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1 INTRODUO

O modelo de desenvolvimento assentado nas premissas do capitalismo trouxe alm de alguns avanos tecnolgicos, profundas desigualdades econmicas, sociais, alm de profundas mudanas na natureza e no meio ambiente, tudo em nome do lucro e do progresso da humanidade. Diante a crise ambiental que se tornou evidente nos anos 60, pelo rpido crescimento econmico e a conseqente degradao ambiental, pode-se perceber o surgimento da conscincia ambiental, vindo a se expandir nos anos 70, depois da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente, realizada em Estolcomo, no ano de 1972, sendo que nesse momento foram assinalados os limites da racionalidade econmica e dos desafios da degradao ambiental, pois percebeu-se que os recursos naturais no eram infinitos como se acreditava ser, e precisavam de medidas urgentes para proteger a humanidade do avano predatrio do capitalismo. A ao do Estado brasileiro segue a lgica do desenvolvimento capitalista neoliberal, que traz como conseqncias o crescimento da desigualdade, da ilegalidade no uso e ocupao do solo e a degradao ambiental. O modelo urbano-industrial intensivo e altamente predatrio adotado pelo Brasil provocou profundas mudanas socioambientais, agravando a excluso social e a degradao

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da qualidade ambiental das cidades. As conseqncias esto refletidas no processo de urbanizao das cidades, extremamente rpido e desigual, levando as populaes de baixa renda a ocupar terras perifricas, em geral desprovidas de qualquer tipo de infra-estrutura e imprprias para moradia como encostas dos morros, nas beiras dos crregos ou igaraps, nas reas pblicas que ainda no tem um uso pblico definido, nos loteamentos ilegais ou a se instalar em reas ambientalmente frgeis. Pode-se observar que os grupos menos privilegiados esto mais expostos degradao ambiental, isso revela uma profunda desigualdade na distribuio dos custos e benefcios da urbanizao, gerados pelo padro excludente e segregador do processo de urbanizao nos pases em desenvolvimento. As populaes vtimas da excluso social e econmica acabam sendo mais vulnerveis quanto exposio desigual, por habitarem em condies ambientalmente inadequadas. A falta de alternativas habitacionais, seja por parte do mercado privado que no disponibiliza moradias acessveis para a populao pobre, ou pelo diminuto alcance das polticas pblicas sociais leva ao gigantesco crescimento de invases de terra. A cidade de Manaus no foge a regra, enfrenta srios problemas sociais e ambientais, estando estes intimamente interligados como analisaremos no decorrer deste trabalho. As ocupaes desordenadas e ilegais fazem parte do cotidiano da cidade de Manaus, desde a dcada de 1970, quando houve um aumento populacional de mais de 500%, devido implantao da Zona Franca de Manaus, que passou a atrair um grande nmero de migrantes que buscavam oportunidade de emprego e melhores condies de vida. Por falta de polticas pblicas voltadas para a questo habitacional e meio ambiente, uma grande parcela da sociedade pobre e marginalizada teve que invadir terras para fins de moradia, surgindo assim, por toda a cidade inmeras invases, sendo que, a maioria dessas

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invases esto localizadas em reas imprprias para moradia, como encostas, nascentes de igarap, barrancos, antigos depsitos de lixo, e desprovidas de servios essenciais urbanos. O agravamento dos problemas ambientais presentes nas regies e aglomerados urbanoindustriais se superpe aos problemas de infra-estrutura bsica e excluso social, principalmente nos pases de industrializao recente e economia perifrica. Com isso, ampliam-se os movimentos sociais que incorporam a discusso ambiental, sejam eles oriundos de grupos locais em reas de risco industriais ou grupos ambientalistas organizados atuando em nveis regionais, nacionais e mesmo internacionais. Por outro lado, movimentos sociais - de trabalhadores e grupos sociais discriminados, como negros, mulheres e povos tnicos tradicionais-, passam a incorporar a questo ambiental em seus discursos e lutas, atravs do movimento de justia ambiental. O movimento por Justia Ambiental vem denunciando os problemas das sociedades profundamente desiguais como a brasileira, que acabam por destinar a maior carga dos danos ambientais decorrentes do desenvolvimento s populaes marginalizadas e vulnerveis. H pouco mais de cinco anos, diversas entidades da sociedade civil, entre elas ONGs, movimentos sociais, sindicatos e pesquisadores, decidiram juntos fundar a Rede Brasileira de Justia Ambiental. Essa rede tem como objetivo principal divulgar o fato de que os impactos ambientais atingem de maneira diferenciada os diversos segmentos da sociedade, opondo-se, assim, idia, que por muito tempo permeou o movimento ambientalista, de que a degradao ao meio ambiente seria democrtica e, portanto, um problema de igual importncia para todos os membros da sociedade. Sem dvida, a importncia em se ter um desenvolvimento realmente sustentvel deve ser uma preocupao de todos, mas, no possvel ignorar o fato de que os impactos de um desenvolvimento predatrio atingem, na maioria das vezes, as populaes mais vulnerveis. Esse enfoque faz com que as questes ambientais passem a ser pensadas em termos de distribuio, justia e eqidade.

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A sociedade brasileira conquistou importantes garantias como os direitos fundamentais sociais expressos na Constituio Federal de 1988 e em convenes e tratados internacionais. Estando entre o rol dos direitos fundamentais sociais o direito moradia e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado essencial a uma sadia qualidade de vida e garantido a todos. Porm a concretizao e o acesso a esses direitos sociais privilgio de poucos. Nos pases marcados pela extrema desigualdade social, como o caso do Brasil, os impactos do processo de globalizao econmica neoliberal geram a necessidade de elaborar formas de proteo dos direitos fundamentais sociais no mbito do constitucionalismo contemporneo. sem dvida um avano da nossa sociedade o reconhecimento dos direitos sociais, mas, tais direitos nunca foram objeto de um reconhecimento consensual, alm de sempre terem sido tratados de forma diferenciada, especialmente quanto sua efetivao atravs de polticas pblicas insuficientes ou inexistentes. As polticas pblicas sociais no Brasil privilegiavam e priorizavam setores ligados ao desenvolvimento econmico - via industrializao - enquanto crescia rapidamente o nmero da populao excluda e marginalizada. Nesse contexto as polticas pblicas sociais surgiram para amenizar as mazelas da economia que elevava os ndices de pobreza de grande parte da sociedade. A Constituio Federal representou um importante avano no que diz respeito aos direitos scio-ambientais, mas a realidade nos mostra que a concretizao desses direitos se encontra, ainda, muito distantes de serem alcanados, uma vez que, se faz imprescindveis demandas de polticas pblicas concretas e a participao direta da sociedade. Nesse sentido, a proposta deste trabalho inicialmente conhecer os Direitos sociais expressos na Constituio Federal de 1988, tratando de dois direitos sociais especficos - o

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direito a moradia e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado -, verificando seus principiais aspectos tericos relativos sua proteo jurdica e posteriormente analisar alguns problemas prticos sua efetivao. Ao mesmo tempo, ser feita uma contextualizao do processo de urbanizao acelerada e a intensificao das ocupaes desordenadas no Brasil e especificamente na cidade Manaus, considerando que as ocupaes so reflexos da violao dos direitos moradia e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Tendo este trabalho como principal objetivo identificar de que forma as ocupaes desordenadas em Manaus revelam injustias ambientais. Utilizaremos para anlise o caso da invaso Nova Vitria, que se constitui em um exemplo caracterstico de ocupao desordenada, localizada na Zona Leste da cidade de Manaus, em uma rea de propriedade da Superintendncia da Zona Franca de Manaus, ocupao esta que teve incio em 2003, estando atualmente composta por aproximadamente 5.000 famlias, que alm de serem vtimas da excluso social e econmica, no dispem de acesso aos direitos sociais moradia e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. A escolha do tema justifica-se, pela importncia que a garantia de uma sadia qualidade de vida representa populao, tendo em vista que o direito vida matriz de todos os direitos fundamentais do homem.

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2 DIREITOS SOCIAIS NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988: DIREITO MORADIA E AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO.

2.1 OS DIREITOS SOCIAIS COMO DIREITOS FUNDAMENTAIS

Os termos direitos fundamentais e direitos humanos usualmente so utilizados de forma indiscriminada, como se fossem sinnimos. Paulo Bonavides explica que este ltimo termo, direitos humanos ou direitos do homem, costuma ser mais empregado por autores anglo-saxes e latinos, enquanto que a expresso direitos fundamentais de uso preferencial entre os publicistas alemes1. Esclarece J. J. Gomes Canotilho:

As expresses direitos do homem e direitos fundamentais so frequentemente utilizadas como sinnimas. Segundo sua origem e significado poderamos distinguilas da seguinte maneira: direitos do homem so direitos vlidos para todos os povos e em todos os tempos (dimenso jusnaturalista-universalista); direitos fundamentais so os direitos do homem, jurdico-institucionalmente garantidos e limitados espaico-temporalmente. Os direitos do homem arrancariam da prpria natureza humana e da o seu carter inviolvel, intemporal e universal; os direitos fundamentais seriam os direitos objectivamente vigentes numa ordem jurdica concreta. 2

O processo de formao e consolidao do Direito Internacional dos Direitos Humanos partiu das premissas de que os direitos humanos so inerentes ao ser humano, e,
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BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 560.

CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. Coimbra: Almedina, 1999. p. 369.

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como tais, antecedem todas as formas de organizao poltica, e de que sua proteo no se esgota na ao do Estado. A partir da Declarao Universal de Direitos Humanos de 1948, ponto de partida do processo de generalizao da proteo internacional dos direitos humanos, vem se multiplicando os tratados e instrumentos de direitos humanos, como resposta expanso de cada vez mais necessidades e carncias.
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A partir de 1948, momento do

surgimento do Direito Internacional de Proteo dos Direitos Humanos diversos pases passaram a incorporar em seus textos constitucionais normas de proteo dos direitos humanos. Do ponto de vista material, os direitos fundamentais variam conforme a ideologia, a modalidade de Estado, a espcie de valores e princpios que a Constituio consagra. Ou seja, cada Estado consagra um rol de direitos fundamentais especficos. Os direitos fundamentais so, na essncia, os direitos histricos que o homem possui em face do Estado. 4 Vrios doutrinadores atribuem diferentes conceitos aos direitos humanos

fundamentais, uma vez que resultam da evoluo humana, sendo ampliados e modificados a cada nova conquista. Norberto Bobbio, em A Era dos Direitos destaca a dificuldade de se definir os direitos humanos, ou seja, encontrar um conceito preciso, pois acredita que:

Direitos do homem uma expresso muito vaga. J tentamos alguma vez defini-los? E, se tentamos, qual foi o resultado? A maioria das definies so tautolgicas (...). Ou nos dizem algo apenas sobre o estatuto desejado ou proposto para esses direitos, e no sobre o seu contedo (...) Finalmente quando se acrescenta alguma referncia ao contedo, no se pode deixar de introduzir termos avaliativos: Direitos dos homens

TRINDADE, Antonio Augusto Canado. Tratado Internacional dos Direitos Humanos. Porto Alegre: S. A. Fabris, 1997. p. 59.
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BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 19. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 561.

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so aqueles cujo reconhecimento condio necessria para o aperfeioamento da pessoa humana, ou para o desenvolvimento da civilizao, etc. 5

No obstante as dificuldades de se chegar a um contedo preciso da expresso direitos humanos, Antonio Enrique Prez Luo, define os direitos humanos como um conjunto de faculdades e instituies que, em cada momento histrico, concretizam as exigncias da dignidade, da liberdade e da igualdade, as quais devem ser reconhecidas positivamente pelos ordenamentos jurdicos em nvel humano e internacional. 6 Jos Afonso da Silva conceitua os direitos humanos fundamentais como o conjunto institucionalizado de direitos e garantias do ser humano que tem por finalidade bsica o respeito a sua dignidade, por meio de sua proteo contra o arbtrio do poder estatal e o estabelecimento de condies mnimas de vida e desenvolvimento da personalidade humana.
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Dada a sua historicidade, ou seja, o fato de variarem ao longo do tempo e do espao, os direitos fundamentais foram sendo reconhecidos pelo ordenamento jurdico dos pases de forma gradativa, num processo que pode ser observado atravs de sua evoluo em geraes (direitos fundamentais de primeira, segunda, terceira e quarta gerao). Vale ressaltar que, ainda que se fale em geraes, no existe qualquer relao de hierarquia entre estes direitos, mesmo porque todos interagem entre si, de nada servindo um sem a existncia dos outros. Da porque alguns autores prefiram classifica-los em dimenses ao invs de geraes. Canado Trindade ao argumentar sobre a universalidade dos direitos humanos, afirma:
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BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Traduo de Carlos Nelson Coutinho. 14 Tiragem. Rio de Janeiro: Campus, 1992. p. 17.
6

LUO, Antonio Enrique Perez. Derechos humanos, estado de derecho y constitucin. Madrid: Tecnos, 2005. p. 50.
7

SILVA, Jos Afonso. Curso de direitos constitucional positivo. So Paulo: Malheiros, 1999. p. 175.

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O fenmeno que testemunhamos em nossos dias, em meu entendimento, no o de uma fantasiosa e indemonstrvel sucesso generacional de direitos (que poderia inclusive ser invocada para tentar justificar restries indevidas ao exerccio de alguns deles, como j ocorreu na prtica), mas antes o da expanso, cumulao e fortalecimento dos direitos humanos consagrados, todos essencialmente complementares e em constante interao. 8

A expresso "gerao de direitos" tem sofrido vrias crticas da doutrina nacional e estrangeira. Ingo Sarlet afirma que o uso do termo "gerao" de direitos pode levar falsa impresso da substituio gradativa de uma gerao por outra. O processo de acumulao e no de sucesso. O autor prefere o termo dimenses dos direitos fundamentais, utilizada pela doutrina mais moderna.
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Sendo assim, concordando com o autor Canado Trindade

utilizarei neste trabalho o termo dimenses ao invs de geraes.

O jurista Karel Vasak utilizou, pela primeira vez, a expresso "geraes de direitos do homem", proferindo na aula inaugural no Curso do Instituto Internacional dos Direitos do Homem, em Estraburgo, em 1979, buscando, metaforicamente, demonstrar a evoluo dos direitos humanos com base no lema da revoluo francesa liberdade, igualdade e fraternidade -. Antnio Augusto Canado Trindade, durante uma palestra que proferiu em Braslia, em 25 de maio de 2000, comentou que perguntou pessoalmente para Karel Vasak por que ele teria desenvolvido aquela teoria, tendo respondido: "Ah, eu no tinha tempo de preparar uma exposio, ento me ocorreu de fazer alguma reflexo, e eu me lembrei da bandeira francesa", como tudo que palavra chavo, pegou. Canado Trindade discorda da tese das geraes de direitos, e afirmou que nem o prprio Vasak levou muito a srio a sua tese. O discurso de Vasak logo ganhou fama e outros juristas passaram a repeti-lo e at desenvolv-lo, como, por exemplo, Noberto Bobbio, que foi um dos principais responsveis pela sua divulgao. Canado Trindade cita como exemplo: o caso dos meninos de rua, um rechao tese de geraes de direitos, porque creio que o prprio direito fundamental vida de primeira, segunda, terceira e de todas as geraes. civil, poltico, econmico-social e cultural. Em primeiro lugar, essa tese no corresponde verdade histrica. certo que houve as declaraes dos sculos XVII e XVI1I e a Revoluo Francesa, e parece-me que a doutrina brasileira parou por a. Houve a revoluo americana e depois a Declarao Universal. uma construo perigosa, porque faz analogia com o conceito de geraes. O referido conceito se refere praticamente a geraes de seres humanos que se sucedem no tempo. Desaparece uma gerao, vem outra gerao e assim sucessivamente. Na minha concepo, quando surge um novo direito, os direitos anteriores no desaparecem. H um processo de cumulao e de expanso do corpus juris dos direitos humanos. Os direitos se ampliam, e os novos direitos enriquecem os direitos anteriores". Afirma ainda, Canado Trindade creio que o futuro, na proteo internacional dos direitos humanos passa pela indivisibilidade e pela inter-relao de todos os direitos. (Palestra proferida durante o Seminrio Direitos Humanos das Mulheres: A Proteo Internacional. Canado Trindade questiona a Tese de Geraes de Direitos Humanos de Norberto Bobbio. Acesso em 22/07/2007 Disponvel: http://www.dhnet.org.br/direitos/militantes/cancadotrindade/Cancado_Bob.htm).
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SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. Porto Alegre:Livraria do Advogado, 1998. p. 39. No mesmo entendimento PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. So Paulo:Max Limond, 2002. p. 149-150 (...) compartilha-se do entendimento de que uma gerao de direitos no substitui a outra, mas com ela interage. Isto , afasta-se a equivocada idia de sucesso geracional de direitos, na medida em que se escolhe a idia de expanso, cumulao e fortalecimento dos direitos humanos, todos essencialmente complementarem em constante dinmica de interao.

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Os direitos fundamentais de primeira dimenso so os direitos da liberdade, os primeiros a constarem do instrumento normativo constitucional, a saber, os direitos civis e polticos, que em grande parte correspondem, sob um prisma histrico, quela fase inaugural do constitucionalismo do Ocidente10. No momento histrico marcado pelo liberalismo (sculo XVIII), deu-se o surgimento e o desenvolvimento dos direitos fundamentais de primeira dimenso, ou seja, direitos que cuidam da proteo das liberdades pblicas - direitos dos indivduos frente ao Estado como o direito liberdade, vida, propriedade, manifestao, expresso, ao voto, entre outros. Pode-se observar que os direitos fundamentais de primeira dimenso esto intimamente ligados ao ideal de liberdade, sendo (...) direitos que valorizam primeiro o homem-singular, o homem das liberdades abstratas, o homem da sociedade mecanicista que compe a chamada sociedade civil, da linguagem jurdica mais usual. 11 A segunda dimenso de direitos fundamentais teve sua origem nos movimentos sociais do sculo passado, remetendo-se ao iderio de igualdade. Paulo Bonavides afirma que os direitos da segunda gerao so os direitos sociais, culturais e econmicos bem como os direitos coletivos ou de coletividades, introduzidos no constitucionalismo das distintas formas de Estado social, depois germinaram por obra da ideologia e da reflexo antiliberal do sculo XX.
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Complementa o autor que os direitos de segunda dimenso esto ligados ao

princpio da igualdade, do qual no se podem separar, pois faz-lo equivaleria a desmembrlos da razo de ser que os ampara e estimula.

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BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 19. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 562. Ibid., p. 564. Ibid., p. 564.

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Os direitos fundamentais de segunda dimenso exigiram do Estado sua interveno para que a liberdade do homem fosse protegida de forma efetiva (o direito ao bem estar social, o direito sade, ao trabalho, educao, o direito de greve, entre outros). Em seguida, encontram-se os direitos de terceira dimenso, que remetem idia da solidariedade voltada para a proteo de grupos indeterminados de pessoas, da humanidade e at mesmo das futuras geraes. Ao comentar os direitos fundamentais de terceira gerao, Paulo Bonavides menciona que:

Um novo plo jurdico de alforria se acrescenta historicamente aos da liberdade e da igualdade. Dotados de altssimo teor de humanismo e universalidade, os direitos de terceira gerao tendem a cristalizar-se no fim do sculo XX enquanto direitos que no se destinam especificamente proteo dos interesses de um indivduo, de um grupo ou de um determinado Estado. Tm primeiro por destinatrio o gnero humano mesmo, num momento expressivo de sua afirmao como valor supremo em termos de existencialidade concreta (...) Emergiram eles da reflexo sobre temas referentes ao desenvolvimento, paz, ao meio ambiente, comunicao e ao patrimnio comum da humanidade.
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H ainda autores que passam a identificar uma quarta gerao de direitos, ainda que no reconhecida pela unanimidade dos doutrinadores. O constitucionalista Paulo Bonavides defende que esta quarta gerao de direitos fundamentais seria resultado da globalizao dos direitos fundamentais, em uma tentativa de universaliz-los no campo institucional, tendo como exemplos o direito democracia, o direito informao e o direito ao pluralismo. Previstos na Constituio Federal de 1988, os direitos sociais so compreendidos como garantias alcanadas ao longo do tempo e da histria, atravs de lutas sociais e polticas, tornando assim o rol dos direitos sociais dinmico e aberto, sujeito a novas ampliaes.

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Ibid., p. 569.

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Os direitos sociais so uma das dimenses que os direitos fundamentais do homem podem assumir. Seu objetivo concretizar melhores condies de vida ao povo e aos trabalhadores, demarcando os princpios que viabilizaro a igualdade social e econmica, no que concerne a iguais oportunidades e efetivo exerccio de direitos. Nos pases marcados pela extrema desigualdade social, como o caso do Brasil, os impactos do processo de globalizao econmica neoliberal geram a necessidade de elaborar formas de proteo dos direitos sociais no mbito do constitucionalismo contemporneo. sem dvida um avano da nossa sociedade o reconhecimento dos direitos sociais, mas, como afirma Ingo Sarlet tais direitos nunca foram objeto de um reconhecimento consensual, alm de sempre terem sido tratados de forma diferenciada, especialmente quanto sua efetivao. 14 O autor ressaltar ainda que os efeitos nefastos da globalizao econmica e do neoliberalismo, notadamente os relacionados com o aumento da opresso scio-econmica e da excluso social, somados ao enfraquecimento do Estado, tm gerado a diminuio da capacidade do poder pblico de assegurar aos particulares a efetiva fruio dos direitos fundamentais. Alm disso, como conseqncia do reforo da dominao do poder econmico sobre as massas de excludos, verifica-se uma situao em que at mesmo a noo de cidadania como direito a ter direitos econtra-se sob grave ameaa, processo sentido maior grau nos pases perifricos e em desenvolvimento. Sendo assim, a crise do Estado Social leva a existncia de uma crise dos direitos fundamentais. 15

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SARLET, Ingo Wolfgang. Os direitos Fundamentais Sociais na Constituio de 1988. Revista Dilogo Jurdico, Salvador, CAJ Centro de Atualizao Jurdica, v.1, n 1, 2001. Disponvel em :http://www.direitopublico.com.br. Acessado em 05/08/2007.
15

Ibid., p. 7-9

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A opresso scio-econmica tem gerado reflexos imediatos no mbito dos direitos fundamentais, inclusive nos pases desenvolvidos, levando a uma crise dos direitos fundamentais. Dentre esses reflexos destaca Ingo Sarlet:

a) a intensificao do processo de excluso da cidadania, especialmente no seio das classes mais desfavorecidas, fenmeno este ligado diretamente ao aumento dos nveis de desemprego e subemprego, cada vez mais agudo na economia globalizada de inspirao neoliberal; b) reduo e at mesmo supresso de direitos sociais prestacionais bsicos (sade, educao, moradia, previdncia e assistncia social), assim como o corte ou, no mnimo, a flexibilizao dos direitos dos trabalhadores; c) ausncia ou precariedade dos instrumentos jurdicos e de instncias oficiais ou inoficiais capazes de controlar o processo, resolvendo os litgios dele oriundos, e manter o equilbrio social, agravando o problema da falta de efetividade dos direitos fundamentais e da prpria ordem jurdica estatal. 16

Dessa feita, pode-se constatar que existe atualmente uma total descrena nos direitos fundamentais sociais, por parte da maioria da populao excluda social e economicamente, que passam a encarar esses direitos como verdadeiros privilgios de certos grupos.

2.1.1 O regime jurdico aplicvel aos direitos sociais na CF/88.

Os direitos sociais surgiram com o objetivo de atenuar e corrigir injustias sociais pelo estabelecimento de um sistema de proteo direcionado prioritariamente queles que se encontram em situao de maior vulnerabilidade, especialmente nos pases em desenvolvimento, cujas sociedades so profundamente marcadas por altos ndices de excluso social. 17
16 17

Ibid., p. 09

DUARTE, Clarice Seixas. O Direito Pblico subjetivo ao ensino fundamental na Constituio Federal Brasileira de 1988. Dissertao (Doutorado apresentado ao Departamento de Filosofia e Teoria Geral do

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A constitucionalizao18 dos direitos sociais teve como marco a Constituio de Weimar19, de 1919, tendo representado, at o final do sculo XX, a melhor defesa da dignidade humana, ao complementar os direitos civis e polticos com os direitos econmicos e sociais. Segundo Paulo Bonavides, os direitos fundamentais como direitos clssicos da liberdade foram gerados por uma sociedade que detinha o monoplio ideolgico dos princpios a serem gravados nas Declaraes de Direitos, ou seja, nas Constituies.
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Complementa o autor que, no Estado liberal do sculo XIX, a Constituio disciplinava somente o poder estatal e os direitos individuais (direitos civis e direitos polticos) ao passo que hoje o Estado social do sculo XX regula uma esfera muito mais ampla: o poder estatal, a Sociedade e o indivduo. A mudana da realidade social e econmica da sociedade no sculo XIX fez com que a mera garantia de direitos a serem exercidos contra o Estado no fosse mais suficiente para permitir a plena realizao do indivduo em seu ambiente social, tendo em vista que os direitos somente eram exercidos por alguns membros da coletividade, sendo que para os menos favorecidos faltavam meios que permitissem adquirir tais prerrogativas. A acelerada industrializao da sociedade, decorrente da Revoluo Industrial, e a conseqente ampliao e mudana de perfil do mercado de trabalho trouxeram novas demandas dessa parcela da sociedade excluda e marginalizada.

Direito), Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, So Paulo, 2003. p. 38.


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Designa-se por constitucionalizao a incorporao de direitos subjectivos do homem em normas formalmente bsicas, subtraindo-se o seu reconhecimento e garantia disponibilidade do legislador ordinrio. (CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional. Coimbra-Portugal, Editora Almedina:1993. p. 499).
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A Constituio dita de Weimar, promulgada em 1919, foi instituidora da primeira repblica alem, tendo sido elaborada e votada durante a grande guerra de 1914-1918.
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BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 19. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p.231.

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A decadncia do modelo do constitucionalismo clssico comeou a tornar-se mais evidente no fim do sculo XIX e incio do sculo XX, sendo que esse perodo tido como marco do constitucionalismo social. A Constituio de Weimar representou decisiva influncia sobre a evoluo das instituies polticas em todo o Ocidente, pois buscou formas de equilibrar o conflito ideolgico entre o Estado liberal, em decadncia, e o Estado social, em ascenso21. A referida Constituio se voltou basicamente para a sociedade e no para o indivduo, buscando reconciliar o Estado com a sociedade. A importncia desse texto constitucional notvel, vez que deu incio a uma nova fase do constitucionalismo que a fase do constitucionalismo social, tendo sido o primeiro texto constitucional que efetivamente concretizou, ao lado das liberdades pblicas, dispositivos expressos, impositivos de uma conduta ativa por parte do Estado, para que este viabilize a plena fruio, por todos os cidados, dos direitos fundamentais de que so titulares. Fbio Konder Comparato, ao comentar a estrutura da Constituio de Weimar, ressalta o seu carter claramente dualista: a primeira parte tem por objeto a organizao do Estado, enquanto a segunda parte apresenta a declarao dos direitos e deveres fundamentais, acrescentando s clssicas liberdades individuais os novos direitos de contedo social. Os direitos sociais, afirma o autor, tm por objeto no uma absteno, mas uma atividade positiva do Estado, pois o direito educao, sade, ao trabalho, e outros do mesmo gnero s se realizam por meio de polticas pblicas, isto , programas de ao governamental.
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A Constituio Brasileira de 1934, seguindo a linha da Constituio de Weimar, representou um grande avano no campo dos direitos sociais, delineando um Estado intervencionista, subordinando a ordem econmica ao princpio da justia e da existncia
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Ibid., p. 232.

COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos. 4. ed. So Paulo: Saraiva 2005. p. 189-190.

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digna23. A Constituio de Weimar influenciou a elaborao de Constituies por todo o mundo, as quais passaram a sistematizar, em seus textos, os dispositivos pertinentes aos direitos econmicos e sociais. Por influncia da Constituio de Weimar, os direitos econmicos e sociais dos indivduos foram introduzidos no constitucionalismo brasileiro, o que j se fez presente na Constituio de 1946. Mas foi com o processo de redemocratizao do Brasil, aps vinte anos de Ditadura Militar, que culminou com a promulgao da Constituio de 1988, que os direitos sociais fundamentais como um todo receberam maior destaque. Alm de apresentar um extenso rol de direitos e garantias individuais (direitos civis e polticos), a atual Carta consagra, ainda, uma srie de direitos econmicos, sociais e culturais. Os direitos sociais constituem, conforme Jos Afonso da Silva:

Prestaes positivas estatais, enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores condies de vida aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a igualizao de situaes desiguais. Valem como pressuposto de gozo dos direitos individuais na medida em que criam condies materiais mais propcias ao auferimento da igualdade real, o que, por sua vez, proporciona condio mais compatvel com o exerccio efetivo da liberdade. 24

De acordo com Mello, a consagrao dos direitos sociais retrata a ereo de barreiras defensivas do indivduo perante a dominao econmica de outros indivduos 25. Complementa o autor, afirmando que o Estado ultrapassa o papel anterior de simples rbitro da paz, da
23

BONTEMPO, Alessandra Gotti. Direitos Sociais. Eficcia e Acionabilidade luz da Constituio de 1988.1.ed. Curitiba: Juru, 2006. p.58.
24

SILVA, Jos Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular (estudos sobre a Constituio). 1.. ed. 2tir. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 199.
25

MELLO, Celso Antnio Bandeira. Eficcia das Normas Constitucionais sobre Justia Social. In: Revista de Direito Pblico. Revista dos Tribunais, Ano XIV Janeiro/Junho, 1981. p. 235.

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ordem, da segurana, para assumir o escopo mais amplo e compreensivo de buscar, ele prprio, o bem-estar coletivo. Pois bem, a Constituio de 1988 dedicou um Captulo especfico aos direitos sociais, estabelecendo, em seu artigo 6: so direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia26, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados na forma desta Constituio. Alm dos direitos sociais acima descritos, a Constituio de 1988 previu, ineditamente, um captulo prprio destinado seguridade social, cincia e tecnologia, comunicao social, ao meio ambiente e aos ndios, todos disciplinados no Ttulo VIII Da Ordem Social. Jos Afonso da Silva sustenta que os direitos sociais poderiam ser classificados como direitos sociais do homem como produtor e como consumidor. Na primeira classificao, direitos do homem como produtor, teramos a liberdade de instituio sindical, o direito greve, o direito de o trabalhador determinar as condies de seu trabalho, o direito de cooperar na gesto da empresa e o direito de obter emprego. Na segunda classificao, direitos sociais do homem consumidor, teramos o direito sade, segurana social, ao desenvolvimento intelectual, o igual acesso das crianas e adultos instruo, formao profissional e cultura e garantia ao desenvolvimento da famlia, que estariam no ttulo da ordem social27. Os direitos fundamentais sociais, afirma Ingo Sarlet, passaram a ser entendidos como uma dimenso especfica dos direitos fundamentais, na medida em que pretendem fornecer os recursos fticos para uma efetiva fruio das liberdades, de tal sorte que tm por objetivo a

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A Emenda Constitucional 26, de 14/02/2000, incluiu o direito a moradia no rol dos direitos sociais. SILVA, Jos Afonso da. Direito Constitucional Positivo. So Paulo: Malheiros, 1998. p. 289.

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garantia de uma igualdade e liberdade reais, que apenas podem ser alcanadas pela compensao das desigualdades sociais. 28 Destaca Jorge Miranda que por meio dos direitos sociais, objetiva-se atingir uma liberdade tendencialmente igual para todos, que apenas pode ser alcanada com a superao das desigualdades e no por meio de uma igualdade sem liberdade. 29 O art. 5, pargrafo 1, da Constituio Federal de 1988, dispe que as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata. Ingo Sarlet entende que todas as normas relativas a direitos fundamentais so dotadas de um mnimo de eficcia 30 possvel, outorgando-lhes, nesse sentido, efeitos reforados relativamente s demais normas constitucionais. Isso significa uma exeqibilidade instantnea derivada da prpria constituio, com a presuno de norma pronta, acabada, perfeita e auto-suficiente. O legislador da constituinte outorgou s normas de direitos fundamentais sociais uma normatividade reforada, e de modo especial, revela que as normas de direitos e garantias fundamentais no mais se encontram na dependncia de uma concretizao pelo legislador infraconstitucional, para que possam vir a gerar plenitude de seus efeitos. O constituinte pretendeu evitar um esvaziamento dos direitos fundamentais, impedindo que os mesmos permaneam letra morta na Constituio. Alm disso, destaca Sarlet que os direitos fundamentais sociais encontram-se protegidos no apenas contra o legislador ordinrio, mas

28

MIRANDA, apud SARLET, Ingo Wolfgang. Os direitos Fundamentais Sociais na Constituio de 1988. Revista Dilogo Jurdico, Salvador, CAJ Centro de Atualizao Jurdica, v.1, n 1, 2001. Disponvel em :http://www.direitopublico.com.br. Acessado em 05/08/2007.
29 30

Ibid. 18.

Jos Afonso da Silva, apude Sarlet, afirma que a eficcia diz respeito aplicabilidade, exigibilidade ou executoriedade da norma, como possibilidade de sua aplicao jurdica. A eficcia e a aplicabilidade so conexos, j que a eficcia encarada como potencialidade (a possibilidade de gerar efeitos jurdicos) e a aplicabilidade, como realizabilidade, razo pela qual eficcia e aplicabilidade podem ser tidas como as duas faces da mesma moeda. (Ibid., p. 25)

30

at mesmo contra a ao do poder constituinte reformador, j que integram o rol das clausulas ptreas, do art. 60, pargrafo 4, inciso IV, da CF. 31 J o autor Jos Afonso da Silva afirma que a prpria Constituio faz depender de legislao ulterior a aplicabilidade de algumas normas definidoras de direitos sociais e coletivos. Por regra, as normas que consubstanciam os direitos fundamentais democrticos e individuais so de aplicabilidade imediata, enquanto as que definem os direitos sociais tendem a s-lo tambm na Constituio vigente, mas algumas, especialmente as que mencionam uma lei integradora, so de eficcia limitada e aplicabilidade indireta. 32 Diante as interpretaes divergentes de vrios doutrinadores sobre a eficcia dos direitos fundamentais sociais, optamos pelo posicionamento de Ingo Sarlet, o qual afirma que mesmo contrariamente ao que propugna boa parte da doutrina, as normas de direitos fundamentais no podem mais ser considerados meros enunciados sem fora normativa, limitados a proclamaes de boas intenes e veiculando projetos que podero, ou no, ser objeto de concretizao, dependendo nica e exclusivamente da boa vontade do poder pblico, em especial, do legislador. O autor afirma ainda que, tal postulado o princpio que impe a maximizao da eficcia e efetividade de todos os direitos fundamentais no implica em desconsiderar as peculiaridades de determinadas normas de direitos fundamentais, admitindo, dadas as circunstncias, alguma relativizao. 33 De acordo com Sarlet a norma contida no pargrafo 1 do artigo 5 da CF/88, aplicvel a todos os direitos fundamentais inclusive aos direitos sociais -, apresenta um carter de
31

SARLET, Ingo Wolfgang. Algumas consideraes em torno do contedo, eficcia e efetividade do direito sade na constituio de 1988. Revista Dilogo Jurdico, Salvador, CAJ Centro de Atualizao Jurdica, n 10, janeiro de 2002. Disponvel em :http://www.direitopublico.com.br. Acessado em 05/08/2007.
32

SILVA, Jos Afonso da. Garantias Econmicas, Polticas e Jurdicas da Eficcia dos Direitos Sociais. Disponvel em :http://www.mundojuridico.adv.br/html/artigos/documentos/texto110.htm. Acesso em 11/06/2006.
33

SARLET, Ingo Wolfgang. Os direitos Fundamentais Sociais na Constituio de 1988. Revista Dilogo Jurdico, Salvador, CAJ Centro de Atualizao Jurdica, v.1, n 1, 2001. Disponvel em http://www.direitopublico.com.br. Acessado em 05/08/2007.

