Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung A Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung leva o nome do primeiro Chanceler da Repblica Federal da Alemanha.

Ela norteia seu trabalho pelas posies fundamentais que Konrad Adenauer defendeu, enquanto estadista democrata-cristo: - A orientao segundo a imagem crist do ser humano. - A consolidao de um Estado de Direito, com democracia e liberdade. - A organizao da sociedade de acordo com os princpios da Economia Social de Mercado. - A integrao da Repblica Federal da Alemanha na comunidade ocidental de estados e de valores. A Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung compartilha esta posio antropolgica e poltica com o partido democrata-cristo da Alemanha, a CDU - Christlich Demokratische Union (Unio Democrata Crist). A Fundao, que foi criada em 1956, uma instituio de utilidade pblica, independente do partido no nvel jurdico, organizacional e financeiro. As suas verbas provm do oramento federal da Alemanha e de doaes. A Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung concentra o seu trabalho em quatro reas: - Formao poltica. - Pesquisa e assessoria poltica. - Dilogo e cooperao internacional. - Prestao de servios de arquivo, documentao, pesquisa e formao, assim como apoio a instituies cientficas e incentivo a estudantes intelectualmente dotados. A Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung mantm 13 Centros de Formao na Alemanha e est presente, atravs de representaes, colaboradores e instituies com quem mantm projetos de parceria em cerca de 130 outros pases. Conta com um total de mais de 600 colaboradores no mundo todo, dos quais perto de 500 trabalham na matriz, localizada em Sankt Augustin, nos arredores de Bonn.

Membros do Conselho Diretor da Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung Presidente: Prof. Dr. Gnter Rinsche, Deputado do Parlamento Europeu; Presidente executivo: Dr. Gerd Langguth, ex Secretrio de Estado; Vice-Presidentes: Anton Pfeifer, Ministro de Estado na Chancelaria Federal; Dr. Gerhard Stoltenberg, ex Ministro da Fazenda e ex Ministro da Defesa do Governo Federal; Tesoureiro: Dr. Wolfgang Jahn. Outros membros: Dr. h.c. Kai-Uwe von Hassel, ex Presidente do Parlamento Federal; Dr. Helmut Kohl, Chanceler Federal (Primeiro Ministro do Governo Federal); Dr. Konrad Kraske; Christine Lieberknecht, Deputada Estadual, Secretria da Educao do Estado da Turngia; Prof. Dr. Dr. h.c. Paul Mikat; Prof Dr Dr h.c. Elisabeth Noelle-Neumann; Dr. Wolfgang Peiner; Prof. Dr. Hans-Peter Schwarz; Dr. Bernhard Vogel, Governador do Estado da Turngia; Dr Dorothee Wilms, Deputada Federal; Prof. Dr. Hans-Jrgen Zobel.

Debates Atravs da Srie Debates a Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung edita textos apresentados em seminrios e colquios nacionais e internacionais. Destacam-se temas da poltica contempornea, desenvolvimento scioeconmico, ecolgico e cultural. A srie tem como objetivo reunir diferentes pontos de vista, orientada pelos conceitos de democracia e pluralismo de idias. A Fundao KonradAdenauer-Stiftung quer assim ampliar a cooperao entre o Brasil, Alemanha, Amrica Latina e Unio Europia.
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 1995 Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung Representao no Brasil Centro de Estudos Rua Eng Antnio Jovino, 220, 4 andar 05727-220 So Paulo, SP Brasil Telefone: 0055-11-843-1055 Telefax : 0055-11-843-9025 Escritrio em Fortaleza: Av. Dom Lus, 880, Sala 601/602 60160-230 Fortaleza, CE Telefone: 0055-85-261-9293 Telefax : 0055-85-261-2164 Matriz: Konrad-Adenauer-Stiftung e.V. Rathausalle 12 53757 Sankt Augustin Repblica Federal da Alemanha Telefone: 0049-2241-2461 Telefax : 0049-2241-246508 ISBN 85-85535-44-X Capa: Ettore Bottini Responsvel: Winfried Jung Superviso e reviso: Jos Mrio Brasiliense Carneiro Pr-edio: Joo Gilberto Lucas Coelho Traduo: Nikolaus Karwinsky (pg. 7-29, 123-131) Impresso no Brasil - Printed in Brazil II

CENTRO DE ESTUDOS

PARTIDOS E SISTEMAS ELEITORAIS EM TEMPOS DE REFORMA

DEBATES
ANO: 1995 N 9

O contedo deste nmero da Srie Debates foi extrado do Seminrio Internacional Brasil - Alemanha Sistemas Eleitoral e Partidrio em debate, realizado pelo Centro de Estudos e Representao da Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung no Brasil, em conjunto com a Comisso Especial para Reforma da Legislao Eleitoral e Partidria da Cmara dos Deputados em Braslia e com o Departamento de Cincia Poltica da Universidade de Braslia - UnB. Este evento teve lugar no Espao Cultural da Cmara dos Deputados em Braslia, nos dias 18 e 19 de Setembro de 1995. A transcrio do Seminrio teve trechos aqui abreviados por limitaes editoriais. Os contedos e opinies expressos pelos expositores, debatedores e participantes so de sua prpria responsabilidade.

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ndice
Partidos e Sistemas Eleitorais em tempos de reforma
Palavras de abertura Luis Eduardo Magalhes ..................................................................................1 Joo Claudio Todorov.......................................................................................2 Winfried Jung ...................................................................................................2

Sistemas Eleitorais no Brasil e na Alemanha

Eleies e Sistema Poltico: experincias com o Voto Distrital Misto na Alemanha Manfred Unglaub..............................................................................................7 Sesso de Debates .........................................................................................29

Reformulao do Sistema Eleitoral Brasileiro Jos Mendona Filho......................................................................................37 Lencio Martins Rodrigues ............................................................................43 Jos Genono Neto..........................................................................................47 Fbio Konder Comparato ...............................................................................51 Sesso de Debates .........................................................................................57

Propostas para uma nova Legislao Eleitoral

Detalhamento da nova Legislao Eleitoral: o ponto de vista do Legislativo Joo Almeida ..................................................................................................65
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Detalhamento da nova Legislao Eleitoral: o ponto de vista jurdico Paulo Brossard de Souza Pinto.......................................................................71 Sesso de Debates .........................................................................................78

A nova Legislao Eleitoral Maria DAlva Kinzo.......................................................................................83 Ives Gandra da Silva Martins .........................................................................87 Artur da Tvola...............................................................................................92 Sesso de Debates .........................................................................................96

Sistemas Partidrios no Brasil e na Alemanha

O Sistema Partidrio Brasileiro em mudana Joo Gilberto Lucas Coelho .........................................................................113 Partidos na Repblica Federal da Alemanha: desenvolvimento e perspectivas Manfred Unglaub..........................................................................................123 Sesso de Debates .......................................................................................131

Alteraes no Sistema Partidrio Brasileiro David Fleischer.............................................................................................135 Maria Tereza Sadek ......................................................................................139 Prisco Viana..................................................................................................142 Jos Fogaa...................................................................................................145 Sesso de Debates .......................................................................................148

Palavras de encerramento Winfried Jung ...............................................................................................157 Jos Mendona Filho....................................................................................157

VI

Palavras de abertura

Luis Eduardo Magalhes* A Cmara dos Deputados participa deste Seminrio Brasil-Alemanha e com satisfao que compareo como Presidente da Casa, demonstrando o interesse dos parlamentares e polticos brasileiros na discusso de temas como os sistemas eleitoral e partidrio. Teremos a oportunidade de conhecer algumas experincias internacionais sobre o sistema eleitoral, importantes para ns, sobretudo neste momento. Recentemente votamos um novo cdigo para os partidos, a Lei dos Partidos Polticos**. Na semana passada a Cmara dos Deputados tambm votou a lei para as prximas eleies, com modificao de dispositivos do Cdigo Eleitoral. O Congresso Nacional, talvez ainda este ano, dever deliberar sobre algumas emendas Constituio que integram uma Reforma Poltica. E dificil mudar. Nos ltimos anos o Brasil tem vivido problemas econmicos extremamente graves, com influncia da questo poltica. Infelizmente, nossos sistemas eleitoral e partidrio atuais no permitiram a formao de maiorias estveis, que dessem condies de governabilidade e da implantao de programas, formando apenas maiorias eventuais que no do sustentao ao Executivo na aprovao e execuo dos seus programas de governo. Por isso, estamos tentando introduzir modificaes, mas as resistncias so grandes. necessrio mudar e no ser por falta de colocar em tramitao e na ordem do dia para votao que o plenrio deixar de se manifestar a respeito de alguns desses dispositivos. Vamos reformar sem incorrer num vcio da legislao brasileira, o de tentar corrigir um erro com a introduo de dispositivo contrrio, inversamente proporcional ao vigente. Na dcada de 70 tnhamos o bipartidarisnmo, depois, quando abrimos, exageramos na abertura. Qualquer um pode formar partido, qualquer partido tem os mesmos direitos do maior deles. Evidentemente que isto dificulta a consolidao do quadro partidrio e a formao de maiorias.
* Presidente da Cmara dos Deputados, presidindo a sesso solene de abertura do Seminrio Internacional Sistemas Eleitoral e Partidrio em debate (vide pg. IV). ** Lei n 9.096, cuja sano coincidiu com o Seminrio, em 19.09.95.

Espero que, com tranqilidade, possamos deliberar sobre mudanas que so necessrias. E no clima de um tempo de reformas, que este Seminrio vem ao encontro do desejo de parlamentares e polticos brasileiros de modificar estruturas, discutir experincias internacionais e fazer, dentro do possvel, o melhor para o Pas.

Joo Claudio Todorov* Esta mais uma das atividades voltadas para o momento poltico importante, pelo qual passa o Pas, nas quais a Universidade de Braslia se faz presente e atuante. A UnB tem uma tradio, nos ltimos dez anos pelo menos, que vem desde o trabalho do Centro de Estudos e Acompanhamento da Constituinte, quando tivemos a colaborao do Prof. Joo Gilberto, que aqui est, dirigindo um grupo razovel de professores, alunos e funcionrios, ao qual se juntaram colegas de praticamente todas as Universidades. Fizemos o acompanhamento da Constituinte, acompanhamos a tentativa de reviso em 1993, e estamos, agora, com os professores Hermes Zanetti e Lia Machado, coordenando o projeto Constituio 95. Para ns, esta mais uma das inmeras atividades que temos em andamento, fazendo aquilo que a Universidade de Braslia, especificamente por ser a Universidade da capital federal, tem a obrigao de fazer, que o acompanhamento, o debate, o convite para que idias diferentes sejam colocadas na mesa, e que se busque avanar no processo atravs da colaborao de todos aqueles que tenham alguma coisa a dizer sobre qualquer um desses assuntos. o papel da Universidade. A Universidade no se associa a partidos, mas no pode deixar de lado a questo poltica de um ponto de vista partidrio. isso que estamos fazendo, neste momento, apoiando a promoo da Fundao Konrad Adenauer.

Winfried Jung** Excelentssimo Dep. Luis Eduardo Magalhes, Presidente da Cmara dos Deputados. Excelentssimo Prof. Joo Claudio Todorov, Reitor da Universidade de Braslia. Excelentssimo Dr. Jrgen Heimsoeth, em representao do Embaixador da Repblica Federal da Alemanha. Demais autoridades presentes, minhas senhoras e meus senhores.
* Reitor da Universidade de Braslia. ** Diretor da Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung no Brasil.

Tambm em nome da Fundao Konrad Adenauer, quero dar as mais cordiais boas vindas aos participantes deste Seminrio Internacional Brasil-Alemanha sobre o tema: Sistemas Eleitoral e Partidrio em Debate. A realizao deste evento resultado de uma iniciativa comum da Fundao Konrad Adenauer, da Comisso Especial para Reforma da Legislao Eleitoral e Partidria da Cmara dos Deputados e da Universidade de Braslia. E desde j quero agradecer a participao destas instituies na fase de preparao do evento. O desenvolvimento dos partidos polticos na Alemanha est estritamente ligado evoluo da democracia parlamentarista. Ambos, percorreram um caminho mais longo e cheio de atritos do que em outros pases. Apenas com a promulgao da Lei Fundamental de 1949, foi tomada uma deciso coerente em prol de um sistema democrtico de governo, cujos processos de formao da vontade poltica e tomada de deciso legislativa so intensamente marcados pelos partidos polticos. A instituio poltica que conhecemos pelo nome de partido consagrou na Alemanha, ao longo desses anos, toda a sua posio central e dominante. Em 1990, o modelo de democracia alem ocidental de partidos se imps tambm na outra parte da Alemanha, sendo que o ingresso dos cinco novos Estados Federados ampliou a gama de partidos existentes. So estas caractersticas do sistema partidrio alemo, os assim chamados partidos populares, que se esforam em respeitar os interesses e as necessidades de todos os agrupamentos da populao. Contrariamente a muitos prognsticos pessimistas, a democracia alem de partidos no foi anulada devido a tais circunstncias. Pelo contrrio, demonstrou ser uma estrutura institucional extremamente flexvel. Os pequenos partidos no se tornaram suprfluos, continuam a existir, no obstante as tendncias concentrao. De certa forma, eles so a expresso da diferenciao, mas tambm da complexidade da abertura do sistema social e poltico. Neste sistema, as eleies so a pedra de toque dos partidos que formam o governo, pois lhe conferem legitimidade, enquanto portadores do poder do Estado. Diante disto, a conformao do direito eleitoral bem mais do que uma mera questo de tcnica processual. Desde 1956, existe na Alemanha uma legislao eleitoral uniforme, o assim chamado sistema eleitoral proporcional modificado. Ele considerado, entrementes, como algo natural e toda a tentativa de reformlo vista quase como manipulao. Isto vale tambm para a assim chamada clusula dos cinco por cento, geralmente atacada pelos pequenos partidos porque, presumivelmente, reforaria o poder dos partidos j representados no Parlamento. Mas isto deixa de levar em considerao uma outra funo importante. Na Repblica Federal da Alemanha essa clusula serviu para constituir maiorias parlamentares capazes de formar governos responsveis, aptos a governar.
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Todos ns vivemos, hoje em dia, uma fase de transio. Muitos pases atravessam, no limiar do sculo XXI, um acelerado e fascinante processo de transformao. O desenvolvimento nacional cada vez mais determinado por processos de desenvolvimento transnacionais. Isto vale, tambm, no que se refere aos diversos sistemas partidrios e eleitorais. O Brasil atravessa uma fase de tal transio. Est sendo debatida, nestes dias, uma nova legislao, e neste debate fez-se referncia, repetidamente, a diversos componentes dos sistemas partidrios e eleitorais da Alemanha. Acho que, embora as circunstncias sejam diversas nos dois pases, vale a pena intercambiar informaes sobre modelos e experincias. A realidade alem ser, neste sentido, exposta pelo Presidente da Autoridade Eleitoral do Estado Federal da Rennia-Palatinado, Dr. Manfred Unglaub, a quem agradeo, calidamente, pelo fato de ter-se posto nossa disposio para esta troca de informaes. Agradeo, tambm calidamente, aos conferencistas e painelistas brasileiros e a todos que se dispuseram espontaneamente a por nossa disposio a sua experincia. Com isto, aguardo com grande interesse as palestras e debates e auguro a este Seminrio o melhor dos xitos.

Sistemas Eleitorais no Brasil e na Alemanha

Eleies e Sistema Poltico: experincias com o Voto Distrital Misto na Alemanha*

Manfred Unglaub**

A Lei Fundamental da Repblica Federal da Alemanha determina, no seu Artigo 38, os princpios para a realizao de eleies: sero gerais, diretas, livres, iguais e secretas. A Constituio deixou a cargo do legislador a configurao do direito eleitoral, observados os princpios constitucionais. Eleies gerais significam que, em princpio, o direito de voto ativo e passivo cabe a todos os cidados. So lcitas determinadas restries objetivas, em razo da idade por exemplo. Eleies diretas significam que o voto leva apurao do resultado da eleio sem interveno de outra deciso. Fica excluda a eleio atravs de delegados bem como toda outra intermediao de vontade alheia entre eleitor e eleito, no ato da eleio ou depois da mesma. A liberdade de eleio probe toda coao ou presso suscetvel de influenciar o resultado da eleio. Eleio igual significa que todos podem exercer seu direito de voto em condies de igualdade formal e que todos os votos vlidos tero o mesmo peso. Todos os eleitores tero influncia igual sobre o resultado da eleio. A eleio secreta quando cada eleitor pode votar sem ser observado. A aplicao dos princpios do direito eleitoral suficiente para chegar a um nmero limitado de eleitos, partindo de milhes de eleitores, vrios partidos e milhares de candidatos. H necessidade de um sistema eleitoral, de uma srie de preceitos materiais e regras formais, bem como de rgos para preparar e realizar a eleio. As eleies Cmara Federal Alem, Assemblias Legislativas Estaduais e rgos de representao municipais, como Cmaras de Vereadores de distri* Sesso presidida pelo Dep. Jos Mendona Filho, Presidente da Comisso Especial da Reforma da Legislao Eleitoral e Partidria. ** Presidente da Autoridade Eleitoral da Rennia-Palatinado (RFA).

tos, cidades ou municpios, so preparadas e realizadas segundo procedimentos regulamentados, estrita e formalmente, na legislao e regulamentao eleitoral. Enquanto a Lei Eleitoral Federal (BWG) lei aprovada pelo Parlamento, o Regulamento Eleitoral Federal (BWO) emana do Executivo. A lei pode autorizar o governo federal, um ministro federal ou os governos estaduais a baixar decretos. Neste contexto, a lei determina teor, finalidade e escopo da autorizao concedida. Trata-se de divergncia legal e limitada do princpio fundamental da separao dos poderes. Sua finalidade desobrigar o legislador parlamentar de regulamentaes de carter mais tcnico e mais sujeitas a mudanas. As funes mais importantes so confiadas a rgos especificamente criados para a finalidade de eleies. importncia das eleies na vida poltica do Estado corresponde o fato da responsabilidade ser atribuda a entidades suprapartidrias e independentes de instrues, que ficam margem da organizao geral da administrao pblica. Nas suas decises, os rgos eleitorais so submetidos ao direito e lei. Quanto ao resto, so livres e independentes na sua atividade. Suas decises ficam sujeitas a exame a posteriori em procedimento prprio estabelecido na Lei de Fiscalizao Eleitoral. Conforme o desenrolar do processo, as atribuies e competncias dos rgos eleitorais se dividem em preparao, controle e avaliao do ato eleitoral. Sua organizao segue a articulao do territrio eleitoral em Estados, distritos e zonas eleitorais. Em cada nvel regional se encontram dois rgos eleitorais: um monocrtico, o diretor eleitoral, e um colegiado, a comisso eleitoral. O diretor preside a comisso eleitoral. As autoridades da administrao geral interna colocam, na medida do necessrio, seus recursos tcnicos e humanos disposio dos rgos eleitorais e exercem numerosas outras atividades auxiliares, importantes em parte, no mbito da preparao e realizao das eleies. Assim, por exemplo, a administrao municipal se encarrega da elaborao das listas de eleitores. Entre os rgos eleitorais especiais, s vezes designados por autoridades eleitorais, distinguem-se: - preposto eleitoral e comit eleitoral para cada zona; - diretor de distrito eleitoral e respectiva comisso para cada distrito eleitoral; - diretor eleitoral estadual e respectiva comisso para cada Estado (supremo rgo eleitoral para eleies Assemblia Legislativa Estadual); - diretor eleitoral federal e respectiva comisso para eleies Cmara Federal. O diretor eleitoral federal e seu suplente so nomeados pelo ministro federal do Interior, os diretores eleitorais estaduais, de distrito e os prepostos das zonas eleitorais, bem como os respectivos suplentes, pelo governo estadual ou
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rgo que este determinar. Em cada nvel regional, e segundo sua peculiaridade estrutural, as atribuies so divididas entre diretor e comisso eleitoral. As comisses eleitorais, todas compostas de representantes dos partidos polticos, se renem apenas poucas vezes para resolver sobre a admisso das candidaturas no mbito de distrito e Estado e para apurao final do resultado da eleio. Por outro lado, os diretores eleitorais, via de regra funcionrios da administrao interna, preenchem a maior parte das funes executivas. A preparao das eleies, conforme sua regulamentao por lei, cabe, em parte, aos partidos polticos que apresentam as candidaturas e, em parte, s autoridades. Na preparao oficial das eleies podemos distinguir trs grupos diferentes de providncias: - primeiro, h necessidade de providncias organizacionais, como convocao da eleio, determinao da data, repartio dos distritos eleitorais, delimitao das zonas bem como constituio e composio das autoridades eleitorais; - o segundo grupo de preparativos oficiais se compe do grande nmero de providncias tcnicas e organizacionais que no podem nem devem ser previstas integralmente por lei e no merecem aqui descrio pormenorizada. No obstante, so relevantes para a boa realizao de uma eleio. Trata-se da confeco e distribuio de impressos para candidaturas, listas de assinaturas, atas e outros formulrios, impresso de cdulas oficiais, organizao do noticirio na noite da eleio, ressarcimento de custos e providncias administrativas similares; - o terceiro ponto central da preparao oficial da eleio consiste na elaborao de listas de eleitores, tarefa que, em princpio, cabe s autoridades municipais, bem como exame e aprovao das candidaturas pela comisso eleitoral competente no caso. A constituio e a composio dos rgos eleitorais so previstas no Pargrafo 8 e regulamentadas no Pargrafo 9* da Lei Eleitoral Federal (BWG). Os diretores eleitorais tm competncia para convocao dos integrantes das comisses eleitorais. obrigatrio aceitar o cargo de integrante de uma comisso eleitoral. O Par. 11, Al. 1 BWG determina que os integrantes dos rgos eleitorais e membros dos diretrios eleitorais exercem sua atividade a ttulo honorfico. Um cargo honorfico somente pode ser recusado por motivo relevante. Nos termos do Par. 4, Al. 2 BWO, que trata da escolha dos integrantes das comisses eleitorais, cabe, via de regra, levar em conta de modo adequado, a classificao dos partidos segundo o nmero de segundos votos conquistados
* Nota do Editor: Na nomenclatura alem, os assim chamados pargrafos correspondem ao que se chama de artigos nas leis brasileiras.

