BRESSER - Estratégia Nac de DSV (2006)

Revista de Economia Poltica, vol. 26, n 2 (102), pp.
203-230 abril-junho/2006
Estratgia Nacional e Desenvolvimento

LUIZ CARLOS BRESSER-PEREIRA*
National Strategy and Development. After a review of the concept of economic growth as a historical process beginning with the capitalist revolution and the formation of the modern national states, the author claims that growth is almost invariably the outcome of a national development strategy. Effective economic development occurs historically when the different social classes are able to cooperate and formulate an effective strategy to promote growth and face international competition. It follows a discussion of the main characteristics and of the basic tensions that such strategies face in the central countries which first developed, and in the underdeveloped countries, which, besides their domestic problems, confront major challenges in their relations with the rich countries. Key-words: strategy, development, underdevelopment, nation, state. JEL Classification: O10; O11
O desenvolvimento econmico um processo histrico de acumulao de capital e de aumento da produtividade por que passa a economia de um pas levando ao crescimento sustentado da renda por habitante e melhoria dos padres de vida da populao dos pases. O quadro econmico-social em que esse processo histrico tem incio o da Revoluo Capitalista, dessa transformao tectnica por que passaram os pases europeus, algumas ex-colnias inglesas e o Japo, entre o sculo quatorze e o sculo dezenove; o quadro poltico o da formao dos modernos estados-nao; o quadro cultural, o da transio para a modernidade. Terminada a Revoluo Capitalista, o desenvolvimento continua a ocorrer nesses pases, e se estende para novas levas de estados-nao, porque o capitalismo intrinsecamente dinmico. Entretanto, no h nada de assegurado em relao s taxas de desenvolvimento econmico. Em alguns pases o desenvolvimento ocorre de forma acelerada, em
* Professor da Fundao Getlio Vargas, So Paulo. E-mail: lcbresser@uol.com.br. Submetido: Outubro 2005; aceito: novembro 2005.
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outros se arrasta, e o pas entra em decadncia relativa. No longo prazo dificilmente regride, porque a acumulao de capital em uma economia tecnologicamente dinmica e competitiva como a capitalista passa a ser uma condio de sobrevivncia das empresas, mas as taxas de crescimento econmico so to dspares que fica claro que a sorte econmica dos estados-nao est longe de estar assegurada. Neste trabalho argumentarei que o fator fundamental a determinar a maior ou menor acelerao do desenvolvimento capitalista , em primeiro lugar, a existncia ou no de uma estratgia nacional de desenvolvimento, e, em segundo lugar, da qualidade dessa estratgia da coeso da nao e do acerto das instituies criadas e das polticas adotadas. A taxa de crescimento econmico de um pas depende da acumulao de capital e da incorporao de progresso tcnico produo que est ocorrendo em uma economia, que, por sua vez, depende das instituies formais (polticas, leis) e informais (prticas sociais ou usos e costumes) que cada sociedade nacional estiver adotando sejam antes favorveis do que contrrias ao desenvolvimento econmico. A literatura sobre desenvolvimento e instituies, desde Marx, sempre deu maior ateno s instituies que se opem ao desenvolvimento, provavelmente porque estavam pensando em instituies prcapitalistas impedindo a Revoluo Capitalista. Entretanto, desde os anos 40 do sculo passado, quando a moderna teoria do desenvolvimento econmico afinal se definiu, foi ficando claro que instituies positivas, que facilitem o processo de acumulao de capital e de incorporao de progresso tcnico, so fundamentais para o desenvolvimento. Neste trabalho pretendo salientar uma dessas instituies uma instituio informal que, por abarcar muitas outras, tem um papel central em todos os processos de desenvolvimento. Refiro-me s estratgias nacionais de desenvolvimento. Quando uma economia est em pleno processo de crescimento, sinal que seu governo, seus empresrios, tcnicos e trabalhadores esto trabalhando no quadro de uma estratgia de alguma forma consertada. Quando uma economia comea a crescer muito lentamente, seno a estagnar, sinal de que no conta com uma estratgia nacional de desenvolvimento digna desse nome. Organizarei este trabalho em sete sees para tratar do tema. Na primeira, identificarei o desenvolvimento como um processo que ocorre historicamente ao nvel dos estados-nao; na segunda, definirei o desenvolvimento econmico; na terceira, examinarei a liderana nos processos de desenvolvimento compartilhada por governos, empresrios e tcnicos; na quarta e na quinta seo discutirei, respectivamente, as estratgias nacionais de desenvolvimento nos pases centrais e nos pases perifricos; na sexta seo apresentarei as caractersticas comuns e na stima, as tenses ou contradies que enfrentam essas estratgias.
AS TRS REVOLUES O desenvolvimento econmico ocorre no quadro dos modernos estados nacionais. Para que a revoluo capitalista pudesse se desencadear, a partir do sculo onze, na Europa, foi necessrio que primeiro houvesse uma RevoluoAgrcola
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que, atravs do uso de arados com lminas de ferro e outras ferramentas capazes de cortar terras duras, viabilizou a explorao de terras altas e frteis mas no de aluvio que caracterizam esse continente,1 e produziu o excedente econmico necessrio para que trabalhadores pudessem ser transferidos para o comrcio e a indstria. Este excedente foi inicialmente investido em catedrais, palcios, e no comrcio de bens de luxo, primeiramente a nvel da prpria Europa, do Norte da frica e do Oriente Mdio, e, em seguida, a nvel mundial, deu origem Revoluo Comercial. Em conseqncia, surgem, em um primeiro momento, as cidadesestado burguesas do Norte da Itlia, da Alemanha e dos Pases Baixos. Entretanto, foi s a partir da associao da aristocracia com essa burguesia e a formao dos grandes estados nacionais na Inglaterra e na Frana que foi possvel s respectivas naes realizar sua Revoluo Nacional formarem seu estado-nao que seria a condio para a Revoluo Industrial. Para que a industrializao ocorresse em cada pas, no bastava, portanto, que a regio estivesse organizada em cidades-estado burguesas. Para que ganhasse carter de auto-sustentao configurando um efetivo desenvolvimento econmico, foi necessria a formao concomitante dos grandes estados e dos grandes mercados nacionais. Conforme assinala Polanyi, no houve nada de natural na passagem dos mercados locais para os nacionais:2 essa transio ocorreu como o resultado de uma estratgia poltica e econmica que resultou na formao dos modernos estados-nao. Atravs da definio de fronteiras seguras, os estados nacionais modernos estavam criando as condies necessrias para que os empresrios investissem na indstria e no progresso tcnico. Os antigos comerciantes podiam investir no mercado de longa distncia, que existia desde tempos imemoriais, mas a riqueza que da provinha era eminentemente instvel. Os comerciantes que do origem burguesia moderna comeam a investir em manufaturas, mas seu investimento limitado, continuando a produo a ser organizar de forma tradicional. J o investimento na indstria, envolvendo custos pesados e a adoo de tcnicas modernas de produo, s podia ocorrer no quadro de um grande mercado assegurado por um estado-nao. Celso Furtado, interpretando livremente Marx, props que a idia do desenvolvimento se constitui em dois momentos histricos e est intimamente relacionada com o processo de racionalizao que caracterizar o mundo moderno. Em um primeiro momento, a racionalidade se define pelo objetivo econmico definido com clareza (o lucro), e pela definio da acumulao de capital como meio de atingi-lo. Esse o momento da Revoluo Comercial. Em um segundo momento, com a Revoluo Industrial, a racionalidade se expressa em um meio mais especificamente racional de alcanar o lucro: acelerao do progresso torna a sistemtica incorporao de novas tecnologias e o conseqente aumento da produtividade, uma condio de sobrevivncia das empresas.3 Em outras palavras, o
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Landes, 1999: 41. Polanyi, 1944. Furtado, 1961.
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que hoje chamamos de desenvolvimento econmico configurava-se pela primeira vez historicamente. E definia-se a estratgia de alcan-lo. Entretanto, nessa anlise faltava uma terceira transformao fundamental, que ocorreu entre as duas citadas: a Revoluo Nacional, ou, mais precisamente, a formao dos estados nacionais. a partir do momento em que as naes se dotam de estados e formam estados-nao que a industrializao se viabiliza. So os estados-nao e seus governos que sero os condutores do processo de desenvolvimento, atravs da definio de instituies necessrias ao desenvolvimento capitalista, como a garantia da propriedade e dos contratos, a proteo da indstria nacional, e os mais variados sistemas de estmulo ao investimento produtivo, e tambm atravs da institucionalizao da educao pblica universal que permitir o aumento da produtividade em toda a economia.4 So os empresrios que, ao nvel de cada empresa, iro fazer a diferena atravs da atividade inovadora visando obter vantagens monopolsticas principalmente pela incorporao sistemtica de progresso tcnico produo.5 Em todo esse processo, atravs de um demorado processo de institucionalizao poltica e econmica, empresrios, a burocracia do estado e polticos eram os grupos sociais chave no processo da definio de estratgias nacionais de desenvolvimento que iam mudando medida que mudavam as caractersticas estruturais da economia e da sociedade. O desenvolvimento econmico assim um fenmeno histrico relacionado, de um lado, com a formao dos estados nacionais ou estados-nao, e, de outro, com a acumulao de capital e a incorporao de progresso tcnico ao trabalho e ao prprio capital realizada no mbito de mercados relativamente competitivos. Ou seja, um fenmeno relacionado com o surgimento das duas instituies fundamentais do novo sistema capitalista: o estado-nao e os mercados. Em cada estado-nao ou estado nacional teremos uma nao e um estado. Entende-se aqui por nao uma sociedade que compartilha um destino comum, e por estado, a organizao com poder para definir e exigir o cumprimento da lei ou do direito (que constituinte do prprio estado). Em cada estado-nao o estado o instrumento de ao coletiva que a nao usa para promover seus objetivos polticos.6 O mercado, por sua vez, a instituio que, atravs da competio, coordena a diviso do trabalho e a alocao dos recursos produtivos. Os mercados existiram antes dos estados nacionais, mas os mercados mo-
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Gellner, 1993. Schumpeter, 1911.