31

norma-princpio que se constitui em uma espcie de mandado de otimizao, impondo aos rgos estatais a tarefa de reconhecerem e imprimirem s normas de direitos e garantias fundamentais a maior eficcia e efetividade possvel. Nesse mesmo sentido, destaca Flavia Piovesan ao tratar da aplicao imediata das normas definidoras de direitos e garantias fundamentais:

Este princpio reala a fora normativa de todos os preceitos constitucionais referentes a direitos, liberdades e garantias fundamentais, prevendo um regime jurdico especfico endereado a tais direitos. Vale dizer, cabe aos Poderes Pblicos conferir eficcia mxima e imediata a todo e qualquer preceito definidor de direito e garantia fundamental. Este princpio intenta assegurar a fora dirigente e vinculante dos direitos e garantias de cunho fundamental, ou seja, objetiva tornar tais direitos e prerrogativas diretamente aplicveis pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio. 34

Ainda no art. 5, pargrafo 2, da CF, est disposto que: os direitos e garantias expressos nesta constituio no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais de que a Repblica Federativa do Brasil seja parte. Verifica-se nesse dispositivo a possibilidade da existncia de outros direitos e garantias fundamentais inseridos ao longo de todo o texto constitucional, como tambm o fato de os direitos e garantias decorrentes de tratados internacionais receberem o mesmo tratamento dos direitos fundamentais, e passarem a ter aplicabilidade imediata no direito interno. 35
34

PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e o direito Constitucional internacional. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 59.
35

Sarlet classifica os direitos fundamentais em dois grandes blocos: os positivados e os no-positivados. No primeiro estariam inseridos os direitos expressos na Constituio Federal e os expressos em tratados. J no segundo bloco estariam implcitos (posies fundamentais subentendidas nas normas definidoras de direitos e garantias fundamentais) e os decorrentes do regime e dos princpios (que se referem s disposies contidas no Ttulo I do art. 1 ao 4). (SARLET, Ingo Wolfgang. Os direitos Fundamentais Sociais na Constituio de 1988. Revista Dilogo Jurdico, Salvador, CAJ Centro de Atualizao Jurdica, v.1, n 1, 2001. Disponvel em: http://www.direitopublico.com.br. Acessado em 05/08/2007).

32

Vale ressaltar o posicionamento defendido pela autora Flvia Piovesan em favor da natureza constitucional dos direitos enunciados em tratados internacionais de direitos humanos em que o Brasil seja parte, por fora da natureza materializante aberta dos direitos fundamentais. A autora afirma que por fora do art. 5, pargrafos 1 e 2, a Constituio Federal de 1988 atribui aos direitos enunciados em tratados internacionais uma hierarquia de norma constitucional, incluindo-os no elenco dos direitos constitucionalmente garantidos, que apresentam aplicabilidade imediata. A autora ressaltar que, enquanto os demais tratados internacionais tm fora hierrquica infraconstitucional, nos termos do art. 102, III, b da CF, os direitos enunciados em tratados internacionais e proteo dos direitos humanos detm natureza de norma constitucional. Os tratados internacionais de direitos humanos objetivam a salvaguarda dos direitos do ser humano e no tm como objeto a proteo de prerrogativas do Estado. J os tratados internacionais comuns buscam o equilbrio e a reciprocidade de relaes entre Estados-partes. Essa distino, na opinio da autora justificaria a fora hierrquica diferenciada dos tratados internacionais de proteo dos direitos humanos. 36 Nesse sentido, Canado Trindade afirma que os diversos sistemas de proteo de direitos humanos interagem em benefcio dos indivduos protegidos, pois do aparato de proteo existente, possvel utilizar, num caso concreto, aquele que melhor proteja a dignidade do ser humano. Afirma ainda o autor:

O critrio da primazia da norma mais favorvel s pessoas protegidas, consagrado expressamente em tantos tratados de direitos humanos, contribui em primeiro lugar para reduzir ou minimizar consideravelmente as pretensas possibilidades de conflitos entre instrumentos legais em seus aspectos normativos. Contribui em segundo lugar, para obter maior coordenao entre tais instrumentos em dimenso tanto vertical (tratados e instrumentos de direito interno), quando horizontal (dois ou
36

PIOVESAN, Flvia. Temas de Direitos Humanos. So Paulo: Max Limond, 2003. p. 45-47.

33

mais tratados). (...) Contribui, em terceiro lugar, para demonstrar que a tendncia e o propsito da coexistncia de distintos instrumentos jurdicos garantindo os mesmos direitos so no sentido de ampliar e fortalecer a proteo. 37

Em sntese, na hiptese de eventual conflito entre o Direito Internacional dos Direitos Humanos e o Direito interno, adota-se o critrio da norma mais favorvel vtima. Os direitos internacionais constantes dos tratados de direitos humanos apenas vm a aprimorar, somar e fortalecer, nunca a restringir ou debilitar, o grau de proteo dos direitos consagrados no plano normativo constitucional. 38 De acordo com Alessandra Bontempo o princpio da primazia ou prevalncia da norma mais benfica proteo dos direitos humanos consagrado nos instrumentos internacionais, como pode ser observado no artigo 5 (2) do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos e no art. 5 (2) do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, assim expresso: no se admitir qualquer restrio ou suspenso dos direitos humanos fundamentais reconhecidos ou vigentes em qualquer Estado-parte no presente Pacto em virtude de leis, convenes, regulamento ou costumes, sob pretexto de que o presente Pacto no os reconhea em menor grau. A Constituio Federal de 1988 assume expressamente os direitos provenientes dos tratados e convenes internacionais dos quais o Brasil se obriga. E atravs da Emenda Constitucional n 45, de 2004, foi acrescentado no seu texto, o pargrafo 3 do art. 5, dispondo: os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero equivalentes s emendas constitucionais.

37 38

Ibid., p. 41. Ibid., p. 54-55

34

O catlogo de direitos fundamentais, fruto dos direitos expressamente previstos em nossa. Constituio, nos documentos internacionais incorporados ao ordenamento jurdico brasileiro e aqueles decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados bastante extenso. Assim, o maior problema hoje no est no campo da declarao de direitos, mas na sua concretizao. Norberto Bobbio defende que o principal desafio relativo aos direitos do homem encontra-se no campo de sua efetividade:

O problema fundamental em relao aos direitos do homem, no tanto o de justific-los, mais o de proteg-los. Trata-se de um problema no filosfico, mas poltico. (...) Com efeito, o problema que temos diante de ns no filosfico, mas jurdico e, num sentido mais amplo, poltico. No se trata de saber quais e quantos so esses direitos, qual a sua natureza e seu funcionamento, se so direitos naturais ou histricos, absolutos ou relativos, mas sim qual o modo mais seguro para garantilos, para impedir que, apesar das solenes declaraes, eles sejam continuamente violados. 39

Trataremos, a partir de agora, de dois direitos sociais especficos: o direito a moradia e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, verificando os principiais aspectos tericos relativos sua proteo jurdica para, no prximo captulo, analisarmos alguns problemas prticos sua efetivao.

2.2 O DIREITO MORADIA COMO UM DIREITO HUMANO FUNDAMENTAL DE NATUREZA SOCIAL

39

BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Traduo de Carlos Nelson Coutinho. 14 Tiragem. Rio de Janeiro: Campus, 1992. p. 24-25.

35

2.2.1 Os instrumentos normativos internacionais que reconhecem o direito moradia como um direito humano

O direito moradia um direito humano protegido pela Constituio Brasileira e pelos instrumentos internacionais de proteo de direitos humanos. Os cidados brasileiros so titulares desse direito e, como tais, esto aptos a exigirem sua promoo e o seu cumprimento junto aos organismos nacionais e internacionais de proteo40. O direito moradia reconhecido como um direito humano em diversas declaraes e tratados internacionais dos quais o Estado Brasileiro parte. Antes de analisarmos os principais documentos que reconhecem, em seus textos, o direito moradia como um direito humano necessrio e indispensvel para uma existncia digna, faz-se necessrio diferenciar, no aspecto jurdico, os efeitos que as declaraes e os tratados e convenes internacionais possuem. Nelson Saule Jr. afirma que as Declaraes so estabelecidas por resolues que no acarretam obrigaes legais aos pases signatrios. As Declaraes resultam em compromissos polticos, que no tm natureza vinculante para os Estados. Nos tratados e convenes, pelo contrrio, os compromissos assumidos pelos pases tm natureza vinculante, isto , tem fora legal, acarretando obrigaes e responsabilidades ao Estado pela falta de cumprimento das obrigaes assumidas. 41

40

SAULE Jr, Nelson.Direito moradia no Brasil, Relatrio Nacional da Plataforma Brasileira dos DhESC. Disponvel em: http:www.unhabitat.org/downloads/docs/2649 61742 03.05.20.Analisis%20Brasil%202003.doc. Acessado em 25/10/06.
41

SAULE Jr., Nelson. Direito Cidade: trilhas legais para o direito s cidades sustentveis. Instituto Polis, So Paulo: Max Limond, 1999. p. 73.

36

Uma particularidade relativa aos direitos enunciados em tratados internacionais de proteo dos direitos humanos incorporados pelo ordenamento jurdico brasileiro o seu status de norma constitucional, integrando e complementando o catlogo dos direitos e garantias previstos na Constituio de 1988. De acordo com o entendimento de Flavia Piovesan, por fora do princpio consagrado no pargrafo 1 do artigo 5 da CF de 1988, torna-se possvel a invocao imediata de tratados e convenes de direitos humanos, dos quais o Brasil seja signatrio, sem a necessidade de edio de ato com fora de lei, voltado outorga de vigncia interna aos acordos internacionais. Sendo que, essa incorporao do Direito Internacional dos Direitos Humanos pelo Direito brasileiro traz como conseqncias: de um lado, permite ao particular a invocao direta dos direitos e liberdades internacionalmente assegurados e, por outro, probe condutas e atos violadores a estes mesmos direitos, sob pena de invalidao. Destaca ainda, a autora que, consequentemente, a partir da entrada em vigor do tratado internacional, toda norma preexistente que seja com ele incompatvel perde automaticamente a vigncia. 42 Os tratados internacionais de direitos humanos fundamentam reconhecem o direito moradia como um direito humano, passando a ser um direito integrado e positivado no direito brasileiro, em razo do Estado Brasileiro ser parte dos pactos e convenes internacionais. Feita estas consideraes preliminares analisaremos a seguir a proteo do direito moradia no aparato internacional de proteo aos direitos fundamentais.

Carta das Naes Unidas

42

PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e o direito Constitucional internacional. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 99.

37

A Carta das Naes Unidas foi assinada por representantes de 50 pases na Conferncia das Naes Unidas sobre Organizao Internacional, realizada em So Francisco, em 26 de junho de 1945, entrando em vigor no dia 24 de outubro daquele mesmo ano, sendo ratificada em 21 de setembro de 1945 pelo Brasil. A partir da Carta da ONU, processou-se uma onda de transformaes no Direito Internacional, inaugurando-se um novo modelo de relaes internacionais. A Carta da ONU um importante documento deste sculo no tocante matria do reconhecimento e preservao dos direitos fundamentais do indivduo do mundo ps-guerra, momento em que era preciso evitar que atrocidades ocorridas durante a guerra se repetissem, garantindo que as geraes vindouras no sofressem seus efeitos.

NS, OS POVOS DAS NAES UNIDAS, RESOLVEMOS preservar as geraes vindouras do flagelo da guerra, que por duas vezes, no espao da nossa vida, trouxe sofrimentos indivisveis humanidade, e a reafirmar a f nos direitos fundamentais do homem, na dignidade e no valor do ser humano, na igualdade de direitos dos homens e das mulheres, assim como das naes grandes e pequenas e a estabelecer condies sob as quais a justia e o respeito s obrigaes decorrentes de tratados e de outras fontes do direito internacional possam ser mantidos, e a promover o progresso social e melhores condies de vida dentro de uma liberdade ampla . 43

A Carta da ONU contm as principais disposies com relao manuteno da paz e segurana internacionais, dando prioridade ao estabelecimento das condies necessrias para a efetivao da justia e o respeito s obrigaes decorrentes da assinatura dos tratados internacionais. A Carta tambm garante as condies necessrias ao progresso social e

43

Prembulo da Carta das Naes Unidas. Podendo http://dhnet.org.br/direitos/sip/onu/doc/cartonu.htm. Acessado em 10/05/2007.

ser

consultado

em

38

melhorias nas condies de vida, enfatizando a defesa dos direitos humanos e das liberdades pessoais, utilizando-se da cooperao internacional. A criao da ONU teve como um de seus objetivos instituir a cooperao internacional para solucionar os problemas que afetavam a todos. A Carta da ONU um documento de extrema importncia na proteo do direito moradia no Brasil, pois, apesar de no ter tratado expressamente, em seu texto, do direito moradia como um direito humano fundamental, definiu uma estrutura internacional de proteo dos direitos humanos ligados proteo dos direitos sociais.

Declarao Universal dos direitos humanos

A Declarao Universal dos Direitos Humanos foi proclamada pela Assemblia Geral da ONU, em 10 de dezembro de 1948, pela aprovao unnime de 48 Estados, com 8 abstenes. A Declarao Universal uma das principais conquistas das Naes Unidas no campo dos direitos humanos, tendo sido proclamada como o ideal comum a ser atingido por todos os povos e todas as naes.... 44 De acordo com Fbio Konder Comparato, a Declarao Universal dos Direitos Humanos, como se percebe da leitura de seu prembulo45, foi redigida sob o impacto das
44

COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos. Saraiva, 4 ed. So Paulo/2005. p. 232
45

Declarao Universal dos Direitos Humanos, Prembulo - Considerando que o reconhecimento da dignidade inerente a todos os membros da famlia humana e de seus direitos iguais e inalienveis o fundamento da liberdade, da justia e da paz do mundo; Considerando que o desprezo e o desrespeito pelos direitos do homem resultaram em atos brbaros que ultrajaram a conscincia da Humanidade e que o advento de um mundo em que os homens gozem de liberdade de palavra, de crena e da liberdade de viverem a salvo do temor e da necessidade foi proclamado como a mais alta aspirao do homem comum; Considerando ser essencial que os direitos do homem sejam protegidos pelo imprio da lei, para que o homem no seja compelido, como ltimo recurso, rebelio contra a tirania e a opresso; Considerando ser essencial promover o desenvolvimento de relaes amistosas entre as naes; Considerando que os povos das Naes Unidas reafirmaram, na Carta, sua f nos direitos fundamentais do homem, na dignidade e no valor da pessoa humana e na igualdade de direitos do homem e da mulher, e que decidiram promover o progresso social e melhores condies de vida em uma liberdade mais ampla; Considerando que os Estados-Membros se comprometeram a promover, em cooperao

39

atrocidades cometidas durante a 2 Guerra Mundial. A Declarao, retomando os ideais da Revoluo Francesa, representou a manifestao histrica de que se formara, enfim, em mbito universal, o reconhecimento dos valores supremos da igualdade, da liberdade e da solidariedade entre os homens, como ficou consignado em seu artigo I46. A Declarao Universal dos Direitos Humanos, fonte inspiradora do sistema de proteo internacional dos direitos humanos, reconhece o direito moradia como um direito humano, com base no artigo XXV, que dispe sobre o direito a um padro de vida adequado47:

1. toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e a sua famlia sade e bem estar, inclusive alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, o direito segurana em caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistncia em circunstncias fora de seu controle.

Sendo assim, pode-se afirmar que a pessoa humana somente ter um padro de vida adequado se os direitos alimentao, ao vesturio, moradia, sade e seguridade forem assegurados e respeitados. Nelson Saule Jr. ressalta que a Declarao Universal no esgota e no elenca todos os direitos humanos48, pois esses direitos foram constitudos num momento histrico da
com as Naes Unidas, o respeito universal aos direitos e liberdades fundamentais do homem e a observncia desses direitos e liberdades; Considerando que uma compreenso comum desses direitos e liberdades da mais alta importncia para o pleno cumprimento desse compromisso. (Ibid., p. 231.)
46

Declarao Universal dos Direitos Humanos, artigo I - todos os homens nascem livres e iguais em dignidade e direitos. So dotados de razo e conscincia e devem agir em relao uns aos outros com esprito de fraternidade. (Ibid., p.222).
47 48

Ibid., p.222.

Sobre a Declarao Universal dos Direitos Humanos, Norberto Bobbio afirma que os direitos elencados na Declarao no so os nicos e possveis direitos do homem: so os direitos do homem histrico, tal qual se configurava na mente dos redatores da Declarao aps a tragdia da Segunda Guerra Mundial, numa poca que tivera incio com a Revoluo Francesa e desembocara na Revoluo Sovitica. (NORBERTO, Bobbio. A Era

40

humanidade, em que se buscava recuperar um perodo de paz, com o final da Segunda Guerra Mundial49. Assegura o autor que o direito ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado e o direito ao desenvolvimento sustentvel, embora no preconizados na Declarao Universal, so exemplos de direitos humanos que se constituram face s transformaes econmicas e sociais das ltimas dcadas50. Da porque no foram reconhecidos naquele momento. Tal aspecto s comprova o carter histrico dos direitos humanos, acima referido.

Pacto Internacional dos direitos econmicos, sociais e culturais

O Pacto Internacional dos direitos econmicos, sociais e culturais o principal documento de proteo aos direitos sociais no mbito da ONU Organizao das Naes Unidas. O direito moradia est includo no rol dos direitos sociais e tem por objetivo garantir a todo ser humano o direito a uma moradia adequada, sadia e dotada de infra-estrutura e servios pblicos urbanos (gua, esgoto, coleta de lixo, drenagem, iluminao pblica, varrio, transporte, telefonia, etc). O processo de especificao e de aperfeioamento dos direitos estabelecidos na Declarao Universal tem como marco os Pactos Internacionais de direitos civis e polticos e
dos Direitos. Editora Campus, Rio de Janeiro, 1992. p. 33).
49

SAULE Jr., Nelson. Direito Cidade: trilhas legais para o direito s cidades sustentveis. Instituto Polis, So Paulo: Max Limond, 1999. p.75.
50

Ibid., p. 75

41

o Pacto dos direitos econmicos, sociais e culturais, ambos institudos pelas Naes Unidas em 1966, e com entrada em vigor em 03 de janeiro de 1976, tendo sido ratificados pelo Brasil em 24 de janeiro de 1992. O Pacto Internacional dos direitos econmicos, sociais e cultural teve como objetivo incorporar os dispositivos da Declarao Universal sob a forma de preceitos juridicamente obrigatrios e vinculantes. O Pacto criou obrigaes legais aos Estados-partes, ensejando responsabilizao internacional em caso de violao dos direitos que enuncia. 51

Atravs do Pacto Internacional dos direitos econmicos, sociais e culturais, os direitos previstos no artigo XXV, da Declarao Universal52, passam a ter tratamento especfico e fora vinculante para os Estados signatrios do documento. O direito moradia encontra-se expressamente reconhecido como um direito humano no artigo 11 do Pacto, que estabelece:

1. Os Estados Partes no presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nvel de vida adequado para si prprio e sua famlia, inclusive alimentao, vestimenta e moradia adequadas, assim como uma melhoria contnua de suas condies de vida. Os Estados Partes tomaro medidas apropriadas para assegurar a consecuo desse direito, reconhecendo, neste sentido, a importncia essencial da cooperao internacional fundada no livre consentimento.

51

PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e o direito Constitucional internacional. So Paulo: Saraiva, 2006. p.168.
52

Declarao Universal dos Direitos Humanos, Art. XXV - 1.Todo homem tem direito a um padro de vida capaz de assegurar, a si e a sua famlia, sade e bem-estar, inclusive alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, e direito segurana em caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistncia em circunstncias fora de seu controle.

42

No artigo 2. do Pacto, cada Estado Parte compromete-se a adotar medidas, tanto por esforo prprio como pela assistncia e cooperao internacional, que visem

progressivamente, o pleno exerccio dos direitos reconhecidos no Pacto. De acordo com Nelson Saule Junior, a adoo do termo progressivamente no Pacto Internacional de direitos econmicos, sociais e culturais, significa que os Estados devem tomar medidas, implementar polticas, programas e planos visando a realizao contnua e gradual, sempre no sentido ascendente desses direitos. Destaca o autor que os Estados no podem se isentar das obrigaes imediatas e responsabilidades decorrentes do Pacto, sob pena de descumprir e desrespeitar os compromissos que legalmente assumiram perante a comunidade internacional. Os Estados Partes tm a obrigao legal de instituir organismos e instrumentos para a promoo de polticas pblicas de modo a tornar pleno o exerccio desses direitos53. De acordo com Flvia Piovesan os direitos sociais, econmicos e culturais, nos termos que esto concebidos pelo Pacto (art. 2, pargrafo 1), apresentam realizao progressiva, ou seja, so direitos que esto condicionados atuao do Estado, que tem por obrigao adotar medidas econmicas e tcnicas, isoladamente e por meio da assistncia e cooperao internacional, at o mximo de seus recursos disponveis com vistas a alcanar progressivamente a completa realizao dos direitos previstos pelo Pacto. Os Estados-partes no se comprometem a atribuir efeitos imediatos aos direitos enumerados no Pacto, mas os Estado se obrigam meramente a adotar medidas, at o mximo de recursos disponveis, a fim de alcanarem progressivamente a plena realizao desses direitos.54

53

SAULE Jr., Nelson. Direito Cidade: trilhas legais para o direito s cidades sustentveis. Instituto Polis, So Paulo: Max Limond, 1999. p.77.
54

PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e o direito Constitucional internacional. So Paulo: Saraiva, 2006. p.169-172.

43

Sendo assim, o Estado Brasileiro tem a obrigao, no que diz respeito ao direito moradia, de elaborar uma legislao, criar instrumentos, programas e planos de ao sobre poltica habitacional de modo a garantir esse direito para os seus cidados55. Os direitos garantidos pelo Pacto so aplicao progressiva, considerando que no podem ser implementados sem que exista um mnimo de recursos econmicos disponvel e principalmente no podem ser implementados sem que representem efetivamente uma prioridade na agenda poltica nacional. Dessa obrigao da progressividade na implementao dos direitos sociais, econmicos e culturais decorre a chamada clusula de proibio do retrocesso social, na medida em que vedado aos Estados retroceder no campo da implementao desses direitos, ou seja, a clusula probe o retrocesso ou a reduo de polticas pblicas voltadas garantia de tais direitos.
56

Conforme a Recomendao Geral n

03, item 09, do Comit sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais: qualquer medida deliberadamente regressiva requer a mais minuciosa considerao e dever ser completamente justificada em relao ao total dos direitos previstos no Pacto Internacional de Proteo dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais e no contexto da utilizao do mximo dos recursos disponveis. Clarice Duarte destaca que a noo de progressividade dos direitos sociais no pode ser confundia com a possibilidade de sua no aplicao:

De acordo com o que est previsto no prprio Pacto, cabe ao Estado adotar medidas at o mximo de seus recados disponveis (art. 2), o que significa o dever de executar avanos concretos em prazos determinados. Assim, a progressividade cria um empecilho ao retrocesso da poltica social do Estado que, tendo alcanado um certo nvel de proteo dos respectivos direitos, no pode retroceder e baixar o padro de
55 56

Ibid., p. 78

O Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais tem enfatizado o dever dos Estados-partes de assegurar, ao menos, o ncleo essencial mnimo relativamente a cada direito enunciado do Pacto, cabendo aos Estados o dever de respeitar, proteger e implementar tais direitos. (Ibid., p. 171)

44

vida da comunidade, j que a clusula do no retrocesso social protege o ncleo essencial dos direitos sociais.
57

Comparato afirma que os direitos declarados pelo Pacto de direitos econmicos, sociais e culturais, tm por objeto polticas pblicas ou programas de ao governamental e polticas pblicas coordenadas entre si. Complementa o autor que a elevao do nvel e da qualidade de vida das populaes carentes supe, no mnimo, um programa conjunto de medidas governamentais no campo do trabalho, da sade, da previdncia social, da educao e da habitao popular58. Por serem interdependentes esses objetos sociais, a no realizao de um deles compromete a realizao de todos os outros. O fato de terem por objeto a realizao de polticas pblicas torna a acionabilidade dos direitos sociais questionvel para alguns autores. De acordo com Flavia Piovesan, os direitos fundamentais sociais, econmicos e culturais so acionveis e demandam sria e responsvel observncia. No entanto, a comunidade internacional continua a tolerar freqentes violaes aos direitos sociais, econmicos e culturais. Sendo que a violao a esses direitos resultado tanto da ausncia de forte suporte e interveno governamental como da ausncia de presso internacional em favor dessa interveno. A autora afirma ainda que a violao dos direitos sociais, econmicos e culturais um problema de ao e prioridade governamentais e implementao de polticas pblicas, que sejam capazes de responder a graves problemas sociais. 59

57

DUARTE, Clarice Seixas. O Direito Pblico subjetivo ao ensino fundamental na Constituio Federal Brasileira de 1988. Dissertao (Doutorado apresentado ao Departamento de Filosofia e Teoria Geral do Direito), Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, So Paulo, 2003. p.61.
58

COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos. So Paulo: Saraiva, 4 ed. 2005. p. 334.
59

PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e o direito Constitucional internacional. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 175-176.

45

Com efeito, democracia, estabilidade e paz no podem conviver com condies de pobreza crnica, misria e negligncia. Alm disso, essa insatisfao criar grandes e renovadas escalas de movimentos de pessoas, incluindo fluxos adicionais de refugiados e migrantes, denominados refugiados econmicos, com todas as suas tragdias e problemas. (...) Direitos sociais, econmicos e culturais devem ser reivindicados como direitos e no como caridade ou generosidade. 60

A globalizao econmica est associada, inclusive no Brasil, supresso de conquistas sociais, excluso de vastas parcelas da sociedade dos benefcios do progresso e a consolidao de profundas desigualdades sociais e econmicas. Os mecanismos internacionais de proteo dos direitos econmicos, sociais e culturais pouco lograro sem modificaes profundas nas sociedades nacionais, ditadas pelos imperativos da justia social, para que todos possam se beneficiar do progresso social.

Agenda 21

A Agenda 21 foi elaborada durante a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, celebrada no Rio de Janeiro, em junho de 1992, tendo como objetivo regulamentar o processo de desenvolvimento com base nos princpios de sustentabilidade. 61

60

Flavia Piovesan destaca o alerta do Statement to the World Conference on Human Rights on Behalf of the Comnittee on Economic, Social and Cultural Rights. (Ibid., p. 177)
61

A partir da dcada de 1980 difundiu-se o termo desenvolvimento sustentvel, tendo sido difundido como novo paradigma na conferncia mundial sobre a conservao e o desenvolvimento sustentvel eqitativo, realizada no Canad, em 1986, tendo como princpios: integrar conservao da natureza e desenvolvimento; satisfazer as necessidades humanas fundamentais; e perseguir equidade e justia social. O Relatrio Brundtland, de 1987, da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, retoma o conceito de desenvolvimento sustentvel, dando-lhe a seguinte definio: desenvolvimento que responde s necessidades do presente sem comprometer as possibilidades das geraes futuras de satisfazer suas prprias necessidades. (MONTIBELLER FILHO, Gilberto. O mito do desenvolvimento sustentvel: Meio ambiente e custos sociais do moderno sistema produtor de mercadorias. Florianpolis: Ed. da UFSC, 2001. p. 47-48).

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No captulo 7 da Agenda 21, esto expresso itens referentes ao direito moradia, como o item 6 - O acesso a uma habitao sadia e segura, essencial para o bem-estar econmico, social, psicolgico e fsico da pessoa humana e deve ser parte fundamental das aes de mbito nacional e internacional. Este mesmo item estabelece que o direito moradia um direito humano bsico, que est inserido na Declarao Universal de Direitos Humanos, e no Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, e estima que pelo menos um bilho de pessoas no tem acesso a uma habitao sadia e segura. A previso do direito moradia num documento que tem como objeto primrio a proteo do meio ambiente demonstra a relao de profunda interdependncia entre esses dois direitos. A Agenda 21 no um documento normativo, pois no obriga as Naes signatrias, mas um documento tico que se reduz a um compromisso por parte deles, sendo assim, no um documento tcnico, mas poltico. A Agenda 21 transformou-se em instrumento de referncia e mobilizao para a mudana do modelo de desenvolvimento em direo de sociedades cada vez mais sustentveis. Infelizmente uma das maiores crticas Agenda 21 relaciona-se com o seu carter genrico e s dificuldades de implementao prtica. A Agenda no est sendo muito utilizada devido a pouca ou nenhuma implementao de aes voltadas a efetiva defesa ambiental. As Conferncias Mundiais tm proporcionado grande mobilizao, sobretudo da mdia. A participao ativa da sociedade civil nessas Conferncias Mundiais, principalmente atravs das ONGs, e movimentos sociais, tem contribudo para pressionar as Naes Unidas e os Estados a assumirem as agendas da sociedade.

Agenda Habitat

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A Agenda Habitat foi adotada pela Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos Habitat II, que foi realizada em Istambul, em junho de 1996, tendo como objetivos principais: instituir padres de habitao adequada para todos, e o desenvolvimento sustentvel em um mundo em urbanizao. A Agenda estabelece um conjunto de princpios e metas que vo nortear esses dois objetivos. O direito moradia foi o principal tema e objeto de debates e de negociaes entre os pases e organizaes no governamentais presentes na Conferncia do Habitat II. No prembulo da Agenda reconhecido o acesso habitao sadia e segura, dotada dos servios bsicos, como condio essencial para uma vida digna e para o bem estar fsico, psicolgico, social e econmico das pessoas. O direito moradia encontra-se expresso no captulo II, pargrafo 13, que dispe:

Ns reafirmamos e somos guiados pelos propsitos e princpios da Carta das Naes Unidas e ns reafirmamos nosso compromisso de assegurar a plena realizao dos direitos humanos a partir dos instrumentos internacionais, em particular nesse contexto o direito moradia disposta na Declarao Universal dos Direitos Humanos, e provido pelo Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, a Conveno Internacional sobre a Eliminao de todas as Formas de Discriminao Racial, a Conveno sobre todas as Formas de Discriminao contra a Mulher e a Conveno sobre os Direitos da Criana, levando em conta que o direito moradia includo nos instrumentos internacionais acima mencionados deve ser realizado progressivamente. Ns reafirmamos que todos os direitos humanos, civis, culturais, econmicos, polticos e sociais so universais, indivisveis, interdependentes e inter-relacionados.

Os compromissos sobre a Adequada Habitao para Todos esto expressos no Captulo III, tendo sido o direito moradia reconhecido no pargrafo 24, como segue:

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Reafirmamos nosso compromisso para a plena e progressiva realizao do direito moradia, provido por instrumentos internacionais. Neste contexto, ns reconhecemos a obrigao dos governos de capacitar as pessoas para obter habitao e proteger e melhorar as moradias e vizinhanas. Ns nos comprometemos com a meta de melhorar as condies de vida e de trabalho numa base sustentvel e eqitativa, pelo qual todos tero adequada habitao, sadia, segura, protegida, acessvel e disponvel, que inclui servios bsicos, facilidades e amenidades, e o gozo de liberdades frente a discriminaes de moradia e segurana legal de posse. Ns devemos implementar e promover este objetivo de maneira plenamente consistente com as normas de direitos humanos.

Nos termos da Agenda Habitat, os Governos devem tomar apropriadas aes para promover, proteger e assegurar a plena e progressiva realizao do direito moradia62. A definio de moradia adequada encontra-se no pargrafo 43 da Agenda, dispondo ser aquela que possui privacidade, espao, acessibilidade fsica, segurana, incluindo segurana da posse, durabilidade e estabilidade estrutural, iluminao, ventilao e aquecimento, infra-estrutura bsica, suprimento de gua, saneamento e tratamento de resduos, apropriada qualidade ambiental e de sade, e adequada localizao com relao ao trabalho e servios bsicos, devendo todos esses componentes terem um custo acessveis e estarem disponveis a todos os seres humanos. De acordo com o pargrafo 44, do Capitulo IV, o direito moradia reconhecido como um direito humano, desde a adoo da Declarao Universal de Direitos Humanos de
62

Sobre o assunto comenta Saule Jr. que essa obrigao de tornar efetivo o direito moradia, de forma progressiva significa que o Estado brasileiro tem que criar meios materiais indispensveis para o exerccio desse direito. Para realizao progressiva do direito moradia so necessrias as seguintes medidas: - adoo de instrumentos financeiros, legais, administrativos para a promoo de uma poltica habitacional; - a constituio de um sistema nacional de habitao descentralizado, com mecanismos de participao popular; - reviso de legislaes e instrumentos de modo a eliminar normas que acarretem algum tipo de restrio e discriminao sobre o exerccio do direito moradia; - a destinao de recursos para a promoo da poltica habitacional. A realizao progressiva como obrigao, produz de imediato os seguintes efeitos: a faculdade de o cidado exigir de forma imediata, as prestaes e aes constitutivas desse direito, face a inrcia do Estado, que pode gerar a inconstitucionalidade por omisso; o direito de acesso Justia, mediante aes e processos judiciais eficazes destinados a proteo do direito moradia; o direito de participar da formulao e implementao da poltica habitacional. (SAULE Jr., Nelson. Direito Cidade: trilhas legais para o direito s cidades sustentveis. Instituto Polis, So Paulo: Max Limond, 1999. p. 94).

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1948, o direito moradia tem sido reconhecido como um importante componente do direito a um nvel adequado de vida. Todos os Governos sem exceo, tm a responsabilidade no setor de habitao de proteger, assegurar e promover: a expanso do suprimento de moradias; regulamentao e incentivos ao mercado para construo de casas a preos acessveis; proviso de subsdios para locao e outras formas de assistncia moradia para os mais necessitados; apoio a programas habitacionais para as comunidades de base, cooperativas e associaes sem fins lucrativos; promoo de programas voltados aos sem teto e outros grupos vulnerveis; utilizao de financiamentos e outros recursos pblicos e privados de forma inovadora; criao e promoo de incentivos ao setor privado para investimento no mercado de habitao mais baratas, voltadas a atender demanda de moradias tanto no regime de locao como no de propriedade; desenvolvimento de modelos de ocupao territorial sustentveis. O Brasil signatrio de vrios tratados e convenes sobre assentamento humano e meio ambiente, alm da Agenda 21 e da Agenda Habitat. Os tratados internacionais integram o nosso ordenamento jurdico por fora do que dispe o 2 e o 3 do art. 5 da Constituio Federal. Sendo assim, os princpios do desenvolvimento sustentvel, da participao popular e do direito moradia integram o nosso ordenamento jurdico, sendo que tal direito foi recepcionado no art. 6 da Constituio Federal atravs da emenda constitucional n. 26/2000, sendo incorporado ao rol de direitos sociais fundamentais.

