacin de los programas de Fortalecimiento Institucional Ambiental (REFINA), que sistemticamente revisa los temas y problemas introducidos y genera recomendaciones sobre las posibles acciones que se podran adelantar para mejorar las capacidades de gestin ambiental de los pases e identicar buenas prcticas derivadas de las operaciones. Creemos que los resultados de esta publicacin, especialmente la identicacin de recomendaciones para prximas operaciones, servirn para atender mejor las demandas de fortalecimiento institucional y fortalecimiento de capacidades, tomando ventaja de nuevos instrumentos de nanciamiento que permiten apoyar procesos participativos y de largo alcance. Esperamos que esta publicacin sea de real utilidad para apoyar nuevos y mejores programas de fortalecimiento institucional ambiental. Agradezco la colaboracin de las autoridades ambientales y personal tcnico de diferentes instituciones, el equipo de consultores y funcionarios del Banco sin los cuales la REFINA no hubiera alcanzado los productos contenidos en este documento.

Janine Ferretti Jefa Divisin de Medio Ambiente Departamento de Desarrollo Sostenible

ndice
Resumen Antecedentes Resumen de la metodologa El caso de Per El caso de Colombia El caso de El Salvador El caso de Argentina Conclusiones y buenas prcticas para futuras operaciones Anexo 1. Descripcin de la metodologa para la revisin y evaluacin del fortalecimiento institucional ambiental 1 5 11 17 26 35 43 51

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Resumen ejecutivo
El presente documento muestra los resultados de una revisin selectiva de las operaciones del BID destinadas a la creacin, desarrollo y/o fortalecimiento de capacidades institucionales en pases de la regin. Se consideraron ejemplos de Argentina, Colombia, El Salvador y Per, revisando tanto el cumplimiento de los objetivos planteados originalmente como las experiencias que resultaron de aplicar procesos efectivos de gestin ambiental. Se evalu la contribucin de los proyectos de fortalecimiento institucional, indicando qu logros se obtuvieron con estos programas, dando una visin integrada sobre las experiencias adquiridas en las operaciones y generando una fuente de aprendizaje que sustente futuras acciones de fortalecimiento institucional. El anlisis fue elaborado sobre la base de la amplia documentacin existente y de la consulta a actores vinculados a las operaciones, con una metodologa comn validada por expertos internacionales y especialistas del Banco. Se sistematiz el conocimiento sobre la creacin de capacidades de gestin ambiental y se revis la asimilacin de los mecanismos y temas prioritarios impulsados por los programas bajo el contexto poltico, econmico y social que enmarcaban la realidad de los pases. La regin ha realizado esfuerzos signicativos para establecer capacidades institucionales que permitan gestionar distintos temas relacionados con el medio ambiente. Entre otros aspectos, se han denido funciones ambientales de los organismos pblicos responsables, creado instituciones y autoridades ambientales y diseado diversos instrumentos y herramientas para facilitar la gestin ambiental. En ese marco, los proyectos de fortalecimiento institucional constituyen una de las formas en que el BID brind apoyo a la gestin ambiental de los pases. El Banco ha destinado un total de US$10.600 millones a temas ambientales y de conservacin de recursos naturales durante la dcada 1992-2002. Las 16 operaciones de fortalecimiento institucional representan un esfuerzo de US$312 millones. Un anlisis general muestra que en ms del 87% de los casos se apoy la creacin, implementacin y/o fortalecimiento de las agencias nacionales encargadas de la gestin ambiental, vinculndose con el diseo e implantacin de las bases de la institucionalidad ambiental que la mayora de los pases de la regin ha llevado adelante en esta dcada. La diversidad y heterogeneidad de los componentes considerados se vinculan con fortalecimiento y perfeccionamiento de instituciones; creacin de instrumentos, planes y programas; inversiones especcas de mejoramiento ambiental; creacin de normativas; y programas de capacitacin. Los temas ambientales considerados estn relacionados con sistemas de evaluacin de impacto ambiental (EIA), sistemas de informacin ambiental, polticas ambientales nacionales, proteccin de recursos naturales, legislacin marco y sectorial para la gestin ambiental, prevencin y control de la contaminacin, conservacin de suelos y proteccin de reas silvestres protegidas. No obstante los avances registrados, los pases siguen necesitando de apoyo para cumplir los diversos mandatos de sus polticas y legislaciones ambientales. La mayor parte de los pases todava no cuenta con la capacidad institucional requerida ni con los recursos necesarios para aplicar y evaluar las polticas ambientales. Los antecedentes que se presentan en este estudio sealan que, en una primera etapa, el fortalecimiento institucional ha seguido una ruta ms administrativa y formal que de aplicacin sustantiva. Ello ha permitido establecer leyes, instrumentos, instituciones, personal y equipos, aspectos que en el pasado no estaban disponibles para apoyar los procesos de gestin. Sin embargo, falta avanzar en la creacin de procesos, basados en perspectivas estratgicas, que permitan responder a los temas y problemas prioritarios en el marco del desarrollo sostenible y de ayuda a la competitividad de los pases. En el caso de Per, el programa del Banco permiti contar con una visin diagnstica sobre la situacin legal e institucional en materia ambiental, lo que proporcion una primera visin global de la problemtica de la gestin nacional. La situa-

cin institucional ambiental posterior a la operacin presentaba avances signicativos en la creacin de una institucionalidad coordinadora, un modelo de gestin y un conjunto de instrumentos que, aun cuando requeran de ajustes y mejoras, proporcionaban las bases sucientes para la implantacin de procesos de gestin ambiental integrada e inserta en la toma de decisiones a nivel nacional, sectorial y local. La gestin ambiental cont con una importante y novedosa visin sistmica a travs de un modelo denominado marco estructural de gestin ambiental (MEGA), que reconoce los niveles de gestin (sectorial y local) y est vinculado con instrumentos claves (Sistema Nacional de Informacin Ambiental, Estndares de Calidad Ambiental, Lmites Mximos Permisibles, Fondo Nacional del Ambiente y Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental). Este enfoque se incorpor en la agenda nacional ambiental y las articulaciones intersectoriales y descentralizadoras tuvieron un primer sustento concreto en comisiones ambientales regionales, secretaras ejecutivas regionales, grupos tcnicos y acuerdos de trabajo. En el caso de Colombia, la institucionalidad ambiental se ha fortalecido fundamentalmente en la operatividad del Ministerio del Medio Ambiente y del Sistema Nacional Ambiental (SINA), avanzando desde una visin ruralista y conservacionista que se tena de lo ambiental antes del Programa Ambiental, hacia una comprensin que integra los aspectos urbanos y culturales y la dinmica social en su mbito espacial y su perspectiva histrica, en torno al concepto de desarrollo sostenible. Tambin se fortalecieron las capacidades de gestin ambiental, lo que se reeja en la existencia de: (i) un Sistema Nacional Ambiental operativo; (ii) un Ministerio del Medio Ambiente cumpliendo sus funciones como articulador y coordinador del SINA; (iii) un marco normativo para la conservacin y el uso sostenible de los ecosistemas de humedales y de la ora silvestre y el marco normativo institucional para la gestin integral del recurso hdrico; y (iv) se reglamentaron la Ley 99 de 1993 y el Cdigo de los Recursos Naturales Renovables. De acuerdo a los resultados obtenidos en el caso de El Salvador, es posible sealar que en la fase de diseo los objetivos denidos para la cooperacin tcnica fueron amplios y, dado el contexto insti-

tucional y poltico existente, demandaron un gran esfuerzo conceptual y de integracin institucional para cumplir con los propsitos establecidos. Sin embargo, se dio un salto cualitativo y vanguardista en la regin centroamericana al crear un sistema de informacin ambiental que anteriormente no tena el pas. Las operaciones permitieron disponer de equipamiento e identicar e introducir megadatos ambientales, incluyendo la capacitacin de personal tcnico en todo lo relacionado a la creacin de sistemas de informacin georreferenciada en materia ambiental. Se valid y revis la Ley de Medio Ambiente y sus reglamentos, lo que termin con su aprobacin por parte de la Asamblea Legislativa, aunque la disponibilidad de polticas ambientales era an limitada. Se inici la implantacin del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (SINAMA), particularmente en el mbito de la generacin de un manual de operaciones, una propuesta de sistemas de denuncias ambientales, y apoyo a las unidades ambientales (UA). No obstante, an persisten dicultades de coordinacin interna para desplegar plenamente las propuestas institucionales generadas en las operaciones. En forma complementaria se inici la operacin del Sistema de Informacin Ambiental y del Sistema de Evaluacin Ambiental, aunque ambos instrumentos presentan dicultades en cuanto a la adopcin y aceptacin de las propuestas institucionales en las autoridades respectivas. Particularmente importante fue la transferencia tecnolgica y otros aportes complementarios en relacin a instrumentos de gestin tales como el sistema de diagnstico y auditora ambiental y la propuesta para el fortalecimiento de laboratorios ambientales. En el caso argentino, la situacin institucional ambiental posterior a la operacin no distaba mucho de la planteada a principios de la dcada de los noventa y que dio origen al programa de fortalecimiento institucional. Aun cuando se hayan ejecutado formalmente todas las actividades previstas en la operacin, la institucionalidad todava se caracteriza por la existencia de mltiples rganos con competencia ambiental a nivel nacional, provincial y comunal, relativamente desarticulados y que limitan el desarrollo de una gestin eciente. Sin embargo, el Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PRODIA) permiti generar un

conjunto de herramientas que estn disponibles y que pueden ser desplegadas en el marco de un proceso de creacin de condiciones que favorezca su insercin efectiva en la gestin ambiental del pas. Si bien se cumpli con lo diseado por el PRODIA, la opinin generalizada de los actores consultados es que no se logr cumplir con el n esperado de fortalecer a todo el sistema y, en particular, el vnculo federal y provincial. Recin nalizado el programa ambiental, y en el marco de una renovacin democrtica de las autoridades de gobierno, se produjo un nuevo cambio institucional al nivel de la Secretara, rgano de mayor importancia del pas, que la dej en una posicin de menor jerarqua y de desmedro con respecto al punto inicial. No obstante el cumplimiento de los productos formales del PRODIA, el impacto generado por el programa en el fortalecimiento es bajo para las instancias claves de la gestin ambiental en el mbito nacional. Los actores vinculados a las provincias subejecutoras tienden a valorar de mejor manera los resultados obtenidos por el programa, teniendo en cuenta que muchos de los componentes ampliaron sus resultados ms all de las cuatro provincias iniciales. En la perspectiva de los cambios ocurridos en la institucionalidad ambiental de Argentina antes y despus del PRODIA, se puede concluir que la operacin permiti profundizar algunos avances importantes en cuanto a la disponibilidad de mayores y mejores soportes de informacin, capacitacin e implementacin de proyectos demostrativos que marcan un camino en materia de fortalecimiento de las instituciones provinciales. Sin embargo, an persisten dicultades para la implantacin de un sistema nacional de gestin ambiental, lo cual obedece ms bien a cambios en la administracin poltica del gobierno federal y no tanto a problemas de diseo, ejecucin y seguimiento del programa. Sin embargo, a pesar de que el PRODIA present debilidades en su implementacin y los resultados sustantivos aparecen disminuidos, ha generado informacin sobre la cual se puede articular la implantacin de un sistema de gestin ambiental nacional, usando los resultados de los componentes de informacin ambiental, educacin ambiental y algunos proyectos demostrativos.

En general, han sido signicativas las contribuciones de los programas al fortalecimiento de la institucionalidad ambiental de los pases, a pesar de las limitaciones impuestas tanto por factores externos (como la voluntad poltica del ejecutivo, los cambios institucionales en materia ambiental y el liderazgo personal e institucional de cada situacin) como por factores intrnsecos vinculados a las operaciones (falta de experiencia de las contrapartes y de las consultoras, o propuestas no siempre bien adecuadas a las necesidades y realidades de los pases). Es importante destacar que las operaciones se ejecutaron cuando todava no haba experiencias institucionales ambientales que respondieran a modelos poltico-sociales similares a los pases beneciarios. Esto hizo que la puesta en marcha siguiese la lgica de pruebaerror, lo cual, en algunos casos, disminuy los impactos de los productos. Al inicio de las operaciones haba gran incertidumbre respecto al tema ambiental y hoy existen instituciones estructuradas, aunque no totalmente legitimadas. Aunque se ha avanzado en los aspectos operativos, an se requiere fortalecer las capacidades sustantivas con base gerencial y de liderazgo para articular este tipo de procesos de fortalecimiento institucional. Tanto el Banco como los pases deberan coincidir en la generacin de programas de ms largo plazo que permitan desplegar capacidades institucionales que apoyen efectivamente la gestin ambiental. El conjunto de lecciones identicadas apunta a temas relevantes que debieran tomarse en cuenta en el desarrollo de programas similares. Debe reconocerse, sin embargo, que el fortalecimiento institucional est vinculado con factores polticos ms amplios y, aunque el Banco tiene poco control sobre ellos y no puede intervenir sobre decisiones soberanas de los pases, debe estar atento a los cambios para que las operaciones tengan el impacto esperado. Entre las propuestas se identican las siguientes: Necesidad de dar valor agregado a las operaciones, favoreciendo capacidades que inuyan en las decisiones e instalen la temtica ambiental en el proceso de desarrollo de los pases en general y en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes en particular.

Incentivo para una amplia participacin ciudadana, mediante un conjunto de acciones explcitas impulsadas por la sociedad con el n de mejorar sus capacidades de gestin ambiental. Consideracin de ejes estratgicos acordados entre los actores, mediante la perspectiva de un proceso de creacin y/o consolidacin de sistemas nacionales de gestin ambiental.

tados por el desconocimiento de los actores claves. Necesidad de un acuerdo explcito entre el Banco, las entidades responsables de los pases y los consultores sobre lo que se espera del trabajo contratado antes de su puesta en marcha, particularmente sobre productos, alcances, enfoques y metodologas. Necesidad de anar las estructuras y esquemas de administracin de las operaciones, ya que el uso de unidades coordinadoras es viable siempre y cuando no dupliquen las decisiones, no atenten contra la creacin efectiva de las capacidades en las instituciones, ni se creen estructuras paralelas que inhiban el desarrollo institucional. Refuerzo del seguimiento de las operaciones teniendo especial cuidado de vericar los cambios ocurridos en los pases entre las etapas de diseo y ejecucin. Esto demanda un mayor esfuerzo de discusin e internalizacin en los ejecutores de las propuestas y productos y la generacin de un proceso permanente de involucramiento de los actores, dada la alta movilidad del personal que participa como contraparte local. Uso de indicadores orientados a identicar la forma como se va dando el proceso de fortalecimiento, incorporando no slo metas fsicas sino tambin acciones e indicadores sustantivos que midan el fortalecimiento institucional.

Necesidad de especicar la situacin de las capacidades institucionales disponibles antes de abordar su fortalecimiento, considerando incluso la denicin de categoras de programas de fortalecimiento institucional. Apoyo a la formacin de recursos humanos, considerando que estos cambian y que es til asumir una forma de validacin, mediante la generacin de una instancia de capacitacin permanente del personal en temas bsicos, tales como gestin y gerenciamiento, formulacin de polticas, planicacin estratgica, evaluacin y seguimiento de proyectos, evaluacin ambiental, planes de adecuacin ambiental, ordenamiento territorial y valoracin econmica, participacin ciudadana, prevencin y resolucin de conictos, ordenamiento territorial, entre otros. Incentivo y mejoramiento de mecanismos de difusin de los objetivos, alcances, productos y estrategias de trabajo vinculados a las operaciones, con la nalidad de que los procesos de gestin y la organizacin no se vean afec-

Antecedentes
El presente documento muestra los resultados de una revisin selectiva de operaciones del BID destinadas a la creacin, desarrollo y/o fortalecimiento de capacidades institucionales para dar respuesta a temas ambientales en diversos pases de la regin. Entre 1992 y 2002 el Banco ha ejecutado al menos diecisis operaciones de este tipo, sin considerar los proyectos sectoriales que han buscado desplegar capacidades institucionales con la nalidad especca de ejecutar sus propias actividades ambientales. En este estudio se consideraron ejemplos de cuatro pases (Argentina, Colombia, El Salvador y Per), revisando tanto el cumplimiento de los objetivos planteados originalmente como las experiencias que resultaron de aplicar procesos efectivos de gestin ambiental. El anlisis fue elaborado sobre la base de una amplia documentacin existente y de consultas a actores vinculados a las operaciones, con una metodologa comn validada por expertos internacionales y especialistas del Banco. Estos antecedentes permitieron conocer las caractersticas de los esfuerzos realizados, las dicultades encontradas, los resultados y los aprendizajes alcanzados. Se sistematiz el conocimiento sobre la creacin de capacidades de gestin ambiental y se revis la asimilacin de los mecanismos y temas prioritarios impulsados por los programas bajo el contexto poltico, econmico y social que enmarcaban la realidad de los pases. El presente informe presenta los antecedentes resumidos de los logros especcos conseguidos en cada operacin estudiada (ver segunda seccin sobre estudios de caso). Los estudios de caso fueron preparados por consultores locales bajo el marco metodolgico comn que se detalla en el Anexo 1. En la ltima seccin se encuentran las lecciones globales y las propuestas que han sido preparadas en funcin de futuros programas de desarrollo y fortalecimiento institucional. En el caso de Argentina, se revis el Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PRODIA) que apoy el establecimiento de las bases de un sistema nacional ambiental y fortaleci el trabajo de la Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, incluyendo esfuerzos a nivel de provincias y municipios. En Colombia, se analiz el Programa Ambiental que apoy al Ministerio del Medio Ambiente con el propsito de revertir el deterioro de los recursos naturales y fortalecer la capacidad de gestin ambiental en las instituciones. Ambas operaciones incluan componentes importantes de inversiones ambientales, las que fueron consideradas en la medida que tuvieran repercusiones institucionales. Cabe reconocer que, aun cuando no fueron previstos explcitamente como una instancia de creacin de institucionalidad, las inversiones de hecho han creado capacidades locales como queda demostrado particularmente en el caso colombiano. En Per, se revis una cooperacin tcnica orientada a fortalecer al Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), con un apoyo al diseo y establecimiento de un sistema nacional ambiental. En El Salvador se analizaron dos cooperaciones tcnicas, insertas en el marco de un programa ambiental ms amplio que inclua la creacin y puesta en marcha del Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales (MARN). Estos tres programas estaban vinculados slo a componentes de desarrollo y fortalecimiento institucional. OBJETIVOS DEL ESTUDIO Este estudio evalu la contribucin de los proyectos de fortalecimiento institucional en pases seleccionados. Para ese n, se indica qu avances se lograron con estos programas y se brinda una visin integrada sobre las experiencias adquiridas en las operaciones, generando as una fuente de aprendizaje para sustentar futuras acciones de fortalecimiento institucional. El estudio tuvo varios objetivos especcos. Se evaluaron la situacin y tendencias de los proyectos de fortalecimiento institucional en materias ambientales con el n de extraer lecciones aprendidas. Tambin se identicaron las temti-

cas incorporadas y los resultados obtenidos en los proyectos con el n de preparar a los pases en su capacidad de responder a los principales retos ambientales derivados de polticas, estrategias, planes de accin, instrumentos y temas prioritarios, entre otros aspectos. Otros objetivos de este proyecto fueron analizar el contexto ambiental y sociopoltico en que se han desplegado los programas, as como tambin los temas ausentes en los procesos de gestin ambiental en los pases, revisar los temas y problemas introducidos y recomendar las posibles acciones que se podran adelantar para fortalecer las capacidades de gestin ambiental de los pases. Por ltimo, el estudio identica buenas prcticas derivadas de la implementacin de las operaciones de fortalecimiento institucional basadas en la percepcin de los actores vinculados tanto a la gestin ambiental en general como en particular a cada programa. CONTEXTO GENERAL DEL ESTUDIO En la ltima dcada, la regin ha realizado esfuerzos signicativos para establecer capacidades institucionales que permitan gestionar las materias ambientales. A pesar de que an se reconocen debilidades, los pases han emprendido esfuerzos que tienen diferentes grados de evolucin. Los principales logros obtenidos se pueden resumir de la siguiente manera: (i) se han establecido derechos y obligaciones ciudadanas formales en materias ambientales a nivel constitucional y legal; (ii) se han denido funciones ambientales del Estado y de los organismos pblicos responsables; (iii) se han creado instituciones y autoridades ambientales que presentan distintos grados de vigencia, constituyendo en la mayor parte de los pases un organismo ejecutivo nacional especializado; (iv) se han diseado diversos instrumentos y herramientas que buscan facilitar la gestin ambiental; (v) se han realizado progresos en la formulacin y aplicacin de polticas ambientales vinculadas al desarrollo, a nivel nacional, subnacional y local; y (vi) se han incluido procesos participativos en la gestin que son cada vez ms signicativos. Los avances son importantes en comparacin con la dcada de los aos 80 cuando, en muchos pases, los temas ambientales se encontraban dispersos en rganos pblicos sectoriales, disponan de una menor jerarqua poltica dentro de la administracin pblica y no haban permeado hacia los distintos actores e instancias sociales.

Los proyectos de fortalecimiento institucional constituyen uno de los apoyos del BID a la gestin ambiental de los pases, aunque representan una proporcin pequea de su cartera. El Banco ha destinado un total de US$10.600 millones a proyectos ambientales y de conservacin de recursos naturales en la regin durante la dcada 1992-2002. Las operaciones institucionales, que son de diferente naturaleza (prstamos y cooperaciones tcnicas), montos y componentes, representan un esfuerzo de US$312 millones, incluidos los recursos destinados a inversin, como se identic para los casos de Colombia y Argentina (ver cuadro 1). Por otra parte, debe considerarse que el apoyo no se ha limitado slo a instituciones de carcter nacional, sino que muchos proyectos se expresan a nivel regional, ya sea de tipo geogrco (costa y cuenca), poltico-administrativo (departamentos y municipios), y/o sectorial (principalmente vinculados a la agricultura y al agua). Estos aspectos no han sido considerados en este trabajo, salvo cuando se relacionaran con los estudios de caso. La diversidad y heterogeneidad de los componentes involucrados en las operaciones de fortalecimiento institucional son el resultado de las realidades y demandas existentes en cada pas. Entre otros aspectos, se encuentran: (i) apoyo, fortalecimiento y perfeccionamiento de instituciones; (ii) creacin de instrumentos, planes y programas; (iii) inversiones especcas para el mejoramiento ambiental; (iv) creacin de normativas; y (v) programas de capacitacin. Los temas ambientales considerados estn vinculados con aspectos, tales como: sistemas de evaluacin de impacto ambiental (EIA), sistemas de informacin ambiental, polticas ambientales nacionales, proteccin de recursos naturales, legislacin marco y sectorial para la gestin ambiental, prevencin y control de la contaminacin, conservacin de suelos y proteccin de reas silvestres protegidas. Asimismo, los proyectos se han aplicado a diversas escalas de nivel nacional, regional y local. Esto denota la gama de situaciones y orientaciones vinculadas a las prioridades que cada pas dene como claves para crear, desarrollar y/o fortalecer sus capacidades institucionales. El anlisis general de los 16 proyectos institucionales ambientales apoyados por el Banco mostr que en ms del 87% de los casos estaba incluido

Cuadro 1. Programas de fortalecimiento institucional del Banco en la regin


Programas El Salvador Programa Ambiental El Salvador (CT-4336-ES) El Salvador Cooperacin Tcnica ATN/SF-5025-ES en el marco del Programa Ambiental de El Salvador (ES-0024) Brasil Primer Programa de Apoyo para el Fondo Nacional del Medio Ambiente, FNMA (BR-0078) Brasil Segundo Programa de Apoyo para el Fondo Nacional del Medio Ambiente, FNMA (BR0262) Chile Programa de Fortalecimiento y Cumplimiento de las Normas del Medio Ambiente (ATN/ MH-4905-CH) Panam Programa Ambiental Nacional (PN-0122) Argentina Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (AR-0065) (incluye US$ 11,5 mill aproximadamente para proyectos demostrativos) Bolivia Fortalecimiento Institucional del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente (BO-0028) Surinam Programa de Ordenacin del Medio Ambiente (TC-97-06-36-0-SU) Uruguay Fortalecimiento de la Capacidad de Gestin Ambiental de la Direccin Nacional de Medio Ambiente (Dinama), del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (TC-93-01-14-5) Per Fortalecimiento Institucional Ambiental Guatemala Fortalecimiento de la Comisin Nacional del Medio Ambiente (Conama) y el Establecimiento de un Programa Ambiental (TC-91-12-08-8) Colombia Programa Ambiental (CO-0041) (US$ 15 mill. aproximadamente para fortalecimiento, el resto para inversiones y otros programas) Guyana Programa de Manejo Ambiental (TC-95-04-39-2) Costa Rica Sistema Nacional para el Desarrollo Sustentable, SINADES (TC-94-02-26-5) Paraguay Sistema Nacional Ambiental (PR-0116) Total Monto (us$, mil millones) 1,60

1,70

22,00

45,00

2,10

22,60

38,60

23,00

2,23

1,70

1,80

2,20

135,00

1,65 3,23 8,00 312,41

Cuadro 2. Categoras de objetivos abordados por las operaciones

Presin socioambiental Soporte institucional Desempeo institucional

Impacto ambiental

Descentralizacin

Ciencia y formacin de conocimiento

Marco legal ambiental

Recursos para funciones ambientales (b)

Instituciones ecientes (c)

Agencia Nacional de Gestin Ambiental (a)

Instituciones en aprendizaje

Entrenamiento tcnico y buenas prcticas en sector privado

Sistema de informacin ambiental con acceso pblico

Cambio de la cultura institucional

Provisin de servicios pblicos ambientales

Fortalecimiento de la participacin de la sociedad civil

Educacin ambiental pblica formal y no formal

Brasil Fondo Ambiental Nacional BR-0078, 1992 ---x ----x ----x x -x --

--

--

--

Recuperacin del deterioro de recursos naturales en reas especcas

--

Prevencin de la degradacin ambiental mediante proyectos piloto x ------x ----x ---------x --x -------x ----

Guatemala Programa Nacional Ambiental ATN/SF-4129-GU, 1992 x ---------x x --x x

Argentina PRODIA AR-0065, 1993

---

Uruguay Fortalecimiento DINAMA ATN/SF-4375-UR, 1993 x ---x

Colombia Programa de Desarrollo Institucional Ambiental CO-0041, 1993 --x x x

--

--

Bolivia Fortalecimiento MDSMA BO-0028, 1994 ----

--

--

Costa Rica Sistema Nacional para el Desarrollo Sustentable ATN/SF-4717-CR, 1994

--

--

--

--

Objetivos / estndares ambientales especcos (d) --------

Operaciones

Chile Fortalecimiento CONAMA ATN/MH-4905-CH, 1994 -----x -x -x -------x ---x -x ------x -------x x -x -------

El Salvador Programa Ambiental ES-0024, 1995

Guyana Programa Gestin Ambiental ATN/SF-5432-GY, 1996 x ----x -x -------

Per Fortalecimiento Instituciones Ambientales ATN/SF-5123PE, 1996 -----x -x ------

--

--

Surinam Programa Gestin Ambiental ATN/SF-5941-SU, 1998 -x --4 1 1 4 4 6 2 ------x 14 ------x x -5 ------x x -x -4 -------x -----0 ----1

--

--

--

Brasil Fondo Ambiental Nacional II BR-0262, 1998

x ---3

----0

x ---4

----0

Panam Programa Nacional Ambiental PN-0122, 2000

Paraguay Sistema Ambiental Nacional PR-0116, 2000

Guyana Programa Gestin Ambiental II, 2001

Total

Notas: La x indica los objetivos contemplados en las respectivas operaciones del Banco.

(a) Incluye: formulacin de polticas, normas y procedimientos, estructuras institucionales, coordinacin interinstitucional, equipamiento, sistema de informacin ambiental, capacitacin y entrenamiento de personal. (b) Incluye la creacin de fondos ambientales y mecanismos de nanciamiento. (c) Incluye el fortalecimiento de la interaccin pblico-privada. (d) Control de la contaminacin, conservacin, creacin de reas silvestres protegidas, etc.

Fuente: Holm-Nielsen, 2002.

como objetivo el apoyo a la creacin, implementacin y/o fortalecimiento de las agencias nacionales encargadas de la gestin ambiental. Esta situacin se vinculaba con el diseo e implantacin de las bases de la institucionalidad ambiental que la mayora de los pases de la regin ha llevado adelante en la dcada de los aos 90. Sin embargo, es necesario reconocer que se ha tenido ms bien una visin operativa y de formalizacin ms que una perspectiva estratgica de construir sistemas de gestin ambiental involucrando masivamente los niveles territoriales y sectoriales tanto de carcter pblico como privado. El cuadro 2 muestra que la mayora de los objetivos de las operaciones del Banco han estado vinculados a la creacin y/o potenciacin genrica de las agencias o instituciones encargadas de la gestin ambiental en los pases. No obstante los avances registrados, los pases siguen necesitando de apoyo para cumplir los diversos mandatos de sus polticas y legislaciones ambientales. La mayor parte de ellos no cuenta con toda la capacidad institucional requerida ni con los recursos necesarios para denir, poner en

marcha, aplicar y evaluar las polticas ambientales en una forma ecaz y eciente. As, la regin an se enfrenta a la necesidad de continuar desarrollando capacidades sustantivas para fortalecer instituciones que expresen una gestin ambiental con: (i) mandatos claros e integrados en una visin estratgica; (ii) recursos humanos calicados; (iii) capacidades nancieras optimizadas; (iv) procedimientos administrativos que faciliten los procesos; y (v) instrumentos que incidan sustantivamente en la toma de decisiones. Los antecedentes que se presentan en este estudio sealan que, en una primera etapa, el fortalecimiento institucional ha seguido una ruta ms administrativa y formal que de aplicacin sustantiva. Esto ha permitido generar leyes, instrumentos, instituciones, personal y equipos, que son aspectos que en el pasado no estaban disponibles para apoyar los procesos de gestin. Sin embargo, falta avanzar en la creacin de procesos, basados en perspectivas estratgicas, que permitan enfrentar los temas y problemas prioritarios en el marco del desarrollo sostenible y de apoyo a la competitividad de los pases.