Fao, portanto, uma clara distino entre estado-nao e estado. estado a instituio organizacional e normativa maior de um estado-nao, sociedade nacional, estado nacional, ou pas. Essas ltimas quatro expresses so sinnimas. comum usarem as expresses estado e nao como sinnimas de estado-nao, mas evitarei essa prtica. Em portugus, a palavra estado comumente escrita com maiscula, mas no me parece haver justificativa para essa prtica. Em ingls, a confuso semntica mais geral, porque state geralmente sinnimo de nation-state ou de nation, enquanto que government o que estou chamando de estado. Em portugus, governo significa duas coisas: a cpula dirigente do estado, e o processo de govern-lo.
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dernos so socialmente constitudos: so organizados e regulados pelos estados nacionais a nvel nacional e internacional. Nesse quadro, o estado a matriz das demais instituies formais de um estado-nao; os mercados e o dinheiro so as duas instituies econmicas por excelncia. O desenvolvimento econmico um dos objetivos estratgicos das naes capitalistas modernas, que elas alcanam atravs da combinao estratgica dessas instituies. Para que haja desenvolvimento econmico essencial que o estado seja forte, ou seja, que tenha legitimidade poltica e capacidade para cobrar impostos e impor a lei. Para que o estado seja forte, no necessrio que seja grande, ou seja, que tenha uma carga tributria muito elevada. Os Estados Unidos, por exemplo, dispe de um estado forte, embora sua carga tributria seja relativamente pequena. J um pas como o Brasil tem um estado de fora mdia, e uma dimenso ou carga tributria grande demais. E um pas como o Haiti tem um estado fraco e pequeno. Para que um estado democrtico seja realmente forte necessrio que tenha uma legitimidade que s um estado grande, como o sueco ou o francs, possui, porque atravs dos gastos sociais que realiza que a concentrao de renda minorada, e uma relativa justia social alcanada. Construir estados capazes de lograr uma relativa igualdade, sem que percam a flexibilidade e a energia necessrias, um desafio que as sociedades democrticas modernas enfrentam. O neoliberalismo, com sua absoluta nfase na reduo do tamanho do estado, enfraqueceu-o, ao invs de fortalec-lo como seria necessrio.7 O desenvolvimento econmico o objetivo fundamental da teoria econmica. Os economistas existem principalmente para explicar por que o desenvolvimento econmico ocorre, ou por que deixa de ocorrer. A teoria econmica preocupa-se com outros objetivos, principalmente com a estabilidade macroeconmica, mas essa estabilidade s pode ser compreendida como um meio, uma condio essencial do desenvolvimento. Entretanto, examinando os cursos e os textos de teoria econmica, veremos que o espao dedicado ao estudo do desenvolvimento econmico pequeno. O funcionamento microeconmico dos mercados, e a estabilidade macroeconmica recebem muito mais ateno. Por qu? Provavelmente porque os economistas modernos, na busca de legitimidade cientfica para sua disciplina, adotaram uma definio estreita de sua cincia: definiram-na como a cincia dos mercados e, dessa forma, tornaram-se incapazes de compreender os fatores histricos institucionais que determinam o desenvolvimento. Ao definirem a cincia econmica dessa maneira, eles, em seguida, demonstraram, de forma que pretendem teoricamente rigorosa, que os mercados promoveriam automaticamente uma alocao tima dos recursos produtivos, e, em conseqncia, a estabilidade e o desenvolvimento econmico. Deixava, assim, de
7 Um cientista poltico conservador como Francis Fukuyama (2004) reconheceu esse fato. Preocupa-o principalmente a fraqueza dos estados nacionais na frica e no Oriente Mdio, que se constituem em uma ameaa para os pases ricos como fontes de doenas e de terrorismo. Significativamente, ele no se preocupa com a fora dos pases de desenvolvimento mdio, porque esses ameaam os pases ricos de outra maneira: com sua mo-de-obra barata.
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fazer sentido o que faziam os grandes economistas clssicos: estudar estratgias de desenvolvimento. Bastaria garantir a propriedade e os contratos, e defender o mercado contra as imperfeies ou distores que possa sofrer, que o resto seria feito por ele. Nesses termos, ou se reduzia o estudo do desenvolvimento formulao de modelos abstratos, ou ento, quando se pensava ir contra a corrente, se buscavam as bvias imperfeies do mercado.8 Ora, a teoria econmica mais do que isto. Seu objetivo o estudo dos sistemas econmicos, compreender como os sistemas sociais produzem e distribuem riqueza, em um quadro no qual o comportamento dos agentes econmicos pautado pelas restries ou condies que lhes so impostas pelas instituies.9 As empresas e os seus empresrios, administradores e trabalhadores no competem em um ambiente abstrato chamado mercado, mas em mercados socialmente construdos, nos quais o estado, suas leis e suas polticas econmicas desempenham um papel de balizamento fundamental. O economista convencional muitas vezes esquece desse fato, e imagina que o mercado meramente um sistema terico de competio, mas ele muito mais do que isto. Os mercados so instituies, e, por isso, variam de lugar para lugar, e de momento para momento. So instituies histricas como o dinheiro, uma outra instituio econmica que, pelo seu carter central, no pode ser esquecida principalmente o dinheiro fiducirio, a forma que ele assumiu definitivamente no sculo vinte. Nestes termos, a teoria econmica no pode se limitar a ser uma cincia dos mercados: ela uma cincia da sociedade no seu aspecto econmico que tem como fatores condicionantes dos comportamentos trs instituies fundamentais: estado, mercado e dinheiro. Essas trs instituies so eminentemente nacionais so parte do estado nacional e, portanto, tambm no possvel pensar na teoria econmica como sendo uma teoria das sociedades em geral, mas uma teoria das sociedades nacionais, internamente, e em suas relaes com as demais sociedades nacionais. Decorre da que a teoria do desenvolvimento econmico necessariamente uma teoria que deve explicar como as naes promovem o bem-estar de suas populaes, usando como principal instrumento o prprio estado, enquanto matriz institucional, e como instrumento complementar, mas essencial, duas outras instituies: o mercado e o dinheiro. O desenvolvimento econmico o resultado de uma estratgia nacional, que, em cada momento histrico, procura combinar escassos recursos disponveis e instituies, motivando e orientando os agentes econmicos a investir e inovar.
Um bom exemplo dessa abordagem pode ser encontrado na resenha sobre as teorias de desenvolvimento econmico realizada por Bardhan, 1988. Trata-se de resenha muito competente, de quem sabe que os mercados so imperfeitos e quer assinalar esse fato, mas de uma resenha que, afinal, parte da instituio mercado, ao invs de partir, conjuntamente, do estado e do mercado.
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Acrescento aqui o dinheiro, porque este, particularmente na forma de dinheiro fiducirio que no corresponde mais a qualquer mercadoria, tambm uma instituio central dos sistemas econmicos modernos.