2.2.2 O reconhecimento do direito moradia na CF/88

50

A Comisso das Naes Unidas para Assentamentos Humanos estima que 1,1 bilho de pessoas esto agora vivendo em condies inadequadas de moradia, apenas nas reas urbanas. No Brasil, estima-se que 6,5 milhes de brasileiros no tm acesso a uma moradia digna. 63 Fernando Aith afirma que o processo de generalizao da proteo internacional dos direitos humanos trouxe, em seu bojo, a proteo do direito moradia. O primeiro passo para a proteo do direito moradia foi o reconhecimento formal de que todo ser humano necessita de uma moradia para ter uma existncia digna. 64 De acordo com o Pacto dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, todos tm direito a um lugar adequado para viver, ou seja, todos tm o direito humano a uma moradia segura e confortvel, localizada em um ambiente saudvel que promova a qualidade de vida dos moradores da comunidade. O direito a uma moradia adequada est vinculado a outros direitos humanos, que so interdependentes, de forma que a no realizao de um deles compromete a realizao de todos os outros. Ou seja, sem um lugar adequado para moradia, torna-se difcil manter a educao, o emprego e a sade, aumentando-se, assim, a excluso social, ambiental e econmica das pessoas que no tm acesso moradia. Fernando Aith conceitua o direito moradia como o direito humano fundamental de acesso moradia habitvel, sadia, segura, protegida e acessvel, com fornecimento de gua potvel, sistema de saneamento e servios pblicos bsicos. 65

63

BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil. Fundao Joo Pinheiro - Centro de Estudos Polticos e Sociais. Belo Horizonte: 2001.
64

AITH, Fernando Mussa Abujamra. O Direito moradia e suas garantias no sistema de proteo dos direitos humanos. Dissertao - Mestrado em Filosofia e Teoria Geral do Direito. Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo - So Paulo, 2001. p. 77.
65

Ibid., p. 34.

51

O Comit da ONU sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, recomendao Geral n 4, adotado em 1991, identificou sete componentes bsicos para que uma moradia possa ser considerada minimamente adequada: I) segurana no direito de propriedade, que garanta a proteo contra os despejos forados; II) disponibilidade de servios, equipamentos e infra-estrutura, tais como gua, esgoto, coleta de resduos slidos, energia para coco, iluminao, dentre outros; III) disponibilidade a preos acessveis, para que o preo da moradia seja compatvel com o nvel de renda da populao e no comprometa a satisfao de outras necessidades bsicas das famlias; IV) habitabilidade, no sentido de fornecer aos seus moradores espao adequado, protegendo-os de fatores climticos e garantindo a sua segurana fsica; V) acessibilidade a todos os grupos sociais, levando em conta as necessidades habitacionais especficas de idosos, crianas, deficientes fsicos, moradores de rua, populao de baixa renda etc.; VI) localizao que possibilite o acesso ao emprego, a servios de sade e outros equipamentos sociais; e VII) adequao cultural, de modo a permitir a expresso das identidades culturais. 66 O direito moradia foi explicitamente incorporado Constituio Federal por meio da Emenda Constitucional n 26, de 14 de fevereiro de 2000, que estabelece no artigo 6 da Constituio Federal que so direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio. A constitucionalizao do direito moradia convalida a indissociabilidade entre a garantia de condies de vida digna e o bem-estar do ser humano, seguindo expresso j consagrada pelo artigo 25 da Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948. Do mesmo modo, acolhe proposio da 2 Conferncia sobre Assentamentos Urbanos (Habitat II)

66

MORAIS, Maria Piedade; GUIA, George Alex da; PAULA, Rubem de. Monitorando o Direito Moradia no Brasil (1992-2004). Acessado em 15/06/2007. Podendo ser consultado no http:/www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicaes/bpsociais/bps

52

promovida em 1996 pela Organizao das Naes Unidas (ONU), em Istambul, na Turquia, que recomendou a todos os pases participantes, entre eles o Brasil, o destaque normativo do direito moradia em suas constituies. A Constituio Federal estabelece ainda, no art. 23, inciso IX que dever do Estado, nas suas trs esferas, promover programas de construo de moradias e melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico. O direito moradia tambm faz parte das necessidades bsicas dos direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, que devem ser atendidas pelo salrio mnimo (art. 7, seo IV). Conforme visto anteriormente, a Constituio Federal dispe, em seu artigo 5, pargrafo 1, que as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata. Considerando que o direito moradia est expressamente reconhecido na Constituio Federal como um direito humano fundamental, conclu-se que o direito moradia tem aplicao imediata. De acordo como Fernando Aith no h dvida que tal dispositivo aplica-se tambm aos direitos sociais, pois embora inserido no pargrafo 1 do art. 5, que define os direitos e deveres individuais e coletivos, o dispositivo contm ordem clara no sentido de que todos os direitos e garantias fundamentais que a Constituio defende possuem aplicao imediata. A vontade do legislador foi clara, tanto que inseriu um texto que claramente abrange no s os direitos e as garantias fundamentais do art. 5, como tambm aqueles direitos e garantias expressos no artigo 6 ou ao longo do texto constitucional. 67 O direito moradia foi reconhecido como direito humano fundamental ao estar expresso no Ttulo Dos Direitos e Garantias Fundamentais da Constituio Federal. Sendo assim, o direito moradia alm de ter aplicao imediata, uma norma de eficcia plena.
67

AITH, Fernando Mussa Abujamra. O Direito moradia e suas garantias no sistema de proteo dos direitos humanos. Dissertao - Mestrado em Filosofia e Teoria Geral do Direito. Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo - So Paulo, 2001. p. 96.

53

Existem normas que possuem aplicao imediata, oferecendo aos cidados garantias concretas para a defesa do direito moradia, mas existem tambm normas definindo algumas garantias do direito moradia sem conter os elementos suficientes para que possam ser consideradas como de aplicao imediata. Sendo que essas normas so eficcia limitada, pois dependem de normas infra-legais. 68 O direito moradia de aplicao imediata e eficcia plena, sendo assim, de imediato o Estado Brasileiro tem a obrigao de adotar as polticas, aes e demais medidas compreendidas e extradas do texto constitucional para assegurar e tornar efetivo esse direito, em especial aos que se encontram no estado de pobreza e misria. Contudo, essa obrigao no implica o dever de prover e dar habitao para todos os cidados de forma imediata e integral, mas significa, sim, o dever de constituir polticas que garantam o acesso de todos ao mercado habitacional, constituindo planos e programas habitacionais com recursos pblicos e privados para os segmentos sociais que no tm acesso ao mercado e vivem em condies precrias de habitabilidade sem uma vida digna. 69 O Direito moradia, como integrante da categoria dos direitos econmicos, sociais e culturais, para ter eficcia jurdica e social, pressupe a ao positiva do Estado, atravs de execuo de polticas pblicas, em especial voltadas promoo de aes e polticas urbanas

68

Jos Afonso da Silva, apud Fernando Aith, afirma haver trs tipos de normas constitucionais, no que se refere sua classificao quanto eficcia e aplicabilidade, sendo : I as normas constitucionais de eficcia plena e aplicabilidade imediata; II) as normas constitucionais de eficcia contida e aplicabilidade imediata, mas passveis de restrio e IV) as normas constitucionais de eficcia limitada ou reduzida, em geral dependentes de integrao com outras normas infraconstitucionais para operaram a plenitude de seus efeitos. As normas de eficcia plena possuem na Constituio normatividade suficiente para assegurar a sua incidncia imediata, no estando, portanto, dependentes de providncias normativas posteriores para a efetiva proteo dos direitos por elas assegurados. J as normas de eficcia contida, embora possuam normatividade suficiente para produzir os efeitos necessrios proteo dos direitos nelas reconhecidos, prevem a edio de meios normativos capazes de lhes reduzir a eficcia e a aplicabilidade. As normas de eficcia limitada so as que no receberam do constituinte normatividade suficiente para a aplicao, deixando ao legislador infraconstitucional a competncia de completar a sua regulamentao. (Ibid., p. 95)
69

SAULE Jr., Nelson. Direito Cidade: trilhas legais para o direito s cidades sustentveis. Instituto Polis, So Paulo: Max Limond, 1999. p.96.

54

e habitacionais, com o objetivo de prover a todos os seres humanos que vivem em seu territrio com moradias adequadas, a fim de garantir-lhes uma vida digna. 70 Entretanto, apesar dos avanos obtidos com o reconhecimento do direito moradia na Constituio Federal e em outros normativos legais, o seu grau de efetividade no Brasil ainda bastante desigual entre os diferentes grupos socioeconmicos. Ainda existe no pas uma vasta gama de necessidades habitacionais no satisfeitas, configurando violaes do direito moradia, que incidem, sobretudo, nas camadas mais pobres da populao. Nas reas urbanas brasileiras ainda h 59,7 milhes de brasileiros que convivem com pelo menos um tipo de inadequao habitacional, como pode ser constatado no grfico abaixo. 71

Grfico 1 Populao urbana / tipo de inadequao de domiclio - 2004

70

AITH, Fernando Mussa Abujamra. O Direito moradia e suas garantias no sistema de proteo dos direitos humanos. Dissertao - Mestrado em Filosofia e Teoria Geral do Direito. Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo - So Paulo, 2001. p. 128.
71

MORAIS, Maria Piedade; GUIA, George Alex da; PAULA, Rubem de. Monitorando o Direito Moradia no Brasil (1992-2004). Podendo ser consultado no http: www.ipea.gov.br. Acessado em 15/06/2007.

55

A falta de polticas pblicas bem definidas e claras, somadas atual poltica econmica do governo so fatores que tm contribudo para o aumento da pobreza da populao do Brasil. Em nosso pas existem milhes de pessoas sem teto, sem emprego, sem alimentao, sem escola, e que no tem como comprovar nenhum tipo de renda financeira ou endereo fixo. Isto porque os projetos sociais destinados s famlias de baixa renda no atinge nem de perto essas camadas sociais. A atual poltica desenvolvimentista, caracterizada pela excluso social e ambiental, eleva o nmero de pessoas morando em reas de risco. Por falta de alternativa habitacional, seja pela concentrao de terrenos urbanos de propriedade privada ou pela alta especulao dos mesmos, leva a populao carente a construir abrigos nos morros, nos fundos de vales, nas beiras de rodovias e de vias de alta velocidade e outros lugares inadequados para o seu habitat. Para essas pessoas no existe o direito moradia digna, o que realmente existe a luta pela sobrevivncia.

2.3 O DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO COMO DIREITO HUMANO FUNDAMENTAL DE NATUREZA SOCIAL

2.3.1 Evoluo da Proteo Jurdica do meio ambiente

A degradao do meio ambiente esteve sempre presente desde quando se iniciou a concentrao populacional e as atividades humanas, aprofundou-se quando da implantao da indstria moderna e se intensificou enormemente, sobretudo, a partir dos anos 60.

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A presso das diversas atividades humanas sobre a natureza at por volta dos anos 60 do sculo XX, no quadro do mundo capitalista, embora relevante, no havia atingido uma situao crtica ou possua carter localizado ou, ainda, no possua a caracterstica de irreversibilidade, o que bloqueava o despertar da conscincia ecolgica coletiva. A intensificao, a partir da dcada de 60, do processo de industrializao altamente impactante sobre o meio ambiente, seja quanto explorao de recursos naturais, e quanto poluio que suas atividades geram, aliada ao aumento da concentrao espacial das atividades produtivas e da populao, ampliou a problemtica ecolgica e fez surgir, na sociedade, a preocupao com o presente e o futuro do meio ambiente. Nesse perodo comea a chamada revoluo ambiental norte-americana, dando incio a crescente e continua preocupao de parte significativa da populao com os problemas de deteriorao ambiental. 72 De acordo com Enrique Leff, a crise ambiental se torna evidente nos anos 60, refletindo a irracionalidade ecolgica dos padres dominantes de produo e consumo, marcando assim, os limites do crescimento econmico. Portanto, a degradao ambiental se manifesta como sintoma de uma crise de civilizao da razo tecnolgica sobre a organizao da natureza. 73 A naturalista norte-americana Rachel Carson, em 1962, denunciou pela primeira vez a crise ambiental, com a publicao do livro intitulado a Primavera Silenciosa (sobre a revoluo verde e os altos riscos para a sade e o meio ambiente gerados pelo uso intensivo de agrotxicos)
72

74

sendo que a preocupao com o meio ambiente se expandiu nos anos 70,

MONTIBELLER FILHO, Gilberto. O mito do desenvolvimento sustentvel: Meio ambiente e custos sociais do moderno sistema produtor de mercadorias. Florianpolis: Ed. da UFSC, 2001. p. 79-81
73

LEFF, Enrique. Saber Ambiental: sustentabilidade, racionalidade, complexidade, poder. Petrpolis, RJ: Vozes, 2001. p 16.
74

Alm das denncias feitas por Raquel Carson, so tambm smbolos do processo de reconhecimento da crise ambiental, a descoberta da dioxina, substncia qumica altamente perigosa, como contaminante presente no herbicida Agente Laranja, largamente utilizado em plantaes e na Guerra do Vietn; eventos como acidentes qumicos e radiativos como Seveso (1976), Harrisburg (acidente nuclear ocorrido em Three Mile Island, Pensilvncia em 1979), Bhopal (vazamento de gs txico de uma fbrica de pesticidas, que matou 3.300 pessoas em 1984 e Chernobyl (1986), assim como os debates globais acerca dos impactos da poluio qumica no

57

depois da Conferencia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente, celebrada na cidade de Estolcomo, em 1972, onde foram assinalados os limites da racionalidade econmica e os desafios da degradao ambiental. 75 A Declarao de Estolcomo76 estabeleceu com clareza que o homem tem direito fundamental vida saudvel, num ambiente de qualidade, impondo a obrigao de proteger e melhorar o ambiente para as geraes presentes e futuras e estabeleceu um dever de cuidado com o ambiente.

O homem ao mesmo tempo obra e construtor do meio ambiente que o cerca, o qual lhe d sustento material e lhe oferece oportunidade para desenvolver-se intelectual, moral, social e espiritualmente. Em larga e tortuosa evoluo da raa humana neste planeta chegou-se a uma etapa em que, graas rpida acelerao da cincia e da tecnologia, o homem adquiriu o poder de transformar, de inmeras maneiras e em uma escala sem precedentes, tudo que o cerca. Os dois aspectos do meio ambiente humano, o natural e o artificial, so essenciais para o bem-estar do homem e para o gozo dos direitos humanos fundamentais, inclusive o direito vida mesma.

A partir da Conferncia de Estocolmo, a comunidade internacional tomou conscincia das questes ambientais planetrias e da necessidade de defender o ambiente. Por esta razo, a

aquecimento global do planeta e no buraco na camada de oznio).


75

LEFF, Enrique. Saber Ambiental: sustentabilidade, racionalidade, complexidade, poder. Petrpolis, RJ: Vozes, 2001. p.19.
76

Tambm foi em Estolcomo que, pela primeira vez, o meio ambiente se constituiu em tema principal de uma reunio de governos de diversos pases, com destaque para o fato de que as questes polticas, sociais e econmicas mais amplas se inseriram no mesmo palco da questo ambiental. Da a razo pela qual o conceito de meio ambiente inicialmente proposto na agenda de Estocolmo (que restringia as questes ecolgicas em sentido estrito) passou a englobar tambm problemas como fome e pobreza; o que ocorreu a partir da reao dos pases do Sul, derivando da uma perspectiva global e ampliada dos problemas ambientais. Desse modo, se atribui Conferncia de Estocolmo o mrito de, a partir dali, passar a se visualizar a necessidade de adoo de novos instrumentos e polticas globais no tratamento dos problemas ambientais, em razo da percepo surgida quanto interdependncia planetria de todos os seres vivos. O seu lema, Uma Terra S, bem demonstra isso. (DUARTE, Marise Costa de Souza. Meio ambiente sadio: direito fundamental em crise. Curitiba: Juru, 2003. p. 45).

58

conferncia foi considerada ponto de partida do movimento ambientalista internacional, sendo que, a partir dela, vrias convenes de carter internacional foram adotadas. 77 Em 1980, a Unio Internacional para a Conservao da Natureza e dos Recursos (UICN) refere-se pela primeira vez noo de desenvolvimento sustentvel, por ocasio da publicao de sua Estratgia Mundial para a Conservao. A continuao de muitos fenmenos de degradao ecolgica, a insuficincia de resultados prticos obtidos dez anos aps a Conferncia de Estolcomo, e o agravamento da situao econmica das populaes de grande parte do mundo, levaram a Assemblia Geral das Naes Unidas a criar em 1983, uma Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, com a finalidade de avaliar os avanos dos processos de degradao ambiental e a eficcia das polticas ambientais para enfrent-los. A referida Comisso publicou um documento intitulado Nosso Futuro Comum (CMMAD, 1988), tambm conhecido como Relatrio Brundtland, estabelecendo que: Todos os seres humanos tm o direito fundamental a um meio ambiente adequado sua sade e bem-estar. Foi includo no relatrio Brundtland a definio do conceito de

desenvolvimento sustentvel aquele que responde s necessidades do presente sem comprometer a capacidade das geraes futuras de responder s suas prprias necessidades. O Relatrio Brundtland oferece uma perspectiva renovada discusso da problemtica ambiental e do desenvolvimento. Tal relatrio foi elaborado no bojo da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, celebrada no Rio de Janeiro, em junho de 1992. Nesta conferncia foi elaborado e aprovado um programa global, conhecido como Agenda 21, para regulamentar o processo de desenvolvimento com base nos princpio

77

TEIXEIRA, Orci Paulino Bretanha. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental. Porto Alegre: Livraria do Advogado. Ed., 2006. p. 30.

59

da sustentabilidade78. Desta forma foi sendo configurada uma poltica para a mudana global que busca dissolver as contradies entre meio ambiente e desenvolvimento. A Declarao Universal dos Direitos do Homem j reconhecia, em 1948, em art. 25, que toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e sua famlia a sade e o bem-estar, inclusive alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis. Por ocasio da Declarao Universal, o direito ao meio ambiente no foi reconhecido como um direito humano, pois, naquele momento, a crise ambiental ainda no havia sido percebida com a gravidade que pautou os movimentos ambientalistas da dcada de 1960. Foi por esta razo que a questo ambiental no fez parte da pauta de reivindicaes necessrias garantia da dignidade humana constante da Declarao de 1948. Hoje a conscincia tica da humanidade evoluiu no sentido de reconhecer que o homem s pode conseguir assegurar a si e sua famlia os direitos descritos na prpria Declarao se lhe for assegurado um meio ambiente sadio. Mas o direito ao meio ambiente sadio propriamente dito s ganhou um enfoque mundial a partir da dcada de 1970, tendo em vista a preocupao de grande parte dos pases com a possibilidade concreta de um colapso nos ecossistemas naturais que permitem a vida humana na Terra, em face do uso incontrolvel e predatrio dos recursos naturais por parte do homem, no respeitando a natureza e sua capacidade de regenerao. Vinte anos depois da Conferncia de Estocolmo, houve a realizao, no Brasil da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, na cidade do Rio de Janeiro, em 1992, contando com a presena de 178 pases e 100 chefes de Estado. Foi o momento do despertar da ateno tanto dos Governos, como da sociedade civil em geral, para a necessidade de buscar solues para os problemas ambientas de carter global, tendo em

78

LEFF, Henrique. Saber Ambiental: sustentabilidade, racionalidade, complexidade, poder. Petrpolis, RJ: Vozes, 2001. p. 20.

60

vista que nenhum outro evento voltado para questes ambientais havia conseguido congregar tantas lideranas mundiais. O Frum Global das ONGs, realizado na mesma ocasio da Conferncia, reuniu 4.000 entidades da sociedade civil de diversos pases, o que igualmente jamais havia acontecido. A Conferncia do Rio e o Frum Global das ONGs, popularmente denominados de ECO-92, teve como resultado a aprovao de diversos documentos, englobando convenes e declaraes de princpios, dentre eles a Declarao do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, a Conveno sobre Mudanas Climticas 79, a Declarao de Princpios sobre Florestas e a Conveno sobre a Biodiversidade. 80 Dentre os documentos aprovados pela Conferncia do Rio, o mais importante foi a Agenda 2181, que tinha por objetivo traar um planto de aes poltico-normativas de promoo do desenvolvimento sustentvel e poltica ambiental a serem adotadas pelos Estados at o sculo XXI. Esta Agenda procurou auxiliar os Estados na procura de solues para o problema da mudana climtica, da poluio, do desmatamento de florestas, do efeito estufa, da gesto de recursos naturais, da desertificao, entre muitos outros perigos que assolam a humanidade e tanto preocuparam a comunidade ambiental. Cinco anos aps a ECO-92 foi realizada, na cidade o Rio de Janeiro, a RIO + 5, tendo como objetivo avaliar os avanos na rea ambiental, tendo se concludo que as iniciativas propostas em 1992, como a Agenda 21, se revelaram tmidas e pontuais, e que os Estados no
79

Os chefes dos Estados participantes da Conveno assumiram o compromisso de reduo de emisses de poluentes da atmosfera aos nveis de 1990. Esses gases so responsveis pela elevao da temperatura na Terra. (TEIXEIRA, Orci Paulino Teixeira. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006. p. 31).
80

Os chefes dos Estados assumiram o compromisso de proteg-la, se comprometeram a paralisar o processo de extino das espcies e se dispuseram a aplicar em seus pases a Agenda 21. (Ibid., p. 33)
81

Destaca-se na Agenda 21 a seo Dimenses sociais e econmicas, composta pelos captulos 2 8: 2Cooperao Internacional para Acelerar o Desenvolvimento Sustentvel dos Pases em Desenvolvimento e Polticas Internas Correlatas; 3 Combate Pobreza; 4 Mudana de Padres de Consumo; 5 Dinmica Demogrfica e Sustentabilidade; 6 Proteo e Promoo das Condies da Sade Humana; 7 Promoo do Desenvolvimento Sustentvel dos Assentamentos Humanos; 8 Integrao entre Meio Ambiente e Desenvolvimento na Tomada de Decises.

61

estavam honrando os compromissos assumidos, tendo em vista que a crise ambiental continuava marcadamente crescente no mundo globalizado. Destaca-se, ainda, no ano de 1997 o encontro realizado em Kyoto no Japo, onde diversos pases assinaram o Protocolo de Kyoto82, que trata das alteraes climticas em todo o Planeta, sendo que os Estados participantes assumiram o compromisso de reduzirem suas emisses de gases do efeito estufa. O ltimo grande evento, em questes ambientais, foi realizado pela ONU na cidade de Johannesburgo, na frica, no ano de 2002, a Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, conhecida como RIO + 10, a fim de avaliar a efetivao dos compromissos assumidos na Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992. A preocupao dos chefes de Estados com a crescente degradao ambiental possibilitou o aumento das aes voltadas proteo do meio ambiente, mas ainda estamos longe de alcanar os objetivos e compromissos firmados nas diversas Conferncias e Cpulas realizadas em diversos pases. Tendo em vista a escassa implementao de polticas pblicas para a efetiva defesa ambiental, a Agenda 21 est sendo pouco utilizada, inclusive no Brasil. Entretanto, deve-se destacar, como pontos positivos desses movimentos, realizados mundialmente, o surgimento e a difuso da conscincia ambiental, tornando mais enftica

82

Passado algum tempo, o balano continua negativo, no se alterando o grave quadro da extino das espcies, e nem ocorrendo as necessrias mudanas nas matrizes energticas. Os Estados Unidos, principal emissor de poluentes, aumentaram em mais de 10% suas emisses de gases sobre o nvel de 1990; a sia, em mais de 50%; o Japo, em 7,6%; e a Amrica Latina em mdia 40%. (DUARTE, Marise Costa de Souza. Meio ambiente sadio: direito fundamental em crise. Curitiba: Juru, 2003. p. 52).

62

preocupao em proteger, preservar e defender o meio ambiente83, o que em si j representa um grande avano na histria da humanidade.

2.3.2 O direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Os direitos fundamentais surgem no sculo XVIII, fruto do desenvolvimento da sociedade humana e dos movimentos econmicos, sociais e polticos da poca. De acordo com Cristiane Derani, um direito fundamental quando seu contedo invoca a construo da liberdade do ser humano, sendo que essa liberdade no uma liberdade genrica e abstrata, mas aquele conjunto de elementos mantenedores e estabilizadores da sociedade. 84 A respeito dos Direitos Fundamentais, observa Cristiane Derani:

Direito Fundamental, em seu sentido inicial, era um direito oposto contra o Estado e perante o Estado. A liberdade se desenvolvia na resoluo dualista Estado/sociedade civil. Entretanto, os avanos da sociedade industrial frustraram as expectativas da sociedade do sculo XVIII, ao revelar outras ameaas liberdade que o exerccio do poder de imprio do Estado e mostrar a inviabilidade da concretizao de liberdades como campo isolado da atividade individual. O desenvolvimento das atividades sociais no se mostrava capaz de respeitar aquele conjunto de direitos fundamentais erigido. Constatou-se que as liberdades escolhidas pelo Estado de Direito no eram ameaadas pelo poder do Estado

83

... aspectos essenciais na compreenso inicial do conceito de meio ambiente e que podem assim serem resumidos: 1 ainda que o conceito de meio ambiente no possua a preciso cientfica tradicionalmente esperada, o certo que pressupe a interao homem-natureza, essncia de sua compreenso; 2 o conceito de meio ambiente pressupe uma viso holstica, no-fragmentria, que oferece uma nova compreenso de mundo a partir de sua integralidade, complexidade e mutabilidade; 3 em qualquer conceituao de meio ambiente deve ser ultrapassar o modelo antropocntrico passado, a partir de uma vertente tica onde se privilegiem interesses pblicos abrangentes em termos de espao e de tempo. (Ibid, p. 72).
84

DERANI, Cristiane. Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado: Direito Fundamental e principio da atividade econmica. In: Temas de Direito Ambiental e Urbanstico. FIGUEIREDO, Jose Purvin (org.). So Paulo, Max Limond, 1998. p. 94.

63

apenas, mas pelos efeitos das atividades sociais. No havia garantia da efetivao dos preceitos individuais do incio do Estado Moderno. Novos direitos deveriam ser postos no ordenamento jurdico para garantir uma real liberdade. 85

Para a autora, a insuficincia dos preceitos legais para garantir a liberdade levou ao surgimento dos chamados Direitos Sociais ou coletivos. Os direitos fundamentais sociais vinculam o Estado na sua atividade legislativa, executiva e judiciria, assim como vinculam igualmente a comunidade na orientao das suas atividades. Sendo assim, os direitos fundamentais sociais passam a vincular o Estado e a comunidade, que passam a agir na conquista efetiva da liberdade juridicamente fixada. 86 A concretizao do direito fundamental social pelo Estado e pelos cidados um mandamento explcito no art. 225 da Constituio Federal, ao impor ao Poder Pblico e coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras geraes. 87 O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, que tem como objetivo a defesa dos recursos ambientais de uso comum, ou seja, o patrimnio da humanidade, indispensveis para uma vida digna, faz parte do rol dos direitos fundamentais, postulados na Constituio Federal88, por ser essencial sadia qualidade de vida. Sendo assim, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado um direito fundamental por ser essencial vida humana.

85 86 87 88

Ibid., p. 94. Ibid., p. 95. Ibid., p. 95.

No demais assinalar que o direito ao meio ambiente equilibrado constitui-se em direito fundamental da pessoa humana, ainda que no figure expressamente no art. 5 da CF, justamente porque visa sadia qualidade de vida, ou, em outras palavras, visa a assegurar direito fundamental que a vida. (ROSSIT, Liliana Allodi. O meio ambiente de trabalho no Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo; LTR, 2001. p. 55).

64

O direito ao meio ambiente sadio foi elevado ao nvel de direito fundamental do ser humano por meio da Declarao de Estocolmo, em 1972, citando em seu primeiro princpio:

O homem tem o direito fundamental liberdade, igualdade e ao desfrute de condies de vida adequada em um meio, cuja qualidade lhe permita levar uma vida digna e gozar de bem-estar, e tem a solene obrigao de proteger e melhorar esse meio para as geraes presentes e futuras. 89

Pode-se observar no princpio acima, o reconhecimento do direito de todos os homens ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e sadia qualidade de vida. Por ocasio da Declarao de Estolcomo, tratou-se, tambm, de instituir a obrigao do homem de proteger e melhorar o meio ambiente para as atuais e futuras geraes. Como visto anteriormente, os direitos fundamentais passaram na ordem institucional a manifestar-se em trs dimenses sucessivas, que traduzem um processo cumulativo e qualitativo. Nesse sentido, Sarlet afirma que desde o reconhecimento nas primeiras Constituies, os direitos fundamentais passaram por diversas transformaes, tanto no que diz com o seu contedo, quanto no que concerne sua titularidade, eficcia e efetivao. As dimenses so complementadas atravs de um processo cumulativo no qual uma dimenso no substitui a outra, mas vem com ela interagir, o que significa dizer que cada dimenso a expresso de um momento histrico, no mais ou menos importante que a outra, nem que se possa estabelecer uma relao de hierarquia entre elas. 90

89

DUARTE, Marise Costa de Souza. Meio ambiente sadio: direito fundamental em crise. Curitiba: Juru, 2003. p. 86.
90

SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998. p. 48-49.

65

O direito fundamental vida h de ser considerado em trs dimenses 91. A primeira dimenso referente ao direito do ser humano de no ser privado de sua vida (seria o direito vida propriamente dita, pertencente rea dos direitos civis e polticos) a segunda, consistente do direito de todo ser humano de dispor dos meios apropriados de subsistncia e de um padro de vida decente (direito sade, educao, previdncia social, cultura, ou seja, o rol dos direitos sociais) e a terceira, considerados os direitos de solidariedade, marcados por sua dimenso e titularidade difusa (so os direitos paz, autodeterminao dos povos, ao desenvolvimento, ao meio ambiente saudvel e sustentvel e qualidade de vida, o direito conservao e utilizao do patrimnio histrico e cultural e o direito de comunicao). De acordo com Paulo Bonavides, os direitos de terceira dimenso tendem a cristalizarse no fim do sculo XX enquanto direitos que no se destinam especificamente proteo dos interesses de um indivduo, de um grupo ou de um determinado Estado. 92 Nesse mesmo sentido, afirma Ingo Wolfgang Sarlet, que na terceira dimenso, so concebidos os direitos humanidade, isto , direitos que transcendem o individual e o coletivo. So aqueles em que os interesses individuais ou privados se subordinam a interesses da maioria ou pblicos, em prol do bem-estar social. 93 Dessa maneira, Orci Paulino B. Teixeira94 destaca que, para uma perfeita compreenso da evoluo do direito atravs de suas dimenses, deve-se atentar para a finalidade dos prprios institutos jurdicos. Cada um deles, em sua criao e implementao na busca da efetividade jurdica e social, encontrou um fundamento e uma razo de ser num determinado

91

A respeito da terminologia dimenso e gerao, afirma SARLET, Ressalta-se, todavia, que a discordncia reside essencialmente na esfera terminolgica, havendo em princpio, consenso no que diz com o contedo das respectivas dimenses e geraes de direitos... (Ibid, p. 49)
92 93

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Malheiros, 2006. p.569.

SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998. p. 53.
94

TEIXEIRA, Orci Paulino Bretanha. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental. Porto Alegre: Livraria do Advogado. Ed., 2006. p. 80.

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momento histrico, a exemplo do direito ao meio ambiente, que almeja a sadia qualidade de vida e, em ltima instncia, a defesa da vida em todas as formas. Seguindo esta idia, o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado tem a finalidade de proteger a vida humana e a sadia qualidade de vida, fundamentais sobrevivncia do homem, destinatrio do direito. 95

2.3.3 O reconhecimento do meio ambiente sadio na CF

Pela primeira vez na histria das Constituies Brasileiras, o direito ao meio ambiente teve tratamento constitucional especfico e detalhado. A Constituio Federal de 1988, marcadamente ambientalista e considerada como uma das mais avanadas sobre o tema, introduziu um captulo prprio sobre o meio ambiente, sendo este captulo um dos mais avanados e modernos. A Constituio Federal de 1988, em seu art. 225, trata do direito ao meio ambiente estabelecendo:

95

O Supremo Tribunal Federal se posicionou no mesmo sentido que Teixeira: A questo do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Direito de terceira gerao. Princpio da solidariedade. O direito integridade do meio ambiente. Tpico direito de terceira gerao. Constitui prerrogativa jurdica de titularidade coletiva, refletindo, dentro do processo de afirmao dos direitos humanos, a expresso significativa de um poder atribudo no ao indivduo identificado em sua singularidade, mas, num sentido verdadeiramente mais abrangente, prpria coletividade social. Enquanto os direitos de primeira gerao (direitos civis e polticos) que compreendem as liberdades clssicas, negativas ou formais realam o princpio da liberdade e os direitos de segunda gerao (direitos econmicos, sociais e culturais) que se identificam com as liberdades positivas, reais ou concretas acentuam o princpio da igualdade, genericamente a todas as formaes sociais, consagram o princpio da solidariedade e constituem um momento importante no processo de desenvolvimento, expanso e reconhecimento dos direitos humanos, caracterizados, enquanto valores fundamentais indisponveis, pela nota de uma essencial inexauribilidade. Consideraes doutrinrias. (transcrio parcial de ementa oficial). MS 22164/SP Tribunal Pleno, rel. Min. Celso de Mello, DJU 17.11.1995 3920). Disponvel em http://www.stf.gov.br.

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Todos tm o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.

Pode-se observar no dispositivo acima que a inteno do legislador foi de consagrar o meio ambiente ecologicamente equilibrado96 como um direito de todos, incluindo s presentes e futuras geraes, passando a ser considerado bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo ao Estado97 e coletividade um dever: a defesa e preservao do meio ambiente. De acordo com Marise Duarte, o objeto tutelado como direito de todos no o meio ambiente em si, ou qualquer ambiente, mas, o meio ambiente qualificado, o equilbrio ecolgico do meio ambiente, devendo ser compreendida tambm a qualidade de vida em todas as formas, sendo essa qualidade que se converteu em bem jurdico, definido constitucionalmente como bem de uso comum do povo. 98 A Constituio de 1988, ao tratar do meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito fundamental do qual todos so destinatrios e ao estabelecer a existncia de um

96

Marise Duarte, (...) na tentativa de encontrar o sentido da expresso meio ambiente ecologicamente equilibrado destaca: a) a noo de meio ambiente a partir da ralao de interdependncia entre o homem e natureza, o que ocorre de forma dinmica, sistmica e mutante e b) que a tutela ao direito ao meio ambiente sadio no se constitui numa simples garantia vida humana, mas se estende manuteno das bases que sustentam a vida de todas as suas formas (incluindo-se a as demais espcies de seres vivos). Disso decorre que ao considerar o meio ambiente como direito, com a qualidade de ser ecologicamente equilibrado, quis o constituinte tutelar no qualquer ambiente, mas aquele que resultasse de um equilbrio entre as (dinmicas) relaes travadas entre o homem e a natureza e que, portanto, impusesse a proteo e defesa para s presentes e futuras geraes (DUARTE, Marise Costa de Souza. Meio ambiente sadio: direito fundamental em crise. Curitiba: Juru, 2003. p. 92).
97

Os direito fundamentais exigem comportamentos positivos do Estado, embora a contraposio indivduoEstado no desaparea, na medida em que os direitos no so em si direitos contra o Estado, mas sim direitos assegurados pelo Estado atravs do exerccio do Poder de Polcia Estadual. Por meio de leis e de atos administrativos, os direitos fundamentais so cumpridos pela ao do Poder Pblico, que deve definir e executar as polticas de defesa ambiental para que todos possam usufruir um ambiente hgido. (TEIXEIRA, Orci Paulino Bretanha. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental. Porto Alegre: Livraria do Advogado. Ed., 2006. p. 90).
98

DUARTE, Marise Costa de Souza. Meio ambiente sadio: direito fundamental em crise. Curitiba: Juru, 2003. p. 92.

