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Poltica fiscal y proteccin social en Chile

Alberto Arenas de Mesa
Subdirector Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda de Chile aarenas@dipres.cl

La estabilidad del desarrollo y financiamiento del sistema de proteccin social, una de las prioridades de la poltica fiscal de Chile en los ltimos aos, ha contribuido a reducir la pobreza y la indigencia, especialmente a partir de la dcada de 1990. El manejo de las cuentas fiscales ha sido prudente y se ha privilegiado la mantencin de los equilibrios y la eficiencia de la gestin por encima de visiones de corto plazo. Aun as, la pobreza sigue siendo una realidad y los pobres continan expuestos a drsticas reducciones de sus ingresos, lo que plantea desafos relacionados con la modernizacin de la poltica fiscal y el desarrollo de un nuevo orden institucional del sistema de proteccin social. Este trabajo analiza tales desafos y la relacin entre los distintos papeles que ha desempeado la poltica fiscal chilena en los ltimos aos.

Julio Guzmn Cox

Economista, Departamento de Estudios, Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda de Chile jguzmn@dipres.cl

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Introduccin
Entre las distintas funciones que ha cumplido la poltica fiscal en Chile en los ltimos aos, caben destacar las siguientes: i) ha contribuido a la estabilidad macroeconmica y con ello ha potenciado el crecimiento econmico; ii) ha generado un financiamiento estable y equilibrado del sistema de proteccin social que, entre otros factores, se ha desarrollado gracias a estas favorables condiciones, y iii) ha influido en la institucionalidad de las polticas sociales y del sistema bsico de proteccin social. Este trabajo explora y profundiza estas funciones, indaga en sus relaciones y analiza cun vinculados estn unas con otras en la experiencia fiscal-social chilena de los ltimos aos. La importancia cada vez mayor de la estabilidad fiscal viene particularmente al caso, dada la globalizacin de los mercados financieros. La creciente globalizacin de la economa y la integracin de los mercados han generado grandes oportunidades de crecimiento y desarrollo para las economas de Amrica Latina. Junto con estas mayores oportunidades de crecimiento, sin embargo, la poblacin de las economas emergentes, que ha visto incrementados sus ingresos, sus posibilidades de consumo y su bienestar, se ha tornado ms vulnerable a las fluctuaciones de la economa mundial. Al mismo tiempo que han aumentado los riesgos asociados a la mayor exposicin de los pases a factores externos, se han desarrollado mercados de seguros y mecanismos institucionales y no institucionales de proteccin. En este contexto econmico en permanente evolucin, las polticas de proteccin social se tornan cada vez ms relevantes no slo por un concepto de equidad, sino como parte de una estrategia de desarrollo econmico que permita que, una vez cubiertos los riesgos bsicos, los sectores de menores ingresos adopten decisiones ms proactivas para la superacin de la pobreza. Al respecto, el sistema de proteccin social apunta a colaborar en la reduccin de la vulnerabilidad o de los riesgos que enfrenta la poblacin ms pobre ante las perturbaciones, tanto internas como externas. En los ltimos aos, una de las prioridades de la poltica fiscal ha sido el desarrollo del sistema de proteccin social y su financiamiento estable. Pese a que la reduccin de la pobreza y de la indigencia y la lucha contra las inequidades han sido los ejes principales de la poltica social, la pobreza sigue siendo una realidad y los pobres continan estando expuestos a que sus ingresos se reduzcan drsticamente. Las recientes crisis econmicas internacionales, que han afectado fuertemente a las economas de Amrica Latina, ponen de manifiesto que muchas de ellas que se encontraban en situacin de desequilibrio fiscal han debido realizar dolorosos procesos de ajuste econmico, que en lugar de permitir paliar los efectos adversos de la crisis han profundizado su impacto. En el caso de la economa chilena, la compatibilizacin de un fuerte crecimiento del gasto social con una poltica fiscal sana y equilibrada le han permitido hacer frente a los perodos de crisis con un importante conjunto de medidas transitorias que han hecho posible suavizar los patrones de consumo bsicos de la poblacin de menores ingresos. As, el caso chileno se percibe como un ejemplo de manejo prudente y ordenado de las cuentas fiscales y de conduccin que ha privilegiado el mantenimiento de los equilibrios y la eficiencia de la gestin por encima de visiones de corto plazo, y ha logrado compatibilizar un apoyo fiscal sostenido al desarrollo social con una importante disminucin de la deuda pblica. En este contexto, es cada vez ms importante asegurar una responsabilidad fiscal que permita administrar las finanzas pblicas en una trayectoria sostenible. Sin embargo, para reducir la volatilidad macroeconmica tambin es necesario permitir que la poltica fiscal desempee un papel contracclico. En Chile, la aplicacin de la regla fiscal basada en mantener un supervit estructural de 1% del PIB apunta precisamente en esa direccin. Se ha sostenido que mediante la aplicacin de la regla de 1% del PIB se persigue que las decisiones relacionadas con el gasto pblico se tomen teniendo presentes las disponibilidades ms permanentes de financiamiento, evitando comprometer gastos con cargo a holguras de ingresos de carcter pasajero propias del ciclo econmico, as como reducir innecesariamen-

El contenido de este documento es de exclusiva responsabilidad de los autores y no representa necesariamente el pensamiento de las instituciones a las que pertenecen.

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te el nivel de actividad fiscal ante prdidas de ingreso que se saben de naturaleza transitoria. De este modo, se busca como beneficios asegurar los equilibrios macroeconmicos de mediano plazo y minimizar los costos relacionados con el ciclo (Ministerio de Hacienda, 2002b). Se pretende que el balance estructural eleve tanto la transparencia como la flexibilidad en el manejo coyuntural de las finanzas pblicas y contribuya a transformar la poltica fiscal en un instrumento central para promover la estabilidad macroeconmica y el crecimiento a mediano y largo plazo. Desde la perspectiva de la proteccin social, el tema tiene singular relevancia, ya que de no preverse correctamente los compromisos fiscales futuros, se corre el riesgo de tener que sacrificar en un momento dado recursos destinados a fines sociales para cubrir pasivos que van hacindose efectivos en el tiempo. De ah la importancia de considerar el manejo de los pasivos contingentes como parte de los aspectos de mediano plazo de las polticas de proteccin social.

La poltica fiscal no agota su responsabilidad cumpliendo su papel en la estabilidad macroeconmica y el financiamiento estable del sistema de proteccin social. Por el contrario, participa activamente en el desarrollo e implementacin de la institucionalidad pblica y semipblica en que operan las polticas y programas sociales. En otras palabras, la poltica fiscal no es neutra respecto de la institucionalidad de la proteccin social que se genera como consecuencia de su accin. Este documento contiene cuatro secciones adems de esta introduccin. En la seccin II se ofrece un resumen de la poltica fiscal macroeconmica y de la poltica de balance estructural. La seccin III muestra el sistema de proteccin social y sus efectos en la reduccin de la pobreza y la distribucin del ingreso. La seccin IV entrega las relaciones entre la poltica fiscal y la institucionalidad de los programas sociales, adems de detallar los pasivos contingentes ms importantes. Por ltimo, la seccin V presenta los comentarios finales y las conclusiones.

II
Poltica fiscal macroeconmica
1. Responsabilidad fiscal y proteccin social

A lo largo de los ciclos econmicos de las ltimas dos dcadas, la responsabilidad fiscal ha adquirido una importancia creciente para el manejo econmico y, en especial, para la gestin de las polticas sociales en Amrica Latina. Los grandes ajustes de la dcada de los ochenta y la realidad actual de algunos pases han demostrado con particular crudeza que una conduccin poco responsable de las finanzas pblicas puede tener consecuencias econmicas y sociales muy negativas. La importancia creciente de la estabilidad fiscal como instrumento clave para el desarrollo sostenido de la institucionalidad de las polticas sociales es particularmente relevante en momentos en que la globalizacin de los mercados financieros es una realidad. El carcter procclico de los capitales internacionales de corto plazo y la relevancia de la evolucin de los trminos de intercambio lleva a los pases a concebir mecanismos de autoseguro tales como fondos de estabilizacin y de diversificacin del riesgo como las inversiones en el exterior que permiten atenuar los efectos de las crisis econmicas en las finanzas

pblicas (De Ferranti, Perry y otros, 2000). Esto permite disminuir las probabilidades de tener que realizar ajustes en los presupuestos de los distintos programas sociales. A lo anterior, hay que sumar que en los ltimos aos han variado las tendencias de la visin econmica respecto de las finanzas pblicas y su vnculo con la proteccin social. Se ha avanzado gradualmente de un anlisis de corto plazo, centrado en la demanda agregada y la liquidez disponible para financiamiento, hacia una visin de mediano plazo centrada en la capacidad de satisfacer las necesidades de la poblacin en momentos de crisis, en la sostenibilidad financiera, en los riesgos fiscales, en las restricciones presupuestarias intertemporales y en la eficiencia en la gestin pblica. En este contexto, el caso chileno se destaca como un ejemplo por la adecuada combinacin del manejo prudente y ordenado de las cuentas fiscales y el desarrollo sostenido de las polticas sociales.1 Por encima

1 Para un anlisis de las principales reformas fiscales implementadas en Chile durante los ltimos aos, vase Marcel y Tokman (2002).