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DESENVOLVIMENTO ECONMICO DEFINIDO Estou agora em condies de oferecer uma definio preliminar de desenvolvimento. O desenvolvimento econmico o processo histrico de crescimento sustentado da renda ou do valor adicionado por habitante visando melhoria do padro de vida da populao de um determinado estado nacional resultante da sistemtica acumulao de capital e da incorporao de conhecimento ou progresso tcnico produo. Enquanto fenmeno histrico, um processo prprio do capitalismo e da formao dos estados nacionais. Os imprios egpcio, romano e chins foram prsperos e dominaram amplas pores do mundo por muitos sculos, mas jamais conheceram o que chamamos de desenvolvimento econmico. um processo econmico que envolve conceitos como o de taxa de lucro e de investimento produtivo, de trabalho assalariado e de consumo popular e de luxo, de inovao e de produtividade que s fazem sentido a partir do capitalismo. essencialmente um processo de crescimento da renda por habitante, ou do produto agregado por habitante, ou da produtividade. No existe desenvolvimento sem que a produo e a renda mdia cresam. As crticas a esta medida so inmeras, e no vou aqui repeti-las. indiscutvel que existem processos de crescimento da renda por habitante, especialmente em pases produtores de petrleo, que no indicam real desenvolvimento. verdade que o desenvolvimento implica mudanas estruturais na economia e na sociedade que a renda por habitante no capta, mas estas j esto implcitas na sua definio ligada revoluo capitalista. No h dvida, porm, que a renda por habitante continua sendo a melhor medida de desenvolvimento, principalmente se os dados comparativos entre naes forem avaliados por uma cesta de mercadorias ao invs de simplesmente pela taxa de cmbio de mercado. Por outro lado, se, ao invs de medirmos a renda, medimos o equivalente em termos de produto o produto adicionado por habitante torna-se claro que o desenvolvimento econmico no apenas o aumento da produtividade dos trabalhadores produzindo os mesmos produtos, mas a transferncia de mo-de-obra da produo de bens e servios com baixo valor adicionado para bens e servios com alto valor adicionado por trabalhador. Por isso, o uso da expresso equivalente a aumento da renda por habitante, aumento do valor adicionado por habitante no deve nunca ser esquecido. Como sabem bem os pases ricos, quando, no passado, falavam na lei das vantagens comparativas para convencer os pases em desenvolvimento a no se industrializar, e, no presente, defendem com enorme vigor sua propriedade intelectual, bens e servios que exigem o trabalho de pessoal com elevado nvel de educao ou, mais precisamente, de conhecimento tcnico, administrativo e comunicativo, apresentam maior valor adicionado per capita, sendo, assim, compatveis com nveis mais altos de desenvolvimento econmico. No processo de desenvolvimento econmico existe um objetivo geral: a melhoria do padro de vida da populao. O desenvolvimento econmico, portanto, um processo histrico voltado para um objetivo claro. Um objetivo que no
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meramente retrico, ainda que, em cada pas, os ricos e a classe mdia estejam mais preocupados com o seu padro de vida do que com o de toda a populao. Por isso mesmo, o objetivo do bem-estar no significa uma distribuio de renda mais igual. Dificilmente ela o ser. Existe uma ampla corrente de pessoas de boa vontade que inclui no conceito de desenvolvimento econmico a melhoria na distribuio de renda. No concordo com essa tese, por mais atrativa que seja do ponto de vista moral. Conforme se tornou universalmente aceito a partir dos Relatrios de Desenvolvimento Humano das Naes Unidas, desenvolvimento humano a expresso mais adequada para transmitir a idia no apenas de desenvolvimento econmico mas tambm social e poltico. O desenvolvimento econmico implica melhoria dos padres mdios de vida da populao, seja porque o aumento da renda acaba beneficiando tambm os mais pobres, seja porque, nas democracias, essa uma forma de legitimao do sistema poltico, mas da no se pode deduzir que o desenvolvimento vise em termos prticos a constituio de uma sociedade mais igualitria. Pelo contrrio, historicamente, temos longos perodos em que o desenvolvimento econmico claramente concentrador de renda. Em um prazo maior ou menor, porm, esse desenvolvimento acabar implicando na melhoria dos padres de vida mdios. Os muito pobres e destitudos podero, por longo tempo, em nada se beneficiar do desenvolvimento; mesmo os trabalhadores semiqualificados podero tambm ser excludos dos frutos do desenvolvimento enquanto houver oferta abundante de mo-de-obra rebaixando os salrios. O desenvolvimento econmico poder, portanto, ser extraordinariamente injusto. Por isso, do ponto de vista tico, o desenvolvimento no pode ser entendido como nico objetivo poltico. Alm da manuteno da segurana pblica, que uma precondio, os objetivos independentes da liberdade e da justia social, esta ltima implicando uma distribuio de renda mais eqitativa, so to ou mais importantes que o do desenvolvimento. Teoricamente esses quatro objetivos podem ser buscados concomitantemente; no plano histrico, porm, o que se percebeu, desde a formao do estado moderno, foi, primeiro, a busca da ordem ou da segurana, em seguida o da liberdade, em terceiro lugar o do desenvolvimento econmico, e finalmente o da justia social. O objetivo da segurana concomitante com a formao dos estados antigos; o da liberdade, com o surgimento do capitalismo comercial e do liberalismo; o do desenvolvimento econmico, com o capitalismo industrial e o desenvolvimentismo; e o da justia social, com a afirmao dos direitos polticos dos trabalhadores e a emergncia da democracia moderna. Uma segunda perspectiva relacionada anterior distingue desenvolvimento de crescimento. Schumpeter usou essa distino para salientar a ausncia de lucro econmico no fluxo circular onde ocorreria no mximo crescimento, e para mostrar a importncia da inovao no verdadeiro processo de desenvolvimento.10 Embora fosse essa uma forma inteligente e sutil que o grande economista
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usou para se desvincular parcialmente do pensamento neoclssico, ela no faz sentido do ponto de vista histrico. O crescimento seria o mero aumento da renda per capita enquanto que o desenvolvimento envolveria transformaes sociais e polticas. Embora, conforme j assinalei, no caso dos pases com recursos naturais abundantes, possa ocorrer crescimento da renda por habitante sem que haja desenvolvimento, distinguir crescimento de desenvolvimento s faz sentido a partir de uma perspectiva terica equivocada que supe possvel o aumento da renda per capita sem mudanas profundas na sociedade. Isto s pode ocorrer em situaes muito particulares. Nas situaes normais, as mudanas tecnolgicas e de diviso do trabalho que ocorrem com o aumento da produtividade so acompanhadas por mudanas no plano das instituies, da cultura, e das prprias estruturas bsicas da sociedade. A partir da obra decisiva de Marx sobre o tema, esta interdependncia entre as diversas instncias de uma sociedade (tecnolgica, econmica, cultural, e institucional) muito forte, de forma que nenhuma delas pode mudar sem que as outras tambm, mais cedo ou mais tarde, mudem. Diferentemente do que ele afirmou, porm, no possvel definir qual dessas instncias a mais estratgica, nem possvel prever quando a mudana em uma instncia provocar mudana na outra. Por essas razes, faz pouco sentido distinguir crescimento de desenvolvimento, a no ser quando se fala de modelos de crescimento, ou seja, em tentativas de reduzir o processo de desenvolvimento a modelos matemticos com base em funes de produo. Na medida em que esses modelos, que recebem h muito uma grande ateno por parte dos economistas convencionais, so redutores do processo histrico-institucional do desenvolvimento, razovel cham-los de modelos de crescimento.11 O desenvolvimento econmico ocorre historicamente no contexto de estados nacionais. O sistema capitalista est organizado essencialmente a partir de estados-nao soberanos, ainda que interdependentes, dotados de um estado, de uma populao, e de um territrio. Esse sistema caracteriza-se, no plano internacional, por uma competio econmica permanente. Durante muitos sculos, desde que o capitalismo comea a surgir no sculo quatorze at o sculo vinte, esta competio foi acompanhada de guerras, j que cada nao no tinha suas fronteiras plenamente definidas, e a abertura de mercado no exterior continuava a ser realizada de forma monopolista, atravs da constituio de colnias. A partir, porm, do momento em que as fronteiras entre os principais pases capitalistas ficaram bem definidas, e que a idia de colonizar formalmente um outro povo foi afinal abandonada, por invivel dada a reao dos colonizados, as grandes
11 Esses modelos pretendem ter uma funo prtica, na medida em que um grande nmero de estudos economtricos pretende ter usado variaes do modelo de Solow, o mais popular desses modelos. Na verdade, ao invs de um modelo, teria sido suficiente que essas pesquisas houvessem utilizado uma funo matemtica, e, atravs dela, estabelecessem as regresses entre o crescimento da renda por habitante e esta ou aquela varivel que se quisesse testar. No seria preciso que utilizassem esses modelos tericos que, afinal, so reducionistas do processo de desenvolvimento, pouco ou nada esclarecendo sobre ele.
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naes deixaram de recorrer guerra para resolver seus problemas. A guerra a partir dos grandes pases desenvolvidos foi reservada para intervenes policiais, como a que aconteceu em Kosovo, ou ento a aventuras imperialistas fora do tempo, como foi a guerra do Iraque de 2003.12 Agora, enquanto as naes colaboram na formulao de regras de convivncia internacional, atravs principalmente da ONU, passam a competir duramente no plano comercial e tecnolgico. Este quadro no muda com o advento da chamada globalizao, que substituiria a antiga internacionalizao. A globalizao, na sua forma hegemnica e ideolgica, pretende ser o novo sistema caracterizado pela interdependncia das naes. De acordo com a ideologia da globalizao, que denomino globalismo, essa interdependncia teria se aprofundado a ponto de os estados nacionais se tornarem irrelevantes. Na verdade, os estados-nao so hoje mais relevantes do que nunca, porque eles so o instrumento de ao coletiva de que dispe as naes para serem competitivas internacionalmente. A globalizao hegemnica afirma a irrelevncia das demais naes, mas essa apenas uma estratgia competitiva de neutralizao do adversrio em um quadro mundial civilizado, caracterizado por liberal-democracias (como os Estados Unidos) ou social-democracias (como as europias) modernas, no qual o soft power (o poder ideolgico) mais importante do que o uso da fora militar ou da presso econmica. Finalmente, nesta sumria discusso dos elementos da definio de desenvolvimento econmico acima apresentada, este o resultado da sistemtica acumulao de capital e da incorporao de conhecimento ou de progresso tcnico produo. Existe um velho debate entre os economistas que atribuem maior importncia acumulao de capital ou ao desenvolvimento tecnolgico no processo de crescimento econmico. Essa discusso, entretanto, faz pouco sentido, no apenas porque a acumulao de capital vem sempre acompanhada de progresso tcnico, como tambm porque bvio que o conhecimento, seja ele tcnico, organizacional, ou comunicativo, cada vez mais estratgico para a competitividade das empresas. Se distinguirmos dois tipos bsicos de capital o capital fsico e o capital humano , verificaremos que a acelerao incessante do progresso tcnico vem levando gradual substituio do segundo pelo primeiro no papel de fator estratgico de produo. Cada vez mais importante o conhecimento detido pelos indivduos com competncia tcnica, administrativa, ou comunicativa os tecnoburocratas que constituem a classe mdia profissional. por essa razo que, embora o sistema econmico se mantenha basicamente capitalista, porque orientado para lucro privado, o poder e o prestgio da classe mdia profissional, altamente educada, no para de crescer em relao da classe capitalista.13 O desenvolvimento econmico decorre tanto da acumulao de ca-
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Bresser-Pereira, 2003.
Galbraith (1968) fez a clssica anlise dos trs fatores estratgicos de produo que se sucederam historicamente: a terra, o capital, e o conhecimento. Em um trabalho recente (Bresser-Pereira, 2004b) procurei mostrar como esse tema, que nos anos 60 e 70 era altamente convertido, tornou-se hoje
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pital fsico quanto humano, que mantm entre si uma certa proporcionalidade tcnica: quando um se torna excessivo em relao ao outro, tende a ocorrer o desemprego. Como tendncia geral, porm, o segundo tende a prevalecer sobre o primeiro na medida em que nos pases desenvolvidos existe uma relativa abundncia de capital fsico, enquanto se verifica uma relativa escassez de capital humano, apesar dos enormes investimentos em educao. J em pases de desenvolvimento mdio, como o Brasil, a escassez dos dois tipos de capital.