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bem que tem duas caractersticas especficas o fato de ser de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida -, inovou no sentido de criar um terceiro gnero. O objeto desse direito, em face de suas peculiaridades e de sua natureza jurdica, no se confunde nem com os bens pblicos e muito menos com os bens privados. O meio ambiente ecologicamente equilibrado um bem de uso comum do povo e como tal deve ser tratado, cabendo ao Estado um papel primordial em dirimir os eventuais conflitos no uso dos recursos ambientais. O Estado deve portanto defender e preservar o meio ambiente natural (fauna, guas, ar, solo, ambiente marinho) e construdo (as cidades, o meio rural, o patrimnio cultural e o ambiente do trabalho), no como um bem que integre o seu patrimnio o que pode ou no ocorrer , mas sim dentro de uma perspectiva global, como um bem de todos. 99 O bem ambiental criado pela Constituio Federal de 1988 , pois, um bem de uso comum, um bem que pode ser desfrutado por toda e qualquer pessoa dentro dos limites constitucionais. Para que um bem possa ser considerado ambiental, ele deve ser, alm de uso comum do povo, essencial sadia qualidade de vida. Os bens essenciais sadia qualidade de vida so aqueles fundamentais garantia da dignidade da pessoa humana, que constitui um dos fundamentos do Estado Democrtico de Direito (CF/88, art. 1, III) e, que esto relacionados com os direitos fundamentais referidos no artigo 6 da Constituio: o direito educao, sade, ao trabalho, ao lazer, segurana, previdncia social, proteo da maternidade e infncia e, assistncia aos desamparados. Assim que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado integra o rol dos direitos fundamentais sociais consagrados na Constituio Federal de 1988, tendo como destinatrios as presentes e futuras geraes. Sendo assim, todos os indivduos podem exigir a
99

FIGUEIREDO, Guilherme Jos Purvin; SILVA, Solange Teles. Elementos balizadores da ao estatal da defesa dos bens ambientais para as presentes e futuras geraes. In: FIGUEIREDO, Guilherme Jos Purvin (org.). Temas de Direitos Ambiental e Urbanstico. So Paulo: Max Limond, 1998. p. 139-143.

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defesa contra atos lesivos ao meio ambiente, tendo em vista que a preservao do meio ambiente de fundamental importncia para a garantia da manuteno da vida humana. O homem destinatrio do ambiente ecologicamente equilibrado e, nesta condio, tambm o so as geraes presentes e futuras. 100 Dessa forma, pode-se afirmar que a norma constitucional que constituiu o direito ao meio ambiente sadio possui uma natureza individual, coletiva e difusa101, ou seja, embora seja de titularidade difusa, o direito ao meio ambiente tambm de titularidade individual, pois admite uma dimenso individual, quando a leso ou probabilidade de leso violar tambm interesse privado102. Ingo Sarlet trata do assunto afirmando que o direito a um meio ambiente saudvel e equilibrado, em que pese seu habitual enquadramento entre os direitos de terceira dimenso, pode ser reconduzido a uma dimenso individual, pois mesmo um dano ambiental que venha a atingir um grupo dificilmente quantificvel e delimitvel de pessoas (indivduos) pode gerar um direito reparao para cada prejudicado. 103 As normas ambientais constitucionais visam assegurar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, sendo que nessa condio mantm a sua unidade com suporte no princpio, dentre outros, da dignidade da pessoa humana, j que so direitos fundamentais. Nesse mesmo entendimento, Sarlet, afirma que a base dos direitos fundamentais na
100

O preceito constitucional confere a todos o direito ao meio ambiente sadio, o que significa que no sero somente as pessoas individualmente consideradas os titulares desse direito, mas tambm as pessoas coletivas e ainda as pessoas indeterminadas. A proteo jurdica em matria ambiental tanto se refere a indivduos como a associaes representativas dos seus direitos e interesses. (SILVA, Jos Afonso da. Direito Constitucional Ambiental. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 18).
101

Os direitos coletivos lato sensu, referidos na Carta Magna, ganharam definio legal infraconstitucional com o advento da lei 8078/90, que estabeleceu em seu art. 81, pargrafo nico, inciso I o que so interesses difusos: I interesses ou direito difusos, assim entendidos, para efeitos deste Cdigo, o transindividuais, de natureza indivisvel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato. Assim sendo, o bem ambiental configura um direito difuso, no limitado ao interesses privados ou pblicos. O titular do bem ambiental a humanidade. Trata-se, pois de um direito transindividual, de natureza indivisvel, cujos titulares so pessoas indeterminadas.
102

TEIXEIRA, Orci Paulino Bretanha. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental. Porto Alegre: Livraria do Advogado. Ed., 2006. p. 88.
103

SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficcia dos Direitos Fundamentais. 2. Ed. Ponto Alegre: Livraria do Advogado, 1998. p. 366.

70

Constituio de 1988 radica sempre no princpio fundamental da dignidade da pessoa humana, e que a coerncia interna do sistema dos direitos fundamentais encontra justificativa na sua vinculao com os princpios ou valores fundamentais do ordenamento jurdico. Em relao eficcia dos direitos fundamentais, assume o papel relevante a norma contida no art. 5, 1, da CF de 1988, de acordo com a qual todos os direitos e garantias fundamentais foram elevados condio de normas jurdicas diretamente aplicveis e, portanto, capazes de gerar efeitos jurdicos imediatos104. Sendo assim, pelo fato do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado ser uma norma que assegura a preservao da prpria vida humana, e de no depender de regulamentao, conclu-se que esse direito possui aplicabilidade imediata. A regra constitucional do direito ao meio ambiente acompanhada pelos princpios da sadia qualidade de vida e da vida com dignidade, e pela aplicabilidade imediata - princpios que do eficcia plena norma de direito ambiental. Portanto, cabe ao Poder Pblico dar maior eficcia norma constitucional que outorga aos indivduos o direito ao ambiente ecologicamente equilibrado e que reconhece seus princpios bsicos. 105 No sistema do direito ambiental brasileiro, a clusula da proibio do retrocesso, deriva do reconhecimento da progressividade dos direitos sociais, e tem por objetivo proteger o ncleo do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado melhorar a qualidade ambiental recuperando reas degradadas e defender o meio ambiente ecologicamente equilibrado -, por se tratar de uma garantia assegurada aos indivduos das presentes e futuras geraes. O princpio da proibio do retrocesso visa inviabilizar toda e

104 105

Ibid., p. 78 e 79.

TEIXEIRA, Orci Paulino Bretanha. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental. Porto Alegre: Livraria do Advogado. Ed., 2006. p. 121-122.

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qualquer medida regressiva em desfavor do meio ambiente, como exemplo a abolio de normas protetivas ao meio ambiente. 106 A preocupao com o meio-ambiente decorre da progressiva deteriorao das condies de vida, do avano tcnico na capacidade de verificar e estimar esse processo e de um avano do pensamento humano, hoje capaz de perceber a importncia da manuteno dos ecossistemas para a prpria preservao da espcie humana, tendo como conseqncia o surgimento de novos valores a serem tutelados. Esses fatores levaram ao surgimento de novos direitos. Nesse sentido, Norberto Bobbio afirma, comentando a relao entre o surgimento de novos direitos sociais e o aprimoramento tecnolgico das sociedades:

(...) as exigncias que se concretizam na demanda de uma interveno pblica e de uma prestao de servios sociais por parte do Estado s podem ser satisfeitas num determinado nvel de desenvolvimento econmico e tecnolgico; e que, com relao prpria teoria, so precisamente certas transformaes sociais e certas inovaes tcnicas que fazem surgir novas exigncias, imprevisveis e inexeqveis antes que essas transformaes e inovaes tivessem ocorrido. Isso nos traz uma ulterior conformao da socialidade, ou da no-naturalidade, desses direitos. 107

A degradao ambiental, o risco do colapso ecolgico e o avano da desigualdade e da pobreza so sinais eloqentes da crise no mundo globalizado. A crise ambiental veio questionar a racionalidade e os paradigmas tericos que impulsionaram e legitimaram o crescimento econmico, negando a natureza. Portanto, a degradao ambiental se manifesta

106 107

Ibid., p. 123-124.

BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Traduo de Carlos Nelson Coutinho. 14 Tiragem. Rio de Janeiro: Campus, 1992. p. 76.

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como sintoma de uma crise da civilizao, marcada pelo modelo de modernidade regido pelo predomnio do desenvolvimento da razo tecnolgica sobre a organizao da natureza. 108 A crescente crise ambiental nos mostra a escassa implementao, no Brasil, de polticas pblicas, voltadas para a efetiva defesa do meio ambiente. O direito ao meio ambiente equilibrado e essencial sadia qualidade de vida exclusivo de uma minoria, sendo que a maioria da populao no pode dispor do bem ambiental de uso comum do povo. A urbanizao irregular, as construes de grandes metrpoles com concentrao humana e atividades a ela relacionadas levaram ruptura do equilbrio ambiental. Isto , romperam o equilbrio que decorre do limite da aceitabilidade do risco de dano ambiental que deve atender a dois critrios bsicos: o ambiental e o econmico. 109 Nesse sentido, Rocha afirma que as atividades urbanas afetam o meio ambiente com a transformao de espaos naturais em reas urbanas, com a extrao e a degradao dos recursos naturais e com a liberao de resduos domsticos e industriais. O autor afirma ainda que, esta situao determinou a instituio das funes sociais e ambientais da cidade. 110 A desigual distribuio do poder econmico e poltico entre alguns poucos pases (no plano internacional) ou proprietrios (no plano local) decorre em grande parte da adoo de

108

LEFF, Henrique. Saber Ambiental: sustentabilidade, racionalidade, complexidade, poder. Petrpolis, RJ: Vozes, 2001. p. 15.
109

TEIXEIRA, Orci Paulino Bretanha. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental. Porto Alegre: Livraria do Advogado. Ed., 2006. p. 48.
110

Destaca Rocha que de acordo com o art. 182, caput, da Constituio Federal, a poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar dos seus habitantes. Significa realizar as funes de habitao, condies adequadas ao trabalho, recreao e de circulao humana. O pleno desenvolvimento dessas funes deve ser compreendido como o direito cidade. A funo ambiental atua sobre a cidade para concretizar o seu fim: efetivar o bem-estar dos habitantes da cidade e o meio ambiente ecologicamente equilibrado. A cidade cumpre sua funo ambiental quando garante todos o direito ao meio ambiente urbano ecologicamente equilibrado, propiciando a existncia de reas verdes e equipamentos pblicos, espaos de lazer e cultura, transportes pblicos, esgotamento sanitrio, servios de gua, luz, pavimentao de vias pblicas, etc. (ROCHA, Fernando Luiz Ximenes. Direitos Fundamentais na constituio de 1988. Disponvel em: http://www.apamagis.com/publicaes/cad_dout/caderno_dout 1 fase/dir_fundamen.htm). Acesso em 22/05/2007).

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modelos ecologicamente insustentveis da sociedade industrial, contribuindo para o agravamento de desigualdades sociais. A busca do meio ambiente ecologicamente equilibrado constitui hoje paradigma da atuao poltico-administrativa do Poder Pblico, tendo este o dever de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado bem de uso comum de todos. O conceito de bem de uso comum pressupe uma utilizao conjunta dos elementos que constituem o meio ambiente, tais como a gua, o ar, bens de interesse pblico, essenciais sadia qualidade de vida. Sendo assim, os Poderes Pblicos no podem e no devem privilegiar um determinado usurio em detrimento de outro, todos devem ter o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. 111 Da mesma forma, o Poder Pblico tambm tem o dever de garantir a proteo do meio ambiente urbano, ordenando o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, garantindo o bem estar da populao atravs de uma poltica de desenvolvimento urbano. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial a sadia qualidade de vida um direito fundamental, garantido a todos independente de raa, sexo, cor ou religio, mas, infelizmente a realidade nos mostra que essas garantias constitucionais no esto sendo aplicadas na prtica. O acesso aos recursos ambientais no esta sendo garantido a todos, pois uma grande parcela da sociedade alm de serem vtimas da excluso social e econmica no dispe de uma sadia qualidade de vida. Antes de tratarmos no prximo captulo sobre as ocupaes desordenadas, vale ressaltar a clara vinculao que existe entre o meio ambiente e as relaes sociais, uma vez que h uma apropriao desigual dos recursos e riquezas naturais. A excluso social e a

111

FIGUEIREDO, Guilherme Jos Purvin; SILVA, Solange Teles. Elementos balizadores da ao estatal da defesa dos bens ambientais para as presentes e futuras geraes. In: FIGUEIREDO, Guilherme Jos Purvin (org.). Temas de Direitos Ambiental e Urbanstico. So Paulo: Max Limond, 1998. p. 141-143.

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segregao ambiental esto intimamente relacionadas, apresentando-se como um dos mais graves problemas enfrentados pelos pases em desenvolvimento, onde h uma grande concentrao de pobreza: nas periferias urbanas loteadas ilegalmente, nas favelas onde moram milhes de brasileiros, nos cortios localizados em reas centrais degradadas, transporte precrio, saneamento deficiente, drenagem inexistente, dificuldade de abastecimento domstico, difcil acesso aos servios de sade, maior exposio s enchentes e risco de vida por desmoronamentos, etc.

3. OCUPAO URBANA DESORDENADA E (IN) JUSTIA AMBIENTAL

As chances de uma vida nunca so igualmente distribudas. No conhecemos nenhuma sociedade na qual todos os homens, mulheres e crianas tenham as mesmas prerrogativas e gozem dos mesmos provimentos. No conhecemos sequer uma em que todos os homens tenham o mesmo status. Provavelmente esta condio no possvel. (Origens da Desigualdade - RALF DAHRENDORF) 112

3.1 URBANIZAO E GLOBALIZAO

A cidade o lugar da histria, pois foi na cidade que, numa primeira fase, a burguesia se desenvolveu e exerceu seu papel revolucionrio, e nela tambm nasceu o proletariado industrial, ao qual vai caber principalmente a tarefa de executar a revoluo socialista e de realizar o homem universal. 113

112

DAHRENDORF, Ralf. O conflito social moderno: um ensaio sobre a poltica da liberdade; Traduo, Renato Aguiar e Marco Antonio Esteves Rocha. Rio de Janeiro: Jorge Zahar. Ed., So Paulo: Edusp, 1992. p. 40.
113

CHOAY, Franoise. O Urbanismo. So Paulo: Perspectiva, 1998. p. 15.

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A sociedade industrial urbana e a cidade o seu horizonte. As cidades produzem metrpoles espaos de concentrao de capital, de meios de produo, e locus da gesto do prprio modo de produo -, conurbaes114, cidades industriais e grandes conjuntos habitacionais, mas, no entanto fracassa na ordenao desses locais. A Revoluo Industrial quase imediatamente seguida por um impressionante crescimento demogrfico das cidades, por uma drenagem dos campos em benefcio de um desenvolvimento urbano sem precedentes.115 A cidade o lugar onde se renem as melhores condies para o desenvolvimento do capitalismo, uma vez que o seu carter de concentrao, de densidade, viabiliza a realizao com maior rapidez do ciclo do capital, ou seja, diminui o tempo entre o primeiro investimento necessrio realizao de uma determinada produo e consumo do produto. A segunda metade do sculo XX marcada por uma urbanizao acelerada nos pases de economia dependente, e suas cidades manifestam todo tipo de problemas, relacionados ao inchao populacional em que vivem. Os ritmos acentuados de crescimento populacional urbano e a concentrao de capital nacional e internacional nas metrpoles para a criao de infra-estrutura necessria reproduo capitalista, promoveram um aumento crescente de populao no empregada que se aloja nos maiores centros urbanos (no sendo possvel falar que tal populao habita os maiores centros urbanos). 116 A cidade transformou-se em sede do capital, ou seja, um lugar onde se aglomera a produo, se congestiona o consumo, se amontoa a populao e se degrada a energia. Como conseqncia, o capitalismo trouxe consigo, alm de alguns avanos tecnolgicos, profundas desigualdades econmicas, sociais e profundas mudanas na natureza e no meio ambiente,

114

O termo conurbao foi criado por Patrick Geddes, para designar as aglomeraes urbanas que invadem uma regio toda, pela influncia atrativa de uma grande rea. (Ibid., p. 01.)
115 116

Ibid., p. 01-03. SPOSITO, Maria Encarnao Beltro. Capitalismo e urbanizao. So Paulo: Contexto, 2000. p. 70.

76

que foram fustigados de tal forma como nunca se viu em milhares de anos na Histria humana. Florestas desapareceram, rios secaram, organismos e animais foram e esto sendo extintos, tudo em nome do lucro e do progresso da humanidade. Enrique Leff afirma que os processos urbanos se alimentam da explorao dos recursos naturais, da desestruturao do entorno ecolgico, do dessecamento dos lenis freticos, da suco dos recursos hdricos, da saturao do ar e da acumulao de lixo. Alm disso, a concentrao urbana permitiu desvalorizar a fora de trabalho nos centros industriais, subvalorizando a natureza, explorando o meio rural e oprimindo suas populaes. 117 Para Manuel Castells a crise urbana provm da crescente incapacidade da organizao social capitalista de assegurar a produo, distribuio e gesto dos meios de consumo coletivos necessrios vida cotidiana, da moradia, s escolas, transporte, sade, etc. Os servios coletivos necessrios para atender o modo de vida suscitado pelo desenvolvimento capitalista no so suficientemente rentveis para serem produzidos pelo capital, com vistas obteno de lucro.
118

O sistema capitalista no tem como prioridade o oferecimento de

condies mnimas de sobrevivncia para a populao, a sua prioridade e sempre ser o lucro. De acordo com Milton Santos, a globalizao119 o pice do processo de internacionalizao do mundo capitalista. Um mercado avassalador dito global apresentado como capaz de homogeneizar o planeta quando, na verdade, as diferenas locais so

117

LEFF, Enrique. Saber Ambiental: sustentabilidade, racionalidade, complexidade, poder. Petrpolis, RJ: Vozes, 2001. p. 288.
118

CASTELLS, Manuel. Cidade, democracia e socialismo. Traduo de Gloria Rodriguez. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1980. p. 20.
119

A globalizao um dos processos de aprofundamento da integrao econmica, social, cultural, poltica, com o barateamento dos meios de transporte e comunicao dos pases do mundo no final do sculo XX e inicio do sculo XXI. um fenmeno observado na necessidade de formar uma Aldeia Global que permita maiores ganhos para os mercados internos j saturados.

77

aprofundadas. O mundo se torna menos unido, tornando mais distante o sonho de uma cidadania verdadeiramente universal. 120 Destaca o autor que, no final do sculo XX, e graas aos avanos da cincia, o mundo torna-se unificado em virtude das novas condies tcnicas, bases slidas para uma ao humana mundializada. A globalizao marca um momento de ruptura no processo de evoluo social e moral que se vinha fazendo nos sculos precedentes, uma vez que o progresso tcnico aparecia, desde sculos anteriores, como uma condio para realizar essa sonhada globalizao com a mais completa humanizao da vida do planeta, contudo, quando finalmente esse progresso tcnico alcana um nvel superior, a globalizao se realiza, mas no a servio da humanidade. Nesse sentido, a globalizao que nos imputada, mata a noo de solidariedade, devolve o homem condio primitiva de cada um por si, como se voltssemos a ser animais da selva, reduzindo ainda as noes de moralidade pblica e particular a um quase nada. 121 Os grupos hegemnicos passaram a justificar a globalizao como sendo um avano do processo civilizatrio para o capitalismo, mas, na realidade o que se pode constatar que a globalizao impe-se maior parte da humanidade como uma globalizao perversa. No existe uma definio de globalizao que seja aceita por todos, mas pode ser caracterizada basicamente como um processo ainda em curso de integrao de economias e mercados nacionais sob a gide do neoliberalismo caracterizado pelo predomnio dos interesses financeiros, pela desregulamentao dos mercados, pelas privatizaes das empresas estatais, e pelo abandono do estado de bem-estar social. A globalizao passa a ser responsvel pela intensificao da excluso social - aumento do nmero de pobres e de desempregados - e por provocar crises econmicas sucessivas, arruinando milhares de pessoas
120

SANTOS, Milton. Por uma globalizao: do pensamento nico conscincia universal. Rio de Janeiro:Record, 2002. p. 19.
121

Ibid., p. 64.

78

e empresas. A globalizao chamada de "terceira revoluo tecnolgica" (processamento, difuso e transmisso de informaes) e acredita-se que a globalizao define uma nova era da histria humana. Milton Santos destaca que, para a grande maioria da humanidade a globalizao est se impondo como uma fbrica de perversidades. A fome deixa de ser um fato isolado ou ocasional e passa a ser um dado generalizado e permanente; quando os progressos da medicina e da informao deviam propiciar uma reduo substancial dos problemas de sade, milhes de pessoas morrem todos os dias, antes do quinto ano da vida; nunca na histria houve um to grande nmero de deslocados e refugiados; bilhes de pessoas sobrevivem sem gua potvel; o fenmeno dos sem-teto, curiosidade a primeira metade do sculo XX, hoje um fato banal, presente em todas as grandes cidades do mundo; o desemprego algo tornado comum; acabar com o analfabetismo ficou mais difcil do que antes; a pobreza cada vez mais aumenta assustadoramente. 122 A globalizao e o neoliberalismo, conforme Milton Santos, disseminam a pobreza numa escala global, pobreza esta quase sem remdio, trazida no apenas pela expanso do desemprego, como, tambm, pela reduo do valor do trabalho. A produo macia da pobreza aparece como um fenmeno banal, sendo que uma das grandes diferenas do ponto de vista tico que a pobreza de agora surge, impe-se e explica-se como algo natural e inevitvel. Essa pobreza produzida politicamente pelas empresas e instituies globais, sendo que estas, de um lado, pagam para criar solues localizadas, parciais, segmentadas, como o caso do Banco Mundial, que, em diferentes partes do mundo, financia programas de ateno aos pobres, querendo passar a impresso de se interessar pelos desvalidos, quando,

122

Ibid., p. 59.

79

estruturalmente, o grande produtor da pobreza, e isso se d com a colaborao passiva ou ativa dos governos nacionais. 123 O que caracteriza as cidades contemporneas, sob os efeitos da globalizao, justamente a profunda desigualdade social na exposio aos riscos ambientais, pois alm das incertezas do desemprego, da desproteo social e da precarizao do trabalho, os trabalhadores so submetidos aos riscos de moradia em encostas perigosas, beira de cursos d gua sujeita a enchentes, reas contaminadas por lixo txico, situadas sobre gasodutos ou sob linha de transmisso de eletricidade. Alm disso, tm o acesso desigual aos recursos ambientais como gua, saneamento e solo seguro. 124 A crise ambiental mostra a necessidade de revalorizar o fato urbano a partir da racionalidade; de romper a inrcia crescente da urbanizao e repensar as funes atribudas vida humana. A degradao do ambiente emerge do crescimento e da globalizao econmica, e o agravamento dos problemas ambientais presentes nas regies e aglomerados urbanoindustriais se sobrepe aos problemas de infra-estrutura bsica e excluso social. A partir da ampliam-se novos movimentos sociais que incorporam a discusso ambiental, sejam eles grupos locais em reas de risco industriais ou grupos ambientalistas organizados atuando em nveis regionais, nacionais e mesmo internacionais.

123 124

Ibid., p. 73.

ACSELRAD, Henri (org). A durao das cidades: sustentabilidade e risco nas polticas urbanas. Rio de Janeiro: DP&A, 2001. p. 27.

80

3.2 AS CONDIES URBANAS E HABITACIONAIS NO BRASIL

A urbanizao brasileira resultado do modelo de industrializao e desenvolvimento vigente nos pases em desenvolvimento, heterogneo e desequilibrado, cujo resultado materializa-se em uma dinmica de modernizao que recria excluso social e segregao territorial para grande parcela da populao.125 O processo de urbanizao brasileiro e latinoamericano se intensificou a partir da segunda metade do sculo XX, constituindo-se em um gigantesco movimento populacional e de construo de cidades para o atendimento de necessidades de moradia, trabalho, abastecimento, lazer, educao, sade126. Esse processo de crescimento urbano intensivo que acompanhou e tornou possvel a industrializao brasileira provocou drsticas transformaes scio-econmicas e espaciais no pas. A combinao de tais processos - industrializao e urbanizao - ocasionou uma enorme concentrao econmica, a qual tem determinado o processo de excluso scioespacial da maior parte da populao do pas. Milton Santos afirma que, com diferenas de grau e intensidade, todas as cidades brasileiras apresentam problemas parecidos: carncia generalizada de habitao, saneamento, transportes e demais servios urbanos. Quanto estruturao, caracterizam-se pela ocupao de vastas superfcies, entremeadas de vazios, gerando um modelo de ocupao centroperiferia, onde as carncias dessa ltima criam diferenciais no valor da terra central e alimentam a especulao imobiliria. Esta, por sua vez, num verdadeiro crculo vicioso, fortalece o processo de extenso da rea urbana, criando novas periferias, e aumentando os

125

SAULE JR, Nelson. Direito Moradia no Brasil. Disponvel em www.unhabitat.org. Acesso em 25/10/2006.
126

Ibid., p. 15.

81

problemas. O autor afirma ainda, que, quanto maior a cidade, mais visveis se tornam essas mazelas. 127 De acordo com Nelson Saule Jr., a urbanizao brasileira nasceu marcada por reformas urbanas que primavam por obras de saneamento e embelezamento que expulsaram os pobres para as periferias como soluo para eliminar epidemias e higienizar os espaos. Ao mesmo tempo, obras paisagsticas foram realizadas nas reas centrais para favorecer a consolidao do mercado imobilirio capitalista que comeava a surgir. O Estado passa a investir em infra-estrutura para induzir o desenvolvimento industrial (substituio das importaes) e o urbanismo reformador das cidades. A extenso das redes de infra-estrutura realizada pelo poder pblico em direo s reas distantes valorizava as reas vazias localizadas neste trajeto, beneficiando as atividades especulativas e penalizando os moradores das periferias e os contribuintes que, ao final, arcaram com o custo destas obras.128 O modelo de desenvolvimento e expanso que comandou nossa urbanizao acelerada produziu cidades marcadas pela presena das chamadas periferias e favelas. Essa urbanizao vertiginosa, ao final de um perodo de acelerada expanso da economia brasileira, introduziu um novo e dramtico significado: as cidades passaram a retratar e reproduzir as injustias e desigualdades da sociedade.129 Dezenas de milhes de brasileiros no tm tido acesso ao solo urbano e moradia seno atravs de processos e mecanismos informais e frequentemente ilegais -, autoconstruindo um habitat precrio, vulnervel e inseguro. Favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais irregulares, loteamento clandestinos, cortios, ocupaes em reas pblicas, nas
127

SANTOS, Milton. A Urbanizao Brasileira. 2 Ed. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 2005. p. 105 e 106.
128

SAULE JR, Nelson. Direito Moradia no Brasil. Disponvel em www.unhabitat.org. Acesso em 25/10/2006.
129

CYMBALISTA, Renato. Refundar o no fundado: desafios da gesto democrtica das polticas urbana e habitacional do Brasil. Disponvel em: http://www.cidadania.org.br/imprimir.asp?conteudo_id. Acesso em 22/11/2005.

82

encostas e beiras de rios essas tm sido as principais formas de habitao produzidas diariamente nas cidades brasileiras, pela maior parte de nossos moradores urbanos. 130 Segundo dados do Censo Demogrfico, no Brasil os ndices de urbanizao vm atingindo patamares crescentes. Em 40 anos, entre 1960 e 2000, as cidades brasileiras receberam 106 milhes de novos habitantes, e 80% da populao brasileira concentravam-se em reas urbanas. 131

Tabela 1 Quantidade populacional urbana e rural do Brasil - 1960 e 2000 1960 Populao urbana Populao rural 45% 55% 2000 81% 19%

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE/2000

Dados da ONU indicam que um tero de toda a populao urbana mundial vive em assentamentos precrios. Em todo o mundo, cerca de 900 milhes de pessoas passam por problemas semelhantes aos enfrentados por brasileiros que no tm acesso moradia digna132. Desde a dcada de 80, quando se inicia um perodo de estagnao econmica, a precariedade habitacional vem assumindo contornos cada vez mais graves, expressa nas favelas, que podem ser assim descritas: ... tipo de aglomerao urbana, amplamente disseminada pelas metrpoles do pas, concentra domiclios com elevado grau de carncias socioeconmicas, tanto em termos de oferta de servios pblicos, quanto relativas infra-

130 131

Ibid., p. 01

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, Censo Demogrfico 2000. Rio de Janeiro, Fundao IBGE, 2001.
132

BRASIL. Ministrio das Cidades. Cadernos de Saneamento Ambiental, n. 5. Outubro de 2004. p. 13.

83

estrutura urbanstica e renda pessoal dos moradores. Alm disso, muitas destas reas esto tambm sujeitas a riscos ambientais.... 133 A autoconstruo de barracos improvisados torna-se cada vez mais freqente, no sendo exclusividade das grandes cidades como se acreditava. As favelas e os cortios multiplicam-se, especialmente em locais onde as condies de salubridade so precrias e os terrenos, quase sempre imprprios para moradia. As relaes sociais se degradam na mesma medida do ambiente miservel a que so sujeitadas, tendo como conseqncia o crescimento generalizado da pobreza e da violncia urbana. De acordo com Ermnia Maricato, as mazelas decorrentes do crescimento das favelas so, de alguma forma, percebidas por toda a sociedade. No h a conscincia, no entanto, da dimenso quantitativa que as favelas esto tomando e nem de suas causas. 134 Nas grandes cidades, as periferias so a materializao de mecanismos de excluso/segregao, tais como: habitaes insuficientes e de m qualidade, inexistncia de infra-estruturas bsicas, baixa possibilidade de acesso rpido e confortvel aos lugares de trabalho, malha viria e equipamentos de transporte coletivo deficientes etc. Aldo Paviani examina as periferias dos pobres - aqueles espaos gerados por aes periferizadoras e que tradicionalmente opunham-se ao centro, dotado de toda a gama de amenidades, infra-estruturas e oportunidades de trabalho - e a periferia geogrfica - lugar da favela, geralmente situadas em terrenos insalubres, com forte declividade ou mesmo inundveis. 135

133

TORRES, Haroldo da Gama e Marques, Eduardo Csar. Tamanho Populacional das Favelas Paulistanas. Ou os Grandes Nmeros e a Falncia do Debate sobre Metrpole. Disponvel em: http://www.centrodametropole.org.br/pdf/abep2002.pdf. Acesso em 22/11/2005.
134

MARICATO, Ermnia. Favelas um universo gigantesco e desconhecido. Podendo ser consultado www.usp/br/fau/depprojetos/labhab/04textos/favelas.doc.Acesso em 25/10/2006.

84

O autor destaca que a periferia pobre, hoje, est infiltrada em todo o tecido metropolitano e se qualifica desta forma por intermdio de diferenciadas aes no mbito: 136 a) do trabalho - em algumas metrpoles, os favelados procuram ocupar locais imprprios para moradia prximo de seu local de trabalho, ou prximo dos locais onde h a possibilidade de encontrar trabalho informal; b) da educao a contnua manuteno de analfabetos ou alfabetizados incompletos, leva precarizao de vida de grande parte da populao. Os analfabetos, na maioria das vezes, menos esclarecidos, no se habilitam a acessos diversos de moradia, pelo fato de no terem acesso aos meios para compreenso e captao da realidade sua volta, no assimilando as informaes necessrias para melhor se posicionarem na tomada de decises; c) da moradia - quando h contradies insuperveis nas diversas polticas habitacionais que deveriam ser conduzidas com padres ticos, de forma continuada e com o propsito de resolver o problema habitacional de modo eficaz. Com o carter de polticas habitacionais so implantados conjuntos habitacionais populares, assentamentos para populao de baixa renda: fixam-se favelas, medidas capazes de atrair os menos esclarecidos, os que so incapazes de vislumbrar a aes demaggicas de autoridades, inclusive dos promotores de mutires para a casa prpria. As polticas incrementalistas no setor habitacional revelam as cidades como um caos, quando so extensivamente ocupadas por setores de moradia de baixa qualidade construtiva, muitas vezes erguidos para atender clientela entre uma eleio e outra. d) da cidadania pela qual se conquista o direito cidade. Para o autor, sob o ponto de vista scio-espacial e poltico considera-se que existe a cidadania conquistada e sua oposta, a

135

PAVIANI, Aldo. A lgica da periferizao em reas metropolitanas. In: Territrio Globalizao e Fragmentao. Org. SANTOS, Milton; SOUZA, Maria Adlia A. de; SILVEIRA, Maria Laura. So Paulo: HUCITEC, 2002. p. 182-183.
136

Ibid., p. 185-188.

85

cidadania dada. Esta emana dos que assaltaram o aparelho de Estado, mantendo enormes contingentes populacionais por meio de polticas assistencialistas e de favorecimento. A maioria da populao vtima da excluso social e econmica no teve acesso alfabetizao e escolaridade, sendo assim, no usufruem das possibilidades de abertura conscincia poltica e aos direitos elementares que a cidadania plena oferece, sendo, portanto presas fceis dos que lhes concedem benefcios e favorecimentos, em troca de votos. Por esse motivo as elites dominantes mantm e perpetuam a baixa escolaridade, no destinam recursos para a educao, em todos os nveis de ensino, desestimulando o professorado com salrios aviltantes e baixas condies para a atividade educacional. A cidadania plena aquela fruto de conquistas ao longo do processo histrico, no cotidiano, nos entrechoques com foras repressoras, nas greves, nos protestos de ruas, pelos movimentos sociais e na luta constante para o incremento dos direitos civis, muitos inscritos na Carta Magna de 1988.
137

3.2.1 Segregao social e degradao ambiental

Toda grande cidade tem um ou vrios bairros ruins, onde se concentra a classe operria. verdade que muitas vezes a pobreza reside em vielas escondidas bem perto dos palcios dos ricos, mas em geral a ela destinado um terreno parte onde, longe do olhar das classes mais felizes, ela tem de, bem ou mal, ajeitar-se sozinha. (...) As ruas so normalmente nem planas nem pavimentadas; so sujas, cheias de detrito vegetais e animais, sem esgotos nem escoamento de gua, mas, em troca, semeadas de poas estagnadas e mal cheirosas.
138

O processo de urbanizao concomitante industrializao assumiu uma srie de caractersticas, dentre elas a concentrao de terra, renda e poder. A industrializao com

137 138

Ibid., p. 185-187

O problema das grandes cidades foi abordado por Friedrich Engels, que denunciou a misria e a segregao do proletariado urbano nas cidades industriais inglesas. (CHOAY, Franoise. O Urbanismo. So Paulo: Perspectiva, 1998. p. 141).

