MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PBLICAS

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PUBLICA

BLOQUE II. POLTICAS PBLICAS 2. Poltica Econmica actual. Poltica Presupuestaria. Evolucin y distribucin actual del gasto pblico. Poltica Fiscal. Otras polticas econmicas.

Madrid, Abril 2008

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BLOQUE II. POLTICAS PBLICAS

TEMA 2: POLTICA ECONMICA ACTUAL. POLTICA PRESUPUESTARIA. EVOLUCIN Y DISTRIBUCIN ACTUAL DEL GASTO PBLICO. POLTICA FISCAL. OTRAS POLTICAS ECONMICAS.

1. POLTICA ECONMICA ACTUAL

1.1. INTRODUCCIN. En la actualidad, los sectores pblicos estatales desempean importantes tareas de asignacin y redistribucin de los recursos econmicos, influyendo sobre la vida de los ciudadanos en sus distintos papeles de consumidores, ahorradores, trabajadores o empresarios. La intervencin pblica en el funcionamiento de las economas de mercado se produce de muy diversas formas. Baste indicar, a modo de resumen, las siguientes decisiones pblicas de relevancia econmica: 1. La fijacin de una estructura legal bsica, que define y protege derechos econmicos tan esenciales como el de propiedad y que se encarga de la regulacin concreta de las transacciones econmicas, o de otras cuestiones que afectan a la economa (normas de calidad, educativas, sobre el sistema financiero, etc.). 2. La financiacin de su propia actividad a travs del sistema fiscal. 3. La produccin pblica de bienes y servicios, que toma diversas formas: a. Producciones que no son comercializables en el mercado (defensa nacional, servicios generales de la Administracin). b. Produccin de bienes y servicios comercializables (educacin, sanidad). c. Prestacin de otros servicios de garanta social (jubilacin, desempleo, etc.).

1.2. SITUACIN ACTUAL DE LA ECONOMA ESPAOLA. En la actualidad, la economa espaola se haya inmersa en una la larga fase de expansin que se inici a mediados de los noventa. Esta etapa de crecimiento sostenido ha sido consecuencia de una pluralidad de elementos relacionados, en gran medida, con el proceso de convergencia nominal y el posterior ingreso en la Unin Econmica y Monetaria en 1999. En efecto, el asentamiento de un rgimen de estabilidad macroeconmica, la mejora del funcionamiento del mercado de trabajo y la incorporacin a ste de la poblacin inmigrante, y los procesos de liberalizacin y privatizacin abordados han ejercido un efecto expansivo muy importante durante los ltimos aos. De forma ms concreta, conforme a las cifras de 2007, la economa espaola present una tasa de crecimiento del 3,8%, una dcima menos que en 2006. Espaa creci ms que cualquier miembro del G-7 y, como viene ocurriendo desde 1995, super con holgura el promedio de crecimiento de

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la Unin Europea (UE) (2,9%) y de la zona euro (2,7%). La tasa de paro se situ en el 8,60 % en el ltimo trimestre de 2007, cifra muy por debajo de la media de los ltimos aos. No obstante, a pesar de lo positivo de estas cifras, los datos ms recientes apuntan a una desaceleracin econmica al inicio de 2008. El nuevo entorno al que ha de enfrentarse la poltica econmica espaola, se caracteriza por las tensiones en los mercados financieros internacionales, el final de un ciclo de enorme empuje del sector de la construccin y la vivienda y el enorme encarecimiento del crudo.

1.3. POLTICA ECONMICA ESPAOLA ACTUAL. En la actualidad, la poltica econmica se enfrenta en Espaa al desafo de asegurar una senda de crecimiento sostenido, que permita reaccionar adecuadamente a las incertidumbres que se presentan sobre la economa mundial. Es de especial importancia, adecuar la estructura productiva de la economa espaola a los retos que plantea un contexto internacional cada vez ms inestable, competitivo y globalizado. Todo ello exige un funcionamiento econmico ms eficiente y flexible, que facilite la adaptacin de los procesos productivos y el ajuste de los mercados de productos y de factores a las nuevas demandas. Con carcter general, la poltica econmica espaola tiene el objetivo prioritario de aumentar el bienestar de los ciudadanos, elevando su prosperidad material y sus oportunidades de empleo. En particular, en el Programa Nacional de Reformas: Convergencia y Empleo, presentado por Espaa en 2005, se establecieron como objetivos prioritarios para 2010: alcanzar la convergencia plena en renta per cpita con la Unin Europea (UE-25) y situar la tasa de empleo en el 66% de la poblacin en edad de trabajar. Con estas metas, la poltica econmica espaola se enmarca dentro de una estrategia cuyos elementos fundamentales son los siguientes:

a) Estabilidad macroeconmica y presupuestaria. El compromiso con la estabilidad presupuestaria permiti cerrar las cuentas pblicas de 2007 con un supervit de 23.368 millones de euros, el equivalente al 2,23% del Producto Interior Bruto (PIB). Esta estrategia de equilibrio en las finanzas pblicas, enmarcada en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la Unin Econmica y Monetaria (UEM), habr de orientar el gasto pblico hacia las partidas con mayor impacto sobre la eficiencia y la productividad. Asimismo, esta poltica debe servir para reaccionar frente a los retos derivados de la desaceleracin econmica y del envejecimiento de la poblacin, gracias a la progresiva disminucin de la deuda pblica en relacin con el PIB, y a la posibilidad de seguir incrementando el Fondo de Reserva para pensiones mediante los supervit de la Seguridad Social.

b) Impulso a la productividad. Uno de los riesgos inherentes al modelo de crecimiento econmico espaol de los ltimos aos es, sin lugar a dudas, la fuerte dependencia sobre la demanda interna (en especial del sector de la construccin). Esta dependencia manifiesta a su vez un grado insuficiente de competitividad. Segn los estudios, la escasez de competitividad del modelo de crecimiento espaol tiene como causas esenciales:

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i) ii) iii) iv)

El diferencial de inflacin con respecto a los dems Estados miembros de la UEM. La apreciacin del euro. El dbil aumento de la productividad. El incremento de los costes laborales por trabajador; sobre todo en el entorno econmico de la globalizacin y de la ampliacin de la Unin Europea hacia pases de costes laborales muy inferiores (estos costes laborales por trabajador se encarecieron en 2007 un 2,8%).

El fomento de la productividad requiere reformas que mejoren el funcionamiento de los mercados y esfuerzos para aumentar la capitalizacin de la economa en infraestructuras, capital humano y tecnolgico. Por ello, la poltica econmica actual se orienta hacia las siguientes reas: i. Mejora de la competencia en los mercados de bienes y de servicios. Se trata de avanzar en la flexibilidad de estos mercados a travs del incremento de la competencia, tanto para atacar las tensiones inflacionistas, como para facilitar que la difusin tecnolgica y la innovacin se propaguen hacia las reas de la economa ms rezagadas en el comportamiento de la productividad, entre las que se incluyen de manera destacada algunas ramas de servicios. Reforma en los mercados de factores. En efecto, en las ramas de distribucin comercial, las actividades de I+D y los servicios empresariales muestran un comportamiento de la productividad particularmente desfavorable en comparacin con los estndares internacionales, sobre todo en relacin con las economas ms giles, donde se observa que precisamente este tipo de actividades constituye el ncleo ms dinmico de los servicios y desempea un papel fundamental como determinante de su competitividad internacional. Pero tambin es importante profundizar en la liberalizacin de las industrias de red, en particular en las actividades vinculadas a la produccin y distribucin de la energa, pues se observa un cierto agotamiento en los avances en la competencia efectiva tras una dcada de liberalizacin de los mercados correspondientes. Incremento de la inversin en I+D+i, y en infraestructuras y educacin. La inversin espaola en I+D+i representa todava poco ms del 1% del PIB espaol, frente al 2% de la media de la UE o el 3% que rondan potencias tecnolgicas como Estados Unidos o Japn. Fomento del clima empresarial y del espritu emprendedor. Mejora de los instrumentos de defensa de la competencia. Reforma del mercado de trabajo, y en particular del sistema de negociacin colectiva, que limitan la flexibilidad que se necesitara para lograr una mayor adecuacin del crecimiento de los salarios al comportamiento de la productividad. Los acuerdos marco para la negociacin colectiva tienden, en su estructura actual, a uniformar los incrementos salariales en el conjunto de la economa, con escasa sensibilidad frente a las situaciones especficas de sectores o empresas, y a establecer un suelo en el incremento de las retribuciones que puede resultar excesivo en circunstancias de prdidas de competitividad.