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Resumen de la metodologa1
BASES CONCEPTUALES DEL TRABAJO El fortalecimiento institucional es concebido como el diseo y desarrollo organizado de un conjunto de acciones, desplegadas en un proceso permanente y destinadas a crear y consolidar capacidades en las unidades organizacionales para el logro de los objetivos denidos por las polticas ambientales. Esto implica dar una motivacin a los actores y una mayor eciencia, ecacia y calidad a la planicacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las polticas. Tanto la creacin como la consolidacin de estas capacidades son procesos vinculados al mejoramiento de la gestin ambiental, dando cuenta de la manera en que se toman las decisiones y se hacen bien las cosas. El objetivo del fortalecimiento es brindar las bases estructurales, normativas, de cultura institucional y de recursos que permitan el establecimiento de modelos de gestin, sometido a un seguimiento, evaluacin y retroalimentacin sistemticos. Con este n, cada vez ms se recurre a acciones innovadoras, participativas, transparentes, responsables, y articuladas socialmente, que mejoren las capacidades disponibles de gestin ambiental, incluyan ecientes procesos de toma de decisiones, y den apoyo a la sostenibilidad y permanencia en el tiempo de polticas, estrategias, planes, programas y proyectos ambientales. Para evaluar la situacin institucional y las demandas de fortalecimiento se consider la exploracin del rol desempeado por algunos factores que aparecen como crticos en el mejoramiento de las capacidades generales. Entre ellos se encuentran: Generacin de polticas con lineamientos, principios, metas y estrategias de trabajo, insertos en el desarrollo sostenible. Interaccin e integracin interinstitucional, para una utilizacin efectiva de los recursos disponibles (humanos, nancieros, administrativos, etc.) y una eciente capacidad de organizacin y administracin. Informacin ambiental conable y uso de experiencias previas para apoyar la denicin de metas, polticas, planes y programas, incluyendo el seguimiento de la proteccin de los recursos naturales y de la calidad ambiental. Activa participacin ciudadana en los procesos de toma de decisin y en el acceso a la informacin ambiental,. Adaptacin del estilo de gestin a los cambios de escenarios y demandas, utilizando procesos de retroalimentacin para impulsar los ajustes internos de las organizaciones. Disponibilidad de recursos nancieros en favor del ambiente, incluyendo inversiones del sector privado, para asegurar que se aborden las prioridades ms importantes. Implantacin de instrumentos de gestin que incorporen una visin estratgica de largo plazo. Descentralizacin y creacin de capacidades a distintos niveles territoriales. ENFOQUE DE LA METODOLOGA USADA Y NIVELES DE ESFUERZO En el Anexo 1 se detallan los contenidos y herramientas especcas utilizadas en la metodologa para cada una de las fases de aplicacin. En este captulo slo se presenta una sntesis general para favorecer la comprensin de los alcances del trabajo.
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La metodologa se bas en una evaluacin comparada de la situacin previa y posterior a la ejecucin de los programas de fortalecimiento institucional ambiental (ver gura 1). En cada uno de los pases se analizaron los aspectos centrales

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de las operaciones utilizando una metodologa comn (ver gura 2) e incluyendo los ajustes necesarios segn la realidad de cada una de ellas. Las etapas consideradas fueron la situacin previa (fase I), el programa de fortalecimiento (fase II), la situacin posterior (fase III) y el proceso de sntesis (fase IV).
Situacin previa (fase I)

seguimiento y evaluacin. La reconstruccin del proceso consider la caracterizacin de las diferentes etapas previstas en cada operacin, desde la identicacin y programacin hasta la evaluacin y persistencia en el tiempo de los resultados obtenidos. Situacin posterior (fase III)

La fase I incluy el anlisis de la justicacin inicial de la operacin, la identicacin de los problemas ambientales ms apremiantes, el estado del conocimiento, la dimensin de las necesidades que seran cubiertas, la capacidad institucional ambiental disponible y el contexto del pas antes de la ejecucin de las respectivas operaciones de fortalecimiento. En esta fase se establecieron las actividades para obtener la informacin pertinente con el propsito de establecer los factores claves que justicaron el diseo e implementacin del proyecto de fortalecimiento. Programa de fortalecimiento (fase II) Esta fase incluy el anlisis del diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin de los proyectos, con nfasis en la percepcin de los actores involucrados en cada etapa. Culmin con la preparacin de dos documentos de trabajo: (i) las chas tcnicas de los proyectos con sus principales caractersticas conceptuales y los aspectos operacionales; y (ii) los historiales de los proyectos con un anlisis de la evolucin del proceso de diseo, ejecucin,

La fase III incluy el anlisis de los resultados de las operaciones, la contribucin a la institucionalidad y al desarrollo sostenible del pas, la situacin posterior del ambiente, la capacidad institucional despus de la ejecucin de los proyectos y la identicacin de sus aportes principales. En esta fase se busc: (i) reconocer los resultados obtenidos con el fortalecimiento; y (ii) identicar de qu manera el proyecto ejecutado dio cuenta de cambios en la capacidad institucional. En ello se consider el contexto o escenario del pas para determinar qu factores dependieron de la operacin y qu elementos externos impactaron en la situacin posterior. Se contrast esta informacin con la obtenida en la fase I. Proceso de sntesis (fase IV) Incluy las conclusiones y recomendaciones que surgieron de la revisin de las intervenciones del Banco en respuesta al proceso de fortalecimiento institucional, considerando: (i) conclusiones especcas respecto al diseo, ejecucin y evaluacin de los proyectos; (ii) conclusiones respecto al pas antes y despus del proyecto; y (iii) con-

Figura 1. Esquema de las fases consideradas en la revisin y evaluacin del fortalecimiento institucional ambiental
Situacin Previa Proceso de Fortalecimiento Institucional Situacin Posterior

Proceso de sntesis Conclusiones y Recomendaciones

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Figura 2. Proceso de implementacin de la operacin y aspectos claves a revisar


Proceso de fortalecimiento
Situacin posterior
EJECUCIN EVALUACIN

Situacin previa
CREACIN DE CONDICIONES

IDENTIFICACIN Y PROGRAMACIN

PREPARACIN Y DISEO SUPERVISIN

APROBACIN Y PUESTA EN MARCHA

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Justificacin del proyecto y de la priorizacin / seleccin de temas Objeto y razn fundacional de instituciones / leyes / instrumentos propuestos Claridad y consenso social de objetivos y metas Problemas ambientales en los cuales se prioriz el trabajo Capacidades disponibles Identificacin de componentes principales y costos estimados Riesgos identificados Principales actores y coaliciones de actores Otros

Diagnsticos institucionales y ambientales Revisin de alternativa institucional impulsada por el Banco Desafos para los pases derivados de clusulas contractuales, alternativa escogida y tamao de proyectos Anlisis de problemas intrnsecos (componentes / tamao / costos / condicionamientos / ejecutores / etc.) Nivel de involucramiento de los actores claves Metodologa utilizada y formas de trabajo Involucramiento de otras instancias relevantes (Ministerio de Finanzas / Contralora / Ministerio Planificacin / otros) Tipos de instrumentos de gestin ambiental asociados al proyecto (EIA / Normas / Informacin / Auditoras / Ordenamiento Territorial / otros) Formas y tipos de asistencia tcnica (apoyo nacional e internacional / consultoras individuales / estudios / etc.) Recursos disponibles (nacionales / Banco) Organizacin de la contraparte local Integracin del proyecto con otros programas de cooperacin afines (en ejecucin o por ejecutar) Otros

Programas de entrenamiento / capacitacin en temas ambientales, instrumentos, gestin de proyectos, etc. Difusin de objetivos, componentes y actividades diseadas Involucramiento de actores Obtencin de apoyo poltico para la puesta en marcha y ejecucin Elaboracin / perfeccionamiento de legislacin aplicable Cumplimiento de clusulas contractuales Modalidad de trabajo de contrapartes nacionales e instancias del Banco (Sede y Representaciones) Acciones especficas para enfrentar riesgos del proyecto Organizacin y forma de administracin adoptada Modificaciones del proyecto o sus componentes Otros

Nmero / propsitos / contenidos de las misiones de asistencia tcnica del BID Operatividad de la organizacin y forma de administracin adoptada Mtodos / tcnicas / actividades realizadas para acompaar la ejecucin Plazo de trmino de etapas Recepcin, revisin y aprobacin de productos y resultados operativos Sistemas de seguimiento utilizados y control de gestin en las etapas de ejecucin Soporte tecnolgico utilizado Mecanismos / criterios para la contratacin de consultoras / asesoras / apoyo de experto Calidad de los contenidos de los trminos de referencia Mecanismos de control financiero Dificultades durante la ejecucin del proyecto Medidas de correccin y contingencia aplicadas Mecanismos de incorporacin de actores en los componentes del proyecto Nivel de especializacin del Banco para dar seguimiento al proyecto Otros

Mecanismos implementados para la evaluacin (revisiones de medio trmino / informes anuales de avance / PCR con productos y resultados) Tipologas y aplicacin de indicadores (cuantitativos / cualitativos) de acuerdo a consideraciones establecidas en la etapa de diseo y su verificacin durante las instancias de evaluacin Participacin de los actores clave en los procedimientos de evaluacin (Representacin del Banco / Sede del Banco / contrapartes locales / actores involucrados en los componentes del proyecto) Disponibilidad de documentos e informes de evaluacin y calidad de los contenidos respecto de la verificacin de cumplimiento de objetivos, metas e impacto Percepcin de los actores respecto del desarrollo de la operacin durante las etapas de diseo, ejecucin y trmino (evaluacin ex post) Otros

clusiones y recomendaciones generales respecto al fortalecimiento institucional. ESTRATEGIA DE EJECUCIN DEL ESTUDIO La estrategia de ejecucin consider: (i) la heterogeneidad de los proyectos de fortalecimiento; (ii) la diversidad de demandas y prioridades ambientales e institucionales de los pases; (iii) los diferentes propsitos perseguidos en los programas de fortalecimiento; y (iv) los distintos estados en que se encontraban los modelos de gestin ambiental aplicados. Por las razones anteriores se dise un marco general con los elementos principales para la revisin y evaluacin del fortalecimiento institucional, lo cual proporcion las bases para los anlisis especcos que se aplicaron en cada caso en funcin de la realidad de cada pas. Se consider tanto el anlisis de los contextos ambientales, econmicos y sociopolticos en los cuales se llevaron a cabo las iniciativas de fortalecimiento, como el hecho de que las operaciones eran de tamaos muy diversos, con contenidos de gran complejidad y de difcil implementacin. En algunos casos, un componente en s mismo podra constituirse en un proyecto en particular.

Se busc comprender con suciente claridad la relacin existente entre el sentido y propsito real del fortalecimiento institucional (mejorar la calidad ambiental en los pases) y la creacin de capacidades para lograrlo. Tambin se requiri un anlisis sustantivo de las alternativas institucionales seleccionadas y si stas fueron las adecuadas en el contexto de las prioridades de los pases. Asimismo, se realiz una evaluacin de los factores que contribuyeron al xito de las operaciones, sobre la base de: las capacidades disponibles en los pases; la madurez de las instituciones; la vulnerabilidad ante presiones externas; la integracin con otras fuentes de cooperacin; los cambios de gobierno y sus efectos sobre las actividades previstas; el apoyo poltico dado a la temtica ambiental; las diferencias de prioridades en las distintas etapas de las operaciones; los actores involucrados; los modelos institucionales considerados; la cultura organizacional; y la claridad de las polticas que le dan marco al fortalecimiento. La gura 3 presenta las distintas etapas del trabajo. FUENTES DE INFORMACIN Y PARTICIPANTES La informacin provino de dos fuentes principales: (i) la documentacin disponible en las Repre-

Cuadro 3. Sntesis de los esfuerzos desarrollados para el anlisis


Pases Indicador 1. 2. 3. 4. 5. Nmero de documentos consultados Nmero de entrevistas realizadas Nmero de participantes en talleres de validacin Nmero de autoridades y ex autoridades ambientales involucradas Nmero de profesionales del BID involucrados Per 62 54 26 16 6 Argentina 38 25 16 8 3 El Salvador 30 28 25 9 2 Colombia 103 44 14 11 4 Totales 233 151 81 44 15

Fuente: Informes de pases.

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Figura 3. Hitos de la implementacin de la metodologa de la revisin y evaluacin del fortalecimiento institucional ambiental

CONFORMACIN DE EQUIPO DE TRABAJO

EJECUCIN

TALLER INICIAL VALIDACIN Y TALLERES NACIONALES FORMALIZACIN ELABORACIN INFORMES DE AVANCE ELABORACIN INFORME FINAL

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Revisin y anlisis de la situacin ambiental e institucional previas a la operacin Revisin del proceso de diseo, ejecucin y evaluacin de la operacin Revisin y anlisis de la situacin ambiental e institucional despus de la operacin Informes de avances con resultados parciales Anlisis de los resultados obtenidos e incorporacin de observaciones Reunin para discusin de las conclusiones

Seleccin y contratacin de consultores Reunin de preparacin con los consultores Anlisis de la metodologa y acuerdo sobre bases y criterios de aplicacin Establecimiento de cronogramas de trabajo y condiciones de entrega de informes (avance y final)

Reunin para presentacin de resultados Elaboracin de informe final incorporando las conclusiones y recomendaciones especficas

Sistematizacin de informacin agregada Formulacin de conclusiones y recomendaciones generales sobre lecciones para el pas y el BID Experiencias exitosas y buenas prcticas, y lneas de accin para el perfeccionamiento de los programas de fortalecimiento institucional ambiental

sentaciones, gobiernos y entidades ejecutoras; y (ii) los actores ms importantes vinculados a las operaciones en las Representaciones del BID, los organismos pblicos, el sector privado, instancias acadmicas, ONG y todas aquellas otras que resultaran de inters para el trabajo. Los esfuerzos estuvieron enmarcados en un amplio proceso participativo y de consulta que incluy (ver gura 3): (i) la validacin de la metodologa en un taller realizado en la sede del BID, con participacin de especialistas del Banco y la regin; (ii) la asimilacin de la metodologa por parte de los consultores nacionales en un taller realizado en Chile; (iii) la puesta en marcha de

las consultoras nacionales en reuniones y talleres realizados en cada pas; (iv) la realizacin de encuestas y entrevistas a actores involucrados; y (v) la realizacin de un taller nal para validacin de resultados en la sede del BID, con participacin de los consultores y especialistas del Banco. Este proceso fue documentado por los consultores locales y el coordinador general del estudio. Estos antecedentes forman parte de los resultados que se incluyen en la cuarta seccin sobre lecciones y propuestas. En el cuadro 3 se presenta una sntesis de los esfuerzos desarrollados para cada caso de estudio en relacin con la informacin revisada y el nmero de actores involucrados.

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El caso de Per2
CONTEXTO INSTITUCIONAL PREVIO La situacin institucional previa de la gestin ambiental en el Per se consideraba dbil, con una gran dispersin de las acciones, un escaso nivel de coordinacin entre los sectores y niveles con competencias ambientales, incluyendo un marco normativo confuso y, en ocasiones, contradictorio. Como ejemplo, se pueden mencionar los siguientes factores: Existencia de una gestin ambiental sectorial y dispersa en ocinas ambientales de diversos ministerios, con una baja dotacin de personal y presupuesto. Inexistencia de una poltica ambiental nacional. Limitada coordinacin entre las diversas instituciones sectoriales en el campo de la gestin ambiental. Ligero avance en el proceso de descentralizacin de la gestin ambiental a nivel regional y municipal. Disponibilidad de algunos instrumentos de gestin, tales como las evaluaciones de impacto ambiental en los sectores. Disponibilidad de informacin ambiental centralizada en institutos de investigacin sectoriales y en algunas universidades. Limitada participacin ciudadana por falta de instrumentos participativos en el campo ambiental y precarios niveles de conciencia pblica sobre los problemas ambientales. Baja prioridad del tema ambiental en crculos gubernamentales, pero importantes esfuerzos en organizaciones no gubernamentales, grupos de especialistas y universidades. A principios de la dcada de los 90, la gestin ambiental en Per se caracterizaba por acciones puntuales y aisladas de varios entes gubernamentales, situacin que se enmarc en un amplio proceso de cambios vinculados con la reduccin de la dimensin del Estado, la privatizacin de empresas del sector pblico, la denicin de polticas de libre mercado, el establecimiento de garantas a la propiedad privada y el fomento de las inversiones, entre otros temas. Las polticas de ajuste estructural no incluyeron una denicin explcita y transectorial de polticas de desarrollo sostenible que estuvieran insertas en los diversos procesos y en la visin de corto, mediano y largo plazo del desarrollo del pas. En septiembre de 1990, y con el propsito de abrir paso a las inversiones privadas, a la privatizacin y a otras medidas de carcter econmico priorizadas por el gobierno, se introdujeron algunas medidas que modicaron aspectos importantes del Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales y posteriormente se aprobaron diversas normas sectoriales. Los ministerios manejaban distintas estructuras organizativas para propsitos ambientales, encargando funciones a instituciones de niveles jerrquicos dismiles. Los gobiernos regionales y locales no tenan estructuras orgnicas ni funciones ambientales armonizadas. El problema central se refera a la ausencia de una adecuada planicacin y de un ordenamiento en la gestin ambiental nacional, con consecuencias directas en las posibilidades de mejoramiento de la situacin ambiental del pas. Por otra parte, el problema de las competencias en materia ambiental surga como uno de los elementos de mayor gravedad, dado que en similares temas ambientales tenan competencias dos o ms organismos del Estado. Esto generaba tanto superposicin de funciones como contradicciones, dicultades y parlisis en las acciones, todo lo cual conformaba un cuadro de confusin

Sntesis basada en Trllez, 2002.

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y poca funcionalidad. Numerosas organizaciones de la sociedad civil, el Congreso de la Repblica y algunas instancias de gobierno plantearon la necesidad de contar con una instancia que coordinara la gestin ambiental a nivel nacional, dada la gran dispersin y debilidad que tena el tema en el pas. En el perodo en el que se inici la propuesta de cooperacin tcnica del BID se encontraba en funcionamiento el Congreso Constituyente Democrtico que elabor la nueva Constitucin de Per. Un amplio debate surgido en la Comisin de Medio Ambiente y Amazona de esta instancia permiti elaborar varios proyectos de ley al respecto y gener un encadenamiento oportuno con la cooperacin tcnica a n de retomar el proceso inconcluso de establecimiento de una gestin ambiental nacional liderada por una autoridad competente. Luego de numerosas propuestas y proyectos de ley orientados a la creacin de un Sistema Nacional de Gestin Ambiental y diferentes modelos de autoridad ambiental nacional, se crea el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM). Segn la ley 26.410 de 1994, el CONAM se establece como un organismo descentralizado, con autonoma funcional, econmica, nanciera, administrativa y tcnica, dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros, y se dene como el organismo rector de la poltica nacional ambiental, con la nalidad de planicar, promover, coordinar, controlar y velar por el ambiente y el patrimonio natural de la Nacin. Durante todo el ao 1995 se realizaron diversas actividades destinadas a poner en marcha el CONAM y a denir sus autoridades, sede y nanciamiento. El trabajo de este Consejo era apenas incipiente y requera un importante proceso de fortalecimiento a n de afrontar las tareas de diseo de un Sistema Nacional de Gestin Ambiental y situarse institucionalmente en un mbito apropiado para integrar lineamientos y acciones coherentes en materia de desarrollo sostenible. La situacin ambiental del pas exiga una reorientacin de los procesos de manejo de los recursos naturales y del medio ambiente, adems de un reordenamiento y planicacin general de la gestin ambiental, de modo que pudieran lograrse metas de mejoramiento a corto, mediano y

largo plazo. La importante decisin tomada por el gobierno peruano para crear un ente coordinador, el CONAM, requera entonces de un decidido respaldo para iniciar un proceso de organizacin de la gestin ambiental a nivel nacional. CARACTERSTICAS DE LA OPERACIN Antecedentes generales En 1996 la Repblica del Per y el BID suscriben el Convenio de Cooperacin Tcnica no reembolsable correspondiente al Programa de Fortalecimiento Institucional Ambiental ATN/JF-5123PE, por un monto de US$2,2 millones. De ellos, US$1,8 millones correspondieron a la donacin proveniente del Fondo Especial de Japn, con una contrapartida nacional de US$400.000, para ser ejecutado en un perodo de 22 meses. Las conversaciones entre el BID y el Gobierno del Per para llevar a cabo esta cooperacin tcnica, iniciadas antes de la creacin del CONAM, fueron oportunas, dado que se insertaron en los debates sobre el modelo y en las necesidades reales del momento. Por ello se pudo llegar a una visin estratgica conjunta, con una participacin signicativa que apunt acertadamente al tema central: el diseo de un sistema de gestin ambiental, con un enfoque articulador y descentralizado, y sus instrumentos complementarios. El objetivo de la cooperacin tcnica fue contribuir al fortalecimiento del CONAM apoyando el diseo y establecimiento de un sistema nacional ambiental. Para este n, se disearon los componentes de la operacin de manera tal que pudieran establecerse algunas de las bases requeridas (diagnstico de la situacin y reglamento de la institucin) y tambin desarrollar una propuesta estratgica y sus respectivos instrumentos (ver cuadro 4). En este sentido, el objetivo general y los especcos, as como las acciones previstas, presentaban una gran coherencia. La nica excepcin se encuentra en el objetivo referido a la elaboracin de la reglamentacin de la Ley Forestal (parte del Subprograma I), que no corresponda al marco global y el concepto de diseo e incida en un aspecto puntual no relacionado estrechamente con el propsito establecido. Para la ejecucin de la cooperacin tcnica, el CONAM opt por la contratacin de: (i) consul-

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Cuadro 4. Subprogramas y componentes de la Cooperacin Tcnica ATN/JF-5123-PE


Subprogramas Subprograma I Apoyo a la Reglamentacin de la Ley de Creacin del Organismo Ejecutor y de la Ley Forestal Subprograma II Actualizacin del Diagnstico de la Situacin Institucional y Legal en relacin al Ambiente y los Recursos Naturales Subprograma III Elaboracin de la Propuesta del Sistema Nacional Ambiental o Preparacin del Plan Maestro del SNA Componentes Elaboracin del anteproyecto de Reglamento del CONAM Reglamentacin de la nueva Ley Forestal

Anlisis del marco institucional y legal ambiental vigente Anlisis del nivel jerrquico de los rganos con competencias ambientales Propuesta inicial para el diseo del Sistema Nacional del Ambiente (SNA) Conceptualizacin, consulta y articulacin del SNA Diseo de procedimientos de Evaluacin de Impacto Ambiental Apoyo a la preparacin de un Reglamento de Parmetros de Contaminacin Ambiental Diseo de las actividades de difusin, capacitacin y equipamiento Diseo de los mecanismos nancieros del SNA Diseo del SINIA a partir de la conceptualizacin del SNA Diseo del mdulo Lima-Regin Grau-municipios provinciales de Piura y Tumbes

Subprograma IV Diseo del Sistema Nacional de Informacin Ambiental (SINIA) e Instalacin y Puesta en Marcha de un Mdulo Regional del SINIA

tores individuales para el Subprograma I en el tema referente a la reglamentacin de la Ley de creacin del CONAM; (ii) la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental para el Subprograma II; y (iii) el consorcio de empresas consultoras para los Subprogramas III y IV. Al respecto, se fusionaron los Subprogramas III y IV bajo la denominacin de Programa de Fortalecimiento de la Gestin Ambiental (PROFORGA) y se instal una ocina del proyecto con participacin de un coordinador general del CONAM y un coordinador general del consorcio. En cuanto a la reglamentacin de la nueva Ley Forestal, su ejecucin se pospuso debido a que no haba sido aprobada hasta ese momento. En el diseo del programa no se incluyeron indicadores explcitos de logros o de seguimiento. Las tareas previstas tenan como resultados principales la elaboracin de documentos. Por ello, la medicin de logros se efectu a travs de la constatacin del correcto cumplimiento de cada uno de los contratos. En el cuadro 5 se presenta la cantidad de productos obtenidos por el programa.

Aunque inicialmente se previ un monto de US$2,2 millones, el costo nal de la operacin se redujo a US$1,89 millones debido fundamentalmente al hecho de no haberse llevado a cabo la actividad relacionada con el reglamento de la Ley Forestal. An as, los costos se ejecutaron de acuerdo a las categoras y fuentes previstas inicialmente. Principales fortalezas y debilidades En el diseo de la operacin no particip el CONAM por cuanto la institucin an no exista. La puesta en marcha del programa coincidi con los primeros pasos de la institucin, lo que contribuy a una articulacin directa con la cooperacin tcnica. Se constituy en un elemento positivo debido a que las actividades del programa y las propuestas que se trabajaron llegaron a formar parte de la agenda del mismo CONAM. El diseo del programa se efectu de manera paralela a una serie de decisiones referidas a la modernizacin del Estado y a la promocin de

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Cuadro 5. Resultados obtenidos en el Programa de Fortalecimiento Institucional


Resultado / Producto Publicaciones Libros Folletos Trpticos Aches Mdulos didcticos Estudios Consultoras / Contratos Subprograma I Subprograma II Subprogramas III y IV (PROFORGA) Otros contratos relacionados Capacitacin y difusin Personas capacitadas Asistentes a talleres de consulta e informacin Eventos Seminarios de capacitacin Talleres de consulta e informacin Normas aprobadas Leyes Reglamentos (Decretos supremos) Decretos de Consejo Directivo Proyectos nanciados Otros Inscripcin a cursos nacionales Viajes a reuniones internacionales Conanciacin de evento (Ecodilogo) Fuente: Trllez, 2002. Cantidad (N) 4 1 5 5 6 10 2 expertos nacionales 1 ONG nacional 1 consorcio (Dames & Moore -GEMA) 7 492 144 8 8 2 2 2 0 2 12 1

las inversiones en Per. La puesta en marcha y la ejecucin de los diversos subprogramas contaron con un cierto respaldo, pese a que la temtica ambiental no era una de las prioridades declaradas por el gobierno y a que diversas modicaciones normativas afectaron al Cdigo del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales, ya que estaban orientadas especialmente a la promocin de las inversiones. Las medidas y polticas referidas a la gestin y proteccin ambiental tomadas por los organismos internacionales de nanciamiento, as como las de empresas inversionistas que se buscaba atraer,

llevaron a algunos sectores del Estado a considerar como urgente la creacin de una instancia ambiental en el pas. Sin embargo, no exista en todos ellos una clara conciencia acerca de la necesidad de una autoridad y un sistema nacional de gestin ambiental. La participacin de actores en las diversas etapas del programa fue considerable, ya que se consultaron autoridades y funcionarios, representantes de gremios y del sector privado, adems de realizarse consultas regionales y presentaciones de las diversas propuestas en foros y seminarios. En general, no se tiene informacin ni indicadores

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que permitan suponer la existencia de alguna resistencia a las propuestas e iniciativas del programa. Sin embargo, se reconoce una participacin amplia de los diversos ministerios y sus unidades ambientales, aunque la sociedad civil no lleg a expresar opiniones explcitas generalizadas sobre las acciones en desarrollo. En el caso de las regiones se encontr una buena receptividad general. El programa permiti contar con un diagnstico de la situacin legal e institucional en materia ambiental en Per, lo que dio una primera visin global de la problemtica de la gestin ambiental nacional. Un hecho que motiva la reexin es que, en su diseo, el programa plante nicamente la elaboracin de documentos y propuestas, por lo que no se incorpor el nanciamiento para la ejecucin de acciones especcas de implementacin. Muchas de ellas pudieron desarrollarse y continuarse gracias al valioso apoyo complementario de otros proyectos de cooperacin internacional3. La sostenibilidad de las acciones se bas en que el CONAM las incluy en su propia agenda, incorporando los resultados del programa a sus tareas y metas institucionales. Finalmente, la participacin del BID fue ms importante durante la etapa de diseo del programa, mientras que durante su ejecucin fue menos intensa y especializada. Las dos misiones de supervisin efectuadas mostraron que el trabajo se realizaba sin tropiezos, por lo cual tal vez no se consider necesaria una mayor presencia. CONTEXTO INSTITUCIONAL POSTERIOR CON APOYO DE LA OPERACIN La situacin institucional ambiental posterior a la operacin presenta avances signicativos en la creacin de una institucionalidad coordinadora, un modelo de gestin y un conjunto de instrumentos que, aun cuando requieren de ajustes y mejoras, proporcionan las bases sucientes para la implantacin de procesos de gestin ambiental integrada e insercin de los aspectos ambientales
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en la toma de decisiones a nivel nacional, sectorial y local. La institucionalidad ambiental de Per present avances notorios en cuanto a la implantacin, con sus dicultades y ajustes, de un modelo de gestin ambiental nacional. Segn los resultados del estudio de caracterizacin del programa, la evaluacin de la situacin concluy que prcticamente la totalidad de los resultados estaban relacionados directamente con la capacidad institucional existente en Per. Los resultados sustentaron los planes de accin y, conjuntamente con los instrumentos diseados, orientaron los procesos de gestin ambiental nacional, regional e intersectorial en sus primeras etapas. A lo anterior, puede agregarse que el grado de vinculacin del programa con la institucionalidad del pas se seal como satisfactorio por un alto porcentaje (80%) de las personas consultadas en el estudio. La denicin del Marco Estructural de Gestin Ambiental (MEGA) le dio al CONAM un modelo fundamental de trabajo, de articulacin y coordinacin intersectorial, que principalmente favoreci a las dependencias pblicas que poseen competencias ambientales en los diversos niveles de gobierno. Los aspectos ms importantes de la institucionalidad ambiental de Per son varios. En primer lugar, la gestin ambiental cont con una importante y novedosa visin sistmica a travs de un modelo denominado marco estructural de gestin ambiental, que reconoce los niveles de gestin (sectorial y local) y vinculado con instrumentos claves (Sistema Nacional de Informacin Ambiental, Estndares de Calidad Ambiental, Lmites Mximos Permisibles, Fondo Nacional del Ambiente y Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental). Este avance le permiti al CONAM establecer una sustancial parte de su agenda de trabajo a escala nacional y sent las bases para el ordenamiento y posterior formulacin de las agendas ambientales nacionales y regionales. Este enfoque se incorpor en la agenda nacional ambiental y las articulaciones intersectoriales y descentralizadoras tuvieron un primer sustento concreto en comisiones ambientales regionales, secretaras ejecutivas regionales, grupos tcnicos y acuerdos. Es importante destacar que el sistema de gestin ambiental diseado no slo se hizo realidad en la norma, sino que se impuls su implementacin en algunos de sus

Principalmente el Proyecto CONAM/AID de Manejo Sostenible del Ambiente y los Recursos Naturales, y el Programa CONAM/PNUD de Gestin Regional y Local para el Desarrollo Sostenible.

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Cuadro 6. Balance resumido de la situacin


Situacin previa El CONAM (creado en 1996) no contaba con un reglamento de organizacin y funciones en el momento de inicio del programa (1996). El pas no contaba con un modelo de gestin ambiental institucional ni con instrumentos para su implementacin. Situacin posterior Reglamento de Organizacin y Funciones del CONAM aprobado (1997) y modicado (2001) actualmente vigente. Marco Estructural de Gestin Ambiental (MEGA) diseado, aprobado y puesto en marcha (1997). Instrumentos denidos para la gestin ambiental nacional (SEIA, ECAs, instrumentos econmicos, etc.). El diseo del MEGA deni componentes de la gestin ambiental a nivel nacional, regional y municipal. Diversas unidades ambientales sectoriales creadas y/o fortalecidas. Comisin Ambiental Transectorial creada y puesta en marcha. 14 grupos tcnicos nacionales y 22 regionales establecidos con participacin multisectorial. 13 comisiones ambientales regionales creadas con participacin de diversas instancias pblicas y privadas. 7 secretaras ejecutivas regionales del CONAM creadas. 22 grupos tcnicos regionales conformados con amplia participacin. Polticas y procedimientos de EIA aprobadas por el Consejo Directivo del CONAM. Propuestas normativas sectoriales de EIA diseadas y aprobadas por el Consejo Directivo del CONAM junto con varios Ministerios. Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental aprobada (2001). Propuesta de Reglamento de la Ley actualmente en discusin. Reglamento Nacional para la Aprobacin de ECAs y LMPs elaborado (1998). 3 grupos tcnicos creados y puestos en marcha para la denicin de ECA en aire, agua y ruido. Estndares de Calidad del agua aprobados. Programas anuales de ECA y LMP diseados (CONAM es responsable de los ECA y los sectores de los LMP). LMP denidos en varios sectores.

La gestin ambiental de Per se encontraba parcialmente desarticulada y solamente algunos sectores contaban con unidades ambientales.

No se contaba con espacios de trabajo conjunto intersectorial ambiental a nivel nacional.

La gestin ambiental institucional se concentraba bsicamente en la capital del pas y existan muy pocos espacios para la participacin.

La Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) era exigida slo por algunos sectores. No se haba denido una poltica ni un sistema nacional de EIA.

No existan a nivel nacional Estndares de Calidad Ambiental (ECA) ni Lmites Mximos Permisibles (LMP) para regular la operacin de proyectos y actividades.

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Cuadro 6. Balance resumido de la situacin (continuacin)


Situacin previa Situacin posterior Modelo para el Sistema Nacional de Informacin Ambiental (SINIA) diseado y con proceso en marcha para su implementacin. Web del SINIA instalada y funcionando. Software recibido en regiones para manejar bases de datos ambientales. Convenios suscritos entre CONAM e Instituto Nacional de Estadstica para articular informacin. SINIA articulado con un Buscador Ambiental recientemente instalado. 4 publicaciones elaboradas y distribuidas sobre el MEGA e instrumentos. Consultas y talleres de informacin y capacitacin realizados. 600 personas involucradas (aproximadamente). Trpticos, aches y folletos elaborados y distribuidos en todo el pas. Propuestas diseadas sobre algunos posibles instrumentos econmicos y diversos mecanismos nancieros. Ninguno de ellos pudo llevarse a la prctica. Fondo Nacional del Ambiente (FONAM) creado. Plan de Trabajo elaborado y orientado a la puesta en marcha de un posible Sistema Nacional de Gestin Ambiental sustentado en el MEGA. Discusin actual de una propuesta para la creacin del Sistema Nacional de Gestin Ambiental. Agendas Ambientales Nacionales fortalecidas. Agendas y Planes Ambientales Regionales iniciando su formulacin con apoyo de las Comisiones Ambientales Regionales (CAR). Capacidades del CONAM reforzadas. Visin organizativa y estratgica interna reforzada. Funciones reglamentadas. Visin sistmica de la gestin ambiental nacional creada y sustentada en el MEGA y sus cuatro niveles. Esta capacidad de no ha variado y el proyecto no contempl acciones de este tipo.

La informacin ambiental en el pas se encontraba dispersa en diversas instituciones.

La propuesta para la gestin ambiental institucional no era conocida por amplios sectores a nivel nacional.

No se contaba con instrumentos econmicos ni con mecanismos nancieros para incentivar y propiciar una gestin ambiental adecuada en el pas.

No se haba denido un posible Plan Maestro de Gestin Ambiental Nacional, ni las estrategias para la creacin de un sistema nacional.

La Agenda Ambiental Nacional estaba empezando a disearse y no contaba con propuestas regionales.

La capacidad institucional del CONAM era limitada (organismo pequeo y recientemente creado). La capacidad de hacer cumplir las disposiciones es limitada.

Fuente: Trllez, 2002.

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niveles. Se crearon (hasta el ao 2001) 36 grupos tcnicos (14 nacionales y 22 regionales), 13 comisiones ambientales regionales y 7 secretaras ejecutivas regionales del CONAM. La capacidad de la entidad ejecutora se fortaleci notablemente en el proceso, al contar con un reglamento de organizacin y funciones, una comisin tcnica transectorial, diversas comisiones y grupos tcnicos y un conjunto de instrumentos. Por ltimo, se dise un conjunto de instrumentos complementarios y se logr la posterior aprobacin de procedimientos y normas relacionadas con la gestin ambiental. Particularmente importantes son: (i) la creacin e instalacin de la pgina web del Sistema Nacional de Informacin Ambiental (SINIA); (ii) la propuesta y posterior aprobacin del Reglamento Nacional para la Aprobacin de Estndares de Calidad Ambiental (ECAs) y Lmites Mximos Permisibles (LMPs); (iii) la creacin del Fondo Nacional del Ambiente (FONAM); y (iv) la propuesta y de Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA), que estaba an en trmite durante la revisin. Por otro lado, en el mbito de la institucionalidad ambiental sectorial y local no se observaron cambios sustanciales, ya que los esfuerzos de fortalecimiento se enfocaron en los requerimientos para liderar procesos de la autoridad ambiental nacional. Sin embargo, es importante destacar la creacin y puesta en marcha de los grupos tcnicos y de las comisiones ambientales regionales, los que representan avances interesantes en el mejoramiento de los conocimientos especcos sobre problemas o situaciones ambientales, as como en el fortalecimiento del mutuo conocimiento de diversos sectores a nivel regional. Al respecto, se destac la incorporacin en el programa de aspectos novedosos que permitieron resultados ms amplios para el proceso de fortalecimiento. Entre los principales elementos coadyuvantes del fortalecimiento institucional ambiental se puede mencionar los siguientes: El establecimiento de iniciativas tendientes a reforzar la descentralizacin en los componentes del Marco Estructural de Gestin Ambiental (MEGA). La incorporacin de diversas instancias de participacin ciudadana como parte de la

gestin ambiental, las que se han ido gradualmente introduciendo al trabajo institucional. La vinculacin del programa con el proceso de modernizacin del Estado propiciado por el gobierno peruano.