86

baixos salrios um mercado de moradias restrito e concentrado. O custo da reproduo da fora de trabalho no inclui o custo da mercadoria habitao, fixado pelo mercado privado. Ou seja, grande parte da populao urbana brasileira no tem condies de comprar uma moradia no mercado privado legal, sendo assim, a favela ou lote ilegal, combinados autoconstruo, foram partes integrantes do crescimento urbano sob a gide da industrializao. 139 Cenecorta e Smolka, em um trabalho que discute as caractersticas do mercado de terras na Amrica Latina, afirmam defendem que a oferta insuficiente de terra servida 140 a preos acessveis para os pobres urbanos e a necessidade de regularizao das ocupaes ilegais em reas urbanas so duas das questes mais importantes da agenda latino-americana de poltica fundiria. As razes da ilegalidade decorrem tanto do baixo rendimento de uma grande parcela da populao urbana, bem como da reduzida oferta de terras no mbito do mercado imobilirio formal, uma vez que os empreendedores imobilirios no tm interesse nem incentivos para investir nesse segmento do mercado. 141 Afirmam ainda os autores que os extratos mais pobres da populao urbana so empurrados para a informalidade, buscando terra urbana atravs de mecanismos ilegais, informais, irregulares ou clandestinos, devido a seus baixos rendimentos.
142

Pode-se afirma

que essa situao, enfrentada por uma ampla camada da populao urbana, em geral considerada como um fator explicativo da dificuldade associada aquisio de terra no mercado formal.
139

ARANTES, Otlia. VAINER, Carlos. MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento nico: desmanchando consensos. Petrpolis/RJ: Vozes 2000. p.154 e 155.
140

Os autores Cenecorta e Smolka esclarecem que o termo terra servida deve ser entendido em seu sentido mais amplo, como terra designada para o uso urbano e equipada com infra-estrutura bsica, incluindo o acesso (ainda que sem pavimentao) rede viria urbana, iluminao pblica, gua, sistemas de esgoto e pluvial, bem como servios de eletricidades e telefonia.
141

CENECORTA, Alfonso Iracheta e SMOLKA, Martim O. Acesso terra servida para a populao urbana pobre: o paradoxo da regularizao no Mxico. Podendo ser consultado: http://www.eg.fip.mg.gov.br/gestaourbana/arquivos/modulo10/mod10arq1.html.
142

Ibid., p. 02

87

A ilegalidade, ao contribuir para a excluso social, refora a pobreza urbana, estabelecendo um ciclo vicioso, demonstrado por Cenecorta e Smolka143, no diagrama abaixo:

O ciclo vicioso da informalidade Urbanizao da pobreza Necessidades sociais excedendo a base tributria Ausncia de recursos pblicos para financiar proviso de servios Escassez de terras servidas/urbanizadas Supervalorizao de terras servidas Preos no acessveis Ocupaes de terra ilegais/irregulares Custo de vida mais alto Aumento da pobreza urbana

Segundo Raquel Rolnik, a excluso social vista como uma forma de analisar como e por que indivduos e grupos no conseguem ter acesso ou beneficiar-se das possibilidades oferecidas pelas sociedades. A noo de excluso considera fatores ligados tanto aos direitos sociais quanto a aspectos materiais, abrangendo, portanto, no apenas a falta de acesso a bens e servios que representam a satisfao de necessidades bsicas -, mas tambm a ausncia de acesso segurana, justia, cidadania e representao poltica. 144

143 144

Ibid., p. 03

ROLNIK, Raquel. Excluso territorial e violncia. Podendo se consultado em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-88391999000400011. Acessado em 30/11/2006.

88

A ilegalidade em relao posse da terra, alm de fator de segregao social da populao de menor renda, o principal agente do padro de segregao espacial que caracteriza as cidades brasileiras, tendo em vista que diversas localidades urbanas possuem diferentes preos, estabelecidos pelo mercado imobilirio. As reas com melhor localizao so as mais caras e so ocupadas pela populao que tem renda para arcar com esses custos145. A populao de menor poder aquisitivo tende a ocupar reas desvalorizadas no mercado imobilirio, como a periferia urbana, carente de equipamentos pblicos sociais, alm de regies ambientalmente imprprias para moradia. As reas ocupadas por favelas146 esto marcadas pela ilegalidade e a conseqente ausncia de direitos. Maricato ressalta que essa situao implica em uma excluso ambiental e urbana, ou seja, as reas ocupadas por favelas so reas mal servidas pela infra-estrutura e servios urbanos como gua, esgoto, varrio, transporte, telefonia, coleta de lixo, drenagem, iluminao pblica, etc.147 Maricato ressalta, ainda, que o processo de excluso no se refere apenas ao territrio, mas seus moradores so tambm vtimas de preconceito. Em geral essa populao mais pobre, o nmero de negros e de mes solteiras maior do que a mdia da cidade e, pela falta de endereo formal, torna-se mais difcil encontrar um emprego. A autora acredita que o solo ilegal parece construir a base para uma vida ilegal e esquecida pelos direitos e benefcios urbanos. Da conclu-se que a excluso um todo: territorial, ambiental, econmica, racial e cultural, etc.148

145

PEREIRA, Gislene. A natureza (dos) nos fatos urbanos: produo do espao e degradao ambiental. In: Natures Sciences Socits. Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 3, p. 33-51, jan/jun. 2001. Editora da UFPR.
146

Para Maricato, o conceito de favelas que utilizado no texto se refere situao totalmente ilegal de ocupao do solo, sendo uma conseqncia da situao jurdica que define uma relao social: o ocupante no tem qualquer direito legal sobre a terra ocupado correndo o risco de ser despejado a qualquer momento.
147

MARICATO, Ermnia. Favelas um universo gigantesco e desconhecido. Podendo ser consultado www.usp/br/fau/depprojetos/labhab/04textos/favelas.doc.Acesso em 25/10/2006.
148

Ibid., p. 02

89

Outra grave conseqncia que decorre desse expressivo crescimento das ocupaes ilegais est relacionada ao meio ambiente. As favelas esto localizadas, muito frequentemente, em reas ambientalmente frgeis: beira de crregos, fundos de vales inundveis, reas de mangues, encostas ngremes, reas de proteo ambiental, entre outras.149 A relao entre pobreza e degradao do ambiente caracteriza a discusso sobre os problemas ambientais nas cidades brasileiras. De acordo com Herculano, a pobreza e a deteriorao ambiental formam um crculo vicioso, no qual um causa do outro. A pobreza e a degradao ambiental no so percebidas (...) enquanto inerentes lgica perversa de um modo de produo concentrador, mas como percalos inesperados e perversos, passveis de serem contornados e controlados atravs de ajustes e correes. 150 A populao de maior renda tende a beneficiar-se do processo de produo da cidade e os mais pobres permanecem margem, por no disporem de recursos financeiros que permitam sua insero nesse processo. Conforme aponta Maricato, a natureza e a localizao dos investimentos, governamentais em primeiro plano, e privado em segundo, regulam quem e quantos tero o direito cidade. Ela influi ainda nas caractersticas da segregao territorial e na qualidade de vida de cada bairro.151 De fato, as reas onde predomina a populao de baixa renda nas cidades brasileiras caracterizam-se pela deficincia dos servios urbanos bsicos, precria situao sanitria e habitaes inadequadas, o que gera, na maioria das vezes, uma situao ilegal.

149 150

Ibid. p, 02

HERCULANO, Selene. Resenhando o debate sobre a justia ambiental: produo terica, breve acervo de casos e criao da rede brasileira de justia ambiental. In: Desenvolvimento e meio ambiente: Riscos coletivos ambiente e sade. Curitiba/PR: Editora da UFPR, n 5, 2002. p. 145.
151

MARICATO, Ermnia. Favelas um universo gigantesco e desconhecido. Podendo ser consultado www.usp/br/fau/depprojetos/labhab/04textos/favelas.doc.Acesso em 25/10/2006

90

Ermnia Maricato discute a oposio entre cidade real e cidade legal, demonstrando que o uso ilegal do solo e a ilegalidade das edificaes em meio urbano atingem mais de 50% das construes nas grandes cidades brasileiras, se considerarmos as legislaes de uso, ocupao e parcelamento do solo, zoneamento e edificao. As razes da ilegalidade decorrem tanto do baixo rendimento de uma grande parcela da populao urbana, como da reduzida oferta de terras no mbito do mercado imobilirio formal, uma vez que os empreendedores imobilirios no tm interesse nem incentivos para investir nesse segmento do mercado. 152 A autora afirma, ainda, que, (...) preciso considerar que as periferias das cidades cresceram mais do que os ncleos centrais, o que implica um aumento relativo das regies pobres. A ilegalidade na ocupao do solo torna-se uma verdadeira mquina de produzir favelas e agredir o meio ambiente. O nmero de imveis ilegais na maior parte das grandes cidades to significativo que a cidade legal (cuja produo, pode-se dizer, capitalista) caminha para ser, cada vez mais, espao da minoria. 153 De acordo com Nelson Saule Junior, a cidade marcada pela desigualdade social e pela excluso territorial no capaz de produzir um desenvolvimento sustentvel. Afirma o autor que o direito ao desenvolvimento e o direito a um meio ambiente sadio devem ter o desenvolvimento sustentvel como princpio norteador. O princpio do desenvolvimento sustentvel fundamenta o atendimento das necessidades e aspiraes do presente, sem comprometer a habilidade das geraes futuras atenderem suas prprias necessidades. A poltica de desenvolvimento urbano deve ser destinada para promover o desenvolvimento sustentvel, de modo a atender as necessidades essenciais das geraes presentes e futuras. O

152

MARICATO, Ermnia. Metrpole, legislao e desigualdade. Podendo ser consultado http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-40142003000200013&Ing=ennrm=iso. Acesso em 02/09/2006.
153

MARICATO, Ermnia. Urbanizao na periferia do mundo globalizado. Podendo ser consultado: http://www.scielo.br/scielo.php?pid. Acesso em 22/11/2006.

91

atendimento dessas necessidades significa compreender o desenvolvimento urbano como uma poltica pblica que torne efetivo os direitos humanos, de modo a garantir pessoa humana uma qualidade de vida digna. 154

3.2.2 Ocupaes Desordenadas e o Dficit Habitacional

O modelo de desenvolvimento e expanso que comandou a urbanizao acelerada no Brasil produziu regies marcadas pela presena de ocupaes ilegais. Conforme aponta Maricato, so diversas as denominaes para ocupaes ilegais utilizadas nas diversas regies do Brasil: chamadas reas de posse em Goinia, vilas em Porto Alegre e Curitiba, invaso em Braslia e favelas em vrios Estados como So Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte, etc. Deve-se notar, contudo, que os movimentos sociais que lutam pela moradia rejeitam o termo invaso, por consider-lo ofensivo, optando por adotar o termo ocupao. A autora considera que o termo invaso retrata a ocupao, em reas pblicas ou privadas, por falta de alternativas, na maioria absoluta dos casos. 155 Na cidade de Manaus, o termo comumente utilizado para denominar as ocupaes ilegais invaso, mas utilizaremos neste trabalho a denominao ocupaes, uma vez que o termo invaso carrega consigo uma conotao pejorativa.

154

SAULE JR, Nelson. Direito Moradia no Brasil. Disponvel em www.unhabitat.org. Acesso em 25/10/2006.
155

ARANTES, Otlia. VAINER, Carlos. MARICATO, Ermnia. A cidade do pensamento nico: desmanchando consensos. Petrpolis/RJ: Vozes 2000. p. 153.

92

De acordo com Edsio Fernandes, dezenas de milhes de brasileiros no tm tido acesso ao solo urbano e moradia, seno atravs de processos e mecanismos informais e frequentemente ilegais -, resultando em um habitat precrio, vulnervel e inseguro. Favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais irregulares, loteamentos clandestinos, cortios, ocupaes em reas pblicas, nas encostas e beiras de rios essas tm sido as principais formas de habitao produzidas diariamente nas cidades brasileiras, pela maior parte de nossos moradores urbanos. 156 De fato, a rede urbana brasileira extremamente desigual e concentrada. Enquanto treze municpios com mais de um milho de habitantes respondem por cerca de 20% de toda a populao brasileira, temos cerca de 4.600 municpios com menos de 20 mil habitantes concentrando menos de 30% da populao do pas. 157 Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, Censo 2000, as favelas existem em todos os municpios com populao superior a 500 mil habitantes e em 80% das cidades cuja populao est entre 100 e 500 mil habitantes. Aps a realizao, pelo IBGE, do Censo 2000 Brasil, a Fundao Joo Pinheiro em parceria com o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), elaborou o estudo Dficit Habitacional no Brasil 2000, tendo como finalidade dimensionar e qualificar esse problema no Brasil. 158

156

FERNANDES, Edsio. Por uma poltica e um Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel: uma proposta inicial para consulta e ampla discusso. Disponvel em: http:/www.irib.org.br/print/salas/boletimel743a.asp. Acesso em 22/11/2005
157 158

BRASIL. Ministrio das Cidades. Caderno de Saneamento Ambiental n. 5. Outubro de 2004. p. 13.

BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit Habitacional no Brasil Municpios Selecionados e microrregies geogrficas. Belo Horizonte/2004.

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A pesquisa partiu do conceito de que todo mundo mora em algum lugar, sendo que os ndices produzidos para caracterizar as necessidades habitacionais brasileiras abarcaram o dficit habitacional e a inadequao de moradias. O conceito de dficit habitacional est diretamente ligado s deficincias do estoque de moradias, isto , s moradias sem condies de serem habitadas, seja devido ou precariedade das construes, seja ao fato de terem sofrido desgaste de sua estrutura fsica. O dficit habitacional pode ser entendido, portanto, como o dficit por reposio do estoque, referindo-se aos domiclios rsticos159, acrescidos de uma parcela devida depreciao dos domiclios existentes, e como dficit por incremento de estoque que contempla os domiclios improvisados (locais destinados a fins no-residenciais que sirvam de moradia, o que indica claramente a carncia de novas unidades domiciliares) e a coabitao familiar.160 Agrega-se aos dois componentes acima citados o que se costuma denominar nus excessivo com aluguel, que corresponde ao nmero de famlias urbanas, com renda familiar de at trs salrios mnimos, que moram em casa ou apartamento e que despendem mais de 30% de sua renda com aluguel. J o conceito de inadequao de domiclios, de acordo com o Ministrio das Cidades, se aplica quelas habitaes que no proporcionam aos seus moradores condies desejveis de habitabilidade. Em outras palavras, os domiclios com carncia de infraestrutura, com adensamento excessivo de moradores, com problemas de natureza fundiria, em alto grau de depreciao ou sem unidade sanitria domiciliar exclusiva. Tais fatores no implicam a necessidade de construo de novas unidades.

159

Domiclios rsticos no apresentam paredes de alvenaria ou madeira aparelhada, o que resulta em desconforto para seus moradores e risco de contaminao por doenas e devem, portanto ser repostos. (Ibid., p. 07)
160

Ibid., p. 07

94

Entenda-se por carncia de infra-estrutura a situao daqueles domiclios que no dispem de: iluminao eltrica, rede geral de abastecimento de gua com canalizao interna, rede geral de esgotamento sanitrio ou fossa sptica e coleta de lixo. Quando o domiclio apresenta um nmero mdio de moradores superior a trs indivduos por dormitrio, ocorre o chamado adensamento excessivo. Deve-se esclarecer que o nmero de dormitrios corresponde ao total de cmodos, que so todos os compartimentos integrantes do domiclio separados por paredes, inclusive banheiros e cozinha. No so considerados os corredores, alpendres, varandas abertas e outros compartimentos utilizados para fins no residenciais, como garagens e depsitos. Sobre a evoluo do dficit habitacional brasileiro, Nelson Saule afirma que os dados apontam um incremento absoluto no nmero de unidades habitacionais, que passam de 5.374.380, em 1991, para 6.656.526, em 2000, representando um acrscimo de 21,7%, durante a dcada e um crescimento de 2,2% ao ano. Ou seja, o dficit habitacional aumentou em geral e aumentou principalmente para os moradores na faixa mais baixa da renda mensal familiar recebida. Verifica-se a necessidade de uma poltica de subsdio poltica habitacional, tendo em vista que os mecanismos de mercado e as polticas pblicas tm sido insuficientes para a soluo do problema. 161 Vale ressaltar que, de acordo com os dados do Ministrio das Cidades (2006), no Brasil, h um total de cerca de 5 milhes de imveis desocupados, ao passo que o dficit habitacional nacional se aproxima de 7 milhes de unidades habitacionais - urbanas e rurais o que mostra que a concentrao de terras alarmante nesse pas, constituindo mesmo uma das maiores do mundo.

161

SAULE JR, Nelson. Direito Moradia no Brasil. Podendo ser consultado pelo site: www.unhabitat.org. Acesso em 25/10/2006.

95

Segundo dados da Fundao Joo Pinheiro - FJP, o dficit habitacional em Manaus no ano de 2000 est estimado em 68.108 (sessenta e oito mil, cento e oito) domiclios. No entanto, segundo dados da Secretaria de Estado de Poltica Fundiria - SPF, somente nos anos de 2002, 2003 e 2004, surgiram 100 (cem) ocupaes irregulares, sendo que 16 dessas ocupaes foram consolidadas, gerando assim, aproximadamente 23.450 (vinte e trs mil, quatrocentos e cinqenta) lotes, o que representaria mais de 34% do dficit habitacional estimado pela FJP.

Tabela 2 - Relao de invases consolidadas em Manaus 2002 - 2004. NOME DA OCUPAO QUANTIDADE LOTES ESTIMADOS 1- JESUS ME DEU 2- RIO PIORINI 3-CAMPOS SALLES 4-RIO SOLIMES 5-PARQUE RIACHUELO 6-ISMAIL AZIZ 7-PARQUE DOS GUARANS 8-ESPLANADA 9-RAIOS DE SOL 10-FAZENDINHA 11-NOVA VITRIA 12-CARBRS 13-PONTAL DA CACHOEIRA 14-CELEBRIDADES 3.000 2.000 3.000 600 1.500 500 700 800 300 1.000 5.000 3.500 400 400

96

15-NOVO MILNIO 16-VITRIA RGIA TOTAL


Fonte: Secretaria de Poltica Fundiria do Amazonas - SPF

450 300 23.450

As invases no atingem prioritariamente as famlias componentes do dficit habitacional, mas sim outro segmento social: os desempregados e subempregados que buscam nas ocupaes ilegais uma forma de subsistncia, uma vez que o mercado de trabalho passou a exigir qualificao profissional e nvel escolar elevado. Os lotes que foram ocupados ilegalmente alm de suprirem as necessidades de algumas pessoas sem moradia, tambm so utilizados como meio para obter uma fonte de renda, ou seja, pessoas sem alternativa financeira passam a ocupar os lotes para posteriormente vend-los, sendo essa uma das poucas alternativas para garantir a sobrevivncia. Isso nos mostra que, na realidade, as invases, alm de serem um meio de conseguir uma moradia, tambm desempenham outro papel, que o de propiciar uma fonte de renda para os sem-trabalho, que, por necessidade de subsistncia, acabam vendendo a terra invadida, e voltam a invadir outro local para moradia, gerando assim a indstria da invaso.162

3.3 O PROCESSO DE URBANIZAO NA CIDADE DE MANAUS: A OCUPAO DE REAS IMPRPRIAS E SEUS REFLEXOS PARA UMA SADIA QUALIDADE DE VIDA.

162

Centro pelo Direito Moradia contra despejos COHRE. Conflitos Urbano-Ambientais em Capitais Amaznicas: Boa Vista, Belm, Macap e Manaus. Ano 2006. p. 32

97

A cidade de Manaus, capital do Estado do Amazonas, est localizada na Regio Norte do Brasil, no centro geogrfico da Amaznia. Dentro da rede de cidades brasileiras, Manaus representa o 12 maior centro urbano, sendo considerada uma metrpole regional. Segundo dados do Censo 2000, Manaus apresenta uma populao total de 1.403.796 habitantes, com uma concentrao de 99,35% na rea urbana 1.394.724 habitantes. Vale ressaltar que, no ano de 2000, Manaus passou a ter a metade da populao do Amazonas. Os indicadores de renda, pobreza e desigualdade para a cidade de Manaus podem ser observados na tabela abaixo: Tabela 3 - Indicadores de Renda, Pobreza e Desigualdade em Manaus - 1991 2000. 1991 Renda per capita Mdia (R$ de 2000) Proporo de Pobres (%) ndice de Geni (mede o grau de desigualdade na distribuio de indivduos segundo a renda domiciliar per capita),
Fonte: Atlas do ndice de Desenvolvimento Humano - IDH do Brasil

2000 262,4 35,2 0,64

276,9 23,6 0,57

A partir da implantao da Zona Franca de Manaus, atravs do Decreto-Lei n. 288, de 28/02/1967, teve incio um novo ciclo econmico, com a instalao de um parque industrial de porte e a consolidao de um setor tercirio baseado na comercializao de produtos importados. A Zona Franca de Manaus foi um momento importante para o processo de desenvolvimento do Estado do Amazonas, gerando milhares de empregos e postos de trabalho, diretos e indiretos. A Zona Franca de Manaus foi responsvel pela atrao de um grande fluxo migratrio do interior do Estado e de diferentes regies do pas. Em conseqncia, houve um aumento da populao em Manaus, levando ao agravamento da questo urbana, da sade pblica e da

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excluso social, processo que provocou a reduo da qualidade de vida da maior parte da populao. O problema fica evidente quando analisamos o crescimento demogrfico da populao, uma vez que, em 1970, Manaus possua 284.000 mil habitantes e, em 2000, segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, a populao deste municpio saltou para 1.403.796 de habitantes.

Tabela 4 Crescimento Demogrfico da populao de Manaus 1970 - 2000 ANO 1970 1980 1990 2000 POPULAO 284.000 635.000 1.100 1.403.796

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE 1970-2000

Esse crescimento populacional foi causado pelo gigantesco xodo rural e pelo fluxo migratrio para a capital, sendo que enormes contingentes populacionais abandonaram seus locais de origem ancestrais, atrados pelas expectativas de emprego e melhores condies de vida em geral resultantes da instalao da Zona Franca de Manaus. O crescimento acelerado da cidade, a partir da dcada de 1980, provocou a expanso indiscriminada da ocupao urbana, com o aumento das ocupaes irregulares, principalmente nas zonas leste e norte, alm do agravamento da situao s margens dos

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igaraps e da deficincia da infra-estrutura urbana, principalmente dos sistemas de esgotos sanitrio, dos servios e equipamentos sociais bsicos. 163 De acordo com nosso sistema jurdico, cabe ao municpio o ordenamento territorial urbano e a disciplina do uso do solo nas cidades. 164 Contudo, observamos que, nas ltimas dcadas, o Municpio abriu mo dessa prerrogativa e o poder pblico ficou a reboque das invases. No foram desenvolvidas polticas pblicas suficientes para enfrentar essa dinmica populacional e houve um constante relaxamento no cumprimento das normas urbansticas e edilcias previstas na Lei 1.213/75 (Plano Diretor Local Integrado de Manaus PDLI). O PDLI, destinado a atender s necessidades da populao e da cidade nos prximos 20 anos, deveria ter sido revisado em 1995, mas no foi. 165 Este plano desempenhou um papel importante apenas nos primeiros anos do processo de expanso urbana que se seguiu instalao da Zona Franca e do Distrito Industrial. Entretanto, a ausncia de planejamento continuado e a perda do controle do crescimento da cidade acabaram por determinar a ocorrncia de vrios problemas ambientais em Manaus.
166

Dessa forma, por total falta de alternativa habitacional, convivem nos dias atuais na cidade de Manaus milhares de famlias que residem em barrancos e encostas com riscos de

163

BRASIL. Ministrio do Meio-Ambiente. GEO-CIDADES (2002). Relatrio Ambiental Urbano Integrado de Manaus. p. 59.
164

Com relao poltica habitacional, nos termos do artigo 23, inciso IX, a Unio, Estados e Municpios devem promover programas de construo de mordias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico. Compete aos Municpios, com base no art. 30, incisos I, II e VIII, promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e da ocupao do solo urbano. O Municpio, com base no artigo 182 da CF, o principal ente federativo responsvel pela promoo da poltica urbana, de modo a ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade.
165

Durante mais de vinte anos, o PDLI no foi objeto de quaisquer avaliaes ou revises. Aps a nova Lei Orgnica do Municpio, teve incio a realizao de estudos para adequao da legislao vigente realidade municipal. Entre 1995 e 1997, foram editadas novas legislaes entre as quais merecem destaque a Lei n 2.79/95 que altera a diviso territorial do Municpio e estabelece as reas Especiais de Interesse Urbanstico, e a Lei n 353/96 que estabelece normas para regularizao de parcelamento do solo para fins urbanos, implantados irregularmente na rea Urbana, e cria as Zonas Especiais de Interesse Social ou ZEIS. (Centro pelo Direito Moradia contra despejos COHRE. Conflitos Urbano-Ambientais em Capitais Amaznicas: Boa Vista, Belm, Macap e Manaus. Ano 2006. p. 31).
166

BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. GEO-CIDADES (2002). Relatrio Ambiental Urbano Integrado de Manaus. p. 60.

100

desabamento; s margens dos inmeros igaraps que recortam a cidade; em baixo de fios de transmisso de eletricidade e tambm em locais com focos de malria. Nas ltimas trs dcadas, o municpio de Manaus vem se deparando com um nmero elevado de ocupaes irregulares, as chamadas invases. Segundo dados da Secretaria de Estado de Poltica Fundiria, nos anos de 2002 a 2006, ocorreram mais de 140 novas ocupaes ilegais no permetro urbano. Tal fato demonstra, por um lado, a ausncia ou insuficincia de polticas pblicas voltadas para o problema habitacional e urbano, mas, por outro, evidencia uma forma de segregao espacial e social. Na dcada de oitenta, a Zona Norte, pelos seus inmeros vazios urbanos
167

, passa a

ser a rea escolhida para as invases, como o Novo Israel, Terra Nova e Santa Etelvina. Essa opo dos movimentos de ocupao pela Zona Norte da cidade teve seu recrudescimento a partir do ano 2000, com as invases: Rio Piorini, Jesus me Deu, Carbrs, Esplanada, Campos Salles, Pontal da Cachoeira, Ismail Aziz etc. Ocorre que a grande maioria dessas populaes tem baixo nvel escolar e pouca ou nenhuma qualificao profissional, situao que se agrava como resultado dos reflexos que recebem dos problemas macroeconmicos que abalam a economia nacional e global. Essa combinao, aliada a outros fatores - ausncia de polticas pblicas, ascenso da poltica econmica neoliberal etc. - fez com que milhares de pessoas se vissem sem nenhuma perspectiva com relao a prover o seu prprio sustento. Muitas das ocupaes ou invases ocorridas nos ltimos anos, como acima afirmado, foram feitas em reas imprprias para habitao, como encostas, nascentes de igarap, barrancos, em baixo de fios condutores de energia ou mesmo em antigos depsitos de lixo, como o caso do Bairro do Novo Israel, na Zona Norte da cidade.
167

Os vazios urbanos podem ser definidos como reas que no cumprem a funo social, servindo apenas como reserva para especulao. Caracterizam-se, grosso modo, pelo estado de abandono das reas, sendo assim locais propcios para as invases.

101

A luta por moradia est sendo travada pela populao de baixa renda, que no tem o direito de exercer sua cidadania no sentido de ter um teto para morar com dignidade, passando a habitar locais que so imprprios para moradia, como reas sem saneamento e coleta de lixo, em ambientes degradados, com poucos espaos verdes, sem acesso gua de qualidade ou ar puro. Aps a consolidao das ocupaes, diversos bairros da cidade de Manaus passam a receber algum tipo de saneamento ou infra-estrutura bsica, principalmente nas pocas de campanhas polticas. A forma desordenada de urbanizao da cidade tambm traz prejuzos ao meio ambiente, como a moradia nas margens de igaraps, como o caso do Igarap do Quarenta, ou de destruio quase que total de reas verdes, como o caso de invases como Jesus me Deu, Nova Vitria e outras. A situao torna-se ainda mais dramtica pelo fato de esses danos causados ao meio ambiente serem decorrncia da total falta de oportunidade econmica, reflexo do capitalismo crescente, que leva famlias inteiras a se submeterem moradia em locais imprprios, causando riscos prpria vida e ao meio ambiente. A cidade de Manaus est situada s margens dos Rios Negro e Solimes, sendo entrecortada por cursos dagua, rios e igaraps e, como resultado da situao climtica e da cheia do Rio Negro, que ocorre anualmente, surgem situaes de inundaes e desmoronamentos, atingindo principalmente as populaes que residem nas reas imprprias ocupao. As transformaes fruto do processo de urbanizao acelerada de Manaus no foram acompanhadas por uma poltica de controle ambiental compatvel com seu elevado

102

crescimento urbano. Nesse processo, os cursos dgua que cortam a cidade foram ocupados sofrendo alteraes e degradao, muitas delas irreversveis. 168 Alm das ocupaes nas margens dos igaraps, outro grave problema observado em Manaus o crescimento da ocupao urbana direcionada para as reas at ento preservadas com florestas primrias. Os desmatamentos, para fins de ocupaes, ocorridos nas ltimas dcadas, localizam-se nas Zonas Leste e Norte, regies perifricas da cidade, onde ocorre intensa ampliao das fronteiras urbanas e o adensamento de reas ocupadas. Primeiramente foram ocupados os espaos no centro da cidade, s margens dos inmeros igaraps que a recortam, e depois foram sendo ocupadas e invadidas reas na periferia da cidade, formando novos bairros. Em Manaus, houve uma reduo das condies de salubridade dos habitantes, devido ao intenso crescimento populacional, levando um grande nmero de pessoas a ocuparem reas imprprias para moradia. A insuficincia da infra-estrutura existente fez com que os casos de doenas de veiculao hdrica, tais como febre tifide, hepatite A e as diarrias tenham tido um alto ndice de ocorrncia na cidade, bem como os surtos de malria e dengue, decorrentes do intenso desmatamento nas ocupaes, levando assim a uma precarizao da qualidade de vida. 169 3.3.1. A legalizao das favelas luz do Estatuto da Cidade

As formas de ilegalidade nas cidades constituem uma das maiores conseqncias do processo de excluso social e segregao espacial que tem caracterizado o crescimento urbano intensivo nos pases em desenvolvimento, como o caso do Brasil. Sendo assim, um nmero
168

Centro pelo Direito Moradia contra despejos COHRE. Conflitos Urbano-Ambientais em Capitais Amaznicas: Boa Vista, Belm, Macap e Manaus. Ano 2006. p. 29
169

BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. GEO-CIDADES (2002). Relatrio Ambiental Urbano Integrado de Manaus. p. 118

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cada vez maior de pessoas tem tido de descumprir a lei para ter um lugar nas cidades, vivendo sem segurana jurdica da posse, em condies precrias ou mesmo insalubres e perigosas, geralmente em reas perifricas ou em reas centrais desprovidas de infra-estrutura urbana adequada. 170 A discusso crtica sobre a ilegalidade urbana tem ganho destaque nos ltimos anos, especialmente desde a Agenda Hbitat da ONU, que salientou a importncia fundamental do direito urbanstico. A partir da dcada de 1970, movimentos populares de luta por moradia propiciaram a criao do Frum Nacional de Reforma Urbana. A primeira grande conquista foi a incluso de um captulo na Constituio Federal de 1988 tratando da Poltica Urbana. Contudo, somente em 2000, atravs de Emenda Constitucional n. 26, foi includo na CF/88 o direito moradia. Pela CF/88, os Municpios passaram a ser co-responsveis por promover as polticas habitacionais (arts. 21 a 30). Aps longas negociaes e adiamentos, foi aprovado pelo Congresso Nacional o Estatuto da Cidade, lei que regulamenta o captulo da poltica urbana (arts. 182 e 183) da Constituio Federal de 1988. O Estatuto da Cidade passou a definir o que significa cumprir a funo social da cidade e da propriedade urbana, delegando esta tarefa para os municpios,

170

FERNANDES, Edsio. Perspectivas para a regularizao fundiria em favelas luz do Estatuto da Cidade. In: Temas de Direito Urbanstico 3. Coordenao Geral Jos Carlos de Freitas. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado, Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, 2001. p. 190.

104

oferecendo para as cidades um conjunto inovador de instrumento de interveno sobre seus territrios171, alm de uma nova concepo de planejamento e gesto urbanos. 172 O Estatuto da Cidade visa incorporao da cidade real cidade legal, atravs de processos de regularizao fundiria e urbanstica dos assentamentos populares, reconhecendo os padres de assentamento vigentes nestes espaos. 173 Raquel Rolnik afirma que as inovaes contidas no Estatuto situam-se em trs campos: um conjunto de novos instrumentos de natureza urbanstica voltados para induzir mais do que normatizar as formas de uso e ocupao do solo; uma nova estratgia de gesto que incorpora a idia de participao direta do cidado em processos decisrios sobre o destino da cidade e a ampliao das possibilidades de regularizao das posses urbanas, at hoje situadas na ambgua fronteira entre o legal e o ilegal. 174 De acordo com o art. 2 da Lei 10.257/01, a poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

171

Os Instrumentos de interveno sobre os territrios esto divididos em trs campos: a) Instrumentos de planejamento, entre os quais destacam-se o plano diretor; disciplina sobre o parcelamento, do uso e da ocupao do solo; zoneamento ambiental e gesto oramentria participativa, alm dos Estudos Prvios de Impacto Ambiental e de Impacto de Vizinhana. b) Instrumentos tributrios e financeiros, entre os quais se encontra o IPTU progressivo no tempo, instrumento utilizado para os casos de no cumprimento das definies municipais sobre parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, ou seja, as reas vazias ou subutilizadas situadas em reas dotadas de infra-estrutura esto sujeitas ao pagamento do IPTU progressivo no tempo, embora pouco utilizado ainda, por ser um instrumento que vai frontalmente de encontro aos interesses da especulao imobiliria. c) Instrumentos jurdicos e polticos, entre os quais merece destaque a desapropriao, a instituio de zonas especiais de interesse social, a concesso de direito real de uso, a concesso de uso especial para fins de moradia, o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsria, a usucapio especial de imvel urbano e a regularizao fundiria. (ROLNIK, Raquel. Estatuto da Cidade: instrumento para as cidades que sonham crescer com justia e beleza. Disponvel em www.estatutodaciade.org.br/estatuto/artigo1.html. Acesso em 15/09/2006).
172 173 174

Ibid., p. 01 Ibid., p. 02 Ibid., p. 01

105

(....) XIV regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populaes de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao scio-econmica da populao e as normas ambientais. Art. 4, inciso V: a) desapropriao; f) a instituio de zonas especiais de interesse social; g) a concesso de direito real de uso; h) a concesso de uso especial para fins de moradia; j) o usucapio especial de imvel urbano e q) regularizao fundiria.

Segundo Ermnia Maricato, tanto a Constituio Federal de 1988, em seus captulos dedicados poltica urbana (arts. 182 e 183), como o Estatuto da Cidade contm dispositivos de adequao controvertida. A primeira porque os adversrios da chamada Reforma Urbana preconizada pelos movimentos sociais, conseguiram incluir na redao alguns detalhes que remetem a aplicao de alguns instrumentos - como o IPTU progressivo para imveis no utilizados ou subutilizados - para lei complementar. O segundo porque remeteu a utilizao dos instrumentos de reforma urbana elaborao de Plano Diretor. Isto , com exceo dos instrumentos de regularizao fundiria, os demais - que dizem respeito ao direito habitao e cidade - ficam dependentes de formulao contida no Plano Diretor. O que parece ser uma

106

providncia lgica e bvia resultou em um travamento na aplicao das principais conquistas contidas na lei. 175 A autora acima citada reconhece que a Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade de 2000 constituem paradigmas inovadores e modernizantes no que diz respeito s relaes de poder sobre a base fundiria e imobiliria urbana. Destaca que a questo principal reside na aplicao dos novos instrumentos urbansticos trazidos por essa legislao quando se deseja reestruturar (porque o problema de estrutura) todo o quadro da produo habitacional de modo a conter essa determinao da ocupao ilegal e predatria pela falta de alternativas habitacionais.
176

Ou seja, a dificuldade est em apresentar alternativas para que

grande parte da populao no seja forada a invadir terras para poder morar. Deve-se salientar a enorme presso para que respostas sejam encontradas para o fenmeno crescente de ilegalidade. Contudo, as agncias pblicas tm se concentrado mais na cura do que na preveno do problema, sobretudo no nvel municipal. 177 Apesar de resistncias, j se observa no Executivo, Legislativo, Judicirio, assim como na prpria sociedade, uma tendncia crescente de admisso da regularizao urbanstica e jurdica das ocupaes ilegais. Aparentemente, as aes governamentais comeam a reconhecer a necessidade de urbanizao e legalizao da cidade informal, oferecendo uma melhor qualidade de vida e segurana fundiria para seus moradores, ficando em segundo plano (e em alguns casos esquecida) as polticas pblicas voltadas para o oferecimento de novas moradias para aqueles que, sem perspectivas e recursos financeiros, invadem terras para morar. A regularizao
175

MARICATO, Ermnia. Metrpole, legislao e desigualdade. Disponvel em www.scielo.br/scielo.php. Acesso em 02/09/2006.