na ltima eleio Cmara Federal no territrio em pauta e convocar os eleitores por eles propostos. Para a composio desta representao dos partidos polticos em rgos eleitorais (comisses e diretrios eleitorais) existe certa latitude. Em princpio perfeitamente possvel convocar at dois integrantes nomeados por um partido. Em particular, esta situao pode surgir quando outros partidos carecem de significncia. Na convocao dos integrantes das comisses eleitorais observar-se-o os seguintes princpios gerais: 1. no lcita a limitao prvia da escolha a partidos j representados no Parlamento (no h monoplio de partidos); 2. entretanto, grupos no representados no Parlamento podem ser preteridos se, em relao aos demais partidos, forem insignificantes; 3. grupos insignificantes no sentido do tem 2 podem ser preteridos em conjunto, quando houver pouca diferena na sua respectiva proporo de votos; 4. partidos menores deveriam ser representados, para evitar a impresso de dominao pelos grandes partidos; 5. levar-se-o em conta os partidos segundo a seqncia do nmero de seus segundos votos na ltima eleio Cmara Federal no distrito em pauta. Nem a Lei Eleitoral Federal, nem o Regulamento Eleitoral Federal exigem representao exatamente proporcional dos partidos; 6. Na composio num caso concreto podem tambm ser levados em conta, a ttulo complementar, os resultados de outras eleies, especialmente mais recentes, em nvel estadual; 7. caso um partido no apresentar propostas de pessoas ou as apresentar com atraso, podero ser convocadas outras pessoas. Via de regra cabe aceitar propostas apresentadas no prazo. So lcitas divergncias objetivamente justificadas destes princpios. Somente tornam questionvel a validade da eleio se influenciaram ou podem influenciar o resultado eleitoral. Por analogia, estes princpios tambm so aplicveis convocao dos diretrios eleitorais nos termos dos Pargrafos 6 e 7 BWO. Mesmo na ausncia de um preceito correspondente, surgiu uma praxe neste sentido, aceitvel quanto ao seu princpio. Na composio dos diretrios eleitorais, a idia fundmental, ao levar em conta os diversos partidos que competem entre si, precisamente a possibilidade de controle recproco, a fim de reforar a confiana na lisura do processo, na realizao da eleio e na apurao dos resultados. Por este motivo recomendvel a participao do maior nmero possvel de partidos e grupos de eleitores. No caso, um procedimento diferente tambm s poder justificar uma impugnao da eleio se houver indcios que o mes10

mo influenciou, ou pode influenciar, o resultado da eleio. O Pargrafo 4, Al. 3 frase 1 BWG esclarece, inicialmente, no ser lcita a participao simultnea em vrios rgos eleitorais. Os candidatos, as pessoas de confiana das candidaturas e seus suplentes no podem fazer parte de um rgo eleitoral. O espao geogrfico no qual a populao com direito a voto elege os deputados da Cmara Federal Alem designado por rea eleitoral. Conseqentemente, a rea eleitoral o territrio da Repblica Federal da Alemanha, composto dos dezesseis Estados. Considerando que a metade dos 656 deputados da Cmara Federal Alem eleita entre candidatos apresentados nos distritos eleitorais, preciso dividir a rea eleitoral em distritos, abaixo do nvel estadual. Os distritos eleitorais so unidades delimitadas no espao, nas quais a populao com direito a voto desta unidade elege ao Parlamento um deputado por distrito. O Pargrafo 1, Al. 2 BWG determina o nmero total de 328 distritos eleitorais. A delimitao dos distritos eleitorais pertence ao direito constitucional, com disposies mais pormenorizadas num anexo que faz parte integrante da Lei Eleitoral Federal. Assim sendo, a alterao do nmero de distritos ou da configurao territorial de um deles exige, em princpio, uma lei federal. A determinao por lei dos limites dos 328 distritos eleitorais exclui a influncia poltica do governo sobre a delimitao dos distritos eleitorais. A base para deliberao do legislador, desde a iniciativa de propor uma emenda lei existente, o relatrio da comisso permanente de distritos eleitorais, nomeada pelo Presidente Federal. composta do presidente do Instituto Federal de Estatstica, um juiz do Tribunal Administrativo Federal e cinco representantes a serem nomeados pelos Estados. A comisso um rgo de peritos, politicamente independente e no sujeito a instrues. Atualmente, a mdia da populao alem de um distrito eleitoral de 226.000 pessoas. Em mdia, um distrito eleitoral comporta cerca de 184.000 eleitores. Para ordenar e facilitar os preparativos da eleio, exerccio do direito de voto bem como levantamento e apurao dos resultados, os 328 distritos eleitorais federais so divididos em zonas eleitorais. As zonas eleitorais representam a menor unidade de espao da rea eleitoral, determinadas por aspectos organizacionais, constituem a base no espao para o estabelecimento das listas de eleitores e o nvel mais baixo para levantamento e apurao do resultado da eleio. Sua importncia essencial se refere ao ato de votar, ordenando o exerccio do direito de votar e facilitando seu ato na medida do possvel. So, portanto, meios tcnicos auxiliares, sem influncia sobre o sistema eleitoral. Sua finalidade principal reside na descentralizao do ato de votar. O legislador determinou pormenores sobre formao e publicao das zo11

nas eleitorais no Regulamento Eleitoral Federal. Nos termos do mesmo, municpios com um mximo de 2.500 habitantes (cerca de 1.700 eleitores) constituem, via de regra, uma zona eleitoral. Municpios com nmero de habitantes substancialmente maior ou, eventualmente, de grande extenso territorial, so divididos em vrias zonas eleitorais que tambm no devem abranger mais de 2.500 habitantes. No interesse da defesa do segredo do voto possvel reunir municpios pequenos e partes de municpios. As exigncias constitucionais para uma diviso em distritos eleitorais no podem ser determinadas independentemente do sistema eleitoral em vigor. Numa eleio majoritria pura, uninominal, diferenas de tamanho dos distritos eleitorais so incompatveis, em princpio, com a exigncia de igualdade no direito de voto. Num direito eleitoral de maioria pura o peso dos votos individuais somente igual quando todos os votos tiverem o mesmo valor na contagem. Na hiptese de um sistema de direito eleitoral proporcional personalizado com aproveitamento supraregional dos votos excedentes (compensao proporcional), como o caso do direito eleitoral federal alemo, um tamanho igual dos distritos eleitorais em termos de populao ou nmero de eleitores, no tem importncia decisiva em termos de igualdade do direito de voto e, em ltima anlise, de direito constitucional. Em jurisprudncia constante o Tribunal Constitucional Federal constatouse que, se os mandatos do distrito eleitoral forem absorvidos pela atribuio proporcional de mandatos baseada nos segundos votos no mbito da compensao proporcional, a diferena de tamanho dos distritos eleitorais e, conseqentemente, o peso diferente dos votos individuais na apurao do candidato vencedor no distrito no tem importncia decisiva para a questo de saber se houve violao do princpio de igualdade da eleio. Isto posto, a exigncia do Tribunal Constitucional Federal no sentido do tamanho igual, na medida do possvel, dos distritos eleitorais, se justifica pela necessidade de impedir que surjam mandatos excedentes, prejudicando a igualdade do direito de voto, bem como pela clasula do mandato de base do Par. 6, Al. 6 BWG. Caso contrrio, partidos de forte cunho regional poderiam ser prejudicados ou favorecidos, conforme seu centro de gravidade se localizar em grandes ou pequenos distritos eleitorais. No sistema de eleio proporcional, a igualdade do direito de voto exige que a cada voto cabe igual peso. Conseqentemente, os votos dados aos partidos precisam ser avaliados na compensao proporcional de tal modo que cada voto tenha peso igual na atribuio dos mandatos. Do ponto de vista do princpio da igualdade de oportunidades dos candidatos distritais e da representao igual dos eleitores na Cmara Federal, por deputados distritais, tambm necessrio que os distritos eleitorais tenham tamanho
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aproximadamente igual. Em princpio, a eleio do deputado distrital num distrito eleitoral maior no pode exigir nmero maior de votos do que num distrito menor e cabe evitar que o eleitorado de um distrito seja favorecido ou prejudicado na representao por deputados distritais em relao aos eleitores de outro distrito. O princpio federativo do Par. 3, Al. 3, n 1 BWG, respeitar-se-o os limites dos Estados, requisito do sistema eleitoral e, em princpio, no pode acarretar excesso de representao de Estados menores. Mesmo o menor dos Estados, Bremen, possui mais de um distrito eleitoral, ou seja trs deles. Como o nmero de habitantes muda constantemente, evidente que a exigncia dos distritos eleitorais respeitarem o princpio da igualdade da eleio em termos de populao no pode ser realizada integralmente. Caso os clculos confiram a um Estado o pleno direito a um distrito eleitoral e outro Estado perdeu este pleno direito, cabe efetuar uma redistribuio. O limite de tolerncia de 33,3% ( mais ou menos um tero) barreira absoluta imposta ao legislador pela Constituio. Se for evidente que este limite foi ultrapassado, e no havendo perspectiva desta divergncia cessar at a prxima eleio, o legislador federal fica obrigado a providenciar alterao na distribuio de distritos eleitorais, ainda durante a legislatura em curso, reduzindo a divergncia da mdia federal no nmero de habitantes do distrito eleitoral medida admissvel em direito constitucional e, eventualmente, adaptando tambm a distribuio dos distritos eleitorais entre Estados e a parte dos mesmos no total da populao alem. Uma distribuio dos distritos eleitorais que respeitar os limites dos Estados somente exequvel, na prtica, se antes tiver sido determinado o nmero total de distritos eleitorais em cada um dos dezesseis Estados. A distribuio dos 368 distritos eleitorais entre os Estados, de acordo com sua parte no total da populao alem, contribui para que o nmero mdio de habitantes dos distritos eleitorais de cada Estado se torne aproximadamente igual ao nmero mdio de habitantes de todos os distritos eleitorais. Por este motivo deve ser atribudo a cada Estado, na medida do possvel, o nmero de distritos eleitorais correspondente sua populao. A regulamentao ideal somente admite divergncias na presena de motivos especiais, jurdicos ou de fato.O parmetro de referncia no o nmero de eleitores, mas de habitantes, pois os deputados a serem eleitos so representantes da totalidade do povo. A lei eleitoral determina que filiados a partidos com direito a voto elejam os candidatos por voto secreto numa assemblia de filiados ou representantes. Pretende assim garantir a designao de candidatos por eleitores segundo princpios democrticos, pois o direito de propor candidatos parte integrante
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do direito eleitoral. A assemblia para designao dos candidatos distritais ou da lista estadual no pode ser realizada antes de decorridos 32 meses a contar do incio da legislatura da Cmara Federal. A assemblia de filiados que eleger representantes, aos quais se delega o mandato de designar candidatos, poder ser realizada ao mais tardar 23 meses aps o incio da legislatura da Cmara Federal. Numa assemblia de filiados ou representantes somente tm direito de voto os filiados que preencheram as condies do exerccio do voto no momento da realizao da assemblia. Para propor candidatos distritais somente tm direito a voto os filiados residentes no distrito em pauta. Para propor candidatos de uma lista estadual somente tm direito a voto os filiados residentes no Estado para o qual se estabelece a lista. A escolha dos candidatos pode ser realizada numa assemblia de filiados ao partido com direito a voto ou numa assemblia de representantes destes filiados. A assemblia de representantes pode ter carter geral ou especial. A assemblia geral se compe de delegados, eleitos de acordo com os Estatutos do partido em assemblias de filiados do distrito ou Estado, por voto secreto dos presentes, com mandato geral de designar candidatos s eleies futuras. Uma assemblia especial de representantes se compe de delegados, eleitos em assemblias de filiados do distrito ou Estado, por voto secreto dos presentes, que tenham mandato especial de designar candidatos para a prxima eleio Cmara Federal. A eleio do candidato distrital, a dos candidatos da lista estadual bem como a determinao da seqncia dos candidatos na lista estadual, tambm se realizam por voto secreto. Caso houver impugnao de presentes assemblia depois de realizada a eleio ou um de seus turnos, a assemblia deliberar a respeito. A assemblia designa dois participantes para declarar, sob juramento, que os candidatos foram eleitos por voto secreto. A ata da assemblia e a declarao sob juramento servem de prova perante a comisso eleitoral de que foram observadas as disposies legais na escolha dos candidatos. Propostas de candidaturas distritais podem ser apresentadas por partidos e eleitores, listas estaduais apenas por partidos. Ao mais tardar no 72 dia antes da eleio, a comisso eleitoral federal determina, em carter obrigatrio para todos os rgos eleitorais, quais os partidos que tm direito, na qualidade de partido, de propor e apresentar candidatos para a eleio Cmara Federal. O diretor eleitoral federal proclama os nomes destes partidos. O direito de propor candidatos, na qualidade de partido, somente cabe s associaes de eleitores que, em conseqncia de candidaturas prprias, foram representadas ininterruptamente com, pelo menos, cinco deputados na Cmara Federal ou numa Assemblia Legislativa Estadual desde a ltima
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eleio mesma. Partidos que no preenchem esta condio somente podem propor candidatos se, ao mais tardar no 90 dia antes da eleio, comunicaram por escrito ao diretor eleitoral federal sua participao na eleio e se a comisso eleitoral federal tiver constatado sua qualidade de partido (Par. 18, Al. 2 BWG). Sobre a definio de partido dispe o Pargrafo 2 da Lei dos Partidos Polticos. Nos seus termos, somente so considerados partidos associaes de cidados que preenchem determinadas condies. Uma associao de cidados somente considerada partido se sua finalidade for influenciar a formao de vontade poltica e tomar parte na representao do povo na Cmara Federal ou numa Assemblia Legislativa Estadual, a ttulo permanente ou por perodo prolongado, no territrio federal ou de um Estado. Segundo o conjunto de sua situao efetiva, em particular segundo tamanho e solidez de sua organizao, nmero de filiados e ao junto ao pblico, precisa oferecer garantia suficiente da seriedade de seus propsitos. A aprovao das listas estaduais cabe comisso eleitoral estadual. Candidaturas distritais so aprovadas pela comisso eleitoral distrital. So condies para a admisso de partidos eleio Cmara Federal, com listas estaduais e candidaturas distritais, alternativamente: a representao ininterrupta por, no mnimo, cinco deputados na Cmara Federal Alem ou numa Assemblia Legislativa Estadual, desde a ltima eleio qual apresentaram candidatos prprios; ou reconhecimento como partido pela comisso eleitoral federal e apresentao de lista de apoio assinada por um milsimo dos eleitores do Estado na ltima eleio Cmara Federal, porm, no mximo, duas mil assinaturas para uma lista estadual e duzentas assinaturas para uma candidatura distrital. Nos termos do Par. 1, Al. 1, frase 2 da Lei Eleitoral Federal os deputados da Cmara Federal Alem so eleitos segundo os princpios de uma eleio proporcional conjugada com eleio pessoal. A compreenso do sistema exige algumas explicaes; a distribuio dos mandatos ser ilustrada pelo exemplo prtico da eleio Cmara Federal em 1994. 1. Em princpio, os 656 deputados da Cmara Federal Alem so eleitos, cada metade, entre candidatos nos distritos eleitorais e listas estaduais dos partidos. 2. O partido somente pode apresentar um candidato por distrito eleitoral e somente uma lista por Estado. Listas estaduais somente podem ser apresentadas por partidos polticos. 3. Por fora da lei, as listas estaduais de um mesmo partido so consideradas coligadas. Conseqentemente, so consideradas uma s lista na distribuio dos mandatos, em proporo com as demais listas. 4. Cada eleitor tem dois votos, um primeiro voto para eleio de um deputado distrital e um segundo voto para a eleio de uma lista estadual. O se15

gundo voto vale para a distribuio do total de votos a serem distribudos. 5. No distrito eleitoral eleito o candidato que reunir o maior nmero de votos. O sistema de dois votos parte da idia fundamental do legislador visando proporcionar ao eleitor a possiblidade de votar no distrito eleitoral em considerao da pessoa do candidato. Entretanto, como demonstraremos a seguir, no sistema eleitoral vigente, os dois votos somente surtem efeito, via de regra, uma s vez, seja na eleio do candidato distrital, seja na eleio da lista estadual. 6. O eleitor do candidato distrital vencedor realiza sua inteno de voto por meio de seu primeiro voto no distrito eleitoral. Seu segundo voto vencedor absorvido pela distribuio de mandatos. 7. O eleitor que no realizou sua inteno de voto por meio de seu primeiro voto pode, se seus candidatos pertencem a um mesmo partido, realiz-la por meio do segundo voto na lista estadual. Para a determinao do nmero total de mandatos que cabe a cada partido e a subdiviso destes mandatos entre as listas estaduais individuais, a lei determina um procedimento a seguir relatado. Uma vez somados os votos vlidos dados s listas estaduais dos diversos partidos, separados por partido - listas estaduais no coligadas permanecem separadas - a atribuio dos mandatos efetuada em trs etapas de clculo: 1. O nmero total dos 656 mandatos a serem atribudos distribudo, segundo o resultado dos segundos votos, entre as coligaes de listas dos diversos partidos, e se for o caso, as listas no coligadas. Para a distribuio dos mandatos em proporo das somas dos segundos votos vlidos o legislador adotou um clculo segundo o processo de proporo matemtica de Hare-Niemeyer. Neste processo, os 656 mandatos so multiplicados pelo nmero de segundos votos dados s listas estaduais coligadas - ou no coligadas - de um partido e divididos pelo nmero total dos segundos votos de todos os partidos a serem contemplados na distribuio dos mandatos. Em termos matemticos o modo de distribuio se expressa: 656 mandatos x n dos segundos votos do partido total dos 2 votos dos partidos a serem contemplados Segundo este processo se calcula para cada partido quantos mandatos cabem s respectivas coligaes de listas e quantos s listas estaduais no coligadas. No se levam em conta os partidos que no receberam pelo menos cinco por cento dos segundos votos vlidos dados no territrio eleitoral ou que no conquistaram um mandato em pelo menos trs distritos eleitorais. Em caso de igualdade de fraes
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de nmeros, a atribuio do mandato sorteada pelo diretor eleitoral federal. Para garantir que uma maioria absoluta de votos de um partido tambm tenha por conseqncia maioria absoluta de mandatos, o Pargrafo 3 prev regra especial segundo a qual atribudo a este partido um mandato inicial em caso de distribuio dos mandatos por fraes de nmeros, independentemente do valor desta frao. 2. No nvel federal, este clculo proporcional no exige subdiviso subseqente para listas estaduais no coligadas. Para listas estaduais coligadas, porm, ainda preciso atribuir os mandatos conquistados pela coligao aos partidos que a compem. A proporo entre partidos somente calculvel na base do nmero total dos mandatos do respectivo partido. A subdiviso efetuada na proporo dos segundos votos das diversas listas estaduais, tambm segundo o processo de clculo Hare-Niemeyer. 3. Do nmero de mandatos calculado desta maneira para cada lista estadual subtrado o nmero de mandatos conquistados pelo partido nos distritos do Estado em pauta (mandatos diretos). Os mandatos restantes so preenchidos a partir da lista estadual, na seqncia que esta determinar, realizando assim a compensao pretendida do resultado global proporcional. A forma da cdula de voto determinada no Par. 45, Al. 1 BWO e no Anexo 26 do BWO: tem tamanho mnimo de 21 x 29,7 cm (DIN A 4) e impressa em papel branco ou esbranquiado. Segundo o modelo do Anexo 26 BWO a cdula contm, em seqncia, e sob o nmero de sua proclamao: 1. Para a eleio distrital, impresso em preto, os candidatos distritais aprovados com indicao de sobrenome, nome, profisso e endereo (residncia principal) do candidato, bem como nome do partido e sua sigla, se houver, ou palavra indicativa de outras candidaturas distritais (Art. 20, Al. 3 BWG). direita do nome de cada candidato, um crculo para marcar o voto. 2. Para a eleio segundo listas estaduais, impresso em azul, as listas estaduais aprovadas com indicao do nome do partido e sua sigla, se houver, bem como sobrenomes e nomes dos cinco primeiros candidatos. esquerda do nome do partido, um crculo para marcar o voto. Cada candidato distrital e cada lista estadual comporta um campo delimitado. As cdulas de voto, respectivos envelopes e sobrecartas para voto por correspondncia so confeccionados oficialmente segundo o Par. 30 BWG, idnticos para todo o territrio eleitoral. Entretanto, pode ser diferente a sequncia dos partidos nos diversos Estados. Com efeito, o Par. 30, Al. 3 BWG dispe que nas listas estaduais a sequncia dos partidos que estavam representados na Cmara Federal Alem segue o nmero de segundos votos que alcanaram no Estado na eleio anterior Cmara Federal. As demais listas estaduais
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seguem por ordem alfabtica dos nomes dos partidos. A seqncia das candidaturas distritais segue a seqncia das listas estaduais correspondentes. As demais candidaturas distritais seguem por ordem alfabtica dos nomes dos partidos ou palavras indicativas. A seguir, tomando os dados das eleies parlamentares de 1994, feita uma demonstrao de como funciona, na prtica, a distribuio das cadeiras entre partidos e estados federados. Para tal, so apresentados os seguintes dados: 1. Levantamento do resultado dos segundos votos dos partidos. 2. Distribuio dos 656 mandatos entre os partidos a serem levados em conta no clculo ( Quadro 1). 3. Distribuio, entre os Estados, dos mandatos atribudos aos partidos (Quadro 2 - Partidos CDU, SPD, FDP, Verdes, PDS). 4. Distribuio dos mandatos entre distritos e listas estaduais (Quadro 3). Exemplo de clculo de distribuio de mandatos segundo Pargrafos 6 e 7 BWG: resultado da eleio Cmara Federal de 16.10.1994: 1. Levantamento do resultado dos segundos votos dos partidos Inicialmente, so somados os segundos votos vlidos dados aos partidos nas listas estaduais. Obtiveram: Partido 2 votos %
34,2 36,4 6,9 7,3 7,3 4,4 1,9 0 0,1 0 0 0 0 0 0,5 0,2 0 0,2 0,4 0,1 0