Para ilustrar los avances obtenidos respecto de la situacin institucional anterior a la operacin, el cuadro 6 presenta un balance resumido de la situacin, destacando los aportes del programa de fortalecimiento institucional ambiental. DESAFOS Y TEMAS RELEVANTES De acuerdo al proceso de fortalecimiento institucional y a la visin estratgica de los avances en la creacin de un Sistema Nacional de Gestin Ambiental en Per, se destacaron algunos desafos en cuanto a los principales temas que deben ser abordados para consolidar los logros obtenidos en la cooperacin tcnica y orientar el diseo y ejecucin de otros programas de fortalecimiento de la institucionalidad ambiental. Entre ellos se identicaron la consolidacin de los procesos de gestin ambiental y las operaciones de fortalecimiento institucional ambiental, como se detalla a continuacin. Consolidacin de los procesos de gestin ambiental La consolidacin de los procesos de gestin ambiental requiere seis pasos fundamentales. En primer lugar, se requiere denir explcitamente una poltica nacional ambiental y una estrategia ambiental consecuente con esta poltica. Segundo, se debe integrar la agenda ambiental a la agenda poltica y de desarrollo sostenible del pas e insertar la variable ambiental como eje estratgico de la modernizacin. Tercero, es necesario un ordenamiento del marco legal, eliminando contradicciones, superposiciones y vacos normativos, claricando competencias y funciones institucionales, sectoriales, regionales y locales. En este mismo sentido, se requiere explicitar las responsabilidades ambientales compartidas y diferenciadas en las diversas instancias del pas. Cuarto, se requieren esfuerzos importantes para lograr que el Marco Estructurado de Gestin Ambiental (MEGA) cuente con mecanismos ecaces de aplicacin y que permitan implementarlo en todos sus nive-

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les. Quinto, es necesario que se amplen y profundicen las capacidades y el potencial del Fondo Nacional del Ambiente, a n de que pueda convertirse en un instrumento efectivo para apoyar la gestin ambiental nacional. Por ltimo, se debe avanzar en el rea de instrumentos complementarios a los impulsados por la cooperacin tcnica, particularmente en relacin al estudio de alternativas innovadoras a los instrumentos econmicos y mecanismos nancieros. Operaciones de fortalecimiento institucional ambiental Se recomienda que en el diseo de programas de fortalecimiento institucional se incluyan componentes de fortalecimiento administrativo, principalmente con el propsito de comprender mejor los procedimientos y requerimientos del BID y reforzar los procesos internos de gestin tanto en la unidad ejecutora como en la institucionalidad ambiental de las regiones y municipios. Tambin se requiere la mayor participacin posible de expertos nacionales, incluyendo a su vez programas de intercambio de experiencias de manera de favorecer, adems, la inclusin de ms socios estratgicos que aporten a la gestin, que se ample la visin y se de una mayor viabilidad a las

propuestas que surgen en el marco de los programas de fortalecimiento. Para la sostenibilidad de los avances logrados, juega un rol fundamental la concertacin con los diversos sectores y el respaldo a su desarrollo, como motor del sistema. Igualmente importantes son el respeto, la claricacin y promocin de los diversos mbitos de accin regional y local. Antes de poner en marcha los proyectos, es importante que se realice un trabajo inicial de acuerdo entre las partes que incluya la estructura de implementacin. Esto es particularmente necesario cuando el diseo y la ejecucin no han estado a cargo de las mismas autoridades. En la medida en que correspondan a instituciones de escasa trayectoria, los programas de fortalecimiento se benecian con la inclusin de procesos de diseo de instrumentos, en particular si stos se ven respaldados por acciones de validacin e implementacin, en plazos adecuados para realizar sus actividades. La experiencia peruana demuestra que no siempre es imprescindible la inclusin de una entidad ejecutora para los proyectos. Sin embargo, es fundamental contar con un buen equipo interno de coordinacin que responda a los requerimientos del proceso y garantice la continuidad de las acciones una vez concluidos los proyectos.

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El caso de Colombia4
CONTEXTO INSTITUCIONAL PREVIO Colombia contaba con una institucionalidad ambiental reciente, con una base programtica establecida en el mbito de los recursos naturales y con desafos importantes en la ampliacin del enfoque de la gestin ambiental para abordar la gran variedad de problemas ambientales del pas. La nueva institucionalidad tena como carta de navegacin la Constitucin, el Plan de Accin Forestal Tropical para Colombia y el Plan Ambiental para Colombia. La implantacin de estas iniciativas demandaba recursos humanos, institucionales, nancieros, organizacionales y logsticos con los que no se contaba en esos momentos. Para ello, se negociaron crditos con el BID y el Banco Mundial y se formul un programa ambiental. A principios de la dcada de los aos 90, los principales problemas ambientales de Colombia estaban fuertemente vinculados al deterioro de los recursos naturales renovables, tales como los bosques, biodiversidad, recursos hdricos, suelos, humedales, recursos pesqueros, y manglares, entre otros. Eran tambin importantes los problemas de contaminacin atmosfrica en los centros urbanos e industriales y en el manejo inadecuado de los residuos slidos. En 1968 se cre el Instituto de los Recursos Naturales Renovables (INDERENA) con una orientacin hacia el uso de los recursos, que, a partir de 1972, comienza a enfocarse en la conservacin y utilizacin sostenible. Con la creacin de este Instituto hubo un perodo en el cual se present un vigoroso proceso de produccin normativa que respondi a una primera aproximacin integral de los problemas ambientales. As, por ejemplo, surgieron el Estatuto Forestal (1969), el Estatuto de Parques Nacionales (1971) y el Estatuto de Flora (1973). En 1974 el gobierno elabora el Cdigo Nacional de los Recursos Naturales (Decreto Ley 2811) que dene por primera vez la poltica ambiental como una funcin gubernamental. Entre 1954 y 1988 se crearon 18 corporaciones autnomas regionales que, junto con el INDERENA, constituyeron la base de la institucionalidad ambiental colombiana durante ese perodo. El INDERENA tena competencia en las zonas en las que las corporaciones no tenan jurisdiccin. Para 1988, el rea bajo responsabilidad del INDERENA corresponda al 75% del territorio nacional. El propsito de esta institucionalidad era la regulacin y el control del uso de los recursos naturales renovables, lo que circunscriba toda la accin ambiental del aparato del Estado a los temas rurales. La funcin de las corporaciones era promover el desarrollo regional mediante su participacin en la formulacin de los planes de desarrollo de los municipios y departamentos, la construccin de obras de infraestructura, la participacin en actividades agropecuarias, industriales y de turismo, y hasta en programas de integracin fronteriza. Dentro de sus funciones estaban, adems, las relacionadas con los recursos naturales. A pesar de la utilizacin de las herramientas normativas de que disponan el INDERENA y las corporaciones para proteger y conservar los recursos naturales, para mediados de los aos 90 slo quedaba un 8% de la cobertura original de bosques naturales. Esa enorme prdida de recursos forestales llev al pas a acoger la iniciativa internacional del Plan de Accin Forestal Tropical impulsada por el PNUD, la FAO y el BID, entre otros. En 1989 el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES), instancia del Estado que ja las polticas de mediano y largo plazo y, en consecuencia, las prioridades para el uso de los recursos pblicos, aprob el Plan de Accin Forestal Tropical para Colombia (PAFC) luego de dos aos de preparacin. Los objetivos del PAFC fueron recuperar y conservar el equilibrio de los ecosistemas forestales, reducir la presin sobre los bosques naturales, incrementar el rea de bos-

Sntesis basada en Gonzlez, Ahumada y Galindo, 2002.

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ques plantados y alcanzar condiciones propicias para el desarrollo forestal. La institucionalidad colombiana comenz a incorporar un mayor alcance en los temas ambientales, aspecto que se reej en la Constitucin de 1991 y que consagr el medio ambiente sano como uno de los derechos fundamentales. Se dedic ms de medio centenar de sus artculos al medio ambiente y el desarrollo sostenible y se proyect en una nueva institucionalidad que responda en su concepcin a la evolucin internacional del discurso ambiental, lo cual fue evidente en las conferencias y en el acuerdo de Ro de 1992, que fue tambin adoptado por la banca y otras instituciones multilaterales. En 1993 se promulg la Ley 99 mediante la cual se cre el Ministerio del Medio Ambiente y se organiz el Sistema Nacional Ambiental, otorgndole al tema un rango constitucional y ministerial y mostrando as un cambio en la visin estratgica ante el proceso de deterioro de los recursos naturales y de la insuciencia de las estrategias anteriores. El Ministerio asumi funciones que antes estaban distribuidas en el INDERENA, las corporaciones autnomas regionales, el Departamento Nacional de Planeacin, otros ministerios (Salud, Minas y Energa, Agricultura, Obras y Defensa) y otras entidades.

CARACTERSTICAS DE LA OPERACIN En junio de 1993 el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES) autoriz al gobierno nacional para contratar tres prstamos con la banca multilateral hasta por US$140 millones para el Programa Ambiental y el Programa de Manejo de Recursos Naturales. El BID concedi los crditos para nanciar el Programa Ambiental (CO-0041), operacin por un monto total de US$135 millones (US$54 millones de aporte local, US$81 millones de crdito ordinario, y US$23 millones del Fondo de Operaciones Especiales). Es importante destacar que la operacin incluy componentes signicativos sobre inversiones ambientales. El objetivo general del Programa Ambiental fue apoyar la reversin del proceso de deterioro de los recursos naturales y de fortalecer la capacidad de gestin ambiental en los diversos estratos de la administracin pblica y de las organizaciones comunitarias. Especcamente, el Programa Ambiental tuvo como objetivos (ver cuadro 7): Promover el manejo sustentable de los recursos naturales renovables mediante el establecimiento de sistemas agroforestales y silvopastoriles y promocin de la reforestacin y obras de conservacin de suelos en microcuencas seleccionadas.

Cuadro 7. Subprogramas y componentes del Programa Ambiental CO-0041


Subprogramas Subprograma A Manejo de recursos naturales Componentes Manejo de microcuencas Recuperacin del sistema lagunar de la Cinaga Grande de Santa Marta Manejo del Parque Nacional de los Nevados Fomento de la guadua (*) Fortalecimiento de entidades ejecutoras del programa Cursos para profesionales en el sector ambiental Adiestramiento de extensionistas rurales Educacin ambiental para nios Financiamiento para proyectos e iniciativas ambientales de origen nacional

Subprograma B Fortalecimiento institucional Subprograma C Inversiones ambientales

(*) En el curso de la ejecucin este componente se incorpor al de manejo de microcuencas.

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Detener y revertir el deterioro ambiental de zonas ambientalmente importantes y frgiles, como el complejo ecolgico del sistema lagunar de la Cinaga Grande de Santa Marta y el Parque Nacional de los Nevados. Fortalecer instituciones ambientales del pas y reforzar la capacitacin y educacin ambiental. Establecer un mecanismo de nanciamiento para proyectos e iniciativas ambientales de origen nacional.

Al momento de disear el Programa Ambiental la situacin se caracterizaba por la necesidad de fortalecer el surgimiento y la transformacin de las entidades del Sistema Nacional Ambiental a partir de la reciente creacin del Ministerio del Medio Ambiente. Tambin se necesitaba dar respuestas a aspectos tales como: crear un sistema de informacin ambiental; actuar en lugares con problemas ambientales crticos; crear un fondo de inversiones; nanciar las corporaciones autnomas regionales; crear el Ministerio del Medio Ambiente; generar informacin bsica para la toma de decisiones; formar recursos humanos; conseguir equipos para logstica de la implementacin de la institucionalidad; generar capacidades de respuesta tcnica y para disear planes de ordenamiento; y crear un sistema de planicacin ambiental. Para la ejecucin del Programa Ambiental la organizacin propuesta consisti en una unidad coordinadora en el nivel central y un conjunto de entidades ejecutoras en distintas regiones. Como se trataba de implantar un nuevo marco institucional, en un comienzo la unidad coordinadora deba operar dentro del Departamento Nacional de Planeamiento (DNP) hasta el momento en que el Ministerio del Medio Ambiente, responsable de coordinar y ejecutar el programa, se pusiera en funcionamiento. En ambos casos se ha tratado de un rgano que no ha sido parte de la estructura formal de las respectivas entidades, aunque en forma provisional oper dentro del DNP y estuvo bajo la autoridad de la Subdireccin del Departamento y luego en el Ministerio bajo el Despacho del Viceministro.

Para apoyar a la Unidad de Coordinacin en la ejecucin del Programa Ambiental, la organizacin planteada contempl un Comit Tcnico y Operativo y tres secretaras en las cuales se distribuira el personal (Secretaras de Asuntos Tcnicos, Financiera y de Asuntos Institucionales). En el esquema operativo propuesto para el Programa Ambiental, se elaboraron dos reglamentos operativos (uno para los subprogramas A y B y otro para el subprograma C). Estos reglamentos establecieron los siguientes aspectos: las responsabilidades de los integrantes del esquema de ejecucin; las relaciones entre el Ministerio del Medio Ambiente, la Unidad de Coordinacin del Programa y las agencias ejecutoras; las polticas, trminos y condiciones por los que se rige la administracin de los recursos del Programa Ambiental; y los procedimientos para el funcionamiento de la Unidad de Coordinacin en cuanto a planicacin, identicacin, preparacin y evaluacin de proyectos, contratacin, supervisin y administracin nanciera de los recursos. En cuanto al seguimiento del programa, el Reglamento Operativo estableci que la Unidad Coordinadora deba contratar una consultora especializada que diseara el sistema de seguimiento, con el apoyo de la Divisin Especial de Evaluacin y Control de Planeacin Nacional. El proceso de evaluacin, por su parte, se dise para ser desarrollado en tres fases: (i) estudio de lnea base para denir las situaciones iniciales de las regiones sobre las cuales se aplicaran los distintos subprogramas y componentes; (ii) evaluacin de medio trmino; y (iii) evaluacin nal del impacto del programa. Se prevea que el programa ambiental se ejecutara entre 1994 y 1998. Sin embargo, se esperaba que la operacin concluyera en 2002 debido al retraso ocasionado por el cumplimiento de requisitos formales durante el primer ao, las adecuaciones propias de los cambios de ministros y las dicultades asociadas a la apropiacin de los recursos, los tiempos de contratacin y los esquemas de conanciacin utilizados. PRINCIPALES FORTALEZAS Y DEBILIDADES En cuanto al diseo del programa, fue evidente la ausencia desde el principio de un plan estratgico

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para el componente de fortalecimiento de entidades ejecutoras, no obstante lo cual el uso de los recursos estaba orientado con propsitos denidos para apoyar el cumplimiento de las funciones de la nueva institucionalidad y crear las capacidades necesarias para su implantacin. La evaluacin de medio trmino realizada en 1998 recomend el diseo de un plan de fortalecimiento institucional, que el BID solicit al Ministerio del Medio Ambiente. Este fue presentado en agosto de 1999 incluyendo la descripcin del origen, funcionamiento, desarrollo y perspectivas del Sistema Nacional Ambiental y mecanismos de participacin ciudadana en la gestin ambiental. Como parte del diseo inicial del programa, se estableci al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior (ICFES) como la entidad ejecutora de los cursos para profesionales en el sector ambiental. Sin embargo, durante la ejecucin y en forma posterior a la evaluacin de medio trmino, este componente fue analizado conjuntamente con el Ministerio del Medio Ambiente para asegurar el cumplimiento de los procedimientos para la asignacin de los recursos del crdito. El componente orientado a la educacin ambiental de nios inicialmente se dise para ser ejecutado en cinco aos y con una cobertura de 14 departamentos, la que se ampliara en forma gradual. Sin embargo, en el contexto de la crisis scal y las dicultades presupuestarias que afrontaban todas las entidades estatales, el Ministerio del Medio Ambiente redujo a tres aos la ejecucin del componente y se limit la ampliacin hasta que se produjera una consolidacin absoluta en los 14 departamentos iniciales. Durante la operacin del programa, en el componente de manejo de microcuencas, las corporaciones autnomas regionales deban suministrar asistencia tcnica, una parte de los insumos y de la mano de obra, en tanto que los agricultores se obligaban a aportar por lo menos el 75% de los costos de mano de obra, herramientas e insumos no forestales, y a rembolsar a las corporaciones el 20% del valor de la produccin forestal del primer turno. Este esquema desincentivaba la participacin de la comunidad.

En el componente de recuperacin de la Cinaga Grande de Santa Marta, a raz de la mortandad de peces ocurrida en el complejo lagunar en 1995, se introdujo un componente de desarrollo social dirigido entre, otros aspectos, a apoyar el fortalecimiento organizativo y los sistemas productivos de las comunidades de pescadores y campesinos de la subregin. Debido a las exigencias de la administracin y al cambio de la poltica, en la misin de programacin que realiz el Banco en septiembre de 1998, se acord que los objetivos de las inversiones ambientales seran las zonas biogeogrcas prioritarias. Tambin se acord que deba incentivarse el trabajo mancomunado de varias corporaciones en algunos programas regionales. Esto buscaba estimular el trabajo de los actores regionales, para que conjuntamente encontraran soluciones a los problemas ambientales que afectaban a las ecorregiones estratgicas comunes. Este fue el principio general que, desde entonces, gui la asignacin de recursos e implic que cada proyecto fuera presentado por ms de un ejecutor. En el cuadro 8 se presenta una cuanticacin de los resultados obtenidos por el Programa Ambiental de Colombia. Otros aspectos caracterizaron las dicultades encontradas, tanto para aclarar la funcin estratgica del tema ambiental como para apoyar el programa en particular. Primero, debido a que los recursos del crdito del Banco llegaron a signicar, en un perodo de cuatro aos, el 80% de la inversin del Ministerio, no siempre hubo claridad respecto a los requisitos para acceder a tales recursos en el marco de las prioridades de la nueva institucionalidad. Slo en los ltimos cuatro aos del programa, con la continuidad de un Ministro durante todo un perodo de gobierno, se logr una mayor estabilidad institucional y una mejor comprensin de los requisitos. Segundo, se generaron tensiones entre la Unidad de Coordinacin del Programa y el Ministerio del Medio Ambiente debido a varios motivos. Uno de ellos fue la falta de una apropiada transicin

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Cuadro 8. Cuanticacin de resultados obtenidos en el fortalecimiento institucional


Resultado / Producto Publicaciones Estudios y consultoras Personas Capacitadas Talleres, seminarios y cursos Leyes / Reglamentos Proyectos Financiados Fuente: Gonzlez, Ahumada y Galindo, 2002. Cantidad (N) 74 (realizadas por el MEN, SENA e ICFES) 296 34.156 415 (desarrollados por SENA) No Determinado 544 (desarrollados por MMA, ICFES y MEN)

cuando la DNP entreg al Ministerio la responsabilidad de la ejecucin del prstamo, la que sin embargo asumi en gran medida la Unidad Coordinadora. Asimismo, los cambios de ministros durante la primera etapa afectaron la visin estratgica del programa. Tensiones tambin fueron generadas por la situacin de los integrantes de la Unidad Coordinadora como contratistas que no forman parte de la estructura organizativa del Ministerio, al igual que las insucientes capacidades del Ministerio y la generacin de vacos en el cumplimiento de ciertos compromisos y tareas. La situacin se complic an ms debido a los problemas en la interpretacin inicial de la operacin como parte del presupuesto del Ministerio del Medio Ambiente y, por lo tanto, cuya ejecucin era su responsabilidad por sobre el rol de las distintas entidades ejecutoras, muchas de las cuales tenan una mayor trayectoria. Por ltimo, la falta de experiencia previa en gestin y administracin de operaciones de crdito de la gran mayora de los integrantes de la Unidad de Coordinacin empeor la situacin. Tercero, se generaron discrepancias en el diseo del Sistema de Informacin Ambiental para Colombia (SIAC), fundamentalmente debido a la poca claridad sobre la funcin del SIAC5 y la formulacin tarda del Plan de Fortalecimiento Institucional del SINA.

Cuarto, la reduccin del presupuesto debido a los acuerdos del gobierno nacional y el BID para reasignar los recursos provenientes del crdito en US$13,7 millones a la reconstruccin del Eje Cafetero afectado por un terremoto en 1998. Adicionalmente, en 2000 y 2002 se present un recorte por otros US$6,54 millones. Quinto, retrasos en el cumplimiento de las actividades programadas debido a la demora de los desembolsos ya sea por la disponibilidad de recursos en el Ministerio de Hacienda o por la oportunidad con la que los ejecutores justicaban el 70% del desembolso anterior. Los procedimientos y trmites se consideraban complejos y engorrosos y, en el caso del componente de educacin ambiental de nios, exista una dicultad adicional debido a las discrepancias entre la programacin de caja del Gobierno, los tiempos del BID y el calendario escolar. En relacin a los reglamentos del programa, la modicacin del esquema de conanciamiento del componente de microcuencas gener incertidumbre y problemas de credibilidad de los proyectos por los continuos cambios realizados. Sexto, la falta de un acuerdo marco que regulara las relaciones y el papel de cada uno de los actores del programa, y que impidiera el desgaste y baja eciencia en la gestin, lo que generaba a su vez problemas de comunicacin. Por ejemplo, aunque la mayora de los proyectos desarrollados en el marco del componente de adiestramiento de extensionistas rurales tenan que ver con el manejo y recuperacin de microcuencas, no hubo conexin entre este componente y el de manejo de microcuencas, desaprovechando las posibili-

El SIAC era un instrumento fundamental para el desarrollo de la capacidad institucional del Sistema Nacional Ambiental cuya denicin, diseo y operacin delimitaban la propia concepcin del SIAC.

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dades de aunar esfuerzos y el uso ptimo de los conocimientos y recursos de cada uno de los ejecutores. Sptimo, las debilidades tcnicas e institucionales, especialmente de las corporaciones autnomas regionales en relacin a la formulacin y ejecucin de los proyectos, generaron dicultades en la ejecucin de los componentes de manejo de microcuencas y de inversiones ambientales. Esto provoc un proceso lento de ejecucin de los diferentes proyectos nanciados. Octavo, la movilidad del personal en las entidades ejecutoras contrast con la estabilidad laboral en la Unidad de Coordinacin durante los aos de ejecucin de la operacin. Esto provoc un desgaste en los procesos de aprendizaje y disminuy el ritmo de avance del programa. Adems, la situacin de seguridad y orden pblico en algunas zonas del pas gener dicultades para asegurar la participacin de profesionales calicados dispuestos a trabajar en ciertos proyectos. Asimismo, la presencia de cultivos ilcitos eleva el costo de la mano de obra, lo que causaba que los incentivos para el caso del componente de microcuencas no fueran competitivos. Noveno, en algunos casos, el diferente grado de organizacin, participacin y capacidades de las organizaciones comunitarias gener dicultades para la ejecucin de los proyectos. CONTEXTO INSTITUCIONAL CON APOYO DE LA OPERACIN La institucionalidad ambiental de Colombia se ha fortalecido fundamentalmente en la operatividad del Ministerio del Medio Ambiente y del Sistema Nacional Ambiental, avanzando desde una visin ruralista y conservacionista que se tena del sector ambiental antes de la instrumentacin del programa ambiental, hacia una comprensin que integra lo urbano, lo cultural y la dinmica social en su mbito espacial y su perspectiva histrica, segn el concepto de desarrollo sostenible. Entre los principales aspectos que caracterizaban la situacin de la institucionalidad ambiental de Colombia despus de ejecutada la operacin, se encuentran los siguientes:

Se fortalecieron las capacidades de gestin ambiental, lo que se reeja en: (i) la existencia de un Sistema Nacional Ambiental en operacin; (ii) la existencia de un Ministerio del Medio Ambiente cumpliendo sus funciones como articulador y coordinador del SINA; (iii) existencia de un marco normativo para la conservacin y el uso sostenible de los ecosistemas de humedales y de la ora silvestre y el marco normativo institucional para la gestin integral del recurso hdrico; y (iv) entraron en vigencia la Ley 99 de 1993 y el Cdigo de los Recursos Naturales Renovables. La institucionalidad existente operaba dentro del marco de administracin descentralizada del pas, lo que reeja la manera en que se pens y se ha ejecutado el programa. El componente de fortalecimiento de entidades ejecutoras fue particularmente importante en la adquisicin de equipos de cmputo, monitoreo ambiental y software, los cuales han fortalecido la capacidad del Ministerio del Medio Ambiente para cumplir sus funciones. Las corporaciones autnomas regionales contaban con equipos tcnicos y profesionales con capacidades tcnicas, administrativas y nancieras como consecuencia de haber asumido la ejecucin de proyectos durante la operacin del programa. Exista una poltica ambiental expresada en el Proyecto Colectivo Ambiental, as como polticas especcas para investigacin ambiental, el Programa Nacional de Investigaciones Bsicas y Aplicadas en Biodiversidad Marina, la adopcin del modelo de mercados verdes a nivel regional y el comienzo del programa de adopcin de la estrategia para el aprovechamiento del Mecanismo de Desarrollo Limpio en Colombia. Se avanzaba en la conformacin del Sistema de Informacin Ambiental para Colombia, incorporando acuerdos institucionales y esfuerzos de las corporaciones y otras entidades para la creacin del Centro de Informacin Ambiental.

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Si bien el ICFES ejecut parte del componente de capacitacin de profesionales en el sector ambiental, la operacin no se constituy en una actividad permanente y las actividades de capacitacin no prosiguieron ms all de lo previsto por la ejecucin del programa ambiental. La educacin ambiental se elev a poltica de Estado, se ha institucionalizado y se cuenta con una base documental sobre temas ambientales prioritarios para el pas. En la actualidad existen programas de pregrado y postgrado en varias universidades colombianas, los cuales surgieron como resultado de cierta demanda de actividad acadmica generada por el ICFES al llevar a cabo los cursos del Programa Ambiental. El Fondo Nacional Ambiental (FONAM) fue creado por la Ley 99 de 1993 y, junto con el Subprograma de Inversiones Ambientales, permiti el ujo de recursos por US$ 27,6 millones hacia las regiones durante la ejecucin del programa ambiental. Mantener un ujo semejante de recursos depende de una operacin futura similar. Gran parte del impulso del programa se debe a que en su formulacin se articularon iniciativas que ya estaban avanzando en el momento de disearse la operacin. A esto se sum el hecho de que justamente el componente de fortalecimiento de entidades ejecutoras tuvo resultados pero sin alcanzar el grado estratgico que presentaron otros componentes. El aporte de la nueva institucionalidad fue la coordinacin y el cumplimiento de una sola poltica dictada desde el Ministerio del Ambiente. Debido a sus propias limitaciones, para las entidades ejecutoras de las distintas regiones era indispensable que el Ministerio y la Unidad de Coordinacin brindaran asistencia durante la formulacin, la ejecucin y el seguimiento tcnico y nanciero. La capacidad institucional generada por el programa permiti que algunas de las inicia-

tivas continuaran sin depender de una nueva operacin de crdito. La participacin en cada proyecto de ms de una entidad ejecutora potenci las capacidades y posibilidades de las instituciones, permitiendo resultados ms sustantivos. La gestin ambiental debe realizarse con la participacin ciudadana, ya que esta ha sido decisiva en el diseo y en la ejecucin de numerosos proyectos.

En el cuadro 9 se presenta el balance situacional de la institucionalidad ambiental de Colombia. DESAFOS Y TEMAS RELEVANTES De acuerdo al proceso de fortalecimiento institucional y a la visin estratgica de los avances en la creacin de un sistema nacional de gestin ambiental en Colombia, se destacaron algunos desafos en torno a los principales temas que deben ser abordados para consolidar los logros obtenidos en la cooperacin tcnica y orientar el diseo y ejecucin de otros programas de fortalecimiento de la institucionalidad ambiental. Entre ellos se encuentran: Consolidacin de los procesos de gestin ambiental La visin estratgica de los temas ambientales requiere de un fortalecimiento de las capacidades institucionales locales para coordinar acciones y planes de accin con participacin de diversos sectores, comunidades y ONG. Para lograr la consolidacin de los procesos de gestin ambiental se requiere profundizar y difundir el nexo logrado entre el discurso cientco y las necesidades concretas de las comunidades, fundamentalmente en materia de conservacin de la diversidad biolgica y de los recursos naturales en general. Asimismo, es necesario profundizar las estrategias de insercin del Estado en regiones apartadas, mediante el diseo y ejecucin de iniciativas ambientales con fuerte participacin de las comunidades locales. Por ltimo, se requiere fortalecer y consolidar las dinmicas de coordinacin entre el Ministerio del Medio Ambiente y otras instituciones, tales como el Ministerio de Educacin,

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Cuadro 9. Balance de la situacin Programa Ambiental de Colombia


Situacin previa Exista visin ruralista y conservacionista de los problemas ambientales Los esfuerzos eran aislados, pues los problemas ambientales se miraban desde lo local Ausencia de un plan inicial de fortalecimiento ambiental Bajo nivel de descentralizacin en la gestin ambiental Baja presencia institucional del Estado en algunas regiones apartadas del pas Inexistencia de una institucin de rango ministerial que se ocupara del medio ambiente Ausencia de un sistema nacional ambiental Inexistencia de un Sistema de Informacin Ambiental Ausencia de un fondo de nanciacin de proyectos ambientales Situacin posterior Existe una visin integral de los problemas ambientales que gira en torno al concepto de desarrollo sustentable Los esfuerzos son conjuntos e integrados, pues la visin de los problemas ambientales es regional

Ampliacin y fortalecimiento de la descentralizacin en la gestin ambiental Aumento de la presencia institucional del Estado en zonas apartadas del pas Existencia del actual Ministerio del Medio Ambiente Existencia del actual Sistema Nacional Ambiental Proceso de construccin del SIAC en marcha Existencia del Fondo Nacional Ambiental (FONAM) que nancia proyectos ambientales Alto nivel de integracin entre las entidades liderada por el Ministerio del Medio Ambiente Existencia de una poltica ambiental expresada en el Proyecto Colectivo Ambiental Existencia de un cuerpo normativo ambiental coherente, integral y sistemtico Existencia de una base documental sobre temas ambientales Niveles sucientes de conocimiento en materias ambientales Adquisicin de equipos de computacin, de monitoreo y software Las corporaciones cuentan con equipos tcnicos y profesionales con capacidades tcnicas, administrativas y nancieras Dotacin de equipos, de otros activos y de infraestructura que fortalecieron la capacidad de gestin de las entidades Existencia de un sistema de formacin continuada para extensionistas rurales en medio ambiente Existencia de un personal de gestin ambiental cada vez ms calicado y capacitado

Escaso nivel de integracin interinstitucional entre las entidades encargadas de la gestin ambiental Inexistencia de una poltica ambiental coherente y sistemtica Haba un cuerpo normativo incoherente, disperso y no sistematizado sobre medio ambiente Dispersin de la informacin documental en materia ambiental Niveles de conocimiento insucientes para afrontar la problemtica ambiental Carencia o niveles muy precarios en la dotacin institucional de equipos computacionales, de monitoreo y software Corporaciones con dotacin regular de equipos tcnicos y profesionales con debilidades en su capacidad administrativa, tcnica y nanciera Debilidades infraestructurales, de equipos y de activos en las entidades Ausencia de un sistema de formacin continuada para extensionistas rurales en medio ambiente Debilidades en la capacitacin de los funcionarios encargados de la gestin ambiental

Fuente: Gonzlez, Ahumada y Galindo, 2002.

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el ICFES o el SENA. Esto tambin se aplica a la necesidad de profundizar la internalizacin de las buenas prcticas de las corporaciones autnomas en el sentido de trabajar juntas en el desarrollo de proyectos especcos, generando mayores impactos en la gestin ambiental del pas. Operaciones de fortalecimiento institucional Para lograr el fortalecimiento institucional es importante que la coordinacin de nuevas operaciones de fortalecimiento est en manos de personal de planta del Ministerio del Medio Ambiente, a n de facilitar los procesos de consolidacin e implantacin de los diferentes componentes y tareas de la institucionalidad ambiental. Tambin es necesario denir con precisin el concepto de fortalecimiento institucional, los alcances del Sistema Nacional Ambiental y la continuidad del proceso iniciado para su consolidacin, as

como proveer los recursos nancieros para realizar y hacer seguimiento a la puesta en marcha del Sistema de Informacin Ambiental de Colombia. Otros requisitos de estas operaciones son la institucionalizacin de un sistema permanente de formacin para profesionales, con base en el sistema de capacitacin del Ministerio del Medio Ambiente; el perfeccionamiento de los procesos y programas que han permitido la institucionalizacin de la iniciativa de adiestramiento de extensionistas rurales; y la consolidacine del proyecto de educacin ambiental para nios a n de extender su aplicacin a otras zonas del pas. Por ltimo, se requiere aplicar la exploracin investigativa al seguimiento a la evaluacin permanente de los programas de fortalecimiento, con el n de dar mayor exibilidad a los componentes de las operaciones segn los objetivos de fortalecimiento trazados en las etapas iniciales.