GOVERNO, CLASSES E ESTRATGIA NACIONAL O desenvolvimento econmico, definido nos termos anteriores, um processo histrico deliberado de elevao dos padres de vida que ocorre ao nvel de cada estado-nao. o resultado de uma estratgia nacional que tem como agentes os empresrios e os tcnicos ou administradores, e como forma de realizao a acumulao de capital e a incorporao de conhecimento produo. Sua liderana exercida pelo respectivo governo, que age em estreito acordo com os agentes econmicos no processo de definir polticas econmicas e instituies legais que promovam o investimento e o aumento da produtividade.14 Nas democracias modernas, o estado o instrumento de ao coletiva das sociedades nacionais democrticas, e o governo, enquanto cpula dirigente do estado, o grupo de pessoas formalmente eleito para formular as polticas que tornaro vivel a acumulao de capital e o progresso tcnico. Mesmo, porm, nos regimes autoritrios, a partir da primeira forma de estado moderno o das monarquias absolutas , o governo exercia essa liderana, embora sem a mesma legitimidade que as eleies livres conferem. O carter estratgico do desenvolvimento econmico fica muito claro pela simples leitura dos jornais. No noticirio interno sobre cada pas, vemos que uma grande parte dos esforos de seus polticos, e das lutas que travam, est voltada para promover o desenvolvimento do pas. E no noticirio sobre as relaes econmicas, o que vemos, principalmente ao nvel da Organizao Mundial do Comrcio, mas tambm em muitos outros fruns, um grande processo de competio entre as naes, cada governo defendendo os interesses de suas empresas. Esta preocupao com o desenvolvimento data do prprio surgimento do estado moderno.15 Em uma primeira fase, a do estado absoluto, os governos es-
pacfico, de forma que hoje, na era da sociedade do conhecimento (Drucker, 1993), o sistema econmico continua capitalista, mas os capitalistas perderam parte substancial do seu poder para os tcnicos ou tecnoburocratas.
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Em ingls, idioma em que a maioria dos livros de teoria econmica escrita, a palavra government sinnimo de estado, enquanto que administration significa o que denominamos de governo. Os anglosaxes tm dificuldade com o conceito de estado, que geralmente identificam com estado-nao.
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Fiz a anlise dos modelos histricos de estado e de democracia em Democracy and Public Management Reform (Bresser-Pereira, 2004a)
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tavam formando seus estados nacionais: estavam, portanto, voltados principalmente para a defesa contra o inimigo externo e a manuteno da ordem. Mas mesmo nessa poca a preocupao com a economia dos grandes reis mercantilistas, principalmente ingleses, foi decisiva para o desenvolvimento do pas. Em seguida, quando aqueles objetivos comearam a ser razoavelmente assegurados nos pases mais desenvolvidos, quando os direitos civis liberdade e propriedade se afirmaram, e o imprio da lei ou o estado de direito se tornou uma realidade, o estado deixa de ser absoluto e passa a ser liberal. Era o sculo dezenove, no qual fala-se o tempo todo em retirar o estado da economia, mas os governos continuam a ser instrumentos fundamentais do desenvolvimento. No sculo vinte, quando os pobres e as classes mdias finalmente conquistam a democracia, o desenvolvimento continua absolutamente central, mas agora o estado democrtico passa a ter como segundo objetivo econmico uma distribuio de renda mais eqitativa. O estado que Marx conheceu o estado liberal do sculo dezenove era, sob muitos aspectos, o comit executivo da burguesia. No sculo vinte j no mais. O estado e o direito no so a mais simples forma de exerccio do poder pelas classes dirigentes; so tambm instrumentos de emancipao social.16 Cabe ao estado e a seu governo, em cada momento, estabelecer o delicado equilbrio entre o desenvolvimento e a distribuio, entre os lucros e os salrios, entre os investimentos e as despesas sociais. So alternativas no excludentes, que muitas vezes se somam, mas que, com a mesma freqncia, se opem. Capitalistas, classe mdia profissional e trabalhadores, ricos e pobres, direita e esquerda, conservadores e progressistas esto em permanente conflito, embora a cooperao entre eles seja tambm essencial para o desenvolvimento do pas, porque, para que possa haver uma estratgia nacional de desenvolvimento, essencial um grande acordo entre as classes em sua competio internacional. Na Amrica Latina, tanto a teoria da dependncia associada quanto a teoria da dependncia e superexplorao cometeram um grande equvoco quando a esquerda, ressentida com os golpes militares dos anos 1960, decidem que na regio no havia nem poderia haver uma burguesia nacional. Sem uma burguesia nacional, e sem tcnicos e trabalhadores nacionais, voltados para os interesses do pas, impossvel pensar em uma estratgia nacional de desenvolvimento.17 J correram rios de tinta para demonstrar seja a racionalidade, seja a irracionalidade do conflito de classes. O certo que inevitvel. E que no incompatvel com o desenvolvimento pelo contrrio, pode ser favorvel se mantido dentro de limites razoveis. No h desenvolvimento econmico sem lucro e consumo de luxo, mas impossvel orientar a produo exclusivamente para a produo desses bens, e deixar os trabalhadores reduzidos sobrevivncia. Essa era uma tese dos economistas clssicos cuja falsidade a histria econmica se encarregou de demonstrar. Analisei detidamente esse problema no modelo histrico de desenvol-
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Boaventura de Souza Santos, 2004. Bresser-Pereira, 2005.
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vimento e distribuio que formulei nos anos 80.18 Os salrios acabam sempre crescendo com o aumento da produtividade, e, portanto, no existe uma tendncia concentrao indefinida da renda. Para os empresrios basta que haja uma taxa de lucros satisfatria, relativamente alta, para que invistam. Seu objetivo no aumentar indefinidamente essa taxa, maximiz-la, porque sabem que tal objetivo no seria realista. O que desejam fazer suas empresas e sua riqueza crescerem indefinidamente, e, para isso, precisam de uma taxa satisfatria de lucro. Entretanto, se o crescimento dos salrios (e dos ordenados do tecnoburocratas) tende a crescer proporcionalmente ao dos lucros, eles podem, durante largos perodos, como vem acontecendo no mundo capitalista desde os anos 70, a ficar fortemente para trs. Em outros momentos, como nos anos 60, eles podem aumentar perigosamente, espremendo os lucros das empresas. O grande desafio dos governos democrticos, na formulao de estratgias nacionais de desenvolvimento, o de encontrar o equilbrio nessa tenso social bsica. Sabemos que no existe o ponto timo, a justa medida, entre essas duas foras, mas sabemos tambm que elas podem ser, de alguma forma, administradas. Principalmente porque, se no for alcanado um acordo nacional bsico sobre o problema, se o contrato social no for suficientemente slido, no haver sequer verdadeira nao. Uma nao s existe quando as classes sociais que a constituem mantm entre si um acordo social bsico. Podem estar em permanente conflito mas sabem que, quando se trata de combater o inimigo, ou de competir com o adversrio externo, a solidariedade nacional prevalece. Uma nao no se define por uma lngua comum, por uma religio comum, nem mesmo por uma raa comum, mas se define por objetivos comuns, pelo compartilhamento de um destino.19
ESTRATGIA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DEFINIDA O desenvolvimento pressupe, portanto, uma estratgia nacional, que, por sua vez, pressupe a existncia de uma nao, do respectivo estado-nao, e dos polticos e empresrios que orientam e executam, com a participao em graus variados dos trabalhadores. Mas em que consiste essa estratgia nacional? No fcil responder a essa questo, porque as estratgias nacionais variam muito de tempo para tempo e de lugar para lugar. Uma estratgia nacional de desenvolvimento porm, sempre uma ao efetivamente concertada de uma nao; uma instituio atravs da qual a nao orienta a ao dos agentes econmicos nacionais e reduz sua incerteza; um acordo informal e relativamente frouxo entre as classes e que no impede os conflitos internos, mas que supe ao coletiva ou cooperao em relao aos competidores externos; um conjunto de valores e
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Bresser-Pereira, 1986, 2004c.
Ver, sobre esse tema, principalmente a contribuio clssica do marxista austraco Otto Bauer (1924).