Unio Democrtica Crist (CDU) ............................................. 16 089 960 Partido Socialdemocrata (SPD) ................................................. 17 140 354 Partido Democrtico Liberal (FDP)............................................. 3 258 407 Unio SocialCrist da Baviera (CSU) ....................................... 3 427 196 Partido Verde (GRNE) .............................................................. 3 424 315 Partido do Socialismo Democrtico (PDS) ................................. 2 066 176 Os Republicanos (REP) .................................................................. 875 239 Partido dos Automobilistas e Interesses dos Cidados (APD) ........... 21 533 Partido Bvaro (BP).......................................................................... 42 491 Movimento Solidariedade................................................................... 8 103 Aliana Operria Socialista (BSA)..................................................... 1 285 Liga Crist (LIGA) ............................................................................ 5 195 Centro Crist (CM) ...........................................................................19 887 Partido do Centro Alemo (ZENTRUM) ............................................ 3 757 Panteras Cinzas (GRAUE) ............................................................. 238 642 Partido das Leis da Natureza (NATURGESETZ) ............................. 73 193 Partido Marxista-Leninista (MLPD)................................................. 10 038 Partido Protetor dos Animais ........................................................... 71 643 Partido Democrata Ecolgico (DP) ............................................. 183 715 Partido dos Cristos Bblicos (PBC) ................................................ 65 651 Partido dos Desempregados (PASS) ................................................ 15 040 18

Partido dos Independentes (STATT) ................................................ 63 354

0,1

No clculo da distribuio de mandatos, somente so levados em conta partidos que escaparam clasula de barreira, ou seja, obtiveram pelo menos cinco por cento dos segundos votos dados no territrio da Repblica Federal ou trs mandatos diretos. So eles CDU, CSU, SPD, FDP, Partido Verde e PDS. 2. Distribuio dos 656 mandatos entre os partidos a serem levados em conta no clculo. Modo de distribuio: 656 mandatos x n de votos do partido total dos votos CDU, SPD, CSU, Verdes, FDP, PDS Fator para coluna 3 : 656 mandatos 45 406 408 votos Quadro 1 Partido Distribuio dos mandatos entre os partidos segundos nmero CDU SPD CSU Verdes FDP PDS Total 16089960 17140354 3427196 3424315 3258407 2066176 45406408 votos % 35,4 37,7 7,5 7,5 7,2 4,6 100 votos nmero pleno 232 247 49 49 47 29 653 x fator 1) frao 0,456479 0,631836 0,513728 0,472106 0,075183 0,850664 232 247+1 49+1 49 47 29+1 656 mandatos

1)

656 45.406.408

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Distribuio, entre Estados, dos mandatos atribuidos aos partidos. (esta fase de clculo dispensvel para a CDU, pois somente se apresentou na Baviera)

Quadro 2

Distribuio entre Estados Partido: CDU votos x fator 1) frao 0,127380 0,951431 0,429284 0,716761 0,637032 0,441601 0,307755 0,354018 0,618834 0,827513 0,454306 0,556810 0,396056 0,455837 0,725377 mandatos 10 4+1 28 1+1 57 + 1 20 15 35 3+1 8+1 5 5+1 8 8+1 17 + 1 232

Estado SH HH NI HB NW HE RP BW SL BE MV BB ST TH SN total 1) 232 16.089.960

segundos votos 702.367 343.398 1.971.664 119.063 3.997.317 1.417.692 1.061.643 2.451.917 250.978 612.217 378.274 385.383 582.294 586.440 1.229.313 16.089.960

nmero pleno 10 4 28 1 57 20 15 35 3 8 5 5 8 8 17 224

20

Quadro 2

Distribuio entre Estados Partido: SPD votos x fator 1) frao mandatos

Estado

segundos votos 670.791 389.857 1.938.321 179.311 4.534.820 1.296.788 955.383 1.742.592 1.983.979 329.287 663.081 283.029 617.362 502.193 431.940 621.620 17.140.354

nmero pleno

SH HH NI HB NW HE RP BW BY SL BE MV BB ST TH SN total

9 5 28 2 65 18 13 25 28 4 9 4 8 7 6 8 239

0,705526 0,640754 0,045138 0,594411 0,613309 0,762939 0,823225 0,213179 0,705754 0,764380 0,593972 0,095084 0,932474 0,266119 0,249644 0,994082

9+1 5+1 28 2 65 + 1 18 + 1 13 + 1 25 28 + 1 4+1 9 4 8+1 7 6 8+1 248

1)

248 17.140.354
21

Quadro 2

Distribuio entre Estados Partido: FDP votos x fator 1) frao mandatos

Estado

segundos votos 126.036 71.119 368.180 28.409 804.024 283.186 168.475 560.734 430.125 29.334 100.649 33.436 35.954 60.968 59.284 98.494 3.258.407

nmero pleno

SH HH NI HB NW HE RP BW BY SL BE MV BB ST TH SN total

1 1 5 0 11 4 2 8 6 0 1 0 0 0 0 1 40

0,817971 0,025836 0,310711 0,409777 0,597424 0,084738 0,430121 0,088154 0,204220 0,423120 0,451783 0,482288 0,518608 0,879416 0,855125 0,420699

1+1 1 5 0 11 + 1 4 2 8 6 0 1+1 0+1 0+1 0+1 0+1 1 47

1)

47 3.258.407
22

Quadro 2

Distribuio entre Estados Partido: VERDES votos x fator 1) frao mandatos

Estado

segundos votos 140.353 123.571 338.087 43.654 781.405 322.473 150.630 544.782 419.763 39.013 199.208 35.213 39.593 53.551 70.425 122.594 3.424.315

nmero pleno

SH HH NI HB NW HE RP BW BY SL BE MV BB ST TH SN total

2 1 4 0 11 4 2 7 6 0 2 0 0 0 1 1 41

0,008371 0,768230 0,837832 0,624663 0,181461 0,614405 0,155429 0,795520 0,006569 0,558253 0,850553 0,503878 0,566553 0,766284 0,007741 0,754250

2 1+1 4+1 0+1 11 4+1 2 7+1 6 0 2+1 0 0 0+1 1 1+1 49

1)

49 3.424.315
23

Quadro 2

Distribuio entre Estados Partido: PDS votos x fator 1) frao mandatos

Estado

segundos votos 18.989 21.996 46.731 10.744 102.356 37.268 15.135 42.994 36.575 4.807 289.517 231.835 264.239 270.212 245.086 427.692 2.066.176

nmero pleno

SH HH NI HB NW HE RP BW BY SL BE MV BB ST TH SN total

0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 4 3 3 3 3 6 23

0,275712 0,319372 0,678514 0,155998 0,486165 0,541115 0,219753 0,624254 0,531053 0,069795 0,203664 0,366145 0,836638 0,923363 0,558544 0,209906

0 0 0+1 0 1 0+1 0 0+1 0+1 0 4 3 3+1 3+1 3+1 6 30

1)

30 2.066.176
24

4. Distribuio dos mandatos entre distritos e listas estaduais

Quadro 3 Estado (a) SH HH NI HB NW HE RP BW BY SL BE MV BB ST TH SN 10 5 28 2 58 20 15 37 50 4 9 7 6 10 12 21 10 12 21 221 73 6 7 6 31 14 12 37 44 6 4 3 CDU/CSU (b) 9 1 17 (c) 1 4 11 2 27 6 3 (a) 10 6 28 3 66 19 14 25 29 5 9 4 12 7 6 9 252(2) 103 1 5 3 2 12 3 4 6 9 149 6 2 SPD (b) 2 6 14 3 40 8 4 26 11 10 25 28 14 (c) 8 (a) 2 2 5 1 11 5 2 8 6 0 3 0 0 1 1 2 49 0 1 1 2 49 3 VERDES (b) (c) 2 2 5 1 11 5 2 8 6

RFA 294(1)

(a) mandatos (b) dos quais distritais (c) dos quais listas estaduais (1) inclusive mandatos excedentes: BW= 2; MV= 2; ST= 2; TH= 3; SN= 3. (2) inclusive mandatos excedentes: HB = 1; BB = 3.
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Quadro 3 (continuao) Estado (a) SH HH NI HB NW HE RP BW BY SL BE MV BB ST TH SN RFA 2 1 5 0 12 4 2 8 6 0 2 1 1 1 1 1 47 0 FDP (b) (c) 2 1 5 12 4 2 8 6 2 1 1 1 1 1 47 (a) 0 0 1 0 1 1 0 1 1 0 4 3 4 4 4 6 30 PDS (b) (c) (a) 24 14 67 6 148 49 33 79 92 9 27 15 23 23 24 39 672(3) Total (b) 11 7 31 3 71 22 16 37 45 5 13 9 12 13 12 21 328 (c) 13 7 36 3 77 27 17 42 47 4 14 6 11 10 12 18 344

1 1 1 1 1 4 3 4 4 4 6 4 26

(a) mandatos (b) dos quais distritais (c) dos quais listas estaduais (3) inclusive 16 mandatos excedentes, sendo 12 da CDU e 4 do SPD Para completar o exposto, gostaria ainda de apresentar alguns comentrios a respeito da clasula de barreira, dos mandatos excedentes, correo dos nmeros iniciais e do voto cindido. Nos termos do Pargrafo 6, Al. 6 BWG, a distribuio dos mandatos entre listas estaduais somente leva em conta partidos que receberam pelo menos cinco por cento dos votos vlidos dados no territrio eleitoral ou conquistaram um mandato em pelo menos trs distritos eleitorais. Tal disposio no se aplica s listas apresentadas por partidos de minorias nacionais. Esta clasula de barreira pretende prevenir os riscos de uma atomizao do sistema partidrio, o que poderia prejudicar seriamente a capacidade de ao
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do Parlamento eleito. Numa democracia, as eleies no devem apenas levar a um Parlamento que espelhe fielmente as opinies do povo, mas ainda garantir um Legislativo em condies de exercer seus direitos constitucionais e, neste sentido, dar origem a um governo capaz de agir. Entretanto, num sistema eleitoral proporcional a rigorosa aplicao da igualdade do direito de voto tambm abriria o acesso ao Parlamento a pequenos grupos, possivelmente at hostis Constituio, com eleitorado disperso, ou que representam apenas interesses especiais. Surgiria assim o risco de atomizao dos partidos, o que, conforme demonstra a experincia da Repblica de Weimar, dificultaria ou at impossibilitaria o funcionamento da representao popular bem como a formao do governo. Diante destes perigos polticos, o legislador, com anuncia do Tribunal Constitucional Federal, vislumbrou motivos particularmente relevantes para criar uma exceo ao princpio da igualdade formal do direito de voto, ou seja, do peso igual dos votos. No podemos passar sob silncio que parte no desprezvel da doutrina critica a regra da clasula de barreira da Lei Eleitoral Federal e a jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal que a vem declarando constitucional. Na atualidade, porm, no resta dvida que clasulas de barreira garantem a caracterstica da eleio como processo decisivo de integrao na formao da vontade poltica do povo, a uniformidade do sistema eleitoral e evitam perturbaes da vida constitucional, assegurando a capacidade funcional do Parlamento. Contriburam substancialmente concentrao de partidos e estabilizao da ordem democrtica na Repblica Federal da Alemanha e demonstraram sua importncia para a formao do sistema constitucional. At partidos menores conseguiram vrias vezes vencer a barreira dos cinco por cento. Nada indica que somente partidos j representados no parlamento podem concorrer com xito em eleies. A clasula de mandato de base, ou seja, a conquista de trs mandatos em distritos eleitorais, como outra condio para participar da distribuio dos mandatos a serem preenchidos segundo as listas estaduais alternativa ao lado do quorum de cinco por cento. Assim sendo, um partido pode ingressar na Cmara Federal mesmo com menos de cinco por cento dos segundos votos se conseguir trs mandatos diretos. Em relao exigncia de cinco por cento do nmero total de segundos votos, a clasula de mandato de base significa facilidade para partidos menores e beneficia partidos cujo centro de gravidade se situe no plano local ou regional. Clasula de barreira no caso de partidos de minorias nacionais. A clasula de barreira do Pargrafo 6, frase 1 BWG (clasula de porcentagem e mandato de base) no se aplica s listas apresentadas por minorias nacionais. A disposio tem sua origem em consideraes de poltica exterior relacionadas com a minoria dinamarquesa em Schleswig-Holstein. Foi declarada conforme Constituio pelo Tribunal Constitucional Federal.
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A noo de minoria nacional difcil de definir. O critrio decisivo que as pessoas em apreo se sentem um grupo compacto, diverso por sua origem e cultura da maioria do povo do Estado, e aderem a este grupo. Para o reconhecimento de uma minoria nacional relevante que este grupo manifeste a vontade de constituir componente parte do povo. Na Repblica Federal da Alemanha, uma minoria nacional tem, ao mesmo tempo, nacionalidade alem e origem tnica estrangeira. Mandatos excedentes. Caso um partido conquistar nos distritos eleitorais nmero maior de mandatos do que o que lhe cabe segundo o resultado dos segundos votos, aplica-se a regra do Pargrafo 5, segundo a qual mandatos conquistados nos distritos eleitorais so mantidos mesmo se ultrapassarem o nmero de mandatos calculado segundo o resultado dos segundos votos. Surgem os chamados mandatos excedentes. No se realiza compensao proporcional para outros partidos por atribuio de mandatos adicionais (mandatos de compensao) prevista em diversas leis eleitorais estaduais. Do ponto de vista do direito constitucional, no h objeo contra mandatos excedentes, na medida em que surgem como conseqncia necessria do objetivo especfico de eleio proporcional personalizada. A divergncia do requisito de peso igual de cada voto, ocasionada pelos mandatos excedentes, compatvel com a Lei Fundamental enquanto os distritos eleitorais tiverem extenso aproximadamente igual na medida do possvel. No existe sistema de distribuio de mandatos que possa garantir igualdade absoluta do peso dos votos. O sistema de eleio proporcional com cmputo dos mandatos conquistados na eleio de pessoas acarreta a necessidade de regras especiais no caso de um candidato distrital conquistar um mandato no computvel, seja porque o candidato vencedor no pertence a partido algum, seja porque fazia parte dos candidatos distritais de um partido para o qual no foi admitida lista estadual ou que foi atingido pela clasula de barreira. Nos termos do Pargrafo 6, Al. 1, frase 3, um mandato distrital conquistado nestas condies no includo no clculo da distribuio dos mandatos entre partidos. Este mandato subtrado do nmero dos mandatos a serem distribudos. Entretanto, os segundos votos dos eleitores que votaram para o candidato distrital vencedor tambm so eliminados do clculo da distribuio de mandatos. necessria esta correo dos nmeros iniciais, pois caso contrrio os partidos poderiam contornar a regra relativa ao clculo de mandatos. O sistema condiciona a perda de todo e qualquer peso do segundo voto de eleitores que conquistaram um mandato no computvel. O voto cindido, ou seja, o primeiro e segundo votos dados a candidatos de partidos diferentes, tambm no proporciona, via de regra, peso duplo do voto. Caso o eleitor eleger com seu primeiro voto um candidato vencedor de partido diferente daquele para o qual deu seu segundo voto, apenas o primeiro
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voto exerce influncia direta sobre a composio da Cmara Federal. O primeiro voto no proporciona ao outro partido maior nmero de mandatos na Cmara Federal do que lhe cabe pelos segundos votos que obteve, salvo no caso excepcional de surgirem mandatos excedentes.

Sesso de Debates Joo Almeida Gostaria de ter maior clareza sobre o calendrio das eleies. Como se realizam as eleies federais, estaduais e municipais? Como so distribudas as cadeiras nos Parlamentos estaduais e, eventualmente, nos Parlamentos municipais?

Manfred Unglaub As prximas eleies estaduais na Repblica Federal da Alemanha ocorrero nos Estados de Rennia-Palatinado, Schleswig-Holstein e Baden-Wrttemberg em 24 de maro. Estes trs Estados tm um sistema eleitoral semelhante ao da Federao, s que no caso dos mandatos suplementares, existe uma espcie de equiparao proporcional. Ou seja, havendo mandatos distritais excedentes, feito um clculo para que o peso proporcional entre os partidos fique equiparado. Enquanto que nas Assemblias Legislativas, os sistemas eleitorais so iguais ou semelhantes ao sistema federal, nos parlamentos municipais existem imensas diferenas. Desde comunidades que usam o voto puro por listas, ou seja, apenas um voto por eleitor para uma chapa do partido e mais nada, e os candidatos ocupam as cadeiras de acordo com a sua posio na chapa. At sistemas, por assim dizer, hiperdemocrticos, como os casos da Baviera, Baden-Wrttemberg e Rennia-Palatinado, onde o eleitor tem tantos votos, quantos membros tem a Cmara de Vereadores. Ele pode, com os seus votos, escolher diferentes propostas eleitorais, fazer panach, e pode dar at trs, dos votos que tem disposio, para o mesmo candidato. Ou seja, aproveitar o seu potencial de votos de tal forma, que por assim dizer, ele monta a Cmara de Vereadores, no seu total, da forma que bem lhe aprouver.

Lencio Martins Rodrigues H possibilidade de um partido no primeiro voto ter menos votos do que no segundo? Vamos dizer que, pelos segundos votos, o partido deveria ter
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35% das cadeiras, mas no primeiro voto no ganhou. H essa probabilidade? O que acontece depois?