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El caso de El Salvador6
CONTEXTO INSTITUCIONAL PREVIO La situacin institucional ambiental previa se caracterizaba por la inexistencia de una sistema de gestin ambiental nacional, la disponibilidad de las bases para una poltica ambiental en el marco de una estrategia nacional ambiental, la creacin de unidades ambientales en algunos ministerios y una dbil institucionalidad radicada en la Secretara del Medio Ambiente. La situacin previa de la institucionalidad ambiental de El Salvador se enmarcaba en el escenario poltico, social y econmico que viva el pas despus de diez aos de guerra civil. A partir de los Acuerdos de Paz, en 1992 el pas inicia una renovacin del ritmo de crecimiento de la produccin, una estabilizacin econmica y un proceso con cambios institucionales. En la dcada de los 90 se realizaron esfuerzos para reformar el tipo de democracia existente con el objetivo de asegurar una convivencia pacca de la sociedad salvadorea. Sin embargo, la institucionalidad ambiental no tuvo el apoyo suciente para consolidarse, a diferencia de otras instituciones en el mbito de los derechos humanos, la seguridad ciudadana, la justicia y la libertad electoral, entre otras. Desde diferentes foros sociales se demandaba una poltica ambiental coherente para resolver los problemas del pas con un enfoque sistmico que abordara las causas fundamentales del deterioro dentro de un marco de desarrollo sostenible. Las escasas iniciativas legales en materia de regulacin ambiental impulsadas antes de la aprobacin de la Ley de Medio Ambiente en 1998 se consideraban obsoletas e incompletas. Un elemento importante para considerar en el anlisis de la situacin previa es la ayuda externa recibida por El Salvador para abordar los problemas generados por desastres naturales y por las consecuencias del proceso de normalizacin democrtica, lo que demandaba esfuerzos signicativos en la totalidad de las polticas pblicas, incluyendo los temas ambientales. Dentro de un nuevo enfoque de planicacin el Gobierno de El Salvador elabor el Programa de Desarrollo Econmico y Social 19891994, el cual incorporaba la dimensin ambiental en una estrategia que tena entre sus objetivos reducir los problemas ambientales prevalecientes y proteger el medio ambiente en forma permanente. Mediante el Decreto Ejecutivo N 73 de 1991 se cre el Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) y su Secretara Ejecutiva (SEMA) dentro del Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG) para nes de apoyo administrativo. En 1992 el CONAMA aprueba la Agenda Ambiental y el correspondiente Plan de Accin que tena por objetivo principal establecer prioridades, coordinar esfuerzos y enfocar acciones para contrarrestar el deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente. Para lograr los objetivos iniciales de la agenda y plan de accin ambiental, el gobierno tom la decisin de implementar el Plan Nacional de Emergencia Ambiental (PNEA), entre cuyas reas de accin prioritarias se encontraban la contaminacin ambiental y el fortalecimiento institucional. A partir de los lineamientos contenidos en la agenda y plan de accin ambiental, en 1994 SEMA aprob la Estrategia Nacional del Medio Ambiente. Junto con lo anterior, se comenzaron a crear unidades ambientales en diferentes instancias, tales como el Ministerio de Obras Pblicas, el MAG, la Administracin Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) y la Comisin Ejecutiva Hidroelctrica del Ro Lempa (CEL). No obstante los avances experimentados, la institucionalidad ambiental requera de un importante fortalecimiento para lograr liderar los procesos de gestin ambiental en el pas. Adems, las variaciones de dependencia de SEMA entre diferentes ministerios generaron una incertidumbre permanente en cuanto a su proyeccin, organiza-

Sntesis basada en Jimnez, 2002.

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cin y ubicacin. A modo de ejemplo, SEMA se traspas desde el MAG al Ministerio de Planicacin, posteriormente al de Relaciones Exteriores y nalmente al Ministerio del Interior. CARACTERSTICAS DE LAS OPERACIONES Antecedentes generales La primera actividad que realiz el BID con la entonces SEMA fue la formulacin del Programa Ambiental de El Salvador (PAES) como solicitud de prstamo (ES-0024). En paralelo, el Banco formul la primera cooperacin tcnica (ATN/SF4336-ES) con el n de apoyar el fortalecimiento de la incipiente institucionalidad ambiental de El Salvador y que sirviera como antesala del crdito. Como segunda fase, y formando parte del prstamo, se formul la ATN/SF-5025-ES. Aunque las cooperaciones tcnicas formaron parte de un mismo proceso y eran complementarias entre s, en este estudio la informacin se presenta por separado para facilitar la comprensin de los resultados. En el cuadro 10, se presentan los componentes de ambas operaciones. La cooperacin tcnica ATN/SF-4336-ES se negoci en 1993 pero se comenz a ejecutar en 1995, debido a que durante los aos anteriores no fue posible lograr la asignacin presupuestaria. En cuanto a los recursos de la cooperacin tcnica, el aporte del BID fue de US$1,7 millones mientras que los recursos locales ascendieron a US$360.000. El objetivo de esta cooperacin tcnica fue apoyar al PAES iniciando acciones prioritarias que contribuiran a la preparacin de la Estrategia Na-

cional del Medio Ambiente y el Plan de Accin Ambiental del pas, al ajuste de su marco institucional de gestin ambiental y a la preparacin de su legislacin ambiental bsica por medio del fortalecimiento institucional de la SEMA y de las unidades ambientales de agencias sectoriales con responsabilidad bsica en el tratamiento de las aguas servidas (ANDA) y manejo de desechos slidos (ISDEM). En su implementacin, se pueden distinguir tres etapas: (i) comienzo de la operacin a cargo de la empresa consultora ejecutora SM-Group (1996 1997); (ii) una etapa evaluativa (19971998); y (iii) cuando se termina el contrato con la consultora inicial y el Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) se hace cargo totalmente de la cooperacin hasta su nalizacin (19982000). Cabe sealar que en el perodo de ejecucin de la cooperacin tcnica y despus de varios aos de consulta y controversia, en 1998 se aprueba la Ley de Medio Ambiente (LMA) y la SEMA se transforma en el MARN en quien recae la responsabilidad de la poltica ambiental. La LMA estableci la creacin del Sistema Nacional de Gestin del Medio Ambiente, formado por el MARN (como coordinador), las unidades ambientales de los ministerios y las instituciones autnomas y municipales. Por su parte, la cooperacin tcnica ATN/SF5025-ES fue diseada en 1994 pero comenz a desarrollarse en 2000 y an estaba en ejecucin al momento de realizarse el presente estudio. En este ltimo caso, el aporte del BID fue de US$1,6 millones. Esta cooperacin brind asistencia tcnica al MARN y a las dems entidades beneciarias de la operacin, especcamente para: (i) di-

Cuadro 10. Componentes de las Cooperaciones Tcnicas ATN/SF-4336-ES y ATN/SF-5025-ES


ATN/SF-4336-ES 1. 2. 3. Creacin de un Sistema de Informacin Ambiental (SIA) Creacin de un Sistema de Evaluacin de Impactos Ambientales (SEIA) Diseo de polticas ambientales (aguas servidas, desechos slidos, ordenamiento territorial) 1. 2. 3. 4. ATN/SF-5025-ES Fortalecimiento institucional Inicio de operacin del SIA y del SEIA Capacitacin Apoyo al desarrollo de leyes, reglamentos y normas en materia ambiental

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sear y ejecutar los programas de fortalecimiento institucional; (ii) apoyar la implementacin del Sistema de Informacin Ambiental (SIA) fortaleciendo al Ministerio en la seleccin e instalacin de los equipos y entrenamiento de sus operarios (tareas complementarias a la ATN/SF-4336-ES); (iii) apoyar la implementacin del Sistema de Evaluacin de Impactos Ambientales (SEIA) estableciendo los procedimientos de operacin tanto en el MARN como en las Unidades Ambientales Sectoriales; y (iv) ejecutar un programa de capacitacin. Operativamente, esta cooperacin tcnica se focaliz en el fortalecimiento de la implantacin de la institucionalidad e instrumentos ya diseados. Dado los avances obtenidos hasta ese momento en los componentes vinculados al SIA y al SEIA y por la dinmica propia del MARN que contaba con otros apoyos externos, en la etapa de ejecucin se incorporaron ajustes y modicaciones orientados a insertar nuevos instrumentos de gestin (por ejemplo, se incluyeron evaluacin ambiental estratgica, procesos de consulta pblica y sistemas de apoyo para diagnsticos ambientales, auditorias de gestin ambiental y los instrumentos derivados). Esta operacin incluy reprogramaciones de fechas de entrega de los diferentes productos, las que estaban vigentes al momento de la elaboracin del presente informe. PRINCIPALES FORTALEZAS Y DEBILIDADES De acuerdo a los resultados obtenidos, es posible sealar que en la fase de diseo de la cooperacin tcnica ATN/SF-4336-ES los objetivos denidos fueron muy amplios y, dado el contexto institucional y poltico existente en ese momento, se requera de un gran esfuerzo conceptual y de integracin institucional para cumplir con los propsitos establecidos. En la fase de ejecucin, la SEMA no contaba con el personal y los recursos tcnicos adecuados para apuntalar el trabajo de fortalecimiento institucional, ni tampoco dispona del liderazgo suciente para hacer uso de sinergias institucionales en favor de una mejor gestin ambiental. El hecho de que el personal contratado por la consultora no fuese considerado como de la calidad tcnica requerida por los trminos de referencia y de que el distanciamiento con el ejecutor fuese cada da mayor, dicult la

incorporacin adecuada del trabajo en las instituciones (SEMA / MARN, ISDEM, CEL, ANDA, MOP, entre otras). Por otra parte, la cooperacin tcnica contribuy a disear y a llevar a consulta pblica la LMA y algunos de sus reglamentos. A partir de este momento el tema ambiental retoma un fuerte impulso en la opinin pblica, puesto que se generaron amplios debates y se comenz a crear una fuerte opinin pro ambientalista. Tambin se reconoce una buena labor de negociacin que facilit la bsqueda de apoyo y nanciamiento para iniciar la cooperacin tcnica y el Programa Ambiental de El Salvador (PAES). La identicacin de las instituciones ms relacionadas con el tema ambiental y con mayores responsabilidades en su deterioro en la fase de diseo de la cooperacin se logr gracias al diagnstico realizado anteriormente por un equipo tcnico altamente calicado. En la ejecucin de la operacin, especialmente en su fase inicial, el apoyo del BID fue oportuno, ya que se trabaj mucho a modo de prueba y error, especialmente en la creacin y puesta en marcha de las unidades ambientales. En el seguimiento de la operacin fue muy efectivo el hecho de que se destinasen fondos del BID para el seguimiento tcnico y administrativo, lo que permiti el monitoreo de las condiciones contractuales y del cumplimiento de las partes involucradas (consultora y MARN). Esto favoreci que el trmino del contrato de la consultora se realizara de manera no traumtica, permitindose una nueva modalidad de ejecucin por medio de consultoras individuales. El trmino del contrato con la consultora hizo reexionar sobre qu tan conveniente es dejar en manos de una sola consultora la cooperacin tcnica y analizar la conveniencia de que futuras operaciones de este tipo se realicen de forma ms integral y coordinada con cada uno de los actores involucrados. En el cuadro 11 se muestran los resultados obtenidos en la cooperacin tcnica, destacando las dicultades vinculadas a la calidad de los productos generados durante la primera fase de la cooperacin tcnica. En la fase de diseo de la cooperacin tcnica ATN/SF-5025-ES hubo una gran exibilidad en la adaptacin de las exigencias de los trminos de referencia a otros productos no contemplados por

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Cuadro 11. Principales resultados de la ATN/SF-4336-ES


Componentes Resultados obtenidos Informes no incluyeron el anlisis de materiales, aspectos sobre propiedad intelectual y estndares para introduccin de metadatos. Desfase en adquisicin de equipamiento y suministros para el sistema de informacin ambiental. No se alcanz a entregar el documento de diseo del SIG (software). Se capacit a personas. Informe con 3 modelos de sistemas de evaluacin de impactos ambientales (se encontraron vacos legales y metodolgicos para implementarlos). Varias propuestas sobre establecimiento del sistema de evaluacin de impactos ambientales, manuales de procedimientos (ANDA, MARN). No se alcanzaron a ejecutar las jornadas de capacitacin. Documentos sobre manejo de aguas residuales, desechos slidos y ordenamiento territorial y medio ambiente. 14 consultoras contratadas con resultados desiguales, sobre: auditora ambiental, ordenamiento ecolgico-econmico, resolucin de conictos ambientales, SINAMA, asistencia administrativa MARN, procedimientos para permisos ambientales, rellenos sanitarios, temas legales, trmites ambientales, programas de incentivos/desincentivos, auditora MARN, formulacin de trminos de referencia, licitacin de ATN/SF-5025-ES y trminos de referencia de auditoria ambiental.

Creacin de un sistema de informacin ambiental

Creacin de un sistema de evaluacin de impac tos ambientales Diseo de polticas ambientales

Actividades ejecutadas por el MARN a partir de agosto de 1999 a enero de 2000 (luego de ruptura con SM-Group)

Fuente: Jimnez, 2002.

la cooperacin, dado el desfase existente entre el momento de diseo y el momento de ejecucin. Este desfase condujo a la renegociacin de las tareas contempladas en los trminos de referencia, particularmente en el inicio de la operacin de los sistemas de informacin ambiental y de evaluacin de impactos ambientales, puesto que cuando la cooperacin entr en operacin el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales ya haba comenzado a trabajar los sistemas y la Ley de Medio Ambiente ya haba sido aprobada. La aprobacin de la Ley de Medio Ambiente en forma previa a que comenzara a ejecutarse la operacin condicion el posterior trabajo de la consultora en los componentes referidos. En consecuencia, algunas de las propuestas relacionadas con el fortalecimiento institucional suponan la necesidad

de reformas a la recin aprobada ley, causando cierto rechazo en el Ministerio. No obstante, el trabajo de capacitacin y comunicacin realizado por la consultora contribuy a reducir algunos recelos institucionales lo que permiti apoyar la consolidacin de las unidades ambientales sectoriales. En la fase de ejecucin se ha realizado un interesante trabajo de comunicacin con los titulares de las instituciones beneciarias, logrndose disminuir notablemente las resistencias y recelos que stas tenan respecto de las unidades ambientales. Se logr realizar una alianza multilateral del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (SINAMA) mediante la rma de un documento por el cual se comprometan a trabajar en coordinacin con el

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Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales y adems se realizaron asistencias tcnicas in situ con las unidades ambientales, brindndoles acompaamiento y asesora a cada una de las instituciones beneciarias. En el caso del trabajo realizado en el sistema de informacin ambiental, el aprovechamiento de la asistencia tcnica y transferencia de tecnologa fue mucho mayor que en el resto de los productos ofrecidos por la consultora, lo que demuestra que mientras ms tcnico y especco sea el trabajo, las posibilidades de xito (internalizacin) son mayores. Dado que las propuestas tcnicas estn estrechamente relacionadas con eventuales reformas legales, es probable que se haya creado una cierta resistencia institucional que no ha permitido la internalizacin apropiada de todas las propuestas dentro del Ministerio. Un ejemplo es el papel que ha de jugar el SINAMA, donde persistan al menos tres visiones diferentes entre el personal del Ministerio: (i) una visin de tipo centralizadora donde el MARN lidera el proceso; (ii) una visin ms descentralizada segn la cual se requiere un mayor protagonismo de las UA en la gestin ambiental; y (iii) una visin relacionada con la reproduccin del SINAMA por medio de la apertura de delegaciones departamentales que seran autnomas pero que dependeran de una misma fuente de nanciamiento. Otro ejemplo corresponde al tema de las auditoras ambientales, ya que todava no estaba del todo claro si era el propio MARN (que pasara a ser juez y parte) el que deba realizarlas o, por el contrario, empresas privadas previamente certicadas. En el cuadro 12 se presenta un resumen de los resultados generados para cada uno de los componentes de la cooperacin tcnica. CONTEXTO INSTITUCIONAL POSTERIOR CON APOYO DE LAS OPERACIONES Es posible sealar que la situacin posterior de la institucionalidad ambiental presenta avances signicativos, a pesar de las limitaciones impuestas por factores externos relativos a la voluntad poltica del poder ejecutivo, a los cambios institucionales en materia ambiental y al liderazgo

personal e institucional en cada momento de la ejecucin que, de una u otra manera, imprimi un proceso con diversidad de enfoques para cumplir los objetivos denidos en el fortalecimiento. La situacin de la institucionalidad ambiental en El Salvador despus de haberse ejecutado las operaciones muestra que, con respecto a la regin centroamericana, se dio un salto cualitativo y vanguardista al crear un sistema de informacin ambiental que anteriormente no exista en el pas. Las operaciones permitieron disponer de equipamiento e identicar e introducir megadatos ambientales, adems de la capacitacin de personal tcnico en todo lo relacionado a la creacin de sistemas de informacin georeferenciada en materia ambiental. Igualmente, se valid y revis la Ley de Medio Ambiente y sus reglamentos, lo que termin con su aprobacin por parte de la Asamblea Legislativa, aunque la disponibilidad de polticas ambientales era an limitada. Tambin se inici la implantacin del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (SINAMA), particularmente en el mbito de la generacin de un manual de operaciones, una propuesta de sistemas de denuncias ambientales y el apoyo a las unidades ambientales que forman parte del sistema. No obstante, an persisten dicultades de coordinacin interna para poner en marcha las propuestas institucionales generadas en las operaciones. Despus de ejecutadas las operaciones se inici la operacin del Sistema de Informacin Ambiental y del Sistema de Evaluacin Ambiental, aunque ambos instrumentos presentan dicultades en cuanto a la adopcin y aceptacin de las propuestas institucionales en las autoridades respectivas. Particularmente importantes fueron la transferencia tecnolgica y otros aportes complementarios de instrumentos de gestin tales como el Sistema de Diagnstico y Auditoria Ambiental y la propuesta para el fortalecimiento de los laboratorios ambientales del MAG y del MSPAS. Parte importante del personal del MARN y de las unidades ambientales que forman el SINAMA han recibido capacitacin en diversos temas vinculados a la gestin ambiental, lo que requiere continuidad en el tiempo considerando los ajustes que todava se estn incorporando al sistema y a los instrumentos de gestin contemplados en la legislacin nacional. Si bien siete instituciones han sido incorporadas en estos procesos, es importante sealar

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Cuadro 12. Principales resultados de la ATN/SF-5025-ES


Componentes Apoyo a leyes, reglamentos y normas ambientales Productos entregados Evaluacin rpida de institucionalizad. Anlisis de sistemas, procedimientos y capacidades del MARN. Manual de operaciones del SINAMA. Informe de implementacin de proceso de planicacin estratgica. Propuesta de sistema de denuncias ambientales. Informe de AT al MARN y UA para el fortalecimiento del SEIA. Programa de difusin del SINAMA. AT para el fortalecimiento de UA. Informe de integracin y consolidacin del SIA. Informe de integracin y consolidacin del SEIA. Propuesta de Sistema de Diagnstico y Auditora Ambiental. Informe de AT para el fortalecimiento de los laboratorios del MAG y del MSPAS. Informe sobre necesidades de capacitacin. 22 cursos y seminarios realizados. 5 pasantas. 10 entrenamientos en servicio. Informe sobre capacitacin en software y hardware. Informe sobre evaluacin de los eventos de capacitacin. Evaluacin y propuesta de adecuacin de polticas, leyes y procedimientos. Propuesta de integracin y armonizacin de polticas e instrumentos jurdicos ambientales. Mecanismos de monitoreo de polticas. Propuesta de competencias y reglamentos. Reglamento interno del SINAMA. Reformas a leyes sectoriales ambientales.

Fortalecimiento institucional

Inicio de operacin de SIA y SEIA (renegociacin de productos a entregar por PADCO)

Capacitacin

Fuente: Jimnez, 2002.

que an resta un fortalecimiento sustantivo en las alcaldas, las que por ley deberan tener unidades ambientales. Por ltimo, se dispone de propuestas de leyes, reglamentos y normas, aunque estas no han sido adecuadamente internalizadas por la institucionalidad ambiental. Esto se expresa en que no hubo una conveniente relacin entre la demanda institucional y la oferta de las consultoras en relacin a las propuestas realizadas sobre adecuacin de polticas, leyes sectoriales y procedimientos en materia ambiental en el marco del SINAMA. Para ilustrar los avances obtenidos en el fortalecimiento de la institucionalidad ambiental de El Salvador respecto de la situacin previa, el cuadro 13 presenta un balance de la situacin impe-

rante antes y despus de la ejecucin de ambas operaciones. DESAFOS Y TEMAS RELEVANTES De acuerdo al proceso de fortalecimiento institucional y a la visin estratgica de los avances en la creacin de un Sistema Nacional de Gestin Ambiental en El Salvador, se destacan algunos desafos en cuanto a los principales temas que deben ser abordados para consolidar los logros obtenidos en las cooperaciones tcnicas y para orientar el diseo y ejecucin de otros programas de fortalecimiento de la institucionalidad ambiental. Entre ellos se encuentran la consolidacin de los procesos de gestin ambiental y las operaciones de fortalecimiento institucional ambiental.

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Cuadro 13. Balance de la situacin de las operaciones de El Salvador


Situacin previa Situacin posterior Se ponen las bases para la creacin y operacin del SIA. Se cuenta con personal y equipamiento. Se han equipado a 7 UA, aunque todava falta una mayor coordinacin interinstitucional y la capacidad para desarrollar indicadores de impacto. Dado que el SEIA haba comenzado a operar antes de que se pusiese en marcha la ATN/SF-4336-ES, su incidencia no es amplia. Se proponen nuevos productos de la ATN/SF-5025-ES y se reorientan hacia EAE, auditoras ambientales, laboratorios, entre otros. Marco Legal Ambiental de El Salvador que las cooperaciones tcnicas han contribuido a consolidar: Ley del Medio Ambiente (LMA) Reglamento General de la LMA Reglamento sobre Control de las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono Reglamento sobre Aguas Residuales Reglamento sobre Normas Tcnicas de Calidad Ambiental Reglamento sobre Sustancias, Residuos y Desechos Peligrosos Reglamento sobre Manejo Integral de Desechos Slidos Propuesta de SINAMA con manual de operaciones y su reglamento interno. Propuestas sobre sistema de diagnstico y auditora ambiental. Propuestas para el fortalecimiento de laboratorios de los Ministerios de Salud y de Agricultura. Propuesta de implantacin de denuncias ambientales. Propuesta de mecanismos de monitoreo de polticas, instrumentos y reglamentos. Se establecen programas coherentes con las necesidades de capacitacin institucional en materia ambiental. Realizacin de 6 talleres para personal tcnico de instituciones sectoriales y UA. 22 seminarios y cursos de capacitacin. Realizacin de 5 publicaciones de divulgacin.

Inexistencia de un Sistema de Informacin Ambiental

Se haba comenzado a trabajar en la creacin de un Sistema de Evaluacin Ambiental

La LMA haba sido recientemente aprobada y se haba instituido el MARN con la consecuente debilidad institucional

Programas de capacitacin en temas ambientales puntuales y dispersos

Nota: Cabe sealar que la ATN/SF-5025-ES an se encuentra en ejecucin, por lo que el balance que aqu se presenta corresponde hasta junio de 2002. Fuente: Jimnez, 2002.

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Consolidacin de los procesos de gestin ambiental Para consolidar los procesos de gestin ambiental es necesario abordar temas importantes que permitan avanzar an ms en el rea de gestin ambiental en el pas, tales como: (i) fortalecer los procesos de concienciacin y capacitacin institucional; (ii) seguir equipando a las unidades ambientales, especialmente en las alcaldas, donde los recursos son ms limitados; y (iii) fortalecer los mecanismos de comunicacin entre el Ministerio, las unidades ambientales y la sociedad civil en su conjunto. Tambin se requiere desarrollar mecanismos de autosostenibilidad en trminos econmicos, humanos y sociales. Esto ayudara a asegurar la continuidad de los procesos de implantacin de los instrumentos de gestin ambiental, tales como el SEA y el SIA.

Operaciones de fortalecimiento institucional ambiental En cuanto a las operaciones de fortalecimiento institucional ambiental, es necesario prever las condiciones institucionales y polticas en la fase de diseo de los programas con el n de evitar desfases en la ejecucin de las operaciones. A ello debera sumarse la versatilidad de los componentes de manera que se adapten a los nuevos requerimientos institucionales. Tambin es importante que en los procesos de fortalecimiento institucional se integre a todas las instituciones gubernamentales y se logre una mayor divulgacin y coordinacin entre ellas a partir de una estrategia nacional ambiental. Asimismo, se deben establecer mecanismos de evaluacin y seguimiento que permitan vericar la utilizacin, eciencia y ecacia de los productos generados, incluyendo una perspectiva ms integrada con otros esfuerzos que apuntan a nes similares en relacin a la gestin ambiental.

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El caso de Argentina7
El escenario poltico, social, econmico e institucional por el cual Argentina pasaba al momento de desarrollarse el presente estudio de caso gener dicultades y restricciones para obtener informacin y antecedentes sobre la operacin analizada. Sin embargo, los resultados obtenidos permiten una buena aproximacin de los impactos del fortalecimiento institucional ambiental en el pas. CONTEXTO INSTITUCIONAL PREVIO La situacin inicial del marco en el cual se dise el Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PRODIA) daba cuenta de una institucionalidad ambiental nacional de reciente creacin pero con una trayectoria como depositaria de anteriores procesos de readecuacin en el mbito federal. Tambin exista un relativo mejor desarrollo institucional ambiental a nivel de las provincias, aunque con diferencias en cuanto a las estructuras institucionales encargadas del tema y con limitaciones para su desempeo incluso en aquellas ms avanzadas. Adems, se contaba con la existencia de oportunidades para impulsar el desarrollo de la gestin ambiental nacional, provincial y municipal a partir de los avances obtenidos por el Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA). El desarrollo de la gestin ambiental en Argentina ha presentado dicultades, avances y retrocesos, lo que se ha expresado en una permanente bsqueda de una estructura institucional que responda al desafo del desarrollo sostenible. Esto ha signicado cambios institucionales recurrentes tanto a nivel del gobierno federal como en las provincias. A partir de la dcada del 70 se desarrollaron en el pas diversas iniciativas para la creacin de una institucionalidad ambiental. A comienzos de la dcada del 90 y en el mbito de la Presidencia de la Nacin, se cre la Secretara de Recursos Naturales y Ambiente Humano, la que posteriormente se convirti en la Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable (SRNyDS). Tambin se constituy formalmente el Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA) con la participacin de representantes de agencias ambientales de doce gobiernos provinciales; su tarea principal fue la preparacin, discusin y aprobacin del Pacto Federal Ambiental (julio de 1993). Este acuerdo expres la intencin de todas las provincias y del gobierno federal de actuar coordinadamente bajo objetivos ambientales comunes y tuvo como objetivo promover polticas de desarrollo ambientalmente adecuadas en todo el territorio nacional, estableciendo acuerdos marco entre los estados federales y entre stos y la Nacin, que agilicen y den mayor eciencia a la preservacin del ambiente teniendo como referencia los postulados del Programa 21 aprobado en la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Desarrollo. En general, las debilidades institucionales reconocidas en Argentina al momento de iniciarse la operacin se asociaban al hecho de que la capacidad y autoridad institucional para la gestin ambiental estaba fragmentada en numerosos organismos. Esto conduca a la superposicin de jurisdicciones, a la debilidad del control, al incumplimiento de las normas y a cierta confusin entre polticas y objetivos ambientales. La capacidad institucional de las provincias presentaba una situacin heterognea. Algunas de ellas, como era el caso de Mendoza y Crdoba, contaban con una mayor tradicin y desarrollo legal e institucional en materia ambiental, mientras que otras slo tenan un desarrollo muy limitado. En trminos generales el desarrollo institucional ambiental en las provincias era relativamente ms importante que a escala federal. Desde un punto de vista sistmico, al inicio de la dcada del 90, la poltica ambiental de Argentina

Sntesis basada en Matus, 2002.

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careca de un pilar bsico que, desde un punto de vista conceptual, condensara objetivos centrales y unicadores y, desde el punto de vista jurisdiccional y operativo, estos fueran vlidos para todo el pas. En este marco, se presentaban situaciones ambientales asimtricas, como por ejemplo el buen nivel de desarrollo de las reas silvestres protegidas en contraste con las dbiles acciones emprendidas en materia de descontaminacin de aguas superciales y subterrneas. Una situacin similar ocurra en el plano normativo. En general, el pas presentaba una variada escala de niveles de denicin, priorizacin, asignacin de recursos y continuidad en campos tales como manejo de cuencas, fenmenos de contaminacin, proteccin de ora y fauna, localizaciones de actividades humanas, evaluacin de impacto ambiental, etc. Si bien exista alguna capacidad de respuesta a los problemas ambientales, la diversidad existente dentro de los modelos institucionales utilizados por cada una de las provincias, el atraso relativo de la incorporacin de la temtica ambiental en el nivel federal, y la ausencia de una estrategia compartida para la gestin ambiental en la nacin, generaban dicultades que impedan una gestin eciente. CARACTERSTICAS DE LA OPERACIN Antecedentes generales El Programa de Desarrollo Institucional Ambiental de Argentina (PRODIA) fue implementado

entre 1994 y 1999. El cambio de gobierno y el reordenamiento de las prioridades nacionales ocurrido con posterioridad a la aplicacin del programa limit la continuidad de los esfuerzos de fortalecimiento y dicult el anlisis realizado en este estudio. En este marco, la aplicacin de la metodologa de revisin y evaluacin del fortalecimiento institucional ambiental en Argentina se ajust a la informacin que se encontraba disponible y se incorpor slo a los actores que fue posible contactar para los nes del trabajo. El PRODIA surgi con el propsito de fortalecer el trabajo de la recientemente creada Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable en la perspectiva de jerarquizar la temtica ambiental y lograr su insercin programtica en toda la estructura del Estado. El objetivo central del PRODIA fue el de contribuir a sentar las bases para el establecimiento de un Sistema Nacional Ambiental mediante el fortalecimiento de la base legal e institucional a nivel nacional, provincial y, de manera indirecta, a nivel municipal (ver cuadro 14). Al igual que el caso colombiano, el PRODIA involucr componentes de inversiones ambientales.Los objetivos especcos del PRODIA eran: Apoyar el desarrollo de la Poltica Ambiental Nacional y la reforma de la legislacin ambiental argentina, a partir de los acuerdos que conforman el Pacto Federal Ambiental. Reforzar la capacidad tcnica y operativa de la SRNyDS.

Cuadro 14. Subprogramas y componentes del PRODIA


Subprogramas Subprograma A Apoyo al establecimiento de un Sistema Nacional Ambiental Componentes Poltica ambiental Legislacin ambiental Fortalecimiento institucional Educacin ambiental Sistemas de informacin ambiental Sistema de control ambiental Estructuras institucionales para el manejo de cuencas hidrogrcas Control de la contaminacin Financiamiento de los estudios de viabilidad tcnico-nanciera y/o diseo ejecutivo de nuevos proyectos ambientales

Subprograma B Desarrollo de programas demostrativos para la prevencin y control del deterioro ambiental Subprograma C Preparacin de proyectos ambientales

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Apoyar el desarrollo institucional de las principales entidades responsables del rea ambiental a nivel nacional y provincial y, en menor medida, a nivel municipal. Desarrollar un programa de educacin ambiental e impulsar el establecimiento de un sistema de informacin ambiental. Iniciar la operacin de Programas Demostrativos altamente prioritarios para la prevencin y control del deterioro ambiental en las provincias de Buenos Aires, Crdoba, Misiones y Mendoza. Apoyar la preparacin de propuestas de nuevos proyectos ambientales.

internacionales para acompaar y evaluar la marcha de los componentes y generar las respectivas recomendaciones. Un Comit de Evaluacin y Seguimiento, en el que el Banco participara en calidad de observador y que estuviera compuesto por representantes de la SRNyDS, del Ministerio de Economa, del COFEMA, de las provincias subejecutoras, de ONG y el Coordinador General del Programa. Este Comit tendra la obligacin de elaborar un Plan de Ejecucin que se actualizara peridicamente y formara parte de los informes de progreso, con evaluaciones de medio trmino y el conocimiento directo por parte del Banco de los informes elaborados por la rma consultora.

Para el nanciamiento del PRODIA, a principios de 1994 se rmaron los contratos de prstamos OC-768 (US$5 millones) y SR-907 (US$25 millones) entre la Nacin Argentina y el BID. El aporte local previsto era de US$8,6 millones. Con un presupuesto total de US$38,6 millones, se consideraba un plan de ejecucin de 59 meses que se inici en octubre de 1994. La entidad ejecutora del programa fue la SRNyDS con la participacin de cuatro provincias subejecutoras (Buenos Aires, Crdoba, Mendoza y Misiones). El diseo del programa contempl la formacin de: Una Unidad de Coordinacin, asentada en la Secretara y encargada de elaborar el plan de ejecucin y de servir como enlace entre el Banco y el Consejo Consultivo. Un Consejo Consultivo, constituido por el gabinete de la Secretara, presidido por la SRNyDS e integrado por los subsecretarios de la misma reparticin. Este Consejo tuvo la responsabilidad de establecer las estrategias y los planes de accin del programa, la supervisin general de su ejecucin y la coordinacin de actividades con el jefe de la Unidad de Coordinacin. La contratacin de una rma consultora internacional que asumira la responsabilidad del diseo del Plan de Reestructuracin de la Secretara, brindara apoyo tcnico para todas las actividades contempladas en el Subprograma A y aportara un panel de expertos

El desempeo y la implementacin del PRODIA tuvieron dos etapas bien diferenciadas. La primera, de dos aos (1995 y 1996), estuvo marcada por la lentitud en la ejecucin y desarrollo del programa atribuible, entre otras causas, a la necesidad de cambiar el coordinador general del programa, la mayora de los coordinadores de componentes que componan la unidad ejecutora, y a gran parte del equipo de consultores debido a problemas de desempeo. En la segunda etapa, que comienza en 1997, se logr cumplir con la gran mayora de los resultados esperados en la implementacin del Programa, adems de superarse las dicultades. Principales fortalezas y debilidades De acuerdo a los resultados obtenidos en el presente estudio de caso, los principales aspectos de inters identicados en el diseo y ejecucin de la operacin, son los siguientes: El diseo del PRODIA present dicultades debido a una denicin vaga de objetivos, ausencia de metas claras, y resultados relativamente pobres en relacin con la magnitud de los recursos aportados. El establecimiento de la unidad coordinadora del programa como secretara paralela a la SRNyDS gener dicultades para asegurar la continuidad de los esfuerzos en la gestin, limitando la transferencia de responsabilidades y actividades al personal de lnea.