ii.

iii.

iv. v. vi.

c) Regulacin transparente y eficiente del sector pblico. En este rea, el objetivo es que la accin reguladora del gobierno contribuya al funcionamiento eficiente de los mercados, ofreciendo, adems, una mayor y mejor informacin sobre los efectos econmicos de las medidas aprobadas y reduciendo al mnimo las trabas administrativas al

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funcionamiento eficiente de los factores productivos. Se trata de llevar a cabo tanto una evaluacin ex-ante de las medidas pblicas que tengan consecuencias econmicas como una evaluacin ex-post que, en este caso, habr de realizar la Agencia Estatal para la Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios, creada en diciembre de 2006 en el marco de la Ley de Agencias Estatales para la Mejora de los Servicios Pblicos (Ley 28/2006).

2. POLTICA PRESUPUESTARIA.

2.1. DEFINICIN DE LA POLTICA PRESUPUESTARIA. LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO. Toda poltica presupuestaria presenta dos vertientes bien definidas y evidentes: los ingresos y los gastos. La poltica de ingresos pblicos tiene por objeto obtener los recursos econmicos suficientes para hacer frente a las necesidades del sector pblico, mientras que la poltica de gasto es el vehculo a travs del cual se plasman las decisiones pblicas para abordar los problemas sociales de toda ndole, no slo econmica. La primera queda recogida en lo que se denomina poltica fiscal y la segunda configura la poltica del gasto pblico. Ambas constituyen un binomio cuyos trminos devienen inseparables, puesto que sin recursos econmicos es imposible la realizacin del gasto y sin ste no es posible conseguir la redistribucin del ingreso. Dado que corresponde a los epgrafes siguientes el estudio especfico de esas dos polticas en que se materializa la poltica presupuestaria, corresponde ahora analizar ms concretamente la herramienta en que, por imperativo constitucional (art. 134.2 de la Constitucin espaola), aquella debe determinarse jurdicamente: los Presupuestos Generales del Estado. Se puede decir que, con carcter general, el sector pblico necesita de instrumentos de ordenacin y planificacin de sus actividades para los lograr dos objetivos bsicos: 1) el control de su propia actuacin, con el fin de someter las polticas de gastos e ingresos al poder legislativo que debe aprobar las leyes presupuestarias; y, 2) la eficacia y la eficiencia, con la finalidad de racionalizar la gestin pblica, permitiendo la consecucin de los objetivos de poltica pblica al mnimo coste. Estos instrumentos tienen su ubicacin natural en el presupuesto, marco jurdico y econmico al que deben ajustarse los gastos e ingresos del Estado en su conjunto. El presupuesto del sector pblico ha sido definido de maneras muy diferentes: plan econmico a corto plazo del gobierno, cuantificacin econmica de las polticas econmicas del gobierno, expresin contable del plan econmico del sector pblico para un determinado periodo, etc. En definitiva, se trata de un resumen sistemtico, confeccionado para periodos regulares, de las previsiones de gastos y de las estimaciones de ingresos. De acuerdo con esta definicin, las notas caractersticas del presupuesto son: anticipacin, cuantificacin, obligatoriedad y regularidad. Esta ltima idea de regularidad impregna todo el proceso que determina la elaboracin de la poltica presupuestaria en Espaa, en cuyo desarrollo cronolgico pueden diferenciarse cuatro etapas: 1) elaboracin, 2) discusin y aprobacin, 3) ejecucin, y, 4) liquidacin y control.

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1) La primera etapa, en la que el gobierno se encarga de la elaboracin del presupuesto, es aquella a la que se asocia en mayor medida la aplicacin de tcnicas econmicas. En Espaa, segn lo previsto en el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, en el primer cuatrimestre de cada ao, el Gobierno acuerda el objetivo de estabilidad presupuestaria de los tres ejercicios siguientes para el conjunto del sector pblico (estatal, autonmico y local), as como el lmite mximo de gasto no financiero del Presupuesto del Estado. La elaboracin del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado debe respetar este acuerdo, una vez ha sido aprobado por el Congreso de los Diputados y por el Senado. Con posterioridad, el proceso contina con la aprobacin por el Ministerio de Economa y Hacienda de los criterios de distribucin del gasto y del presupuesto de ingresos, sobre la base de previsiones econmicas y de proyecciones presupuestarias. Con este fin se produce un intenso intercambio de documentos, estimaciones y anlisis entre los rganos de gasto y el Ministerio de Economa y Hacienda. La fase de elaboracin debe concluir antes del 1 de octubre, fecha en la que el gobierno debe haber aprobado y remitido al Congreso de los Diputados el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio siguiente. 2) Durante la etapa de discusin parlamentaria, que tiene una duracin de tres meses, el presupuesto podr recibir enmiendas y ser finalmente aprobado o devuelto al gobierno. Las enmiendas pueden ser de dos tipos: a la totalidad (proponen la devolucin del proyecto al gobierno o un texto alternativo) o al articulado. La discusin se desarrolla en pleno y en comisin, primero en el Congreso, y posteriormente en el Senado, para procederse a la aprobacin final en el Congreso. Si los presupuestos no se aprobaran antes del 1 de enero del ejercicio econmico al que sus cifras se refieren, quedarn automticamente prorrogados los presupuestos del periodo anterior. 3) La etapa de ejecucin del presupuesto, que supone la realizacin de los gastos y operaciones en l autorizados, comienza el 1 de enero y se extiende a lo largo del ao natural. Cada operacin de gasto debe seguir un proceso en el que se distinguen esencialmente tres fases: autorizacin por el rgano competente, compromiso frente a terceros por importe concreto, y obligacin y orden de pago. Pese a que el contenido de la Ley de Presupuestos es de obligado cumplimiento, la ejecucin presupuestaria puede modificar las cifras aprobadas en algunos casos (crditos extraordinarios, ampliaciones, suplementos, transferencias, etc.). Durante el periodo de ejecucin del presupuesto, el control del cumplimiento de las previsiones presupuestarias se realiza por rganos del propio sector pblico (control interno). La Intervencin General de la Administracin del Estado es el rgano encargado de las funciones de fiscalizacin, referidas esencialmente al control de legalidad y al control financiero y contable. 4) El presupuesto de cada ejercicio se liquida el 31 de diciembre, fecha que abre la ltima fase del ciclo presupuestario: el control externo. Antes del 31 de octubre siguiente la Intervencin General de la Administracin del Estado deber formar la Cuenta General del Estado, documento que se remitir al Tribunal de Cuentas, rgano independiente del ejecutivo y encargado de ejercer el control externo de la ejecucin presupuestaria por delegacin del Parlamento. Tras el examen y comprobacin de la Cuenta General, el pleno del Tribunal elevar a las Cmaras la oportuna propuesta, cerrndose as el proceso presupuestario, cuya duracin total aproximada es de tres aos.