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de visiones de corto plazo, se ha privilegiado el mantenimiento de los equilibrios y la eficiencia de la gestin, lo que se ha traducido en una mejor capacidad de respuesta frente a las demandas sociales generadas en momentos de crisis. En efecto, durante los aos noventa se logr compatibilizar un apoyo fiscal sostenido para el desarrollo social, incluso durante el perodo de desaceleracin econmica (1998-2002), y disminuir la deuda bruta del gobierno central de 43,8% a 15,9% del PIB entre 1989 y 2002.2 Esta reduccin del peso de la deuda pblica tiene importantes consecuencias para el mantenimiento de un crecimiento sostenido y estable del gasto fiscal social, inclusive en momentos de crisis. Por una parte, la disminucin del monto de la deuda ha permitido reducir parte importante de los recursos requeridos para pagarla, lo que tiene consecuencias directas en cuanto permite que la poltica fiscal disponga de un margen mayor para reorientar recursos hacia las reas sociales. Por otra parte, mantener un bajo nivel de endeudamiento pblico externo es una medida que corresponde a una estrategia de autoproteccin nacional que permite disminuir las probabilidades de tener que realizar ajustes fiscales cuando se elevan bruscamente las tasas de inters, a lo que hay que sumar la volatilidad de los capitales internacionales en momentos de crisis. Adicionalmente, la reduccin de los niveles de endeudamiento pblico permite que el sector pblico sea ms selectivo en el uso del crdito externo, como ha sido el caso de las operaciones de los bonos soberanos en el perodo 2000-2002, que fueron un avance para consolidar la posicin financiera del pas. Por otra parte, la discusin de la poltica fiscal latinoamericana se ha centrado en la sostenibilidad financiera de largo plazo y muchas veces ha pasado por alto los efectos del sesgo procclico de la poltica fiscal y del ciclo econmico. Perry (2002) sostiene que ello es un error grave debido a que en Amrica Latina las polticas procclicas tienen un costo enorme en trminos de crecimiento y bienestar, especialmente en el caso de los ms pobres. Las polticas y reglas fiscales procclicas agrega tienden a generar dficit y, por lo tanto, terminan siendo no sostenibles ni crebles.
2 En la actualidad, el nivel relativo de la deuda se compara favorablemente con las cifras disponibles para otros pases. As, por ejemplo, en el caso de los pases ms avanzados integrantes de la OCDE, la deuda bruta del gobierno general alcanzaba en promedio un 73% del PIB en 2001, con un valor mnimo de 18% del PIB para la Repblica de Corea y un valor mximo de 132% del PIB en el caso de Japn. En cuanto a la comparacin con otros pases, la deuda bruta del gobierno general flucta entre 24% del PIB para la Repblica Checa y 70% del PIB para Brasil (Ministerio de Hacienda, 2002a).

Es probable que la inestabilidad de las polticas fiscales sea una de las causas fundamentales de la volatilidad macroeconmica de Amrica Latina (De Ferranti y otros, 2000). Por lo tanto, para que la trayectoria de las finanzas pblicas sea sostenible, es de suma importancia asegurar la existencia de responsabilidad fiscal. Sin embargo, para reducir la volatilidad macroeconmica tambin hay que permitir que la poltica fiscal cumpla una funcin contracclica, de modo de no sacrificar las polticas sociales en los momentos de crisis. Este es precisamente uno de los objetivos de la regla de poltica fiscal aplicada en Chile, cuyo anlisis se presenta a continuacin.
2. Balance estructural y regla de poltica fiscal: rigidez o flexibilidad?

La poltica fiscal macroeconmica tiene dos grandes objetivos: cumplir una funcin estabilizadora de corto plazo y asumir un compromiso de sostenibilidad a largo plazo. En algunas economas, las presiones sociales o de grupos de intereses muchas veces llevan a subordinar el segundo objetivo al logro del primero, lo que puede desencadenar dficit fiscales no sostenibles. Si las reglas de poltica fiscal estn bien diseadas pueden conciliar estos dos grandes objetivos. En este contexto, en el ao 2000 se introdujo en Chile una regla explcita para la formulacin, conduccin y evaluacin de la poltica fiscal consistente en mantener un supervit estructural del gobierno central equivalente a un 1% del PIB. A continuacin se detallan sus objetivos, la construccin del indicador de la poltica fiscal y sus ventajas y limitaciones. a) Objetivos del indicador de balance estructural y de la regla de poltica fiscal Entre los objetivos especficos perseguidos por las reglas de poltica fiscal aplicadas en diversos pases de la OCDE cabe mencionar los siguientes: i) asegurar la estabilidad macroeconmica; ii) aumentar la credibilidad de la poltica fiscal y contribuir a estabilizar la deuda pblica; iii) asegurar la sostenibilidad de la poltica fiscal a largo plazo; iv) minimizar las externalidades negativas de los tratados internacionales, como en el Tratado de Maastricht), y v) reducir el sesgo procclico de la poltica fiscal. En el caso chileno, se ha sostenido que la regla de poltica fiscal ha tenido por objeto lograr que las decisiones relativas al gasto pblico se tomen teniendo en cuenta las disponibilidades de financiamiento de carcter ms permanente, evitando comprometer gas-

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tos con cargo a holguras de ingreso pasajeras, propias del ciclo econmico, y reducir innecesariamente el nivel de la actividad fiscal ante prdidas de ingreso que se saben de naturaleza transitoria. De este modo, se busca asegurar los equilibrios macroeconmicos de mediano plazo y minimizar los costos asociados al ciclo (Ministerio de Hacienda, 2002b). Se pretende que el balance estructural aumente tanto la transparencia como la flexibilidad en el manejo coyuntural de las finanzas pblicas, contribuyendo a transformar la poltica fiscal en un instrumento central para promover la estabilidad macroeconmica y el crecimiento a mediano y largo plazo (Marcel, Tokman y otros, 2001). La estimacin del balance estructural En el caso de Chile entre los diversos indicadores de poltica fiscal existentes se opt por el de balance estructural, ya que, entre otras razones porque el FMI y la OCDE conocen, legitiman y aplican su metodologa. Pese a que no involucra por s solo una regla de poltica fiscal, este indicador provee la base para establecer la regla relativa a la generacin de un supervit estructural de 1% del PIB. Para calcular el balance estructural del sector pblico de Chile (BESP) se adoptaron los criterios aplicados por el FMI para estimar balances estructurales en los pases desarrollados. A la metodologa estndar seguida por este organismo se le introdujeron dos ajustes a fin de tener en cuenta las caractersticas propias del sector pblico chileno. En primer trmino, no se realizaron ajustes de los gastos por concepto del ciclo econmico debido a que no hay programas de gasto que respondan automticamente a dicho ciclo, y segundo, se agreg un ajuste especfico para los ingresos provenientes del cobre, por tratarse de una fuente importante de ingresos fiscales originada en la explotacin de un producto primario cuyo precio exhibe reversin a la media. De este modo, el BESP refleja el monto a que ascenderan los ingresos y gastos fiscales si el producto se encontrara en su nivel potencial y el precio del cobre fuera el de mediano plazo. En consecuencia, excluye los efectos cclicos y aleatorios de dos factores de importancia primordial para el caso chileno: la actividad econmica y el precio del cobre. La estimacin del balance estructural se desarrolla en tres etapas. La primera, consiste en la estimacin del balance ajustado. Mediante la introduccin de ajustes contables en el balance efectivo se determinan las partidas de ingresos y gastos que deben incluirse en el balance ajustado para que refleje la variacin pab)