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El diseo present dicultades para la denicin de actividades tendientes a fortalecer los nexos entre la SRNyDS y las otras reparticiones del Estado con competencia ambiental, con el propsito de establecer la gura del Sistema Nacional Ambiental. La consulta a los expertos contemplada en el estudio de caso arroja como resultado que, en general, se consideran como fortalezas del Programa la incorporacin del diseo de proyectos demostrativos, la consideracin de provincias como unidades subejecutoras y la participacin de asesores internacionales en su ejecucin. La adquisicin de herramientas que permiten el manejo de la informacin en forma masiva y oportuna por medio del Sistema de Informacin Ambiental Nacional (SIAN) fue uno de los elementos que aport a la idea de un sistema de gestin ambiental ya que facilit el acceso e interaccin de la totalidad de las provincias. An as, no fue contemplada como factor crtico la necesidad de contar con acuerdos formales entre las provincias y la autoridad ambiental federal para llevar a cabo las actividades establecidas en el programa. Por su parte, la creacin de centros de educacin ambiental y el diseo de la Estrategia Nacional de Capacitacin permiti avanzar en el fortalecimiento de la sociedad civil en materia ambiental, particularmente debido a la implantacin de seis (dos ms que los planicados) Centros Regionales de Educacin Ambiental y dos centros adicionales a nivel provincial.

CONTEXTO INSTITUCIONAL CON APOYO DE LA OPERACIN La situacin institucional ambiental posterior a la operacin no distaba mucho de la planteada a principios de la dcada del noventa cuando se origin el programa de fortalecimiento institucional ambiental. An cuando se hayan ejecutado formalmente todas las actividades previstas en la operacin, la institucionalidad ambiental todava se caracterizaba por la existencia de mltiples rganos con competencia ambiental tanto a nivel nacional, provincial y comunal, relativamente desarticulados y que limitaban el desarrollo de una gestin ambiental eciente. Sin embargo, el PRODIA permiti generar un conjunto de herramientas que estn disponibles y que pueden ser mejoradas e implantadas en el marco de un proceso de creacin de condiciones que favorezca su insercin efectiva en la gestin ambiental del pas. De acuerdo a los resultados del estudio de caso, el contexto institucional posterior a la operacin no presentaba mayores diferencias respecto de la situacin inicial. En trminos de la implementacin del programa, se reconoca el cumplimiento de los productos formales, pero se consideraba mnimo su impacto en el logro de un fortalecimiento institucional en la perspectiva del establecimiento de un sistema nacional de gestin ambiental eciente. De hecho, exista la percepcin de que la principal beneciaria del programa, la SRNyDS, se encontraba en una situacin de desmedro con respecto a las expectativas que de ella se tena al inicio del mismo. Si bien se cumpli con lo diseado por el programa, la opinin generalizada de los actores consultados en el estudio de caso es que no se logr cumplir con el n esperado de fortalecer a todo el sistema y, en particular, el vnculo federal y provincial. Recin nalizado el Programa de fortalecimiento y en el marco de una renovacin democrtica de las autoridades de gobierno, se produjo un nuevo cambio institucional a nivel de la Secretara, rgano de mayor importancia a nivel nacional, que la ha dejado en una posicin de menor jerarqua y de desmedro con respecto al punto inicial.

En trminos generales, los principales problemas del PRODIA se vincularon a aspectos conceptuales, fundamentalmente con relacin a la coherencia entre los objetivos, los componentes, la organizacin, la difusin de metas y resultados y los diagnsticos institucionales previos. En los aspectos operativos, existi un alto grado de cumplimiento de los resultados planicados, incluso con una ampliacin en sus alcances, pero no se logr realmente un fortalecimiento de una de las instituciones destinatarias como era la SRNyDS.

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No obstante el cumplimiento de los productos formales del PRODIA, el impacto generado por el programa en el fortalecimiento fue bajo para la SRNyDS y el COFEMA, que eran las instancias claves de la gestin ambiental a nivel nacional. Los actores vinculados a las provincias subejecutoras tendan a valorar de mejor manera los resultados obtenidos por el programa, teniendo en cuenta que muchos de los componentes orientados a las provincias ampliaron sus resultados ms all de las cuatro provincias iniciales. Por ejemplo, mientras el programa propuso implantar nodos avanzados del SIAN slo en las provincias subejecutoras, al trmino de la operacin los nodos alcanzaron a las 23 provincias del pas. Otros resultados o productos obtenidos se cuantican en el cuadro 15. En cuanto a los cambios ocurridos en la institucionalidad ambiental de Argentina antes y despus del PRODIA, se concluy que la operacin permiti profundizar algunos avances importantes en cuanto a la disponibilidad de mayores y mejores soportes de informacin, capacitacin e implementacin de proyectos demostrativos que marcan un camino en materia de fortalecimiento de las instituciones a nivel provincial. Sin embargo, en lo que respecta al nivel federal an persistan dicultades para el despliegue de un sistema nacional de gestin ambiental. Esto obedeca ms bien a cambios en la administracin poltica del gobierno federal y no tanto a problemas de diseo, ejecucin y seguimiento del

programa. Sin embargo, a pesar de que el PRODIA present debilidades en su implementacin y los resultados sustantivos parecen ser menores, ha generado informacin sobre la cual se puede articular la implantacin de un sistema de gestin ambiental nacional, usando los resultados de los componentes de informacin ambiental, educacin ambiental y algunos proyectos demostrativos, entre otros. El balance de la situacin antes y despus de la ejecucin del PRODIA se detalla en el cuadro 16. DESAFOS Y TEMAS RELEVANTES El escenario en que se desarroll el PRODIA estuvo caracterizado fundamentalmente por cambios estructurales que afectaron la consolidacin de los avances en la institucionalidad ambiental nacional de Argentina, por lo que el anlisis de la situacin antes y despus de la operacin no reeja diferencias signicativas. Dada esta compleja realidad, los siguientes son algunos de los temas principales que deberan ser abordados para avanzar en la implantacin de un proceso que tenga un impacto mayor en el fortalecimiento efectivo de la institucionalidad ambiental del pas: Se requiere discutir y validar el marco legal existente, complementndolo con las leyes de presupuestos ambientales mnimos, para darle una estructura al Sistema Nacional Ambiental.

Cuadro 15. Cuanticacin de resultados obtenidos en el Programa de Fortalecimiento Ambiental Resultado / Producto Publicaciones Estudios Consultoras Personas capacitadas Talleres Leyes / Reglamentos Proyectos nanciados Otros Fuente: Matus, 2002. Cantidad (N) 15 222 > 300 > 1.000 52 8 proyectos de ley y 3 normativas provinciales 5 proyectos nanciados a nivel de prefactibilidad CDs y videos

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Cuadro 16. Balance resumido de la situacin


Situacin posterior

Situacin previa

Necesidad de denir una propuesta de poltica ambiental de alcance nacional Elaboracin, discusin y aprobacin (Resolucin No. 311 de la SRNyDS) del documento Bases de la poltica con la participacin de las provincias, ambiental para la Repblica Argentina. a travs del Consejo Federal de Medio Creacin del Registro de Organizaciones No Gubernamentales (RENOA). Ambiente (COFEMA) y de las ONG.

Necesidad de una revisin analtica de la legislacin y jurisprudencia internacional en la materia.

Elaboracin de un Digesto Nacional Ambiental con resumen de cada una de las leyes nacionales y provinciales actualizado hasta diciembre de 1998. Elaboracin de ocho propuestas de leyes de presupuestos mnimos ambientales y discusin de las propuestas con el COFEMA y ONG a travs de talleres y seminarios realizados entre 1997 y 1998. Realizacin de un seminario nacional de poltica y legislacin ambiental para discusin de las propuestas de polticas y legislacin ambiental, principalmente en el marco del Mercosur. Apoyo a los organismos ambientales de las provincias subejecutoras en la denicin de la estructura y capacidad operacional necesaria para el cumplimiento de sus misiones y funciones y apoyo a las dems provincias en el establecimiento de la estructura necesaria para operar los nodos del Sistema de Informacin Ambiental Nacional. Apoyo a 12 municipios identicados por el COFEMA por medio de un diagnstico institucional y elaboracin de una propuesta de acciones para el mejoramiento de la capacidad institucional de la gestin ambiental municipal. Se capacit a ms de 1.000 funcionarios profesionales y tcnicos de la SRNyDS, de las provincias y municipios de todo el pas. Creacin, compra de equipos, dotacin de recursos humanos, capacitacin bsica y asistencia tcnica y puesta en marcha de 6 Centros Regionales de Educacin Ambiental y 2 provinciales.

Necesidad de reestructuracin de las cuatro provincias subejecutoras y asistencia tcnica a las dems provincias.

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Necesidad de asesora a 10 municipios elegidos con el apoyo del COFEMA.

Necesidad de capacitacin de personas.

Necesidad de nanciamiento y dotacin de personal bsico, equipos y materiales de trabajo de 4 centros regionales de educacin ambiental.

Necesidad de un sistema de informacin ambiental de alcance nacional

Diseo, implantacin y puesta en marcha del Sistema de Informacin Ambiental Nacional (SIAN), conectando la SRNyDS y las 23 provincias va Internet. Se aportaron ms de 250 PCs a este sistema operativo y organizacional de la SRNyDS y organismos provinciales. Se asocian al SIAN la Administracin de Parques Nacionales (APN) y el Instituto Nacional de Agua y Ambiente (INA). Se capacit a ms de 200 usuarios del SIAN. Se informatiz la SRNyDS y se instal una red interna de comunicacin. Se cre la Unidad de Coordinacin y Administracin del SIAN (UCASI). (Resolucin 459/98). Sistema avanzado en las cuatro (4) provincias subejecutoras. La mitad de las provincias restantes se incorporaran al nivel intermediario y la otra mitad a un nivel inicial bsico.

Denicin de la estructura y funcionamiento del sistema, tanto a nivel nacional como a nivel de las provincias subejecutoras.

Diseo, discusin y puesta en marcha de un sistema de control ambiental en las provincias subejecutoras.

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Necesidad de un seguimiento, y evaluacin de un sistema de control de la contaminacin industrial, dotado de instrumentos legales y tcnicos y propuestas de apoyo nanciero, que permitieran internalizar las externalidades generadas por la actividad industrial.

Formulacin de pautas metodolgicas a nivel nacional en los siguientes temas especcos. Desarrollo e implantacin de tcnicas de control y gestin de la contaminacin industrial en el Partido de Pilar y en el Municipio de San Miguel (provincia de Buenos Aires). Proyecto completo de descontaminacin del Colector Pescara (provincia de Mendoza). Utilizacin de la metodologa desarrollada en las provincias de Buenos Aires y Mendoza, en el control de las emisiones en la atmsfera generada por 33 industrias ubicadas en municipios de la provincia de Santa Fe.

Fuente: Basado en BID, 2000.

Adems, es necesario validar y explicitar el modelo argentino de gestin ambiental y establecer las prioridades nacionales en forma estratgica. Para ello, es importante completar las funciones bsicas de un sistema de gestin ambiental (regulacin, vigilancia, control, sancin, evaluacin, promocin y estudio), usando los diseos disponibles en las consultoras ya realizadas que proporcionan las bases sucientes. Se requiere establecer mecanismos de coordinacin tcnica entre todas las instancias y en particular entre la SRNyDS, el Gabinete Presidencial y el COFEMA. Tambin se ne-

cesita iniciar el fortalecimiento del nexo entre provincia y municipio para as expandir las experiencias positivas. Una forma de replicar las buenas prcticas de gestin en las provincias es mediante la internalizacin de las experiencias logradas en los procesos participativos de gestin ambiental. Se requiere profundizar las capacidades para realizar diagnsticos ambientales e institucionales para apoyar la toma de decisiones, an cuando la inestabilidad, debido a decisiones polticas, hace difcil prever las consecuencias que inducen los cambios estructurales e institucionales abruptos.

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Conclusiones y buenas prcticas para futuras operaciones


ENFOQUES Y ALCANCES DEL CAPTULO Los resultados obtenidos en la revisin de los estudios de caso han permitido identicar un conjunto de lecciones y propuestas generales con relacin a los aspectos claves del diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las operaciones de fortalecimiento institucional ambiental impulsadas por el Banco. En el presente captulo se presenta la sistematizacin de los anlisis efectuados, la que da cuenta de los principales hallazgos. Los resultados se presentan agregados para los cuatro pases, establecindose indicaciones especcas slo cuando es necesario El conjunto de lecciones apunta a identicar los temas ms relevantes que debieran tomarse en cuenta en el desarrollo de programas similares. Debe reconocerse, sin embargo, que el fortalecimiento institucional est vinculado con factores polticos ms amplios y, aunque el Banco tiene poco control sobre ellos y no puede intervenir sobre decisiones soberanas de los pases, debe estar atento a los cambios para lograr que las operaciones tengan el impacto realmente esperado. Las conclusiones y propuestas se obtuvieron tanto de los anlisis especcos desarrollados para cada pas como de los aportes realizados por los actores nacionales y por los participantes en los talleres de validacin del estudio. EL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL EN LOS PASES Resultados generales Las contribuciones de los programas al fortalecimiento de la institucionalidad ambiental de los pases han sido signicativas, a pesar de las limitaciones impuestas tanto por factores externos (como la voluntad poltica del ejecutivo, los cambios institucionales en materia ambiental y el liderazgo personal e institucional de cada situacin) como a factores intrnsecos vinculados a las operaciones (falta de experiencia de las contrapartes y de las consultoras, o propuestas no siempre bien adecuadas a las necesidades y realidades de los pases). Es importante destacar que las operaciones se ejecutaron cuando todava no haba experiencias institucionales ambientales que respondieran a modelos poltico-sociales similares a los pases beneciarios. Esto hizo que la puesta en marcha siguiese la lgica de prueba-error, lo cual, en algunos casos, disminuy el impacto de los productos. Es claro que, al inicio de las operaciones, haba gran incertidumbre respecto al tema ambiental y hoy existen instituciones estructuradas, aunque no totalmente legitimadas. Si bien es cierto que existen avances importantes en las capacidades necesarias para aplicar la legislacin formalizada pero todava no totalmente internalizada en la sociedad, las polticas ambientales estn siendo formuladas y se ha iniciado su implementacin. Aunque se ha avanzado en los aspectos operativos, an se requiere fortalecer las capacidades sustantivas con base gerencial y de liderazgo para articular este tipo de procesos de fortalecimiento institucional (ver cuadro 17). Tanto el Banco como los pases deberan coincidir en la generacin de programas de ms largo plazo que permitan desplegar las capacidades institucionales requeridas para apoyar la gestin ambiental. Conceptualizacin y alcances del fortalecimiento institucional El fortalecimiento de las instituciones debera ser favorecido de manera explcita por un proceso permanente y de aproximaciones sucesivas destinado a poner en marcha acciones para disponer de las capacidades mnimas para aplicar polticas de proteccin ambiental para el adecuado uso de los recursos naturales y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin. Para ello se requiere un tratamiento interdisciplinario y transectorial y acciones en distintos mbitos territoriales

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Cuadro 17. Resultados integrados de los estudios de caso


Argentina Per El Salvador Colombia

Situacin previa

Institucionalidad ambiental de reciente creacin (SRNyDS), pero con una trayectoria de anteriores procesos de readecuacin Relativo mejor desarrollo institucional a nivel de algunas provincias Oportunidades para el desarrollo de la gestin ambiental nacional, provincial y municipal a partir de los avances obtenidos por el COFEMA Carencia de poltica y sistema de gestin ambiental nacional

Gestin ambiental sectorial y dispersa e inexistencia de una poltica ambiental nacional Limitada coordinacin entre las diversas instituciones sectoriales y ligero avance en el proceso de descentralizacin Disponibilidad de algunos instrumentos de gestin de comando y control (EIA en sectores) Disponibilidad de informacin ambiental centralizada Limitada participacin ciudadana Baja prioridad del tema ambiental

Inexistencia de un Sistema de Informacin Ambiental Inicio de esfuerzos para trabajar en la creacin de un Sistema de Evaluacin Ambiental Ley del Medio Ambiente recientemente aprobada y conformacin del Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales (MARN) Programas de capacitacin en temas ambientales puntuales y dispersos La LMA contaba con un Reglamento General y 5 Reglamentos Especiales

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Apoyo a la Reglamentacin de la Ley de Creacin del Organismo Ejecutor y de la Ley Forestal Actualizacin del Diagnstico de la Situacin Institucional y Legal en relacin al Ambiente y los Recursos Naturales Elaboracin de la Propuesta del Sistema Nacional Ambiental o Preparacin del Plan Maestro del SNA Diseo del Sistema Nacional de Informacin Ambiental (SINIA) e Instalacin y Puesta en Marcha de un Mdulo Regional del SINIA

Visin ruralista y conservacionista de los problemas ambientales Bajo nivel de descentralizacin en la gestin ambiental, ausencia de un sistema nacional ambiental y escaso nivel de integracin interinstitucional Inexistencia de instrumentos tales como SIA, fondos ambientales, capacitacin, etc. Inexistencia de una poltica ambiental coherente y sistemtica Cuerpo normativo ambiental disperso y no sistematizado Carencia o niveles muy precarios en la dotacin institucional de equipamiento, monitoreo y software

Fortalecimiento

Apoyo al fortalecimiento de un sistema nacional ambiental (polticas, legislacin, fortalecimiento institucional, educacin ambiental, sistema de informacin ambiental) Desarrollo de programas demostrativos (sistema de control ambiental, manejo integrado de cuencas, control de la contaminacin industrial) Preparacin de proyectos ambientales

ATN/SF-4336-ES Creacin de un Sistema de Informacin Ambiental (SIA) Creacin de un Sistema de Evaluacin de Impactos Ambientales (SEIA) Diseo de polticas ambientales (aguas servidas, desechos slidos, ordenamiento territorial) ATN/SF-5025-ES Fortalecimiento institucional Puesta en marcha del SIA y del SEIA Capacitacin del personal del MARN Apoyo al desarrollo de leyes, reglamentos y normas en materia ambiental

Manejo de recursos naturales (microcuencas, recuperacin de ecosistemas y manejo de reas protegidas) Fortalecimiento institucional (entidades ejecutoras del Programa, capacitacin, formacin de extensionistas rurales y educacin ambiental) Inversiones ambientales para el nanciamiento de proyectos e iniciativas ambientales de origen nacional

Situacin posterior

Refuerzo de la visin organizativa interna y puesta en marcha del CONAM Visin sistmica de la gestin ambiental en Per, por medio del diseo del Marco Estructural de Gestin Ambiental (MEGA), aprobado en 1997 por decreto del Consejo Directivo del CONAM Propuesta y posterior aprobacin de procedimientos y normas para un conjunto de instrumentos de gestin (SINIA, ECAs, LMPs, FONAM y SEIA)

Nodos avanzados del Sistema de Informacin Ambiental Nacional (SIAN) en las 23 provincias del pas Provincias fortalecidas (Buenos Aires, Crdoba, Misiones y Mendoza) Disponibilidad de las bases de una poltica ambiental nacional Propuestas de leyes de presupuesto mnimos ambientales Despliegue de proyectos especcos en provincias ejecutoras Reestructuracin de la institucionalidad ambiental nacional (cambios polticos y estructurales) con impacto negativo en el organismo ejecutor (SRNyDS)

Bases para la creacin y operacin del SIA MARN y 7 UA equipadas y dotadas con personal y recursos Se requiere an mayor coordinacin interinstitucional y capacidad para desarrollar indicadores de impacto Avances en instrumentos nuevos, tales como EAE, auditoras ambientales, laboratorios, entre otros MARN fortalecido considerablemente, pero no slo atribuible a las cooperaciones Propuestas sobre polticas, leyes y reglamentos que no son interiorizadas por la institucionalidad ambiental del pas

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Se contribuy a una visin sistmica de la gestin ambiental Se ha incorporado en la agenda nacional ambiental y se han dado las bases para articular la descentralizacin El CONAM ha fortalecido sus capacidades en el proceso Se aprobaron normas y disposiciones para la gestin ambiental La percepcin de los actores fue altamente positiva en cuanto al grado de vinculacin de la operacin con la institucionalidad ambiental del pas La institucionalidad ambiental presenta avances signicativos, aunque con dicultades Las cooperaciones tcnicas tuvieron resultados dispares, generando readecuacin de componentes (EAE, auditoras, etc.) Las dicultades principales de las cooperaciones tcnicas se centraron en la relacin de las propuestas de las consultoras contratadas respecto de las necesidades institucionales del MARN

Visin integral de los problemas ambientales en torno al desarrollo sustentable, con esfuerzos conjuntos e integrados Descentralizacin en la gestin ambiental fortalecida y con mayor presencia institucional del Estado en zonas apartadas del pas Existencia del actual Ministerio del Medio Ambiente y de un Sistema Nacional Ambiental Instrumentos nuevos en marcha (SIAC, FONAM) Poltica ambiental expresada en el Proyecto Colectivo Ambiental Cuerpo normativo ambiental coherente, integral y sistemtico Dotacin de equipos, de otros activos y de infraestructura que fortalecieron la capacidad de gestin de las entidades Programas de capacitacin y entrenamiento en expansin

Conclusiones

El PRODIA permiti profundizar avances en cuanto a la disponibilidad de soportes de informacin, capacitacin e implementacin de proyectos demostrativos a nivel provincial A nivel federal an persisten dicultades para el despliegue de un sistema nacional de gestin ambiental Impacto negativo de los cambios en la administracin poltica del gobierno federal sobre la consolidacin de la estructura y despliegue de la nueva institucionalidad

El Programa permiti articular en su formulacin iniciativas que ya estaban avanzando La nueva institucionalidad se fortaleci en su rol de coordinacin y liderazgo de la poltica ambiental La capacidad institucional generada por el Programa permite que algunas de las iniciativas continen sin depender de una nueva operacin de crdito

y sectoriales, segn las caractersticas propias de cada uno de los temas y reas involucradas. La idea no es construir primero capacidades para que luego se hagan cosas. Por el contrario, se trata de denir claramente cules son las necesidades y prioridades ambientales para luego establecer la poltica ambiental y las estrategias que denan los recursos necesarios (acciones, instrumentos, instituciones) para responder a las demandas. La institucionalidad ambiental requiere de una modernizacin sustantiva del aparato estatal y de la gestin pblica y privada en general. Esto debera expresarse en una suciente descentralizacin, una reducida burocracia de los procedimientos administrativos y una distribucin funcional de responsabilidades. Adems, para una adecuada gestin debera procurarse el apoyo de sectores clave del gobierno y de la economa nacional para crear iniciativas que den nuevas y mejores oportunidades. La gestin ya no es slo un problema del sector pblico, sino tambin del sector privado y de la comunidad en general. Al inicio de la dcada presente, las instituciones no contaban con el personal y los recursos tcnicos necesarios para apuntalar el trabajo de fortalecimiento. Por ello, ha resultado adecuado el primer paso dado para formalizar e instalar instituciones con competencias ambientales aunque todava se requiera avanzar en un proceso sustantivo de maduracin de las capacidades. En denitiva, lo que se necesita es un liderazgo suciente para utilizar sinergias institucionales en favor de mejores decisiones y apoyar el fortalecimiento de las todava recientes instancias ambientales para luego poder implantar un sistema integrado de gestin. Las principales reexiones generales derivadas del anlisis de los estudios de caso son las siguientes: En general, las operaciones analizadas reejan un lgico nfasis en los aspectos operativos que perseguan la creacin y/o instalacin formal de las instancias encargadas de liderar la gestin ambiental en los pases (SEMA/ MARN en El Salvador, Ministerio del Medio Ambiente en Colombia, CONAM en Per, y SRNyDS en Argentina). Esto respondi a los requerimientos y prioridades de contar con

una institucionalidad nacional que permitiese aplicar polticas ambientales, demanda ampliamente compartida por la mayora de los pases de la regin en la dcada de los 90. Sin embargo, en la actualidad queda claro que el fortalecimiento y la creacin de capacidades tienen una mayor relevancia cuando se dispone de una visin estratgica orientada a la consolidacin de los sistemas nacionales de gestin ambiental y a la generacin de un proceso en el pas que integre capacidades pblico-privadas. Existe, por tanto, la necesidad de focalizarse en temas clave, tales como la descentralizacin de las decisiones, el fortalecimiento del rol de los diferentes actores de la gestin ambiental (sector privado, instituciones pblicas, municipios, ONG, etc.), y la integracin de esfuerzos interinstitucionales para la toma de decisiones. Los casos de Per y El Salvador muestran ejemplos en ese sentido, al convenir acuerdos entre ejecutores, el Banco y las entidades nacionales sobre los alcances del trabajo en una perspectiva de integracin de capacidades. En general, y particularmente en los casos de Colombia y Per, se destaca que los programas de fortalecimiento institucional tienen un mayor alcance estratgico cuando se vinculan a procesos ya iniciados o disponen de un aprendizaje previo importante. En el caso colombiano, el Programa Ambiental fue concebido desde el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) para apoyar una institucionalidad que no exista en el momento de la formulacin, pero que se esperaba conformar en el futuro cercano. Como numerosas responsabilidades que habra de asumir la nueva institucionalidad eran cumplidas puntualmente por entidades ya existentes, el programa deba fundamentarse en las iniciativas ya en marcha. Debido a esto se gener un gran contraste en el componente de fortalecimiento de entidades ejecutoras, el que no contaba con una formulacin previa y que estaba dirigido directamente al futuro Ministerio del Medio Ambiente como eje de la institucionalidad. Dado el diverso nivel de maduracin de las propuestas iniciales en el momento de plantearse el programa, los componentes que venan de iniciativas previas tuvieron resultados de alcance estratgico, tal como la consoli-

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dacin de los fundamentos para la educacin ambiental en distintos niveles. En contraste, el componente ejecutado por el Ministerio del Medio Ambiente concentr sus resultados en apoyar el cumplimiento inicial de sus funciones, sin que las acciones tuvieran un vnculo explcito con algn plan estratgico a mediano o largo plazo. En el caso peruano el programa tuvo mayor impacto con el acuerdo estratgico realizado entre CONAM, las principales instituciones pblicas, el sector privado y los asesores. Esto consolid una agenda de trabajo consensuada y una ruta amplia de navegacin en los aspectos conceptuales y operativos. Se permiti no slo concretar de manera eciente las actividades previstas, sino tambin priorizar la agenda ambiental del pas. Los casos de estudio muestran la necesidad de que el fortalecimiento institucional se vincule al desarrollo de capacidades para el cumplimiento de funciones de regulacin, vigilancia, control, sancin, evaluacin, promocin y anlisis ambiental. Para aplicar procesos efectivos de gestin ambiental y cumplir con objetivos y funciones que realmente aborden los impactos signicativos, debe asegurarse no slo el diseo de los instrumentos sino, muy especialmente, la creacin y maduracin de capacidades en las instituciones para que estos sean aplicados. En la mayor parte de los casos analizados, la fase de diseo de las operaciones coincidi con procesos de instalacin y transicin de la institucionalidad ambiental que se estaban dando en los pases. Esto gener dicultades para la denicin y consenso de acciones y metas especcas al no tener claridad de cules seran las instituciones ni los procesos que seran fortalecidos. Este diseo de las operaciones tendi a estandarizar componentes y productos, los que suelen tener pocas variaciones en sus alcances y resultados, y traspas decisiones a la fase de ejecucin, produciendo retrasos, revisiones y actualizaciones de los trminos de referencia y nuevas negociaciones con el Banco. No obstante las dicultades, esta situacin tambin puede ser considerada como una oportunidad si se

hubiesen establecido, conjuntamente con los pases, estrategias de trabajo que orientaran la denicin de procesos iterativos de gestin y desarrollo de capacidades, en conjunto con la denicin de la organizacin e institucionalidad adecuada para su mejor desempeo. Existe la necesidad de enfatizar una visin estratgica de las operaciones priorizando algunos principios matrices de polticas y lneas de accin integradas, por sobre componentes puntuales aislados sin un marco general que los oriente. En ese sentido, las operaciones de fortalecimiento institucional ambiental realmente efectivas en la prctica demandan ms bien la creacin y/o consolidacin de sistemas nacionales de gestin ambiental, ms que el apoyo a instituciones ambientales individuales. En los casos de Colombia y El Salvador, el Programa Ambiental inclua componentes cuya ejecucin e implementacin radicaba en instituciones distintas al Ministerio del Medio Ambiente, lo que si bien gener dicultades debido a problemas de interpretacin en los aspectos de administracin de los recursos aportados por la operacin ayud a fortalecer las capacidades existentes. Esto reeja la importancia del enfoque sistmico de los procesos de fortalecimiento, ya que son fundamentales los esquemas de coordinacin para abordar en forma intersectorial la gestin ambiental y disponer de programas nacionales en que conuyan las capacidades pblico-privadas, en un sentido amplio, para abordar de manera ms eciente los desafos de la temtica ambiental. La conceptualizacin del fortalecimiento institucional requiere de adecuados y oportunos anlisis institucionales previos, los que deben ser acordados en conjunto entre las autoridades de los pases y los equipos de diseo de las operaciones. Esto permitira aportar elementos estratgicos a la denicin de prioridades y enfoques de trabajo y un mejor conocimiento de las limitaciones existentes para decidir lo que efectivamente puede llevarse adelante de acuerdo a las condiciones iniciales. As es posible denir de manera certera tanto los esfuerzos necesarios para alcanzar un nivel bsico de capacidades requeridas para la ejecucin de los programas como la

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creacin de condiciones que permitan una ejecucin eciente y el aseguramiento en el traspaso de conocimientos. Las operaciones de fortalecimiento requieren la actualizacin de sus alcances, pasando desde la fase de creacin de instituciones (ministerios, consejos o secretaras del medio ambiente) a la consolidacin de una institucionalidad ambiental ms efectiva en los pases. Esto demanda un enfoque amplio para fortalecer las capacidades de las personas (por medio de nuevas destrezas como trabajo en equipo, gestin y gerenciamiento, negociacin y articulacin, planicacin estratgica, etc.), de las instituciones (por medio del desarrollo organizacional, denicin de roles y funciones, mejoramiento de comunicacin interna y externa, control de gestin, desarrollo de instrumentos, manejo de informacin, etc.), y de la sociedad en general (por medio de la legitimacin de los procesos e instituciones, denicin de prioridades polticas, cultura y educacin ambiental, y sostenibilidad de las instituciones en el medio y largo plazo). El fortalecimiento institucional no debera ser concebido slo como un mecanismo de nanciamiento de acciones bsicas, ya que tiene un objeto social y es, por lo tanto, un proceso complejo orientado a crear capacidades para cumplir funciones y objetivos. Se requiere entonces, pensar en fases de desarrollo de capacidades institucionales reejadas en los tres niveles dependientes entre s: las personas, las instituciones y la sociedad. Los proyectos de fortalecimiento se han acotado en el nivel de las personas, a veces en las instituciones y bastante menos en la sociedad. Se trata entonces de extender las habilidades individuales, creando oportunidades e incentivos que permitan utilizarlas en un proceso continuo de aprendizaje a nivel de instituciones y la sociedad. Lo institucional se construye sobre las capacidades realmente existentes y no necesariamente sobre modelos preestablecidos; la sociedad es la que valida, consolida y apoya el despliegue institucional, dndole sentido real a los esfuerzos que se emprendan.