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2.2. POLTICA PRESUPUESTARIA RECIENTE. El presupuesto, conforme lo acabamos de analizar, registra necesariamente un equilibrio formal o contable, ya que no pueden realizarse gastos sin disponer de la correspondiente financiacin. Sin embargo, desde un punto de vista econmico puede afirmarse que el presupuesto registra un dficit o (supervit) cuando ciertos gastos son mayores (menores) que los ingresos previstos. La cuanta del dficit o del supervit de un ejercicio est determinada tanto por la actuacin del propio sector pblico como por los efectos que sobre los programas de ingresos y gastos pblicos tienen las oscilaciones coyunturales de la actividad econmica. Tras un largo periodo en el que el dficit ha sido recurrente en las finanzas pblicas (ver cuadro 3), en la actualidad, la finalidad esencial que orienta toda la poltica presupuestaria espaola consiste en la bsqueda del equilibrio presupuestario. Adems, tras la incorporacin de Espaa a la Comunidad Econmica Europea primero y a la Unin Monetaria Europea despus, el objetivo de la estabilidad presupuestaria se incorpora como un mandato comunitario compartido en el mbito europeo. En efecto, tanto el Tratado de Maastricht (1992) como el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, aprobado en la Cumbre de msterdam de 17 de junio de 1997, supusieron un cambio sobre la definicin y ejecucin de las polticas presupuestarias nacionales. La existencia de un compromiso de alcanzar el equilibrio presupuestario a medio plazo, as como de un mecanismo sancionador cuando el dficit pblico nacional supere el 3% del PIB, obliga a los pases a abandonar el uso tradicional de la poltica fiscal como instrumento activo de gestin de la demanda interna, debiendo profundizar en las polticas de ajuste estructural. Entrando a analizar propiamente el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, en base a l los Estados miembros de la Unin Europea se comprometen a cumplir el objetivo presupuestario de alcanzar una situacin de proximidad al equilibrio o supervit. Adems, los Estados miembros:

se comprometen a adoptar las medidas presupuestarias correctoras que sean necesarias para alcanzar los objetivos de sus programas de estabilidad o de convergencia; deben aplicar los ajustes presupuestarios correctores que estimen necesarios sin demora cuando se les notifique la existencia de un riesgo de dficit excesivo, es decir, cuando el dficit pblico previsto o efectivo rebase el valor de referencia del 3% del PIB; deben corregir los dficits excesivos lo ms rpidamente posible tras su aparicin.

Espaa ha ido ms all en su compromiso con la estabilidad presupuestaria y ha incorporado a su ordenamiento jurdico la normativa necesaria que hace imperativo su cumplimiento (Ley General de Estabilidad Presupuestaria, analizada ms en detalle en el punto 4). En este contexto, durante los ltimos aos el supervit se repite en las cuentas pblicas espaolas (ver cuadro 3). Concretamente, en 2007, el supervit de las Administraciones pblicas alcanz el 2,23% del PIB (tercer ao consecutivo de supervit). Son los mejores datos de la democracia y han permitido reducir la deuda pblica al 36,2% del PIB, su nivel ms bajo de los ltimos 20 aos. Quien ms ha contribuido al saldo positivo es la administracin central (Estado y organismos autnomos), cuyo supervit ha sido del 1,29% del PIB, el doble que en 2006. Y por primera vez, ha superado el excedente de la Seguridad Social (1,25% del PIB). El balance presupuestario podra haber sido incluso mayor de no ser por el dficit que han presentado Comunidades Autnomas (-0,17% del PIB) y Entidades locales (-0,14%).

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3. EVOLUCIN Y DISTRIBUCIN ACTUAL DEL GASTO PBLICO. 3.1. EVOLUCIN. El gasto pblico es el volumen de consumo e inversin que realiza el sector pblico en un periodo de tiempo, generalmente un ao. El gasto pblico se destina a financiar bsicamente los gastos comunes (administracin, polica, justicia y defensa), los gastos sociales (prestaciones sociales y provisin de bienes y servicios sociales), los gastos de intervencin econmica y los intereses de la deuda pblica del Estado. En las economas avanzadas, el sector pblico ha superado ampliamente su papel tradicional de proveedor de bienes pblicos, y se ha involucrado activamente en el mantenimiento del nivel de vida de los ciudadanos. Para ello, en mayor o menor medida, todos los gobiernos proveen de forma gratuita (o a un coste notoriamente inferior al de mercado) determinados bienes como la educacin o la sanidad. De igual forma, en la mayora de los pases, el sector pblico ha establecido programas de transferencia de renta como las pensiones o las prestaciones por desempleo. El objetivo final de estas medidas es garantizar que todos los ciudadanos alcancen, al menos, un determinado nivel de vida que se considera digno. Este desarrollo de lo que se ha dado en llamar el Estado del Bienestar se ha traducido en unos niveles crecientes de gasto pblico. Si tomamos de promedio del gasto pblico total en relacin con el PIB para el conjunto de los pases pertenecientes a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) y para el de los pases miembros de la Unin Europea, al igual que la misma relacin para el caso de Espaa, como se puede observar en el Cuadro 1, desde 1970 hasta la actualidad, la presencia de las Administraciones pblicas en la actividad econmica espaola ha crecido casi veinte puntos porcentuales en relacin al PIB.

Cuadro 1. Gasto pblico/PIB, en % (Administraciones Pblicas) 1970 31,1 31,7 20,7 1985 1990 1995 40,6 40,3 42,2 49,6 47,4 50,9 43,1 43,4 45,50 Fuente: OCDE, Economic Outlook. 2006 40,2 46,6 38,6

Promedio OCDE Promedio UE Espaa

La relacin entre el gasto pblico total (incluyendo el de la Seguridad Social) y el PIB se ha incrementado en los aos que van desde 1970 a 2006 en un 29,26% para el promedio de las naciones de la OCDE, en un 47% para el de los pases de la Unin Europea y en un 86,5% para el caso espaol. El Cuadro 2 recoge la evolucin del gasto pblico total (como porcentaje del PIB) en Espaa. Este cuadro pone de manifiesto, como ya se ha dicho, que a lo largo del siglo XX se ha producido un crecimiento progresivo del gasto pblico. Este crecimiento ha sido moderado hasta mediados de la dcada de los setenta. A partir de ah el gasto pblico se ha acelerado pasando en diez aos desde poco menos del 25% en 1975 hasta ms del 40% en 1985. Posteriormente el gasto ha seguido creciendo hasta mediados de los noventa, aunque a una tasa ms moderada. Sin embargo,

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desde mediados de los noventa el gasto pblico ha comenzado un proceso de reduccin paulatina que lo ha llevado ha estabilizarse a comienzos del siglo XXI a los mismos niveles que tena a mediados de los ochenta.

Cuadro 2. Evolucin del gasto pblico en Espaa (como porcentaje del PIB) Gasto pblico Gasto pblico Ao total (%PIB) total (%PIB) 1900 9,4 1995 45,0 1950 8,2 2000 40,2 1960 18,8 2001 39,9 1970 20,7 2002 39,8 1975 23,5 2003 39,6 1980 31,3 2004 39,2 1985 40,4 2005 38,5 1990 42,6 2006 38,6 Fuente: Economa Pblica I. Ed Ariel Economa y EUROSTAT. Ao

En definitiva, la evolucin del sector pblico espaol desde 1975 permite distinguir cuatro periodos en los que se suceden fases alternativas de expansin del gasto (1977-1985 y 19991993) y de consolidacin fiscal (1986-88 y 1994 hasta la actualidad).

a) 1977-1985. En esta primera etapa el gasto pblico aument cerca de 15 puntos, hasta situarse en 1985 en el entorno del 40% del PIB. Las causas de esta expansin y, sobre todo, la rapidez con la que se produce, obedecen tanto a motivos polticos como institucionales, econmicos y sociales: Por una parte, las demandas sociales, largamente contenidas durante el rgimen poltico anterior, presionaron el desarrollo acelerado del Estado del bienestar dando lugar a un aumento del gasto en prestaciones sociales. En segundo lugar, el papel jugado por el Estado para amortiguar los costes inherentes a las sucesivas crisis econmicas de los aos setenta y principios de los ochenta, tuvo como consecuencia un incremento de las subvenciones a empresas y de las prestaciones de desempleo. Un factor tambin importante fue el coste financiero del creciente endeudamiento pblico, como consecuencia de una expansin del gasto que no fue seguida, a pesar de la reforma tributaria de 1977, por un comportamiento similar de los ingresos. El dficit pblico alcanza al final de este perodo el 6% del PIB y la deuda pblica supera ya el 40% del PIB. Los intereses de la deuda, de ser testimoniales en 1975, alcanzan en la segunda mitad de la dcada de los ochenta casi el 4% del PIB y cerca del 10% del gasto total de las Administraciones pblicas. Por ltimo, la configuracin del Estado de las Autonomas tambin actu como motor del crecimiento del gasto, al menos en sus momentos iniciales, tanto porque en algunos casos se produjo cierta duplicidad de funciones, quizs como consecuencia del necesario proceso de adaptacin al nuevo contexto de gestin del gasto pblico, como por un aparente sesgo al gasto