trimonial neta del sector pblico. La segunda, abarca la estimacin de los componentes cclicos del presupuesto, esto es, la estimacin de los efectos de la evolucin cclica de la actividad econmica y del precio del cobre en los agregados fiscales. Para estimar el precio del cobre y el nivel de actividad de largo plazo se crearon dos instancias, cada una de ellas compuesta por expertos independientes: el Comit Consultivo del Precio de Referencia del Cobre y el Comit Consultivo del PIB Potencial. La tercera etapa consiste en estimar el balance estructural a partir del balance ajustado y del clculo de los componentes cclicos.3 c) Ventajas y limitaciones de la regla de poltica fiscal Desde el ao 2001, las finanzas pblicas del gobierno central se han conducido de acuerdo con la regla del supervit estructural de 1% del PIB. A pesar de que dicha regla est en sus primeros aos de vida, es posible identificar una serie de beneficios acarreados por su aplicacin en los ltimos tres ejercicios presupuestarios. En primer lugar, la regla de poltica ha ayudado a orientar las expectativas de los agentes econmicos respecto de la direccin de la poltica fiscal, permitiendo aprovechar hoy los beneficios de la prudencia futura. Su aplicacin ha permitido dar una seal de austeridad y responsabilidad fiscal, en momentos especialmente difciles del entorno econmico internacional. Es as como en la actual coyuntura, una de las consecuencias manifiestas de esta seal es que el riesgo pas, medido por el spread de la deuda soberana, se ha mantenido en niveles extraordinariamente bajos lo que ha permitido proteger la economa chilena, diferencindola del resto de los pases de Amrica Latina (grfico 1). Asimismo, en 2000 el rpido saneamiento estructural de las finanzas pblicas permiti generar la confianza y el espacio necesarios para que en 2001 y 2002 el sector pblico pudiera desempear un papel contracclico. Este carcter contracclico de las finanzas pblicas es precisamente uno de los elementos ms destacados de la poltica macroeconmica chilena a nivel internacional. De este modo, la regla de poltica ha permitido compatibilizar el logro de dos objetivos complementarios altamente deseables para una economa que

3 Vase una explicacin en detalle de los aspectos metodolgicos y del procedimiento de estimacin del balance estructural en Marcel, Tokman y otros (2001).

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Amrica Latina (cuatro pases): Riesgo pas medido por el spread de la deuda soberana (Puntos base) a

jun sep 2000 Brasil

dic

mar jun 2001 Mxico

sep Chile

dic

mar 2002

jun

sep

Argentina

Fuente: JP Morgan Chase.

a

Valores superiores a 2000.

depende en alto grado de las condiciones externas como es la economa chilena: el fortalecimiento de la disciplina fiscal y el cumplimiento de un papel contracclico. El fortalecimiento de la disciplina fiscal a mediano plazo se ha centrado en la sostenibilidad financiera intertemporal y no en la liquidez de corto plazo disponible para financiamiento. Ello se manifiesta en que se ha asegurado a los agentes econmicos y a los inversionistas que los dficit contables son esencialmente transitorios y que las necesidades de financiamiento se mantienen dentro de lmites compatibles con la capacidad de generar ingresos fiscales a mediano plazo. El papel contracclico, desde un punto de vista moderno, ha tomado en cuenta los costos que acarrea hacer poltica fiscal procclica en trminos de crecimiento y bienestar especialmente para los ms pobres, lo que es precisamente una de las debilidades de las economas en desarrollo. De hecho, la moderacin del crecimiento del gasto fiscal en el tiempo disminuye las probabilidades de tener que realizar ajustes fiscales y permite un desarrollo ms sostenido de la institucionalidad de las polticas sociales. En consecuencia, la regla del supervit estructural no le ha impuesto rigidez adicional a la poltica fiscal, sino que, por el contrario, le ha colocado lmites conocidos y preanunciados a los dficit contables que han permitido tener la flexibilidad necesaria para apoyar el crecimiento econmico, la inversin, y el desarrollo de las polticas sociales en momentos particularmente difciles.

Desde el punto de vista de las polticas sociales, el apego irrestricto al cumplimiento del supervit estructural de 1% del PIB ha facilitado conciliar la austeridad fiscal con el desarrollo sostenido de la institucionalidad de las polticas de proteccin social. La estabilidad que la aplicacin de esta regla le ha dado al desarrollo de polticas pblicas es tanto o ms importante que la capacidad contracclica de las finanzas pblicas y la credibilidad de la seal de mediano plazo que ella genera. La aplicacin de la regla de supervit estructural, unida a un gran esfuerzo por reasignar los recursos, ha permitido continuar incrementando el gasto pblico social y de inversin y enfrentar con nuevos programas las consecuencias de la desaceleracin econmica. Ello se refleja, entre otros factores, en la evolucin reciente del gasto social y de la inversin pblica, cuyo crecimiento promedio entre 2001 y 2003 se estima en 5,8% a 7,9% real por ao, respectivamente. Como lo indica el cuadro 1, en los dos ltimos aos el incremento de estos gastos prioritarios por encima del promedio se ha logrado a partir del esfuerzo por contener el crecimiento inercial de otros gastos. El mismo cuadro muestra tambin que el alza del gasto social y del gasto en inversin en los aos 2001-2003 se ha acompaado de gastos de operacin personal y compra de bienes y servicios y de defensa inferiores al promedio registrado en la dcada de 1990. Por lo que toca a las limitaciones de la regla de poltica, cabe mencionar la falta de un marco legal que respalde su aplicacin y le d continuidad ms all de la voluntad poltica del actual gobierno. Si bien ello no ha implicado menor credibilidad en su aplicacin, convendra estudiar la manera de crear mecanismos para institucionalizarla. Sin embargo, hay que desta-

CUADRO 1

Chile: Gastos del gobierno central (Variacin del porcentaje real anual) Ttulo de columna Cifras ejecucin 1990-2000 6,6 6,7 9,6 3,6 7,9 Cifras presupuesto 2001-2003 4,6 4,1 7,9 1,9 5,8

Gasto total Clasificacin econmica Gastos de operacin Inversin real y transferencias de capital Clasificacin funcional Defensa Gasto social

Fuente: Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda.

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car que la evidencia internacional en materia de marco legal es muy variada y que, ms all del instrumento jurdico que establezca la regla fiscal, uno de los requisitos fundamentales para que sea operativa es que resulte verosmil, para lo cual debe concebirse para su aplicacin permanente por sucesivos gobiernos. A la larga, esto depender de su cumplimiento en el pasado y de los costos que acarree violarla en el futuro, los que sern mayores mientras ms institucionalizada se encuentre, y no necesariamente del mayor peso que tenga el instrumento legal que la establezca.
3. El papel de la poltica fiscal contracclica en la proteccin social

La regla de poltica ha permitido que el gasto fiscal social cumpla un papel contracclico en un contexto de alta volatilidad externa. Sin embargo, cabe preguntarse cules son las consecuencias que tiene para la proteccin social la ausencia o presencia de polticas fiscales contracclicas. La pregunta es pertinente, particularmente en el caso de los pases de Amrica Latina, ya que incluso en pases que tienen mayores posibilidades de desarrollo predomina una fuerte percepcin de inseguridad econmica (De Ferranti, Perry y otros, 2000). Junto con esta mayor inquietud en torno a la inseguridad econmica, hay seales de una demanda de proteccin social insatisfecha. Se ha argumentado que ello obedece, entre otros factores, a que el desarrollo del mercado y las reformas estructurales no se han acompaado del desarrollo paralelo de un sistema adecuado de proteccin social. Esto es particularmente preocupante si se piensa que en los momentos de crisis los pobres son los ms afectados debido a la falta de medios para protegerse, tales como activos financieros, y a los efectos directos de la disminucin de sus ingresos del trabajo. A ello se suma que en las familias pobres el aumento del empleo en perodos de auge se produce en el sector informal (Tokman, 2001). En este contexto, a la poltica fiscal le corresponde desempear un importante papel mediante una mayor focalizacin en los grupos ms vulnerables y afectados, y la bsqueda de un mayor papel contracclico en los perodos de crisis. No obstante, en Amrica Latina la realidad es bastante diferente. En efecto, en la mayora de las economas de la regin la poltica fiscal no ha logrado desempear su funcin estabilizadora. En general, los gobiernos han adoptado una posicin expansionista en

perodos de auge, mientras que en perodos recesivos han aplicado polticas contractivas. Como consecuencia de ello durante las recesiones se reduce el gasto social destinado a los pobres. Este carcter procclico de este gasto conduce a la falta de proteccin social en los tiempos difciles, que es precisamente cuando ms se necesita.4 En crisis pasadas, Chile no ha sido la excepcin a lo anterior. Por ejemplo, en 1975 y 1982 la actividad econmica lleg a caer ms de un 13% real en un ao, mientras que el desempleo se elev a 30%. En 1999, y pese a la mayor fortaleza lograda por la economa chilena, la crisis asitica hizo caer la actividad en 1,1% y el desempleo anual se aproxim al 10%. Entretanto, en dichos perodos el gasto pblico total tuvo un comportamiento procclico (con la excepcin de 1999), incluso lleg a disminuir 23% en 1975, en circunstancias que en el perodo 1982-1983 la inversin pblica cay en un 13% anual promedio. Precisamente una de las virtudes ya comentadas de la actual conduccin de la poltica fiscal mediante la regla del balance estructural es la capacidad de hacer frente a momentos difciles compatibilizando un aumento del gasto con el equilibrio macroeconmico. En efecto, la combinacin de polticas adoptadas incluso ha permitido un crecimiento del producto en esta coyuntura de 2,1% real anual en 2002. El primer paso para asegurar la estabilidad fiscal es orientar las finanzas pblicas hacia una trayectoria sostenible. En esto Chile ha sido un ejemplo, ya que en las ltimas dcadas se han ahorrado y acumulado reservas para tiempos difciles. El segundo paso es lograr que la poltica fiscal desempee un papel contracclico que permita disminuir la volatilidad agregada. Al respecto, la regla del supervit estructural del 1% del PIB cumple una funcin importante en materia de proteccin social. En este sentido, la regla cae en la categora de los mecanismos de autoseguro (Fiess 2002). La acumulacin de recursos en tiempos de auge permite actuar mejor en los tiempos difciles. Al mismo tiempo, la regla presenta las caractersticas de un mecanismo de autoproteccin, ya que su cumplimiento ha disminuido la probabilidad de contagio de las crisis que afectan a los pases vecinos, y ha permitido que Chile se diferencie del resto de Amrica Latina.