Manfred Unglaub Ningum obrigado a dar o primeiro e o segundo votos ao mesmo partido. Com isto, perfeitamente possvel que um partido, por exemplo o FDP, os liberais, no eleja nenhum candidato por eleio direta em distrito, mas, o faa pelos segundos votos na sua lista. Apenas os grandes partidos, CDU e SPD, tm chances reais de eleger nos distritos. Na ltima eleio, tambm trs candidatos diretos do partido sucessor do Partido Comunista, o PDS, elegeram-se em distritos eleitorais de Berlim Oriental. Mas, em geral, no possvel que um partido pequeno ganhe um distrito pelo voto direto. Porm, ns dissemos que pelo sistema de clculo, so contados apenas os segundos votos para distribuir a metade das cadeiras. indiferente saber quantos primeiros votos a gente obteve, porque, ou eles so absorvidos, ou as cadeiras disponveis so aumentadas. Quando, por exemplo, um partido, obtm dez cadeiras pelo total de seus segundos votos e j tm trs, atravs do voto direto, ento ele vai receber mais sete mandatos de sua lista.

Paulo Gouveia No Brasil o sistema proporcional o de listas abertas, diferente do alemo, sistema de listas fechadas. E h uma eterna discusso doutrinria sobre as diferenas dos dois sistemas e da validade de um sistema de listas fechadas, que normalmente d mais fora aos partidos. Pergunto ao Sr., se, conceitualmente, entende que compatvel, tendo em vista a situao de partidos de pouca tradio no Brasil, um sistema eleitoral misto, semelhante ao alemo, porm com listas abertas?

Manfred Unglaub possvel imaginar um sistema como esse, com listas abertas, s que ficar um pouco mais complicado, porque dever ser introduzida uma outra forma de clculo proporcional. Assim, de imediato, no poderia sugerir qual, mas, em princpio, as listas abertas permitem votos proporcionais. Isso pode ser verificado em eleies municipais, na Baviera, na Rennia-Palatinado e Baden-Wrttemberg, onde temos votos proporcionais que trabalham com lis30

tas abertas. Portanto, isso tambm funciona havendo um ou dois votos, a o nmero de votos independente. Inicialmente, na Rennia-Palatinado, tnhamos seis votos com listas abertas. Ou seja, perfeitamente imaginvel o sistema proporcional com listas abertas.

David Fleischer Tenho uma pergunta sobre a composio das listas fechadas. H um forte questionamento, aqui no Congresso Nacional, lista fechada, com a argumentao de que isto promove oligarquias partidrias. E que a cpula pequena do partido vai confeccionar a lista, num processo no democrtico. Ento, queria saber do Sr., como a lista ordenada? Como cada partido decide a ordem na lista?

Manfred Unglaub As listas nos partidos pequenos so feitas em assemblia de membros e quando os membros so demasiado numerosos em assemblias de delegados. Quando se trata de assemblias de membros, a coisa no apresenta qualquer problema. Quando se trata de assemblia de delegados, tambm estes devem antes ter sido eleitos em votao secreta pelos membros. Esse o passo primeiro. A cpula do partido, o diretrio, vai apresentar uma proposta para a lista, mas, cada membro do partido ou cada delegado assemblia tem a possibilidade de fazer uma contraproposta a cada uma das pessoas indicadas para a lista. E a tem que ser feita uma votao secreta, de tal forma que a cpula partidria no tem possibilidade de impor um candidato, se os membros ou os delegados no o quiserem.

Maria Tereza Sadek Um dos questionamentos que se faz aqui no Brasil em relao ao sistema alemo, que se estaria elegendo dois tipos de deputados: um deputado de primeira classe, seria o que vem da lista, porque o deputado que capaz de enfrentar os grandes temas nacionais; e outro deputado, que seria o de segunda classe, que aquele deputado com uma proposta sempre localista, daquela regio onde ele se elegeu. Gostaria que o Sr. comentasse esse fenmeno, ou seja, os dois tipos de deputados: um de primeira categoria, e outro de segunda categoria.
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Manfred Unglaub Isso no existe no Parlamento Alemo. O candidato pelo distrito eleitoral tem a mesma boa ou m fama que o da lista. O sentido original foi que o eleitor localmente fosse defrontado com uma personalidade conhecida dele, com um relacionamento na sua regio. Quanto ao segundo voto, atravs dele o partido deveria ter a possibilidade de introduzir especialistas para determinadas questes no Parlamento. Agora, se a Sra. olhar para as nossas listas, ocorre que quase todos os que so candidatos nos distritos, esto garantidos tambm nas listas. Os primeiros lugares na lista, se apresentam, tambm, como candidatos em distrito, e isto no d chances a outros seguintes na lista que no se candidatem diretamente tambm nos distritos. Isto uma crtica vlida para o sistema.

Platia Agradeceria algumas informaes a respeito do financiamento de todo o processo poltico na Alemanha, seja aos partidos, seja da prpria eleio e campanha eleitoral.

Manfred Unglaub As eleies so fundamentalmente financiadas pelo Ministro do Interior, com verbas do Ministrio da Fazenda claro, com aprovao pela Cmara Federal. Mas, no que se refere ao financiamento dos partidos, esse o tema de amanh. Brevemente, quero mencionar que at 1992 s eram restitudos os custos de campanha de cada partido, e o Tribunal Federal Constitucional no achava permissvel financiar partidos, ou seja, o funcionamento cotidiano deles. Entrementes, o Tribunal Federal Constitucional mudou de opinio e permite um financiamento parcial dos partidos com verbas do Estado, com um limite superior relativo. O Tribunal disse que os partidos tem que ter as mesmas chances de concorrncia, e no podem receber mais verbas do que eles tem em termos de recursos prprios, oriundos de contribuies e doaes. Este um financiamento estatal parcial, que s existe a partir de 1992. Antes, s havia a restituio dos custos de campanha, uma cifra por eleitor.

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Platia Se bem entendi o procedimento de distribuio dos segundos votos de um partido para diferentes regies, essa distribuio feita de acordo com o nmero de votos, que cada partido recebeu em cada Estado. No existe um nmero fixo de representantes por Estado? Ento, uma mobilizao eleitoral diferente num Estado, poderia fazer com que aquele Estado elegesse mais representantes do que ele tem em relao sua proporo de eleitores?

Manfred Unglaub Correto. Isso depende do nmero de votos que o partido recebeu, mais o nmero das pessoas que votaram. Se um Estado federal tem uma baixa participao de eleitores, perfeitamente possvel que ele receba menos votos. Ento, no caso, realmente esse determinado Estado teria menos deputados do que outro.

Paulo Gouveia Estou imaginando a situao de um candidato disputando a eleio simultaneamente no distrito e na lista. Por exemplo, o Sr. Helmut Kohl, cujo eleitor, que tem dois votos disponveis, sabe que no voto da lista, o Sr. Kohl tem a sua eleio garantida. Isso no leva eventualmente a um desestmulo de dar um segundo voto para ele? No levar, talvez, o eleitor a preferir uma outra opo? Esse j est eleito, tenho uma segunda preferncia, e temos aqueles que disputam a eleio no distrito, voto direto. Ser que isso no leva a uma perda de votos do candidato no seu distrito, em razo de ter a eleio garantida na lista?

Manfred Unglaub Isso realmente o caso, porque com esse fato de separar os votos, o eleitor de um pequeno partido sabe que o seu primeiro voto no ter chance de vencer. Ns j falamos que, basicamente, s os candidatos de grandes partidos, CDU e SPD, tm chance de eleio no distrito. Certamente, o eleitor vai pensar: O que eu farei com o meu primeiro voto? A ele dir: Tudo bem, voto no candidato da CDU ou do SPD, que um bom candidato, com o meu primeiro voto. Isso pode ser decisivo para o fato de determinar o candidato a ser eleito,
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mas, no interfere no nmero total de votos do partido, porque o nmero de mandatos do partido depende do segundo voto. E o partido no pode ter mais cadeiras do que tem direito dependendo do nmero do segundo voto. Realmente a sua pergunta est certa, o primeiro voto, o eleitor dar a candidato com chance de vencer no distrito eleitoral. Quando se v os resultados das eleies, tm candidatos que ganharam com muito mais votos do que o seu partido recebeu nos segundos votos. Antigamente existia uma campanha de emprestar o voto: os liberal-democratas que estavam em coligao com a CDU pediam os segundos votos desta para que eles passassem da fronteira dos cinco por cento.

Maria DAlva Kinzo Desejava complementar essa questo levantada anteriormente. Ser que o Sr. poderia nos explicar qual a razo principal pela qual foram introduzidos os dois votos, ao invs de um como era anteriormente definido. Porque, na verdade, introduziu-se a desvinculao partidria, na medida em que o eleitor hoje pode dividir o voto e fazer esse clculo, que anteriormente no era possvel?

Manfred Unglaub Inicialmente o legislador tinha a intuio, j falei isso, de permitir ao candidato regional, com razes locais, se eleger, e, por outro lado, serem votados - com o segundo voto - candidatos especialistas, que no teriam chance de se eleger num determinado distrito. Com esse procedimento, pelo qual geralmente os candidatos regionais tambm constam nas chapas, voc est certa que poderia ser sistema de voto nico, porque no fundo, no fundo, o segundo voto j no tem sucesso nos objetivos iniciais. Essa crtica existe, uma exceo constituda pela CSU, um partido regional da Baviera, que tem um grande nmero de candidatos diferentes, nas zonas eleitorais para eleies diretas e nas chapas estaduais.

Joo Almeida Ainda tenho uma dvida, em relao distribuio das cadeiras por Estados. No correspondendo os distritos necessriamente aos Estados, havendo mais de um distrito no Estado, pode tambm haver um distrito que envolva
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mais de um Estado? Gostaria de saber, tambm, que tipo de demanda pode resultar eventualmente numa eleio dessa para a justia? E se a expresso justia eleitoral faz algum sentido na Alemanha?

Manfred Unglaub No existe a possibilidade de um distrito eleitoral compreender territrio de mais de um Estado. Na fase de preparao, a eleio pode ser contestada somente baseada na lei. caso rarssimo, por exemplo, quando se faz a lista de eleitores, se ento, um cidado diz que no consta dela e ele pode contestar este fato junto com o diretrio da eleio. Seno, a eleio pode ser contestada somente depois que o resultado for publicado. E a, um Comit Examinador Eleitoral junto ao Parlamento Federal decide se a queixa ou no justificada. Contra a deciso deste Comit do Parlamento Federal possvel levar a queixa junto ao Tribunal Constitucional Superior, mas isso raro. Geralmente o Comit Eleitoral Examinador, composto por deputados federais, que decide.

Platia Os Comits permanentes, a estrutura que cuida do processo eleitoral, vinculada ao Poder Executivo, ao Ministrio do Interior. Assim, h um grupo de funcionrios que cuidam permanentemente dessa atividade, so remunerados, empregados do Estado, vinculados ao Ministrio do Interior. Como essa situao? Ou so convocados especficamente para as eleies? Ou parte permanente, e parte convocada para o movimento eleitoral?

Manfred Unglaub Na Federao e nos Estados federais, tem a autoridade eleitoral por prazos indeterminados, so rgos independentes, no dependem de ordens do Executivo. As Comisses Eleitorais so chamadas s para preparar a eleio, ento as respectivas autoridades eleitorais convocam os partidos a fazerem sugestes sobre membros. A autoridade eleitoral escolhe entre essas sugestes, seis a oito pessoas que vo trabalhar s para determinada eleio. No momento, em que o resultado da eleio for definitivo, cessa o trabalho dessas comisses.
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Reformulao do Sistema Eleitoral Brasileiro*

Jos Mendona Filho** O tema proposto conjuga democracia representativa e sistema eleitoral, dois conceitos centrais para o trabalho que a Comisso Especial para a Reforma da Legislao Eleitoral e Partidria vem desenvolvendo na Cmara dos Deputados. Procurarei, portanto, partilhar com os presentes algumas das idias cujas discusses me foi dado presenciar na Comisso, somadas reflexo pessoal. No deixo de chamar a ateno para a recente evoluo do sistema poltico brasileiro, dos sistemas eleitoral e partidrio em particular, muitas vezes empobrecida pelas dificuldades do processo. Comecemos pelo conceito de democracia representativa, para acentuar as dificuldades prticas da proposta poltica ambiciosa que a implantao de um sistema de representao eficiente e democrtico. J foi dito que a democracia representativa assenta num paradoxo. Trata-se de criar um sistema poltico em que os governados sejam, simultaneamente, governantes. A idia que o conjunto dos rgos de deciso poltica expresse verdades que se encontrem na nao como um todo, no povo, ou seja, apresente - ainda que de outra forma ou mais burilado - algo que existe fora desses rgos. O governo do povo, apesar de desempenhado por intermdio de representantes, deve permanecer fiel aos desgnios do povo. importante frisar este ideal, embora reconhecendo sua inviabilidade prtica. Em lugar algum os rgos de deciso representam, sem mais, os desgnios da populao. As decises se vo fazendo a partir de discusses, surgem de processo que inclui, necessariamente, o reconhecimento do peso poltico e social das partes que integram a tomada de decises. No h como apenas ir buscar a deciso popular j elaborada, na qual a deciso poltica se fosse espelhar. No entanto, a idia de que os governados devem ser, em ltima instncia, os governantes, permanece como re* Moderadora da Sesso Jorn. Marilena Chiarelli, Secretaria de Comunicao Social do Senado Federal. ** Deputado Federal, PFL-PE, Presidente da Comisso Especial da Reforma da Legislao Eleitoral e Partidria.

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ferncia para a construo de instituies e mecanismos que caracterizam o governo democrtico. Chega-se, assim, ao ponto adequado para introduzir o segundo conceito central desta nossa reflexo: os sistemas eleitoral e partidrio. Se nos perguntarmos qual o mecanismo que permite a alguns sistemas polticos contemporneos apresentarem-se como representativos, a resposta ser o recurso peridico e regular s consultas eleitorais para auscultar a opinio das pessoas comuns a respeito do governo e de sua composio. Provm da, a energia democrtica do sistema, possibilitando sua renovao sempre que se alarga o fosso entre governados e governantes. O senso comum tem boa dose de razo quando identifica eleio e democracia. At me permito uma afirmao: toda forma de consulta eleitoral populao constitui um indcio de democracia, uma abertura para que o sistema seja impregnado pela vontade do povo. O prprio regime instaurado em 1964, simplesmente por permitir algumas eleies peridicas, manteve aberta uma janela para a impregnao democrtica. A seguir, o processo de abertura confundiu-se, no plano institucional, com o progressivo alargamento do mbito de influncia das consultas eleitorais. Quando dizemos, hoje, que estamos sob um regime democrtico, queremos indicar, em grande parte, que se generalizou a forma eletiva no preenchimento dos cargos de direo poltica do Pas, em todos os nveis da Federao. O prprio sistema de governo, o presidencialismo, passou pelo crivo plebiscitrio do eleitor. Ora, se a forma eleitoral de preenchimento dos cargos e de tomada de decises to importante para a democracia representativa, natural que o seu aperfeioamento consista em processo fundamental para o fortalecimento das instituies democrticas. Estamos, pois, no centro do nosso debate. O aperfeioamento dos sistemas eleitorais constitui objetivo permanente de toda a democracia representativa. A maneira como se d esse aperfeioamento, porm, constitui questo que se coloca a cada pas e depende de sua histria. Deste nosso Brasil, gostaria de salientar dois aspectos. Em primeiro lugar, herdamos a experincia de outras naes, onde a democracia representativa se foi consolidando paulatinamente, enquanto o nosso sistema poltico ainda estava longe de possuir condies de representatividade. Em segundo lugar, preciso destacar a descontinuidade dos esquemas institucionais sob os quais o governo deste pas tem sido exercido, ao longo dos anos. Percebemos que estes dois aspectos esto relacionados. Por fora da experincia internacional, soubemos desde cedo que o sistema de partidos constitui elemento imprescindvel ao funcionamento das democracias contemporneas. Contudo, como esses partidos no encontravam condies propcias ao surgimento espontneo, acabavam senndo criados a partir
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dos poderes j estabelecidos no interior do Estado, e no com base na organizao de interesses da sociedade civil. E esse poder estatal no se impedia de dificultar a evoluo saudvel dos partidos polticos. Para ficarmos em exemplos menos antigos, em 1945 o regime varguista, beira da queda, participou ativamente da construo do quadro partidrio que ento se forjou, em descontinuidade com a vida anterior do pas. Em 1965, nova interrupo no desenvolvimento do sistema partidrio, sendo implantado o bipartidarismo. Este, por sua vez, ruir em 1979, nascendo um sistema eleitoral e partidrio que convive com alteraes profundas da face poltica do Brasil, desde o processo de abertura, com a generalizao das eleies, at a recente experincia constituinte. Este rpido panorama foi traado para trazer luz algumas questes. No verdade que o processo de instaurao de um sistema eleitoral e partidrio se encontre estagnado. Tampouco verdade que partidos e polticos estejam entravando o aperfeioamento da democracia. A verdade que se trata de processo penoso e difcil. O prprio quadro poltico-institucional s encontrou uma base mais estvel a partir de um plebiscito sobre a forma (repblica ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo). O desafio reside, justamente, em construir a ordem democraticamente, em bases negociadas, o que lento, mas ser, com toda a certeza, consistente. Os trabalhos da Comisso Especial a que tenho a honra de presidir, permitem-me uma viso muito concreta dos esforos do Congresso Nacional para instaurar, neste e em outros aspectos, uma ordem legal justa e eficiente, potencializadora de um auspicioso futuro para o povo. A prpria lgica eleitoral, conjugada com o desenvolvimento e a diversificao da sociedade brasileira, tem contribudo para que possamos ter esperanas quanto estabilizao de um quadro eleitoral e partidrtio representativo. Os interesses sociais assim o exigem. Cito o exemplo do meu partido, o Partido da Frente Liberal. Parece ser inegvel que apresenta sinais de consistncia. Ningum pode dizer que o PFL uma colcha de retalhos, formada por elementos muito dspares. O partido compreendeu os sinais da sociedade e se esfora para mostrar uma face definida e por elaborar proposies com as quais se apresente ao eleitorado. Isto no incompatvel com o objetivo de todo partido de ampliar a sua base de apoio parlamentar e social. Por ter um perfil definido, o PFL pode ter a tranqilidade de que, salvo as sempre possveis excees, no ser procurado por pessoas que com ele no tenham afinidades. E este fenmeno acontece com outros dos partidos de maior porte e constitui uma tendncia intrnseca do sistema. A opo pelo presidencialismo tem efeitos sobre o sistema partidrio. O parlamentarismo obriga coeso dos partidos no prprio momento da forma39