LECCIONES GENERALES PARA FUTURAS OPERACIONES Lecciones con relacin al diseo de operaciones Distincin entre creacin y desarrollo de la institucionalidad Denicin y alcances del fortalecimiento institucional. En el contexto de los estudios de caso analizados, uno de los problemas detectados corresponde a la poca asimilacin prctica del concepto de fortalecimiento institucional. En general, los programas se disearon cuando an no se haban aprobado las leyes que seran el marco para las nuevas institucionalidades ambientales, o bien estas no estaban claramente explicitadas o no se comprendan sus alcances y demandas. Por lo tanto, no era posible identicar con precisin cules eran las capacidades institucionales que se necesitaban y los conceptos clave que deban desplegarse. Los procesos de fortalecimiento se entendieron de manera ms instrumental que estratgica. Se asociaron a obtencin de equipos, preparacin de recursos humanos, sistematizacin de informacin necesaria para la toma de decisiones, creacin administrativa de instrumentos y mecanismos de gestin, etc. En este sentido, es importante dimensionar que la denicin de fortalecimiento institucional se construya en funcin de una slida comprensin de las demandas de un sistema nacional de gestin ambiental, atendiendo a las funciones de integracin amplia de los sectores involucrados en la toma de decisiones. Es clave el desarrollo de capacidades en sectores prioritarios de la gestin ambiental y no slo en las instituciones ejecutoras, lo que demanda esfuerzos de fortalecimiento orientados a otras instancias del sector pblico, del sector privado, de las ONG y de la ciudadana en general. Procesos participativos en el diseo de los programas. El caso de Per permite concluir que un proceso participativo, incluyendo la presencia de especialistas del BID, autorida-

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des nacionales, expertos de diversas instituciones peruanas y especialistas internacionales permiti incorporar aportes que le dieron mayor sustento y mejor enfoque al proceso en su fase inicial. Tras varias modicaciones efectuadas al diseo, a lo largo de tres aos de negociaciones, el programa se ajust de una forma muy consistente a las necesidades nacionales, segn lo indican los diversos actores consultados y los mismos resultados alcanzados. Se establecieron dos elementos de partida (diagnstico de la situacin legal e institucional ambiental y reglamento de CONAM) y se elaboraron las bases de un sistema de gestin ambiental, cuya expresin nal fueron las propuestas del Marco Estructural de Gestin Ambiental y sus instrumentos de apoyo. Los mecanismos importantes que ayudaron a ejecutar con xito el programa fueron el acuerdo inicial entre los actores respecto al alcance del trabajo, por medio de un taller de dos das de duracin, y la permanente vinculacin entre los asesores y las autoridades ambientales. De proyecto a proceso de fortalecimiento en el marco de estrategias de gestin ambiental La necesidad de reforzar el enfoque de las operaciones como procesos ms que proyectos implica que el fortalecimiento institucional no debera ser concebido como un mecanismo de nanciamiento de acciones puntuales, ni como un proyecto que tiene nes acotados segn las prcticas tradicionales del Banco. Por el contrario, se trata de apoyar procesos permanentes que van evolucionando y retroalimentndose a lo largo del tiempo sobre la base de sus propias experiencias. El proceso debera asimilarse a la fase del desarrollo institucional existente en el pas y los programas especcos tendran que vincularse explcitamente a la situacin que se desea mejorar para apoyar el xito de la institucionalidad ambiental. Por lo tanto, el punto de partida es el desarrollo de una visin estratgica, validada con los actores para generar un proceso a nivel de pas. Los pases an se encuentran en plena fase de instalacin, consolidacin y validacin de los sistemas de gestin ambiental y sobre

todo de aprendizaje para aplicar los diversos instrumentos y mecanismos ya diseados. Por ello, es relevante asociar los procesos de fortalecimiento institucional con estrategias nacionales de gestin ambiental que le den sentido a la aplicacin de los instrumentos y mecanismos individuales. En este marco, los programas adecuados al grado de desarrollo de la institucionalidad deberan actuar como articuladores de las prioridades ambientales de los pases y de los diferentes esfuerzos institucionales pblico-privados. Esto probablemente permitira realizar operaciones ms pequeas, operativas y concretas, pero insertas en procesos institucionales ms amplios y validados ante los gobiernos y los pases. Contrastes entre componentes de las operaciones Los programas de fortalecimiento institucional analizados en los estudios de caso presentan asimetras en cuanto al desarrollo de los diferentes subprogramas y/o componentes. En algunos casos, ciertos componentes contaban con un trabajo previo y con instituciones con capacidades bsicas, lo que sin duda permiti una mejor implementacin de las acciones previstas por la operacin. Por el contrario, en otros componentes, an dentro de las mismas operaciones, las condiciones son notoriamente ms desfavorables al no disponer de capacidades sucientes para su ejecucin, lo que tuvo consecuencias en el logro de los resultados y desfases en el cumplimiento de las metas globales. En algunos casos, se esperaba que los consultores que ejecutaban las tareas aportaran con su experiencia, lo que no siempre ocurri en la prctica. Algunas operaciones han incluido objetivos superiores como, por ejemplo, denir estrategias y proponer el marco legal e institucional que regule y soporte las actividades del SIA e EIA y su seguimiento, sin valorar sucientemente que el contexto institucional y poltico existente quizs no era el ms adecuado. El caso de El Salvador permite reconocer la validez de los esfuerzos complementarios que debieron desarrollarse para articular capacidades que permitieran cumplir con los objetivos de los componentes diseados.

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Instituciones socialmente legitimadas y creacin de condiciones de largo plazo En general, los estudios de caso arrojan como resultado que el xito de los procesos de fortalecimiento est vinculado, en gran medida, a la prioridad poltica y a la solvencia de las autoridades ambientales de turno. Esto sugiere que para futuras operaciones sera de utilidad la formulacin, en la etapa de diseo, de conceptos explcitos de participacin e involucramiento de esos actores, asegurando claramente cmo se involucrar a cada nivel de los gobiernos, propiciando avanzar hacia instituciones socialmente legitimadas, ms que personas transitoriamente responsables. La generacin de procesos de largo plazo puede minimizar las dicultades asociadas al desconocimiento y variabilidad de corto plazo que resultan de la rotacin de autoridades polticas en los pases, lo que ciertamente inuye en la ejecucin de las operaciones. Al respecto, se reconoce la necesidad de utilizar adecuados mecanismos de divulgacin y difusin para la creacin de condiciones que apoyen el proceso de fortalecimiento institucional. Ello se lograra al: identicar y abordar los factores externos que son crticos, consolidar la voluntad de hacer las cosas, abordar con mayor fuerza los instrumentos de diseo (por ejemplo, marco lgico) de manera participativa, enfatizar en respuestas que generen continuidad de los procesos (por ejemplo, a travs de la elaboracin de planes anuales ambientales que permitan ajustar las demandas institucionales con los propsitos del fortalecimiento), abordar los factores que inciden en el xito de los programas (particularmente aquellos que difunden los objetivos, las bondades y los resultados conseguidos), y agregar componentes explcitos de divulgacin y lobby destinados a crear las condiciones para abordar con xito las operaciones.

Lecciones con relacin a la ejecucin de las operaciones Puesta en marcha y desarrollo de las operaciones El desfase entre el diseo de las operaciones y su puesta en marcha es una situacin recurrente en los estudios de caso. Las dicultades derivadas de la falta de ajustes antes de poner en marcha las operaciones dicultaron la respuesta a los cambios producidos en los escenarios institucionales de los pases. Dadas las alternancias en los gobiernos, a menudo deben reorientarse los componentes y productos esperados, lo que contribuye a una percepcin negativa por parte de los actores involucrados en cuanto a la credibilidad en el diseo de las operaciones. Este desfase tiene causas y consecuencias diversas. Por ejemplo, en el caso de El Salvador, se generaron dicultades vinculadas con el desfavorable escenario interno para la SEMA al momento de la puesta en marcha (aos despus del diseo), ya que careca del personal y recursos tcnicos sucientes para dar seguimiento puntual al trabajo de la consultora encargada de ejecutar la operacin. Situaciones como esta necesariamente requieren de nuevos esfuerzos durante la puesta en marcha, orientados a actualizar el diagnstico institucional y revisar los componentes y objetivos de las operaciones para actualizar el marco de trabajo. La puesta en marcha de operaciones que no tienen los componentes totalmente explicitados genera dicultades para lograr un mayor alcance e impacto efectivo sobre la institucionalidad ambiental de los pases. En el caso de Colombia, el componente de fortalecimiento de entidades ejecutoras no cont con una formulacin inicial, por cuanto en el momento de iniciarse la ejecucin del programa no haba sido creado el Ministerio del Medio Ambiente, encargado de su ejecucin. Por ese motivo, las distintas iniciativas que se articularon dentro de este componente no se incluyeron en un plan estratgico, sino que se establecieron como actividades puntuales y desvinculadas del resto de los temas.

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Los estudios de caso reejaron factores externos a las operaciones que constituyen obstculos para su ejecucin. Estas variables no siempre son posibles de controlar por los equipos ejecutores, ya que estn vinculadas a situaciones polticas, de orden pblico, a condiciones climticas y de desastres y a problemas de accesibilidad a territorios determinados, entre otros. No obstante, una de las principales lecciones aprendidas corresponde al logro administrativo de los programas, los que fueron ejecutados a pesar de hechos importantes que alteraron su desarrollo (tales como terremotos, cambios de gobierno, dicultades polticas, etc.). An as y considerando las particularidades de los pases de la regin, es conveniente revisar la inuencia de estos factores externos al momento de establecer presupuestos, condiciones, plazos, metas y alcances de las operaciones e incorporar mecanismos que articulen decisiones en funcin de la presencia de estos elementos.

del programa, asimile las experiencias de las contrapartes especializadas, y le de continuidad a las acciones que han de ejecutarse. Al mismo tiempo, para futuras cooperaciones sera recomendable contrastar con mayor intensidad las propuestas dadas por los equipos de consultora con opiniones de expertos con experiencia en los pases, de manera que sus productos estn respaldados por procesos cada vez ms slidos de validacin y de realismo respecto a su aplicacin. La evaluacin positiva de la administracin de las operaciones es variable en los pases. Mientras que en algunos casos se dicult el traspaso del aprendizaje institucional desde las unidades de coordinacin hacia las instituciones ambientales que se buscaba fortalecer dado el esquema de instancia paralela, en otros fue fundamental la instancia facilitadora que permiti avanzar en la implementacin de los productos generados por los proyectos. Esto reeja que la denicin del esquema de trabajo para la administracin debe ser cuidadosamente abordado caso a caso, identicando las mejores alternativas en un enfoque de promocin y facilitacin a n de asegurar el cumplimiento de los objetivos de fortalecimiento institucional. Es ms importante asegurar que el esquema de administracin sea viable en las condiciones institucionales existentes, ms que imponer estructuras denidas previamente, como es el caso de las unidades de coordinacin preestablecidas, las que parecen servir ms a proyectos clsicos que a procesos institucionales. El seguimiento del cumplimiento de los contratos depende en gran medida de la explicitacin de los trminos de referencia (TdR), por lo cual es importante analizar en detalle la redaccin y enfoque de cada una de las clusulas, a n de que sus alcances y detalles sean comprendidos por las partes, no slo en trminos de productos sino de enfoques, alcances y contenidos. Muchos de los actores expresaron que era necesario contar con trminos de referencia ms acordes con la realidad del pas en el momento de la licitacin y puesta en marcha de actividades.

Instancias de administracin en el esquema de unidades promotoras y de organizacin La experiencia con relacin a la administracin de los programas seala que un aspecto importante es la modalidad o estructura de ejecucin que se utilice en cada caso, segn sea la realidad del pas y las necesidades de la operacin. Por ejemplo, en Per, la organizacin interna de CONAM para coordinar el trabajo no incluy una unidad ejecutora, sino que se design un coordinador general de la institucin y se trabaj con un equipo interno designado como contraparte de la empresa consultora. En el resto de los pases (Argentina, Colombia y El Salvador), se usaron unidades de coordinacin de proyecto. En ocasiones, esto gener dicultades debido a las funciones paralelas que tenan las instancias ejecutoras, las cuales haban sido evaluadas positivamente en cuanto a la administracin que hicieron de las operaciones. Aunque los programas cuenten con unidades ejecutoras, la institucin beneciaria debera tener un equipo interno de coordinacin sustantiva a n de que realice el seguimiento, responda a las demandas institucionales

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Desde el punto de vista administrativo, se demand mayor agilidad de los procedimientos de desembolso de los donantes para que no transcurriese mucho tiempo entre la aprobacin y ejecucin pues los trminos de referencia se hacen obsoletos rpidamente. En las operaciones se ha demostrado que los procesos de fortalecimiento institucional dependen del contexto poltico y de los recursos con los que se cuenta a la hora de comenzar con la asistencia tcnica. Pero tambin es muy importante reconocer que si las operaciones no se inician, los objetos de sus componentes son abordados de diversas formas por los responsables de los temas, lo que a la larga tiende a invalidar a las propias iniciativas emprendidas entre el pas y el Banco. A nivel organizacional sera necesario incidir en la cultura institucional porque existe mucha resistencia interna al cambio, especialmente en materia de trabajo en equipo y delegacin de responsabilidades. Esta resistencia es uno de los principales obstculos para la debida apropiacin institucional de conceptos sistmicos que necesita la gestin ambiental por ser un tema transectorial. Los programas deberan incluir componentes de promocin del cambio en la naturaleza y actitud de las instituciones para que se dediquen al servicio de un desarrollo ms sostenible. En general, las operaciones son vistas como proyectos paralelos no siempre vinculados con los objetivos de las instituciones ni con las prioridades particulares de los responsables de las diversas temticas; a menudo son consideradas como una fuente importante de recursos que en las instituciones son siempre escasos. Los presupuestos de las operaciones tienden a ser interpretados como recursos para la institucin. En el caso de organizaciones recientes, los recursos pueden representar un alto porcentaje del presupuesto propio. Por lo tanto, existe la tendencia a demandar recursos para cumplir funciones no siempre vinculadas especcamente a los propsitos de la operacin, dada la importancia del nanciamiento en el presupuesto de las instituciones.

Necesidad de una mayor exibilidad Las condiciones de la ejecucin de las operaciones deberan favorecer la autodeterminacin responsable y la necesidad de una mayor exibilidad por parte del ejecutor dentro de los mrgenes contractuales, de manera que dispongan de cierto manejo para que se resuelvan problemas, y no para que se responda ciegamente a los trminos de referencia. Para ello es bsico disponer de dos instrumentos: (i) una estrategia de gestin para mantener la ruta por donde se deni que transitara el trabajo; y (ii) los mecanismos para lograr acuerdos entre los actores y as evitar el voluntarismo de turno. En este sentido, debera haber una internalizacin tanto interna como interinstitucional para que todos entiendan qu esfuerzos y por qu se estn emprendiendo. Se debe tener en cuenta que en ocasiones ni siquiera dentro de las instituciones se tiene sucientemente claro el rumbo a tomar en los procesos, considerando el escaso apoyo poltico existente y el desconocimiento de los temas claves. Por ello, es recomendable la contratacin de empresas en funcin de las necesidades puntuales de la asistencia tcnica y el mejoramiento de las capacidades de las contrapartes tcnicas para aplicar su seguimiento y control. Es mucho ms probable que los productos nales sean ms adecuados si existe una mayor delimitacin y especicacin de la necesidad tcnica. Probablemente los resultados sean ms focalizados si se contrata a una consultora por componente, lo que implica un mayor grado de especializacin an cuando demande ms esfuerzos administrativos. Se considera muy improbable que una sola rma consultora se haga cargo de los temas tan diversos que contienen las operaciones, si es que no existe un proceso serio de vericacin efectiva de capacidades o un acompaamiento riguroso para que estas estn realmente disponibles. Una alternativa a la contratacin de grandes consorcios internacionales para ejecutar los programas de fortalecimiento es la aplicacin de mecanismos de contratacin y ejecucin ms exibles que den mayores posibilida-

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des de manejo a los encargados de la gestin ambiental y abran opciones para incorporar otras experiencias puntuales. Es recomendable incluir ms socios estratgicos que aporten a la gestin, amplen la visin y den mayor viabilidad a las propuestas. Asimismo, la unidad ejecutora de las operaciones debera estar integrada, en su mayora, por funcionarios pertenecientes a la planta de personal de la entidad y reforzarse con especialistas slo en los distintos temas especcos en que las capacidades no sean sucientes. Cobertura y alcances de la participacin del BID Una de las principales conclusiones referidas al seguimiento corresponde a la necesidad de complementar la participacin del Banco en los aspectos administrativos con la revisin de los aspectos sustantivos de las operaciones, incluyendo los temas asociados a la calidad de los productos generados en cada una de las etapas, los impactos parciales de los componentes ejecutados, la superacin de situaciones de conicto y los ajustes necesarios, entre otros. Si bien se reconoce como fortaleza la denicin de criterios y procedimientos administrativos para el cumplimiento de los requisitos formales de las operaciones, en general los estudios de caso sealan que en la fase de diseo de los proyectos no se enfatiz la denicin explcita de indicadores de cumplimiento e impacto para los diferentes componentes de las operaciones. Esta situacin gener dicultades para hacer un seguimiento de cmo los resultados obtenidos efectivamente inuyen en el mejoramiento de la situacin institucional y ambiental de los pases. Esto se reeja en el alto grado de cumplimiento formal de los componentes y, sin embargo, en una percepcin negativa de los actores entrevistados respecto a los impactos efectivos logrados por los programas en los pases. El seguimiento debera establecer ms mecanismos para la participacin del Banco y no slo en la evaluacin post-consultora. La vericacin de la utilizacin, eciencia y ecacia de los productos generados, a travs de la coordinacin del programa y la creacin de

comits de seguimiento interinstitucionales en las que participen los entes u organismos beneciarios de la consultora, permitira una mayor apropiacin de los productos generados por los beneciarios. Un comit que se rena peridicamente para revisar la marcha de un proyecto no constituye un sistema permanente de seguimiento y control por si solo. Por eso, se sugiere que se disee y opere un sistema de seguimiento y control para toda la operacin, que recopile informacin de los diferentes subprogramas y que sea capaz de reportar en cualquier momento su estado y los resultados alcanzados. Asimismo, debera proponer las medidas inmediatas que deben tomarse a n de evitar atrasos y diferencias importantes bajo los tres indicadores clave de cualquier proyecto: tiempo, inversin de recursos y calidad de los resultados. Estas tareas han tenido baja importancia en las operaciones. Por ejemplo, en Colombia las herramientas aplicadas no constituyeron un mecanismo unicado de seguimiento, a pesar de que los reglamentos operativos sealaban que la unidad de coordinacin deba contratar una consultora especializada para el Sistema de Seguimiento de la Ejecucin. Ese punto del reglamento se negoci con el Banco y se cambi la actividad por la capacitacin de funcionarios en el manejo de un software especializado en el seguimiento de proyectos. Esta decisin priv al programa ambiental de la posibilidad de que todas las actividades de seguimiento que se llevaron a cabo fueran parte de una estrategia unicada y de la aplicacin de un sistema como el inicialmente previsto. El seguimiento y control constituye un elemento crtico de las operaciones, ya que apunta a determinar la diferencia entre lo que se ha planeado y lo que realmente se logra en cualquier momento de su desarrollo. Comprende tres operaciones bsicas: (i) medir o cuanticar; (ii) evaluar o dar valor respecto a un patrn; y (iii) controlar o tomar accin correctiva. Al respecto, se sealan algunos temas claves que deberan ser adecuadamente considerados:

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En la medida que se cuente con metodologas y estrategias de seguimiento y de evaluacin, se mejoran las posibilidades de ajuste en las actividades y se amplan las oportunidades de perfeccionamiento de las acciones y de correccin de posibles errores. Se debe fortalecer la identicacin de diversos indicadores, con base en la percepcin de actores (ejemplo: encuestas anuales breves a actores relevantes sobre contenidos, alcances, fortalezas y debilidades de la operacin, y lneas bases de percepcin ciudadana al inicio y trmino de las operaciones), en los impactos de las operaciones en funcin de los objetivos (ejemplo: en un reglamento no slo vericar su disponibilidad sino particularmente su aplicabilidad y grado de validacin) y en el cumplimiento de resultados (metas propuestas, internalizacin de conocimientos, prcticas o hbitos de trabajo por parte de los actores involucrados en los programas, etc.).

Lecciones respecto a la etapa posterior a la ejecucin Creacin de condiciones y capacidades bsicas Un aspecto central del fortalecimiento institucional ambiental radica en la necesidad de la creacin de condiciones para la continuidad del proceso ms all de las propias operaciones. Una de las conclusiones que se derivan de los estudios de caso analizados es que frecuentemente los resultados que se obtienen pueden no ser efectivamente implementados por diversas razones, entre las que destacan: (i) los cambios polticos, econmicos y sociales en los pases; (ii) slo se contempla el diseo del producto; y (iii) las instituciones no tienen las capacidades para implementarlos con posterioridad a la operacin. Un ejemplo claro de esta situacin es el caso de Argentina, donde si bien se dispone de una base de trabajo generada por el proyecto respectivo, las condiciones externas del pas impidieron su ejecucin y apropiacin por parte de la institucionalidad ambiental. Sin embargo, tambin se presentan dicultades para la continuidad de los resultados debido a factores asociados a las operaciones, particularmente cuando son dbiles los procesos de participacin ciudadana y de sensibilizacin y articulacin de los diferentes actores institucionales. Una visin estratgica orientada hacia los sistemas de gestin ambiental y no slo al fortalecimiento de la institucin objetivo, contribuye en gran manera a minimizar los riesgos de discontinuidad de los resultados por cuanto su accin se dirige a la totalidad de los actores involucrados. En Argentina se generaron instrumentos en el PRODIA, pero luego la gestin del gobierno y/o COFEMA no los consider, separando totalmente la generacin de instrumentos de la gestin del gobierno e instituciones. En la prctica no hubo desarrollo organizacional, ni denicin de procedimientos, competencias y responsabilidades. Aunque el equipamiento muestra un avance espectacular, la Secretara ha quedado rezagada por la necesidad de capacidades estratgicas.

El sistema de seguimiento debera ser capaz de prever problemas aparentemente menores los que, de no atenderse oportunamente, pueden convertirse en grandes obstculos para el cumplimiento de objetivos y metas. Adems, debera anticipar efectos y soluciones, para lo cual requiere operar en tiempo real, casi paralela y simultneamente con las unidades ejecutoras. Un sistema efectivo debera disponer de varios elementos clave: Un centro responsable (unidad o grupo dentro de la organizacin) Metas, estrategias, planes y objetivos de la operacin como insumos Informes de avance detallados de las unidades ejecutoras para comparar los logros planicados con los que se estn alcanzando Canales de comunicacin y retroalimentacin a las unidades ejecutoras Acciones correctivas oportunas para cerrar la brecha entre los logros planicados y los ya alcanzados.

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Es importante enfatizar el aporte formal de las operaciones a la consolidacin del proceso ambiental en los pases. Existe abundante informacin, estudios y consultoras disponibles y utilizables en el fortalecimiento de la gestin, tanto a nivel de procesos (propuestas de poltica y estrategia ambiental y de implantacin institucional), de instrumentos (por ejemplo, instrumentos econmicos, de diseo e implantacin de SEA, SIA, normas, etc.), y de proyectos (programa de residuos slidos, manejo de cuencas, etc.). El uso y mayor divulgacin de estas propuestas permitiran el aprendizaje de las temticas y un anamiento de las orientaciones para cubrir necesidades y vacos institucionales. Estas acciones contribuiran a aliviar tensiones causadas por: Desconocimiento general del proceso institucional en que se estaba participando, debido a los escasos esfuerzos de divulgacin. Mnima capacidad existente para la formulacin y ejecucin de proyectos en la mayora de las instituciones. Falta de capacidades para enfrentar las demandas de la ejecucin de los programas. Propuestas no siempre han sido sucientemente discutidas e internalizadas para lograr su apropiacin y aplicacin efectiva.

aspectos en que el conocimiento adquirido an no es suciente para satisfacer las demandas derivadas de la maduracin del proceso de gestin ambiental. La diversidad de aspectos que deben insertarse en la gestin ambiental hace necesario acceder a recursos humanos altamente calicados que permitan asesorar los programas emprendidos por las diversas instituciones vinculadas al medio ambiente. En general, ahora los pases cuentan con un importante capital humano para establecer procesos de gestin ecientes y, adems, se tiene la impresin general que se dispone de capacidades tcnicas en diversos temas. Sin embargo, las lecciones aprendidas en el presente programa y las opiniones recogidas de diversos actores reejan an la importancia de disponer de recursos extrapresupuestarios que permitan fortalecer estas capacidades de manera ms sustantiva. Esto es relevante porque los pases no ponen recursos para estos nes, los que muchas veces son denidos como no prioritarios, sobre todo en pocas de crisis econmica. Se requiere reforzar las capacidades para enfrentar los diversos desafos ambientales, prolongar en el tiempo las acciones que se hayan emprendido y disponer de programas que superen las coyunturas polticas. Las lecciones aprendidas indican la necesidad de realizar acciones sostenidas en el tiempo para lograr metas reales. Dado que los temas analizados continan siendo relevantes y an no han sido resueltos, el xito de los programas demanda la extensin lgica de componentes ya desarrollados en aquellas reas que lo requieren con urgencia. A modo de ejemplo, los SEIA ya estn en funcionamiento pero su operacin ha generado una fuerte presin desde la comunidad y las autoridades por alcanzar mayores niveles de participacin efectiva en la toma de decisiones.

Es importante lograr que las nuevas autoridades apoyen lo anteriormente ejecutado, dado que no siempre se ha podido hacer una transferencia paulatina de los resultados. Si bien esto se prev cuando se disea una operacin, no se detectaron mecanismos explcitos que permitan que se expresen los temas estratgicos. Muchas veces ocurre que los temas relevantes quedan en manos de personas puntuales, lo que se traduce que no haya un hilo conductor entre las operaciones y el trabajo efectivo de las instituciones. Las capacidades existentes, especialmente en el mbito de los recursos humanos, requieren de un fortalecimiento particularmente sostenido a lo largo del tiempo para enfrentar con mayor eciencia los temas emergentes o los

Aprovechamiento e intercambio de experiencias y conocimientos La experiencia ganada en las distintas actividades ejecutadas en las operaciones permite transferir y aplicar conocimientos de relevan-

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cia. En este sentido, se considera que la investigacin de los resultados y la documentacin permanente de las operaciones deberan ser parte del diseo y estar incorporadas en los diferentes componentes para poner a disposicin del pblico los resultados obtenidos y la experiencia ganada. An no existe un amplio conocimiento respecto de las implicancias de los procesos de fortalecimiento institucional que se llevaron a cabo en los pases, por lo que se requiere una promocin de sus contenidos y alcances a nivel pblico y privado. Es particularmente importante incorporar y desarrollar las capacidades respecto al tema ambiental en el sector privado, especialmente en la pequea y mediana empresa. En este mismo enfoque, los resultados obtenidos apuntan hacia la necesidad de promover y articular la coordinacin de las operaciones de fortalecimiento institucional con otras acciones y programas nacionales y/o provenientes de nanciamiento internacional que tuvieran mbitos comunes con el n de evitar la duplicacin de esfuerzos, la generacin de rivalidades institucionales y, por otro lado, potenciar los logros enfatizando una visin sistmica de los procesos de fortalecimiento. Es importante que los proyectos se conecten con otras iniciativas similares de la misma regin o de otras zonas del pas. Por ejemplo, varias entidades ejecutoras exaltan las metodologas de planicacin participativa desarrolladas como parte de sus actividades. Cabe, entonces, la pregunta de si esas entidades tuvieron conocimiento de los desarrollos paralelos, situacin que seguramente habra evitado repetir esfuerzos y potenciar mejor las capacidades. Tambin es importante compartir las experiencias ganadas en pases similares frente a las temticas que abordan las operaciones. Los resultados son ms positivos en las operaciones que cuentan con amplios procesos de participacin ciudadana, incluyendo a todos los actores de la comunidad involucrados (instituciones pblicas, sector privado, ONG, universidades, municipios, comunidad en general). Ello implica la identicacin clara de

las prioridades de la gestin ambiental de los pases y la necesaria exibilidad para adaptarse a los cambios polticos, sociales, econmicos y ambientales. En consecuencia, sera til desarrollar actividades dirigidas al ordenamiento, la sistematizacin y la documentacin de las experiencias, con el n de dotar a la institucionalidad ambiental de un marco de referencia adecuado que sirva de fundamento para la implementacin de planes de inversiones futuras en proyectos semejantes. Por otro lado, las capacidades nacionales pueden reforzarse con el conocimiento de otras experiencias logradas en situaciones similares, para lo cual sera importante incluir en futuros programas visitas de intercambio de funcionarios y expertos nacionales para ponerse en contacto con procesos ya en marcha y temas especcos consolidados en pases anes. PROPUESTAS BSICAS PARA APOYAR LA IMPLEMENTACIN DE PROCESOS INSTITUCIONALES Necesidad de dar valor agregado a las operaciones La segunda generacin de operaciones que emprenda el Banco debera apuntar a la instalacin de procesos de gestin que le brinden una capacidad estratgica a las instituciones, lo que es una demanda reconocida en las consultas efectuadas. Hasta ahora se ha dotado a los pases de instituciones e instrumentos formales, pero debe emprenderse un proceso que favorezca el desarrollo de capacidades que inuyan en las decisiones e instalen la temtica ambiental en el desarrollo de los pases en general y en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes en particular. Para las futuras operaciones, sera til explicitar y asegurar la asimilacin del concepto de fortalecimiento institucional, a base de una caracterizacin del contexto socio-poltico e institucional vigente, deniendo y priorizando qu fortalecer a partir del conocimiento de los niveles de desarrollo en que se encuentran las entidades involucradas. El fortalecimiento debera ser entendido de manera integral y programtica, sin quedarse en lo puntual, por medio de una estrategia de corto, mediano y largo plazo que considere el grado de

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desarrollo de la institucionalidad (en formacin, consolidada o en transformacin). En el diseo de las operaciones es clave que se denan ciertos aspectos, tales como: A quines se va a fortalecer Para qu se va a fortalecer

suciente claridad y acuerdos en planteamientos tales como: Qu se quiere hacer con el medio ambiente? (polticas) Cul es el marco y las formas de trabajo? (legislacin e instrumentos) Cul es la organizacin requerida para cumplir los propsitos? (administracin) Cules son las demandas y ofertas? (recursos nancieros y materiales) Cules son las acciones explcitas para los nes denidos? (prioridades) Cmo se integra la participacin de los actores y se administran sus intereses, conictos y expectativas? (participacin) Cmo se buscan voluntades, objetivos y metas comunes entre los actores vinculados a los programas? (estrategias)

Cmo ha de realizarse el fortalecimiento Cmo se considerar el ciclo de desarrollo en que se encuentran las instituciones (formacin, consolidacin, transformacin, etc.)

Incentivo de involucramiento ciudadano amplio Es recomendable que los programas de fortalecimiento institucional ambiental se centren en la adquisicin de capacidades y habilidades para que las instituciones beneciarias apliquen en forma efectiva las decisiones, condicionando la continuidad a su integracin con el resto de las autoridades del Estado. El fortalecimiento en la temtica ambiental no puede estar desvinculado de otras reas clave y se debera reconocer las capacidades de gestin ambiental disponibles que, si bien imperfectas, constituyen el elemento fundamental para ir construyendo una continuidad en el proceso. La proposicin de medidas y metas ambientales debera contar con mayor credibilidad ciudadana para su real implantacin. Para ello, se necesita un respaldo general y explcito de las autoridades, as como la internalizacin y adopcin, por parte de la ciudadana, de las medidas y metas propuestas para que ellas sean aplicables. En este ejercicio deben considerarse espacios para la prevencin y solucin de conictos entre los diferentes actores involucrados. El fortalecimiento institucional debera incluir un conjunto de acciones explcitas y concretas impulsadas por la sociedad con el n de mejorar sus capacidades para gestionar y proteger el medio ambiente. Por lo tanto, se deberan abrir modalidades de trabajo que permitan la integracin interdisciplinaria y la articulacin de las distintas visiones existentes sobre el tema ambiental. Para abordar estas materias es necesario tener

Se requiere fortalecer la capacidad de formulacin, ejecucin y seguimiento de las polticas. De la misma forma, sera importante que el fortalecimiento atendiera con mayor atencin la capacidad de planicacin, identicacin y formulacin de iniciativas en los niveles local y regional o provincial. Las operaciones futuras similares podran destinar una partida especca para la participacin de entidades territoriales en la formulacin de sus proyectos, incluyendo esfuerzos para: Apoyar la creacin de una capacidad de planicacin y de generacin de demanda en el nivel regional y local. Apoyar la generacin de procesos de gestin interinstitucional y la produccin de informacin que permita evaluar la poltica ambiental de los pases. Apoyar la construccin de capacidad de generacin de planes estratgicos institucionales e interinstitucionales creando capacidades locales, regionales y nacionales.

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Asegurar que los esfuerzos de capacitacin se aprovechen al mximo, minimizando los efectos de la alta rotacin del personal directivo de las entidades y enfatizando los procesos de formacin de los funcionarios de nivel medio y de carrera administrativa.

Consideracin de una visin y ejes estratgicos acordados entre los actores Un anlisis conjunto entre los equipos de trabajo sobre el enfoque de los futuros programas de fortalecimiento aporta elementos estratgicos de apoyo a la insercin de la temtica ambiental y del desarrollo sostenible en las agendas econmica y social de los pases. Se considera pertinente que las operaciones futuras se articulen, en su integridad, en torno de iniciativas e institucionalidades maduras y con la capacidad de gestin suciente, de manera que el fortalecimiento sea focalizado, ms preciso y especco. Si estas capacidades no existiesen, entonces su consolidacin debera ser un objeto central en los programas para generar un desarrollo institucional efectivo. Al respecto, este estudio revela que los componentes de las operaciones que se fundamentaron en iniciativas que se formulaban desde antes de iniciarse los respectivos programas se convirtieron en procesos que tuvieron mejores posibilidades de sostenibilidad en el tiempo. La visin del fortalecimiento institucional en la perspectiva de un proceso de creacin y/o consolidacin de sistemas nacionales de gestin ambiental permite la denicin de ejes estratgicos de trabajo consensuados entre los diferentes actores de la gestin ambiental, para lo cual es relevante la identicacin de las herramientas bsicas de trabajo que requieren ser optimizadas. Entre ellas se destacan la organizacin, la participacin, la planicacin estratgica, el seguimiento y los mecanismos de capacitacin y entrenamiento continuo de las personas directamente vinculadas con el diseo, ejecucin y seguimiento de los diferentes componentes de los programas de fortalecimiento. Las operaciones futuras similares deberan fundamentarse en conceptos explcitos sobre lo institucional y su fortalecimiento. Es importante que la denicin de lo que se entienda por fortalecimiento institucional se construya en funcin de su

naturaleza nacional ms que estatal, atendiendo a las funciones y a la integracin amplia de los sectores. Para ello, es relevante que los procesos se establezcan sobre fundamentos explcitos validados, participativos y reconocidos por todos. Las operaciones deberan contener componentes que aborden esta demanda para conseguir el xito deseado. En este contexto, los elementos que denen las necesidades de fortalecimiento institucional estn vinculados con: La capacidad de formular, ejecutar y evaluar polticas ambientales, incluyendo la focalizacin y priorizacin de las acciones. La creacin de capacidades administrativas de desarrollo del personal, conformacin de equipos multidisciplinarios y de gerenciamiento. El apoyo de marcos institucionales en las diferentes escalas territoriales, incluyendo responsabilidades y funciones institucionales. El apoyo de marcos legales racionales y slidos para el ordenamiento de procedimientos y criterios de gestin eciente. El apoyo a la identicacin y utilizacin de los recursos econmicos disponibles y generados en diversas fuentes (cooperacin internacional, presupuesto ambiental del sector pblico e inversiones del sector privado) El establecimiento de funciones esenciales, tales como regulacin, vigilancia, control, sancin, evaluacin y estudio. Los mecanismos de participacin, integracin, transparencia y responsabilidad, tales como cuentas pblicas sobre la gestin. La necesidad de balancear el uso de mecanismos de mercado con las herramientas de comando y control, apoyados por informacin y educacin. La necesidad de apoyarse en la cooperacin pblico-privada para enfrentar los problemas ambientales prioritarios.