4 Vase un anlisis de la evidencia respecto de este punto en De Ferranti, Perry y otros (2000, cap. 7); Wodon, Hicks y otros (1999), y Snyder y Yackovlev, 2000.

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La actual regla de poltica fiscal, basada en mantener el crecimiento del gasto en niveles similares a los del crecimiento de los ingresos estructurales, reduce la amplitud del ciclo y evita sus efectos. En tiempos de bonanza, los ingresos fiscales aumentan y se ahorran, con lo cual se reduce la presin sobre la demanda agregada. Esto se contrapone a los casos en que el fisco gasta estos recursos o en que stos simplemente son devueltos a las personas. En tiempos recesivos el gasto aumenta transitoriamente ms que el producto y que los ingresos fiscales, lo que se suple con financiamiento alternativo. Sin perjuicio de lo anterior, uno de los aspectos tericos que se han mencionado para mejorar el carcter contracclico de la poltica fiscal, es la posibilidad de mejorar el diseo de programas focalizados con respecto al ciclo econmico. Desde el punto de vista de la proteccin social quiz convenga aumentar el carcter contracclico de algunas partidas de gastos

focalizados o las transferencias que tienen ms incidencia en la poblacin ms pobre. Cabe sealar que una de las alternativas para no alterar la dinmica del gasto total a lo largo del ciclo podra ser aumentar el carcter procclico o la flexibilidad del resto del gasto fiscal, para lo cual habra que disminuir la inercia de gran parte del gasto total, lo que en muchos casos suele no ser factible, por ejemplo, cuando se trata de gastos de personal o previsionales, lo que dificulta an ms el logro de esta meta.5 Sin embargo, si ello se lograra podra conciliarse un crecimiento del gasto total acorde con los ingresos estructurales, y al mismo tiempo aumentar el carcter contracclico del gasto social focalizado. Aunque esta situacin corresponde ms bien a una falta de flexibilidad del gasto fiscal es importante tenerla en cuenta debido a que podra limitar la eficacia de la poltica fiscal como mecanismo de proteccin social de los ms pobres.

III
El sistema de proteccin social y la poltica fiscal
Las primeras formas de proteccin social que se aplicaron en Chile correspondieron al concepto de cuestin social acuado a fines del siglo XIX. Entre dicho perodo y las primeras dcadas del siglo siguiente se fueron formando las primeras redes de atencin y proteccin social. Entre las iniciativas adoptadas cabe mencionar los proyectos de ley para la construccin de viviendas obreras y la aprobacin de incentivos tributarios para la construccin, la educacin bsica obligatoria y el cdigo sanitario (Arellano, 1985). Ellos fueron algunos de los primeros pilares de una red social que en 2002 represent ms de 16% del PIB. En el rea de la proteccin social, en especial de los sistemas tradicionales y contributivos, las llamadas leyes sociales, promulgadas en el primer gobierno de Arturo Alessandri (1924) fueron las primeras medidas de previsin social aplicadas en Chile y se basaron en la experiencia o modelo alemn diseado por Bismarck el siglo anterior. Se trataba de seguros sociales diferenciados por profesiones. Una segunda etapa, que se extiende de los aos sesenta hasta 1980, responde a las orientaciones de universalizacin de la seguridad social formuladas en el Plan Beveridge. La tercera etapa, actualmente en curso, se inicia en 1980 y privilegia una concepcin privatizadora de la gestin de los mecanismos de proteccin (Arenas de Mesa, 2000). En la actualidad, coexisten en una curiosa mezcla una estructura de seguros sociales al estilo del modelo primitivo germano en extincin respecto de la generalidad, consistente en los regmenes de pensiones diferenciados por rama profesional que operan el sistema pblico de pensiones (INP) y que sigue plenamente vigente en lo que atae al sector castrense; un conjunto de seguros sociales universales, muchos de los cuales poseen elementos de asistencia social, que responden a la concepcin de seguridad social de Beveridge y, finalmente, seguros administrados por el sector privado, ya sea de carcter nico, como las administradoras de fondos de pensiones (AFP) en materia de pensiones o bien alternativos u opcionales, como las instituciones de salud previsional (isapres) en el campo de la salud.

5 En 2001, el gasto previsional y el gasto en personal representaron cerca de 48% del gasto total del gobierno central de Chile.

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El hecho de que en Chile haya ms de tres millones de personas en situacin de pobreza (encuesta de caracterizacin socioeconmica nacional (CASEN) del ao 2000) plantea desafos importantes para el fortalecimiento del sistema de proteccin social en el futuro. El deterioro de los resultados en materia de reduccin de la pobreza registrado entre 1998 y 2000 como consecuencia del panorama econmico internacional adverso revela la importancia de la tarea. Entre 1990 y 1998, la proporcin de personas en situacin de pobreza disminuy de 38,6% a 21,7% de la poblacin total, mientras que en 2000 la incidencia de la pobreza slo cay a 20,6%, en circunstancias de que la tasa de indigencia descendi de 12,9% a 5,6% entre 1990 y 1998, aunque en 2000 se elev levemente, a 5,7%. Para hacer frente a los nuevos desafos, el sistema de proteccin social deber emprender un proceso de modernizacin y puesta en prctica de un nuevo orden institucional. Los esfuerzos de las redes de proteccin debern coordinarse y administrarse ms eficientemente y la institucionalidad deber ser ms flexible y descentralizada. La compilacin de informacin y la posterior creacin de un sistema de informacin de proteccin social debern ser los pilares fundamentales que, junto con una nueva institucionalidad pblica de las polticas de proteccin social, permitirn construir y consolidar un nuevo orden social en Chile (Arenas de Mesa y Benavides, 2003).
1. Gasto pblico y pobreza

Uno de los objetivos principales de la poltica fiscal ha sido el desarrollo y el financiamiento estable de las

polticas sociales y del sistema de proteccin social. Por su parte, la reduccin de la pobreza y de la indigencia y la lucha contra las inequidades han sido los ejes de la poltica social. Sin embargo, la pobreza an es una realidad y los pobres siguen sin poder satisfacer sus necesidades bsicas y vulnerables a que sus ingresos disminuyan drsticamente. Entre 1990 y 2001, el tamao del Estado, medido como la participacin del gasto pblico en el PIB, se elev de 20,2% a 23,5% (grfico 2). En Chile, durante los aos noventa se introdujeron grandes reformas sociales y se emprendi un importante nmero de nuevos programas. Al respecto, entre 1990 y 2000 el gasto social aument en promedio un 7,9% real anual, mientras que en el mismo perodo el gasto total del gobierno central creci en promedio un 6,6% real anual. Al analizar la composicin sectorial del gasto social se destaca el crecimiento real del gasto en educacin, que tuvo un incremento anual promedio de 10,6%. Le sigue el gasto en salud, que en el mismo perodo creci en promedio un 9,4% anual. Con este ritmo de crecimiento, el gasto social ha aumentado significativamente su participacin en el gasto total, pasando de 61,4% en 1990 a 69,9% en 2001 (grfico 3). De acuerdo con lo anterior, la composicin sectorial del gasto social revela un incremento de la participacin del gasto en educacin de 20% a 26% y un incremento de la participacin del gasto en salud de 15% a 18% en el perodo. A su vez, la participacin del gasto en previsin en el gasto social se redujo de 49% a 40% y la del gasto en vivienda de 7% a 6%. El crecimiento del gasto social signific que

GRAFICO 2

Chile: Gasto social y gasto pblico total como porcentaje del PIB, 1990-2001

30 25
20,2 20,6 20,3 20,5 21,3 19,9 18,6 19,6 19,9 22,6 22,4 23,5

20

Porcentaje

15
14,0 15,4

15,6

16,4

10 5 0 1990

12,4

12,5

12,5

13,0

12,8

12,1

12,9

13,1

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Gasto total
Fuente: Direccin de Presupuestos (2000 y 2001).