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en las nuevas reas de responsabilidad autonmica, ms teniendo en cuenta la notable asimetra que hasta aos recientes ha tenido el correlativo proceso de cesin de responsabilidad fiscal a las Comunidades Autnomas. Al final del perodo, las Comunidades Autnomas ya gestionaban un 20% del gasto de las Administraciones pblicas.

b) 1986-1988. Tras la entrada de Espaa en la Comunidad Econmica Europea se inici un breve perodo de consolidacin fiscal, auspiciado por el comienzo de una fase alcista del ciclo econmico que se reflej en un aumento de ingresos y en una suave desaceleracin de las partidas de gasto ms ligadas a la coyuntura econmica, que llevaran a estabilizar el gasto pblico en torno al 40% del PIB. Como consecuencia, el dficit pblico baj hasta el 3,4% del PIB y la deuda detendra momentneamente su espiral creciente. No obstante, los fundamentos de esta consolidacin fiscal, como se pondra de manifiesto en los aos siguientes, eran dbiles ya que estaban confiados al buen comportamiento de los ingresos y no a una restriccin efectiva del gasto.

c) 1989-1993. A finales de la dcada de los ochenta se volvi a reanudar la dinmica alcista del gasto pblico. El rasgo dominante de todo el perodo 1989-1993 es un permanente y creciente desequilibrio presupuestario. El dficit pblico alcanz el 6,7% del PIB en 1993 y la deuda pblica se encontraba prxima al 60% del PIB. Ello fue debido en parte a los efectos de la ralentizacin y posterior crisis econmica sobre la evolucin de los ingresos pblicos y los gastos de desempleo, pero tambin por una dinmica de aumento del gasto pblico sustentada en gran medida por las presiones sociales (simbolizadas en la huelga general de diciembre de 1988), por los intereses de la deuda pblica y por el gasto en consumo (debido fundamentalmente al aumento del empleo pblico). Estas tres rbricas (prestaciones sociales, intereses de la deuda y consumo pblico) explican el 80% del aumento del gasto entre 1989 y 1993. En menor medida, debe mencionarse el aumento de la inversin pblica, en parte como consecuencia de la obra pblica relacionada con los acontecimientos de 1992 (Juegos Olmpicos de Barcelona y Exposicin Universal de Sevilla). Como resultado de todo ello, el gasto pblico alcanz en 1993 un mximo histrico del 48% del PIB. Es decir, en poco ms de 15 aos el sector pblico espaol haba duplicado su tamao.

d) Desde 1994 a la actualidad. A partir de 1994 se empez a invertir la tendencia expansiva del gasto pblico. La perspectiva de formar parte del grupo de socios fundadores de la Unin Econmica y Monetaria Europea (UEM) exiga un esfuerzo de consolidacin fiscal considerable. El tono restrictivo que adopt la poltica fiscal, especialmente en 1997, junto con la incipiente recuperacin econmica, permiti a Espaa cumplir los requisitos de convergencia y acceder a la UEM desde su inicio. El dficit pblico se redujo prcticamente a la mitad entre 1996 y 1997. El esfuerzo de consolidacin fiscal y contencin del gasto pblico se sigui manteniendo en los aos siguientes, si bien en algunos aos el ritmo decay, alcanzndose prcticamente desde 2002 el equilibrio presupuestario y por primera vez en 2005 un supervit presupuestario, treinta aos despus de que se iniciase la modernizacin del sector pblico espaol. Desde entonces y hasta la actualidad, el supervit presupuestario ha creado un escenario nuevo para la gestin de la poltica fiscal en Espaa. Frente a la necesidad de aos anteriores de captar recursos para financiar los dficit pblicos, el

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supervit permite consolidar una situacin saneada, a partir de la cual se puede garantizar la sostenibilidad futura de las cuentas pblicas. El ajuste fiscal de este perodo se explica por tres factores principales: En primer lugar, por la disminucin de la carga de intereses de la deuda pblica, casi 3 puntos del PIB entre 1995 y 2003. Esta disminucin ha sido posible tanto por el contexto de bajos tipos de inters de la Unin Europea como por la reduccin de la ratio de deuda pblica en Espaa, favorecida, a su vez, por el crecimiento econmico y el propio proceso de consolidacin fiscal. Un segundo factor explicativo es el contexto de crecimiento de la economa espaola. Espaa disfruta del ciclo de crecimiento econmico ms prolongado de su historia, lo que ha permitido un aumento de recaudacin tributaria ligado, no a la subida de impuestos, sino a una mayor actividad econmica y creacin de empleo. Los dos factores anteriores (intereses y ciclo econmico) explican dos tercios de la reduccin del dficit pblico lograda entre 1995 y 2003. El tercio restante se debe a la disminucin relativa del gasto pblico excluidos los intereses de la deuda, especialmente las partidas de remuneracin de asalariados y prestaciones sociales. Los gastos de personal han disminuido algo ms de 1 punto del PIB desde 1995, debido al moderado incremento de retribuciones (ligadas al objetivo de inflacin del Banco Central Europeo del 2%), a lo que hay que unir las congelaciones salariales de 1994 y 1997. El empleo pblico tambin ha contribuido a la contencin de los gastos de personal, con un promedio de crecimiento anual del 2,5% en el perodo 1995-2003, aunque a partir de 2000 el ritmo de aumento se aceler a una tasa media del 3,5%. En cuanto a las prestaciones sociales, se ha registrado una disminucin prxima a 2 puntos del PIB que se explica por la cada de las prestaciones por desempleo, como consecuencia del buen comportamiento del mercado laboral y los efectos de la reforma de 1994, y por el moderado aumento del nmero de pensionistas de acuerdo con el perfil de evolucin demogrfica de este perodo. Por ltimo, debe mencionarse la evolucin de la inversin pblica. Despus de un recorte inicial importante en los aos iniciales, especialmente en 1996 en que la inversin se redujo del 3,7 al 3,1% del PIB, el ritmo se ha ido recuperando progresivamente y, a partir de 2002, las tasas se vuelven a encontrar por encima del 3,5% del PIB, ms de un punto por encima del promedio comunitario. Como resultado de la evolucin reciente, el gasto pblico se ha reducido notablemente situndose desde finales de la dcada de 1990 por debajo del 40% del PIB, niveles que no se conocan desde 1985.

3.2. DISTRIBUCIN ACTUAL DEL GASTO PBLICO. La situacin actual de las finanzas pblicas en Espaa es una de las ms saneadas de la Unin Europea. En los ltimos diez aos, Espaa ha pasado de ser uno de los pases de la Unin Europea con mayor dficit pblico a ser uno de los Estados miembros que tiene en la actualidad supervit presupuestario. La consolidacin fiscal tambin se ha reflejado en la reduccin de la deuda pblica. Desde 1996 la deuda en Espaa ha disminuido 20 puntos porcentuales, debido prcticamente en su totalidad al Estado, y actualmente se encuentra situada en un valor prximo al 36% del PIB, es decir, ms de 20 puntos por debajo del promedio de la Unin Europea (UE15).