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El apoyo a la generacin de informacin y desarrollo de investigacin para satisfacer las necesidades de datos y bases cientcas y tcnicas para la toma de decisiones, incluyendo la formacin de capacidades para la produccin del conocimiento en el campo ambiental. El apoyo a las polticas e instrumentos de gestin desarrollados, tanto preventivos, de comando y control, econmicos, como de autocontrol y autorregulacin. El apoyo a la integracin, coordinacin y descentralizacin de la gestin ambiental de acuerdo a dimensiones territoriales, institucionales y funcionales. El apoyo a la participacin ciudadana e involucramiento de la comunidad en el proceso de toma de decisiones ambientales. La necesidad de externalizar acciones para usar las mejores capacidades disponibles, por lo que se requiere de su fortalecimiento y de regulaciones que faciliten los procesos para evitar problemas en la ejecucin de tareas y aplicacin de instrumentos. La necesidad de proyectar una institucin efectiva y creble, con personal y equipos apropiados, que tenga validez ante la comunidad y el resto de las instituciones pblicas y del sector privado por su adecuada capacidad de gestin. La necesidad de disponer de equipos de profesionales de alto nivel (dentro y fuera de la

institucin) y de alianzas institucionales estratgicas para plantear alternativas de solucin de los problemas. La necesidad de compartir una gestin operativa que muestre resultados concretos de mejoramiento ambiental, con una visin estratgica de largo plazo para implementar procesos como el ordenamiento territorial y la evaluacin ambiental estratgica, entre otros. El apoyo al desarrollo del seguimiento del desempeo ambiental.

Necesidad de especicar la situacin de las capacidades institucionales disponibles antes de abordar su fortalecimiento Sera necesario considerar la disponibilidad de categoras de programas de fortalecimiento institucional con la consideracin de etapas a alcanzar por la institucionalidad. Estas podran ser, por ejemplo: (i) etapa de formacin; (ii) etapa de desarrollo o consolidacin; y (iii) etapa de transformacin. Cada uno de los programas debera establecer sus propios indicadores de gestin, que den cuenta sobre el grado de avance en los procesos de fortalecimiento de las instituciones, en funcin de qu se espera lograr con el proceso. Los indicadores podran ser denidos de acuerdo a los alcances del fortalecimiento (en las personas, en las instituciones o en la sociedad), segn el siguiente esquema:

Etapas / Niveles

Personas

Instituciones

Sociedades

En formacin Desarrollo Transformacin

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Las situaciones anteriores reejan la necesidad de reforzar los anlisis institucionales previos a n de determinar cules son los esfuerzos iniciales requeridos para asegurar que todos los componentes de las operaciones tendrn las condiciones mnimas para su ejecucin, incluyendo la aplicacin de los ajustes correspondientes durante la fase de diseo. Por ejemplo, no basta considerar el diseo de un reglamento; se debera contar tambin con las capacidades para entenderlo, asimilarlo, validarlo y aplicarlo. Apoyo a la formacin de capacidades en recursos humanos Es necesario considerar que se trabaja con recursos humanos que cambian y que, por lo tanto, es til asumir una forma permanente de capacitacin y validacin. Esto se complementa con el nfasis en el desarrollo de nuevas capacidades para la gestin en los recursos humanos (habilidades organizacionales), que son diferentes de los contenidos tcnicos ambientales tradicionales. Por ejemplo, actualmente se requiere ms capacidad de gerenciamiento y negociacin que conocimiento sobre aspectos ecolgicos o de contaminacin. Es clave la generacin de una instancia de capacitacin permanente del personal en temas bsicos, tales como: gestin y gerenciamiento, formulacin de polticas, planicacin estratgica, evaluacin y seguimiento de proyectos, evaluacin ambiental, planes de adecuacin ambiental, ordenamiento territorial y valoracin econmica, participacin ciudadana, prevencin y resolucin de conictos, ordenamiento territorial, entre otros. La capacidad no es slo el desarrollo de recursos humanos. Se trata de adquirir habilidades para usarlas, incorporando aspectos tales como el concepto de servicio al cliente interno y externo, el trabajo e integracin de equipos, y la motivacin y comunicacin, entre otros. Incentivo y mejoramiento de mecanismos de difusin En el diseo de los programas de fortalecimiento es importante incorporar componentes y/o acciones tendientes a mejorar la difusin de sus objetivos, alcances, productos y estrategias de trabajo, con la nalidad de que los procesos de gestin y

la organizacin no se vean afectados por el desconocimiento de los actores claves. Esto es importante ante la incertidumbre generada por los nuevos retos impuestos y las expectativas existentes a nivel interno y externo, incluyendo las prioridades y planteamientos que las autoridades de los gobiernos determinan en su gestin. En este marco, se maniesta un evidente gigantismo de las legislaciones ambientales, las que incursionan en materias tan diversas como el uso de recursos naturales, la calidad ambiental, el ordenamiento territorial, entre otros temas. Estos mandatos pueden generar tensiones institucionales debido a conictos de competencia, razn por la cual se necesita establecer acuerdos con los principales aliados para la aplicacin de las leyes. Dado que en general no se comunica adecuadamente lo que se hace y, por lo tanto, no se asegura la transferencia ni el conocimiento de los resultados, se requieren mdulos de comunicacin social que incluyan acciones tales como: Compartir con las posibles entidades ejecutoras las nalidades que se persiguen. Dar a conocer las reglas del juego y las posibilidades que se ofrecen. Hacer conocer los alcances, las potencialidades y las limitaciones de los programas y recursos. Compartir el desarrollo y los resultados que se van alcanzando con los programas, subprogramas, componentes y proyectos especcos. Evaluar permanentemente los resultados de la estrategia de comunicacin.

Tambin sera necesario involucrar a todo el sector gubernamental que tenga incidencia en las polticas ambientales y lograr una mayor divulgacin de lo que se est haciendo en las dems instituciones para lograr su consolidacin. En este sentido, debera haber una fuerte internalizacin de los mecanismos de coordinacin, tanto interna como interinstitucional, para que todo el mundo entienda el qu y el porqu del fortalecimiento de la gestin ambiental y el rol de una operacin especca. Para ello debera existir un engranaje

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adecuado que pueda coordinar las acciones ambientales hacia afuera de las instituciones. Necesidad de un acuerdo entre el Banco, las entidades responsables de los pases y los consultores sobre lo que se espera del trabajo contratado La presencia de especialistas del BID y de consultores con amplia experiencia sobre la gestin ambiental latinoamericana ha sido un apoyo importante en el proceso de diseo y negociaciones, a n de contrastar propuestas y realidades y llegar a las mejores alternativas. Igualmente, su aporte en el seguimiento y evaluacin resulta especialmente valioso. En el diseo estratgico de futuros programas sera de gran utilidad realizar un examen cuidadoso de la contratacin de empresas consultoras para la ejecucin de altos porcentajes de las tareas comprometidas. Esta decisin tiene, sin duda, repercusiones importantes para la ejecucin de los proyectos, por lo cual resulta clave analizar las caractersticas de las empresas o consorcios a n de garantizar la presencia de conocimientos reales comprobables sobre el pas y los temas a tratar, adems de incluir expertos de la regin con experiencia efectiva en gestin ambiental. Adems, es importante contar con contrapartes nacionales con experticia y trayectoria necesarias, ya que no siempre las entidades ejecutoras disponen de contrapartes tcnicas que puedan asumir las demandas del trabajo. Una de las principales propuestas en este estudio es que no debera iniciarse la ejecucin de las operaciones sin haber establecido un acuerdo explcito sobre productos, alcances, enfoques y metodologas, entre el Banco, las instituciones involucradas, las unidades de coordinacin o similares, y los ejecutores. Necesidad de anar las estructuras administrativas Una de las propuestas especcas para la ejecucin de los programas seala que es necesario reforzar el enfoque en unidades o esquemas de administracin promotoras o facilitadoras de los procesos de fortalecimiento institucional, donde las mismas instituciones tengan un rol preponderante en la implementacin de los programas, asegurando de este modo la internalizacin de

las capacidades generadas. Para ello, se requiere denir en cada caso la estrategia o esquema de administracin que responda de manera ms cercana al enfoque promotor o facilitador de procesos. El uso de unidades coordinadoras es viable siempre y cuando no duplique las decisiones, no atente contra la creacin efectiva de las capacidades en las instituciones, ni se creen estructuras paralelas que inhiban el desarrollo institucional. Los resultados de los estudios de caso recomiendan que la coordinacin de operaciones futuras se enfoque en dos vertientes que no se superpongan: (i) una relacionada con la supervisin de la ejecucin, teniendo en cuenta el cumplimiento de las metas nancieras, de vericar el seguimiento de las normas del reglamento operativo en cada caso y de exigir a los responsables la presentacin de informes peridicos de avance que sean necesarios; y (ii) otra que garantice, los aspectos sustantivos con amplitud poltica, desarrollando el vnculo necesario de las acciones de los programas con la visin estratgica y las polticas de los gobiernos. Mediante la incorporacin de componentes de fortalecimiento administrativo en las instituciones para manejar operaciones del Banco se mejoraran las posibilidades de alcanzar una mayor comprensin de los procedimientos y requerimientos del BID y se reforzaran los procesos internos de gestin, permitiendo que los esfuerzos se destinen a los temas que son realmente importantes. Es comn que la detencin de los procesos se vincule a ineciencias administrativas. Adems, los reglamentos operativos debieran ser formulados en trminos lo sucientemente generales para que se adapten a las polticas ambientales de los diferentes gobiernos y a las contingencias que, en un momento dado, exijan reformular las prioridades ambientales. Reforzamiento del seguimiento Las iniciativas propuestas son de relevancia tanto para el BID como para las entidades ejecutoras en los pases. Entre las consideraciones ms importantes para el Banco se encuentran: Tener especial cuidado de vericar los cambios ocurridos en los pases entre el diseo y la ejecucin de las operaciones. Esto deman-

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da un mayor esfuerzo de discusin e internalizacin por parte de los ejecutores de las propuestas y productos y generar un proceso permanente de involucramiento de los actores, dada la alta movilidad del personal que participa como contraparte local. Ampliar el uso de auditoras al n de cada ao para vericar los avances sustantivos y administrativos de las operaciones, revisar la agenda del ao siguiente, proponer los ajustes necesarios y mejorar la comunicacin de resultados y objetivos hacia los actores. Poner atencin en los equipos de contraparte para anar las habilidades requeridas por la operacin y exigir una mayor capacidad de respuesta frente a los desafos de las operaciones por parte de los ejecutores.

cialistas contratados temporalmente, estableciendo criterios de transferencia efectiva de conocimiento. Uso de indicadores Finalmente este tipo de operaciones demanda el uso de indicadores orientados a identicar la forma como se va dando el proceso de fortalecimiento. Por lo tanto, no slo son necesarias las metas fsicas, sino que deberan incorporarse acciones e indicadores sustantivos que midan el fortalecimiento institucional. Se propone para esos nes utilizar criterios vinculados a metas y a impactos. Los de metas se obtienen de cada componente de las operaciones. Para determinar el impacto del fortalecimiento se podran usar variables, tales como: Percepcin de los actores respecto al grado de conocimiento de la operacin, validez de los contenidos, impacto de la operacin sobre los temas relevantes desde el punto de vista ambiental, y efectos en el mejoramiento de las capacidades de gestin. En una encuesta anual debera vericarse la opinin de, al menos, tres grupos de actores: los ejecutores directos, la entidad pblica de contraparte y los lderes sociales. La obtencin de informacin sobre el incremento de los recursos disponibles para el tema ambiental en los sectores pblico y privado, al menos a nivel de recursos humanos, equipamiento, inversiones y consultoras.

Entre las consideraciones ms importantes para los ejecutores se encuentran: Asegurar recursos para la viabilidad de propuestas por medio de la bsqueda de continuidad y autosostenibilidad, y de trabajar ms en los procesos de gestin interna que en la aplicacin de normas y procedimientos. En general, las operaciones incluyen el cumplimiento de hitos pero no verican procesos (por ejemplo, se prepara un anteproyecto de reglamento, pero se descuida su promulgacin y aplicacin). En estos casos, el seguimiento es slo de metas pero no de carcter sustantivo desde el punto de vista institucional. Asegurar la transferencia de capacidades institucionales a partir de consultores y espe-

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Referencias
BID. 2000. Informe de terminacin de proyecto (PCR). Preparado por Fernando Soares Bretas. En Informe nal de consultora en Argentina. Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (AR-0065). Evaluacin de proyectos de desarrollo institucional en medio ambiente (TC-0106043-RS), P. Matus. Gonzlez, F., J. Ahumada y M. Galindo. 2002. Evaluacin de proyectos de desarrollo institucional en medio ambiente. Colombia: Programa Ambiental CO-0041. Holm-Nielsen, N. 2002. Analyzing Project Design A Tool to Compare Theory and Practice in Environmental Governance. Washington, D.C. Jimnez, A. 2002. Evaluacin de proyectos de desarrollo institucional en medio ambiente (TC-0106043RS). El Salvador. Matus, P. 2002. Informe nal de consultora en Argentina. Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (AR-0065). Evaluacin de proyectos de desarrollo institucional en medio ambiente (TC-0106043-RS). Trllez, E. 2002. Informe de la Consultora en Per: Programa para el Fortalecimiento Institucional Ambiental ATN/JF-5123-PE. Evaluacin de proyectos de desarrollo institucional en medio ambiente (TC0106043-RS).

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Anexo 1 Descripcin de la metodologa para la revisin y evaluacin del fortalecimiento institucional ambiental
ENFOQUE DE LA METODOLOGA La metodologa busc dar cuenta de la sistematizacin de las conclusiones especcas en el marco de una visin global que permita al Banco identicar aquellos aspectos que deben ser perfeccionados para alcanzar mejores niveles de fortalecimiento institucional por medio de sus operaciones. El objetivo del trabajo fue generar conocimientos para el diseo y ejecucin de futuras operaciones. El fortalecimiento institucional no se entendi slo como uso de procedimientos, inyeccin de recursos e involucramiento de actores, sino que tambin se consider al conjunto de factores que se relacionan entre s de manera dinmica, multivariable y diferencial entre un pas y otro, para aplicar las polticas. En este caso, la idea fue observar la evolucin del fortalecimiento institucional, rescatando lecciones, aportes y elementos que ayudan a identicar principios de mejoramiento continuo para las operaciones del Banco. La metodologa compar situaciones previas y posteriores a la ejecucin de los programas, incluyendo la forma en que se dise y ejecut la operacin, la identicacin de las principales lecciones aprendidas y la percepcin de los actores en cuanto al proceso implantado. Estuvo basada en los siguientes cuatro aspectos centrales: Situacin previa. Se incluye el anlisis de la justicacin inicial de la operacin, la identicacin de los problemas ambientales que dan origen a la operacin, el dimensionamiento de las necesidades que seran cubiertas, la capacidad institucional ambiental disponible y el contexto del pas antes de la ejecucin de las respectivas operaciones de fortalecimiento. Proceso de fortalecimiento. Incluye el anlisis del diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las operaciones, con nfasis en la percepcin de los actores involucrados en cada etapa. Situacin posterior. Incluye el anlisis de los resultados de las operaciones respecto a la gestin ambiental, a la contribucin a la institucionalidad, a la situacin posterior de los problemas ambientales que le dieron origen, a la capacidad institucional despus de la ejecucin de las operaciones e identicacin de sus aportes al pas. Proceso de sntesis. Incluye las conclusiones y recomendaciones que surjan de la revisin de las intervenciones del Banco en respuesta al proceso de fortalecimiento institucional.

Se sistematizaron antecedentes documentales y de percepcin de actores relevantes respecto al desarrollo de las cooperaciones y sobre lecciones aprendidas. Se busc la identicacin de factores crticos del contexto en que se iniciaron los proyectos de fortalecimiento y de cmo se dio respuesta o se impact sobre la situacin ambiental e institucional en los mbitos o propsitos para los cuales fueron considerados. Se consideraron procesos formales y no formales, as como los resultados colaterales signicativos. FASES DE LA METODOLOGA La metodologa se estructur sobre la base de la aplicacin de las cuatro fases identicadas en el enfoque anterior. El desarrollo de la secuencia sigui el esquema que muestra la gura 1.

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Figura 1. Fases de la Metodologa


FASE I Situacin previa
Problemas ambientales prioritarios Capacidades institucionales Visin estratgica Demandas institucionales Contexto sociocultural poltico, econmico y ambiental

FASE II Programa de fortalecimiento


Diseo Ejecucin Evaluacin

Contexto sociocultural poltico, econmico y ambiental Historial de la operacin

FASE III Situacin posterior


Problemas prioritarios del medio ambiente Capacidad institucional Visin estratgica

FASE IV Proceso de sntesis


Conclusiones / recomendaciones especficas para los pases Conclusiones / recomendaciones generales para las operaciones de fortalecimiento institucional

En estas fases la informacin se obtuvo sobre la base de informes y documentos disponibles, y de la percepcin de los actores involucrados en cada caso.

Fase I: Revisin de la situacin ambiental del pas antes del proyecto En esta fase se obtuvo informacin pertinente y relevante para establecer los factores claves que justicaron el diseo e implementacin de la operacin. En la gura 2 se muestra un esquema general de la Fase I con los temas claves que ameritan una revisin. Fase II: Programa de fortalecimiento Esta fase culmin con la preparacin de informacin vinculada a: (i) una descripcin de la operacin segn sus principales caractersticas; y (ii) un historial de la operacin con el anlisis del diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin. La descripcin estuvo basada en los contenidos conceptuales y operacionales de las operaciones. En los aspectos conceptuales se incluy: (i) la justicacin inicial de la operacin; (ii) los objetivos y nalidad con que fue creado el proyecto de fortalecimiento institucional; (iii) los componentes de la

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Figura 2. Esquema general de los contenidos de la Fase I Revisin de la situacin inicial

EJEMPLOS DE ASPECTOS Y CONTENIDOS QUE SE REVISARON

Problemas ambientales prioritarios


Utilizacin de informacin disponible en los pases y en el BID Identificacin de aspectos ambientales que requeran ser abordados por medio del fortalecimiento institucional Uso de fuentes documentales (informes, publicaciones oficiales, revisiones especficas, registros de percepcin de actores principales, informacin de medios de comunicacin, etc.) Focalizacin a aquellos componentes ambientales directamente vinculados con las operaciones

Capacidad institucional existente


Disponibilidad de polticas ambientales e integracin de dimensin ambiental en polticas sectoriales Competencias y facultades institucionales (marco legal aplicable) Nivel de coordinacin interinstitucional (cooperacin interna y externa) Descentralizacin y capacidades institucionales de autoridades (nacionales / regionales / locales) Instituciones y organizaciones pblicas y privadas operativas Disponibilidad y nivel de implantacin de instrumentos de gestin Estructura funcional y lo que operaba en la prctica Recursos humanos Recursos financieros Informacin ambiental y recursos de apoyo Instrumentos de participacin ciudadana y mecanismos de resolucin de conflictos Involucramiento de actores

Visin estratgica
Principales temas que se deseaban abordar Objetivos y metas propuestas Resultados esperados Estrategia de trabajo adoptada para el fortalecimiento Justificacin del modelo institucional y de gestin ambiental adoptado Expectativas de la gestin ambiental (corto / mediano / largo plazo) Actores y coalicin de actores ms relevantes y sus visiones particulares

Contexto sociocultural, poltico y econmico


Integracin a otros procesos de modernizacin del Estado Vinculacin con autoridades polticas Implicancias sobre marco poltico administrativo del pas Prioridad del tema ambiental (ciudadana / autoridades / servicios pblicos / sector privado) Relacin entre problemas ambientales y desarrollo del programa de fortalecimiento

Otros aportes
Recopilacin de cualquier otro antecedente disponible que permita explicar el contexto, las variables o decisiones que influyeron en los contenidos de la operacin de fortalecimiento institucional ambiental Identificacin de proyectos o programas destinados al fortalecimiento institucional con aportes de otras organizaciones

CARACTERIZACIN DE LA SITUACIN INICIAL (ANTES DEL PROYECTO DE FORTALECIMIENTO)

operacin; (iv) los riesgos identicados para la ejecucin del proyecto y su manejo; (v) la organizacin y administracin para la ejecucin de las tareas; (vi) la disponibilidad de indicadores de xito o de seguimiento del proyecto previsto en su diseo; (vii) los cambios introducidos durante la ejecucin del proyecto; (viii) los factores internos y externos que afectaron el diseo, puesta en marcha y ejecucin (ix) los actores involucrados en cada etapa del proyecto; (x) el nivel de receptividad y resistencia por par-

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te de los organismos involucrados; (xi) las expectativas y necesidades resueltas por el proyecto; (xii) la aplicacin de resultados o de recomendaciones o ejecucin de acciones; (xiii) las dicultades asociadas a los costos y nanciamiento; (xiv) la sostenibilidad de las acciones con posterioridad a la operacin; (xv) el rol del Banco en el diseo, supervisin y acompaamiento de la operacin; (xvi) la difusin de las metas y resultados hacia los diversos actores; (xvii) la diversidad del proyecto en sus componentes e identicacin de actividades no directamente institucionales; y (xviii) la vinculacin con otras operaciones de fortalecimiento institucional. En los aspectos operacionales, se busc la caracterizacin de acuerdo a los siguientes elementos: (i) costos asociados al diseo, preparacin y seguimiento de la operacin por categora y fuente segn: salarios; consultoras individuales; consultoras/estudios; capacitacin; inversiones; infraestructura: gastos generales (equipos, evaluaciones/auditoras, contingencias, imprevistos); administracin; gastos de diseo, preparacin y seguimiento; y otros; (ii) apoyo externo para la preparacin y supervisin de las etapas de diseo, ejecucin y evaluacin del programa, tales como misiones, expertos del Banco, consultores y tiempo de consultora; y (iii) cuanticacin de productos o resultados obtenidos segn tipologa (publicaciones, estudios, consultoras, personas capacitadas, talleres realizados, leyes o reglamentos operativos, proyectos nanciados, entre otros). En relacin al historial del proyecto, se busc la reconstruccin de todo el proceso de desarrollo, considerando la caracterizacin de las diferentes etapas, desde la identicacin y programacin, hasta la evaluacin y persistencia en el tiempo de los resultados obtenidos. En la gura 3 se muestra un esquema general del proceso y el tipo de caracterizacin que se busc realizar en los componentes.

Fase III: Revisin de la situacin institucional despus de la operacin En esta fase se busc reconocer los resultados obtenidos con el fortalecimiento e identicar de qu manera se haban dado cuenta de cambios en la capacidad institucional. Esto requiri la comparacin con el contexto dado por la informacin obtenida en la Fase I. Las actividades contempladas en este mbito se muestran en la gura 4. Al igual que en la Fase I, el anlisis se realiz sobre la base de informacin disponible y la percepcin de los actores. En ausencia de indicadores explcitos en las operaciones se usaron algunos aspectos de las capacidades de gestin para vericar el cumplimiento de metas, por ejemplo: (i) polticas, estrategias y planes; (ii) legislacin y reglamentos; (iii) recursos institucionales (presupuestos, personal, equipos e infraestructura); (iv) instrumentos de gestin; (v) inversiones ambientales pblicas; y (vi) apoyo externo (ONG ambientales y otras instituciones pblicas y privadas. Fase IV: Lecciones y recomendaciones El cruce de la informacin recogida permiti la identicacin de factores crticos respecto de la incidencia efectiva de las operaciones de fortalecimiento sobre la situacin ambiental e institucional de los pases. En esta fase, se sistematiz la informacin y se obtuvieron lecciones y recomendaciones basadas en la revisin de conclusiones especcas por etapas y la formulacin de conclusiones generales. Respecto al diseo, ejecucin y evaluacin de las operaciones, se establecieron lecciones y recomendaciones basadas en los resultados concretos de las operaciones. Se puso nfasis en los elementos destinados a evaluar el fortalecimiento institucional, tales como: (i) comparacin de los objetivos propuestos en el proyecto con los logros reales; (ii) estrategia usada para superar las deciencias; (iii) anlisis de factores externos o determinados escenarios que afectaron o potenciaron los resultados; (iv) identicacin de factores clave, tales como nivel de complejidad, nmero de componentes, modicacin de los proyectos a causa de desastres, dicultades de la implementacin y cambios en las prioridades de los gobiernos; (v) mbitos donde con mayor frecuencia se observan xitos y fracasos; (vi) anlisis de la me-

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Figura 3. Proceso de implementacin de la operacin y aspectos claves a revisar mediante la metodologa

Creacin de condiciones

Ejecucin Evaluacin

Identificacin y programacin Preparacin y diseo Supervisin Aprobacin y puesta en marcha

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Justificacin de la operacin y de la priorizacin / seleccin de temas Objeto y razn fundacional de instituciones / leyes / instrumentos propuestos Claridad y consenso social de objetivos y metas Problemas ambientales donde se prioriz el trabajo Capacidades disponibles Identificacin componentes principales y costos estimados Riesgos identificados Principales actores Otros

Diagnsticos institucionales y ambientales Revisin de alternativa institucional impulsada por el Banco Desafos para los pases derivados de clusulas contractuales, alternativa escogida y tamao de proyectos Anlisis de problemas intrnsecos (componentes, tamao, costos, condicionamientos, ejecutores, etc.) Nivel de involucramiento de los actores claves Metodologa utilizada y formas de trabajo Involucramiento de otras instancias relevantes (Ministerio de Finanzas, Contralora, Ministerio Planificacin u otros) Tipos de instrumentos de gestin ambiental asociados (EIA, normas, informacin, auditoras, ordenamiento territorial y otros) Formas y tipos de asistencia tcnica (apoyo nacional e internacional, consultoras individuales, estudios, etc.) Recursos disponibles (nacionales, Banco) Organizacin de la contraparte local Integracin con otros programas de cooperacin afines (en ejecucin o por ejecutar) Otros

Programas de entrenamiento y capacitacin en temas ambientales, instrumentos, gestin de proyectos, etc. Difusin de objetivos, componentes y actividades diseadas Involucramiento de actores Obtencin de apoyo poltico para la puesta en marcha y ejecucin Elaboracin y perfeccionamiento legislacin aplicable Modalidad de trabajo de contrapartes nacionales e instancias del Banco (Sede y Representaciones) Acciones especficas para enfrentar riesgos Organizacin y forma de administracin adoptada Modificaciones de la operacin o sus componentes Otros

Nmero, propsitos, conteni dos, misiones de asistencia tcnica del BID Operatividad de la organizacin y forma de administracin adoptada Mtodos, tcnicas y activida des realizadas para acompaar la ejecucin Plazo de trmino de etapas Recepcin, revisin y aprobacin de productos y resultados operativos Sistemas de seguimiento utilizados y control de gestin en las etapas de ejecucin Soporte tecnolgico utilizado Mecanismos y criterios para la contratacin de consultoras, asesoras y apoyo de expertos Calidad de los contenidos de los TdR Mecanismos de control financiero Dificultades durante la ejecucin del proyecto Medidas de correccin y contingencia aplicadas Mecanismos de incorporacin de actores en los componentes Nivel de especializacin del Banco para dar seguimiento Otros

Mecanismos implementados para la evaluacin (revisiones de medio trmino, informes anuales de avance, PCR con productos y resultados) Tipologas y aplicacin de indicadores (cuantitativos y cualitativos) de acuerdo a consideraciones establecidas en la etapa de diseo y su verificacin durante las instancias de evaluacin Participacin de los actores clave en los procedimientos de evaluacin (Representacin del Banco, Sede del Banco, contrapartes locales y actores involucrados en los componentes del proyecto) Disponibilidad de documentos e informes de evaluacin y calidad de los contenidos respecto de la verificacin de cumplimiento de objetivos, metas e impacto Percepcin de los actores respecto del desarrollo de las etapas de diseo, ejecucin y trmino (evaluacin ex post) Otros

Figura 4. Esquema general de los contenidos de la Fase III Revisin de la situacin posterior

EJEMPLO DE ASPECTOS Y CONTENIDOS A REVISAR

Problemas ambientales prioritarios


Obtencin de informacin actualizada de los mismos componentes ambientales considerados en la Fase I, incluyendo otros aspectos incorporados durante la ejecucin

Capacidad institucional existente


Revisin de las capacidades institucionales y de gestin disponibles despus de la ejecucin en relacin a las prioridades definidas al comienzo y que han sido desarrolladas en los diferentes componentes

Visin estratgica
Revisin de logros alcanzados vinculados con la visin estratgica adquirida para abordar las prioridades ambientales e institucionales en el proyecto Cambios generados o efectos sobre el proceso

Contexto sociocultural, poltico y econmico


Revisin de contexto en que se inserta, la capacidad institucional y la visin estratgica

Otros aportes
Incorporacin de aspectos que se hayan generado como resultado de la operacin y que entreguen una idea respecto de las prioridades ambientales e institucionales Identificacin de valores no formales aadidos en las instituciones, como procedimientos, cultura, estilos de trabajo, etc.

CARACTERIZACIN DE LA SITUACIN POSTERIOR (DESPUS DE LA OPERACIN DE FORTALECIMIENTO)

dida en que las instituciones han sido tiles, identicando hasta dnde se ha podido producir el cambio deseado; (vii) revisin de los supuestos de los modelos y las condiciones necesarias para su aplicacin y anlisis de los efectos que origin su aplicacin; (viii) comparacin de los problemas que se queran enfrentar antes y despus de la solucin institucional; (ix) anlisis de las debilidades y falencias todava existentes en los pases a pesar de los avances hechos en relacin con los proyectos de fortalecimiento; (x) identicacin de buenas prcticas de los proyectos en los mbitos tcnico-ambiental, administrativo, gestin, participacin, manejo nanciero, seguimiento, etc.; (xi) permanencia y sostenibilidad de los resultados y logros obtenidos a travs del proyecto y que dan cuenta de cambios en la institucionalidad y la gestin de los temas ambientales claves denidos como eje estratgico de trabajo; (xii) mejoramiento de condiciones en el pas, tanto en el tema ambiental como en otros mbitos de la gestin pblica y privada una vez terminado el proyecto; (xiii) vinculacin de los impactos y logros del proyecto con

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la evolucin del tema ambiental en los pases; (xiv) grado de adaptacin de la institucionalidad a las realidades del pas (insercin efectiva o supercial) sobre la base del contraste de la situacin anterior y posterior; (xv) aspectos que han sido mejorados y que son atribuibles al fortalecimiento institucional desarrollado, evaluando la utilidad prctica para el contexto general de la gestin ambiental de los pases; y (xvi) nivel de institucionalizacin efectiva de los procesos desarrollados y su proyeccin a los niveles regionales y locales, incluyendo exibilidad y dinamismo de las instituciones creadas en relacin con los procesos cambiantes en los pases. En relacin a las lecciones y recomendaciones generales respecto al fortalecimiento institucional, los aspectos claves de las operaciones a considerar para la formulacin de conclusiones generales fueron, entre otros: (i) situacin de la capacidad institucional antes y despus; (ii) objetivos y metas; (iii) razones y justicacin que dieron origen o sustento a las operaciones; (iv) caractersticas del diseo; (v) actividades previstas; (vi) caractersticas de la ejecucin; (vii) resultados obtenidos; (viii) grado de

Cuadro 1. Instancias de la estructura de funcionamiento INSTANCIAS Contraparte formal del BID Asistencia tcnico/operativa del BID PROPSITOS INTEGRANTES Ricardo Quiroga Charles Fortin Luis Estanislao Echebarra Gilbert Nolet Virginia Alzina

Dar orientaciones a la marcha del trabajo

Asegurar el cumplimiento de los propsitos y agenda de trabajo

Coordinador del programa

Aplicar las medidas de gerenciamiento para ejecutar el trabajo de los puntos focales Mantener una estrecha vinculacin con especialistas ambientales del BID respecto a niveles conceptuales y procedimentales Aplicar la metodologa en cuatro pases prioritarios, autorizados por el BID y propuestos por el coordinador

Guillermo Espinoza

Consultores individuales

Patricia Matus (Argentina) Andrs Jimnez (El Salvador) Elosa Trllez (Per) Francisco Gonzlez (Colombia) Contrapartes locales: Eduardo Beaumont (Secretara de Desarrollo Sustentable y Poltica Ambiental, Argentina); Mara Victoria Cifuentes (MINAMBIENTE, Colombia); Victor Hugo Jovel (MARN, El Salvador); y Mariano Castro (CONAM Per) Apoyo en Representaciones BID: Rolando Jirn (Representacin en Argentina); Jairo Salgado (Representacin en Colombia); Luis Oberti (Representacin en El Salvador); y Alfonso Tique (Representacin en Per)

Puntos focales en los pases

Apoyar el desarrollo del trabajo y la coordinacin interna para facilitar procesos

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cumplimiento de las metas de los proyectos; (ix) criterios e indicadores de evaluacin, seguimiento y xito; (x) correspondencia de las metas con las necesidades de los pases; (xi) permanencia en el tiempo de los logros alcanzados por las operaciones; (xii) grado de apropiacin de resultados; (xiii) lecciones aprendidas; (xiv) principales debilidades que presentan las agencias; (xv) herramientas comunes ms utilizadas para el diseo, ejecucin y evaluacin de los proyectos; (xvi) reas donde el Banco debe trabajar; (xvii) reas donde el Banco no debe involucrarse; y (xviii) prioridades temticas y operativas. CONFORMACIN DEL EQUIPO DE TRABAJO Para la ejecucin de las actividades previstas se organiz una estructura de funcionamiento que contempl: (i) una contraparte formal del BID; (ii) una asistencia tcnico/operativa del BID; (iii) la coordinacin del programa; (iv) consultoras individuales en cuatro pases seleccionados; y (v) puntos focales en las Representaciones del BID e instituciones nacionales ejecutoras. El cuadro 1 detalla el propsito de cada instancia y las personas que participaron en la estructura de trabajo. HITOS EN LA APLICACIN DE LA METODOLOGA El desarrollo del trabajo contempl los hitos que se presentan en el cuadro 2. En los prrafos siguientes se describen los contenidos y secuencia de cada hito considerado para la aplicacin integrada del programa a los pases seleccionados. ACTORES INVOLUCRADOS Entrevistas En cada pas se involucraron actores mediante entrevistas semiestructuradas y asistencia a los talleres de validacin. Los temas considerados en las entrevistas fueron: (i) identicacin y relacin con la operacin; (ii) rol en la institucionalidad ambiental del pas; (iii) contexto en que se desarroll la operacin; (iv) caractersticas de las distintas etapas de la operacin; v) condiciones para la puesta en marcha de la operacin; y (vi) principales resultados / conclusiones / recomendaciones. Talleres Taller inicial de especialistas Al inicio del trabajo, se convoc a los consultores de cada pas para analizar los productos esperados, recoger inquietudes, aclarar conceptos y denir criterios comunes de trabajo. Tambin se analizaron los alcances de las entrevistas e identicacin de los actores que seran considerados. Como resultado de este taller, los consultores ajustaron la metodologa a la realidad de cada operacin. Estos antecedentes fueron incluidos en los respectivos planes de trabajo de cada pas. La reunin inicial fue realizada en Santiago de Chile, los das 3 y 4 de diciembre de 2001. Los objetivos de la reunin fueron: (i) discutir los alcances del trabajo; (ii) denir las necesidades de informacin; (iii) acordar la estructura de trabajo; (iv) revisar el plan de trabajo general; y (v) acordar los contenidos de los planes de trabajo por pas. La metodologa utilizada en el taller estuvo basada en: (i) una exposicin de los alcances generales del proyecto; (ii) un anlisis de la realidad de los pases; (iii) una discusin sobre conceptos y productos; y (iv) un registro de los acuerdos alcanzados durante el taller, los que sern incorporados como un anexo del plan general de trabajo.