o dos governos. No presidencialismo, o governo, por assim dizer, j vem feito de outra instncia eletiva. Muitas vezes, nos deixamos iludir pelos Estados Unidos, pas presidencialista onde os partidos parecem fortes. Os prprios analistas norte-americanos esto conscientes do carter fragmentrio dos seus dois grandes partidos, caracterizados freqentemente como federaes de pequenos partidos regionais. Esta constatao deve nos tornar atentos contra as tendncias desagregadoras do sistema presidencialista de governo. Contudo, no podemos esquecer os limites que este fator impe coeso dos partidos. Devo dizer que a nova Lei dos Partidos Polticos, recentemente aprovada, aponta nitidamente para um futuro sistema de partidos mais estvel e representativo. Realo dois avanos de grande contedo simblico e prtico. Em primeiro lugar, a exigncia de que se comprove o apoiamento de um mnimo de cidados eleitores, por meio do recolhimento de suas assinaturas, para a criao de um partido poltico, simbolizando partidos que se criam de baixo para cima, a partir de interesses sociais. Em segundo lugar, a nova Lei refora a fidelidade dos membros do partido agremiao, dotando-a de poderes efetivos para restringir a atuao dos infiis. Este um tpico, alis, que pode alcanar o nvel constitucional. Outra novidade importante encontra-se nas dotaes oramentrias para o fundo partidrio. Invertendo a tradio brasileira, o Estado passa a intervir no sistema partidrio, no para restringir sua autonomia, mas para potencializar uma efetiva representao de interesses via partidos. A distribuio dos recursos, tendo por referncia os votos obtidos nacionalmente, beneficiar a consolidao de partidos com implantao nacional. Os partidos, ademais, ficam, obrigados a aplicar parte significativa dos recursos na formao de quadros e na elaborao de programas de ao. A aprovao da lei dos partidos impe, ainda, uma constatao: estamos trabalhando para uma ordem legal estvel no mbito dos sistemas eleitoral e partidrio. uma lei para o longo prazo. Sujeita a alteraes, mas, com uma vocao de permanncia no tempo. Acredito que possa contabilizar entre os dbitos do Congresso Nacional o de no ter sido capaz de estabelecer um texto legal definitivo para a regulamentao das eleies. uma necessidade real do processo de consolidao democrtica, pois a estabilidade legal constitui garantia para o cidado comum localizar mais facilmente os seus interesses e acompanhar melhor os acontecimentos nacionais. Passo a analisar a situao em que se encontra a matria, at para tornar patente a injustia de crticas ao Legislativo. Antes de mais nada, no custa lembrar que temos um Cdigo Eleitoral em vigor. Um dos resultados mais importantes da Comisso de Reforma Eleitoral e Partidria foi reconhecer o
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valor desse diploma, cujos rigor e boa ordenao tcnica fornecem base slida para desenvolvimentos posteriores da legislao. No entanto, por errneo que a alguns possa parecer e mesmo que tenham sua dose de razo, existe fundamento lgico para que, durante o longo processo de adaptao do Pas institucionalidade democrtica, a legislao eleitoral possusse uma natureza menos estvel. O Pas se adaptava a novas condies, a abertura do sistema poltico a novas foras implicava uma certa imprevisibilidade. Enfim, o contexto autorizava a flexibilidade na legislao e o resultado no foi improdutivo. Hoje dispomos de uma experincia variada no campo da legislao eleitoral. Por outro lado, o processo encontrou alguns eixos ao redor dos quais se articular. Substantivamente, a legislao eleitoral no to instvel como a sucesso de diplomas d a entender. Se analisarmos a Lei 8.214, de 1991, e a Lei 8.713, de 1993, que regulamentaram as duas ltimas eleies, e as compararmos com a lei que se est gestando para as eleies municipais de 1996, observaremos uma ntida linha de continuidade. Isto indica que estamos chegando, naturalmente, aos consensos necessrios para a sedimentao do novo Cdigo Eleitoral. O consenso, a que me refiro, extrapola os limites do Congresso Nacional. A elaborao da lei eleitoral acompanhada com interesse por atores polticos, absorve recomendaes do Executivo e do Judicirio, abre-se, enfim, para as foras vivas da nao. O Congresso Nacional no pode deixar de cumprir responsabilidades constitucionais de organizar essas contribuies e sobre elas dar a palavra final. Aproveito para esclarecer alguns mal-entendidos acerca da postura do Legislativo com respeito s contribuies do Judicirio nesta matria. Ao contrrio do que pode parecer por algumas declaraes que circulam na imprensa, a proposta de Cdigo Eleitoral que o Tribunal Superior Eleitoral entregou ao Congresso participa do consenso acima referido. Quem se der ao trabalho de ler a proposta, ver que acompanha a organizao atual do Cdigo e se alimenta largamente do que foi estatudo para eleies anteriores. Se se tratasse de disputa de prestgio, poder-se-ia argumentar que a Comisso, encarregada pelo TSE de organizar sua proposta, se aproveitou do trabalho do Legislativo. Obviamente, no se trata disto. O que acontece , simplesmente, que o processo tem um mbito mais extenso que o Congresso Nacional. Estamos todos participando da formao desses consensos. Um exemplo pode ilustrar: o processo de informatizao das eleices tem contado com a iniciativa do Poder Judicirio. Da o papel preponderante das contribuies desse Poder no captulo da lei para as prximas eleies sobre o sistema eletrnico de votao e apurao dos votos. Tudo, claro, sob o crivo do Congresso Nacional, pois essa sua responsabilidade constitucional.
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A Comisso de Reforma Eleitoral e Partidria, da Cmara dos Deputados, apresentou um projeto bastante amplo de reforma do Cdigo Eleitoral. Pessoalmente, gostaria de ver as eleies de 1996 j dirigidas por essa legislao consolidada e sinto-me frustrado por no termos alcanado tal objetivo. No entanto, por ter participado ativamente do processo, conheo as enormes dificuldades para aglutinar as foras necessrias para garantir um resultado satisfatrio. E sei, cada vez mais, como a atividade legislativa, para ser correta, deve ser cuidadosa e, muitas vezes, lenta. Por isso, estou satisfeito com o passo adiante dado e confiante na continuidade do trabalho. A Comisso tem um escopo muito mais amplo do que a regulamentao da prxima eleio. Temos organizado as contribuies sobre reforma eleitoral e partidria, incluindo os vrios projetos de lei em tramitao. O trabalho alcana o nvel constitucional, incluindo matrias como a circulao de parlamentares entre partidos, a obrigatoriedade do voto, o calendrio eleitoral e expandindo a discusso sobre a viabilidade de mudar o prprio sistema eleitoral, com a insero de distritos uninominais. Como estas matrias esto mais visveis nas discusses, preferi deix-las para os debates deste Seminrio. Minha preocupao foi traar o pano de fundo, sobre o qual se do as discusses. Antes de terminar, porm, quero abordar um ponto polmico que no tem sido bem compreendido: a idia de permitir aos partidos indicarem membros para a mesa receptora de votos. A Justia Eleitoral foi uma opo brasileira bem sucedida para a moralizao das eleies. No entanto, muitas das funes que executa so, rigorosamente, administrativas, alheias ao ncleo das atribuies do Judicirio. Por outro lado, o processo eleitoral tem aspectos eminentemente polticos, que cabe ao sistema poltico organizar, sob o atento olhar do pblico. Este pblico no necessariamente o Estado, deve ser tambm a sociedade civil organizada. Sempre, tendo apoio do Estado e o Judicirio como ltima instncia de controle da legitimidade dos atos. A idia da mesa pluiripartidria vem do interior dessa concepo. Pode no ser uma boa idia, do que discordo, mas a concepo me parece inequivocamente acertada. Lembro a todos que a sociedade brasileira mudou. A diversidade de interesses capazes de participao ativa na defesa de suas posies maior do que em qualquer outro tempo. O controle recproco entre os partidos pode constituir uma excelente forma de trazer luz essa nova realidade. Alis, a confiana na possibilidade de se aperfeioar o sistema eleitoral e partidrio assenta-se justamente na possibilidade da sociedade se organizar autonomamente para o exerccio da cidadania. Creio que isso a democracia representativa.

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Lencio Martins Rodrigues* Como no trouxe um texto previamente elaborado e dada a escassez de tempo, vou me concentrar em dois pontos que mais me chamam a ateno, embora obviamente a questo do sistema eleitoral com suas relaes com o sistema partidrio, implicaria em discusso bem mais longa. Vou me concentrar sobre alguns pontos que esto, ultimamente, na ordem do dia das reformas brasileiras. H uma mania terrvel no Brasil de reformas. Reformamos muito e rapidamente; na minha opinio preciso reformar menos, para reformar melhor. Estamos sempre na iluso de que, atravs de uma engenharia constitucional que sai da cabea de algumas pessoas, seja possvel enfrentar os interesses da maioria da classe poltica, os hbitos dos eleitores e os padres culturais dominantes no pas. Se olharmos historicamente, perceberemos que as reformas que no atentam para isso, no tem xito. Tenho aqui o clculo feito por um cientista poltico do Rio de Janeiro, Jairo Nicolau, que trabalha com questes eleitorais. Mostra os pases que tem maiores desproporcionalidades, no que diz respeito converso de votos populares em cadeiras. Os que tm as maiores despropores, como o Reino Unido, a Frana, o Canad e a Austrlia, so pases democrticos e convivem com esses problemas. Estou citando isso porque penso que temos de conviver com alguns problemas do sistema eleitoral e buscar representatividade, eficincia, governabilidade, a partir desses problemas. Ns nunca teremos um sistema perfeito, porque as pessoas no so anjos. Os sistemas vo ter mesmo problemas de funcionamento. No h eleio num pas como o Brasil sem poder econmico. Tem um poder econmico, sim senhor, mas tambm tem um poder poltico, um poder dos sindicatos, dos intelectuais, da Igreja. O jogo democrtico um jogo pluralista. No podemos acabar com o poder econmico e deixar o poder do sindicato, da Igreja, de outras associaes ou dos intelectuais. Temos de aceitar que a eleio um pouco isso, e a idia de se ter deputados e senadores, que representem a nao e no tenham vinculaes com grupos econmicos e sociais uma iluso. A democracia isso mesmo, ter representantes do patronato, dos sindicatos, dos intelectuais, deste setor, daquela regio e de outros. Quer dizer, temos que aceitar a idia de pluralidade, porque a democracia assim; a aceitao da pluralidade entender que no existem sistemas perfeitos que possam ser construdos atravs de alguma engenharia constitucional. Passo aos pontos mais concretos da discusso. Primeiro a questo da barreira dos cinco por cento, uma clusula de excluso. Qualquer que seja o cri* Cientista Poltico, Universidade de Campinas.

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trio para estabelec-la, vejo muitos problemas numa idia como essa, porque atenta contra a prpria filosofia do sistema proporcional, a de permitir que todas as tendncias da opinio pblica encontrem representao. No tem sentido, aceitando a filosofia do modelo de representao proporcional, ter uma clusula de excluso, porque estaremos cortando a representao das minorias. Conseqentemente, teremos minorias que no sero capazes de se representar, o que um problema para a legitimidade do sistema democrtico. No sei, tambm, como conciliar essa clusula cortando a representao parlamentar de partidos sem os cinco por cento, mas, com vitrias em eleies majoritrias, como aconteceu em Florianpolis, quando um candidato do PPS ganhou a prefeitura. Ele no tomaria posse? Do ponto de vista da eficincia do sistema, absolutamente intil. O Brasil possui hoje, por todos os clculos e usando uma linguagem dos cientistas polticos, oito partidos relevantes. Utilizando a clusula dos cinco por cento, e sendo os votos dos outros redistribudos por alguma frmula em benefcio desses oito partidos, o problema da fragmentao partidria continuaria exatamente o mesmo, porque aqueles pequenos partidos de poucos representantes, hoje, no tm poder de chantagem ou de barganha. Penso que uma clusula absolutamente intil, do ponto de vista da eficincia do sistema, e prejudicial, quanto sua ligitimidade. Cita-se muito o caso da Alemanha, esquecendo as condies especficas do estabelecimento da democracia alem, depois do trauma da Repblica de Weimar e do Nacional Socialismo. Agora, com relao ao que discutimos hoje, a questo do voto distrital misto, pergunto: o que se visa com isso? Visamos reduzir o nmero de partidos, aumentar o coeficiente de governabilidade, ter maiorias capazes de permitir governos unipartidrios? Se queremos aumentar a eficincia governamental s custas da reduo da representatividade, conseqentemente do coeficiente de democracia, a soluo muito simples: o voto distrital uninominal com um turno. Provavelmente, teremos diminuio no nmero de partidos e, se diz, chegaramos a governos unipartidrios, como na Inglaterra, na Nova Zelndia ou na Austrlia. Tenho algumas dvidas. O Brasil um pas muito heterogneo e federativo. Somos uma federao e j temos um distrito, no qual se vota para senador, ora uninominal, ora binominal. E no entanto, nessas circunstncias, sendo que o voto se repete para senador h algum tempo em condies relativas quanto competio, no houve reduo no nmero de partidos.A votao para o Senado num enorme distrito com peso e dimenso eleitoral muito variadas, So Paulo e Acre, por exemplo. um voto majoritrio com um turno s, em que o eleitor escolhe, ora dois candidatos e ora um. E no entanto, isso no levou uma reduo no nmero de partidos. Ento, digo que tenho algu44

ma dvida, se efetivamente um sistema majoritrio no Brasil produuziria os efeitos que so esperados. Agora, se queremos reforar a representatividade, teramos coisas mais fceis para fazer. H um estudo muito interessante do Carlos Alberto Marques Novaes, com criao de alguns cenrios, tomando So Paulo como exemplo de voto distrital. O que aconteceria com o voto distrital em So Paulo? So dezenove milhes de eleitores e, para o caso da Assemblia Legislativa, teramos qaurenta e sete distritos com aproximadamente quatrocentros mil eleitores cada um. Como conciliar isto? O resultado muito interessante, com contrastes gigantescos. Teramos distritos com rea de menos de cem at mais de vinte mil quilmetros quadrados. Na capital, seriam quinze distritos, para obedecer a uma continuidade geogrfica e, mais ou menos, o mesmo eleitorado. Do ponto de vista dos candidatos a deputado, alguns teriam que se deslocar por grandes extenses, enquanto outros, sobretudo na regio metropolitana, ficariam com grande densidade eleitoral e reduzidos a um espao muito pequeno. Nos grandes distritos, se reuniriam vrios municpios, enquanto que, em outros casos, existiriam mais de um distrito num s municpio. Se pensamos no sistema de acordos entre os candidatos a deputado e os prefeitos, haveria situao de candidato buscando acordo com mais de vinte prefeitos e nem sei quantos vereadores, enquanto outros nem teriam necessidade de relao com prefeito, porque a situao extremamente variada. O resultado da simulao muito interessante, porque quando trabalha com os votos dos deputados nas ltimas eleies, os primeiros deputados por regio, no Estado de So Paulo, dariam ao PMDB 19 deputados estaduais, PSDB 11, PT 15, PTB 1, PFL 1, e os demais partidos no elegeriam. Na capital, o PT elegeria 9 e o PSDB 6, num total de quinze distritos. Portanto, teramos um quadro extremamente modificado de partidos e, desconsiderando as coligaes, apenas trs ou quatro partidos representados na Assemblia Legislativa. Com coligao, o quadro muda inteiramente, beneficiando, no caso estudado, os partidos de direita. O tempo urge e desejo dizer o que, penso, deveramos fazer em termos de dar um pouquinho mais de autenticidade ao sistema. preciso realizar algumas mudanas, mas, um sistema s se legitima com o tempo. Se a cada ano alterarmos as regras do jogo, o sistema no se legitima. Ento, devemos deixar o mercado eleitoral funcionar por um certo tempo para ver o que acontece. Nesse quadro, seriam necessrias poucas mudanas. Todavia, no tenho esperana que tais mudanas ocorram, porque no interessam classe poltica. Quais seram essas mudanas? Seria preciso elevar os custos da criao de novos partidos e da apresentao desses partidos no jogo poltico, e diminuir seus benefcios. Esse negcio de estabelecer que todo o partido recm criado
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receba, vamos dizer, um milho de dlares, seria um estmulo gigantesco para a formao de partidos. Se, pelo contrrio, fosse determinado que para criar partido, os novos formadores teriam de pagar um milho de dlares, sem garantia de retorno, provavelmente o nmero de partidos diminuiria. Dentro dessa lgica, penso que devamos diminuir os benefcios da criao de novos partidos e aumentar os custos. Porm, realmente no acredito que v passar, pelo menos to cedo. Era, por exemplo, acabar com o horrio eleitoral gratuito, que estimula a apresentao de uma srie de candidatos. S aquelas correntes, que de fato representassem setores da opinio pblica, iram se apresentar, arriscar a competir. Tambm se abolssemos o segundo turno, reduziramos o estmulo formao de partidos. Hoje, candidatos que no tm muita chance, quase como pescadores de gua turva, vo se arriscar no primeiro turno e , no segundo, fazem um acordo eleitoral e cobram o preo desse apoio. Havendo apenas um turno, os partidos que no tm nenhuma chance visvelmente - e hoje se sabe disso, atravs das pesquisas eleitorais - no se apresentariam. Mas, ns fazemos o contrrio, estimulando candidatos sem nenhuma chance, de partidos sem representao no Parlamento, apenas para aparecerem na televiso. Proponho acabar com tudo isso. Algum diria que isso aumenta os custos dos partidos, no justo. uma discusso filosfica complicada, pois no sei porque temos de pagar para partidos que no so os nossos. Defendo que deveria aumentar o custo da criao e da participao partidria. Mas, isso no interessa classe poltica, pois a ela interessa que o Estado pague as campanhas e os gastos do partido. Um outro ponto, tambm extremamente importante, seria acabar com as coligaes nas eleies proporcionais. A seria um golpe para muitos pequenos partidos, alguns dos grandes partidos seriam prejudicados ou beneficiados. Um partido que deveria ser, por todas as simulaes j feitas, grandemente beneficiado, o do meu amigo Dep. Genono. O PT um partido que perde com as coligaes. Eliminando as coligaes nas eleies proporcionais e aumentando os custos da participao, provavelmente reduziramos o nmero de partidos, aumentaramos a governabilidade e chegaramos a partidos que representam efetivamente correntes da opinio pblica. Acho que tais medidas podem ser tomadas sem grandes riscos, apesar de, em cada mudana, existir um elemento de imprevisibilidade que ningum consegue controlar. Quanto implantao de um sistema parecido com o alemo, penso no custo de tal mudana, no apenas em dinheiro, mas, sobretudo, em confuses polticas entre candidatos e eleitores. Os protestos dos deputados, as brigas dos candidatos com relao diviso dos distritos, a dificuldade de compatibilizar o distrito para as eleies de deputados estaduais e federais, o possvel aumen46

to do voto em branco pela complicao do sistema e outros. Anotei a observao, de que o sistema alemo era muito complicado. Isso para a Alemanha que tem um alto nvel de escolaridade. Imagino o que vai acontecer aqui no Brasil. Uma mudana desse tipo um risco enorme. Mas, o Brasil acredita que por decreto capaz de mudar a sociedade, insistimos, pois j tivemos sete ou oito sistemas eleitorais na nossa histria e nunca ficamos satisfeitos. Acredito que devamos deixar o mercado funcionar efetivamente, sem a iluso de que se possa chegar a um sistema perfeito. Ns temos duas metas: aumentar a governabilidade e a representatividade dos sistemas partidrios. Vamos busc-las com modstia, sem a pretenso da perfeio, porque a esta que nos faz cometer mais erros.

Jos Genono* Comearia por essa colocao final do meu amigo Lencio. Quando a gente discute a reforma poltica, tem que trabalhar com dois conceitos bsicos: o da legitimao e da funcionalidade, e o da autenticidade e da funcionalidade. E esses conceitos estabelecem uma relao de parceria e intencionamento, quando se examina o sistema partidrio e o sistema eleitoral. um equvoco achar que o segredo para as reformas institucionais de um pas depende, quase como fator determinante, do sistema eleitoral. Voc tem que discutir a moldura das instituies e a origem da legitimao dessas instituies, o seu sistema eleitoral. A moldura das instituies do nosso Estado est confusa, desarticulada. Os poderes da Repblica - Legislativo, Executivo e Judicirio - cumprem funes concorrentes e superpostas. No Legislativo, a Federao se embrulha, ora no Senado, ora na Cmara. Concordo com a observao j feita, de que a Cmara deveria representar o povo e o Senado a Federao. Esse o sistema que, com algumas mudanas, pode adquirir funcionalidade. Determinadas leis precisam passar na Cmara, algumas serem votadas s pelo Senado, outras pelas duas casas, atravs de definio de competncias. A segunda questo desta funcionalidade, no meu modo de entender, diz respeito s caractersticas do nosso Pas. A crise poltica, que estamos potencialmente adiando para um futuro mdio, a da federao. A federao brasileira est vivendo uma crise - estourando agora o problema fiscal e tributrio e vo estourar problemas, at porque hoje o Brasil tem uma tradio de problemas no resolvidos, e entra num processo de influncia da globalizao e da revoluo tecnolgica, quando isso se multiplica.
* Deputado Federal, PT-SP.