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normas que tem como critrio fundamental defender o trabalho, o conhecimento e o capital nacionais, seja protegendo-os da competio internacional seja definindo polticas para torn-los mais capazes de competir. Em outras palavras, uma estratgia nacional de desenvolvimento uma instituio fundamental de um estado-nao porque estabelece pautas para a ao de empresrios, de trabalhadores, das classes mdias profissionais, e, dentro desta, da prpria burocracia do estado. As estratgias nacionais de desenvolvimento no devem ser confundidas com planejamento econmico ou mesmo com projeto nacional a no ser que tenhamos um conceito amplo e flexvel de planejamento e de projeto. Na maioria dos casos de estratgia nacional de desenvolvimento bem sucedida houve algum tipo de planejamento, principalmente nas fases iniciais, para a instalao da indstria pesada. Depois, o mercado, apesar de todas as suas deficincias, torna-se imprescindvel, e o planejamento pode ser no mximo indicativo. A estratgia nacional continua a existir, mas ela no se confunde com planejamento. Ela est sempre tendo que considerar as reaes dos adversrios, sejam eles competidores ou quaisquer outros fatos novos que obriguem a mudana de polticas. Uma estratgia nacional de desenvolvimento o resultado de um processo coletivo de tomada de deciso. , portanto, uma forma de administrao da economia nacional, de buscas alternativas que possam conduzi-la na direo do desenvolvimento. Da mesma forma que as empresas fazem o planejamento estratgico de suas atividades, os estados-nao delineiam estratgias nacionais de desenvolvimento, sob a liderana do governo, e com a participao de empresrios, tcnicos e trabalhadores. Herbert Simon identificava estratgia com programa, e via nele uma forma atravs da qual agentes econmicos com informao incompleta e racionalidade limitada avaliam alternativas e fazem escolhas, ao invs de otimizar permanentemente, como supe a teoria econmica neoclssica. A partir da anlise do jogo de xadrez, ele nos diz que um programa ou estratgia uma seqncia de decises executadas de uma maneira bem definida, que permite uma enorme economia de memria e de avaliao de alternativas. No processo de definio da estratgia, o jogador deve considerar trs princpios: (1) o atacante deve considerar apenas as jogadas que so fortes (como cheques ao rei)... (2) todas as alternativas abertas ao adversrio devem ser exploradas...; (3) se qualquer uma das jogadas que o atacante considera, no importa quo fortes sejam elas, permitir ao adversrio muitas jogadas de resposta, a jogada de ataque abandonada por pouco promissora.20 No caso das estratgias nacionais, o processo no diferente. Os estrategistas devem comear por fazer o diagnstico da situao, em seguida buscar as alternativas, tendo sempre claro que no podero buscar todas as alternativas, mas, no quadro de um programa, aquelas que parecem mais promissoras, ou mais satisfatrias. Os estrategistas no tm iluses quanto a qualquer
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Herbert Simon, (1979 p. 42); Herbert Simon and Peter Simon, (1962, p. 176).
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otimizao, mas sabem que tm um tempo limitado para decidir, para escolher em situao de incerteza. Para executar a estratgia ou programa afinal definido, seus responsveis usam de todos os meios disponveis: usam polticas econmicas e instituies de todos os tipos, procuram aproveitar o melhor possvel os recursos dos mercados, ao mesmo tempo que no hesitam em fazer as intervenes necessrias. Ao contrrio do que afirma o novo institucionalismo neoclssico dos custos de transao, os estrategistas do desenvolvimento no pensam no mercado como o sistema originrio, default, e na interveno como uma forma de fazer a economia aproximar-se desse mercado mtico, fantasmagrico. Se das estratgias nacionais de desenvolvimento no fazem parte experincias de planejamento estrito senso, a no ser nos momentos iniciais do desenvolvimento, tambm no se ouvir falar, entre os responsveis pela estratgia, em mercados auto-regulados, que alocam recursos sem necessidade de interveno do estado. O pressuposto neoclssico de que o mercado a forma originria de coordenao da produo, enquanto que as organizaes e as instituies so formas de coordenao segundo-melhores (second best) que se tornam inevitveis quando os custos de transao se revelam elevados alheio lgica das estratgias nacionais bem sucedidas de desenvolvimento. Como tambm alheia a essas estratgias o pressuposto estatista de que o estado poderia administrar ou planejar toda a economia. As estratgias nacionais de desenvolvimento so sempre instituies pragmticas, que nascem da prtica social, e, portanto, no podem se deixar levar por ideologias dogmticas, sejam de carter intervencionista ou liberal. O mercado um excelente alocador de recursos, mas suas falhas so grandes, e por isso sua ao precisa, com freqncia, ser corrigida pelas decises estratgicas tomadas pelo governo. No se trata de recusar o papel fundamental que os mercados representam, que tanto maior quanto mais desenvolvida e complexa for uma economia, como no se trata de transformar esse mercado em uma arma ideolgica, como fazem os neoliberais, para reduzir salrios indiretos no centro desenvolvido e impedir que os pases de desenvolvimento mdio formulem e implantem suas estratgias nacionais de desenvolvimento. Em todas essas estratgias, ainda que a variao seja enorme nos pases do centro e da periferia, existem algumas caractersticas comuns. Em primeiro lugar, todas as primeiras estratgias nacionais aquelas que envolvem a passagem de um sistema pr-capitalista para o capitalista esto baseadas, inicialmente, em um forte aumento da taxa de acumulao de capital, j que o pas era pr-capitalista exatamente porque no havia acumulao de capital. Foi a isto que Marx chamou de acumulao primitiva. Para isto, a nao, que est se constituindo conjuntamente com o estado, usar uma combinao de mecanismos de poupana forada administrados pelo prprio estado com polticas que assegurem taxas de lucro elevadas e o reinvestimento dos lucros. Os agentes do processo de acumulao so os empresrios, mas, principalmente nas fases iniciais do desenvolvimento, cabendo ao estado um papel estratgico: de um lado, realizando poupana pblica positiva (que uma forma de poupana forada), criando fundos de previdncia que tambm envolvem poupana forada, taxando o setor exporRevista de Economia Poltica 26 (2), 2006 217
tador de produtos primrios de forma direta ou indireta (via cmbio, por exemplo, como ocorreu no Brasil), estabelecendo preos para servios pblicos monopolistas que viabilizem lucros suficientes para financiar o reinvestimento; e, de outro, canalizando os recursos assim obtidos para os investimentos pblicos ou transferindo-os para os empresrios investirem atravs das mais diversas formas de incentivo ou subsdio. Quase em todos os pases o estado teve um papel importante em criar a infra-estrutura bsica da economia porque foi efetivo em lograr realizar poupana forada, mas, em seguida, medida que a economia aumenta sua complexidade e diversidade, o aparelho estatal se revela ineficiente quando comparado atividade empresarial privada. Em segundo lugar, todas as estratgias nacionais de desenvolvimento, seja no centro ou na periferia, foram inicialmente protecionistas. Em primeiro lugar, porque h o problema da indstria infante, que dificilmente ter condies de competir sem essa proteo. Isto foi verdade inclusive na Inglaterra, que protegeu fortemente sua indstria txtil de l durante vrios sculos, alm de ter providenciado a destruio da indstria artesanal competitiva da ndia. Em segundo lugar, porque um setor industrial s se torna competitivo quando se transforma em um plo industrial no qual as externalidades positivas viabilizem um nvel de produtividade e a realizao de lucros elevados necessrios aos empresrios que esto inovando e reinvestindo. Em terceiro lugar, a estratgia nacional de desenvolvimento promove o progresso tcnico, a introduo de novas tcnicas de produo, novas formas de organizao empresarial, o desenvolvimento de novos produtos, a abertura de novos mercados. Novamente, quem inova porque essas so as clssicas formas de inovao de Schumpeter o empresrio. Seja o empresrio individual clssico, seja o empresrio coletivo, tecnoburocrtico, que existe nas grandes empresas. Observe-se, apenas, que a caracterstica comum das inovaes no a do aumento da produtividade, mas da criao de vantagens monopolsticas que aumentam as oportunidades de lucro e viabilizam o investimento. Em muitos casos, a vantagem monopolstica obtida atravs de novas tecnologias ou de novas formas de organizar a produo, mas em outras, como na abertura de novos mercados, ou na organizao de cartis (que Schumpeter no hesitava em colocar entre as formas de inovao), no h diretamente progresso tcnico, mas h investimento e desenvolvimento. Em todas as estratgias de desenvolvimento, o financiamento do investimento necessrio. Conforme mostrou Gerschenkron, nas primeiras fases, o papel do estado tende a ser decisivo nessa matria; em um segundo momento, o sistema bancrio privado entra em cena, atravs dos bancos de investimento e do mercado de aes.21 O financiamento, porm, sempre menos importante do que o autofinanciamento, ou seja, a reaplicao dos lucros na prpria empresa. Embora a teoria econmica convencional tenha dificuldade em reconhecer esse fato, ele
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Gerschenkron, 1962.
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reiterado em todas as anlises que se faz do problema. Alm disso, o financiamento pode ser uma faca de dois gumes. Da mesma forma que uma empresa, um pas pode com facilidade se endividar mais do que sbio; pode principalmente endividar-se a taxas de juros superiores sua taxa de crescimento. Nesse caso, estar arriscado a graves crises, como vimos acontecer nos pases em desenvolvimento, principalmente na Amrica Latina e na frica, a partir dos anos 1970. Uma quinta caracterstica comum das estratgias de desenvolvimento a de que, conforme bem salientou Barbosa Lima Sobrinho, o capital se faz em casa.22 Ou seja, o desenvolvimento , em princpio, financiado com poupana interna, seja ela proveniente do autofinanciamento, do financiamento do estado, ou do financiamento bancrio. Em praticamente todos os casos, foi essa a forma principal de financiamento. Em certos momentos, quando um pas estava crescendo a taxas extraordinrias, e as taxas de lucro eram elevadas, esse pas recorreu de forma substancial a emprstimos externos, como aconteceu com os Estados Unidos em alguns perodos da parte do sculo dezenove. Entretanto, incorrer em dficits em conta corrente, ou seja, crescer com poupana externa, era algo que se podia fazer de maneira limitada, seja porque a disponibilidade de recursos para emprstimo internacional era limitada, seja porque os pases sabiam os riscos que esse tipo de financiamento envolvia. Na verdade, o que vemos, especialmente depois de superada a fase protecionista de substituio de importaes, que os pases que crescem mais rapidamente tendem na maior parte do tempo a crescer no com poupana mas com despoupana externa: ao invs de crescerem com dficits em conta corrente, crescem com supervits em conta corrente. Isto acontece porque, superada a fase de substituio de importaes, a fase seguinte tende ser orientada para a exportao (export led), e, para isso, uma taxa de cmbio relativamente depreciada um instrumento fundamental. Ora, pensando-se que a taxa de cmbio, ainda que administrada, reflita o mercado, ela ser to mais depreciada quanto maiores forem os supervits em conta corrente. Uma taxa de cmbio apreciada, compatvel com a utilizao de poupana externa, estimula o consumo e a importao, promovendo a substituio da poupana interna pela externa. Graas aos financiamentos ou aos investimentos diretos de multinacionais o pas pensa estar aumentando sua taxa de acumulao de capital, mas est aumentando artificialmente salrios, consumo, importaes e dvida externa. J uma taxa de cmbio relativamente depreciada estimula a poupana, o investimento, e a exportao. Por isso, s em momentos de grande crescimento, quando a taxa de lucro esperada muito elevada, dficits em conta corrente no provocam a substituio da poupana interna pela externa, porque os aumentos de salrio no vo todos para o consumo, boa parte transformando-se tambm em investimento. Esses, porm, so momentos excepcionais. Mas no isso o que ensina a teoria econmica convencional, que defende a estratgia de crescimento com poupana externa. As-
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Barbosa Lima Sobrinho, 1973.