176 177

Ibid.., p. 14.

FERNANDES, Edsio. Perspectivas para a regularizao fundiria em favelas luz do Estatuto das Cidades. In: Temas de Direito Urbanstico 3. So Paulo: Imprensa Oficial do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, 2001. p. 194.

107

jurdica completa a melhoria das condies sociais, j que confere mais estabilidade e segurana ao morador, que pode at livrar-se de uma condio penosa de morador de favela, condio essa que interfere nas chances de obteno de emprego, credirio e at salrios, como afirmado acima. 178 De acordo com Edsio Fernandes, no Brasil, quase todos os programas de regularizao de favelas (combinando polticas de urbanizao e polticas de legalizao) tm sido estruturados em torno de dois objetivos principais: o reconhecimento de alguma forma de segurana jurdica da posse para os ocupantes das favelas, bem como a integrao scioespacial de tais reas e comunidades no contexto mais amplo da estrutura e da sociedade urbana. 179 Contudo, o autor destaca que, com base nos estudos existentes sobre as experincias de diversas cidades brasileiras, h, com freqncia, um descompasso significativo entre os objetivos dos programas de regularizao e as polticas adotadas. Afirma ainda o autor, que tais programas tm sido mais bem sucedidos no que toca s polticas de urbanizao do que s polticas de legalizao. Maricato, por sua vez, afirma que a democratizao da produo de novas moradias e do acesso moradia legal e cidade com todos seus servios e infra-estrutura exige a superao de dois grandes obstculos terra urbanizada e financiamento que, durante toda a histria da urbanizao brasileira, foram insumos proibidos para a maior parte da populao.
180

178

MARICATO, Ermnia. Metrpole, legislao e desigualdade. Disponvel em www.scielo.br/scielo.php. Acesso em 02/09/2006. 179 FERNANDES, Edsio. Perspectivas para a regularizao fundiria em favelas luz do Estatuto das Cidades. In: Temas de Direito Urbanstico 3. So Paulo: Imprensa Oficial do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, 2001. p. 200.
180

MARICATO, Ermnia. Metrpole, legislao e desigualdade. Disponvel em www.scielo.br/scielo.php. Acesso em 02/09/2006..

108

Os programas de regularizao tm um carter essencialmente curativo, e precisam ser combinados com investimentos pblicos e polticas sociais e urbansticas que gerem opes adequadas e acessveis de moradia social para os grupos mais pobres que tem tido nas favelas e nos loteamento perifricos a nica forma possvel de acesso ao solo urbano e moradia. 181 A regularizao fundiria das invases na cidade de Manaus est sendo implementada pelo Poder Pblico Estadual e Municipal, sendo que ainda de forma incipiente, mas oferecendo a uma pequena parcela dos moradores de invases uma maior segurana fundiria. Desde 2001, o Estado vem regularizando a moradia de famlias que ocupam h mais de cinco anos terras do Estado, atravs da concesso de ttulo definitivo, programa que beneficiar, at o final do ano de 2007, 30 mil famlias. A prefeitura, a partir do ano de 2007, passou a considerar uma parte do bairro Santa Etelvina como Zona Especial de Interesse Social ZEIS182, tendo, a partir do ano de 2006 emitido diversas concesses de uso para moradores em reas da prefeitura. Enquanto cidados, os favelados devem ter acesso garantido a um lugar na sociedade urbana e a um espao na cidade. Nesse sentido, essas experincias de legalizao das favelas ou invases tm um sentido positivo, pois ampliam a cidadania dos seus moradores. Contudo, tais iniciativas no atingem as razes do processo de urbanizao excludente, verdadeiro motor de produo contnua de favelas. Ele exige medidas mais amplas. O primeiro passo

181

FERNANDES, Edsio. Perspectivas para a regularizao fundiria em favelas luz do Estatuto das Cidades. In: Temas de Direito Urbanstico 3. So Paulo: Imprensa Oficial do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, 2001. p. 193. 182 ZEIS so zonas urbanas especiais de interesse social que podem conter reas pblicas ou particulares ocupadas por populao de baixa renda, onde h interesse pblico de promover a urbanizao e/ou a regularizao jurdica da posse da terra, para salvaguardar o direito moradia. As ZEIS so destinadas prioritariamente para a produo e manuteno de habitao de interesse social, a fim de promover a regularizao jurdica da rea, a implantao de infra-estrutura urbana e equipamentos comunitrios e a promoo de programas habitacionais, incorporando os territrios da cidade informal cidade legal. (Regularizao da Terra e Moradia. O que e como implementar. Instituo Polis. 2002)

109

criar conscincia social sobre a dimenso e a importncia do problema, trazendo para a luz do dia uma realidade que desconhecida.183 A ausncia de polticas pblicas sociais que garantam o acesso habitao resulta em imensas massas de desabrigados, os sem-teto, que vivem perambulando pelas periferias urbanas ou mesmo pelas reas centrais, onde conseguem desenvolver alguma atividade que lhes garanta uns trocados, ainda que insuficientes at mesmo para pagar a locao de uma habitao subnormal, como um cmodo em uma ocupao ilegal qualquer. Nas cidades brasileiras e, em particular, a cidade de Manaus, observa-se um quadro crescente de desigualdade e discriminao social, segregao ambiental, desemprego, pobreza e violncia, o acesso aos direitos bsicos privilgio de poucos e os recursos naturais so cada vez mais dizimados. A questo que nos parece central sobre a deteriorao da qualidade de vida da populao brasileira, ou melhor, da segregao scio-ambiental no est, certamente, na falta de recursos pblicos, uma vez que estes vm crescendo ano a ano. A questo central est na destinao dos recursos pblicos que, nos moldes da atual conduo do processo de implementao das polticas pblicas, acaba promovendo a concentrao da riqueza e ampliando as desigualdades sociais, sendo as maiores vtimas os segmentos mais pauperizados das classes subalternas, que pela sua situao econmica, so obrigados a correr toda sorte e risco scio-ambientais.

183

MARICATO, Ermnia. Favelas um universo gigantesco e desconhecido. Podendo ser consultado www.usp/br/fau/depprojetos/labhab/04textos/favelas.doc. Acesso em 25/10/2006.

110

3.4 O MOVIMENTO POR JUSTIA AMBIENTAL

A partir da dcada de 1960, os efeitos devastadores do desenvolvimento comearam a repercutir, no s no campo das cincias sociais, humanas, e biolgicas, como tambm chegaram ao tecido social. Da preocupao com o a crise socioambiental deu-se incio a um conjunto de embates e discusses contra as condies inadequadas de saneamento, de contaminao qumica de locais de moradia e trabalho, alm da disposio indevida de lixo txico e perigoso. Nos anos de 1970, sindicatos, ambientalistas e organizaes de minorias tnicas articularam-se para discutir assuntos relacionados s questes ambientais urbanas.184 A constituio do Movimento por Justia Ambiental teve como marco histrico a experincia concreta de luta desenvolvida nos Estados Unidos da Amrica (EUA), em Afton, no condado de Warren Couty, na Carolina do Norte, em 1982. Ao tomarem conhecimento da iminente contaminao da rede de abastecimento de gua da cidade, caso fosse nela instalado um depsito de bifenil policlorado, os habitantes do condado organizaram protestos macios, deitando-se diante dos caminhes que para l traziam a carga perigosa contendo resduos txicos. O protesto contra a utilizao de sua localidade de moradia para a instalao de um aterro de resduos perigosos culminou na priso de mais de 500 moradores de Afton, que era composta de 84% de negros. Alguns outros casos de injustia ambiental nos Estados Unidos so emblemticos, assim como o de contaminao qumica em Love Canal, Niagara, Estado de Nova York. A partir de 1978, moradores de um conjunto habitacional de classe mdia baixa descobriram que suas casas estavam erguidas junto a um canal que tinha sido aterrado com dejetos qumicos industriais e blicos. No sul da Lousiana, em uma regio conhecida como a Cancer Alley, e
184

ASCELRAD, Henri. Justia Ambiental ao coletiva e estratgias argumentativas. In: Justia Ambiental e Cidadania. Org. ACSELRAD, Henri; HERCULANO, Selene; PDUA, Jose Augusto. Rio de Janeiro: Relume Dumar: Fundao Ford, 2004, p. 23-24.

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tambm no cinturo negro do Alabama, se concentram-se incineradores e depsitos de rejeitos perigosos. O maior aterro comercial de lixo txico dos Estados Unidos, que recebe rejeitos retirados dos procedimentos de descontaminao, est localizado na cidade de Emelle, no Alabama, onde os negros formam 90% da populao e 75% dos residentes do Sumter County. A localidade do sudeste de Chicago, habitada por 150 mil pessoas, das quais 70% negros e 11% latinos, havia contabilizado em 1991, segundo a Greenpeace, 50 aterros de lixo txico, 100 fbricas (das quais 7 indstrias qumicas e 5 siderrgicas) e 103 depsitos abandonados de lixo txico na sua comunidade. 185 A luta de comunidades negras locais, frequentemente isoladas, contra agentes txicos e assentamentos de instalaes perigosas, conduziu a Comisso para Justia Racial a produzir, em 1987, o primeiro estudo nacional a correlacionar instalaes que manipulavam resduos com caractersticas demogrficas. Concluiu-se no referido trabalho que a composio racial de uma comunidade a varivel mais apta a explicar a existncia ou inexistncia de depsitos de rejeitos perigosos de origem comercial em uma rea. As empresas escolhiam uma localidade para fins de construir aterros de resduos qumicos de acordo com a raa de seus moradores. O peso de tal varivel mostrou-se mais forte do que a pobreza, o valor da terra e a propriedade de imveis. As localidades com moradores negros eram as preferidas para construo de fbricas e depsitos de lixos qumicos. 186 Foi a partir desta pesquisa que o Reverendo Benjamin Chavez cunhou a expresso racismo ambiental para designar a imposio desproporcional intencional ou no de rejeitos perigosos s comunidades de cor. Entre os fatores explicativos de tal fato, foram
185

HERCULANO, Selene. Riscos e desigualdade social: a temtica da Justia Ambiental e sua construo no Brasil. Disponvel em http://www.anppas.org.br. Acesso em 22/06/07.
186

Os protestos ento conduziram a Comisso para Jutia Racial (Comission for Racial Justice) a produzir Toxic Waste and Race, o primeiro estudo nacional a correlacionar instalaes que manipulavam resduos com caractersticas demogrficas. Teve como resultado que a raa foi percebida como varivel mais potente na predio de onde essas instalaes eram localizadas mais forte que a pobreza. (ASCELRAD, Henri. Justia Ambiental ao coletiva e estratgias argumentativas. In: Justia Ambiental e Cidadania. Org. ACSELRAD, Henri; HERCULANO, Selene; PDUA, Jose Augusto. Rio de Janeiro: Relume Dumar: Fundao Ford, 2004. p. 26-45).

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alinhados a disponibilidade de terras baratas em comunidades de minorias e suas vizinhanas; a falta de oposio da populao local por fraqueza organizativa e carncia de recursos polticos tpicas das comunidades de minoria; a falta de mobilidade espacial das minorias em razo de discriminao residencial e, por fim, a sub-representao das minorias nas agncias governamentais responsveis por decises de localizaes dos rejeitos. 187 Robert Bullard188 indaga em seu texto Enfrentando o racismo ambiental sobre as razes de algumas comunidades serem transformadas em depsito de lixo enquanto outras escapam desse destino. O autor afirma que as regulamentaes ambientais so rigorosamente aplicadas em algumas comunidades e em outras no, assim como alguns trabalhadores so protegidos das ameaas ao ambiente e sade, enquanto outros so envenenados, o que autor define como a anatomia do racismo ambiental. 189 Destaca o autor que o EUA, como fora econmica e militar dominante do mundo atual tm gerado massivo bem-estar, altos padres de vida e consumismo. No entanto, essa mquina de crescimento tem tambm gerado resduos, poluio e destruio ecolgica, mesmo possuindo uma das melhores legislaes ambientais do planeta. Todavia, no campo real, nem todas as comunidades so tratadas de modo igual. Algumas comunidades so rotineiramente envenenadas enquanto o governo olha para o outro lado. 190 De acordo com Guilherme Purvin as terras de uma nao pobre constituem um excelente depsito de lixo e qualquer projeto dessa nao-depsito visando a adoo de um novo paradigma econmico ser considerado um perigoso entrave para o contnuo processo de expanso do poderio econmico dos pases poluidores. (...) O comrcio de

187 188 189

Ibid, p. 26. Robert Bullard, professor do Clark Atlanta University EUA, intelectual e ativista norte-americano.

BULLARD, Robert. Enfrentando o racismo ambiental. In: Justia Ambiental e Cidadania. Org. ACSELRAD, Henri; HERCULANO, Selene; PDUA, Jose Augusto. Rio de Janeiro: Relume Dumar: Fundao Ford, 2004. p. 41-42.
190

Ibid., p. 43.

113

resduos e outras formas de desenvolvimento ambientalmente nocivo est agravando a desigualdade internacional e ajudando a sustentar as indstrias poluidoras em todo o planeta.191 Por conta disso, pessoas negras em todo o planeta precisam lutar contra a poluio da atmosfera e da gua para consumo, e, ainda do estabelecimento de instalaes nocivas192, tais como aterros municipais, incineradores, tratamento e emisso de resduos perigosos, em reas de propriedade privada ou do poder pbico, sendo que, essas reas geralmente esto localizadas prximas ao local de moradia dos negros. Robert Bullard observa que h um padro de discriminao ambiental que submete determinadas comunidades, com maior intensidade, a danos ambientais decorrentes das atuais polticas econmicas e de mercado. Esse fato ocorre tanto em pases industrializados, como os EUA, como nos pases em desenvolvimento, que estabelecem polticas pblicas e prticas industriais que, ao mesmo tempo em que garantem benefcios para os pases do Norte, direcionam os custos para os pases do Sul. Por conta disso, observa-se que as comunidades mais poludas so as comunidades com infra-estrutura desintegrada, ausncia de investimentos econmicos, habitao precrias, escolas inadequadas, desemprego crnico, alta pobreza e sistema de ateno sade sobrecarregada. 193 Como exemplo, o autor destaca que na fronteira dos Estados Unidos da Amrica EUA com o Mxico operam mais de 1.900 fbricas de montagem, de propriedade de empresas estrangeiras, que se aproveitam da mo-de-obra barata, criando subempregos e
191

FIGUEIREDO, Guilherme Purvin de. Curso de Direito Ambiental (interesses difusos, natureza e propriedade). Rio de Janeiro: Portal Jurdico (Gazetajuris), 2006. p. 132-133. 192 Robert Bullard traz como exemplo a tragdia de Bhopal que ainda est fresca na mente de milhes de pessoas que vivem prximas a indstrias qumicas. O vazamento do venenoso gs de metilisocianto (MIC) EM 1984, na planta industrial da Union Carbide na cidade de Bhopal (ndia), matou milhares de pessoas, tornando-se o acidente industrial mais grave em todo o mundo. Nos EUA, o nico lugar onde era produzido o MIC, o Institute Union Carbide, se situava em uma rea de West Virgnia habitada predominantemente por afro-americanos, sendo que, em 1985, um vazamento de gs nessa instalao resultou na hospitalizao de 135 residentes. (Ibid., p. 44.)
193

Ibid., p. 43-44.

114

agravando o nvel de poluio local, comprometendo assim a sade dos trabalhadores e habitantes da regio. A crescente globalizao tornou fcil para o capital e as corporaes transnacionais fugirem para reas com o mnimo de regulamentao ambiental, melhores taxas de incentivos, mo-de-obra barata e altos lucros, esse fato definido por Bullard como uma forma de discriminao institucionalizada. 194 Os movimentos ambientais durante muito tempo se preocuparam com as questes ambientais apenas relacionadas preservao, explorao predatria e escassez dos recursos naturais do planeta. No final dos anos 80, surge, nos EUA, um movimento inovador que trouxe um novo enfoque das questes ambientais, que passaram a ser pensadas em termos de distribuio e justia. A partir das reivindicaes contra a iniqidade ambiental, o movimento elevou a Justia Ambiental condio de questo central na luta pelos direitos humanos, passando o movimento ambientalista a incorporar a desigualdade ambiental s desigualdades sociais. A partir de 1987, organizaes de base comearam a discutir mais intensamente as ligaes entre raa, pobreza, poluio e as ligaes entre problemas ambientais e desigualdade social. A Primeira Cpula Nacional de Lideranas Ambientais de Pessoas de Cor, em 1991, realizada em Washington, ampliou o movimento por justia ambiental para alm do seu foco anti-produtos txicos, para incluir questes de sade pblica, segurana do trabalho, uso do solo, transporte, moradias, alocao de recursos e empoderamento das comunidades. A conferncia contou com a presena de mais de 1000 lideranas de base e de diversos pases do mundo, contando com a participao de delegados de 15 pases, dentre eles o Brasil. Os delegados participantes da conferncia e aprovaram 17 princpios da justia ambiental que foram desenvolvidos para guiar a organizao e formao de redes de ONGs.

194

Ibid., p. 46.

115

Nesse sentido, a noo de justia ambiental permitiu uma articulao discursiva distinta daquela prevalecente do debate ambiental corrente entre meio ambiente e escassez. Neste ltimo, o meio ambiente tende a ser visto como uno, homogneo e quantitativamente limitado. A idia de justia, ao contrrio, remete a uma distribuio equnime de partes e diferenciao qualitativa do meio ambiente. A denncia da desigualdade ambiental sugere uma distribuio desigual das partes de um meio ambiente de diferentes qualidades, injustamente dividido. 195 A Agncia de Proteo Ambiental dos Estados Unidos (EPA) define justia ambiental como sendo a condio de existncia social configurada atravs da busca do tratamento justo e do envolvimento significativo de todas as pessoas, independentemente de sua raa, cor, origem ou renda no que diz respeito elaborao, desenvolvimento, implementao e reforo de polticas, leis e regulaes ambientais. Por tratamento justo, entenda-se que nenhum grupo de pessoas, incluindo-se a grupos tnicos, raciais ou de classe, deva suportar uma parcela desproporcional das conseqncias ambientais negativas resultantes de operaes industriais, comerciais e municipais, da execuo de polticas e programas federais, estaduais, locais ou tribais, bem como das conseqncias resultantes da ausncia ou omisso dessas polticas. 196

Enrique Leff ao comentar a categoria de distribuio ecolgica, busca compreender as externalidades197 ambientais e os movimentos sociais que emergem de conflitos
195

ASCELRAD, Henri. Justia ambiental e construo social do risco. In: Desenvolvimento e meio ambiente: Riscos coletivos ambiente e sade. Curitiba/PR: Editora da UFPR, n 5, 2002. p. 54.
196

BULLARD, Robert. Enfrentando o racismo ambiental. In: BULLARD, Robert. Enfrentando o racismo ambiental. In: Justia Ambiental e Cidadania. Org. ACSELRAD, Henri; HERCULANO, Selene; PDUA, Jose Augusto. Rio de Janeiro: Relume Dumar: Fundao Ford, 2004. p. 41-42.
197

Leff define como externalidades a pobreza, a degradao ambiental, a perda de valores e prticas culturais e a equidade transgeracional; a produtividade natural e a regenerao ecolgica, a degradao entrpica de massa e energia, o risco e a incerteza. (LEFF, Enrique. Saber Ambiental: sustentabilidade, racionalidade, complexidade, poder. Petrpolis, RJ: Vozes, 2001. p. 45). Ainda sobre esse conceito, Cristiane Derani afirma que durante o processo produtivo, alm do produto a ser comercializado, so produzidas externalidades negativas. So chamadas externalidades porque, embora resultantes da produo so recebidas pela coletividade, ao contrrio do lucro, que percebido pelo produtor privado. Da a expresso privatizao de lucros e

116

distributivos. Ou seja, o autor procura explicar, atravs da distribuio ecolgica, a carga desigual dos custos ecolgicos e seus efeitos nas variedades do ambientalismo emergente, incluindo os movimentos de resistncia e justia ambiental. Pois bem, distribuio ecolgica designa as assimetrias ou desigualdades sociais, espaciais, temporais no uso que os humanos fazem dos recursos e servios ambientais, comercializados ou no. A categoria de distribuio ecolgica incorpora o conflito gerado pela distribuio desigual dos custos ecolgicos do crescimento e sua internalizao atravs dos movimentos sociais em defesa do ambiente e dos recursos naturais. De acordo com Enrique Leff, as preocupaes dos pases do Norte concentram-se nos problemas ambientais globais (mudana climtica, aquecimento da Terra, chuva cida, perda de biodiversidade) fatores que, rompendo os equilbrios ecolgicos do planeta, colocam em perigo a sustentabilidade do sistema econmico, sendo que seus problemas mais visveis so o controle da contaminao e a disposio de rejeitos gerados pelos altos nveis de produo e consumo. J nos pases do Sul, o ambientalismo no surge da abundncia, mas da luta pela sobrevivncia em condies de uma crescente degradao socioambiental. Assim, tanto os camponeses e os povos indgenas, como a populao urbana marginalizada, esto se organizando e lutando em resposta extrema pobreza gerada pela destruio de seus recursos naturais, degradao de suas condies de produo e falta de equipamento e saneamento bsico. 198

socializao de perdas`, quando identificadas as externalidades negativas. Nesse sentido, os produtores e fabricantes devem internalizar os custos exigidos para a preveno, controle e reparao dos danos advindo de sua atividade, devendo redistribuir esses custos entre os compradores e seus produtores. (...) O agente econmico (produtor, consumidor, transportador), que nesta condio causar algum dano ambiental, deve arcar com os custos necessrios diminuio, eliminao ou neutralizao do dano, podendo desde que compatvel com as condies da concorrncia no mercado transferir estes custos para o preo do ser produto final. (DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econmico. So Paulo: Editora Max Limond, 1997. p. 158).
198

LEFF, Enrique. Saber Ambiental: sustentabilidade, racionalidade, complexidade, poder. Petrpolis, RJ: Vozes, 2001. p. 45-46.

117

Enrique Leff destaca, ainda, que atualmente o nmero de pobres maior do que nunca antes na histria da humanidade, e a pobreza extrema avassala mais de um bilho de habitantes do planeta. O empobrecimento das maiorias resultado de uma cadeia causal e de um crculo vicioso de desenvolvimento perverso - degradao ambiental - pobreza, induzido pelo carter ecodestrutivo e excludente do sistema econmico dominante. O autor afirma que os movimentos ambientais so lutas de resistncia e protesto contra a marginalizao e a opresso, reivindicaes por direitos culturais, pelo controle de recursos naturais, pela autogesto de processos produtivos e a autodeterminao de condies de vida. Estas lutas pela erradicao da pobreza vinculam a sustentabilidade democracia; entrelaam-se com a reivindicao de identidades culturais, com a reapropriao de conhecimentos e prticas tradicionais e os direitos das comunidades para desenvolver formas alternativas de desenvolvimento. O movimento ambiental passou a incorporar s suas demandas tradicionais novas reivindicaes como melhoria da qualidade do ambiente e da qualidade de vida. 199

O termo justia ambiental um conceito aglutinador e mobilizador, por integrar as dimenses ambiental, social e tica da sustentabilidade e do desenvolvimento, frequentemente dissociados nos discursos e nas prticas. Tal conceito contribui para reverter a fragmentao e o isolamento de vrios movimentos sociais frente ao processo de globalizao e reestruturao produtiva que provoca perda de soberania, desemprego, precarizao do trabalho e fragilizao do movimento sindical e social como todo. Justia ambiental, mais que uma expresso do campo do direito, assumese como campo de reflexo, mobilizao e bandeira de luta de diversos sujeitos e entidades, como sindicatos, associaes de moradores, grupos de afetados por diversos riscos (como barragens e vrias substncias qumicas), ambientalistas e cientistas. 200

199 200

Ibid., p. 46

ACSELRAD, Henri; HERCULANO, Selene; PDUA, Jos Augusto. A justia ambiental e a dinmica das lutas socioambientais no Brasil uma introduo. In: Justia Ambiental e Cidadania. Org. ACSELRAD, Henri; HERCULANO, Selene; PDUA, Jose Augusto. Rio de Janeiro: Relume Dumar: Fundao Ford, 2004. p. 18.

118

Guilherme Purvin, afirma que o movimento por Justia Ambiental j comea a proliferar no Brasil, tendo como ideal a distribuio igualitria dos nus ambientais decorrentes da produo e do consumo. Ressalta o autor que a preservao ecolgica do planeta , realmente, condio para a sobrevivncia da humanidade, mas nada indica que haja interesse ou mesmo que seja vivel distribuir eqitativamente entre toda a populao de um pas e entre todos os pases do planeta os nus dessa preservao, dentro do modelo econmico capitalista. Acredita ainda, o autor que a opo pela vida no planeta s possa se dar com a superao histrica do modelo econmico e social contemporneo.
201

A Justia Social constitua o objetivo maior da primeira metade do sculo XX. No estado atual do mundo torna-se cada vez mais necessrio ampli-la s dimenses da Justia Ambiental em dois aspectos: Justia no interior da Humanidade presente significa que as necessidades essenciais de todos os seres humanos devam poder ser satisfeitas, atravs de uma eqitativa partilha dos recursos do Planeta-; e Justia para com a Humanidade futura significa que os humanos de hoje devem deixar s prximas geraes recursos naturais e outros, em quantidade e qualidade suficiente para assegurar que esses recursos possam satisfazer suas necessidades essenciais. 202

3.4.1 Injustia Ambiental no Brasil

A injustia ambiental caracteriza o modelo de desenvolvimento dominante no Brasil. Alm do desemprego, da falta de proteo social e da precarizao do trabalho, a maioria da

201

FIGUEIREDO, Guilherme Purvin de. Curso de Direito Ambiental (interesses difusos, natureza e propriedade). Rio de Janeiro: Portal Jurdico (Gazetajuris), 2006. p. 133-134.
202

KISS, Alexandre. Justia Ambiental e religies crists. In: KISHI, Sandra Akemi Shimada; SILVA, Solange Teles da; SOARES, Ins Virgnia Prado (organizadores). Desafio do Direito Ambiental no sculo XXI Estudos em homenagem a Paulo Afonso Leme Machado. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 49-59.

119

populao brasileira encontra-se hoje exposta a fortes riscos ambientais, seja nos locais de trabalho, de moradia ou no ambiente em que transita. Os trabalhadores, minorias tnicas, populaes tradicionais e grupos sociais mais vulnerveis esto expostos aos riscos decorrentes das substncias perigosas, da falta de saneamento bsico, das ms condies de moradia, etc. Os grupos sociais de menor renda, em geral, so os que tm menor acesso ao ar puro, gua potvel, ao saneamento bsico e segurana fundiria. As dinmicas econmicas geram um processo de excluso territorial e social, o que, nas cidades, leva periferizao de grande massa de trabalhadores e, no campo, por falta de expectativa de se obter melhores condies de vida, leva ao xodo para os grandes centros urbanos. 203 No Brasil, pas caracterizado pela existncia de grandes injustias, principalmente em termos de distribuio de renda e acesso aos recursos naturais, o tema da justia ambiental vem sendo re-interpretado de modo a ampliar seu escopo, para alm da temtica especfica da contaminao qumica e do aspecto especificamente racial da discriminao denunciada. As gigantescas injustias sociais brasileiras encobrem e neutralizam um conjunto de situaes caracterizadas pela desigual distribuio de poder sobre a base material da vida social e do desenvolvimento. Os vazamentos e acidentes na indstria petrolfera e qumica, a morte de rios, lagos e baas, as doenas e mortes causadas pelo uso de agrotxicos e outros poluentes, a expulso das comunidades tradicionais pela destruio dos seus locais de vida e trabalho, a existncia de populaes que ocupam reas imprprias para moradia, sem condies de saneamento bsico, todas essas situaes configuram um quadro constante injustia socioambiental. 204
203

ACSELRAD, Henri; HERCULANO, Selene; PDUA, Jos Augusto. A justia ambiental e a dinmica das lutas socioambientais no Brasil uma introduo. In: Justia Ambiental e Cidadania. Org. ACSELRAD, Henri; HERCULANO, Selene; PDUA, Jose Augusto. Rio de Janeiro: Relume Dumar: Fundao Ford, 2004. p. 14.
204

HERCULANO, Selene. Resenhando o debate sobre a justia ambiental: produo terica, breve acervo de casos e criao da rede brasileira de justia ambiental.. In: Desenvolvimento e meio ambiente: Riscos

120

Para Selene Herculano, os propsitos da justia ambiental no podem admitir que a prosperidade dos ricos se d atravs da expropriao ambiental dos pobres. Este tem sido o mecanismo pelo qual o Brasil vem batendo recordes em desigualdade social no mundo: concentra-se a renda e concentram-se tambm os espaos e recursos ambientais nas mos dos poderosos. O exerccio da cidadania e a reivindicao de direitos ainda encontram um espao relativamente pequeno na nossa sociedade, apesar da luta de tantos movimentos e pessoas em favor de um pas mais justo e decente, sendo que tudo isso se reflete no campo ambiental, num processo caracterizado pelo desprezo pelo espao comum e pelo meio ambiente, processo que se confunde com o desprezo pelas pessoas e comunidades. 205 O ambientalismo brasileiro tem um grande potencial para se renovar e expandir o seu alcance social. Os movimentos sindicais, sociais e populares, entre outros, tambm podem renovar e ampliar o alcance da sua luta se nela incorporarem a dimenso da justia ambiental o direito a uma vida digna e em um ambiente saudvel. 206 No Brasil, o marco inicial de sistematizao e divulgao da problemtica referente Justia Ambiental foi a coleo intitulada Sindicalismo e Justia Ambiental, publicada em
coletivos ambiente e sade. Curitiba/PR: Editora da UFPR, n 5, 2002 144. Juliana Santilli ao comentar sobre o socioambientalismo afirma que: o socioambientalismo brasileiro nasceu na segunda metade dos anos 80, a partir de articulaes polticas entre os movimentos sociais e o movimento ambientalista. (...) Desenvolveu-se a partir da concepo de que, em um pas pobre e com tantas desigualdades sociais, um novo paradigma de desenvolvimento deve promover no s a sustentabilidade estritamente ambiental ou seja, a sustentabilidade de espcies, ecossistemas e processos ecolgicos como tambm a sustentabilidade social ou seja, deve contribuir tambm para a reduo da pobreza e das desigualdades sociais e promover valores como justia social e eqidade. Alm disso, o novo paradigma de desenvolvimento preconizado pelo socioambientalismo deve promover e valorizar a diversidade cultural e a consolidao do processo democrtico no pas, com ampla participao social na gesto ambiental. Nas palavras de Boaventura de Sousa Santos, apud Santilli, trata-se de um novo paradigma de desenvolvimento, eco-socialista, que se contrape ao paradigma capital-expansionista. Boaventura descreve as caractersticas do paradigma capital-expansionista, em que o desenvolvimento social medido essencialmente pelo crescimento econmico, assentado na industrializao e no desenvolvimento tecnolgico virtualmente infinito, e na descontinuidade total entre a natureza e a sociedade. J o paradigma emergente, o paradigma eco-socialista, descrito por Boaventura com as seguintes caractersticas: o desenvolvimento social aferido pelo modo como so satisfeitas as necessidades humanas fundamentais e tanto maior, em nvel global, quanto mais diverso e menos desigual. (SANTILLI, Juliana. Socioambientalismo e novos direitos. So Paulo: Petrpolis, 2005. p. 31-36).
205

HERCULANO, Selene. Resenhando o debate sobre a justia ambiental: produo terica, breve acervo de casos e criao da rede brasileira de justia ambiental. In: Desenvolvimento e meio ambiente: Riscos coletivos ambiente e sade. Curitiba/PR: Editora da UFPR, n 5, 2002. p. 145.
206

Ibid., 145-146.

121

2000 pela Central nica dos Trabalhadores CUT/RJ, em conjunto com o Ibase, o Instituto de Pesquisas e Planejamento Urbano IPPUR da UFRJ e com o apoio da Fundao Heirich Bll. O objetivo era estimular a discusso sobre a responsabilidade e o papel dos trabalhadores e das entidades representativas, na defesa de um meio ambiente urbano sustentvel e com qualidade de vida acessvel a todos os seus moradores. Em setembro de 2001, no Campus da Universidade Federal Fluminense em Niteri, foi realizado o Colquio Internacional sobre Justia Ambiental207, uma das primeiras iniciativas de cunho acadmico e poltico organizada no Brasil, discutindo enfoques tericos e implicaes polticas da proposta da Justia Ambiental. O Colquio teve como objetivo ampliar o dilogo e a articulao entre sindicatos, movimentos sociais, ambientalistas e pesquisadores, no sentido de estimular o fortalecimento da luta por justia ambiental. Na ocasio, foi ento criada a Rede Brasileira de Justia Ambiental RBJA. A partir da realizao do Colquio Internacional sobre Justia Ambiental, passou-se a entender por injustia ambiental o mecanismo pelo qual sociedades desiguais, do ponto de vista econmico e social, destinam a maior carga dos danos ambientais do desenvolvimento s populaes de baixa renda, aos grupos raciais discriminados, aos povos tnicos tradicionais, aos bairros operrios, s populaes marginalizadas e vulnerveis. 208 J o conceito de justia ambiental designa o conjunto de princpios e prticas que: 209 a) determinam que nenhum grupo de pessoas - seja um grupo tnico, racial ou de classe - suporte uma parcela desproporcional das conseqncias ambientais negativas de

207

Reuniram-se no Colquio Internacional sobre Justia Ambiental movimentos sociais, sindicatos de trabalhadores, ONGs, entidades ambientalistas, organizaes de afrodescendentes, organizaes indgenas e pesquisadores universitrios do Brasil, Estados Unidos, Chile e Uruguai.
208

COLQUIO INTENACIONAL SOBRE JUSTIA AMBIENTAL, TRABALHO E CIDADANIA: Declarao Final. Disponvel por http://www.fase.org.br. Acessado em 05/11/2006.
209

Ibid, p. 01

122

operaes econmicas, de decises de polticas e de programas federais, estaduais, locais, assim como da ausncia ou omisso de tais polticas; b) asseguram acesso justo e eqitativo, direto e indireto, aos recursos ambientais do pas; c) asseguram amplo acesso s informaes relevantes sobre o uso dos recursos ambientais e a destinao de rejeitos e localizao de fontes de riscos ambientais, bem como processos democrticos e participativos na definio de polticas, planos, programas e projetos que lhes dizem respeito; d) favorecem a constituio de sujeitos coletivos de direitos, movimentos sociais e organizaes populares para serem protagonistas na construo de modelos alternativos de desenvolvimento, que assegurem a democratizao do acesso aos recursos ambientais e a sustentabilidade do seu uso. Para os representantes do Colquio, a injustia ambiental resulta da lgica perversa de um sistema de produo, de ocupao do solo, de destruio de ecossistemas, de alocao espacial de processos poluentes, que penaliza as condies de sade da populao trabalhadora, moradora de bairros pobres e excludos pelos grandes projetos de desenvolvimento. Uma lgica que mantm grandes parcelas da populao s margens das cidades e da cidadania, sem gua potvel, coleta adequada de lixo e tratamento de esgoto. 210 Alguns casos de Injustia Ambiental no Brasil so emblemticos, como o caso da Cidade dos Meninos, na Baixada Fluminense, rea metropolitana do Rio de Janeiro. As cidades da Baixada ficaram conhecidas como cidades-dormitrios, ocupadas

predominantemente por loteamentos clandestinos, de moradia da populao pobre, oriunda de

210

ACSELRAD, Henri; HERCULANO, Selene; PDUA, Jos Augusto. A justia ambiental e a dinmica das lutas socioambientais no Brasil uma introduo. In: Justia Ambiental e Cidadania. Org. ACSELRAD, Henri; HERCULANO, Selene; PDUA, Jose Augusto. Rio de Janeiro: Relume Dumar: Fundao Ford, 2004. p. 11.