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El gasto pblico en Espaa se encuentra tambin situado por debajo de la mayora de los pases de la Unin Europea, concretamente casi 10 puntos porcentuales por debajo del promedio de la UE-15. ste es un hecho que debe ser tenido en cuenta cuando se analizan las diferencias que existen respecto a otros pases de nuestro entorno en determinados mbitos de la actuacin pblica, como la proteccin social, la educacin o la investigacin. La dimensin del sector pblico no se puede identificar con un mayor o menor progreso econmico y social, como lo prueba el hecho de que existe una amplia tipologa de sector pblico en los pases desarrollados, con un rango que va desde el 35-40% del PIB de Australia, Estados Unidos, Japn, Canad o Nueva Zelanda, hasta ms del 50% del PIB en Suecia, Francia o Dinamarca. El sector pblico es el resultado de un modelo de preferencia social, elegido por los ciudadanos a travs de los cauces de participacin democrtica, y, por tanto, su dimensin y las posibilidades de cobertura pblica de un mayor o menor nmero de bienes y servicios ser reflejo de esa eleccin. El gasto pblico en Espaa se distribuye, aproximadamente, como sigue: 1. Casi el 60% corresponde a gasto de proteccin social y bienes pblicos preferentes, fundamentalmente sanidad y educacin. 2. Las actividades econmicas (que incluyen polticas pblicas de transporte, industria y otros sectores econmicos) representan ms del 10% del gasto pblico. 3. Las polticas de seguridad ciudadana y justicia suponen cerca del 5%. 4. La carga financiera de la deuda pblica el 6%. 5. Y el 19% restante corresponde a gastos de defensa, proteccin del medio ambiente, vivienda y servicios comunitarios, aportacin al presupuesto de la Unin Europea, actividades culturales, etc. Resulta interesante poner de manifiesto los cambios que se han producido en los ltimos veinte aos en la composicin funcional del gasto pblico. Bsicamente, ha habido un aumento relativo del gasto de contenido social (proteccin social, educacin y sanidad), seguridad ciudadana, justicia e infraestructuras, adems de aparecer nuevas reas de actividad o de gasto que no haba en 1985, como la proteccin del medio ambiente o la aportacin al presupuesto comunitario. Por el contrario, pierden peso en el gasto pblico, entre otras reas, los servicios de defensa, la carga financiera de la deuda y la actividad pblica en otros sectores econmicos. Esta evolucin confirma los rasgos generales de transformacin y modernizacin del sector pblico espaol en favor de la prestacin de bienes y servicios colectivos preferentes, de contenido social y de carcter productivo. Por otro lado, otro de los rasgos dominantes de la evolucin del sector pblico espaol en los ltimos treinta aos ha sido la descentralizacin del gasto pblico. Durante este perodo las Comunidades Autnomas han ido asumiendo progresivamente las competencias reconocidas hasta haber alcanzado prcticamente el techo competencial previsto en los primeros Estatutos de Autonoma. En la VIII legislatura de la democracia la mayora de las Comunidades Autnomas han abordado la reforma de sus Estatutos lo que, sin duda, supondr un fortalecimiento del modelo autonmico constitucional y del modelo descentralizado de gasto pblico. La evolucin del gasto de las Comunidades Autnomas y su participacin en el gasto total del sector pblico administrativo presenta puntos de inflexin que estn conectados con la marcha del proceso de cesin de competencias y servicios desde la Administracin central. En la evolucin de la descentralizacin del gasto pblico entre 1988 y 2007 pueden destacarse tres subperodos:

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 Hasta mediados de la dcada de 1980 se produce el grueso de traspasos (con la excepcin importante de los servicios de educacin y sanidad para las Comunidades Autnomas de va lenta). En este perodo las Comunidades Autnomas alcanzan, en trminos agregados, un 20% del gasto pblico, frente al 45% de la Administracin central (por su parte, las Entidades locales tenan una participacin del 10% y la Seguridad Social del 25%). En los aos siguientes la repercusin presupuestaria de los traspasos es menor. Las Comunidades Autnomas estabilizan su participacin en el gasto en torno al 25% a lo largo prcticamente de toda la dcada de los noventa. A partir de 1999 se produce, en trminos presupuestarios, una segunda gran oleada descentralizadora con el traspaso de la educacin y sanidad a las Comunidades Autnomas que todava no tenan asumidas estas competencias. Esta evolucin lleva a la situacin actual: las Comunidades Autnomas gestionan ms de la tercera parte del gasto pblico. Si a ello se suman las Entidades locales (13%, lo que significa que en los ltimos 30 aos apenas ha aumentado su participacin), resulta que casi la mitad del gasto pblico es gestionado por las Administraciones territoriales. La Administracin central apenas supera el 20%, correspondiendo el 30% restante a la Seguridad Social. La distribucin funcional del gasto pblico por Administraciones pone claramente de relieve el reparto competencial de nuestro sector pblico. La Administracin central tiene encomendados bsicamente la prestacin de servicios pblicos tradicionales (defensa, servicio exterior, y seguridad ciudadana y administracin de justicia de mbito nacional) y, adems, una parte importante de su gasto corresponde a aportaciones a otras Administraciones pblicas y a la Unin Europea, as como el servicio de la deuda pblica. Las Administraciones territoriales tienen una amplia presencia en la oferta de bienes y servicios ms prximos al ciudadano. En concreto, el 60% del gasto de las Comunidades Autnomas corresponde a los servicios de educacin y sanidad, y algo ms del 12% a servicios econmicos, fundamentalmente infraestructuras del transporte y agricultura. En cuanto a las Entidades locales, la oferta de sus servicios pblicos est ms repartida, correspondiendo el 60% a seguridad ciudadana, vivienda y servicios comunitarios, actividades culturales y recreativas, servicios sociales, transporte y proteccin del medio ambiente. Existen, no obstante, mbitos de competencia compartida por las tres Administraciones, por ejemplo en el rea de asuntos econmicos (transporte, agricultura, asuntos de comercio, industria, etc.), seguridad ciudadana, etc. Finalmente, la Seguridad Social tiene una clara presencia en el mbito de la proteccin social, sin perjuicio de la prestacin de servicios sociales por Comunidades Autnomas y Ayuntamientos en el mbito de sus competencias. A modo de resumen resulta interesante destacar dnde se residencia la gestin de cada categora econmica del gasto: El 55% de los gastos de funcionamiento (personal y consumos intermedios) de todas las Administraciones pblicas corresponde a las Comunidades Autnomas; el 22% a la Administracin central y el 22% a las Entidades locales. Las Comunidades Autnomas son tambin las principales ejecutoras de la inversin pblica: 43% del total, frente al 30% de la Administracin central y un 27% de las Entidades locales. En cambio, el 80% de los intereses de la deuda corresponden al Estado, mientras que las prestaciones sociales son gestionadas mayoritariamente por la Seguridad Social.

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4. POLTICA FISCAL. La poltica fiscal consiste en la utilizacin de las potestades pblicas de recaudacin tributaria con el fin de influir sobre el nivel de actividad de una economa. Junto con la poltica monetaria, constituye una de las dos herramientas principales de la poltica de estabilizacin, dirigida a moderar las fluctuaciones de los ciclos econmicos de aceleracin y recesin. Adems de la funcin de estabilizacin, la poltica fiscal realiza otras dos funciones: la de asignacin, dirigida a recaudar los recursos necesarios para garantizar el suministro adecuado de bienes sociales; y la de redistribucin, dirigida a corregir la desigualdad en los niveles de renta entre personas o grupos. Cuadro 3. Gasto pblico, ingresos pblicos, saldo presupuestario y deuda pblica en Espaa y en la UE-15 (en % del PIB). Periodo 1976-1980 1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000 2001-2005 Gasto pblico Ingresos pblicos Dficit/Supervit Deuda pblica Espaa UE-15 Espaa UE-15 Espaa UE-15 Espaa UE-15 27,84 44,24 26,50 41,18 -1,34 -3,00 14,08 36,25 36,98 48,78 31,94 44,06 -5,02 -4,74 31,32 47,78 40,98 47,76 36,92 44,44 -4,04 -3,28 42,66 54,34 45,38 50,06 39,76 44,94 -5,62 -5,10 54,90 63,10 40,86 47,92 38,18 46,20 -2,66 -1,72 64,70 68,90 38,48 47,24 38,52 44,98 0,02 -2,22 49,36 63,08 Fuente: lvarez, Prieto y Romero (2003) y EUROSTAT.