Gasto social

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entre 1990 y 2001 ste pas de 12,4% a 16,4% del PIB (grfico 2). Desde el punto de vista social, se han logrado resultados positivos tales como reducir la pobreza de 38,6% de la poblacin en 1990 a 20,6% en 2000, y la indigencia de 12,9% en 1990 a 5,7% en 2000 (grfico 4). En relacin con el total de hogares, en el mismo perodo

la pobreza disminuy de 33,3% a 16,6% (entre 1990 y 2000), y la indigencia de 10,6% a 4,6% de los hogares. Entre 1990 y 2000 la evolucin de la brecha promedio entre los ingresos de la poblacin total y los pobres e indigentes se redujo significativamente, de 14,8 a 7,1 veces en el caso de la pobreza y de 4,3 a 2,1 veces en el de la indigencia.

GRAFICO 3

Chile: Gasto social como porcentaje del gasto pblico total, 1990-2001a
72 70 68
66,0 67,9 65,7 65,9 69,5 69,9

66

65,3 64,2 63,3 61,4 60,6 61,7

Porcentaje

64 62 60 58 56 54 1990 1991 1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Fuente: Direccin de Presupuestos (2001 y 2002).

a

Considera el gasto del gobierno central.

GRAFICO 4

Chile: Evolucin de la incidencia de la pobreza y de la indigencia (Porcentaje de la poblacin total) 45 40 35

38,6 32,6 27,5 23,2 21,7

Porcentaje

30 25 20 15 10 5 0 1990 1992
12,9 8,8 7,6

20,6

5,8

5,6

5,7

1994 Indigentes

1996 Pobres

1998

2000

Fuente: MIDEPLAN (2001).

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2.

Cobertura del sistema de proteccin social segn la funcin

El sistema de proteccin social puede clasificarse segn sus funciones respecto de la vejez, la supervivencia, la discapacidad, los accidentes y enfermedades del trabajo, la familia (nios y enfermedades), la salud, la salubridad pblica, el empleo, el desempleo, la pobreza y la exclusin social. El cuadro 2 analiza la cobertura de las funciones que cumple el sistema segn grupos seleccionados de la poblacin. Los trabajadores dependientes estn cubiertos por todos los programas de la red de proteccin social, no as los trabajadores por cuenta propia, que dependern, entre otros factores, de su afiliacin y de su aporte real al sistema. En este sentido, tanto los sistemas contributivos como los no contributivos tienen distintos requisitos, en especial de evaluacin socioeconmica cuando se trata de sistemas no contributivos. El sistema de proteccin social de los sectores informales, trabajadores familiares, temporales e independientes, es inferior al de los trabajadores dependientes, lo que se explica, entre otros factores, por las caractersticas de la poblacin y del mercado de trabajo en el momento en que se establecen los programas. Al

respecto, uno de los desafos que se plantean para el futuro es la necesidad de evaluar modificaciones o rediseos que se introduzcan al sistema para enfrentar la situacin de estos grupos poblacionales.
3. El sistema de proteccin social y su efecto distributivo

En 2002 haba alrededor de 1.884.500 personas menos que se encontraban en situacin de pobreza que en 1990. Sin embargo, la desigualdad se ha mantenido prcticamente sin variaciones. La distribucin del ingreso autnomo muestra que entre 1990 y 2000 el primer decil (menores ingresos) pas de 1,4% del ingreso total a 1,1%, mientras que el dcimo decil (mayores ingresos) ascendi de 42,2% a 42,3% en el mismo perodo. La distribucin del ingreso monetario, que incluye los ingresos autnomos y los subsidios monetarios, contina siendo bastante regresiva. En el perodo 1990-2000, el primer decil pas de 1,6% a 1,5% del ingreso total, mientras que el dcimo decil pas de 41,8% a 41% en igual perodo. En 1990, el coeficiente de Gini de esta magra distribucin fue de 0,58 y 0,57 para los ingresos

CUADRO 2

Chile: Cobertura de la proteccin social por grupos de poblacin Grupos poblacionales Vejez Supervivencia Discapa- Enfermedades cidad y accidentes del trabajo x xa xa xa xc xc xa x xb xb xb Funcin Familia Enfermedades Salud Desempleo Pobreza y nios pblica exclusin social x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

Personas con contrato de trabajo Trabajadores independientes Trabajadores independientes no agrcolas y miembros de la familia ayudantes Trabajadores agrcolas independientes y miembros de la familia ayudantes Desempleados que perciben algn beneficio para desempleados Desempleados que no perciben beneficios para desempleados Adultos dependientes de personas empleadas (esposas econmicamente inactivas, parientes) Hijos de personas empleadas Otros econmicamente inactivos

x xa xa xa xc xc xa

x xa xa xa xc xc xa x

x x x

x x x

x x x

x x x

Fuente: Arenas de Mesa y Benavides (2003).

a

Tienen derecho a prestaciones contributivas tales como pensiones de vejez, supervivencia o invalidez slo si han voluntariamente realizado las cotizaciones requeridas. De lo contrario, slo tienen acceso a postular a pensiones asistenciales. Pueden tener derecho a las prestaciones que contempla la ley de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales los trabajadores independientes y los trabajadores familiares que se acogen voluntariamente al sistema y pagan cotizaciones. c Tienen derecho a prestaciones contributivas como pensiones de vejez slo si previamente en los perodos ocupados han realizado las cotizaciones requeridas.
b

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GRAFICO 5

Chile: Composicin de los ingresos de los hogares por quintil de ingreso autnomo per cpita del hogar segn tipo de ingreso, 2000 (Porcentaje)
Subsidios en bienes y servicios 37,2% Ingreso autnomo 54,2% Subsidios monetarios 8,6% Quintil I Subsidios en bienes y servicios 0,2% Subsidios monetarios 0,1%

Ingreso autnomo 99,8% Quintil V

Fuente: MIDEPLAN (2001).

autnomos y monetarios, respectivamente, cifras que en el caso de estos indicadores se mantuvieron en 2000. Cuando se utiliza el ndice 20/20 (quintiles), que muestra la relacin entre el promedio de los ingresos autnomos del quinto y primer quintil aumenta de 14 a 15,3 veces entre 1990 y 2000, mientras que en el mismo perodo para el ingreso monetario esta relacin aumenta de 12,9 a 13,2 veces.6 El estancamiento de la distribucin del ingreso ha dado lugar a una polmica respecto de los mecanismos de que dispone la sociedad para hacer frente a un problema de esta magnitud que potencialmente cuestiona el funcionamiento del modelo econmico y social. En este contexto, entre 1990 y 2000 la poltica social contribuy a mejorar la distribucin del ingreso. Los subsidios monetarios que otorga el Estado se encuentran altamente focalizados en los quintiles de bajos ingresos. Por esta razn, al incluir las transferencias monetarias que realiza el sector pblico se observa una mejora en la distribucin del ingreso. Cuando se consideran los ingresos monetarios, es decir, el ingreso autnomo ms las transferencias monetarias del Estado en la forma de pensiones asistenciales, subsidios de cesanta, subsidios nicos familiares, asignaciones familiares, subsidios de agua potable y otros, la distribucin del ingreso mejora en cada ao entre 1990

6 MIDEPLAN,

encuestas

CASEN

de los aos 1990 y 2000.

y 2000. En particular, en 2000 se produce la mayor contribucin del gasto social al mejoramiento de la distribucin del ingreso. El ingreso promedio del 20% ms rico de la poblacin en relacin con el del 20% ms pobre pas de 15,3 a 13,2 veces al considerar los subsidios monetarios. En 2000, los subsidios monetarios representaron slo 14% de los ingresos monetarios del primer quintil de ingreso autnomo, 4,3% del ingreso monetario del segundo quintil y 1,7% del ingreso monetario del tercer quintil. Segn la encuesta CASEN del ao 2000, al valorizar el aporte monetario de los principales programas de salud y educacin, la distribucin del ingreso mejora significativamente debido a la focalizacin de estos programas. Por ejemplo, en 2000 los subsidios en bienes y servicios representaron casi un 59% del ingreso monetario del primer quintil; en el segundo quintil de ingreso autnomo estos representaron un 23% del ingreso monetario y en el tercer, un 11%. Al corregir la distribucin del ingreso, incorporando los subsidios monetarios y la valorizacin de los subsidios en bienes y servicios, en 2000 la relacin entre el promedio de ingresos del quinto y primer quintil de ingreso autnomo cay de 15,3 a 8,3 veces. Estas cifras muestran el importante efecto progresivo de las polticas sociales, que si bien no se refleja significativamente en trminos de los ingresos monetarios, se traduce en una mejor distribucin del total de los ingresos, que incluye la valoracin de los subsidios en bienes y servicios (grfico 5).