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sim, quando, a partir dos anos 1970, a disponibilidade de recursos de emprstimos aumentou brutalmente, os pases de desenvolvimento mdio recorreram ansiosamente a eles, apoiados na tese, elaborada nos pases ricos, de que s poderiam crescer com poupana externa, ou seja, com dficits em conta corrente financiados por emprstimos ou investimentos diretos. As conseqncias foram desastrosas, principalmente na medida que a entrada de capitais valorizava o cmbio, aumentava artificialmente os salrios, e levava ao consumo ao invs de ao investimento. Nos anos 90, repetiram essa tese hegemnica, novamente atrasando seu desenvolvimento.23 Esta listagem de caractersticas comuns s estratgias nacionais de desenvolvimento poderia ser amplamente estendida, mas encerra-la-ei com as instituies. Todas as estratgias de desenvolvimento envolvem mudanas nas instituies, ou seja, nas normas formais e informais, definidas pelo estado, ou simplesmente adotadas pela sociedade, para organizar a sua ao. O desenvolvimento depende, naturalmente, de boas instituies. Nos ltimos trinta anos uma srie de economistas convencionais descobriu esse fato, e procurou compatibilizar as instituies na teoria econmica neoclssica. Entretanto, para faz-lo sem violentar os princpios desse tipo de teoria, foram levados a dois tipos de reducionismo. De um lado, ignorando o carter histrico e institucional dos prprios mercados, que Polanyi to bem salientou,24 procuraram explicar toda administrao ou organizao da economia com os custos de transao, no pressuposto de que a coordenao pelo mercado seria a regra geral de organizao social, enquanto que a administrao da produo, a exceo. De outro, para promover o desenvolvimento, concluram que basta garantir a propriedade e os contratos. Ora, essa garantia importante, mas est longe de ser suficiente. Uma estratgia nacional de desenvolvimento sempre constituda por um conjunto de novas instituies: por novas leis que se propem serem relativamente permanentes, por novas polticas econmicas, sociais, e tecnolgicas temporrias e mais especficas, e por prticas empresariais e associativas que escapam ao estado mas que tm poder normativo. Marx via o desenvolvimento como um processo onde as instituies, que tendiam a modificar-se mais lentamente do que as relaes econmicas e tecnolgicas, eram, em um certo momento, submetidas a um processo revolucionrio de atualizao. Dessa forma, as instituies eram antes um obstculo do que um estmulo ao desenvolvimento. Durante o sculo vinte, porm, medida que as sociedades aprendiam a implantar estratgias nacionais de desenvolvimento, usando para isso das instituies, elas se transformaram em uma ferramenta desse desenvolvimento. Entre as instituies, algumas visam eliminar obstculos atividade econmica, outras, estimul-las. Entre as instituies mais importantes que os estados nacionais usaram e continuam usando de forma positiva para promover o desen-
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Ver Bresser-Pereira, 2002, 2004d; Bresser-Pereira e Nakano, 2003; Bresser-Pereira e Gala, 2005. Polanyi, 1944.
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volvimento econmico j vimos que est a educao pblica. Ou, mais amplamente, o desenvolvimento do capital humano. Outra reforma institucional fundamental para o desenvolvimento a reforma da prpria organizao do estado. Se o estado tem um papel to estratgico no desenvolvimento, se ele o instrumento de ao coletiva por excelncia de que dispem as naes, importante que sua organizao seja efetiva e eficiente. O estado moderno, que surge com a revoluo capitalista, passou por duas amplas reformas que tiveram grande importncia nas suas estratgias de desenvolvimento. A primeira, que ir acontecer na Europa e nos Estados Unidos na segunda metade do sculo dezenove, foi a reforma burocrtica ou do servio civil, que transformou a burocracia pblica em uma tecnoburocracia profissional, selecionada e promovida de acordo com critrios de mrito. Foi essa reforma que garantiu efetividade ao estado. A partir da Segunda Guerra Mundial, porm, os estados comeam a se dar conta de que o sistema burocrtico clssico era rgido demais, e comea a surgir, principalmente ao nvel das empresas pblicas, uma burocracia desenvolvimentista. A partir dos anos 1980, essa tendncia se transforma em uma segunda grande reforma da organizao do estado: a reforma da gesto pblica ou reforma gerencial do estado. uma reforma que descentraliza o estado, que transfere determinadas funes especficas de estado a agncias autnomas, enquanto transfere os servios sociais e cientficos a organizaes de servio pblicas no-estatais da sociedade civil. Dessa forma, aproxima as prticas dos gerentes pblicos s dos privados, tornando-os mais autnomos e mais responsveis perante a sociedade, tornando o aparelho do estado, alm de mais efetivo, mais eficiente.25 Os pases que originalmente adotaram essas reformas, como a Gr-Bretanha, a Nova Zelndia e a Austrlia, vm apresentando taxas de desenvolvimento muito favorveis.
ESTRATGIAS NACIONAIS NO CENTRO DESENVOLVIDO As estratgias nacionais de desenvolvimento devem ser pensadas em grandes fases, as quais se distinguem dependendo de se tratar o estado-nao um pas central ou um pas perifrico. Comeo, portanto, com uma distino bsica entre centro e periferia, na tradio clssica dos trabalhos de Prebisch e Furtado. Para os pases do centro, que no foram colnias de pases capitalistas, no houve subdesenvolvimento; houve no mximo atraso em relao Inglaterra que foi o primeiro pas a se desenvolver, e suas estratgias refletiram e refletem hoje esse fato. J para os pases da periferia, na medida em que foram submetidos dominao imperialista dos grandes pases, e que continuam hoje a sofrer o forte impacto dessas potncias, o fato de haverem experimentado e continuarem a experimentar no apenas o subdesenvolvimento (que torna suas economias alm de pobres, duais) mas principalmente a dependncia (entendida essa como a subordinao
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Bresser-Pereira, 1998, 2004a.
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de suas elites s elites centro), condiciona poderosamente suas eventuais estratgias de desenvolvimento. A grande diviso entre centro e periferia vai acontecer com a Revoluo Capitalista. Conforme diz Landes, a revoluo industrial fragmentou o globo ao dividi-lo em ganhadores e perdedores.26 Alguns pases, principalmente os do Oeste e Norte da Europa, e algumas ex-colnias da Inglaterra onde se logrou reproduzir o povoamento da metrpole, experimentam ento trs fases de desenvolvimento: a da formao do estado nacional e da acumulao originria de capital, a da Revoluo Industrial, e a do desenvolvimento capitalista consolidado. J nos pases perifricos, temos uma fase em que, ou predominam simplesmente sociedades pr-capitalistas, ou ento, principalmente na Amrica Latina, onde temos a formao de sociedades mercantis-patriarcais coloniais; em seguida, temos a independncia nacional formal; bem mais tarde, a Revoluo Industrial e capitalista ocorre em alguns pases, que se tornam pases de desenvolvimento mdio (ocorrendo, assim, uma segunda diviso, agora entre pases pobres e pases de desenvolvimento mdio); finalmente, temos nestes ltimos o desenvolvimento capitalista, que, no entanto, no consolidado, mas dependente, porque suas elites se subordinam ao centro. Excetua-se um nmero crescente de pases asiticos que lograram a autonomia nacional e o desenvolvimento a partir do ltimo quartel do sculo vinte. Em cada uma dessas fases existem prioridades. Na fase da formao do estado-nao e da acumulao primitiva, os dois desafios centrais que a estratgia nacional enfrentou historicamente esto sugeridos em sua prpria denominao. Tratava-se de formar um estado com capacidade de impor a lei, garantir a ordem, e defender ou alargar as fronteiras nacionais. E tratava-se de usar de meios extramercado para criar, na mo da nova burguesia nascente, o estoque de capital para que pudesse lucrar e reinvestir seus lucros de forma produtiva. Os monarcas mercantilistas ingleses, particularmente, foram muito competentes no desenvolvimento dessa estratgia.27 A explorao imperialista, atravs da associao do rei com a burguesia local, como aconteceu principalmente com a Inglaterra e a Holanda, ter um papel decisivo no desenvolvimento. Em contrapartida, se as colnias servirem apenas para o consumo de uma aristocracia, como aconteceu com a Espanha e Portugal, o resultado ser desastroso, o cmbio valorizado inviabilizando qualquer atividade produtiva. Conforme afirmou Landes, a Espanha tornou-se (ou permaneceu) pobre porque tinha dinheiro demais.28 nessa fase que se forma o que Immanuel Wallerstein chamou de sistema-mundo. A partir das grandes descobertas os pases europeus vo constituir pela primeira vez um grande sistema econmico mundial, no qual passa a ocorrer a diviso clara entre aqueles que, no centro, se desenvolvero, e os que, na periferia, submeti-
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Landis, 1999: 195.