Como se puede observar en el Cuadro 3, resumen de buena parte de lo presentado en los apartados 2, 3 y 4 de este tema, la poltica fiscal espaola ha seguido una evolucin notable durante los ltimos treinta aos. Para su estudio corresponde dividir este periodo de tiempo en las siguientes fases.

4.1. HASTA LA ENTRADA EN LA COMUNIDAD ECONMICA EUROPEA (19751985). Como se ha visto, en el perodo que abarca desde el inicio de la transicin democrtica hasta la entrada en 1986 en la Comunidad Econmica Europea (CEE), la poltica fiscal espaola se caracteriz por un aumento exponencial de los gastos pblicos, un aumento ms paulatino de la presin fiscal, aunque desconocido hasta ese momento, y la generacin de un problema crnico de dficit pblico que dispar el volumen de la deuda. Si durante el perodo 1955-1974, el crecimiento medio anual de los gastos e ingresos pblicos se mantuvo en torno al 16%, con la llegada de la democracia se iba a producir un proceso de progresiva divergencia entre ambas magnitudes (ver Cuadro 3) que terminara abriendo una brecha significativa en trminos de dficit pblico. Esta divergencia entre gastos e ingresos pblicos abri una nueva etapa, sin precedentes, en la Hacienda Pblica espaola. Hasta ese momento, el dficit pblico slo haba aparecido en tres ocasiones (los aos de 1960, 1961 y 1971), y ahora pasara a convertirse, durante dos dcadas, en el nuevo protagonista de nuestra poltica fiscal. Con el objetivo de generar nuevos recursos tributarios con los que financiar los mayores niveles de gasto a los que nos acabamos de referir, se concibi la reforma fiscal de los aos 1977-1978, esencialmente, para aumentar la recaudacin global mediante reformas en los impuestos sobre la
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renta y sociedades y la introduccin de un nuevo impuesto sobre el patrimonio. Adems se trataba de asegurar, mediante la tipificacin del delito fiscal, la generalizacin en el pago de los impuestos. La introduccin de un nuevo impuesto sobre el valor aadido fue considerada en el proceso de reforma, aunque su aplicacin iba a retrasarse hasta que la entrada en la CEE, en 1986, oblig a su implantacin. La sustitucin de las figuras impositivas de producto por nuevos impuestos directos de naturaleza personal, basados en la autoliquidacin de los contribuyentes, iba a ser determinante para el aumento de la presin fiscal en Espaa. As, sta pas del 20,4% en 1975 al 30,9% en 1986. No obstante, a pesar de este incremento, la presin fiscal se mantuvo por debajo de los niveles medios existentes, en aquel periodo, en el resto de economas avanzadas, fijados en el entorno del 40-45% del PIB. El incremento de la presin fiscal se distribuy equilibradamente entre impuestos directos, indirectos y contribuciones sociales. De acuerdo con los datos declarados y liquidados, dicho aumento recay especialmente sobre las familias, con un aumento de la carga fiscal familiar de casi 10 puntos del PIB, y en menor medida en las empresas, cuya presin fiscal se increment en ese mismo perodo slo en 2,43 puntos. Conviene resaltar que tal esfuerzo recaudatorio coexisti, desde los primeros aos de la implantacin de la reforma, con un persistente problema de fraude fiscal, en gran medida consolidado por la escasa cultura tributaria propiciada por el anterior rgimen. De este modo, por ejemplo, cinco aos despus de la reforma fiscal de 1977 que incrementaba la informacin que las entidades financieras deban aportar al fisco sobre los contribuyentes y que tipificaba por primera vez el delito de fraude fiscal, an no realizaban la declaracin de la renta el 45,2% de los empresarios y profesionales, el 72,3% de los empresarios agrcolas y el 31% de los trabajadores dependientes. A pesar de las novedades introducidas en la lucha contra el fraude durante la segunda mitad de los aos ochenta a raz de sucesivas iniciativas legislativas en 1987 y 1989, el volumen de ese fraude se estim, en 1994, en torno a los tres billones de pesetas.

4.2. DESDE LA ENTRADA EN LA COMUNIDAD ECONMICA EUROPEA (CEE) AL TRATADO DE MAASTRICHT (1986-1991). En las circunstancias descritas anteriormente, cuando el 1 de enero de 1986 Espaa se incorpor a la CEE presentaba un nivel de gasto pblico en torno al 40% del PIB, y unos ingresos que no llegaban al 34%. Esto generaba una situacin de dficit pblico de algo ms del 6%, que a su vez no haca sino incrementar la presin sobre un nivel de deuda que ya alcanzaba el 41,9% del PIB. El reto que el ingreso en la CEE presentaba para la competitividad de la economa espaola llev a las autoridades econmicas al convencimiento de la necesidad de alcanzar un cuadro macroeconmico que, basado en la contencin de salarios y precios y en un dficit pblico reducido, pudiera generar un crecimiento sin inflacin a largo plazo En este contexto, durante el periodo 1986 a 1988 se puso en marcha el primer intento de consolidacin fiscal. Su objetivo era compensar la recaudacin fiscal y el nivel de gasto al que el sector pblico pretenda hacer frente. Esta primera consolidacin se bas fundamentalmente en un incremento de la capacidad recaudatoria del sistema tributario, gracias a la reforma fiscal que introdujo el IVA el 1 de enero de 1986. Las caractersticas de este tributo, junto a los avances informticos que con su introduccin se incorporaron, consiguieron una destacable reduccin del fraude fiscal, amplindose las bases de recaudacin mediante la afloracin de numerosos nuevos contribuyentes. As, el aumento de los ingresos pblicos entre 1985 y 1992 fue de casi 7 puntos porcentuales, lo que logr situar a stos en un nivel similar al de la media europea, en torno al

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40% del PIB. De ese aumento, las dos terceras partes de los ingresos (5,4 puntos) provinieron de una mayor recaudacin de los impuestos sobre la renta y sociedades, y el resto se debi fundamentalmente a los ingresos extraordinarios que gener la introduccin del IVA. Para acompaar esas medidas impositivas, tambin se acometi un meritorio recorte de gastos, especialmente centrado en los gastos en transferencias. Aqu jug un papel muy importante la reforma del sistema de pensiones contributivas de 1985, as como la contencin de la ayudas a las empresas pblicas, tras el intenso proceso de reconversin industrial de aquellos aos. Pero la entrada sbita de la crisis econmica de finales de los ochenta y principios de los noventa, dio al traste con las previsiones de reduccin del dficit pblico. As, en mitad del ejercicio de 1992, los ingresos impositivos comenzaron a acusar un cambio cclico, ya previsto por la gran mayora de los analistas desde el inicio de la dcada de los noventa. Para entonces, el Gobierno haba respondido electoralmente a la huelga general de 1988, con reformas discrecionales que afectaban esencialmente a los gastos en proteccin social, siguiendo las demandas sindicales. Adems, a estos incrementos de los gastos sociales, se sum la ejecucin de mltiples inversiones pblicas: unas ligadas a los actos de 1992 (Olimpiadas de Barcelona, Exposicin Universal de Sevilla y Capitalidad Cultural de Madrid) y otras a otras infraestructuras (entre 1985 y 1992 se triplic la red de autovas pblicas de 2.300 a 6.000 kms. y se repararon o mejoraron otros 15.000 kms. de carreteras existentes, lo que tuvo una factura global cercana a 1,7 billones de pesetas). En trminos cuantitativos, las inversiones pblicas comenzaron a crecer a partir de 1988 a un ritmo anual de 0,5 puntos, hasta situarse en el 4,7% del PIB en 1991. Aunque una parte del esfuerzo inversor lo realizaron las Comunidades Autnomas y las Entidades locales, la mayor parte de ese esfuerzo provino de la Administracin Central, aunque no debe menospreciarse la trascendencia que en su financiacin tuvieron los Fondos Europeos. Si bien estas polticas pudieron generar efectos positivos en el nivel de cohesin social y en el potencial de crecimiento a largo plazo de la economa espaola, el problema fue que cuando en 1989 el cambio de ciclo redujo el flujo de ingresos, los efectos de la consolidacin fiscal de 19861988 desaparecieron, y el dficit pblico volvi hasta los niveles previos al ajuste de 1987, el 4,1% en 1990 y lleg a alcanzar, en el peor ao de la recesin, el de 1993, el nivel del 6,7%. Todo ello estaba ocurriendo justo en el momento en el que se acordaban los criterios de convergencia de Maastricht, que hacan imprescindible no superar el lmite del 3% para entrar en la tercera fase de la Unin Monetaria y adoptar as la moneda nica. Espaa se dispona a afrontar ese reto histrico con un desequilibrio presupuestario estructural que implicaba tener que realizar reformas fiscales de fondo.