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IV
Poltica fiscal, pasivos contingentes e institucionalidad de la poltica social
1. Papel de la poltica fiscal en el desarrollo de la institucionalidad de la poltica social

a)

Alcances de la poltica fiscal Junto con la poltica monetaria y cambiaria, la poltica fiscal desempea un papel crucial en la generacin de las condiciones para el crecimiento econmico del pas, que es uno de los pilares fundamentales para alcanzar un nuevo nivel de desarrollo. En particular, la poltica fiscal favorece el crecimiento econmico mediante su funcin estabilizadora de corto plazo y el compromiso de sostenibilidad a largo plazo. Al mismo tiempo, la poltica fiscal cumple una funcin preponderante en el financiamiento del gasto social, que en 2002 represent ms del 70% del gasto pblico total. En forma complementaria con el desarrollo econmico, al Estado le corresponde una responsabilidad en el desarrollo social y cultural del pas que se expresa en el apoyo a la generacin de mayores oportunidades para las personas y la construccin de una red de proteccin social, especialmente para los que no tienen acceso adecuado a los bienes y servicios bsicos y se encuentran ms marginados. En esta lnea se incluyen, entre otras, las polticas sociales sectoriales de educacin, salud, vivienda y previsin, y polticas sociales transversales tales como el desarrollo pleno de la mujer y de los nios en riesgo social y la erradicacin de la pobreza. Es fundamental que la poltica fiscal proporcione un financiamiento estable para el desarrollo de estas polticas de una manera permanente y eficaz, velando por la mayor eficiencia del gasto pblico y del impacto de los distintos programas en la poblacin beneficiaria. A manera de ejemplo, cabe mencionar los proyectos de ley que se tramitan en el Congreso relacionados con la reforma de la salud y la creacin del sistema bsico de proteccin social Chile Solidario. En el primer caso, la poltica fiscal no slo se ha preocupado de establecer los marcos presupuestarios para desarrollar un rgimen de garantas en salud, sino que est prestando importancia a la definicin de los lineamientos bsicos del modelo de atencin de salud deseado. Esto se ha traducido en un sinnmero de decisiones relativas al

fortalecimiento de la institucionalidad de la atencin primaria, el mejoramiento de la gestin hospitalaria, la implementacin de un sistema de remuneraciones ligado al desempeo de los funcionarios y el desarrollo de metas sanitarias. En el caso del sistema Chile Solidario, se ha apostado por la creacin de un nuevo sistema de proteccin social para enfrentar la pobreza extrema desde una perspectiva integral, que va ms all de la simple entrega de recursos para su funcionamiento. En efecto, a travs de su red nacional, el sistema Chile Solidario supone que el Estado participe activamente en la identificacin de las familias ms necesitadas, de tal modo que los beneficios, subsidios y prestaciones pblicas efectivamente favorezcan a quienes ms los necesitan. Ello implica, adems, tratar de articular las redes y servicios sociales del gobierno y de la oferta pblica para los ms pobres, de tal modo que puedan satisfacerse las necesidades especficas de cada familia mediante un trabajo directo y personalizado con cada una de ellas. Si se considera que ms del 70% del gasto pblico corresponde a gasto social, puede concluirse que da a da se toman diversas decisiones estratgicas sobre la orientacin de las polticas del gobierno que van ms all de la simple asignacin de los recursos. Implican tambin decisiones respecto de la manera en que se organiza y estructura el sector pblico en sus diversas funciones. En efecto, la optimizacin del uso de los recursos fiscales no es independiente de la institucionalidad existente, pues la mayora de las veces sta condiciona la eficiencia del gasto pblico en los programas sociales. b) Avances y desafos La institucionalidad pblica de los programas sociales es consecuencia de un conjunto de factores, entre los que cabe destacar los principios fundacionales del Estado moderno, las reformas estructurales de las dcadas pasadas y las polticas fiscales aplicadas en los ltimos aos. Las bases institucionales del Estado han permitido constituir un aparato pblico amplio, estable y funcional para las prioridades sociales. Mediante la

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actividad estatal se han abordado tareas bsicas en reas tales como educacin, salud, vivienda, previsin y proteccin social. Junto con ello, el Estado ha intervenido y regulado en forma activa y creciente la vida econmica y financiera del pas. La evolucin del desarrollo estatal ha significado un giro en el tipo de desarrollo de la actividad pblica, que se ha traducido principalmente en una reduccin significativa de las funciones productivas del Estado y en una redefinicin de funciones con el sector privado, que en el mbito de la prestacin de servicios sociales es especialmente drstica. Junto con ello, el proceso de ajuste fiscal de los aos ochenta implic un duro aprendizaje de la importancia del control del gasto pblico y de la disciplina fiscal. En el perodo 1990-2003 se ha logrado profundizar esa disciplina fiscal, al mismo tiempo que se han fortalecido las funciones reguladoras y fiscalizadoras, la subcontratacin de servicios, la recuperacin de las condiciones de trabajo en el sector pblico, y la creacin y fortalecimiento de diversos programas sociales. Los actuales desafos apuntan a la asignacin eficiente de los recursos fiscales en los programas pblicos y sociales desde el punto de vista microeconmico. Al respecto, hay consenso en que la responsabilidad de la autoridad financiera del sector pblico no consiste tan slo en gastar en condiciones de restriccin presupuestaria, sino que en gastar en forma eficiente. Para ello es importante reconocer que las propias normas de administracin financiera son determinantes para la adecuada gestin de las instituciones pblicas. La forma en que se entregan los recursos y las responsabilidades y compromisos que vinculan a la autoridad financiera con los rganos gestores determinan en gran medida la eficiencia global de la asignacin y uso de los fondos pblicos. A diferencia de otros pases, los cambios que se requieren respecto de la institucionalidad pblica no se relacionan con esfuerzos por disminuir la dotacin de personal o reducir dficit fiscales crnicos, sino ms bien con incorporar sistemas y procedimientos de gestin que garanticen el uso ms eficiente posible de los recursos pblicos y que potencien el impacto agregado de las polticas sociales en la poblacin beneficiaria. Por otra parte, la suma de prestaciones y programas individuales no necesariamente constituye un sistema de proteccin social. ste es un problema que tambin afecta a la mayora de los pases de Amrica Latina, entre otras razones, por la falta de una institucionalidad compartida, de una red de informacin que vincule los servicios de acceso, de una coordinacin

de organismos ms profunda y de criterios de elegibilidad compartidos. Estas carencias redundan en la duplicacin de funciones y en costos administrativos que se traducen en ineficiencias del sistema. Las prestaciones muchas veces se concentran y radican en los beneficiarios mejor conectados a la red social, con el consiguiente problema de falta de cobertura de la poblacin potencialmente beneficiaria que se encuentra ms marginada. Ms importantes an son las prdidas de sinergia entre los distintos organismos debido a la falta de coordinacin. Para superar los problemas anteriores hay que generar directrices claras en virtud de las cuales se atribuya un papel preponderante a la poltica fiscal. La elevada dispersin institucional y programtica de la accin pblica es un desafo que hay que abordar, a lo que la autoridad financiera del Estado puede y debe contribuir desde una ptica integral y transversal por conducto de las funciones que desempean actualmente los distintos ministerios, servicios y programas sociales. Esto es particularmente relevante si se considera que en la actualidad existen cerca de 400 programas sociales, en los cuales participan casi 80 instituciones diferentes. Al menos 40 de ellos pueden calificarse de programas de proteccin social. La accin desarrollada por estos programas y organismos del aparato pblico ha permitido aumentar el acceso de los ciudadanos de todo el territorio nacional a los servicios sociales bsicos. Sin embargo, hay que profundizar los avances no slo desde la ptica de la cobertura, sino tambin desde un punto de vista estratgico en que predomine el mejoramiento de la calidad de estas distintas dimensiones de la accin pblica. Para ello, en los ltimos aos, se ha desarrollado y perfeccionado un sistema de control de la gestin que comprende, entre otras cosas, instrumentos tales como indicadores de desempeo, evaluaciones institucionales y de programas, fondos concursables para el financiamiento de inversiones y programas pblicos, programas de mejoramiento de la gestin (PMG) y balances de gestin integral (BGI).7 Sin perjuicio de estos avances, hay que mejorar los estndares de calidad con que funciona actualmente el sector pblico, para lo cual, entre otras cosas, hay que centrar la atencin en sus productos y servicios y reordenar su funcionamiento interno.

Para ms detalles, vase Direccin de Presupuestos (2002).