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Cuadro 2. Hitos
PASOS I. Organizacin a) c) Conformacin de ncleo central Designacin de contrapartes locales Dar un marco conceptual al trabajo Especicar metodologas y agenda de trabajo Coordinar actividades locales Coordinar actividades con el Banco b) Preparar TdR y seleccin de consultores d) Denicin de punto focal en Representaciones del BID II. Informacin general sobre proyectos a) Agenda de trabajo, incluyendo ndice de informe nal Denir actividades especcas para alcanzar los propsitos perseguidos Disponer de informacin general Disponer de informacin general Disponer de informacin general Disponer de informacin general FINALIDAD

b) Identicacin de documentos en pases prioritarios (4) c) Ver otros proyectos de agencias relacionadas en los 4 pases

d) Informacin proyectos complementarios en otras operaciones del BID (dcada 1990-2000) e) a) Resumen de proyectos institucionales en pases Preparacin de acuerdos formales y motivacin de los paises para apoyo local Ejecucin de tareas en los pases Plan general de trabajo Talleres Iniciales Talleres nacionales Talleres de trmino d) Informes de progreso e) Informes nales III. Diagnstico de pases

Disponer de acuerdos formales Ajustar metodologa Aplicar metodologa Denir marco conceptual y operativo Ajustar metodologa a realidad de operaciones Acordar mtodos y formas de trabajo Validar resultados en los pases Validar resultados en el Banco Vericar la marcha del trabajo Presentar resultados por pas y globales

b) Ajustes de metodologas y requisitos segn pas c) a) c) IV. Marco general b) Planes por pases

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Taller en Argentina El 27 de mayo se realiz el taller de validacin en Buenos Aires, con la participacin de 17 actores relevantes. La agenda de trabajo del taller fue la siguiente:
Fecha: Hora: Lugar: 27 de mayo de 2002 9:30 a 13:00 horas Representacin del Banco Interamericano de Desarrollo Esmeralda 130, piso 16 Palabras de bienvenida, Jorge Elena, Representante del BID Proyecto REFINA, Guillermo Espinoza, Coordinador General del proyecto Evaluacin del PRODIA, Patricia Matus, Consultora Caf Comentarios Sra. Patricia Galn, Consultora Comentarios Sr. Ral Castellini, Ex coordinador del PRODIA Comentarios Sr. Eduardo Beaumont, Asesor Secretara de Desarrollo Sustentable y Poltica Ambiental, Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente Comentarios y discusin, aportes de los participantes Clausura del taller

9:30 9:40 9:50 10:45 11:00

11:30 13:00

Taller en Colombia El taller de validacin se desarroll el 21 de mayo. La agenda de trabajo del taller fue la siguiente:
Fecha: Hora: Lugar: Direccin: 8:15 AM. 8:20 AM. 8:30 AM. 21 de Mayo de 2002 8:00 a.m. - 12:00 m Facultad de Estudios Ambientales y Rurales de la Ponticia Universidad Javeriana Transversal 4 No. 42 00 Piso 8 Sala de Consejo Palabras de Bienvenida y presentacin del taller (Francisco Gonzlez). Evaluacin de proyectos de Desarrollo Institucional en Medio Ambiente. Doctor Guillermo Espinosa Coordinador General del Proyecto BID. Anlisis del programa de Fortalecimiento Institucional Ambiental de Colombia. Francisco Gonzlez L. De G. Caf Presentacin: Orlando Saenz Zapata. Director Programa de Medio Ambiente y Habitat de Colciencias. Comentarios y discusin. Proyectos para mejorar el informe presentado: Ideas a incorporar, Ideas a profundizar, Ideas a recomendar. Aportes de los participantes. Clausura del Taller.

9:45 AM 10:00 AM. 10:30 AM. 12:30 AM.

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Taller en El Salvador El taller nacional de consulta se realiz el 11 de mayo. La agenda de trabajo del taller fue la siguiente:
8:00-8:10 hrs. 8:10-8:15 hrs. 8:15-9:15 hrs. 9:20-9:30 hrs. 9:30-9:40 hrs. Palabras de Inauguracin Dra. Ana Mara Majano, Ministra Contexto del estudio realizado, Guillermo Espinoza Resultados, Andrs Jimnez Comentarios de Lic. Jos Benjamn Ynes, Jefe de la Unidad Ambiental del MOP, sobre los resultados de ambas asistencias tcnicas incluido en el estudio realizado Intervencin de la Lic. Sonia Ivett Snchez, Directora de Normas y Polticas del MARN, sobre los resultados respecto al SINAMA, con nfasis a la Poltica Nacional del Medio Ambiente Opinin del Ing. Hernn Romero Chavara, Especialista Sectorial del BID, sobre resultados de ambas Asistencias Tcnicas relacionadas en el informe REFINA Coffee Breack Discusin general sobre los resultados y lecciones Almuerzo

9:40-9:50 hrs. 10:0010:30hrs. 10:30-12:00 hrs. 12:00 hrs.

Taller en Per El taller de validacin fue realizado el da 26 de abril. La agenda de trabajo del taller fue la siguiente:
15:00 hrs. 15:15 hrs. 15:45 hrs. 16:30 hrs. 17:00 hrs. 18:00 hrs. Palabras de Bienvenida, y presentacin del Taller (Rafael Milln, Subrepresentante del BID). Evaluacin de Proyectos de Desarrollo Institucional en Medio Ambiente Guillermo Espinoza, Coordinador general proyecto BID. Anlisis del Programa de Fortalecimiento Institucional Ambiental del Per Elosa Trllez Sols, Consultora BID. Panel de expertos: Dr. Mariano Castro, CONAM. Dr. Jos Reyes, Red Ambiental Peruana. Ana Mara Gonzlez, DIGESA. Debate abierto de los participantes. Propuestas para mejorar el informe presentado: Ideas a incorporar; Ideas a profundizar; Ideas a reconsiderar. Clausura del Taller.

Taller de sntesis El taller de Washington se realiz los das 10 y 11 de junio de 2002 y se discutieron los resultados obtenidos segn la agenda siguiente.
Lunes 10 junio 14:00 - 14:15 hrs. Presentacin del Taller (W. Arensberg - G. Espinoza) 14:15 - 15:15 hrs. Resultados para Per (E. Trllez) 15:15 - 16:15 hrs. Resultados para el Salvador (A. Jimnez) 16:15 - 16:30 hrs. Descanso 16:30 - 17:30 hrs. Resultados para Colombia (F. Gonzlez) Martes 11 junio 09:00 - 10:00 hrs. Resultados para Argentina (P. Matus) 10:00 - 10:45 hrs. Ronda de conclusiones con los 4 expositores 10:45 - 11:00 hrs. Descanso 11:00 - 13:00 hrs. Discusin general

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LISTADO DE ACTORES POR PAS Argentina


NOMBRE 1. Aldo Rodrguez Salas 2. Alfredo Luis Curri 3. Ariel Carvajal 4. Arturo Gonzlez 5. Carlos Merenson 6. Claude Della Paolera 7. Claudio Colombano 8. Daniel di Gusto 9. Diego Moyano 10. Eduardo Beaumont Roveda 11. Eduardo Soza 12. Federico Moyano 13. Ferrari Bono 14. Gabriela Bretti 15. Graciela Pigretti 16. Hugo Alfredo Pedonne 17. Jorge Aguilar 18. Jorge Gonzlez 19. Jos ngel Perlino 20. Lidia Rodrguez 21. Lilian Boiry 22. Lorenzo Gonzlez Videla 23. Luis Eduardo Briosso 24. Mario Ogara 25. Marta Peffer 26. Marta Susana Juli 27. Nstor Brbaro 28. Norma Cadoppi 29. Patricia Galn 30. Raul Castellini 31. Ral Lasso 32. Ricardo Jileck 33. Ricardo Sani Universidad de Mendoza Consejal de Rosario Director de Tecnologas, Procesos y Servicios Ambientales Emergencias Ambientales, Agencia Crdoba Ambiente Secretario de Desarrollo Sustentable y Poltica Ambiental Sistema Nacional Ambiental Fundacin Argentina Siglo 21 Vicerrector Universidad Nacional de Crdoba GEOS Crdoba Asesor SRNyDS OIKOS Mendoza PNUD Estructuras Institucionales para el Manejo de Cuencas Gerente de Sistemas de Informacin, Agencia Crdoba Ambiente Ex Coordinadora Legal, PRODIA Director de Gestin Ambiental de la Municipalidad de Ro Tercero, Provincia de Crdoba Ex coordinador, PRODIA Rector, Universidad Nacional de Crdoba Inspector del Ente Provincial de Agua y Saneamiento Mendoza Fortalecimiento Institucional Ex Coordinadora, PRODIA Ex Coordinador, PRODIA Asesor legislativo, H. Cmara de Diputados de la Nacin CIPURE- INTI Ex Coordinadora de Educacin, PRODIA Directora Vocal, Agencia Crdoba Ambiente Ex Director, Agencia Crdoba Ambiente Fundacin Argentina Siglo 21 Control de la Contaminacin Industrial Ex Coordinador General, PRODIA Prevencin y Control, Agencia Crdoba Ambiente Jefe de Asesores de la Senadora Directora de la Comisin de Ecologa del Senado de la Nacin Gerente de la Fbrica ATANOR, Ro Tercero CARGO

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NOMBRE 34. Rolando Jirn 35. Sonia Carrasco 36. Susana Laura Fagot 37. Virgilio Cozzi BID PNUD

CARGO

Subsecretaria de Medio Ambiente, Ministerio de Medio Ambiente y Obras Pblicas de Mendoza Asesor internacional

Colombia
NOMBRE 1. Alberto Galn 2. Angela Andrade 3. Antonio Merlano 4. Carlos Costa 5. Claudia Martnez 6. Constanza Chacn 7. Ernesto Guh 8. Fabio Arjona 9. Francisco Arias 10. Francisco Canal 11. Francisco Gonzlez 12. Gerardo Via 13. Germn Beltrn 14. Gladys Pinzn 15. Gloria Ins Quintana 16. Guillermo Espinoza 17. Hernn Aspiazu 18. Hugo Muoz Berro 19. Javier Cuervo 20. John Bejarano 21. Jorge Ahumada 22. Juan Mayr 23. Juana Marino 24. Judith Atencia 25. Lilian Garca de Gonzlez 26. Luis Alfonso Sierra 27. Luis Carlos Roncancio 28. Luis Posada CARGO Ex Director, Unidad de Poltica Ambiental, DNP Directora Tcnica de Ecosistemas, MMA Coordinador del Componente en el ICFES Director de la Unidad Poltica Ambiental, DNP Viceministra del Medio Ambiente (MMA) Asesora, Direccin de Investigacin, Educacin y Participacin DIEP. Directora (E) Ex Viceministro del Medio Ambiente Ex Viceministro del Medio Ambiente Director del INVEMAR Director Asocar Equipo de consultora - Universidad Javeriana Director General Ambiental Sectorial, MMA Profesional especializado, DIEP MMA Fondo Nacional Ambiental, FONAM, MMA MMA, Direccin de Planeacin CED - Chile BID MMA, Unidad Coordinadora BID DNP, Unidad de Poltica Ambiental Equipo de consultora - Fundacin Tecnos Ministro del Medio Ambiente Directora de Poblacin y Ordenamiento Ambiental, MMA MEN. ICFES MMA, Direccin de Planeacin Asesor Divisin Sector Primario, SENA ICFES

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NOMBRE 29. Luz Marina Mantilla 30. Manuel Rodrguez 31. Mara Victoria Cifuentes 32. Mario Sarmiento 33. Maritza Torres 34. Mary Gomez 35. Mauricio Galindo 36. Myriam Corredor 37. Orlando Senz 38. Pablo Manuel Hurtado 39. Ricardo Carrillo 40. Rosalba Ordez 41. Ruben Dario Guerrero Directora del Instituto SINCHI Ex Ministro del Medio Ambiente Jefe de la Unidad Coordinadora DIEP, MMA

CARGO

Coordinadora de educacin ambiental, Ministerio de Educacin Directora de Planeacin y Coordinacin del Sina, MMA Equipo de consultora Ministerio de Educacin Comentarista, Colciencias Componente de Microcuencas Ex Director, Unidad Poltica Ambiental, DNP MMA, Direccin de Planeacin Componente de Microcuencas

El Salvador
NOMBRE 1. Alfonso Sermeo Martnez 2. Ana Mara Majano 3. Ana Mara Soledad Ferrer 4. Benjamn Ynes 5. Bruno Urbina 6. Carlos Armando Linares 7. Carlos Humberto Sosa 8. Cesar Raymundo Funes 9. Cristbal Meja 10. Edmidia Guzmn de Crespn 11. Edmundo Antonio Garca 12. Elizabeth Granados 13. Ernesto Arce 14. Francisco Chvez 15. Francisco Jos Delgado 16. Hernn Romero Cavara 17. Jos Antonio Caldern 18. Jos Benjamn Ynez Paredes 19. Jos Luis Rodrguez 20. Jos Mauricio Tobar 21. Jos Roberto Ramrez MARN MARN MARN MOP, Jefe UA FGR, Jefe UA PADCO Exfuncionario de ANDA MARN MAG, Jefe UA MAG MARN MSPAS, Jefe UA MARN PADCO, Consultor MARN BID MARN MOP (excoordinador 4336) MARN, Directora de Normas MARN MARN CARGO

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22. Jos Roberto Ramrez 23. Luis Angel Oberti Izquierdo 24. Luis Arturo Celis 25. Luis Ernesto Zepeda 26. Magno Tulio Sandoval 27. Mara Luisa Reyna de Aguilar 28. Mara Luisa Reyna de Aguilar 29. Oscar Armando Chinchilla Chicas 30. Oscar Francisco Aguilar 31. Rafael Ernesto Gchez 32. Rafael Guilln Morales 33. Rina Elizabeth de Jarqun 34. Roberto Antonio Rivas Alberto 35. Rosario Arely de Ayala 36. Sal Carrillo 37. Sonia Ivett Snchez 38. Vctor Hugo Jovel Galindo 39. Xiomara Guadalupe Estrada

MARN, Jefe Divisin BID Coordinador de la 5025 MARN PADCO, Consultor MARN MARN, Directora de Planicacin y GE MARN MARN MARN/PNUD, Ocial del PNUD MARN MARN MARN MARN MARN, Consultor MARN MARN MARN

Per
NOMBRE 1. Ada Alegre 2. Alberto Gonzales-Ziga 3. Alexandra Cugler D. 4. Alfonso Tique 5. Ana Maria Gonzlez 6. Andrs Millones 7. Antonio Brack 8. Arnold Millet 9. Carlos Amat y Len 10. Carlos Aranda 11. Carlos Gasco 12. Carlos Lpez Ocaa 13. Carlos Loret de Mola Per Director del Fondo Nacional del Ambiente FONAM Red Ambiental Peruana (RAP) Especialista sectorial encargado de Medio Ambiente en la Representacin del BID en Per. Direccin de Ecologa y Medio Ambiente de la Direccin General de Salud Ambiental (DIGESA) del Ministerio de Salud. Director de Administracin y Finanzas de CONAM Asesor del PNUD Municipalidad de Lima Centro de Investigaciones, Universidad del Pacco Presidente, Comit de Asuntos Ambientales de la Sociedad Nacional de Minera y Petrleos Coordinador del proyecto APGEP/SENREM/AID BID Washington Presidente de CONAM CARGO

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NOMBRE 14. Carlos Ponce del Prado

CARGO Miembro del Consejo Directivo, Director de CONAM representante del Gobierno Central, Presidente Conservacin Internacional. Directora de la Direccin de Asuntos Ambientales, Vice Ministerio de Industria, Ministerio de Industria, Turismo, Negociaciones Comerciales Internacionales MITINCI. Panam Coordinadora Comisin de Medio Ambiente de la Sociedad Nacional de Industrias (SIN) Director de Calidad Ambiental y Recursos Naturales de CONAM. Director y Coordinador Nacional del Proyecto Capacidad XXI. Director de Gestin Transectorial Territorial en CONAM. Ministerio de Transportes y Comunicaciones Director de Educacin y Cultura Ambiental, coordinador del SINIA. BID Washington Presidenta de la Sociedad Nacional del Ambiente (SNA). Director del Proyecto SENREM/AID, funcionario de Medio Ambiente en AID. BID Washington Ministerio de Industria, Direccin de Asuntos Ambientales Consultora Director CONAM, Rector Universidad del Santa y coordinador CAR Chimbote Especialista sectorial, BID Per. Chile Ex presidente de la Comisin Medio Ambiente y Amazona del Congreso, autor de la Ley de creacin de CONAM ex Presidente CONAM Chile Director Servicios Geogrcos y de Medio Ambiente GEMA. Presidente de la Red Ambiental Peruana (RAP) Presidente de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) Director de Medio Ambiente Rural, INRENA Secretario ejecutivo de la Red Ambiental Peruana RAP Director General Direccin de Asuntos Ambientales del Ministerio de Energa y Minas. Director del Foro Ecolgico Chile Miembro del Consejo Directivo, Director de CONAM representante de los gobiernos regionales, presidente NCTL. Comunidad Andina CAN

15. Carmen Mora 16. Catalina Silo 17. Cecilia Rosell 18. Csar Cervantes 19. Cesar Villacorta 20. Daniel Sanchez 21. David Solano 22. David Tither 23. Doris Balvn 24. Edilberto Alarcn 25. Eduardo Figueroa 26. Efran Cruz 27. Elosa Trllez Sols 28. Esteban Horna 29. Flavio Bazn 30. Francisco Martnez 31. Genaro Colchado 32. Gonzalo Galdos 33. Guillermo Espinoza 34. Guillermo Manrique 35. Jaime Nalvarte 36. Jorge Caillaux 37. Jorge Millones 38. Jos Reyes 39. Julio Bonelli 40. Julio Daz Palacios 41. Lorena Torres 42. Luis Masson Meiss 43. Luisa Elena Guinand

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NOMBRE 44. Ma. Cecilia Rozas 45. Manuel Pulgar Vidal 46. Marcelo Cousillas 47. Mara Davey 48. Maria Luisa del Ro 49. Mariano Castro 50. Mark Dourojeanni 51. Mercedes Picn 52. Patricia Fernndez Dvila 53. Patricia Iturregui 54. Paul Remy 55. Rodolfo Vicentti 56. Rosa Salas 57. Sergio Praus 58. Sulma Carrasco 59. Victor Mora

CARGO Directora de la Direccin de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Relaciones Exteriores. SPDA Uruguay Directora de Auditora Interna en CONAM Gerente de Recursos Naturales de CONAM Secretario Ejecutivo de CONAM y Coordinador del Programa de Fortalecimiento Institucional Ambiental CONAM /BID. BID, Brasil Municipalidad del Callao y coordinadora CAR Callao Directora del proyecto BIOFOR/SENREM/AID Jefe Unidad de Cooperacin Tcnica de Cambio Climtico, CONAM. Ex Presidente del CONAM Sociedad Nacional de Minera y Petrleos Coordinadora del proyecto SENREM/AID en CONAM Chile Directora de la Direccin de Medio Ambiente, Ministerio de Pesquera. Especialista BID en Per.

LITERATURA UTILIZADA PARA EL ANLISIS DE LOS PROYECTOS Informacin directa vinculada a las operaciones Informes de proyecto, incluyendo anexos al contrato Manuales operativos de los proyectos Informes anuales Informes de medio trmino Misiones de supervisin (ayuda memoria) Informes nales (PCR) Informes de revisin / evaluacin Informes de consultoras Intercambio de aprobacin / revisin entre ejecutor y consultores Modicacin de contratos Correspondencia entre banco y ejecutor Documentos surgidos del diseo y preparacin del proyecto (diagnstico, propuestas conceptuales, modelos institucionales, etc.) Memorias de informes de ejecutores Trminos de referencia de consultoras

Informacin indirecta disponible en documentos de los pases y/o del BID Informes nacionales de cada pas Memorias institucionales Informes sobre presupuestos de ejecutores

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Informe de pas del BID Estrategia ambiental del BID para el pas Publicaciones de ONG, universidades y otros Encuestas de opinin Documentos de otros proyectos relacionados (PNUD, Banco Mundial, Unin Europea, AID, GEF, etc.) Documentos BID relacionados con otros proyectos sectoriales y territoriales (unidades ambientales, cuencas, municipios, etc.)

Argentina Gobierno de Mendoza, Ministerio de Medio Ambiente Urbanismo y Vivienda, Instrumentos de la Organizacin ambiental Federal. Separata n 1 Programa de Investigacin y Difusin del derecho ambiental, 1994. Susana Laura Fagot, Documento Sntesis PRODIA Subprograma B: Componente Control de la Contaminacin Industrial, Unidad Subejecutora Mendoza, 1999. www.mendoza.gov.ar, Gobierno de Mendoza, Funciones y objetivos del Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas, 2002. www.medioambiente.gov.ar, Directorio de ONG Ambientalistas Tetratech/Chemonics, Informe Final de Proyecto 1996-1999. Fernando Soares Bretas, Informe de Terminacin de Proyecto (PCR), BID 1999. Banco Interamericano de Desarrollo, Propuesta de prstamo para un programa de desarrollo institucional, Agosto 1993. PRODIA, Comentarios sobre experiencias nacionales y de otros pases relativas a aspectos institucionales en la gestin de cuencas hidrogrcas,1998. PRODIA, Resea informativa de las actividades del Componente estructuras institucionales de manejo de cuencas hidrogrcas. PRODIA, La auditora ambiental como herramienta del sistema de control ambiental, Informe nal, 1998. PRODIA, Pautas metodolgicas para el diseo, ejecucin, evaluacin y transferencia del Proyectos Piloto Demostrativos de Control de la Contaminacin Industrial, 1999. PRODIA, Objetivos, ejecucin y resultados del PRODIA (1994-1999). PRODIA, Informe nal, 1999. PRODIA, Bases de la poltica ambiental para la Repblica de Argentina, Resolucin 311, 1999. FARN, Hacia un rgimen jurdico institucional de determinacin y aplicacin de estndares ambientales en la Repblica Argentina, Estudio analtico n 6, 1997. Daniel Chudnovsky et al., La prevencin de la contaminacin en la gestin ambiental de la industria argentina. Documento de trabajo, CENIT, 1997. CEPAL, La insercin de la dimensin ambiental en la institucionalidad pblica de la Repblica Argentina, 1990. CEPAL, Marcos regulatorios e institucionales ambientales de Amrica Latina y el Caribe en el contexto del proceso de reformas macroeconmicas: 1980-1990, 1999. www.desarrollosocial.gov.ar, Secretara de Desarrollo Sustentable y Poltica Ambiental, Misiones y funciones, 2002. Agencia Crdoba Ambiente, Sntesis Informe de Gestin,2001. www.cba.gov.ar, de Mendoza, Agencia Crdoba Ambiente, estructura funcional, 2002. Banco Interamericano de Desarrollo, Informes de Inspeccin (11), 1999 a 2001. Banco Interamericano de Desarrollo, Correspondencia interna. Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, Objetivos, Ejecucin y Resultados del PRODIA (1994-1999), 1999. CEPAL, Impactos ambientales de los cambios en la estructura exportadora en nueve pases de Amrica Latina y el Caribe: 1980-1995. Octubre 2000.

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Ral Braes, Poltica, derecho y administraciones ambientales en Amrica Latina y el Caribe: problemas y perspectivas de la gestin ambiental en los inicios del siglo XXI, Curso de Polticas Pblicas para el Desarrollo Sostenible en CEPAL, 2000. PNUMA, GEO 2000 Amrica Latina y el Caribe, Perspectivas del medio ambiente, 2000. Banco Interamericano de Desarrollo, Documento: Propuesta de prstamo para un programa de gestin ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo, 1997. Banco Interamericano de Desarrollo, Documento: Propuesta de prstamo para un ajuste del sector pblico, 1991. Banco Interamericano de Desarrollo, Documento: Propuesta de prstamo para un proyecto de saneamiento ambiental y control de las inundaciones en la Cuenca del Ro Reconquista,1993. Banco Interamericano de Desarrollo, Fortalecimiento del organismo regulador de aguas y saneamiento de la provincia de Buenos Aires, 1998. Agencia Crdoba Ambiente, Principales normativas ambientales, agosto 2001. Agencia Crdoba Ambiente, Ley N 7343, principios rectores para la preservacin, conservacin, defensa y mejoramiento del ambiente, 1985. Agencia Crdoba Ambiente, Decreto N 2131, Reglamento del Captulo IX Del impacto ambiental de la Ley 7343. Agencia Crdoba Ambiente, Sntesis Informe de Gestin, 2001. Repblica Argentina, Presupuesto Nacional 2000. Secretara de Desarrollo Sustentable y poltica ambiental, Informe sobre lneas de crdito e instrumentos econmicos existentes para la nanciacin de proyectos ambientales, enero 2000. Fichas (12) de proyectos del Banco Interamericano de Desarrollo realizados en Argentina de 1996 a 2001.

Colombia Programa ambiental y subprogamas distintos del de Fortalecimiento Institucional Banco Interamericano de Desarrollo, Evaluacin de medio trmino, componente de fortalecimiento institucional, Bogot, 1998. Carpeta de ayuda de memoria. Colombia; Programa Ambiental (CO-0041); Propuesta de prstamo. Corantioquia y Centro de Informacin Ambiental. Memorias del Primer encuentro nacional de centros de documentacin e informacin del SINA, CD-ROM, Medelln 1 y 2 de noviembre de 2001. Criterios para la formulacin de proyectos a ser presentados para nanciacin a travs del Subprograma de Inversiones ambientales BID-FONAM. Mayo 2001. Decreto N 954 del 2 de junio de 1999 por el cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo de Compensacin Ambiental. Esquema de ejecucin del programa, febrero de 1994. Informe de ejecucin primer semestre de 1994. Informe de ejecucin primer semestre de 1995. Informe de ejecucin primer semestre de 1995. Informe de ejecucin primer semestre de 1996. Informe de ejecucin segundo semestre de 1994. Informe de ejecucin segundo semestre de 1996. Informe de gestin 1997. Informe de gestin 1998. Informe de gestin 1999. Informe de gestin 2000. Informe de gestin primer semestre de 1998. Informe semestral enero-junio de 1999. Informe semestral enero-junio de 2000.

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Reglamento operativo Programa Ambiental BID. Subprograma A y B. DNP Ministerio del Medio Ambiente, Unidad Coordinadora del Programa Ambiental y de Manejo de Recursos Naturales. Reglamento operativo Programa Ambiental BID. Subprograma C, Inversiones ambientales. DNP Ministerio del Medio Ambiente, Unidad Coordinadora del Programa Ambiental y de Manejo de Recursos Naturales. Unidad Coordinadora, Ministerio del Medio Ambiente. Primera aproximacin a la sntesis de las experiencias del Subprograma de Microcuencas, 1999. Unidad Coordinadora. Programa Ambiental, crditos BID 774 OC-CO y 910 SF-CO, Evaluacin de la ejecucin a marzo 2002.

Subprograma de Fortalecimiento Institucional Estrategia de formacin y capacitacin SINA y MMA. Informe semestral de los proyectos; subprograma de fortalecimiento institucional, agosto de 1996. Otero, Hctor Alfonso. Evaluacin de trmino medio, componente Fortalecimiento Institucional. Julio de 1998. Plan de fortalecimiento institucional del SINA, 4 de agosto de 1999. Relacin de convenio con entidades ejecutoras de componentes de capacitacin.MMA. Van der Sluys, Caroline et al. Comentarios al informe del equipo tcnico BID para la misin de trmino medio. Wills Herrera, Eduardo. Diseo de un proceso de discusin y negociacin para generar un acuerdo institucional sobre el SIAC, informe nal, Bogot, octubre de 2000.

Componente de Capacitacin Continuada para Extensionistas Rurales Convenios interadministrativos 063, 100, 054 entre el MMA y el SENA. Mayorga, Sandra. Gua de aprendizaje del mdulo de diagnstico participativo. Proyecto de capacitacin continuada para extensionistas rurales, Bogot, 1992. Proyecto de capacitacin continuada para extensionistas rurales, documento sntesis. MinambienteSENA, 2000. Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA). Impacto ambiental en cuencas hidrogrcas; metodologa para la realizacin de estudios. 1998. Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA). Sistema de capacitacin continuada para extensionistas y comunidades en materia de recursos naturales. Bogot, junio de 1992.

Componente de Capacitacin para Profesionales del Sector Ambiental Boletn informativo N 1.Capacitacin para profesionales del sector ambiental. Minambiente-ICFES, 1996-1997. Capacitacin de Funcionarios de las Corporaciones Autnomas Regionales participantes en el Programa Plan de Accin Forestal para Colombia (informe ejecutivo). Contrato interadministrativo 055, entre el MMA y el ICFES. Convenio interadministrativo 107 entre el MMA y el ICFES. Curso Caracterizacin y manejo de las zonas de Pramo. Minambiente-ICFES, 23-27 de febrero de 1998. Curso Control ambiental del ruido. Minambiente-ICFES, 18-22 de noviembre de 1997. Curso Cuentas ambientales y economa de la sostenibilidad. Minambiente-ICFES, 17-21 de marzo de 1997. Curso Evaluacin y manejo de la contaminacin urbana. Minambiente-ICFES, 3-7 de febrero de 1997. Curso Fundamentos sociales para la participacin ambiental, 16-21 de marzo de 1998. Curso Legislacin ambiental. Minambiente-ICFES, 9-13 de junio de 1993.

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Curso Manejo de ecosistemas de mangar y arrecifes de coral. Minambiente-ICFES, 24-8 de marzo de 1998. Curso Normatividad, gestin y administracin de fauna silvestre. Minambiente-ICFES, 21-25 de abril de 1998. Curso Planicacin de proyectos de educacin ambiental. Minambiente-ICFES, 9-13 de septiembre 1996. Curso-Taller Control de la dispersin de la rana toro. Minambiente-ICFES, 12-15 de noviembre de 1997. Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior (ICFES). Proyecto Capacitacin de funcionarios de las CAR participantes en el PAFC (Resumen ejecutivo). Propuesta de cambio de ejecutor en el desarrollo del proyecto Capacitacin para profesionales para el sector ambiental Unidad Coordinadora del Programa ambiental y de Manejo de Recursos. Seminario Biodiversidad y manejo de fauna silvestre. Minambiente-ICFES, 1-13 de febrero de 1997. Seminario Corporatividad y gerencia del sistema nacional ambiental (SINA). Minambiente-ICFES, abril 24 y 25 de 1996. Seminario Identicacin, manejo y resolucin de conictos ambientales. Minambiente-ICFES, 2001. Seminario de ordenamiento territorial. Minambiente-ICFES, abril de 2000.

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