123

migraes internas. Em 1940 foi fundado um complexo educacional para crianas pobres, em uma rea federal de 19 hectares, localizada no distrito de Pilar, rea esta que foi chamada de Cidade dos Meninos. Pouco tempo depois, o Ministrio da Sade instalou dentro do complexo educacional Cidade dos Meninos uma fbrica que produziria o pesticida conhecido como p-de-broca, o HCH (Hexaclorociclohexano),
211

para enfrentar a malria, ento

endmica na regio. Em 1961, a fbrica cessou suas atividades, abandonando no local toneladas de matria-prima (material txico), sendo que, com o passar do tempo, tal substncia comeou a se espalhar e se infiltrar pelo solo, iniciando um longo processo de contaminao do meio ambiente e da populao, sem soluo at hoje. 212 O Movimento dos Trabalhadores sem Terra (MST) protagonizou no ano de 2000, no Rio de Janeiro, um conflito fundirio urbano, que envolveu 360 famlias sem moradia, que estavam provisoriamente nos acampamentos Araguaia e Nova Canudos. Aps negociao do Movimento com o Governo do Estado, as famlias foram retiradas dos acampamentos e transferidas para um terreno da Companhia dos Distritos Industriais do Estado do Rio de Janeiro (CODIN) em Campo Grande, com a promessa da construo de um conjunto habitacional. Durante os sete meses em que ficaram acampados no local, aguardando a construo das residncias, foram afetados por uma contaminao de resduos txicos, provenientes das indstrias do entorno, que resultou na intoxicao de 63 pessoas, deixando duas em estado grave. As famlias que ali se encontravam alm de serem vtima da excluso

211

HCH um pesticida organoclorado, isolado por Faraday em 1825 e que teve suas propriedades inseticidas descobertas em 1942, na Frana e Inglaterra. Seu uso tornou-se restrito em alguns pases e totalmente proibido em outros. No Brasil, tal substncia teve sua utilizao na agricultura proibida por Portaria Ministerial em 1985, mas continua sendo utilizado em campanhas de sade pblica, na tentativa de erradicao e/ou controle de vrios vetores de doenas transmissveis e endmicas. (HERCULANO, Selene. Exposio a riscos qumicos e desigualdade social: o caso do HCH na Cidade dos Meninos. In: Desenvolvimento e meio ambiente: Riscos coletivos ambiente e sade. Curitiba/PR: Editora da UFPR, n 5, 2002. p. 62).
212

Ibid., p. 67

124

social e econmica, passaram tambm a vtimas das externalidades dos empreendimentos industriais, arcando injustamente com o nus do desenvolvimento. 213 Outro exemplo de injustia ambiental o caso do Aterro de Gramacho em Duque de Caxias, estado do Rio de Janeiro, comunidade composta por descendentes de africanos, que chega a 80% do total da populao. O aterro vem suportando, desde a poca do Imprio, o lanamento de todo o lixo produzido na rea metropolitana do municpio do Rio de Janeiro e, mais recentemente, de mais seis municpios vizinhos. O aterro do Gramacho um dos maiores aterros sanitrios da Amrica Latina e processa diariamente 7.000 toneladas de resduos. A esse respeito, h inclusive no Museu do Lixo uma tela chamada O Negro do Lixo, representando os negros que h tempos atrs conduziam o lixo da populao abastada at seu destino final, prximo das comunidades negras e carentes que ali habitavam.

Importante mencionar, a triste e desesperadora realidade das inmeras famlias que vivem desse aterro, espera dos imensos e carregadssimos caminhes que at ali se dirigem; chocante, de fato, o contraste entre o movimento das garas e dos braos de catadores, em acirrada disputa por restos da sociedade paradoxalmente, a mesma sociedade que a estes oprime e os marginaliza e fecha os olhos para essa realidade. 214

3.4.2 A distribuio desproporcional de danos ambientais em Manaus

213

PEROBELLI, Ktia. Conflito Ambiental e Luta por Moradia o caso do depsito de lixo txico do Distrito Industrial de Campo Grande, municpio do Rio de Janeiro. Disponvel http://www.anppas.org.br. Acesso em 04/10/2006.
214

SANTOS JR, Humberto Adami, LOURDES, Flvia Tavares Rocha. O papel fundamental do advogado na aplicao da Justia Ambiental e no combate ao Racismo Ambiental. In: Revista de Direito Ambiental. Ano 7, Vol. 27. So Paulo: RT, Julho-Setembro 2002. p. 174.

125

A implantao da Zona Franca de Manaus, em 1967, trouxe um novo ciclo econmico cidade, que foi responsvel pela atrao de um grande fluxo migratrio oriundo de todas as partes do Brasil, resultando, assim, na expanso de novas reas de ocupaes urbanas, inclusive s margens dos igaraps. Os imigrantes primeiramente ocupavam os espaos no centro da cidade, s margens dos igaraps, e depois foram ocupando e invadindo reas na periferia da cidade, formando assim novos bairros. Em Manaus, cerca de 70 mil moradias esto localizadas em faixas marginais dos cursos dagua, reas consideradas como de preservao permanente, onde vivem aproximadamente 300 mil pessoas. A maior parte dessas moradias corresponde a palafitas precrias, implantadas sobre os espelhos dgua ou em reas sujeitas a inundao. 215 As ocupaes desordenadas levaram a cidade a uma precarizao da qualidade de vida, pois esse enorme contingente populacional e a expanso do Distrito Industrial, com suas fbricas e indstrias, passaram a fustigar incansavelmente a natureza e o meio ambiente, agravando assim os problemas de injustia ambiental, fazendo com que nos dias atuais a cidade enfrente inmeras alteraes ambientais, como a contaminao de lenis freticos, o desmoronamento de casas e barracos construdos em barrancos e ribanceiras, a contaminao dos igaraps e mananciais com esgotos e lixo (tanto domstico quanto industrial), a contaminao dos peixes por metais pesados nos igaraps do Quarenta (os moradores dos igaraps pescam os peixes para consumo), a contaminao tambm por metais pesados de terrenos do Distrito Industrial e adjacncias. Os igaraps que recortam a cidade de Manaus comearam a passar por problemas de contaminao principalmente como conseqncia da instalao de empresas com atividade

215

BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. GEO-CIDADES (2002). Relatrio Ambiental Urbano Integrado de Manaus. p. 119.

126

industrial s margens dos igaraps, sobretudo prximo ao Igarap do Quarenta, situado na zona sul da cidade de Manaus. As indstrias que esto instaladas na Zona Franca de Manaus, alm dos incentivos fiscais, baixos salrios, infra-estrutura e leis ambientais frgeis e flexveis, no tiveram grandes preocupaes quanto ao destino de seus dejetos txicos, causando, assim, um envenenamento dos terrenos, das guas e dos peixes, nas regies adjacentes ao Distrito Industrial. Vale ressaltar que essa rea densamente povoada, pois compreende diversos bairros como: Japiim, Japiinlndia, Aterro do Quarenta, Betnia, Cachoeirinha, Educandos, entre outros. A avaliao do impacto ambiental do Igarap do Quarenta comeou a ser feita no incio da dcada de 90. Os problemas ambientais dos igaraps foram estudados e revelados por diversos autores, sendo que os estudos realizados at o momento mostram que o Distrito Industrial de Manaus o principal responsvel pela poluio do sistema hdrico em termos de metais pesados. Outra causa de poluio o esgoto sem tratamento e o lixo domstico, ambos provenientes das palafitas (casas muitos precrias construdas s margens dos igaraps), como conseqncia da alta concentrao de moradores nas margens dos igaraps. Um dos primeiros estudos realizados sobre a poluio aqutica em Manaus foi de Sergio Bringel. Destaca o autor que a poluio torna-se um problema mais srio quando h um crescimento populacional, ou tambm com a intensidade da industrializao. O grande receio est no fato de talvez sermos incapazes de controlar essa poluio, pois, com o desenvolvimento industrial da cidade de Manaus novas indstrias surgiram e, com isso, mais pessoas. Consequentemente, haver um aumento de consumo de energia e de despejos de detritos. 216

216

BRINGEL, Srgio Roberto Bulco. Estudo do nvel de poluio nos igaraps do Quarenta e do Parque Dez de Novembro. 1986. Relatrio Tcnico. Instituto de Tecnologia da Amaznia UTAM, Manaus, 1986. p 8.

127

Um estudo realizado por Tereza Oliveira evidencia a contaminao qumica por metais pesados no igarap do Quarenta, que tem aproximadamente 38 km de extenso e possui vrias nascentes, localizadas em sua maioria na Zona Leste de Manaus.
217

Afirma a

autora que, a observao das condies na rea tornou evidente que muitas empresas instaladas no Distrito Industrial fazem uso dos igaraps para o despejo de seus afluentes, sendo perceptvel a existncia nos despejos de constituintes de tintas em suspenso, solventes e alguns resduos slidos. Destaca ainda, que a formulao desses produtos contm uma srie de metais pesados e compostos orgnicos reconhecidamente cancergenos (thiner, benzina, etc.), que poderiam contaminar toda a Bacia do Educandos. 218 Karime Bentes, ao coletar vrias amostras de solo da regio do Distrito Industrial, observou que as empresas despejam diversos produtos qumicos nos igaraps sem nenhum tipo de tratamento adequado. Afirma, ainda, que comum encontrar nessa regio coloraes de diversos tipos (amarela, negra, azul, etc.) nas guas dos igaraps. Outra caracterstica marcante a existncia de odores desagradveis e lixo de diversas espcies: papelo, sacos plsticos, isopor, pneus e subprodutos industriais. A autora evidenciou em seu trabalho a existncia de substncias contaminantes encontradas no solo em quantidades elevadas. 219 Um outro estudo realizado por Nvea Guedes, ao longo da microbacia do igarap do Quarenta, constatou a existncia de vrios metais pesados, tais como nquel, ferro cobre, mangans e cromo em limites acima do que recomenda a Resoluo 020/86, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA). 220
217

OLIVEIRA, Tereza Cristina Souza de. Distribuio de metais pesados em sedimentos na regio do Distrito Industrial da Manaus. 2002. Dissertao (Mestrado em Qumica de Produtos Naturais) Universidade Federal do Amazonas, Manaus, 2002. p. 16.
218 219

Ibid., p. 14

BENTES, Karime Rita de Souza. Estudo de um espodossolo hidromrfico existente na bacia de trs igarapes do Distrito Industrial de Manaus. 2001. Dissertao (Mestrado em Qumica de Produtos Naturais) Universidade Federal do Amazonas, Manaus, 2001. p. 23
220

GUEDES, Nvea Cristina de Carvalho. Poluio aqutica na microbacia do igarap do quarenta, Manaus-AM. 2003. Dissertao (Mestrado em Qumica de Produtos Naturais) Universidade Federal do Amazonas, Manaus, 2003. p. 11.

128

Os metais pesados como o zinco, do magnsio, do cobalto e do ferro tornam-se txicos e perigosos para a sade humana quando ultrapassam determinadas concentraes-limite. Vale ressaltar que o chumbo, o mercrio, o cdmio, o cromo e o arsnio so metais que no existem naturalmente em nenhum organismo, tampouco desempenham funes nutricionais ou bioqumicas em microorganismos, plantas ou animais. A presena destes metais em organismos vivos prejudicial em qualquer concentrao. 221 Em estudo realizado com o objetivo de analisar a concentrao de metais pesados nos peixes que vivem no igarap do Quarenta, observou-se que os teores de cobre encontrados nesse igarap variavam de 1,06 mg/g a 79,48 mg/g, enquanto a concentrao mxima permitida pela Secretaria Nacional de Vigilncia Sanitria (SNVS), de 30,0 mg/g. As concentraes de cobre no igarap do Quarenta chegaram a atingir valores duas vezes o limite admissvel, sendo que os maiores valores foram encontrados nos fgados dos peixes. 222 A contaminao dos peixes por metais pesados se torna ainda mais grave, devido a cultura alimentar do povo amazonense e tambm pelos problemas econmicos prprios das populaes excludas, uma vez que o pescado torna-se um alimento substancial para essas populaes de baixa renda, que geralmente pescam em igaraps nos mais diversos locais da cidade de Manaus. Nesse sentido, a contaminao dos sistemas aquticos pode gerar contaminaes dos sistemas nos peixes e nos seres aquticos. A contaminao pode ocorrer tanto por meio da cadeia alimentar, ou atravs do simples contato direto e permanente com o meio aqutico poludo, o que ocorre muitas vezes atravs das brnquias. 223 O problema resultante dos poluentes est presente no cotidiano das cidades, expondo a riscos geralmente os pobres, que, sem alternativa habitacional, so obrigados a construir
221

MENDES FILHO, Ivanho Amazonas. Injustia Ambiental: anlise da problemtica no bairro de Novo Israel/Manaus-AM. Dissertao (Mestrado em Sociedade e Cultura) Universidade Federal do Amazonas, Manaus 2005. p. 30
222 223

Ibid., p. 63. Ibid., p. 62.

129

moradias erguidas nas margens dos igaraps, que muitas vezes so aproveitados para o despejo de dejetos industriais e domsticos. Sobrevivem em uma situao de total abandono, sem qualidade de vida, e principalmente impossibilitados de exercer seus direitos sociais moradia e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. As populaes que vivem em palafitas, sobre os igaraps, alm de serem vtimas da excluso social e econmica, tambm so vitimas da injustia ambiental, uma vez que recebem uma maior carga dos danos ambientais do desenvolvimento. Outro caso expressivo de injustia ambiental em Manaus o do bairro de Novo Israel, localizado na zona norte da cidade, local que vem enfrentando srios problemas socioambientais. Desde o incio da dcada de 1970, quando ainda era uma rea semi-urbana, servindo como stios e chcaras, este local foi usado como lixeira pblica pela Prefeitura Municipal de Manaus, recebendo todo tipo de lixo, desde resduos industriais, domsticos e hospitalares, isso at 1986, quando um Decreto Municipal transferiu a lixeira para outro local. No final de 1987, o local, que antes havia sido uma lixeira, passou a ser ocupado por pessoas sem alternativa habitacional, tornando-se, pouco tempo depois, um bairro. O bairro de Novo Israel possui 14.416 habitantes e conta com 3.149 moradias, segundo dados do Censo 2000 IBGE. Ivanho Mendes realizou um estudo no Bairro do Novo Israel com o objetivo de verificar as faces da injustia ambiental sofrida pelos moradores da rea. Em seu estudo, verificou os problemas ambientais e de infra-estrutura urbana do bairro, analisando a partir do entorno e do domiclio, condies de moradia e poder aquisitivo, condies de habitabilidade, instalaes sanitrias e de higiene, identificao dos problemas domiciliares referentes s condies de gua e de seu armazenamento, disposio de resduos slidos e problemas de sade.

130

O autor destaca que o bairro de Novo Israel poderia ser apenas mais um bairro de Manaus, oriundo dos processos de ocupaes ilegais, mas torna-se peculiar devido a um conjunto de mazelas e iniqidades perpetradas contra moradores do bairro, destacando-se o problema da gua, tanto no abastecimento, quanto na qualidade - vale destacar que os moradores utilizam os poos artesianos improvisados para conseguirem gua -, lembrando que o solo era uma antiga lixeira. Alm dos problemas da gua, inexiste rede de esgotos e de drenagem, faltam locais adequados para o despejo de resduos slidos. Tais problemas so resultados, principalmente, da precariedade dos servios pblicos e da negligncia ou omisso do poder pblico oferta de melhores condies de vida da populao. Por outro lado,

evidenciam uma lgica de segregao espacial e social, que empurra e imobiliza as classes ditas subalternas para locais onde devero pagar com a sua sade e com as suas vidas. Esse o preo a ser pago, para que possam morar na metrpole, relegados a uma terra contaminada pelo prprio poder pblico. 224 Guilherme Purvin, afirma que, as reas degradadas por aterros sanitrios ou nas proximidades de lixes a cu aberto, por seu valor irrisrio, constituem uma soluo perversamente cmoda para alojar uma imensa multido de pessoas socialmente excludas do acesso aos bens minimamente necessrios para existncia digna. 225 3.5 Discurso x Prxis: o caso da invaso Nova Vitria

A capital do Amazonas concentra 500 mil habitantes vivendo em situao de pobreza, de acordo com dados da Secretaria Municipal de Assistncia Social (Semasc). 226
224

MENDES FILHO, Ivanho Amazonas. Injustia Ambiental: anlise da problemtica no bairro de Novo Israel/Manaus-AM. Dissertao (Mestrado em Sociedade e Cultura) Universidade Federal do Amazonas, Manaus 2005. p. 99.
225

FIGUEIREDO, Guilherme Jos Purvin de. Curso de Direito Ambiental - interesses difusos, natureza e propriedade. Rio de Janeiro: Portal Jurdico (Gazetajuris), 2006. p. 138.
226

XIMENES, Antnio. Migrao sem controle. A Critica. Manaus 17/11/2005.

131

De fato, a cidade de Manaus possui um grande contingente populacional vivendo em condies precrias de habitao, atingindo atualmente propores nunca imaginadas, seja do ponto de vista de ausncia de servios de infra-estrutura, seja considerando-se as condies de segurana do imvel. Muitos apresentam risco de desmoronamento, de inundao, de incndio devido a ligaes eltricas precrias, alm do perigo de se contrair molstias infecciosas decorrentes do acmulo de lixo e de condies insatisfatrias de higiene. Ao ser observada a precariedade habitacional, deve-se levar em conta no somente as condies do imvel em si, mas tambm o que se refere a seu entorno e ao que disponibilizado em termos de equipamentos de sade, educao, cultura, lazer e transportes. As formas de produo e distribuio da riqueza, bem como a prpria organizao do espao, da infra-estrutura e dos servios urbanos determinam a qualidade de vida da populao na cidade. Nas ltimas dcadas, ocorreu um empobrecimento da populao de forma que muitas famlias no tiveram como arcar com o aumento das despesas de habitao e acabaram empurradas para as periferias, aglomerados - clandestinos ou no - carentes de infra-estrutura. Em tais locais passam a residir a mo-de-obra necessria para o crescimento da produo. O poder aquisitivo da populao est distante dos interesses do mercado imobilirio: no h ofertas para essa faixa da populao e ela tem cada vez menos condies de adquirir o que ofertado. A falta de alternativa habitacional leva os socialmente excludos a buscarem na invaso de terras uma possibilidade de moradia, sendo que essa nica alternativa de moradia que encontram vem causando profundos danos ao meio ambiente e a sadia qualidade de vida.

132

A trajetria de evoluo da urbanizao em Manaus nos ltimos 20 anos tem sido o grande desafio no processo de desenvolvimento e preservao ambiental. A cidade de Manaus uma zona urbana no meio da floresta e que atualmente est pagando um preo ambiental muito alto por conta do tipo de expanso urbana que vem sofrendo. Na cidade de Manaus, as zonas Leste e Norte passaram a ser efetivamente ocupadas por meio de invases na dcada de 1980 e so as mais atingidas atualmente pela degradao ambiental. Essas zonas sofreram impactos ambientais significativos, que ocasionaram perdas de cobertura vegetal, assoreamento e poluio de igaraps, destruio de nascentes, perda da biodiversidade e ameaa de extino de espcies de animais como o Sauim-de-coleira. 227 O processo de invaso de reas para a construo de moradias tem como principal caracterstica retirada das rvores e a limpeza do terreno. A intensificao desse processo transformou as zonas Leste e Norte da cidade de Manaus em reas com pouqussimo verde, e com srios problemas de alagamento, desabamento e vulnerabilidade. Com o objetivo de verificar o grau de desmatamento do municpio de Manaus, uma equipe do Sistema de Proteo da Amaznia (SIPAM) promoveu um estudo dos 18 anos de desmatamento na rea, no perodo de 1986 a 2004. Dessa forma concluiu-se que 22% da rea urbana de Manaus, cerca de 9.601 hectares, foram desmatados. O levantamento foi feito apenas na rea urbana de Manaus, que corresponde a 4% da rea total do municpio, cerca de 44 mil hectares, sendo que 28 mil j esto desmatados. 228 De acordo com o estudo a zona leste foi a ltima a ser ocupada e ainda assim, a mais devastada por conta do avano populacional. A zona leste tem 16 mil hectares, sendo que 40% pertencem Superintendncia da Zona Franca de Manaus SUFRAMA. O total de
227

NOGUERIA, Ana Claudia Fernandes; SANSON, Fabio; PESSOA, Karen. A expanso urbana e demogrfica da cidade de Manaus e seus impactos ambientais. Anais XIII Simpsio Brasileiro de Sensoriamento Remoto, Florianpolis, Brasil, 21-26 abril 2007, INPE, p. 5427-5434.
228

Jornal Amazonas em Tempo. Manaus est sendo desmatada. Disponvel em http://www.emtempo.com.br/ . Acessado em 23/06/2006.

133

rea verde de Manaus atualmente de 15.265 hectares e de rea desmatada de 28.835 hectares. 229 Em seguida ser examinado um caso paradigmtico de habitantes de uma invaso denominada Nova Vitria, tendo surgido em julho de 2003, localizada na Zona Leste da cidade de Manaus, na qual as famlias locais passaram a se mobilizar coletivamente, engajando-se num discurso de reivindicao dos direitos moradia e a uma sadia qualidade de vida. A ocupao ilegal se deu em terras de propriedade da Superintendncia da Zona Franca de Manaus - SUFRAMA, destinadas instalao de indstrias na zona urbana de Manaus. Desde ento a invaso tornou-se alvo de brigas judiciais na tentativa de se retirar os ocupantes da rea. A rea da invaso Nova Vitria caracteriza-se como um aglomerado de moradias precrias, sendo que grande parte das habitaes foram construdas em terrenos irregulares com riscos de desabamento; no dispem de infra-estrutura, saneamento bsico, gua encanada, luz eltrica, transporte, escolas, etc. Ou seja, os equipamentos pblicos sociais bsicos no so colocados disposio dos moradores dessa invaso. A rea, por pertencer Unio, de jurisdio federal. No ano de 2003, a Justia Federal decretou a reintegrao de posse da rea para a SUFRAMA. A referida reintegrao de posse foi cumprida pela Polcia Federal no dia 15/11/2003, com o apoio do Batalho de Choque da Polcia Militar do Estado do Amazonas, sendo que na poca o nmero de moradores na rea era de 3.150, de acordo com o levantamento scio-econmico realizado pela Universidade Federal do Amazonas. A Policia Federal, munida de um verdadeiro arsenal de guerra - helicpteros, dezenas de viaturas, metralhadoras, pistolas, cavalos, etc. -, entrou na rea da invaso e deu-se incio
229

Ibid., p. 01

134

a batalha. Os moradores da invaso Nova Vitria, ao som do hino nacional entoado por vozes inconformadas pela rotina de sofrimento, resistiram reintegrao. Todos foram para o confronto com os policiais. Foi uma verdadeira cena de guerra, uma luta travada entre os moradores e a polcia. Lutando por seus tetos, os moradores enfrentaram a cavalaria, balas de borracha, gs lacrimogneo e cacetetes. Muitos moradores foram lesionados e alguns foram presos, mas no final da batalha a reintegrao foi cumprida. Conseguiram expulsar as pessoas moradoras da rea e todos os barracos foram destrudos por tratores. Aps a reintegrao de posse da rea, a SUFRAMA no tomou providncias para fins de proteger a rea de novas ocupaes, sendo que dias depois a rea foi novamente invadida pelos moradores anteriormente expulsos que no tinham para onde ir e haviam ficado nas caladas e ruas prximas invaso Nova Vitria. No decorrer dos anos a Polcia Federal tentou novamente intervir na rea, mas as famlias continuavam a resistir. Os impactos negativos causados pela forma violenta de expulso dos moradores da invaso Nova Vitria foram muito criticadas pela opinio pblica e at mesmo pelo prprio poder pblico, como o Ministrio Pblico Federal - MPF. Constantemente os moradores eram ameaados de serem expulsos novamente a qualquer momento. Alm de estarem morando em local totalmente inadequado para moradia, passaram a tambm viver com o medo de qualquer dia reviver a batalha de expulso. A liminar que garantia a reintegrao de posse da rea invadida que pertence a SUFRAMA foi suspensa pela Justia Federal, em outubro de 2005, a pedido do Ministrio Pblico Federal, que entendeu que o processo de retirada fora seria traumtico para as famlias residentes na regio. Desde o ano de 2003, quando surgiu a invaso Nova Vitria, o Ministrio Pblico Federal, representantes da SUFRAMA e associaes de moradores da

135

ocupao passaram a se reunir constantemente, a fim de discutir uma forma pacfica de cumprir a reintegrao de posse sem deixar os moradores da invaso sem moradia. Vrias manifestaes j foram realizadas pelos moradores da invaso Nova Vitria, uma delas foi no ano de 2006, em frente ao prdio do Ministrio Pblico Federal, ocasio em que reivindicavam do poder pblico que revisse o pedido de reintegrao de posse da rea. Entre os moradores que estavam na manifestao se destacou a menor Valria da Silva Prado, de 11 anos de idade, afirmando que: ningum tem casa em outro canto, no temos para onde ir. Todos os que moram no Nova Vitria s tm aquele pedao de terra. Eles esto brigando por uma terra que de Deus. 230 Uma outra cena marcante registrada pela imprensa, foi a de um casal de idosos chorando e ajoelhados em frente ao prdio do Ministrio Pblico Federal. Ambos declararam:

Aquela a nossa terra, tudo o que temos de mais precioso na vida. No podem nos retirar daquele local. (Eva Rodrigues, moradora da invaso Nova Vitria) Dizem que vo nos dar casa, mas eu no creio que isto se torne real. Queria mesmo que urbanizassem o bairro Nova Vitria. (Manoel Firmino Trindade, tambm morador da invaso). 231

Ao longo de quase quatro anos de existncia da invaso Nova Vitria, a SUFRAMA, os representantes do Ministrio Pblico Federal e os moradores da rea no entraram em um acordo. Devido constatao da existncia de moradias em rea de risco de desabamento, o Poder Executivo optou pelo uso da medida provisria como mecanismo mais gil para permitir ao governo do Estado intervir na urbanizao da comunidade. A Medida Provisria n 334, de 19 de dezembro de 2006 autoriza a Superintendncia da Zona Franca de

230 231

FERNANDA, Maria. Sem-teto firmam resistncia. A crtica. Manaus 18 de fevereiro de 2006. Ibid., p. C7.

136

Manaus SUFRAMA a doar ao Governo do Estado do Amazonas a rea 1.570.653 milho de metros quadrados, localizada na rea de expanso do Distrito Industrial, correspondente ocupao urbana denominada Nova Vitria. O Governo do Estado do Amazonas, atravs da edio da Medida Provisria de n 334/06, passou a assumir a responsabilidade de realizar uma poltica de urbanizao na rea doada pela SUFRAMA. Com o objetivo de mensurar o nmero de habitantes na ocupao, as condies de habitabilidade e de identificar as famlias que moram em rea de risco para que sejam transferidas para lotes mais seguros, a Secretaria de Estado de Poltica Fundiria SPF realizou, de fevereiro a maro de 2007, um levantamento scio-econmico na invaso Nova Vitria. Atualmente existem 5.298 famlias que moram na invaso Nova Vitria, de acordo com o levantamento realizado pela SPF. A maioria das residncias so de madeira, sendo que 2.707 (61%) das residncias possuem apenas 01 cmodo e cmodos. Um dos principais problemas apontados pelo levantamento diz respeito ao abastecimento de gua, conforme grfico abaixo. O levantamento nos mostra que 2.764 (61%) famlias moradoras da invaso suprem suas necessidades de abastecimento de gua em reservatrios e poos fora de sua propriedade, ou seja, saem diariamente em busca de gua para o consumo de sua famlia. 792 (17%) possuem dois

Grfico 2 Situao do abastecimento de gua na invaso Nova Vitria 2007

137

84; 1,9% 1655; 36,8%


POSSUI POO NO POSSUI POO ACESSO A REDE GERAL

2764; 61,4%

Fonte: Secretaria de Estado de Poltica Fundiria - SPF

Outro problema grave apontado em relao ao esgotamento sanitrio, tendo sido constatado que 2.025 (44%) no tm qualquer tipo de fossa, despejam seus afluentes sanitrios de forma rudimentar, ou seja, despejam em vala a cu aberto. Cerca de 1.315 (28%) famlias possuem fossa negra e 1.294 (28%) fossa sptica.

Grfico 3 Situao do esgotamento sanitrio da invaso Nova Vitria - 2007

138

1315; 28% 2025; 44%


FOSSA NEGRA FOSSA SPTICA NO TEM

1294; 28%

Fonte: Secretaria de Estado de Poltica Fundiria - SPF

Em relao situao empregatcia dos moradores da invaso Nova Vitria, constatou-se que 41% (1.819) das famlias entrevistadas no possuem fonte de renda fixa, estando o chefe ou o responsvel da famlia desempregado. Enquanto que 24% (1.066) so autnomos e 32% (1.428) das famlias esto empregados. O levantamento mostra tambm a faixa salarial de cada famlia: 1.344 (32%) famlias adquirem por ms mais de 1 (um) salrio mnimo como renda; 1.182 (27%) famlias ganham menos de 1 salrio mnimo, enquanto 1.355 (31%) famlias sobrevivem sem renda alguma. Em relao ao local da moradia, o levantamento identificou que 1.215 (21%) famlias esto com suas moradias localizadas em reas de risco, como barrancos e encostas. Ao analisarmos os resultados do levantamento scio-econmico realizado pela SPF, podemos afirmar que os dados confirmam a existncia de um padro de desigualdades e excluso scio-ambiental dos moradores da invaso Nova Vitria. Os dados obtidos mostram o nvel de precariedade em que os moradores da invaso se encontram atualmente, estando essa situao relacionada ao no acesso aos servios pblicos bsicos e aos riscos ambientais decorrentes do fato de habitarem em uma rea no urbanizada.

139

Alm dos problemas da falta dos equipamentos pblicos sociais, os moradores da invaso Nova Vitria sofrem tambm com outro problema grave que vem constantemente ceifando vidas humanas, a malria. A malria sempre foi, desde a Antigidade, um dos principais flagelos da humanidade. Atualmente, de acordo com a Organizao Mundial da Sade (OMS) pelo menos 300 milhes de pessoas contraem malria por ano em todo o mundo. Tambm conhecida como paludismo, a malria considerada problema de sade pblica em mais de 90 pases, embora com prevalncia diferente. Os mais comprometidos so ndia, Brasil (cerca de 300 mil casos/ano), Afeganisto e pases asiticos, incluindo a China. Cerca de 2,4 bilhes de pessoas (40% da populao mundial) convivem com o risco de contgio. Dados da Organizao Mundial da Sade (OMS) indicam que a malria a doena infectocontagiosa tropical que mais causa problemas sociais e econmicos no mundo. Por ano, sobretudo na frica, entre 500 e 300 milhes de pessoas so infectadas, das quais cerca de um milho morrem em conseqncia da doena. 232 A malria ainda persiste como um importante problema de sade pblica no Brasil, principalmente na Amaznia, e em algumas regies do mundo, embora muitos pases j tenham conseguido interromper sua transmisso. Atualmente a malria concentra-se na regio da Amaznia Legal, composta pelos Estados do Acre, Amap, Amazonas, Par, Rondnia, Roraima, Maranho, Tocantins e Mato Grosso, que responde por mais de 99% dos casos registrados no pas. Todos os anos, relatrios da Organizao Mundial da Sade (OMS) e estudos dos Mdicos Sem Fronteiras (MSF) deixam explcita a realidade das "doenas negligenciadas", expresso designada para aquelas doenas que so deixadas de lado no quadro de pesquisa e

232

Disponvel no www.who.int/countreis/bra/es/ (site da OMS em espanhol) Acesso 21/07/05

140

desenvolvimento (P&D) da indstria farmacutica, justamente porque ocorrem em pases pobres e em desenvolvimento e, assim, no tm como retornar os lucros esperados. A Malria era considerada uma doena de pobre, mas a partir do momento que comeou a atingir as outras classes sociais, comeou a se tornar um problema preocupante, a ponto de se procurar a cura atravs de incentivos pesquisa. Todo esse sofrimento a humanidade deve a dois inimigos que se aliaram h milnios para seviciar a espcie humana: um protozorio e um mosquito. 233 No Estado do Amazonas, a ocorrncia de malria se deu inicialmente em maior proporo nas regies interioranas e rurais do Estado. Contudo, devido aos processos migratrios, a expanso desordenada na cidade, a ausncia de infra-estrutura bsica e de investimentos pblicos de sade na preveno da doena, Manaus vive hoje uma grave situao de ocorrncia de malria. Segundo dados do Sistema de Vigilncia em Sade (SVS) do Ministrio da Sade, em 2005 o Estado do Amazonas registrou 222.545 casos de malria, sendo que no ano de 2006 foram registrados 180.290 casos. 234 Em Manaus, onde esto 48% da populao do Estado, concentra 40% do total de casos de malria, sendo que os outros 60% ocorrem em 32 municpios, de acordo com dados da Fundao de Vigilncia em Sade (FVS/AM). No toa que as doenas tropicais afetam sobretudo as pessoas pobres, pois esta classe normalmente se concentra em reas desprovidas de infra-estrutura, de saneamento

233

A malria uma doena transmitida pelo mosquito do gnero "Anopheles", que possui 400 espcies. No Brasil, existem trs tipos principais de malria: A vivax, a malariae e a falciparum, sendo esta ltima a forma mais grave, que atinge cerca de 20% das pessoas acometidas da doena. No existe vacina para a doena, mas o tratamento, base de comprimidos ainda eficaz. Apesar do aumento de casos, tem-se conseguido diminuir a gravidade da doena. Disponvel em www.funasa.gov.br Acesso em 20/07/2005 234 Consulta atravs do www.saude.org.br/svs. Acesso em 20/07/2005. Situao Epidemiolgica da Malria 2005.

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bsico e de polticas de sade pblica, locais onde outras doenas alm da malria, como a leischmaniose e a febre amarela, encontram condies ideais de propagao. Os moradores da invaso Nova Vitria esto entre as principais vtimas da malria em Manaus, de acordo com dados divulgados pela Fundao de Vigilncia em Sade FVS/AM. Pode-se observar no quadro abaixo os altos ndices de casos de malria na invaso Nova Vitria:

Tabela 5 Comparativo de casos de malria em Manaus e na invaso Nova Vitria 2004 2006. ANO 2004 2005 2006 MANAUS 55.933 64.384 40.622 Invaso NOVA VITRIA 3.343 2.289 631

Fonte: Fundao de Vigilncia em Sade FVS/AM

A elevada proliferao dos casos de malria nessas reas se d pela ocupao desordenada de terras, pelo desmatamento e pela explorao de recursos da floresta sem o devido cuidado, tudo para dar lugar s construes de barracos. Sem falar na falta de saneamento bsico, de energia eltrica (que obtida atravs de ligaes clandestinas), sendo que os moradores utilizam gua dos igaraps prximos ao local ocupado, ou gua de cacimba, locais propcios para criadouros do mosquito. Ainda que se verifique o empenho das instituies de sade no combate malria, ao que parece no se tem uma poltica pblica urbana de assentamento s famlias com o mnimo

142

de infra-estrutura bsica. A malria atinge primordialmente segmentos das classes subalternas uma vez que nas reas de invases, que se concentram a maioria dos casos.