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Esto comprende la necesidad de fortalecer los pilares en que se sustenta un sistema bsico de proteccin social: la coherencia y el acceso informado a los beneficiarios; la atencin preferente a la familia; la focalizacin efectiva en los grupos ms necesitados; el desarrollo de mecanismos de seleccin y condiciones de elegibilidad coherentes entre los diversos programas, y la existencia de una institucionalidad estatal adecuada y consistente para ello (Arenas de Mesa y Benavides, 2003). En estas materias, a la poltica fiscal le corresponde armonizar el mantenimiento de los equilibrios fiscales y generar un mayor protagonismo y responsabilidad de los servicios pblicos, y no de la autoridad central. Asimismo, es preciso profundizar las medidas modernizadoras del proceso presupuestario y crear y mejorar los mecanismos que estimulan el desarrollo de la gestin pblica.
2. Pasivos contingentes y sostenibilidad de las polticas de proteccin social

a)

La importancia creciente de la dimensin intertemporal de las finanzas pblicas ha trado consigo un aumento de la atencin hacia la evaluacin y la gestin del riesgo fiscal asociado a los efectos de los activos y pasivos del sector pblico sobre los flujos futuros de ingresos y gastos. Dada la escasa atencin prestada al tema en el pasado, todava persisten problemas respecto de la valoracin, cuantificacin y gestin fiscal de estos efectos o compromisos de mediano plazo. Hay pases en que se ha ejercido una rgida disciplina en el control del gasto y en que no ha ocurrido lo mismo con los compromisos financieros explcitos o implcitos que tarde o temprano se manifiestan. Al respecto, un tema de particular relevancia es el de los pasivos contingentes del sector pblico, que pueden pasar inadvertidos hasta que ellos se materializan, con posibilidades escasas o nulas de ser neutralizados con acciones de corto plazo. Desde el punto de vista de la proteccin social, el tema tiene singular relevancia puesto que de no realizarse una correcta previsin de los compromisos fiscales futuros, se corre el riesgo de tener que sacrificar en un momento dado recursos destinados a fines sociales para cubrir pasivos que van hacindose efectivos y crecientes en el tiempo. De ah la importancia de considerar el manejo de los pasivos contingentes como parte de los aspectos de mediano plazo de las polticas de proteccin social.

Riesgos fiscales de mediano plazo y pasivos contingentes Los distintos tipos de pasivos del sector pblico pueden clasificarse segn el riesgo fiscal asociado a cada caso, de acuerdo con dos dimensiones complementarias. La primera de ellas corresponde al carcter explcito o implcito de los pasivos y la segunda, a su condicin de pasivos directos o contingentes (Polackova, 1998). Se entiende por carcter explcito de un pasivo el que sea reconocido contractual o legalmente. En cambio, hablamos de pasivos implcitos cuando lo que impera es ms bien una obligacin moral o una declaracin de objetivos como, por ejemplo, el compromiso de atender a los indigentes o a las personas que carecen de previsin. La clasificacin que atiende al carcter directo o contingente de los pasivos depende de la existencia de un suceso gatillador. Los pasivos directos deben enfrentarse en toda circunstancia, es decir, independientemente de que haya o no ocurrido un acontecimiento que lo haya provocado. Por su parte, los pasivos contingentes dependen de que se produzca un suceso determinado, por ejemplo, la quiebra o insolvencia de una institucin financiera. En la mayora de los pases, los pasivos directos explcitos son comnmente reconocidos, cuantificados y catalogados como pasivos. Ejemplo de ellos son la deuda pblica externa y los gastos contemplados en la Ley de Presupuestos. Por su parte, los pasivos directos implcitos casi siempre surgen como obligaciones del Estado derivadas principalmente de polticas pblicas de mediano plazo. En Chile, pertenecen a esta categora las pensiones asistenciales (PASIS), en cuyo caso, por existir una obligacin legal autodeterminada, el Estado tiene un compromiso implcito de carcter moral y social para con los indigentes que carecen de previsin. Los pasivos contingentes implcitos no estn reconocidos oficialmente y pueden ser producto de objetivos polticos declarados o de presiones polticas de grupos de intereses existentes en un determinado momento. Ejemplos de este tipo de pasivos son el rescate de la banca privada por el Estado cuando se produce una crisis financiera severa, los pasivos generados por el no pago de deudas no garantizadas por gobiernos locales, o la ayuda a vctimas de desastres naturales. Los pasivos contingentes explcitos, en tanto, corresponden a los que ms comnmente se han denominado pasivos contingentes propiamente tales. Ellos estn explicitados de antemano por ley o contrato, pero la generacin del gasto asociado y su magnitud dependen

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de que efectivamente se produzca un suceso determinado. Ejemplos de esta clase de pasivos son la garanta estatal de los depsitos, la garanta de obtencin de un ingreso mnimo en el caso de las concesiones y la garanta estatal de pago de una pensin mnima del sistema de pensiones administrado por el sector privado. El aumento experimentado por este tipo de pasivos en el ltimo tiempo se debe en gran medida a la tendencia a la modificacin del papel del Estado que, de financiar y proveer servicios directamente, pasa a garantizar el logro de determinados resultados por el sector privado. Por ello, adquiere creciente importancia incrementar los esfuerzos orientados a identificarlos y cuantificarlos sistemtica y permanentemente. Pasivos contingentes relevantes en el caso chileno En el caso chileno se han identificado en un primer anlisis cuatro pasivos contingentes de carcter relevante (Direccin de Presupuestos, 2001a). Ellos son los siguientes: i) La garanta de un ingreso mnimo en el caso de las concesiones: los contratos contemplan un ingreso mnimo por concepto de peaje, garantizado por el Ministerio de Obras Pblicas (MOP) para cada ao de operacin de la concesin. Si el ingreso efectivo es inferior al mnimo, el MOP debe enterar la diferencia hasta completar el mnimo; ii) La garanta estatal de los depsitos: las obligaciones bancarias correspondientes a depsitos y captaciones a plazo mediante cuentas de ahorro o documentos nominativos, o a la orden, realizados por personas naturales contemplan expresamente una garanta estatal del 90% si el banco cae en quiebra, con un tope de 108 UF por persona. Tambin existe una garanta estatal del 100% para depsitos en cuentas corrientes, depsitos a la vista u otros instrumentos financieros lquidos. La quiebra de las instituciones financieras constituye el evento incierto que le da el carcter de contingente a este pasivo; iii) Las demandas contra el Fisco: el Estado y las instituciones dependientes pueden ser demandadas judicialmente por particulares u organizaciones que se sientan lesionadas por su proceder. El hecho de que el Estado slo est obligado a indemnizar a los particulares si el fallo es adverso al Fisco las transforma en un pasivo contingente; iv) La garanta estatal de las pensiones mnimas del sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP): el sistema de AFP establece que si la pensin a que tiene derecho al jubilar un trabajab)

dor que ha cotizado al menos 240 meses es inferior a una pensin mnima, el Estado aportar la diferencia para garantizar dicha pensin cuando se agote la cuenta individual del trabajador. Esta obligacin asumida por el Fisco es de carcter subsidiario, ya que tiene por objeto enfrentar la contingencia de que los recursos acumulados por el trabajador en su cuenta de capitalizacin individual, ms su bono de reconocimiento si fuera el caso, no sean suficientes para financiar una pensin mnima cuyo valor es fijado por el propio Estado. Cabe sealar que este pasivo contingente no es la nica obligacin que surge para el Estado en relacin con el sistema de pensiones, ya que hay que considerar adems el dficit operacional del antiguo sistema pblico de pensiones, el pago de bonos de reconocimiento, las pensiones asistenciales (PASIS) y el dficit previsional militar correspondiente al dficit de las pensiones que pagan la Cajas de Previsin de las Fuerzas Armadas y de Carabineros. En la mayora de los casos, para cuantificar esos pasivos hay que distinguir entre el valor mximo que cada uno de ellos puede alcanzar y su valor esperado. En un primer anlisis efectuado por el Ministerio de Hacienda se muestran los valores totales correspondientes a los proyectos concesionados que implican garantas de ingresos mnimos, as como el gasto mximo en que podra incurrir el Estado por concepto de garanta estatal de los depsitos en la eventualidad de que quebraran todas las instituciones bancarias, estimado en un 28% del PIB. Asimismo, contiene las cifras pagadas por concepto de demandas contra el Fisco y las proyecciones del gasto correspondiente a la garanta estatal de las pensiones mnimas (Direccin de Presupuestos, 2001a). Cabe sealar que existe el compromiso de que junto con presentarse el proyecto de presupuestos 2004 se entregar al Congreso Nacional un informe financiero complementario que incluir, entre otros aspectos, informacin relativa a los pasivos contingentes. El informe financiero resultante se presentar en un formato estndar y contendr informacin sobre variables no recogidas directamente en el proyecto de Ley de Presupuestos, pero que en el futuro pueden constituir elementos de riesgo para el desempeo de las finanzas pblicas. Otro avance en esta direccin es la creacin de la Divisin de Finanzas Pblicas de la Direccin de Presupuestos que, entre otras funciones, se encarga de supervisar y administrar los activos financieros de las empresas pblicas y la relacin con organismos bancarios multilaterales entre otras labores.