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 muito difcil, voc imaginar hoje a autenticidade de um sistema eleitoral se no se der conta de trs vertentes que h na sociedade: a vertente dos interesses, sejam materiais ou regionais; a vertente dos movimentos tpicos de uma sociedade de massa, como das mulheres, dos negros, etc; e, terceiro, a dos movimentos chamados partidrios estratgicos. A nossa estrutura poltica tem componentes de clientelismo e de localismo. Ainda hoje brinquei numa declarao, dizendo que, muitas vezes, a Cmara Federal trabalha com uma Cmara de Vereadores. Se voc pulverizar a Cmara dos Deputados num sistema de distrito, sem a moldura institucional, isso aqui vai virar uma grande Cmara de Vereadores, porque o deputado ter que resolver o problema da cidade, da regio, do bairro. Como se pressionado para dar conta desses problemas, na hora de fazer um oramento ou uma lei, o debate geral do pas ficar sacrificado. Claro, que no vou at a proposta do distrito nacional, um coeficiente nacional de proporcionalidade. Temos que buscar, no meu modo de entender, uma mediao em relao a esta questo. Talvez, ao invs de um sistema proporcional puro mais amplo, poder-se-ia diminuir as circunscries eleitorais, mantendo o sistemna proporcional, seguindo tendncia das sociedades de uma universalidade com particularismo. Num Estado como So Paulo, por exemplo, voc j tem vrias circunscries, em que se d o proporcional. Se a gente analizar a ltima eleio, como o eleitor vai se amoldando a isso, voc tem os candidatos da Baixada Santista ou do ABC, tanto pelo proporcional, quanto pelo distrital. Mas, no se pode apenas sedimentar a regio como o universo da deciso poltica porque a se perde um elemento importante da legitimio do processo eleitoral, que so as referncias universalistas da tomada de deciso no pas. E a pode ocorrer um processo de pulverizao dentro do sistema eleitoral. A outra questo que est ligada com isto, no meu modo de entender, a questo da Cmara Federal. Como voc tem a Cmara Federal tratando da federao? Por isso que hoje muito mais importante para um governador ter bancada na Cmara, do que na Assemblia Legislativa. As Assemblias Legislativas sumiram do mapa poltico do pas, a Cmara Municipal de So Paulo tem mais peso e mais notcia do que a Assemblia Legislativa de So Paulo. Qual a Assemblia Legislativa que tem sido foco de grandes debates, de grandes discusses e decises? Nenhuma. Porque h um problema nessa questo a: voc tem de um lado o local e, de outro, o geral. Isso tem que ser levado em conta na hora de pensar o sistema eleitoral. Por isso, que caminharia no sentido de ter no uma generalidade do sistema proporcional, mas uma circunscrio menor como hoje no caso dos Estados. Vejo problemas no sistema distrital, colocando sempre como condicionante, porque a gente tem que perceber essa reforma como processual e sem
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chave milagrosa. Mantendo o peso dos eleitores na Cmara dos Deputados hoje, portanto mantendo a representao dos Estados nela, e sem mudar as funes da Cmara e do Senado, se introduzir o distrital misto, estar sacramentado o processo de pulverizao e de regionalismo da Cmara dos Deputados. Primeiro teria de mudar o equilibrio da representao para que a Cmara seja representante do povo, cuidando das leis nacionais, para, ento, discutir distritos. Vamos colocar a questo do voto distrital. O Brasil um pas continental, uma federao realmente com interesses diferenciados. Defendo uma reforma poltica que radicalizasse o conceito de federao. Ns no nos viabilizaremos, sem sermos uma federaco para valer, porque so to distintas as realidades do Rio Grande do Sul, da Amaznia, do Nordeste, de So Paulo, do Centro-Oeste. So bem diferentes, no s do ponto de vista cultural, mas como de necessidades e reivindicaes do cidado. Entendo que o cidado, o eleitor, hoje, trabalha com duas necessidades na sua representao: de um lado, quer resolver os problemas concretos e locais; de outro lado, ele tem os valores universalistas para levar em conta na representao. Portanto, iria mais no sentido de corrigir a representao sem chegar a um eleitor, um voto, que, penso, no seria aprovado no Congresso. Elaborei proposta de emenda constituicional para reduzir o piso mnimo para quatro deputados por Estado, sem teto mximo e somando um total de quinhentos membros na Cmara. Mantenho a idia do Senado representar a Federao. Agora, tratemos da questo da data das eleies. Isso tem a ver, porque quando se quer legitimar o sistema eleitoral, este deve ser simplificado para o cidado. uma loucura querer que o cidado eleja no mesmo momento o presidente, o governador, o deputado federal e o senador, e ainda querem botar prefeito e vereador. Isso a no funciona. O ideal, pelas caractersticas do Brasil, ter uma eleio nacional e uma eleio estadual, alternadas, com intervalo de dois anos. Voc elege de governador at vereador, e de Presidente da Repblica at deputado federal. A, h a visibilidade dos programas e das mensagens para o eleitor saber escolher. A atual eleio contribui para a quantidade de votos nulos e em branco. Alis, tem mais um problema grave nisso a, que me faz dizer que o sistema de representa, perante a sociedade, um sistema maquiavlico e paradoxal. Para o eleitor, na hora de votar, o poder metafsico e o Executivo, porque concreto. Depois da eleio, o poder real o dos deputados, no que eles tenham poder no presidencialismo, mas, porque so figuras squais as pessoas tm acesso na banca de jornal, no posto de gasolina, na comunidade, no aeroporto. Da, existir uma descarga da sociedade em relao ao Parlamento, enquanto que a eleio proporcional desprezada e nem obrigatoriedade de debate poltico nela prevista.
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Passo ao debate sobre os partidos. Creio existir, para ser resolvido, um problema de natureza terica e prtica. Um partido poltico tem uma dupla face: ele Estado e sociedade. Como combinar essa dupla face? O partido, enquanto instituio da sociedade, no pode ter nenhuma clusula de barreira ou qualquer exigncia. O partido que elege uma, duas ou trs pessoas, tem que se legitimar na representao proporcional. Agora, o partido com a face do Estado, porque se relaciona com o poder e tem bancada, liderana, fundo partidrio, acesso a rdio e televiso, este deve observar uma clusula de barreira. No pode existir barreira para o cidado eleger quem quer que seja. Mas, pode existir limite para um partido ter acesso ao funcionamento da Cmara. uma maneira de combinar: a legitimao da representao com a funcionalidade. Se um partido lana os seus candidatos e elege num municpio, toma posse e vai representar. Agora, no vai ter direito liderana, a fundo partidrio ou televiso. No se pode cassar, por uma clusula de barreira, um eleito por partido que no atingiu o coeficiente, pois se estar cassando parte dos eleitores. Isso antidemocrtico. Uma exigncia de representao para ter um benefcio do Estado, porque a interferncia do partido tem a ver com a funcionalidade do Estado, est correto. Ns estamos prensados por um problema da democracia moderna: o da governabilidade. As instituies caminham na velocidade de fusquinha, a sociedade em frmula um e circuito oval. Voc pressionado para ter uma governabilidade autoritria: deciso rpida e lgica. Mas, devemos obter uma governabilidade que funcione com base na democracia. As exigncias de governabilidade e funcionalidade das instituies no podem sacrificar a legitimidade e a autenticidade da representao popular, que a origem do poder. Essa estria de criar uma engenharia poltico-partidria que sacrifique a legitimao da relao das instituies com o cidado, pode criar um problema grave para a estabilidade das instituies polticas, econmicas e sociais. Se o cidado comear a no votar, no participar, o que se produz no plano poltico pode ocorrer na economia e na vida comunitria. Ento, no podemos ter um sistema poltico que seja elitista para representar s a parte includa da sociedade. O sistema poltico tem que ter uma mediao com toda a base social, mesmo os atuais excludos. Por isto, defendo um sistema no qual inexiste clusula de barreira para representao partidria na eleio, partido uma representao da sociedade e ponto final. Agora, admito clusula de barreira para ter acesso face estatal do partido, porque ns queremos buscar sempre a idia do partido ter a dupla face: um partido da sociedade e do Estado. sempre difcil combinar isso, o PT vive essa contradio, de equilibrar a face da sociedade e a face do Estado. Tem partidos no Brasil que s tem a face do Estado, tem outros partidos que foram grandes partidos com a face da sociedade, como o PMDB, quando virou a face do Estado, criou problema. O PT
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vive uma crise de identidade quando governo, porque tem que buscar o equilbrio entrea face da sociedade e a face do Estado. Tambm acho a coligao em eleies proporcionais um grande equvoco. A eleio proporcional tem que representar as diferenas da sociedade. O eleitor deve fazer o corte partidrio da coligao quando elege prefeito, governador ou presidente, porque coligao est associada a um referencial que aglutina diferentes. Na eleio proporcional o eleitor deve se expressar com toda a pureza. Por isso, no pode ter coligao na eleio proporcional. Para terminar, diria que outra questo a de diminuir a interferncia do Estado na eleio via Justia Eleitoral e, nesse sentido, fiquei muito interessado na exposio inicial sobre o sistema alemo. Essa idia de uma comisso eleitoral, modelo colocado pelo Prof. da Alemanha, muito me agrada: dar maior responsabilidade aos partidos e sociedade. Isso cria, no meu modo de entender, condio fundamental da legitimao da representao partidria, que a corresponsabilidade do processo de administrao das eleies. Nem um problema do Estado, nem um problema exclusivo de tal partido, mas passa a ser um problema da sociedade atravs dos partidos polticos. Portanto, a gente devria caminhar para essa medida processual, em relao maior autonomia dos partidos no processo eleitoral, e diminuir a interferncia da Justia Eleitoral.

Fbio Konder Comparato* 1. Os males do sistema brasileiro de representao poltica Os vcios do nosso sistema eleitoral so numerosos e conhecidos. De todos eles, os mais importantes, pelos nefastos efeitos que provocam em toda a nossa vida poltica, so o personalismo dos candidatos a postos parlamentares e a super-representao estadual, desvirtuadora do princpio da soberania popular. O primeiro dos defeitos apontados, largamente analisado e comentado pelos grandes intrpretes de nossa realidade humana, como Gilberto Freyre, Srgio Buarque de Holanda e Caio Prado Jr., , na verdade, a expresso de um dos traos marcantes da cultura nacional. No difcil discernir duas grandes fases histricas no fenmeno do personalismo eleitoral, fases essas, alis, que no se sucedem de forma excludente, mas se interpenetram em larga medida, em razo da coexistncia do Brasil velho com o Brasil novo. Houve, de incio, o predomnio avassalador de um tipo de relao clientelstica em que os eleitores, individualmente ou em grupo, colocavam-se de modo voluntrio como dependentes de um patro poltico, numa relao bila* Professor da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo e Diretor da Escola de Governo de So Paulo.

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teral de atendimento de demandas privadas contra oferta de votos. Mais recentemente, o advento da civilizao de comunicao de massa engendrou o surgimento de dolos populares, desprovidos de idias e experincia poltica, com os quais a grande massa estabelece uma relao simblica de culto e consagrao pessoal. Adicionando-se a esse fenmeno de aviltamento da representao poltica em relaes de clientela ou de idolatria telecomunicativa, temos o fato de que o nosso sistema eleitoral redundou na criao de uma super-representao estadual, que acaba por suplantar o princpio da soberania popular, esteio do regime democrtico. Com efeito, contamos de h muito, no Congresso Nacional, com uma dupla representao dos Estados. Uma oficial, instituda no Senado, onde todos mantm absoluta paridade representativa, apesar das gritantes desigualdades de ordem populacional e econmica. Outra, no oficial, na Cmara dos Deputados, oriunda da influncia preponderante dos Governadores, atravs das respectivas bancadas estaduais. Na estrutura do Poder Legislativo federal, temos, portanto, dois rgos cujas funes se recobrem, ao invs de se completarem. Funo precpua da Cmara dos Deputados deveria ser a fixao de diretrizes para as grandes polticas governamentais, segundo as tendncias dominantes no eleitorado. J a funo especfica do Senado, como bvio, deveria concentrar-se no controle do equilbrio federativo. Na prtica, porm, ambas as Casas atuam, de forma atabalhoada e redundante, tanto na legislao quanto na fiscalizao dos atos e das polticas de governo. A ao combinada desses dois vcios do nosso sistema representativo a inconsistncia partidria e a organizao paralela de grupos de interesses apartidrios no Congresso - as bancadas de ruralistas, empreiteiras, empresas de comunicao, sindicatos de trabalhadores, pastores evanglicos etc. - muito mais coerentes que os partidos oficiais. Ou seja, os partidos polticos, embora sendo o canal oficial de expresso da representao poltica, encontram-se em regime de perptua disfuno parlamentar. Por ocasio das eleies, lanam-se todos caa dos puxadores de votos, de modo a atingir um elevado quociente partidrio. No de espantar que os dolos populares, uma vez eleitos, considerem-se desvinculados do partido que os procurou to s para o desempenho eleitoral, pois em termos formais as obrigaes de ambas as partes, nesse contrato poltico, foram rigorosamente adimplidas: nenhuma deve mais nada outra.

2. Etiologia das distores de nossa representao poltica Os vcios acima apontados, com as graves conseqncias que provocam, tm origem, sobretudo, no sistema eleitoral em vigor, que permanece substancialmente o mesmo, desde o Cdigo de 1932, com a alterao introduzi52

da pela Lei n 48, de 4 de maio de 1935. Criamos, com efeito, um sistema originalssimo de representao proporcional com voto uninominal em lista aberta de candidatos. preciso entender as razes que levaram consagrao desse sistema, logo aps a Revoluo de 1930. Um dos objetivos desse movimento poltico consistia em demolir a monocracia dos partidos republicanos em cada Estado da federao. Para tanto, pareceu indispensvel criar um sistema partidrio duplamente fraco: pela ampla liberdade de criao de partidos e pela introduo do voto em candidatos individuais e no no partido. Ora, o problema poltico a ser enfrentado, hoje, exatamente o oposto. H necessidade de se despersonalizar a disputa eleitoral, de forma a obrigar o eleitor, nos pleitos para a composio dos rgos parlamentares de representao popular, a escolher entre partidos e no entre candidatos. Todos sabem, com efeito, que a incoerncia personalista entre ns chega a tal extremo, que o pior adversrio de um candidato a cargo parlamentar vem a ser o seu companheiro de partido com o mesmo perfil ideolgico. O que importa pois hoje, antes de mais nada, construir um mnimo de coerncia partidria em torno de opes polticas, sejam elas programticas ou no, a fim de se evitar essa disfuno permanente das atividades parlamentares. Na busca de uma diretriz geral para as reformas, convm advertir, preliminarmente, que a questo do valor do sistema eleitoral no pode jamais ser posta em termos absolutos. No h sistemas idealmente perfeitos, para todos os tempos e todos os pases, mas apenas sistemas mais ou menos teis consecuo das finalidades polticas que se tm em vista, em determinados pas e momento histrico. Ora, efeito normal do sistema eleitoral majoritrio o de engendrar, pela sua prpria natureza, o personalismo da representao poltica e o enfraquecimento conseqente dos partidos. No por outra razo que ele vem sendo introduzido atualmente na Itlia, como forma de se quebrar a partitocracia. Nos pases que vivem debaixo de outras tradies e costumes polticos - como o Reino Unido e os Estados Unidos - o efeito de enfraquecimento partidrio razoavelmente minimizado pela mais slida tradio dos poucos partidos. No Brasil, porm, a adoo do voto de maioria, sobretudo na modalidade distrital, viria reforar a nossa tradicional tendncia a produzir parlamentares individualistas, que se estabelecem politicamente como meros provedores de solues a problemas particulares da clientela. Ou seja, o oposto da verdadeira representao republicana e democrtica, fundada na soberania popular e na supremacia do bem comum sobre os interesses prprios de indivduos, grupos ou classes. Acresce notar que, ao adotarmos, desde a proclamao da Repblica, o regime federativo com governo presidencial, j introduzimos duradouramente, em nosso sistema eleitoral, a votao majoritria. Todos os senadores, bem como os chefes do Executivo, em todas as unidades da federao, so eleitos
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pelo sistema majoritrio. O nosso regime poltico j comporta, pois, pela sua prpria natureza, um elevado grau de personalismo eleitoral. por essas razes que me parece inapropriado reproduzir entre ns, sem maior exame, o sistema alemo de votao proporcional mista. Disse votao proporcional mista de caso pensado, pois, ao contrrio do que se procura inculcar, a distribuio de cadeiras no Bundestag no dada pelo voto uninominal (o primeiro voto da cdula mista), mas sim pelo voto em listas partidrias estaduais, cujo somatrio obedece a um clculo proporcional de resultados, segundo o sistema de Niemeyer. com base nessa distribuio proporcional de votos, que se calcula, inicialmente, a repartio da totalidade das cadeiras da Cmara Federal, e no apenas a sua metade, como se imaginaria. Na hiptese de algum partido ter, nos distritos ou crculos eleitorais um nmero de candidatos, eleitos majoritariamente, em nmero superior ao de vagas atribudas ao mesmo partido pela votao proporcional, criam-se vagas adicionais na composio da Cmara. O sistema alemo, como se percebe, faz largas concesses representao personalista, a tal ponto que dois abalizados comentadores alemes entendem que ele no propriamente misto, mas de eleio proporcional pessoal. Ademais, a lei eleitoral alem respeita escrupulosamente a diviso federativa do pas, ao determinar que os distritos ou crculos eleitorais sejam desenhados dentro das fronteiras de cada Estado e que as listas partidrias sejam estaduais. Ou seja, os dois maiores inconvenientes do sistema eleitoral brasileiro atual no seriam minimamente removidos, se adotssemos a to louvada frmula germnica. Acresce notar que mais dois outros inconvenientes de monta podem ser apontados para a aplicao do sistema alemo entre ns. De um lado, o possvel noexerccio macio do segundo voto - isto , do voto partidrio, que a chave do sistema de distribuio de postos parlamentares - falsearia todos os resultados. Saliente-se que essa distoro, no Brasil, seria mais do que provvel, pois o nosso eleitor certamente seria levado a contentar-se com o voto uninominal, com o qual est, desde sempre, habituado. Por outro lado, o estabelecimento de circunscries eleitorais diminutas para o exerccio do voto uninominal - o chamado voto distrital - fortaleceria a vinculao permanente dos representantes polticos defesa de interesses locais, de forma a multiplicar o surgimento de vereadores federais.

3. Linhas mestras da proposta de reformulao de nosso sistema eleitoral Para a correo das distores apontadas, parece-me irrecusvel que se deva adotar, na composio dos rgos legislativos de representao popular - a Cmara de Deputados, as Assemblias Legislativas e as Cmaras de Vereadores - o sistema de votao proporcional puro, ou seja, fundado no voto em listas partidrias fechadas.
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Tal sistema, no entanto, como todos sabem, apresenta dois inconvenientes: a excessiva despersonalizao nas relaes entre eleitores e eleitos, bem como a possibilidade de caciquismo dentro dos partidos, com os componentes da lista sendo escolhidos por um ou alguns dirigentes partidrios apenas. Para obviar o primeiro desses defeitos, parece til estabelecer circunscries eleitorais no estaduais, de dimenses equivalentes quanto ao nmero de eleitores, e que no apresentem as desvantagens das circunscries estaduais, nem do simples distrito. Atender-se-ia, com isto, ao objetivo de desestadualizao das eleies para a Cmara Federal, corrigindo-se uma anomalia que vem desde a nossa primeira Constituio republicana. No tocante ao segundo grande defeito do sistema proporcional puro - o caciquismo intrapartidrio - um dos remdios possveis consiste em introduzir a obrigatoriedade de aprovao das listas de candidatos por conveno partidria, fixando-se a ordem de inscrio na lista pela quantidade decrescente de votos recebidos pelos aspirantes a candidato. Como ensaio de organizao prtica dessa proposta, poder-se-ia pensar em fixar em quatrocentos o nmero de componentes da Cmara dos Deputados, repartindo-se o territrio nacional em cem circunscries de tamanho equivalente (admitida a variao mxima de dez por cento de eleitores alistados, entre uma e outra), de forma que em cada circunscrio seriam eleitos quatro deputados. O nmero de circunscries viria estabelecido em lei e a sua fixao territorial competiria ao Tribunal Superior Eleitoral. A questo da existncia de um limite mnimo de votos, em todo o territrio nacional, para que um partido tenha ingresso na Cmara dos Deputados, precisa ser analisada em funo dos objetivos que se tm em vista. Se se trata de dar maior coerncia interna aos partidos, no este, certamente, o remdio adequado, pois o pequenos partidos costumam ser bem mais coesos que os grandes. A pulverizao interna dos partidos resolve-se com a introduo de regras de fidelidade partidria, as quais no se devem limitar apenas proibio de transferncia de parlamentares de um partido para outro no curso da legislatura, mas compreender tambm o voto obrigatrio e vinculado deciso que for tomada pelo partido, conforme o assunto. Tampouco me parece adequado, em nosso meio, invocar essa exigncia eleitoral como forma indispensvel defesa da chamada governabilidade. Esse argumento , sem dvida, importante no quadro de um sistema parlamentar de governo, em que o gabinete de ministros apoia-se em maiorias parlamentares coerentes. Mas ele no tem, obviamente, o mesmo grau de importncia num sistema presidencial, como o nosso, em que o Parlamento muito mais rgo de controle do que de sustentao do governo. A fixao do piso de votos partidrios, como condio de inelegibilidade dos candidatos, poderia ter, segundo me parece, uma outra funo em nosso sistema
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de governo. Seria o fato de forar o estabelecimento de partidos nacionais, com programas ou tendncias polticas distingveis, potencializando o objetivo de despersonalizao das eleies num sistema proporcional. Se se tivesse aplicado, por hiptese, a exigncia do piso de cinco por cento dos votos dados a um partido em todo o territrio nacional, nas eleies de deputados federais de 1994, a Cmara teria hoje, ao invs de dezoito, apenas sete partidos nela representados. preciso convir que, nesse conjunto de sete maiores partidos (PMDB, PFL, PSDB, PPR, PDT, PT e PP), seria impossvel, atualmente, distinguir e identificar sete programas ou tendncias diversas. No parece desarrazoado afirmar que a exigncia do piso de votos contribuiria para a reorganizao partidria, mediante fuses ou cises, em termos de mais clara identidade, facilitando com isto a escolha dos eleitores num sistema proporcional puro. No tocante s eleies para as Assemblias Legislativas, o ideal seria que a Constituio Federal, analogamente ao que determina em relao aos Municpios, fixasse um limite mximo de Deputados Estaduais, em funo do nmero de habitantes em cada Estado. Tambm aqui, o territrio do Estado seria dividido em circunscries com nmero equivalente de eleitores e as listas partidrias, em cada circunscrio, teriam como regra geral o mesmo nmero de candidatos. Sistema anlogo vigeria para as eleies s Cmaras Municipais, estabelecendo-se um limite mximo de cem mil eleitores para a fixao das circunscries dentro de cada Municpio. No intuito de se evitar o aventureirismo eleitoral, a lei deveria fixar a exigncia de domiclio eleitoral na circunscrio, pelo prazo mnimo de quatro anos, para os candidatos a postos eletivos. Com relao ao Senado, no se v razo alguma para que os Estados continuem representados por tres senadores, tal como estabelecido desde a Constituio de 1891. Contamos hoje com vinte e seis Estados mais o Distrito Federal e com dois senadores por Unidade Federada teramos a Cmara Alta composta de cincoenta e quatro parlamentares, o que j um nmero razovel. Ainda em relao ao Senado, atendendo exigncia sentida em todos os setores da classe poltica, seria importante eliminar a figura dos suplentes de Senador. Por ltimo, retomando a proposta de uma emenda Constituio Federal apresentada pelo Senador Eduardo Suplicy, parece-me til fixar em quatro anos o mandato dos senadores. Com efeito, as razes apresentadas para a fixao de um mandato de durao mais longa, tal como foram expostas originalmente nos Federalist Papers, so hoje de todo inconvincentes. preciso no esquecer que os mandatos parlamentares de longa durao provocam o perigoso desvinculamento dos eleitos em relao opinio poltica de seus eleitores, no curso do tempo, com manifesto prejuzo para o funcionamento do mecanismo democrtico. Tanto mais que no contamos, no Brasil, com
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sanes polticas adequadas contra os representantes que perderam a confiana do povo, como o instituto do recall, por exemplo.