Figura 1 A invaso Nova Vitria

Figura 2 Habitaes precrias na invaso Nova Vitria

143

Figura 3 Habitaes construdas em barrancos.

144

Figura 4 Habitaes construdas prximo a um igarap.

145

Podemos observar que a situao dos moradores da invaso Nova Vitria dramtica: suas casas, construdas nas encostas de barrancos ou em cima de igaraps, usufruindo de energia eltrica atravs de ligao clandestina que veio a vitimar nove pessoas desde o inicio da ocupao, que morreram eletrocutadas. O esgotamento sanitrio direcionado para o igarap, sendo que tais populaes abastecem sua casas de gua atravs de poos artesianos precrios ou da gua dos prprios igaraps contaminados. O lixo domstico jogado sempre nas encostas prximas ao local de moradia, por falta de coleta adequada de

146

lixo. Enfim, tais populaes carecem de todos os equipamentos pblicos sociais, sobrevivendo sem a alternativa de uma vida com qualidade e digna. Alm de no disporem do acesso aos direitos sociais moradia e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, so tambm vtimas da injustia ambiental, pelo fato de estarem arcando desproporcionalmente com o nus do desenvolvimento. Tendo em vista que alguns (uma minoria) dispem de gua potvel, energia eltrica, saneamento bsico, moradias adequadas, e outros, sem alternativa habitacional, so excludos e empurrados para as periferias, onde longe dos olhos da sociedade, sofrem para poder sobreviver. A luta pela vida dos moradores das ocupaes ilegais incessante. No podem parar, pois a sobrevivncia de suas famlias depende da fora para lutar. A Medida Provisria que autoriza a doao para o Governo do Estado da rea ocupada pela invaso Nova Vitria beneficiar aproximadamente 6 mil famlias residentes no local, cuja regularizao foi promessa de campanha do presidente Luiz Incio Lula da Silva ainda no primeiro turno das eleies do ano de 2006. Destaca Ermnia Maricato que notvel a tolerncia que o Estado brasileiro tem manifestado em relao s ocupaes ilegais de terra urbana.

Essa tolerncia pelo Estado em relao a ocupao ilegal, pobre e predatria de reas de proteo ambiental ou demais reas pblicas, por parte das camadas populares, est longe de significar uma poltica de respeito aos carentes de moradia ou aos direitos humanos. A populao que a se instala no compromete apenas os recursos que so fundamentais a todos os moradores da cidade, como o caso dos mananciais de gua. Mas ela se instala sem contar com qualquer servio pblico ou obras de infra-estrutura urbana. Em muitos casos, os problemas de drenagem, risco de vida por desmoronamentos, obstculos instalao de rede de gua e esgotos torna invivel ou extremamente cara a urbanizao futura. 235

235

MARICATO, Ermnia. Metrpole, legislao e desigualdade. Disponvel em www.scielo.br/scielo.php. Acesso em 02/09/2006.

147

Os projetos de habitao dos governos municipais e estaduais no do conta da demanda nos grandes centros urbanos, pois no h uma padronizao e um planejamento a logo prazo das iniciativas, que ficam sujeitas a campanhas eleitoreiras e a paralisao de projetos com a mudana de mandatos dos governantes. As lutas travadas por uma moradia digna, por um meio ambiente ecologicamente equilibrado e uma sadia qualidade de vida so contnuas. Parece-nos que nunca vo acabar, e que tendem cada vez mais a aumentarem. A classe dominante, atravs de seus representantes polticos, sejam eles Presidentes, Governadores e Prefeitos ou membros do Legislativo e Judicirio, transformam as Leis e a Constituio em meras peas de fico, uma vez que a elaborao e a implementao de polticas pblicas voltadas para as populaes marginalizadas so incipientes, insuficientes e paliativas, no ocorrendo, por outro lado, cobranas e fiscalizaes rgidas pelos setores pblicos que deveriam faz-lo. O discurso da classe hegemnica de igualdade, de democracia, de eqidade ambiental irradia-se como verdade inconteste. Contudo, o que se percebe na ocupao Nova Vitria que faltam aes governamentais com vistas a minorar o grave problema do dficit habitacional, da injustia ambiental e da excluso social. Rasgam-se os falsos discursos da elite dominante e a Nova Vitria surge como um exemplo da luta e da resistncia das classes ditas subalternas, em defesa de uma sociedade mais justa, no importando as mazelas, as doenas e o sofrimento a que so diariamente submetidos.

148

Harnecker, fazendo uma anlise marxiana, esclarece que toda sociedade, alm de possuir uma estrutura econmica e uma estrutura ideolgica determinada, possui um conjunto de aparelhos institucionais e normas destinadas a regulamentar o funcionamento da sociedade em seu conjunto. Estes aparelhos institucionais e normas constituem a estrutura jurdicapoltico da sociedade e fazem parte da superestrutura. 236 Nas sociedades de classes, o jurdico-poltico est assegurado por um aparelho autnomo: o Estado, que monopoliza a violncia legtima e cuja principal funo manter sob a sujeio de uma classe dominante todas as demais classes que dependem dela. O Estado ento um instrumento de presso das classes dominantes sobre as classes oprimidas.237 Bobbio, ao analisar a prxis em Marx, a define como atividade prtico-crtica, isto , como atividade humana perceptvel em que se resolve o real concebido subjetivamente. O termo atividade nos adverte da superao do velho materialismo naturalstico, de origem iluminstica e chegado at Feuerbach, o qual concebia a natureza como um dado intuitivo, passivamente contemplado. 238 Gramsci, citado por Bobbio, afirma que a Prxis histria, ou melhor, o fazer-se da histria, a sua realizao por obra da vontade racional. Isto , a vontade racional porque suscitada por um pensamento historicamente baseado, acolhido pela grande maioria por responder s necessidades manifestadas num contexto ambiental que marcado pela interveno do homem e se transforma por isso em mbil de ao. 239

236

HARNECKER, Marta. Os conceitos elementares do materialismo histrico. So Paulo: Global Editora. 1986. p. 197-202.
237 238

Ibid., p. 203

BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. Braslia/DF: Editora Universidade de Braslia. 1993. p. 987-992.
239

Ibid., p. 990

149

Portanto, na concepo marxista, a histria da humanidade luta de classes e com ela se identifica a Prxis, tomada numa acepo onde ela no mais a Prxis que se modifica, mas Prxis que modifica. Para Scherer-Warren, pelo menos trs atividades principais so enfocadas por Marx, em sua busca da Prxis transformadora do social: Prxis que se realiza em conexo com a atividade terica; Prxis que se realiza atravs da atividade produtiva e finalmente Prxis que se realiza por meio da atividade poltica. 240 Nesse sentido, na viso marxiana, a passagem de uma teoria crtica para uma Prxis revolucionria pode se dar atravs do movimento de libertao da classe social oprimida. Uma outra alternativa so os caminhos institucionais para a soluo de conflitos sociais. o que veremos em seguida.

3.6 O controle judicial da omisso do Estado na implementao de polticas pblicas sociais.

Aps quase vinte anos da promulgao da Constituio Federal de 1988, podemos observar em nosso pas a contraposio: de um lado, a dramtica realidade vivida pela maioria da populao excluda e marginalizada, que no dispe de um atendimento de qualidade mnima nos servios pblicos, que vivem em condies precrias de moradia e alimentam-se mal ou passam fome; de outro, o descaso dos governantes em relao efetiva prestao dos servios essenciais para uma vida digna. A precria situao em que vivem milhares de

240

SHERER-WARREN, Ilse. Movimentos Sociais um ensaio de interpretao sociolgica. Florianpolis: Editora da Universidade Federal de Santa Catarina. 1989. p.24.

150

pessoas em nosso pas, evidencia o fracasso do Estado brasileiro em implementar polticas pblicas sociais. Diante os anseios da sociedade em buscar a concretizao dos direitos fundamentais sociais, garantidos em nossa Constituio Federal, tem crescido o debate acerca da funo e dos limites da atuao do Poder Judicirio na efetivao dos direitos sociais. Os direitos sociais no so direitos contra o Estado, mas sim direitos por meio do Estado, exigindo do Poder Pblico certas prestaes materiais. O Estado, por meio de leis, atos normativos e da criao real de instalaes de servios pblicos, deve definir, executar e implementar, conforme as circunstncias, as chamadas polticas sociais (educao, sade, assistncia, previdncia, trabalho, habitao, etc.) que facultem o gozo efetivo dos direitos constitucionalmente protegidos. 241 Dessa forma, a constitucionalizao dos direitos fundamentais sociais e a ratificao de tratados internacionais que dispem sobre esses direitos para que possam ter efetiva implementao, impem ao Poder Executivo que promova, enquanto responsvel pelos atos de administrao do Estado, a elaborao de polticas pblicas, com o objetivo de promover condies para que tais direitos possam ser efetivamente usufrudos. Antes de tratarmos do controle judicial diante da omisso estatal em implementar as poltica pblicas sociais previstas em norma constitucional, faz-se necessrio apresentar algumas conceituaes de polticas pblicas. As bases para o conceito de poltica pblica foram elaboradas por Ronald Dworkin, o qual afirma que a poltica (policy) designa um padro de conduta que assinala uma meta a alcanar, geralmente uma melhoria em alguma caracterstica econmica, poltica ou social da

241

KRELL, Andras J. Realizao dos direitos fundamentais sociais mediante controle judicial da prestao dos servios pblicos bsicos (uma viso comparativa). Revista de Informao Legislativa n 144, Braslia, Outubro/Dezembro 1999, p. 240.

151

comunidade, ainda que certas metas sejam negativas, pelo fato de implicarem que determinada caracterstica deve ser protegida contra uma mudana hostil. 242 Destaca Eduardo ppio que a finalidade da poltica pblica assegurar igualdade de oportunidades aos cidados, ou seja, deve-se buscar a promoo da diminuio das desigualdades socioeconmicas e garantir igualdade real de oportunidades atravs da atuao dos rgos da Administrao Pblica. Sendo assim, o autor conceitua polticas pblicas como instrumentos de execuo de programas polticos baseados na interveno estatal na sociedade com a finalidade de assegurar igualdade de oportunidades aos cidados, tendo por escopo assegurar as condies materiais de uma existncia digna para todos os cidados. 243 A esse respeito, Maria Paula Dallari Bucci afirma que as polticas pblicas so programas de ao de governo para a realizao de objetivos determinados num espao de tempo certo. Ressalta ainda que:

polticas pblicas funcionam como instrumentos de aglutinao de interesses em torno de objetivos comuns, que passam a estruturar uma coletividade de interesses. Segundo uma definio estipulada: toda poltica pblica um instrumento de planejamento, racionalizao e participao popular. Os elementos das polticas pblicas so o fim da ao governamental, as metas nas quais se desdobra esse fim, os meios alocados para a realizao das metas e, finalmente, os processos de sua realizao. 244

Fernando Aith destaca que a promoo e proteo dos direitos humanos e demais direitos reconhecidos no ordenamento jurdico so realizadas pelo Estado, atravs da execuo de polticas pblicas, sendo que, a elaborao dessas polticas deve seguir os
242

DWORKIN, apud COMPARATO, Fbio Konder. Ensaio sobre o juzo de constitucionalidade de polticas pblicas. Revista de Informao Legislativa, Braslia a. 35 n. 138 abr./jun. 1998, p. 44.
243 244

APPIO, Eduardo. Controle Judicial das Polticas Pblicas no Brasil. Curitiba: Juru, 2005, p. 136.

BUCCI, Maria Paula Dallari. Buscando um conceito de polticas pblicas para a concretizao dos direitos humanos. In: Direitos Humanos e Polticas Pblicas. So Paulo, Polis, 2001, p. 13.

152

ditames da Constituio e dos demais instrumentos normativos do ordenamento jurdico. Dessa forma, o autor considera a poltica pblica como uma atividade estatal de elaborao, planejamento, execuo e financiamento de aes voltadas consolidao do Estado Democrtico de Direito e promoo e proteo dos direitos humanos. 245 Compete ao Estado elaborar e planejar as polticas pblicas, seja atravs da Administrao Direta ou Indireta (autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista ou fundaes), ou atravs dos demais poderes estatais constitudos (Legislativo e Judicirio). Esclarece Fernando Aith que o Estado tem por finalidade a garantia dos direitos dos seres humanos que o integram, e toda e qualquer ao desenvolvida pelo Estado dever ser feita no sentido da proteo desses direitos. J os governos representativos tm por finalidade executar polticas que busquem a promoo e proteo dos direitos humanos, sendo que qualquer poltica pblica que no tenha essa finalidade torna-se, imediatamente, uma poltica inconstitucional (ou ilegal). 246 Dessa forma, entende-se que o Poder Executivo no poder se eximir da responsabilidade de elaborar as polticas pblicas sociais, bem como efetiva implementao destas, sob pena de descumprir norma constitucional de ordem pblica, imperativa, inviolvel e auto-aplicvel. Partindo desse posicionamento passaremos para a discusso da possibilidade do Poder Executivo ser responsabilizado e compelido, por fora de deciso judicial, a dar cumprimento s polticas pblicas sociais. A Constituio Federal de 1988 confere ao legislador uma margem substancial de autonomia na definio de forma e medida em que o direito social deve ser assegurado. Em

245

AITH, Fernando Mussa Abujamra. Polticas pblicas de Estado e de governo: instrumentos de consolidao do Estado Democrtico de Direito e de promoo e proteo dos direitos humanos. In: BUCCI, Maria Paula Dallari. Polticas Pblicas reflexes sobre o conceito jurdico. So Paulo: Saraiva, 2006, 232.
246

Ibid., p. 218

153

princpio, o Poder Judicirio no deve intervir em esfera reservada a outro Poder para substitu-lo em juzos de convenincia e oportunidade. No entanto, tendo em vista que os Poderes Legislativos e Executivos no Brasil se mostraram incapazes de garantir o cumprimento racional dos direitos sociais, faz-se necessria a reviso do dogma da separao dos poderes
247

em relao ao controle dos

gastos pblicos e da prestao dos servios sociais bsicos do Estado Social. A eficcia dos direitos fundamentais sociais a prestaes materiais depende naturalmente dos recursos pblicos disponveis, sendo que, normalmente h uma delegao constitucional para o legislador concretizar o contedo desses direitos. 248 Comparato afasta a clssica objeo de que o Judicirio no tem competncia, pelo princpio da diviso dos Poderes, para julgar questes polticas. Explica o autor que esse entendimento negativo teve origem na Constituio de 1934 que vedava ao Poder Judicirio conhecer questes exclusivamente polticas (art. 68 CF/34). Afirmando inclusive, que essa clssica falsa objeo de muito j est esclarecida, tendo em vista que se tratava apenas de uma hermenutica pobre, quando, na verdade, o que se queria vedar era o controle judicial sob questes de poltica (lato sensu). 249 Ressalta, ainda, Comparato que o juzo de constitucionabilidade, nessa matria tem por objeto no s as finalidades, expressas ou implcitas, de uma poltica pblica, mas tambm os meios empregados para se atingirem esses fins. No atual ponorama jurdico brasileiro, defende-se que o juzo de constitucionalidade, nessa matria, tem por objetivo o
247

Afirma Bontempo que recorrente no Poder Judicirio o argumento de que a viabilizao desses direitos representaria uma violao ao princpio da separao dos poderes, insculpido no art. 2 da Carta de 1988. (BONTEMPO, Alessandra Gotti. Direitos Sociais. Eficcia e Acionabilidade luz da Constituio de 1988.1.ed. Curitiba: Juru, 2006, p. 266).
248

KRELL, Andras J. Realizao dos direitos fundamentais sociais mediante controle judicial da prestao dos servios pblicos bsicos (uma viso comparativa). Revista de Informao Legislativa. Braslia a. 36, n 144 out/dez 1999, p.240-241.
249

COMPARATO, Fbio Konder. Ensaio sobre o juzo de constitucionalidade de polticas pblicas. Revista de Informao Legislativa, Braslia a. 35 n. 138 abr./jun. 1998, p. 46.

154

confronto de tais polticas, no s com os objetivos constitucionalmente vinculantes da atividade de governo, mas tambm com as regras que estruturam o desenvolvimento dessa atividade.
250

Dessa forma, pode-se afirmar que possvel o controle jurisdicional das polticas pblicas, que dever ser excepcional, ou seja, no ser um exame unicamente poltico juzo sobre o meio mais adequado para atender o bem estar coletivo -, sendo apenas admitido um exame jurdico ou at jurdico-poltico contemplao das finalidades predispostas pela norma. O controle jurisdicional s ser aplicado se houver por parte do Poder Executivo desvio ou abusividade governamental, dentro de um exame de compatibilidade ou no entre a atividade estatal e os ditames da norma. Nesse mesmo sentido o entendimento de Victor Abramovich, afirmando que o Poder Judicirio no tem como tarefa projetar polticas pblicas, mas sim confrontar as polticas assumidas com os padres jurdicos aplicveis e, no caso de haver divergncias, reenviar a questo aos poderes pertinentes para que eles ajustem sua atividade. 251 O reconhecimento dos direitos fundamentais sociais como direitos plenos s se alcanar quando forem superados os obstculos que impedem a sua adequada justiciabilidade. Abramovich entende como justiciabilidade a possibilidade de reclamar ante um juiz ou tribunal de justia o cumprimento ao menos de algumas das obrigaes que derivam de um direito.

O que qualificar a existncia de um direito social como direito pleno no simplesmente o cumprimento de uma conduta por parte do Estado, mas, a existncia de algum poder jurdico que possa ser utilizado pelo titular do direito em caso de

250 251

Ibid., p. 45-46

ABRAMOVICH, Victor. Linhas de trabalho em direitos econmicos, sociais e culturais: instrumentos e aliados. In: Sur Revista Internacional de Direitos Humanos, ano 2, 2005, SUR Rede Universitria de Direitos Humanos, 2005, p. 205. (Disponvel em formato eletrnico no site www.surjournal.org).

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descumprimento da obrigao devida. Considerar plenamente um direito econmico, social ou cultural como direito possvel unicamente se ao menos em alguma medida o titular/credor est em condies de produzir, mediante uma demanda ou queixa, os ditames de uma sentena que imponha o cumprimento da obrigao gerada pelo direito. 252

A nossa carta Constitucional de 1988 estabeleceu alguns instrumentos jurdicos capazes de assegurar a concretizao dos direitos sociais. Os remdios jurdicos de proteo aos direitos sociais contra a omisso inconstitucional so: ao direta de inconstitucionalidade por omisso (art. 103, 2) e o mandado de injuno (art. 5, inciso LXXI).
253

Pode tambm

ser utilizada como alternativa judicial a Ao Civil Pblica, instituda pela Lei 7374/85, e prevendo-a, no art. 129, inciso III, podendo ser ajuizada no caso de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico, paisagstico, englobando ainda, outros interesses difusos e coletivos. O mandado de segurana coletivo254 tambm um instrumento que vem garantir o acesso justia, expresso no art. 5, inciso LXX.

252

ABRAMOVICH, Victor; COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles. Madri: Trota, 2002, p. 37-38.
253

Art. 103, 2, da Constituio Federal Declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida para tornar efetiva norma constitucional, ser dada cincia ao poder competente para a adoo das providncias necessrias e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em trinta dias. A esse respeito comenta Alessandra Bontempo, a inconstitucionabilidade por omisso corresponde a um non facere, resulta de absteno, inrcia ou silncio do poder pblico que deixa de praticar determinado ato exigido pela Constituio. O art. 5, inciso LXXI, dispe que Conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdade constitucionais, e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania. De acordo com Bontempo a concesso do mandado de injuno est condicionada a uma relao jurdica de causa e efeito: a uma causa a falta de norma regulamentadora a ordem jurdica atribui uma conseqncia a inviabilidade do exerccio de direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania. (BONTEMPO, Alessandra Gotti. Direitos Sociais. Eficcia e Acionabilidade luz da Constituio de 1988.1.ed. Curitiba: Juru, 2006, p. 243 e 247).
254

Art. 5 inciso LXX da CF/88: o mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por: a) partido poltico com representao no Congresso Nacional; b) organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados. Mandado de segurana coletivo ao de rito especial que determinadas entidades, enumeradas expressamente na Constituio, podem ajuizar para defesa, no de direitos prprios, inerentes a essas entidades, mas de direito lquido e certo de seus membros, ou associados, ocorrendo, no caso, o instituto da substituio processual.

156

De acordo com Piovesan e Vieira outra alternativa judicial para defesa dos direitos sociais a Argio de Descumprimento de Preceitos Fundamentais, tendo sua previso expressa do art. 102, pargrafo 1, da Constituio de 1988, instituda em 1999 atravs da Lei 9.882, que lhe deu aplicabilidade. Esse mecanismo jurdico utilizado com vistas a reparar leso ou ameaa de leso a preceito fundamental decorrente de ato do poder pblico, quer sob as vestes de norma jurdica, quer sob a considerao de poltica governamental. 255 Em relao proteo do direito social ao meio ambiente, destaca-se como importante modalidade de ao judicial a Ao Popular, que tradicionalmente era voltada para a defesa do patrimnio pblico, sendo que passou a partir de 1988 a tutelar tambm o meio ambiente e o patrimnio histrico e cultural, estando expresso no art. 5, inciso LXXIII.256 O Poder Judicirio tem a responsabilidade pelo controle jurisdicional das polticas pblicas sociais, principalmente por fora do artigo 5, inciso XXXV da Constituio de 1988, que prev a impossibilidade de o Judicirio deixar de apreciar leso ou ameaa de leso a qualquer direito. Segundo entendimento de Eros Roberto Graus:

(...) o Poder Judicirio o aplicador ltimo do direito. Isso significa que, se a Administrao Pblica ou um particular ou mesmo o Legislativo de quem se reclama a correta aplicao do direito, nega-se a faz-lo, o Poder Judicirio poder ser acionado para o fim de aplica-lo. (...) No se pretende, nisso, atribuir ao Judicirio o desempenho de funes que so prprias do Legislativo ou seja, a de produo de ato administrativo. O que se sustenta , no caso, sob o manto do princpio da supremacia da Constituio , meramente, cumprir ao Poder Judicirio assegurar a pronta exeqibilidade de direito ou garantia constitucional imediatamente aplicvel, dever que se lhe impe e merc do qual lhe atribudo o poder, na autorizao que para tanto recebe, de, em cada deciso que a esse respeito tomar, produzir efeito. 257

255

PIOVESAN, Flvia; VIEIRA, Renato Stanziola. Justiciabilidade dos direitos sociais e econmicos no Brasil: desafios e perspectivas. Araucaria Revista Iberoamericana de Filosofia, Poltica y Humanidades N 15. Universidade de Sevilla. Sevilla - Espan, abril de 2006. p. 142. (Estando disponvel pelo endereo eletrnico http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/pdf/282/28281509.pdf).
256

Art. 5, inciso LXXIII, CF/88: qualquer cidado parte legitima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia.

157

No entanto, ressalta Krell que a estrutura do Poder Judicirio relativamente inadequada para dispor sobre recursos ou planejar polticas pblicas. Aponta tambm a falta de meios compulsrios para a execuo de sentenas que condenam o Estado a cumprir uma tarefa ou efetuar uma prestao omitida. Alm disso, h ainda uma certa resistncia dos trs Poderes (legislativo, judicirio e executivo) ao controle judicial do mrito dos atos do Poder Pblico, seja pelo fato do Executivo no querer ter suas atividade controladas, seja pelo fato de o Legislativo no querer outro agente criador de direito, ou, ainda, pelo fato de o Judicirio no querer assumir a responsabilidade desse controle. 258 No Brasil ainda incipiente o grau de provocao do Poder Judicirio para demandas envolvendo direitos sociais, o que revela uma apropriao ainda tmida da sociedade dos seus direitos fundamentais sociais como verdadeiros direitos legais, acionveis e justiciveis. De acordo com Piovesan e Vieira em nosso pas apenas 30% dos indivduos envolvidos em disputas procuram a Justia estatal, existindo uma clara relao entre ndice de desenvolvimento humano e litigncia, ou seja, acentuadamente maior a utilizao do Judicirio nas regies que apresentam ndices mais altos de desenvolvimento humano. 259 O maior problema que encontramos em nosso pas no a falta de leis ordinrias, mas a no-prestao real dos servios sociais bsicos pelo Poder Pblico. A grande maioria das

257

GRAU, apud BONTEMPO, Alessandra Gotti. Direitos Sociais. Eficcia e Acionabilidade luz da Constituio de 1988.1.ed. Curitiba: Juru, 2006, p. 260.
258

KRELL, Andras J. Realizao dos direitos fundamentais sociais mediante controle judicial da prestao dos servios pblicos bsicos (uma viso comparativa). Revista de Informao Legislativa. Braslia a. 36, n 144 out/dez 1999. p.251.
259

PIOVESAN, Flvia; VIEIRA, Renato Stanziola. Justiciabilidade dos direitos sociais e econmicos no Brasil: desafios e perspectivas. Araucaria Revista Iberoamericana de Filosofia, Poltica y Humanidades N 15. Universidade de Sevilla. Sevilla - Espan, abril de 2006, p. 145. (Estando disponvel pelo endereo eletrnico http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/pdf/282/28281509.pdf).

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normas para o exerccio dos direitos sociais j existem, mas a garantia desses direitos esbarra na formulao, implementao e manuteno das polticas pblicas sociais. Aps essas breves consideraes, partilhamos do entendimento de parte da doutrina brasileira que defende o controle judicial da omisso do Estado na implementao de polticas pblicas sociais pelo Poder Judicirio, tendo em vista os graves problemas sociais existentes em nossa sociedade. Os problemas e dilemas gerados pelo desenvolvimento industrial revelam uma crescente tenso e conflitos no mbito da sociedade marcada pela intensa migrao interna, pela urbanizao acelerada, pelas desigualdades regionais, pela crise ambiental cada vez mais eminente, e principalmente pelo fracasso das polticas pblicas sociais. O Estado se mostra incapaz de cumprir o seu dever de implementar polticas pblicas sociais capazes de atender os direitos sociais, mais especificamente os direitos a moradia e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado da sociedade, tratados neste trabalho. Atualmente, em nosso pas milhares de pessoas ainda sofrem ao sobreviverem em moradias extremamente precrias e insalubres. Alm disso, no usufruem de um meio ambiente ecologicamente equilibrado bem de um uso comum de todos. Possuem direitos sociais garantidos constitucionalmente, mas no tm o direito de usufru-los. O que fazer nessa situao? As demandas sociais so cada vez mais crescentes em nossa sociedade, mas, esse problema no se resume em responsabilizar os Poderes, seja Legislativo, Judicirio ou Executivo, mas em exigir do Estado enquanto ordenador das condies de vida poltica e garantidor das condies de sociabilidade, uma reforma poltica em todas as suas esferas, pois s assim poder se discutir de quem a culpa, e cobrar sua responsabilidade. O Poder Judicirio no o milagre por todos esperado para solucionar os problemas da sociedade. Precisamos do empenho de todos Estado e sociedade para podermos alcanar o que Jos Reinaldo chama de Justia Distributiva pela qual se distribui, proporcionalmente, segundo

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os mritos, a capacidade, a necessidade, de maneira igual os benefcios e os malefcios da vida comum. 260

Claro est, pois, que o Judicirio transforma-se em arena de uma luta que o transcende. Suas decises tm hoje a importncia poltica de dar visibilidade s conseqncias concretas desta disputa poltica, social e econmica em que se encontra a sociedade brasileira. Mas falta de solues gerais, na alterao significativa das regras do jogo, em termos culturais e jurdicos e prticas concretas, podemos ver-nos diante de paradoxos incompreensveis: ou legitimando uma tirania do Legislativo e do Executivo, cercados por anis burocrticos e interesses privatsticos, impondo s classes populares a conta do desenvolvimento nacional, ou legitimando uma ditadura do Judicirio, que em nome da defesa das liberdade burguesas auxilia a reproduo das distores sociais existentes, ou, em nome de uma atuao transformadora sem meios para agir globalmente, corre o risco de ser entendido como sinalizando o voluntarismo irracional. 261

No obstante a evidente incapacidade do Judicirio para resolver sozinho todos os problemas sociais, certo que levar a srio os direitos sociais implica em admitir a possibilidade do seu questionamento judicial em caso de inrcia do Estado no tocante sua implementao. A globalizao, o neoliberalismo e as regras de mercado, juntamente com a crise econmica mundial trazem reflexos sobre as polticas pblicas. Os governos separaram a economia da sua dimenso social. As polticas pblicas difundidas pelo neoliberalismo so injustas e excludentes, sendo que, ao serem adotadas em nosso pas, trouxeram como conseqncia a destruio da mquina pblica e a diminuio de investimentos em polticas pblicas sociais. Dessa forma, observam-se nos dias atuais os descumprimentos constantes

260

LOPES, Jos Reinaldo de Lima. Direito subjetivo e direitos sociais: o dilema do Judicirio no Estado Social de Direito. In: FARIA, Jos Eduardo. Direitos Humanos, Direitos Sociais e Justia. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 140 - 141
261

Ibid., p. 142.

160

dos direitos sociais, o acirramento das desigualdades, e o agravamento da questo social aumento da pobreza, da excluso, da violncia etc. As polticas pblicas no Brasil, at hoje, no conseguiram beneficiar a todos em igualdade de condies, uma vez que privilegiam uma minoria em detrimento da grande maioria da populao pobre e marginalizada, que somente tem acesso a polticas pblicas sociais compensatrias. Apesar de todos os problemas apontados, acreditamos na possibilidade de um outro modelo de sociedade onde as polticas sejam de fato pblicas, isto , em benefcio de todos. Primeiramente os governos devem articular as polticas pblicas para garantir uma vida com mais qualidade e a otimizao dos recursos pblicos. O Estado Brasileiro deve se responsabilizar pela formulao e implementao de polticas que integrem sade, educao, alimentao e nutrio, moradia, informao pblica, saneamento, meio-ambiente, gerao de emprego e de renda, distribuio e acesso terra. Alm disso, imprescindvel a participao da sociedade organizada (especialmente os movimentos sociais), propondo e exigindo polticas pblicas sociais capazes de propiciar uma vida digna para todos.

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4 CONCLUSO

O processo de desenvolvimento atrelado lgica do capital vem gerando conseqncias danosas para as cidades e os seus habitantes, sobretudo no que se refere qualidade do meio-ambiente e produo de condies de extrema desigualdade social e econmica. O Estado passou a priorizar os interesses privados prevalecentes nas atividades econmicas, investindo na produo e na indstria, deixando, muitas vezes, as polticas pblicas sociais relegadas a aes no prioritrias. No Brasil, a populao pobre, marginalizada e vulnervel no tem acesso aos direitos fundamentais sociais moradia e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, estando s margens da cidade e da cidadania. Frequentemente encontram-se expostas aos riscos decorrentes de ms condies de moradia, como a contaminao por substncias perigosas, a falta de saneamento bsico, gua e ar puro, alm de muitas vezes serem vtimas do desemprego e da precarizao social em geral. Como conseqncia desse processo, pode-se constatar que existe atualmente uma total descrena nos direitos fundamentais sociais por parte da maioria da populao excluda social e economicamente, que passa a encarar esses direitos como verdadeiros privilgios das classes de maior poder econmico. A no efetivao das polticas pblicas sociais relacionadas ao direito moradia e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado traz como conseqncia as ocupaes ilegais. Sem alternativa habitacional, a populao pobre passa a ocupar os espaos desordenadamente. Sendo assim, as pessoas que vivem em ocupaes ilegais, alm de serem vtimas da excluso social e ambiental, de no terem acesso aos direitos sociais que lhes so garantidos

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constitucionalmente e por organismos internacionais, so tambm vtimas da injustia ambiental, pois arcam com o maior custo do nus do desenvolvimento. Para assegurar o direito moradia e a proteo do meio ambiente para as presentes e futuras geraes, necessrio que existam instituies de carter permanente no mbito da administrao. Isto porque, a prioridade deve ser a continuidade de polticas de mdio e longo prazo. Ocorre que, numa democracia, pressupe-se a alternncia do poder, o que significa, na prtica, que muitas polticas pblicas so deixadas de lado assim que assume um novo representante eleito, instituindo outras polticas pblicas, muitas vezes comeando tudo do zero. Contudo, o servio pblico nesses setores deve ser prestado de maneira contnua, o que significa dizer que no passvel de interrupo. Isso ocorre pela prpria importncia de que o servio pblico se reveste, o que implica na sua oferta ao usurio com qualidade e regularidade, assim como com eficincia e oportunidade. A implementao dos direitos fundamentais sociais depende sobremaneira da atuao estatal nas suas trs formas de poder, legislativa, executiva e judiciria. A efetividade dos direitos sociais depende de uma estruturao do Estado, do amadurecimento da poltica econmica e, principalmente, do planejamento a longo prazo. Tais fatores que permitiro a concretizao dos direitos sociais e das polticas pblicas sociais na busca de um ambiente socialmente justo e ecologicamente equilibrado. Ao analisar o caso da invaso Nova Vitria, constata-se uma conduta omissiva do Estado no cumprimento das polticas sociais pblicas voltadas para a garantia de uma moradia digna em um ambiente saudvel. Tal omisso propiciou o aumento das invases de terras na cidade de Manaus.

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A invaso Nova Vitria demonstra de forma crua e perversa a inverso das prioridades do poder pblico, que faz obras e melhorias nas reas nobres da cidade, mas no realiza nem de forma mnima aes que possam ao menos mitigar o sofrimento e a injustia ambiental a que so submetidos as mais de cinco mil famlias residentes na ocupao. Malria, desabamentos, ausncia de gua encanada, inexistncia de saneamento bsico, falta de urbanizao e de equipamentos pblicos como escolas e hospitais, constituem o elevado preo a ser pago pelas classes ditas subalternas para que possam morar na metrpole. Pela lgica da classe dominante, elas, as classes mais desfavorecidas, deveriam estar imobilizadas e no realizando ocupaes, pelas quais buscam resolver na luta e no sofrimento uma obrigao que do Estado. No entanto, percebemos que a dinmica das populaes empobrecidas a do combate e da perseverana, da o nome da ocupao: Nova Vitria, uma aluso e uma diferenciao da ocupao vizinha, a Grande Vitria. Felizmente para os moradores da ocupao Nova Vitria, existe uma luz no fim do tnel. A rea em questo j foi doada ao Governo do Estado do Amazonas e existem recursos financeiros do Governo Federal para que o Estado realize a urbanizao e a regularizao da ocupao. Se isso ocorrer, tal fato demonstrar que as conquistas sociais para essas populaes no vem de cima para baixo, mas sim ao contrrio. somente atravs da presso popular que o poder pblico realiza o que deveria fazer como fruto de uma obrigao constitucionalmente estabelecida. Em vista disso, mais do que nunca, cabe sociedade civil organizada cobrar dos rgos fiscalizadores como o Ministrio Pblico e o Legislativo o cumprimento dessas aes no Nova Vitria, para que palavras como justia social e eqidade no sejam apenas palavras, mas sim direitos inalienveis.

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