Ver Chang, 2002, onde o autor enumera um grande nmero de intervenes que realizaram esses monarcas, promovendo a acumulao originria ou primitiva, e a industrializao na Inglaterra.
28
Landes, 1999: 173.
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dos em vrios graus ao jugo imperialista, sem qualquer possibilidade de uma estratgia nacional de desenvolvimento, permanecero estagnados.29 A segunda fase, a da Revoluo Industrial, ir depender, principalmente, de estratgias protecionistas fortes, mesmo no caso da Inglaterra, que s eliminou sua barreira protecionista muito depois da industrial.30 Exigir tambm, como j exigia na fase anterior, uma taxa de cmbio que impea o consumo antecipado, e favorea o investimento na indstria local, assim complementando a proteo tarifria. Implicar em forte processo de proletarizao, na medida em que o trabalho assalariado crescer fortemente, mas com salrios a nveis de sobrevivncia. E exigir toda uma legislao que garanta a propriedade e os contratos, em um quadro de luta social que tende a aumentar. Na terceira fase, do capitalismo consolidado, no caso dos pases centrais, a proteo tarifria gradualmente reduzida, e lentamente so concedidos os direitos humanos; primeiro os polticos, depois os sociais. Os salrios crescem com a produtividade, de forma a constiturem demanda essencial para a produo das empresas. Nessa fase, a primeira e mais importante estratgia nacional a implantao de uma educao pblica, que permita transferir para toda a sociedade os princpios culturais e tcnicos necessrios ao desenvolvimento. Em um momento mais adiantado, o investimento do estado em progresso tcnico e na universidade vai ser fundamental. Em todo o perodo, o estado coloca-se claramente ao lado de suas empresas em todas as suas atividades internacionais, procurando sob todas as formas aumentar sua capacidade competitiva. O discurso dos economistas, entretanto, torna-se cada vez mais liberal, contradizendo a prtica de seus governos. H para isso, porm, uma lgica. A interveno estratgica do governo em favor das empresas algo que no se discute se faz e, portanto, no fica ameaada pela pregao neoliberal. Esta, porm, serve tanto para a luta interna por manter o gasto social e a carga tributria limitados de forma a no ameaar os lucros, quanto para a estratgia de luta externa, de neutralizar as tentativas dos pases concorrentes de desenvolvimento mdio de montar suas prprias indstrias usando sua mo-de-obra barata. Nesse momento funciona a clssica estratgia de empurrar a escada que Friederich List, preocupado com o desenvolvimento atrasado da Alemanha, detectou na Inglaterra da primeira metade do sculo dezenove, e que Ha-Joon Chang analisou recentemente.31
ESTRATGIAS NACIONAIS NOS PASES PERIFRICOS Na fase colonial dos pases perifricos, no quadro do grande sistema-mundo que se estabelece depois das grandes navegaes, no h por que falar em desen-
29 30
Wallerstein, 1974.
A Inglaterra manteve elevadssimas barreiras alfandegrias at os anos 1840; os Estados Unidos, at o final do sculo dezenove. List, 1846; Chang, 2002.
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volvimento. Estas sociedades esto diretamente subordinadas ao imperialismo, dividindo-se em duas situaes paradigmticas: a das sociedades que permanecem simplesmente pr-capitalistas, como aconteceu principalmente na sia e na frica, e a dos pases latino-americanos, onde se instala um sistema mercantilista-patriarcal para produzir, no quadro do latifndio ou da plantation, bens exigindo solo e clima complementar ao europeu. No incio do sculo dezenove, a partir da Revoluo Industrial no centro, as sociedades do primeiro tipo, que at ento permaneciam independentes, so submetidas dominao imperialista direta, enquanto que as sociedades latino-americanas, que haviam sido formadas sob a liderana de espanhis e portugueses, ganham independncia poltica. Comea, ento, para estes um longo perodo, que se estender at em torno de 1930, durante o qual esses pases, ainda que busquem, de uma forma ou outra, constituir estados nacionais, so na verdade semicolnias que no logram formular uma estratgia nacional de desenvolvimento. Seus recursos naturais abundantes facilitam formas de maldio dos recursos naturais ou de dutch disease, que dificultam o desenvolvimento.32 S podemos falar em estratgia nacional a partir dos anos 30, quando a grande crise, que se abate sobre o centro, abre a oportunidade para que comecem ou ganhem impulso a industrializao e a revoluo nacional em cada pas. No Brasil, no Mxico, e em menor grau nos demais pases latino-americanos, define-se uma estratgia nacional-desenvolvimentista que procura copiar e adaptar a experincia dos pases centrais de desenvolvimento atrasado, como a Alemanha e o Japo. A estratgia fundamental a da proteo industria nacional, atravs do modelo de substituio de importaes. A utilizao da taxa de cmbio para garantir rentabilidade indstria e para transferir para ela renda da agricultura e minerao de exportao, e diversas outras formas de subsdio s empresas industriais so tambm importantes para explicar o extraordinrio desenvolvimento que ento ocorre. Os pases procuram, tambm, recuperar o absoluto atraso em que fora deixada a educao pblica e o investimento em cincia e tecnologia. Essa estratgia nacional de desenvolvimento usa, inicialmente, recursos locais para financiar o desenvolvimento. Entretanto, a partir do incio dos anos 70, passa a recorrer de forma crescente a emprstimos e investimentos diretos externos, ao mesmo tempo em que mantm a estratgia protecionista, conservando um pessimismo exportador que j no mais fazia sentido. Esses dois erros levam a uma grande crise no incio dos anos 80, da qual os pases latino-americanos no saram at hoje. Novamente submetidos dominao, agora americana, esses pases, caracterizados por elites dependentes, ficaram sem estratgia nacional de desenvolvimento.
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A doena holandesa que atinge um pas resulta da apreciao artificial do cmbio em conseqncia do baixo custo de produtos exportados que utilizam recursos naturais baratos. A diferena entre o preo em dlares desse produto no mercado internacional (que determinado pelos produtores menos eficientes) e o seu custo uma renda econmica, ou seja, um ganho que no tem relao com a produtividade, mas que pressiona a taxa de cmbio no sentido de valoriz-la em relao taxa que seria compatvel com a exportao por esse pas de bens que produza com eficincia de padro internacional.
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Os pases asiticos, com exceo do Japo (parte do centro), que at a Segunda Guerra Mundial permaneciam de alguma forma submetidos ao imperialismo europeu, ganham autonomia nesse momento. Inicialmente usam uma estratgia de substituio de importaes. Entretanto, seja porque suas economias tinham recursos naturais limitados, seja porque suas elites, autctones, ao invs de elites europias transplantadas, tinham melhores condies de afirmar seus interesses nacionais, mudam de estratgia j nos anos 60. Ao invs de substituir importaes, implantam uma estratgia baseada na exportao de manufaturados, copiando a estratgia japonesa que j se revelara efetiva em promover um grande desenvolvimento. Vai comear, ento, na sia, o que foi chamado de estratgia dos gansos voadores; os pases, em grupos, ganhando condies para se desenvolver. Primeiro o prprio Japo, depois a Coria, Taiwan, Hong Kong e Singapura, depois Malsia, Tailndia, Indonsia. Nos anos 80 a China e, um pouco depois, tambm a ndia passam a crescer extraordinariamente. Em todos esses pases, a poltica de cmbio e de subsdios era fortemente intervencionista, mas no levavam ao perigoso endividamento externo que paralisaria o desenvolvimento latino-americano. Os asiticos, com sua estratgia de exportao de manufaturados, tinham duas vantagens fundamentais em relao aos pases latinoamericanos: seu mercado no estava limitado ao externo, e o critrio-eficincia permanecia claro: s mereciam apoio as empresas capazes de exportar. Essa estratgia sofreu uma crise no incio dos anos 80, porque tambm esses pases recorreram a financiamentos externos, mas seus ndices de endividamento eram muito menores, e logo a crise foi superada, voltando esses pases a crescer rapidamente. Na segunda fase, que comea ento para pases mais avanados como a Coria e Taiwan, a interveno diminui gradualmente, dada inclusive uma enorme presso dos pases ricos por reformas neoliberais, mas, diferentemente do que ocorreu na Amrica Latina, as concesses realizadas so pequenas. A taxa de cmbio, principalmente, permaneceu firmemente sob controle. E no se recorreu mais poupana externa. Pelo contrrio, para manter a taxa de cmbio competitiva, os pases asiticos resistiram presso para a entrada de capitais de risco e de emprstimo, passaram a ter supervits em conta corrente crescentes, e a aumentar reservas internacionais. Em conseqncia, alguns desses pases, como a Coria, j comeam a ser considerados pases desenvolvidos. Enquanto os pases latino-americanos, africanos, do Oriente Mdio, da sia Central, permaneciam dominados pelos conselhos que vinham dos pases ricos atravs do Banco Mundial e do Fundo Monetrio Internacional, esses pases, com uma estratgia nacional de desenvolvimento definida, logravam convergir em direo aos nveis de renda dos pases ricos.