4.3. DEL TRATADO DE MAASTRICHT A LA INCORPORACIN A LA UNIN ECONMICA EUROPEA (1992-1998). Como se ha sealado, en el ejercicio econmico de 1992 tuvo lugar una importante desaceleracin de la economa espaola, volviendo a reaparecer los desequilibrios clsicos en la poltica presupuestaria. Para hacer frente a la situacin de recesin, en el ejercicio 1992 y con mayor fuerza en el de 1993, se produjo una expansin de la poltica fiscal, que estuvo orientada, ms por la evolucin del gasto que por la vertiente de los ingresos. Como consecuencia de ello,

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los resultados de 1993 estuvieron marcados por el desbordamiento del dficit (6,7% del PIB, frente a un objetivo establecido en el 3,6%). El Programa de Convergencia para la incorporacin de Espaa en la UEM, del periodo 19941997, supuso un anlisis relativamente ajustado a la realidad de los problemas principales a los que se enfrentaba la economa espaola, en general, y las finanzas pblicas, en particular. El Programa de Convergencia sealaba la necesidad de incidir en el recorte de los gastos corrientes, en la lucha contra el fraude fiscal y en la modernizacin del control presupuestario. Asimismo, en el bienio 1994-1995 se produjo un recorte progresivo en la inversin pblica que, poco a poco, fue retrocediendo hasta los niveles de 1984, perdiendo el impulso de aos previos. No obstante, a pesar de las medidas adoptadas, el dficit pblico disminuy de forma muy moderada en el ao 1994, situndose en el 6,1% del PIB (0,6 puntos menos que en 1993), pero en 1995 se retorn al 6,6% del PIB. Sin duda, uno de los problemas ms graves de este periodo fue la escasa correspondencia entre las cifras de liquidacin de los presupuestos y la actuacin financiera real de las Administraciones Pblicas. Las desviaciones entre ambas tuvieron su origen, bsicamente, en la laxitud en la ejecucin presupuestaria, en el trasvase de gastos entre ejercicios y en los cambios de criterio de contraccin y contabilizacin de derechos. En este sentido, el Tribunal de Cuentas critic, de forma reiterada, la prctica de trasladar al futuro un volumen creciente de gastos. No obstante estos antecedentes, a partir de los ejercicios de 1995 y 1996 un conjunto de circunstancias situaron a Espaa, contra todo pronstico, en la senda del cumplimiento de los criterios de Maastricht: Recortes progresivos del gasto presupuestario; Medidas para la mejora de la disciplina presupuestaria, como por ejemplo, limitacin de las modificaciones de crdito en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. La magnfica evolucin de la recaudacin fiscal debida a la buena marcha de la economa. El programa de privatizaciones, aprobado en junio de 1996, y con el que se llev a cabo una amplia poltica de venta de las empresas pblicas estatales que afectaba a la prctica totalidad de los sectores (con algunas excepciones, como la minera del carbn). Este programa responda a un doble objetivo. Por un lado, culminar el proceso de reestructuracin y saneamiento de la empresa pblica realizado durante la dcada anterior; y, por otro, obtener una fuente extraordinaria de recursos para hacer frente a los preocupantes niveles de dficit y de deuda experimentados en los ltimos ejercicios.

4.4. DE LA INCORPORACIN A LA UNIN ECONMICA EUROPEA A LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA (1999-ACTUALIDAD). Finalmente, en 1999 Espaa ingres en la tercera fase de la Unin Econmica y Monetaria, tras cumplir satisfactoriamente los requisitos de convergencia nominal contenidos en el Tratado de la Unin Europea. La poltica presupuestaria desarrollada desde 1995 iba a conseguir, por primera vez en dcadas, como hemos sealado en la seccin anterior, equilibrar de forma estable nuestras variables macroeconmicas fundamentales. Al iniciarse 1999, el saldo presupuestario se haba logrado situar en el lmite del 3% del PIB fijado en el Tratado de Maastricht. Por su parte, el otro indicador de convergencia fiscal el volumen de deuda pblica aunque situado an por

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encima del lmite del 60% del PIB, (exactamente en el 64,6%), reflejaba por segundo ao consecutivo una reduccin, desde el nivel histrico mximo del 68,1% alcanzado en 1996 tras un espectacular crecimiento desde el inicio de la dcada de los noventa. El intenso proceso de saneamiento de nuestras finanzas pblicas que condujo a la incorporacin de nuestra economa al rea del euro no ha tenido parangn en etapas anteriores, como se puede ver en el anlisis realizado en las dos secciones precedentes. La posibilidad de pertenecer, como miembro fundador por derecho propio, a la moneda nica, jug sin duda un trascendental papel incentivador para romper con la tradicional cultura de indisciplina que caracterizaba la poltica fiscal de nuestro pas. Sin embargo, como la experiencia posterior ha puesto de manifiesto en los distintos Estados miembros que accedieron a esta tercera fase de la UEM, conseguido este importante hito, la poltica fiscal an debe enfrentarse a un segundo reto, si se quiere, an ms trascendente. Se trata, a partir de ese momento, de mantener en el tiempo la sostenibilidad de las cuentas pblicas, aceptando la realidad de las oscilaciones cclicas de la economa. Con Espaa en la tercera fase de la UEM, nuestra poltica econmica ha seguido la trayectoria iniciada en los aos anteriores, sustentada fundamentalmente en el objetivo esencial de toda la poltica fiscal: la estabilidad presupuestaria. De acuerdo con una evolucin favorable y compensada de los ingresos y los gastos pblicos, el saldo presupuestario de nuestras Administraciones Pblicas sigui su trayectoria descendente. As, el ejercicio de 1999 se cerr con un desconocido, en dcadas, nivel de dficit del 1,2% del PIB, que pas a ser del 0,9% en 2000. A partir de este ao, la apuesta por el equilibrio presupuestario se hizo realidad en nuestras finanzas pblicas: los ejercicios de 2001 y 2002 se cerraron prcticamente con equilibrio (-0,1% y 0,1%). Desde entonces hasta la actualidad, la poltica fiscal espaola se encuadra en el contexto ms amplio de la normativa de estabilidad presupuestaria. Esta normativa, refundida en el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, ha supuesto el establecimiento de un marco regulador dirigido a asegurar la disciplina presupuestaria en relacin con el cumplimiento de los objetivos macroeconmicos. Alcanzados los resultados positivos que se han expuesto en el saneamiento de nuestras finanzas pblicas, esta normativa interna de estabilidad presupuestaria atiende, a la necesidad de anclar la credibilidad de nuestra poltica fiscal. En la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, se establecen los principios que deben regir la poltica presupuestaria en nuestro pas. El primero de ellos, y ms general, es el de estabilidad presupuestaria, que ha de presidir todo el proceso presupuestario (fases de elaboracin, aprobacin y ejecucin). La nocin de estabilidad presupuestaria incorporada se identifica con el saldo presupuestario de equilibrio o, en su caso, de supervit, computado en trminos de Contabilidad Nacional. El segundo principio reflejado es el de plurianualidad, que pretende lograr una elaboracin realista de los presupuestos en el sector pblico, si bien debe ser siempre compatible con el tradicional principio presupuestario de anualidad por el que se rigen las fases de aprobacin y ejecucin. El tercer principio, de gran trascendencia para la efectividad de los mecanismos disciplinadores contenidos en la ley, es el de transparencia, que obliga a que la informacin trascendente para verificar el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria sea suficiente y adecuada, a la vez que accesible y pblica. El ltimo de los