4. Resumo final Em resumo, a proposta que me parece melhor atender, na atual fase de nossa vida poltica, s exigncias de aperfeioamento da democracia representativa, deveria compreender as seguintes reformas: I- Introduo, para a eleio dos componentes da Cmara dos Deputados, do sistema proporcional puro com votao em listas partidrias fechadas, em circunscries eleitorais de tamanho equivalente, em todo o territrio nacional, fixando-se um piso nacional de votos dados a cada partido, como condio de sua representao na Cmara; II- Adoo do mesmo sistema, com as adaptaes necessrias, nas eleies s Assemblias Legislativas e Cmaras de Vereadores; III- Exigncia de domiclio eleitoral na circunscrio durante, pelo menos, quatro anos, para todos os candidatos a postos eletivos. IV- Reduo de trs para dois senadores eleitos por cada Estado, com mandato de quatro anos. V- Abolio dos suplentes de Senador.

Sesso de Debates Manfred Unglaub Ouvi vrias tomadas de posio, muito engajadas, dos oradores anteriores, quanto ao sistema eleitoral as quais me levam, no futuro, a ocupar-me mais do sistema eleitoral brasileiro, do qual pouco sei, e, portanto, sobre ele no posso fazer recomendaes. Alguns pontos chamaram-me a ateno, como, por exemplo, a super-representao. Isto pode ser solucionado pela criao sensata de distritos eleitorais por uma organizao inapelvel, digamos, independente e neutra, composta por cientistas e com observadores neutros, que observem a evoluo demogrfica, suas variaes e mudem os limites, medida que os ndices demogrficos mudarem. O que no entendi muito bem, uma questo de organizao do Estado. Falou-se que as Cmaras se atrapalham mutuamente no processo legislativo. Na Alemanha a coisa organizada de tal forma, que existem diferentes aladas legislativas. Existe uma competncia exclusiva da federao, ou seja,
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reas em que s a federao pode legislar. Depois existe uma competncia dos Estados. Para alm disso, existe uma competncia legislativa concorrente, onde os Estados podem legislar at o limite em que a federao legisla. E se a federao tiver legislado, os Estados no podem mais legislar. Ao lado disso, existe uma competncia de moldura, onde a federao emite leis de diretrizes, por exemplo, o direito dos empregados pblicos, e os Estados legislam dentro das leis de diretrizes da federao. Fundamentalmente, se a federao emitir uma legislao que atinja os interesse dos Estados, a segunda Cmara, o nosso Conselho Federal tem que dar a sua anuncia. A quantidade de deputados estaduais, na Alemanha, cada Estado que fixa. No caso dos municpios, a quantidade mxima fixada pelo nmero de habitantes. Ou seja, cada Constituio municipal estabelece quantos vereadores pode ter a Cmara, dentro desses limites. Agora, uma considerao sobre a clusula dos cinco por cento. claro que podem haver opinies divergentes. Certamente na Alemanha, na Repblica de Weimar, houve pssimas experincias com a inexistncia dessa clusula de excluso. Um dos sentidos dela ter um Parlamento funcional e um governo que tenha a capacidade de governar.

Jos Genoino A minha observao sobre a competncia da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, est fundamentada na experincia positiva do sistema alemo, em que voc tem a competncia nacional, que representa o povo, no caso a Cmara, e a competncia federativa dos Estados representados pelos senadores. Portanto, a minha opinio sobre isso, conhecendo um pouco do sistema alemo, com base na experincia. E concordo com essa observao feita pelo Prof., de que necessrio ter competncias claras e definidas para cada uma das casas, e em algumas matrias pode haver uma competncia de tratamento conjunto. Por exemplo, no caso nosso, creio que seria mais democrtico que o processo de emenda constitucional tramitasse conjuntamente na Cmara e no Senado, no sistema de Congresso Nacional. mais democrtico, mais gil, com um qurum mais elevado.

Jos Mendona Filho Desejo fazer uma observao a respeito de uma afirmao do Prof. Lencio. O Prof. Lencio, com grande competncia, falou a respeito da elevao dos custos de criao de partidos polticos, como uma soluo para a diminuio desse gi58

gantismo partidrio brasileiro. Concordo integralmente. Gostaria inclusive de acrescentar que na nova Lei dos Partidos Polticos, houve uma diminuio substancial neste interesse mais imediato dos partidos polticos brasileiros, em se criar para ter os favores da lei. Por exemplo, todos os partidos polticos com acento no Congresso Nacional, tinham o direito a uma hora em rede nacional e outra cadeia estadual, de rdio e televiso. Todos sabem que isso um grande patrimnio econmico. Pela nova lei, s os partidos considerados nacionais, que tenham cinco por cento dos votos, que tero direito no a uma hora, mas apenas vinte minutos. E o mesmo ocorre na forma mais justa de distribuio dos recursos do Fundo Partidrio: 99% dos recursos sero distribudos proporcionalmente representao poltica na casa, e outros 1% sero distribudos de forma igualitria, entre todos os partidos polticos registrados no Tribunal Superior Eleitoral.

Romildo Gasto Gostaria de saber do Dep. Jos Genono, quando falou na realizao de duas eleies. Seria uma nacional - deputado federal, senador e presidente - e uma estadual - governador, deputado estadual, prefeito e vereador? S seriam duas eleies, uma estadual e municipal, e a outra nacional?

Jos Genono , a gente teria que alterar o calendrio eleitoral. A eleio nacional se discute centrada no Presidente da Repblica, do sistema presidencialista, e na maioria no Congresso Nacional. E uma eleio de carter regional: governador, deputado estadual, prefeito e vereador. Mandato de quatro anos, com direito a uma reeleio para os futuros, no para os atuais, porque voc no pode alterar as regras durante o jogo. O mandato de quatro anos muito curto, tanto para prefeito de capital como para governador. E faria, na realidade brasileira, uma mediao: uma reeleio para prefeitos das cidades que tenham dois turnos, porque temos muitos municpios sem sistema de fiscalizao, imprensa, controle pelos cidados, onde a reeleio seria desaconselhvel.

Maria Tereza Sadek Deputado, estou muito interessada na ltima observao de sua exposio, sobre a diminuio da interferncia do Estado nas eleies e o aumento da participao da sociedade e dos partidos. A experincia histrica tem mostra59

do, se olhamos para a Amrica Latina isso muito visvel, que em todos aqueles pases em que os partidos assumem a funo de controle e administrao do processo eleitoral, a fraude muito mais alta do que nos pases em que estas funes so desempenhadas por um organismo independente, ou seja pelo Judicirio. Gostaria de esclarecimento a esse respeito.

Jos Genono Naquilo que aqui referi de uma moldura democrtica das instituies, considero que existir Justia Eleitoral no futuro democrtico amadurecido um equvoco. Voc pode ter o poder judicirio, e este cuidar do processo eleitoral, sem ter uma grande mquina como a Justia Eleitoral. Bem, neste caso, considero que temos que caminhar processualmente, necessrio combinar a fiscalizao da Justia Eleitoral - portanto, no estou tentado tirar a fiscalizao - com uma responsabilidade dos partidos polticos. Desde 1985 tentamos uma legislao eleitoral permanente e no a temos ainda, para cada eleio sai uma lei. Esta instabilidade gera dificuldades para criar co-responsabilidade dos partidos polticos. No defendo tirar a Justia Eleitoral, mas um sistema de co-responsabilidade maior, porque tambm existem problemas de corrupo eleitoral com a fiscalizao da propria Justia. Talvez, esteja falando de uma utopia, mas um processo. A democracia, para mim, tem que assumir uma face de auto-governabilidade. Por isso, referi como positiva a experincia citada da Alemanha, em que voc tem uma comisso de alto nvel, no de partidos. Devamos pensar numa coisa desse tipo, para administrar o processo eleitoral. Agora, que a Justia Eleitoral brasileira tem que passar por muitas mudanas, por muitas alteraes, no tenho a menor dvida.

Joo Gilberto Lucas Coelho Deputado Genono, uma observao sobre essa questo da Justia Eleitoral: acho que retroagir retir-la do processo eleitoral. Veja que o sistema que a Alemanha usa hoje, , em parte, o que utilizamos na Primeira Repblica e aqui no funcionou por razes muito nossas. Inclusive a comisso do Congresso Nacional que verificava as atas das eleies, foi um problema enorme para o Brasil no incio deste sculo. Agora, o intervencionismo excessivo. Em recente Comisso do TSE, sugeri uma regra simples na lei: o acordo assinado pelos partidos que competem em determinada circunscrio, o Ministrio Pblico e o juiz ter fora e lei para a campanha. Por que a lei regular at a distncia para propaganda em relao a um
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hospital ou uma sede um rgo pblico, se a situao diferente na grande metrpole e na pequena cidade? Sou tambm favorvel reeleio, quando o Brasil mudar a cultura. Porque, veja, hoje se exige de todos os cargos pblicos que se desincompatibilizem, para poder concorrer. Estamos preparados para ver um Presidente da Repblica no avio presidencial, fazendo campanha para a reeleio? Como deve ser, pois vai usar segurana, no vai deixar de ser chefe de Estado. Ou, vamos criar uma figura estapafrdia, que pas algum tem, de que o cidado sai do cargo para concorrer prpria reeleio? Ou o Presidente e o Governador fazem campanha no cargo e o Ministro ou at o funcionrio pblico comum so obrigados a se desincompatibilizarem? Quer dizer, ou se muda a mentalidade sobre esta questo ou impossvel a reeleio no Brasil. E para o Prof. Unglaub, pergunto se acha aconselhvel para pases das caractersticas e do porte de uma Rssia, de uma China, de uma ndia, ou do Brasil, em matria de extenso territorial, de diferentes grupos tnicos convivendo dentro dele, uma barreira de cinco por cento, por ela ser excludente dos grupos tnicos, regionais e minorias, e o impacto que isso pode causar para a unidade nacional.

Jos Genono Bem, Joo Gilberto, sobre a questo da Justia Eleitoral, eu assino embaixo o que voc colocou. Simplesmente extingir foi uma fora de expresso, preferia usar o termo diminuir a interveno da Justia Eleitoral, porque h uma interveno paternalista, pouco eficaz, que no tem uma contrapartida dos partidos. Sobre a questo da reeleio, a mudana na legislao eleitoral de um pas tem que caminhar paralelamente mudana da cultura. Defendi isso na reviso constitucional. Um mandato de Presidente da Repblica, governador e prefeito de capital de quatro anos, curto. Ou ampliamos o mandato, ou teremos o direito a uma reeleio. Como defendo uma eleio casada, nacional, trabalharia com a reeleio - a sim concordo contigo - mudando o prazo de descompatibilizao, mas, uma reeleio apenas para at prefeitos de capitais e cidades que tem dois turnos. Porque so cidades que tm imprensa, fiscalizando o abuso do poder. Na verdade, bem ou mal, quando um Presidente da Repblica, governador ou prefeito apoia um determinado candidato, a mquina acaba sendo usada. Agora, quando voc tem imprensa e fiscalizao, voc pode estabeler regras. Tambm sair do cargo no o caso, a gente tem que pensar uma maneira de resolver esse problema.
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Manfred Unglaub O que bastante desconhecido, que a nossa clusula de cinco por cento tem uma exceo. Ou seja, uma exceo para a minoria dinamarquesa, Schleswig-Holstein. Existem cidados alemes, que tm origem dinamarquesa e um partido prprio, e esse partido no precisa atingir os cinco por cento porque so minoria. Um tipo de regra possvel. Outra coisa que ainda queria dizer, sobre a limitao dos meios financeiros para os partidos. Tenho um exemplo contrrio. Na Alemanha ns tnhamos dois pequenos partidos de direita, absolutamente desimportantes, com dois patrocinadores: um fabricante de cachaa e um de sapatos. Eles poderiam ter depositado dinheiro necessrio e seriam partido, mas os Verdes, que hoje esto no Parlamento, e bem representados, no seu estgio inicial no tinham um centavo para depositar, porque eram todos pobres, como se diz na Alemanha, pobres como rato de Igreja.

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Propostas para uma nova Legislao Eleitoral

Detalhamento da nova Legislao Eleitoral: o ponto de vista do Legislativo*

Joo Almeida**

Desejo saudar o magnfico Reitor Todorov, presidente desta mesa, o ilustre Ministro Paulo Brossard, o Dr. Unglaub, a Fundao Konrad Adenauer, e a todos que nos distinguem com suas presenas. Senhoras e senhores, tal como foi formulado o tema de nossa discusso, levou-me a refletir sobre o significado de se falar a partir do ponto de vista do Legislativo. Quando o legislador cria leis, ele traz ao mundo da convivncia entre as pessoas, normas que no existiam ou se organizavam de outra forma. Estas normas, pelo simples fato de serem novas, contm uma certa dose de incerteza. impossvel saber com anterioridade, seus efeitos precisos sobre as relaes sociais. Assim, por sua natureza a atividade de legislar exige cuidados e algum gradualismo. A prpria deciso a respeito da necessidade de, em determinado momento, se imprimir velocidade ao processo, constitui questo poltica e tcnica delicada. Alm dessas questes ligadas natureza da atividade de legislar, cabe refletir tambm a respeito da natureza da instituio encarregada de desempenh-la. Em uma democracia representativa, o Poder Legislativo consiste na instncia poltica melhor talhada para expressar a probabilidade do corpo social. A constituio poltica do pas preocupa-se em garantir al a representao das vrias correntes de pensamento e dos mltiplos interesses sociais com base principalmente em cortes partidrios e regionais. Tambm por isso, o processo legislativo exige certa morosidade. Em uma palavra, trata-se de um processo negociado entre uma pluralidade de interesses. A negociao cumpre, pelo menos, dois papis importantes: de um lado, ao possibilitar a emergncia das mais variadas perspectivas para abordar a
* Sesso presidida pelo Prof. Joo Claudio Todorov, Reitor da UnB. ** Deputado Federal, PMDB-BA, Relator da Comisso Especial de Reforma da Legislao Eleitoral e Partidria.