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CARACTERTICAS COMUNS Tenses O fato de as estratgias de desenvolvimento compartilharem caractersticas comuns no significa que o desenvolvimento seja um processo linear e harmnico. Pelo contrrio, ele caracterizado por rupturas importantes, que esto implcitas nos momentos de transio: rupturas tecnolgicas, rupturas polticas. E marcado por tenses ou contradies fundamentais. Essas tenses ou contradies no so contrrias ao desenvolvimento: so simplesmente a forma pela qual ele ocorre. Temos, em primeiro lugar, uma tenso de carter essencialmente econmico: a tenso entre a oferta e a procura, que real, mas se manifestar de forma equivocada atravs da falsa contradio entre crescimento e estabilidade. A oferta e a procura agregadas esto sempre em tenso. A lei macroeconmica mais geral a lei de Say afirma a compatibilidade entre oferta e procura, na medida em que a oferta cria a demanda atravs da renda. Entretanto, desde Keynes sabemos que isto s verdade no longo prazo. No curto prazo, a oferta pode com grande freqncia exceder a demanda, e temos desemprego; ou a demanda pode exceder a oferta, e, alcanado o pleno emprego, teremos inflao. Manter o equilbrio entre oferta e demanda agregadas , portanto, o grande desafio que enfrentam as polticas macroeconmicas. A soluo fcil manter a oferta sempre maior, e um desemprego confortvel, de forma que as presses inflacionrias sero baixas; a difcil evitar a inflao, mantendo ao mesmo tempo a taxa de investimento e o nvel de emprego elevado. Alm da fcil e da difcil, existe a soluo irresponsvel ou populista: aumentar gastos do governo e salrios para aumentar a demanda s custas de inflao. Uma estratgia nacional de desenvolvimento implica, sempre, o uso de uma teoria econmica histrico-institucional na anlise dos problemas do desenvolvimento de uma teoria pragmtica e desenvolvimentista, que evite seja a ortodoxia da teoria convencional, seja o populismo de um falso keynesianismo. O saber convencional, entretanto, com freqncia ope o desenvolvimentismo, que seria inflacionrio, ao monetarismo ou a ortodoxia econmica que defenderia a estabilidade macroeconmica. Este outro reducionismo ideolgico que no faz sentido. Uma estratgia nacional de desenvolvimento tem, como primeira obrigao, garantir a estabilidade macroeconmica. falso que exista contradio entre desenvolvimento e estabilidade macroeconmica. Mesmo que reduzamos a estabilidade macroeconmica estabilidade de preos, essa contradio no existe a no ser em um prazo muito curto, como a curva de Philips deixa claro. Em um prazo um pouco maior, porm, o controle da inflao s promove o desenvolvimento. Conforme ensinou Igncio Rangel, taxas altas de inflao durante perodos relativamente prolongados so geralmente sintoma de crise econmica, so uma forma perversa atravs da qual a economia se adapta crise.33
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Rangel, 1963; 1985.
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Uma segunda tenso bsica que enfrentam as estratgias nacionais de desenvolvimento a existente entre as classes sociais. No apenas entre o capital e o trabalho, mas tambm entre o conhecimento da classe mdia profissional e os capitalistas e trabalhadores, e, dentro da prpria classe capitalista, entre os empresrios e os rentistas. Essa tenso se expressa na distribuio de renda entre lucros, juros, salrios e ordenados. As estratgias de desenvolvimento, em determinados momentos, podero ser distribuidoras de renda, ou seja, podero favorecer os salrios e ordenados mais baixos, ou os lucros das pequenas e mdias empresas. Um momento ureo no desenvolvimento capitalistas central os chamados trinta anos gloriosos aps a Segunda Guerra Mundial caracterizam-se por um esforo deliberado em favor da distribuio. Os estados do bem-estar ou socialdemocratas formam-se, ento. Entretanto, as estratgias estaro, com mais freqncia, preocupadas com o crescimento dos lucros e dos ordenados do que com o dos salrios. Os salrios e os ordenados tambm aumentaro como resultado da estratgia, mas aumentaro com os lucros e no contra eles. Nas estratgias de desenvolvimento cada vez mais importante distinguir os salrios dos trabalhadores dos ordenados da classe mdia profissional, porque estes tm crescido substancialmente mais do que aqueles na medida em que, durante o sculo vinte, o capitalismo se transformou em um capitalismo dos tcnicos, ou do conhecimento o que levou a um enorme aumento da classe mdia profissional, dos seus rendimentos e de seu poder. Por outro lado, preciso distinguir os lucros dos juros, porque h um nmero cada vez maior de rentistas que vivem de juros e dividendos pagos atravs dos mercados financeiros. Ricardo distinguia os lucros das rendas da terra; hoje importante distinguir os lucros das rendas do capital. Tanto em um como no outro caso, porm, os rentistas representam um entrave ao desenvolvimento. Para que este ocorra, importantes so os lucros dos capitalistas ativos ou empresrios, no os juros dos rentistas. Quando a concentrao de renda est ocorrendo a favor dos rentistas, sinal claro de que no existe estratgia nacional de desenvolvimento. Uma terceira tenso fundamental que caracteriza os processos de desenvolvimento aquela que ope os pases ricos ou desenvolvidos aos pases de desenvolvimento mdio. No h por que falar em conflito com um terceiro tipo de pas os pobres porque eles no so competidores. Durante sculos, os pases centrais exploraram de forma impiedosa os pases perifricos atravs do imperialismo implcito, sem que houvesse grande reao por parte dos explorados. A partir, entretanto, da Segunda Guerra Mundial, esse tipo de imperialismo desapareceu com a liquidao dos imprios colnias. Ao mesmo tempo, uma parte dos pases pobres se transformava em pases de desenvolvimento mdio, e passava a competir duramente com os pases ricos, inclusive na exportao de manufaturados, usando sua vantagem de mo-de-obra barata. Os pases ricos reagiram, e, enquanto defendiam seus interesses comerciais em todos os fruns internacionais, procuraram desorganizar as novas economias atravs da presso para que buscassem crescer com o uso de poupana externa e para que adotassem polticas contrrias a seu desenvolvimento. Para isso, usaram agncias interRevista de Economia Poltica 26 (2), 2006 227
nacionais como o Banco Mundial e o FMI, e aproveitaram a fraqueza dos pases em desenvolvimento em decorrncia da grande crise da dvida externa dos anos 80 para, na Organizao Mundial do Comrcio, aprovarem o Uruguay round, que prejudicou gravemente os pases em desenvolvimento. Conforme argumentou Robert Wade, as polticas adotadas pelos pases ricos em suas negociaes comerciais visam menos a abertura de seus mercados, que j esto abertos, mas diminuir a possibilidade de esses pases colocarem em prtica estratgias nacionais de desenvolvimento.34 Da mesma forma, porm, que acontece com as demais tenses, o conflito entre pases ricos e pobres no impede a cooperao. Como existem jogos ganha-ganha entre os trabalhadores, os tecnoburocratas, e os empresrios atravs do aumento da produtividade, no comrcio internacional existem jogos com soma maior do que zero decorrentes da especializao.
CONCLUSO As estratgias nacional de desenvolvimento diferem, portanto, dependendo da fase de desenvolvimento em que os pas se encontra, e do fato de ele enfrentar a oposio imperial ou hegemnica de outros ou no. Em uma tentativa de sntese, eu diria que nas fases iniciais do desenvolvimento, as duas estratgias principais que os pases adotam para se desenvolver so a poupana forada e a proteo indstria infante; nas fases mais avanadas, a taxa de cmbio relativamente depreciada e a exportao. Enquanto isso, os pases hegemnicos, que procuram neutralizar essas estratgias, usam como suas armas ideolgicas principais, em um primeiro momento, a lei das vantagens comparativas do comrcio internacional, e, em um segundo, a estratgia de crescimento com poupana externa. A primeira estratgia de neutralizao hegemnica se esgota em torno dos anos 70, quando no apenas a lei das vantagens comparativas havia sido devidamente criticada, mas principalmente os pases em desenvolvimento a haviam ignorado, se industrializado, e, naquele momentos, alguns deles se transformavam nos NICs (newly industrialized countries). Nesse momento, a segunda estratgia hegemnica a estratgia de crescimento com poupana externa torna-se dominante, mas sua rejeio prtica pelos pases asiticos dinmicos, e a crtica sistemtica que venho fazendo dela indicam que tambm ela est se esgotando. O desenvolvimento econmico ou a melhoria dos padres de vida um dos quatro grandes objetivos polticos a que se propem as sociedades nacionais modernas, ao lado da segurana, da liberdade, e da justia social. um objetivo fundamental que no se ope aos outros trs no mdio prazo, mas que ter que ser permanentemente submetido a compromissos em funo dos conflitos de curto prazo. O desenvolvimento um processo histrico que as sociedades nacionais modernas buscam levar adiante atravs de estratgias nacionais. Para formular e
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Wade, 2003.
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implementar essas estratgias, a utilidade de teorias econmicas reducionistas, que se autodefinem como teorias do mercado, limitada. Desenvolvem, entretanto, algumas ferramentas para a anlise dos mercados que no devem ser desprezadas. Mais teis so as teorias histrico-institucionais do desenvolvimento e da macroeconomia, do tipo formulado pelos economistas clssicos, por Schumpeter, Keynes, e pelos economistas que, desde a Segunda Guerra Mundial, vm desenvolvendo a partir da teorias e estratgias para o desenvolvimento. Teorias pragmticas, que orientem a ao prtica. Teorias que levam em considerao as estruturas econmicas e as instituies, a sociedade e a poltica, o mercado e o poder, os interesses e as convices republicanas dos agentes econmicos e dos formuladores de estratgias nacionais de desenvolvimento. O desenvolvimento econmico ocorre por etapas. Embora seja relativamente auto-sustentado, na medida em que a sobrevivncia das empresas, em um ambiente de rpida transformao tecnolgica, no tm alternativa seno reinvestir seus lucros, est sempre sujeito a crises e a eventuais paralisaes de longo prazo, como vimos acontecer com a Amrica Latina a partir de 1980. Em alguns momentos ele se acelera, indicando a existncia de uma estratgia nacional de desenvolvimento; em outros, entra em semi-estagnao, crescendo muito lentamente, porque a estratgia anterior se esgotou, ou foi neutralizada pelos concorrentes. O desafio que enfrenta cada nao a de superar essas fases, reunir foras, redefinir a estratgia, e retomar o desenvolvimento.
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