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principios contemplados en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria es el de eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos. Este principio reconoce la importancia de compatibilizar los aspectos macroeconmicos de la estabilidad presupuestaria y los microeconmicos de la gestin pblica que obligan, en un contexto de escasez de recursos, a gestionar bajo criterios de eficiencia, calidad y eficacia. La normativa contempla la obligacin para todos los agentes presupuestarios integrados en el sector pblico estatal, en el autonmico y en el local, de establecer en sus normas reguladoras en materia presupuestaria y de gastos pblicos todos aquellos instrumentos y procedimientos que sean necesarios para cumplir con el principio de estabilidad presupuestaria. En relacin con el cumplimiento de este principio, la Ley General de Estabilidad Presupuestaria asigna al Gobierno de la nacin la obligacin de velar por el mismo. Su incumplimiento aparece considerado a travs del reconocimiento de las situaciones excepcionales de dficit, que requerirn en cualquier caso de una exposicin motivada de sus causas y la formulacin de planes de correccin. Estamos aqu, ante uno de los mecanismos de incentivos incorporados por la ley, sustentado en el principio de transparencia: el coste de sealizacin pblica por reconocimiento de dficit.

5. OTRAS POLTICAS ECONMICAS. 5.1. POLTICA MONETARIA. Otra de las polticas tradicionales de intervencin pblica en la actividad econmica ha sido la poltica monetaria. Antes de la existencia del euro, los distintos instrumentos de poltica monetaria estaban esencialmente en manos nacionales. El ltimo uso que las autoridades espaolas hicieron de estos instrumentos estuvo destinado, a mediados de la dcada de los noventa, a cumplir los criterios de convergencia o condiciones de Maastricht. Concretamente, las exigencias para formar parte de la Unin Monetaria Europea, de las que se ha venido hablando, fueron cinco: 1. La tasa de inflacin anual no deba superar en ms 1,5 puntos la inflacin media de los tres pases menos inflacionarios de la Unin Europea. 2. El tipo de inters de la deuda pblica a largo plazo no deba superar en ms de 2 puntos el inters medio de los tres pases de menos inflacin de la Unin Europea. 3. El tipo de cambio de la moneda nacional deba de mantenerse estable en, como mnimo, los dos aos anteriores al examen. 4. El dficit del conjunto de las Administraciones pblicas no deba superar el 3% del PIB. 5. La deuda pblica deba tender hacia el 60% del PIB. La poltica monetaria, dirigida por el Banco de Espaa, logr cumplir los cinco criterios descritos e incorporar a Espaa en la Unin Monetaria Europea desde su nacimiento, el 1 de enero de 1999. Desde entonces el Banco Central Europeo ms los 15 bancos centrales de los Estados miembros de la UEM (Alemania, Austria, Blgica, Chipre, Eslovenia, Espaa, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Malta, Pases Bajos y Portugal) constituyen la autoridad monetaria de la zona euro y, por tanto, la autoridad monetaria en Espaa. La orientacin de la poltica monetaria comn de la UEM est determinada en el Tratado de Maastricht, que establece como objetivo primordial la estabilidad de precios. Este objetivo se refiere al nivel general de precios y consiste en evitar tanto una inflacin como una deflacin

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(decrecimiento de los precios) prolongadas. El Banco Central Europeo considera que hay estabilidad de precios si el IPC armonizado del conjunto de la zona euro no sobrepasa el 2% de crecimiento anual. Los beneficios que se derivan de la consecucin de este objetivo de estabilidad en los precios son amplios. Entre otros:

Hace que resulte ms fcil reconocer las variaciones de los precios relativos; lo que permite a las empresas y a los consumidores decidir en qu es mejor invertir o gastar su dinero lo que, a su vez, posibilita una asignacin ms eficiente de los recursos y hace que se eleve el potencial productivo de la economa. Reduce la prima de los tipos de inters que los inversores exigen como compensacin, a fin de proteger su capital de una inflacin imprevista. De este modo se aumentan los incentivos a la inversin. Limita la probabilidad de que los individuos y las empresas desven recursos que podran dedicar a usos productivos para protegerse frente a la inflacin. En un entorno de altas tasas de inflacin, se tiende a acumular bienes reales, dado que stos conservan su valor mejor que el dinero o que determinados activos financieros. Preserva la cohesin social y la estabilidad. Unas tasas de inflacin o de deflacin elevadas suelen generar inestabilidad social y poltica.

5.2. POLTICAS DE OFERTA. Bajo la rbrica de polticas de oferta se incluye un amplio conjunto de instrumentos de poltica econmica que pretenden aumentar la oferta agregada de una economa, o lo que es lo mismo, aumentar la produccin y el empleo al tiempo que se produce una reduccin en el nivel general de precios. Estas polticas econmicas son las menos influidas por la transferencia de poder desde las autoridades econmicas espaolas a las comunitarias. El inters por desarrollar las polticas de oferta surgi a raz de las crisis del petrleo de la dcada de los setenta. Por primera vez desde la poca de la Gran Depresin las economas industrializadas se enfrentaban a la vez a dos males econmicos: desempleo e inflacin. En aquellas circunstancias, las polticas de demanda (presupuestaria, monetaria, etc.) no eran suficientes para solucionar los dos problemas simultneamente y salir as de la crisis. Las herramientas de las polticas de oferta son muy diversas. No obstante se pueden destacar los mecanismos siguientes: 1. El incentivo a las empresas por medio de la reduccin de impuestos o subvenciones de forma que les permita invertir ms en mano de obra y en capital y, por tanto, aumentar la productividad. 2. La reduccin de la intervencin del Estado en algunos sectores productivos para que el mecanismo de mercado asigne los recursos de la manera ms eficiente (por ejemplo, el de las telecomunicaciones). Se liberalizan los mercados, de manera que al introducir mayores

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cotas de competencia en el sector se logre un abaratamiento de los precios y un aumento de la produccin. 3. La gestin adecuada de la poltica de inmigracin, como factor productivo esencial en la oferta de mano de obra. 4. La aplicacin de diferentes instrumentos que puedan incidir sobre los costes de produccin: a. b. c. d. Desregulacin y flexibilizacin del mercado de trabajo. Fomento de la moderacin salarial. Mejora de la formacin y la cualificacin de los trabajadores. Fomento de la investigacin, desarrollo e innovacin tecnolgicas, cada vez ms relevante en el contexto de la globalizacin y de la competitividad internacional. e. Poltica energtica tendente a garantizar el abastecimiento a precios estables. f. Reduccin de los costes administrativos y de las trabas a la creacin de empresas.

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INFORMACIN ADICIONAL BIBLIOGRAFA MYRO SNCHEZ, Rafael; GARCA DELGADO, Jos Luis. Lecciones de economa espaola. 7 ed. Madrid: Civitas Ediciones, S.L., 2007. ALBI, Emilio; GONZLEZ-PRAMO, Jos Manuel; ZUBIRI Ignacio. Economa pblica. V. I: Fundamentos, presupuesto y gasto, aspectos macroeconmicos; V. II: Teora de la imposicin, sistema impositivo, otros ingresos pblicos, economa pblica internacional. 2 ed. act., 3 imp. Barcelona: Ariel, 2006. PGINAS WEB a consultar: Instituto Nacional de Estadstica: http://www.ine.es/ Eurostat (Oficina Europea de Estadstica): http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=1090,30070682,1090_33076576&_ dad=portal&_schema=PORTAL Banco de Espaa: http://www.bde.es/ (Informes y publicaciones). Secretara General de Presupuestos y Gastos (Ministerio de Economa y Hacienda): http://www.minhac.es/Portal/Areas+Tematicas/Presupuestos+Generales+del+Estado/ Instituto de Estudios Fiscales: http://www.ief.es/ (Publicaciones). Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico: http://www.oecd.org/home/0,2987,en_2649_201185_1_1_1_1_1,00.html

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