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Comentarios finales
1. Modernizacin de la poltica fiscal

Los desafos relacionados con la implementacin, medicin y evaluacin de la poltica fiscal son especialmente relevantes para pases en desarrollo como Chile. El manejo de las finanzas pblicas con un enfoque intertemporal y contracclico, como elemento central de una estrategia de proteccin social, exige avanzar hacia una mejor medicin, supervisin y manejo de los pasivos contingentes y sus efectos de mediano plazo. Lo anterior es particularmente relevante si se considera que en la mayora de los pases las obligaciones contingentes corresponden a programas no contemplados en el presupuesto. Esta condicin ha permitido en ocasiones utilizar este tipo de pasivos como una forma de impulsar programas sin afectar el balance fiscal de corto plazo. Sin embargo, hay que considerar que a mediano y largo plazo estas obligaciones contingentes incrementan de manera significativa el riesgo fiscal y exponen al Fisco a situaciones que pueden llegar a desestabilizar las finanzas pblicas y, en consecuencia, disminuir la capacidad de la poltica fiscal de desempear un papel preponderante en la proteccin social de las personas ms vulnerables. Por tal motivo, es preciso profundizar las metodologas y prcticas de gestin fiscal relacionadas con el manejo de los pasivos contingentes. Ello requiere, por ejemplo, aumentar la transparencia de la informacin relativa a las obligaciones extrapresupuestarias y avanzar de presupuestos de caja a presupuestos de base devengada que incluyan las obligaciones contingentes. En este contexto, la poltica fiscal cumple una funcin decisiva en el diseo institucional de los sistemas de proteccin social no slo para lograr el financiamiento estable y sostenido de estos programas en el tiempo, sino que mediante la aplicacin de diseos institucionales compatibles con las capacidades financieras y fiscales y que satisfagan eficientemente las necesidades de los ms desprotegidos.
2. Desafos del sistema de proteccin social

En el decenio de 1990, la evolucin de los indicadores sociales en los distintos sectores muestra progresos significativos en la calidad y equidad del gasto social y

mejoras en su focalizacin. Adicionalmente, las polticas que velan por la estabilidad macroeconmica y social se implementaron coordinadamente, por lo que se ha sostenido que la poltica fiscal de los aos noventa fue un factor relevante en la construccin de la estabilidad econmica y poltica. El sistema de proteccin social se enfrenta tambin a nuevos desafos como, por ejemplo, la transicin demogrfica y la incorporacin creciente de las mujeres al mercado laboral. Estos cambios sumados al estancamiento de la tasa de indigencia en 1996, 1998 y 2000, sugieren la necesidad de concebir y aplicar una nueva estrategia para que los instrumentos y polticas destinados a favorecer a la poblacin en extrema pobreza puedan alcanzar el objetivo de entregar una red bsica de proteccin social. En este marco de referencia, en Chile habra que modernizar el sistema de proteccin social y poner en prctica un nuevo orden institucional. En este sentido, uno de los principales desafos consiste en un rediseo institucional que fortalezca y ordene la institucionalidad estatal encargada del sistema bsico de proteccin social y que contemple una revisin exhaustiva del conjunto de subsidios, transferencias, fondos y programas de apoyo actualmente existentes, que difieren a la vez de las lneas centrales de los ministerios sectoriales (educacin, salud y vivienda) y de los programas contributivos de la seguridad social, y desarrollar a partir de ellos un sistema de proteccin social bajo la responsabilidad de una sola institucin, lo que corresponde al concepto de ventanilla nica. Este principio de ventanilla nica debiera reordenar el nuevo sistema de proteccin social y aplicarse tanto a nivel institucional macro como a nivel micro en la atencin de beneficiarios. El nivel macro implica concentrar la gestin, los recursos y el diseo de polticas de la red de proteccin social en una sola institucin. A nivel micro la atencin de los beneficiarios permitir integrar mejor distintos mbitos de la accin pblica, simplificar el acceso a las prestaciones al eliminar ventanillas innecesarias y actuar de manera integrada, de tal modo de mejorar la focalizacin y la eficiencia de la proteccin social. La superacin del desafo de reducir la indigencia depender en gran medida del ordenamiento institucional que determine cmo y dnde han de

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entregarse los beneficios, a lo que hay que agregar una especial preocupacin por la forma en que estos instrumentos llegan efectivamente a los beneficiarios. Para disminuir la indigencia, posiblemente no baste con ofrecer instrumentos y beneficios, tambin es necesaria la aplicacin de un enfoque proactivo, centrado en la demanda y en los beneficiarios, lo que puede aumentar la eficiencia de los mecanismos diseados. Esta bsqueda de la demanda, que necesariamente deber contener un fuerte componente local, deber adems estar adecuadamente coordinada con la ventanilla nica antes descrita. Otro principio que habra que considerar al disear un nuevo orden institucional es el cambio de unidad o ncleo de focalizacin. La unidad de referencia para focalizar la accin pblica debera ser la familia, y no el individuo. De esta manera, se podra mejorar la focalizacin de la proteccin social remitindose a un concepto de ingreso familiar que tenga en cuenta una realidad familiar determinada, percibida como un conjunto global que mantiene vinculaciones estrechas, y no como la suma de realidades individuales independientes. En el mismo sentido se orienta el criterio de focalizacin, que es el tercer principio clave del nuevo orden institucional del sistema bsico de proteccin social. Si bien actualmente la gran mayora de los programas de proteccin social son altamente focalizados, an existen importantes desafos por enfrentar en esta materia. Los resultados en materia de proteccin social logrados en los aos noventa revelan la importancia de una adecuada focalizacin y los efectos redistributivos que pueden tener los programas de proteccin social. La evidencia internacional muestra que en economas con iguales tasas de crecimiento el proceso de superacin de la pobreza puede tener ritmos diferentes. Ello se explica, en buena medida, por las diferencias en la concentracin del ingreso y la velocidad en que este mejora (CEPAL 2002). En el futuro, uno de los elementos clave para lograr resultados exitosos en materia de reduccin de la pobreza ser la adecuada focalizacin de los beneficios del sistema de proteccin social. Mientras ms focalizada est la accin pblica, mayores y ms rpidos sern los resultados en materia

social. Al respecto, el sistema de proteccin social debera dar prioridad a la poblacin indigente y la poblacin pobre, en especial la poblacin rural. Junto con el rediseo institucional del sistema de proteccin social ser indispensable reforzar, profundizar y en algunos casos aplicar sistemas de informacin sobre las polticas de proteccin social. El mecanismo de seleccin actualmente utilizado, la ficha CAS II, deber formar parte de este proceso de adecuacin para satisfacer correctamente las nuevas demandas de informacin y la eficiente focalizacin de los programas sociales. Un nuevo sistema de informacin y seleccin permitira perfeccionar la evaluacin y el seguimiento de las polticas sociales, as como hacer frente a los procesos de transicin econmica, demogrfica y social, que requerirn de sistemas de proteccin social en permanente revisin y evolucin. Este tipo de diseo favorecer una mayor integracin de las polticas pblicas, as como la coordinacin de los esfuerzos sectoriales, y evitar la duplicacin de esfuerzos y el derroche de recursos pblicos. La red bsica de proteccin social slo estar potencialmente limitada por las restricciones presupuestarias, puesto que son stas las que limitan el valor de las prestaciones y el nmero de nuevos beneficiarios, por ejemplo, del sistema de pensiones asistenciales y del subsidio familiar. Una manera de modernizar la red de proteccin social sera entregar ms beneficios a quienes renan mayores calificaciones en el caso de la extrema pobreza, reafirmar sus derechos ante estos beneficios, lo que confirma an ms la necesidad de realizar un rediseo institucional para asegurar a estas familias sus derechos. La aplicacin de un enfoque de este tipo, unida a los dems desafos que enfrenta la red de proteccin social, son la base de una nueva estrategia en materia de poltica social para reducir la indigencia y la extrema pobreza. En sntesis, puede decirse que el gran desafo para resolver el problema de la pobreza y lograr un sistema de proteccin social estable e integrado que facilite a las personas el acceso a la igualdad de oportunidades es un proceso de desarrollo econmico sostenido. El desamparo social es un obstculo que se interpone a cualquier idea de alcanzar una sociedad democrtica.

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