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questo a ser normatizada, refora a previsibilidade dos efeitos da legislao, torna mais difcil o surgimento inesperado de um efeito pernicioso; de outro lado, constitui o prprio fulcro do processo democrtico, por permitir que, pelo recurso argumentao, as partes possam convencer umas s outras da justeza de suas posies, ou chegar acordos sobre os ganhos e perdas de cada um. No que diz respeito legislao eleitoral, o processo de sua modificao progressiva, durante o perodo de transio poltica, ilustra bem essas informaes, essas observaes iniciais. Uma negociao que j vem de longe tem esclarecido a todos sobre os caminhos a tomar a respeito de vrias questes especficas. Ademais, o prprio processo poltico tem se tornado, aos poucos, menos fragmentado e mais estvel, fazendo prever uma maior coerncia do sistema poltico partidrio, que permitir discernir com maior facilidade onde esto as maiorias para onde aponto. No entanto, o aproveitamento desses consensos, das tendncias dominantes que se vo formando, suas transformaes em resultados palpveis na legislao, exige a formulao de uma agenda poltica realista e determinao por parte dos atores. sobre isso que procurarei discorrer. Em primeiro lugar, quero dizer que entendo por nova legislao eleitoral, no a que foi elaborada para a prxima eleio, nem a que venha a ser elaborada de agora em diante, mas toda a legislao que nasceu e nascer no seio dessa longa reflexo desenvolvida sobre a matria. Um marco nesse processo a recente aprovao pelo Congresso Nacional de uma nova Lei dos Partidos Polticos. E, modestamente, penso que os trabalhos da Comisso Especial de Reforma da Legislao Eleitoral e Partidria constitui outro marco. Apesar de ser minha inteno falar sobre o futuro, sobre o muito que falta fazer, a discusso ganhar com uma breve recapitulao do que se vem construindo. O trabalho da Comisso pode ser dividido em dois nveis. De um lado, tratava-se de definir claramente os princpios que ordenariam a legislao almejada. Neste aspecto, as posies que defendi, quando comeamos os trabalhos, pareceram amplamente reforadas durante os mesmos. As discusses mostraram um alargado consenso a respeito do objetivo bsico que nos guia. A questo central do nosso sistema poltico consiste na consolidao de um sistema de partidos, eficiente e representativo. Esta a via para tornar claras posies presentes no espectro poltico, identificar as maiorias, dar estabilidade ao processo poltico e capacidade de governar aos eleitos. Ademais, a nica forma de dotar o Legislativo de eficcia no exerccio de suas funes, garantindo respeito prtico ao princpio constitucional da diviso de poderes e do controle mtuo entre eles. Um sistema de partidos fortes pode permitir
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avanar tambm no sentido de outro objetivo bsico da legislao eleitoral e partidria, qual seja o de maximizar a lisura das eleies e minimizar a influncia de fatores menos valiosos como o poder econmico. Isto, porque partidos fortes constituem formas de aproveitar melhor os recursos disponveis para cada fora poltica, e que no se restringem ao fator econmico, mas abarcam, por exemplo, a capacidade de mobilizao de cidados. Por outro lado, e mais importante ainda, quando a sociedade se encontra organizada ao redor de instituies slidas, com vistas a se fazer presente ao debate e ao processo poltico, surgem mecanismos naturais de controle entre os vrios interesses, mais eficazes, talvez, que qualquer mecanismo legal ou do que a presena de uma autoridade neutra. Tudo isso, claro, supondo-se a vigncia do Estado de Direito e a garantia dos cidados e grupos, de que podem recorrer ao Judicirio quando tenham seus direitos infringidos ou colocados em risco. Aproveito para abrir um parntese. Discutiu-se muito, a meu ver em termos errneos, a proposta de se formar as mesas apuradoras das eleies a partir de indicaes partidrias. No se compreendeu que essa medida se insere no contexto mais amplo do reconhecimento da maturidade da cidadania no Brasil, para controlar os processos polticos mais importantes. Os partidos no so os viles dessa estria, so os mocinhos. atravs deles que se forma a cidadania responsvel. A Justia Eleitoral, por exemplo, reagiu de maneira emocional, e, talvez, corporativa a uma questo que tcnica e poltica. Aconselho os senhores membros dos Tribunais Superiores a se informarem melhor sobre a real capacidade dos juzes controlarem uma eleio de forma eficaz. Talvez se convenam de que a melhor posio para o Judicirio seja reconhecer como mais eficazes os mecanismos polticos de controle da lisura de procedimento de forte matiz poltica como os eleitorais. A Justia Eleitoral s tem a ganhar, em termos de fortalecimento de sua credibilidade, se restringir o seu campo de ao tanto quanto possvel a matrias realmente jurisdicionais, cabendo-lhe sempre a ltima palavra no que toca interpretao das leis e resoluo dos conflitos. Fecho o parntese para voltar aos trabalhos da Comisso Especial. Alm dos princpios que norteariam sua atuao, era necessrio definir tambm as tarefas prticas que lhe caberia executar. Estas podiam distinguir-se em trs grandes campos: o primeiro, de certa forma menos importante, embora mais urgente, dizia respeito a legislar para as eleies de 1996; o segundo, de maior alcance, dizia respeito preparao de uma legislao infra-constitucional permanente, alimentada no Cdigo Eleitoral; o terceiro situa-se no nvel constitucional, com a enumerao das propostas de emenda constitucional a serem discutidas nessa rea.
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Em determinado momento do processo surgiu a irresistvel tentao de juntar em uma nica tarefa aqueles dois primeiros campos. Ou seja, adiantar o trabalho de reformulao do Cdigo Eleitoral, de forma a fazer valer as alteraes j para as prximas eleies, evitando a elaborao de uma lei especfica para o evento. Seria um grande avano, no entanto se levantaram dificuldades tcnicas e polticas, que inviabilizaram a concluso do processo da alterao do Cdigo, a tempo de cumprir quela dupla misso. Ficou, porm, o esforo cristalizado num documento importante para os trabalhos futuros de sedimentao da legislao eleitoral. Em resumo, a situao atual a seguinte: a nova Lei dos Partidos Polticos, acha-se praticamente promulgada. Hoje o ltimo dia para que o Sr. Presidente exera a sua faculdade constitucional de veto. Contm inovaes importantes, que tm sido comentadas, e, certamente, voltaro a ser debatidas hoje. A lei para as eleies de 1996, infelizmente, manteve-se na tradio das leis especiais. No entanto, por retomar a maioria dos dispositivos das leis imediatamente anteriores, indica os pontos em que se vo formando consensos consistentes, situando-se a sua relevncia. Quanto aos trabalhos futuros, a discusso a respeito das modificaes de fundo na legislao eleitoral, resultou em amplo projeto de alterao do Cdigo Eleitoral, e em uma srie de propostas de emendas constitucionais. Penso que, este resultado constitui base slida para a continuao do processo de aperfeioamento da lei, estabelecendo parmetros para as negociaes polticas e as discusses tcnicas. Como foi indicado anteriormente, o bom andamento desse projeto depende de um agendamento, politicamente vivel e tecnicamente consistente, dos passos a serem dados a partir de agora. Passarei a apresentar a minha viso pessoal, a respeito do contedo que deve ter esse agendamento. No ainda, portanto, uma viso de consenso do Legislativo ou desta Cmara dos Deputados. preciso no parar com a preparao de um Cdigo Eleitoral renovado. No devemos correr o risco de mais uma vez para 1998, s vsperas das eleies, nos contentarmos com outra lei especial. Para tal fim, o projeto da Comisso Especial, como foi dito, constitui base slida. Outras contribuies encontram-se em tramitao e devem ser consideradas. No entanto, da maior importncia dar incio a reformas tambm no nvel constitucional. Primeiro, porque existem condies polticas de se alcanar, rapidamente, razovel consenso sobre certas matrias, como: a) a adequao entre o direito informao e a possibilidade de se regulamentar a divulgao de pesquisas eleitorais;
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b) a extenso do prazo constitucional para a promulgao de leis eleitorais, antes de eleies; c) a restrio dos casos em que se mostra necessria a existncia de segundo turno em eleies majoritrias; d) com muito boa vontade, a adoo de um clusula de desempenho mnimo para a garantia de acesso dos partidos Cmara Federal. A segunda razo ainda mais forte. Certas matrias que exigem regulamentao constitucional, esto de tal forma relacionadas com os objetivos centrais do nosso trabalho, j explicitados, que o adiamento de decises sobre elas, constituiria um indcio de falta de vontade poltica, para implementar o projeto de consolidao do quadro eleitoral e partidrio. Ressalto, entre as propostas nessa situao, a de se punir com a perda de mandato o parlamentar que se desfiliar voluntariamente do partido poltico, pelo qual se elegeu. Esta medida moralizante, que d continuidade regulamentao da fidelidade partidria na lei de partidos, ocasionar certamente efeitos virtuosos em cascata sobre o sistema partidrio. Deixei para ltimo lugar nessa exposio, um tema para o qual ser de muita valia a anlise da experncia alem. Contamos como sempre com o apoio da Fundao Konrad Adenauer, para avanarmos nessa avaliao, na esteira alis da valiosa explanao do Dr. Manfred Unglaub, no dia de ontem. Trata-se, claro, da possibilidade de adoo de um sistema eleitoral misto, com parte dos representantes sendo eleitos em distritos uninominais. Apesar de ltimo na exposio, o tema se impe imediata avaliao. Seja, por uma razo substantiva, devido grande repercusso que teria sobre a totalidade do sistema, pois a deciso dessa matria condiciona parte das outras decises, sendo-lhes, logicamente precedente. Seja, por uma razo formal, pois existe hoje ampla discusso a respeito da natureza essencialmente constitucional ou no da modificao do sistema eleitoral. Da elucidao desta dvida, depende a localizao reservada para a matria na nova legislao. da maior importncia, por exemplo, para que se d continuidade ao projeto de alterao do Cdigo Eleitoral, saber se devemos considerar a hiptese de nele inserirmos essa inovao. A relevncia da questo justifica que realizemos nesta casa um painel que possa fornecer subsdios para o encaminhamento da legislao e dirimir dvidas dos parlamentares. A discusso, evidentemente, ficar marcada por significativa interconexo entre argumentos polticos e jurdicos, fato que julgo sempre instigante. Tem esse impacto, por exemplo, a proposta deste debate que contrape, ou pe lado a lado, o ponto de vista legislativo e o ponto de vista jurdico. Voltemos, para terminar, s questes atinentes ao modo do Legislativo olhar as coisas. Trata-se de um olhar poltico, tendo em conta a correlao
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de foras em cada momento do processo de legislar. Contudo, ao contrrio do que se tornou lugar comum apregoar, o territrio do poltico, pelo menos em uma sociedade democrtica, no o territrio do no tico. Pelo contrrio, encontra-se enraizada no Parlamento uma certa tica, e essa a tica fundamental da democracia: assenta na contraposio transparente de interesses e ideologias, acredita firmemente na capacidade do cidado de controlar os processos de deciso fundamentais em sua sociedade. uma tica, enfim, do no paternalismo. Parece-me que setores da sociedade, ou at do Judicirio, no entenderam que essa tica que procuramos levar para o processo eleitoral. sempre importante lembrar, o Pas mudou. Certos mecanismos de controle que vem de cima, deixaram de ser garantias para serem entraves. A sociedade organizou-se, e deve passar a ser a condutora do processo, o eleitoral como todos os outros.

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Detalhamento da nova Legislao Eleitoral: o ponto de vista jurdico

Paulo Brossard de Souza Pinto*

Sr. presidente, Srs. visitantes, senhoras e senhores, Srs. parlamentares. Registro em primeiro lugar a contribuio que traz a Fundao Konrad Adenauer, que existe sobre o patrocnio de um grande nome, de um dos mais eminentes homens de Estado do sculo. Quem no se recorda das circunstncias dramticas, para no dizer trgicas, com que o velho Adenauer assumiu o governo de seu pas. Isto em 1945, quando amargava todos os efeitos de uma convulso blica de propores universais. Com extraordinrias virtude e competncia levou a Alemanha a uma situao realmente admirvel no seio da Europa e no conserto das naes. De modo que, a Fundao que traz o nome de Adenauer j muito diz a todos ns, a todos os amigos das instituies representativas e dos valores democrticos. Em segundo lugar, a presena desta Fundao germnica entre ns, tambm revela um outro dado dos nossos dias, do nosso tempo, alguma coisa que no existia. Antes, h uns 30 ou 40 anos passados, seria inconcebvel que houvesse uma reunio como esta, e que alis no a primeira, que ocorre no nosso pas e em outros. No nosso Pas, esta intercomunicao entre entidades polticas de pases diferentes, buscando, num plano superior, determinados entendimentos ou esclarecimentos, um fenmeno novo. Ditas essas palavras, permito-me fazer duas ou trs observaes anteriores ao problema propriamente da legislao eleitoral. que a lei eleitoral, podese dizer, fcil de fazer, e ns temos uma experincia respeitvel a respeito. Temos, em matria de direito eleitoral, experincias que j somam a meio sculo, para no dizer, at um pouco mais. A partir de 1945, quando do restabelecimento das instituies democrticas do nosso pas, at 1995, decorrido meio sculo. Neste interregno, tive* Jurista, ex-Senador, ex-Ministro do STF, ex-Ministro da Justia.

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mos um, dois, ou trs cdigos eleitorais e muitas alteraes parciais. Mas, se bem examinarmos, pesando clusula por clusula, verificaremos que esses trs cdigos no foram trs cdigos novos, propriamente ditos. Foram cdigos enriquecidos, porque em cada um deles perdurava muito do cdigo anterior, da lei anterior. O que, alis, me parece a coisa mais natural do mundo, uma vez que o legislador no um criador literrio, no usa da sua imaginao, mas da sua experincia real, positiva, concreta, a respeito dos fatos e da vida social. natural que ele no invente, no descubra. Um romancista de talento capaz de criar uma galeria de tipos ou um enredo original e surpreendente. O legislador no tem essa liberdade. De modo que a primeira observao a de que temos um aprecivel acervo consagrado em leis, que se sucederam no tempo, em matria de direito eleitoral. E seria de todo conveniente que fosse possvel manter o que se poderia chamar de o corpo permanentedo direito eleitoral, mudando aquilo que so defeitos que toda a lei possui e que necessitam de alteraes e aperfeioamentos. Porque, uma coisa curiosa, ns temos uma tendncia para mudar as leis, e mudamos sua redao nem sempre para melhor. Como se isso significasse alguma coisa, quando seria prefervel manter as frmulas velhas, porque j conhecidas, experimentadas, interpretadas, assimiladas, j inseridas no dia a dia dos partidos e da vida poltica. Ao lado disso, do que poderamos chamar de o corpo estvel do direito eleitoral, esto aquelas outras mudanas que a experincia de cada eleio for aconselhando e indicando. A lei eleitoral destina-se, obviamente, a disciplinar as eleies, mas estas no se realizam sem determinadas organizaes que universalmente tm o nome de partidos. Partidos por qu? Porque so partes da sociedade, por isto mesmo aquela estria do partido nico era uma contradio j no prprio nome. Se era partido no podia ser nico, se era nico no podia ser partido. Pois bem - e agora chegamos num ponto que at trato com certa humilhao o Brasil, talvez seja o nico pas de certa importncia que no tenha partidos. E isto me parece um fato extremamente grave. Dizer-se que um problema de desenvolvimento econmico, cultural, etc. e tal, no verdade. No verdade, no querendo estabelecer confrontos com outros pases da nossa atormentada Amrica Latina, porque temos pases vizinhos que sero iguais ao nosso, ou no so superiores ao Brasil, e que tm uma vida partidria que chega at a existncias centenrias. Este lamentvel dado, mas um dado da nossa realidade. Isso tem explicaes? Tem e prefiro dizer explicaes e no explicao. No Brasil tivemos um tempo em que no havia Justia Eleitoral nem obrigatoriedade de partidos, a vida partidria se realizava com uma flexibilidade que hoje no existe, e ns tivemos partidos.
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Durante todo o Segundo Reinado, dois partidos se equilibraram. E depois surgiu um terceiro partido, o partido republicano, que foi tambm abrindo o seu caminho. Bom, sobreveio a Repblica e acontece uma transformao que influiu poderosamente na extino dos partidos. Com a federao, as eleies federais eram reguladas por lei federal, e as eleies estaduais e municipais por legislao local. A se deu um fenmeno no muito louvvel, mas acho que inequvoco e incontestvel. Os novos donos da situao comearam por adotar aquilo que foi considerado o mais perfeito instrumento de fraude eleitoral j conseguido na face da terra, que foi o famoso Regulamento Alvim. Basta dizer, que a Cmara dos Deputados - no falo no Senado porque a eleio diferente e era vitalcio no tempo do Imprio - tivera nas ltimas legislaturas do Imprio trs ou quatro deputados republicanos e em 1889 no tinha mais. Pois bem, vem a nova Assemblia em 1890 e unanimimente republicana. No sei se existe outro fato social na histria da humanidade, que tenha verificado essa transformao fantstica. De um ano para outro, a Cmara foi unnime republicana, e a partir da ns tivemos quarenta anos da chamada Repblica Velha, a Primeira Repblica at 1930. Durante muito tempo, no havia um eleito pela oposio no Congresso Nacional. Ou se existiam parlamentares que tinham uma posio oposicionista, no havia um partido. At que a lei Rosa e Silva do comeo do sculo, em 1904, assegurou uma representao da minoria muito modesta, muito acanhada, mas que ensejou a presena oposicionista. Nos Estados ocorreu a mesma coisa, e at com maior gravidade. Os partidos oficiais elegiam a totalidade das assemblias. L no nosso Rio Grande do Sul tambm aconteceu isso. De modo que ns tivemos 40 anos em que a vida partidria era fictcia, porque as eleies tambm eram fictcias. Tanto assim, que uma das bandeiras da Aliana Liberal, depois da Revoluo de 30, foi a revoluo do voto secreto, da instituio da representao proporcional e da Justia Eleitoral. Quero dizer, foram medidas que representavam, em primeiro lugar, um repdio total ao passado, e a inaugurao de uma nova fase, de uma nova experincia. Isto ocorreu em 1932, quando foi promulgado o Cdigo Eleitoral, que foi a primeira lei nacional em matria de eleies depois da Repblica. Primeira lei nacional que regulava as eleies, desde a municipal at a presidncia da Repblica, Cmara e Senado. Mas, esta lei durou muito pouco tempo, porque logo depois sobreveio o Estado Novo com a sua longa durao. E mais do que isto, o Estado Novo comeou e j h um decreto-lei de final de novembro ou comeo de dezembro de 1937 que probe a existncia de partido poltico. Primeiro, foi admitido que ele se organizassem como sociedades civis de fins culturais e esportivos, e depois nem isto. Foram extintos e o Estado Novo du73

rou at 1945. De modo que, com estes precedentes, de convir que no seria fcil uma sobrevivncia de partidos. Vem com o ano de 1945, e a lei eleitoral ento baixada por um decreto lei, introduziu algumas coisas interessantes, um tanto fora da realidade, mas interessantes. Manteve, nas linhas gerais, o cdigo de 1932 com voto secreto, Justia Eleitoral e representao proporcional. Estabeleceu tambm, a sim uma novidade, que os partidos deveriam ser nacionais. Ora, um partido nacional no se faz quando se quer, e o decreto-lei pode muito, mas no pode tudo. Ento, verdade que eram nacionais, mas no eram bem nacionais, eram relativamente nacionais. Porque eram nacionais em cinco ou seis Estados. Enfim, era uma coisa perfeitamente compreensvel, porque se tratava de uma transio. Formaram-se, desde logo, dois partidos: um velho partido do governo, com todas aquelas facilidades, e um outro que reunia todos aqueles descontentes e, por isto mesmo, era um tanto inorgnico e contraditrio, at por essas diferenas formidveis do nosso Pas. E a se operou uma coisa interessante. Depois de feitas essas duas organizaes que deveriam disputar a eleio, e que logo escolheram candidatos presidncia, comeou um fenmeno que eu chamaria de atuao de uma fora centrfuga, no sentido da disperso. Ento, se formaram vrios partidos, a partir daqueles dois. Posteriormente, eleio aps eleio, aconteceu o que tende a acontecer em qualquer lugar do mundo: uma composio aqui, uma coligao al, a velha lei da necessidade, fez com que houvesse como que uma aproximao, um movimento contrrio ao anterior. Primeiro uma fora centrfuga, depois uma fora centrpeda. Ns tivemos aqueles partidos que, como Deus ou o Diabo permitiu que se organizassem, comearam a tomar jeito, feio, corpo, fisionomia, adquirindo o seu perfil prprio. E estava isto mais ou menos assim, quando foi aprovado pelo Congresso o Estatuto dos Partidos Polticos acho que era assim a denominao - que introduzia algumas clusulas que transformariam os partidos. A primeira delas, exigia aquilo que na Alemanha existe h muito tempo, a clusla de cinco por cento do eleitorado na ltima eleio e outras desse tipo, que representariam, ou importariam, na supresso de vrios partidos na eleio subseqente que se realizaria no ano seguinte. Mas, por motivos que so mais ou menos conhecidos, poucos meses depois desta lei, os partidos foram extintos por um ato de arbtrio, sob a alegao de que eram muitos. Eram quatorze, s que apenas trs ou quatro tinham peso pondervel, pelo menos no plano federal. Dada a eminncia das eleies foi admitida a organizao de duas entidades, fazendo s vezes de partido, e os resultados foram extremamente favorveis ao situacionismo, ao governo daquele momento. To bons que ele resolveu transformar o transitrio em permanente.
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Ficaram dois partidos, o supra-sumo da sabedoria poltica. Nada mais sbio, nada mais extraordinrio do que isso: dois partidos. S que um era muito grande e o outro muito pequeno. Um era muito forte e o outro era muito fraco. S que a natureza, s vezes, se d certas liberdades. E o resultado que o grande comeou a minguar e o pequeno comeou a crescer, e foram minguando e crescendo at que, pela segunda vez em quinze anos, os partidos foram extintos. E aquilo que era vedado teve facilidade: criar novos partidos. Assim, vamos convir, difcil haver partidos. difcil, porque o partido vai muito alm dos aspectos jurdicos e formais que a lei pode definir ou exigir. Se fosse s um problema conceitual, era at muito simples. Ele difcil de viver, conviver, sobreviver. E quem exerceu atividade partidria, sabe como isto difcil, porque num partido ningum dono, todos so donos. Mas, preciso ter um chefe, ou alguns chefes, que tem que conduzir aquela entidade coletiva. A autoridade resulta de uma eleio, do diretrio? No. Formalmente, sim. Para efeitos burocrticos sim, mas, substancialmente, no. So individualidades, so personalidades, que tem, digamos assim, uma fora at interior. O velho Adenauer assume o governo da Alemanha naquele momento por qu? Porque a lei lhe dava essa prerrogativa, ou porque ele era uma personalidade de tal forma eminente, que naquele descalabro geral surgiu como algum que podia falar em nome de seu pas ou, pelo menos, de boa parte de seu pas. Os partidos polticos tm isso, tm muito de mstica, de flexibilidade, de fluidez. E ao mesmo tempo, de solidez. Os laos que se estabelecem entre os correligionrios. Correligionrio vem de religio, religio, de ligadura. So laos que se ligam, que se compem, que se diciplinam, que se unem. Agora, isto tudo se d num plano absolutamente superior s disposies de uma lei, por mais sbia que ela seja. claro que a lei ajudar ou no. Se, cria o partido, vinte anos depois extingue o partido, cria-se novo partido, quinze anos depois extingue-se o partido, no h fora humana capaz de resistir a isso. Bom, depois daquela dificuldade toda, ns tivemos a facilidade de criar partidos. Tanto assim, que ns temos hoje quantos partidos? J no sei mais. No tempo em que eu estava no Tribunal Superior Eleitoral, eram vinte com registro definitivo, quinze com registro provisrio, e outros tantos em tramitao. Seja qual for o nmero, o caso de perguntar se existem vinte ou trinta correntes ideolgicas definidas, com caractersticas prprias, com identidade peculiar para justificar isto? Acho que no. Um outro dado que me impressiona muito, tambm. O Brasil tem progredido em todos os sentidos. O Brasil de hoje um Brasil muito diferente do Brasil de 50 ou 25 anos passados. O Brasil realmente um pas que tem progredido, e progredido extraordinariamente, menos neste ponto.
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Recordo-me, houve um tempo em que o empresariado nacional, que no tinha o relevo que tem hoje, mas era o empresariado, que lderes tinha? Lembro de dois nomes, um do comrcio e outro da indstria. No comrcio era o Joo Daltro de Oliveira, Presidente da Associao Comercial do Rio de Janeiro, um homem de prestgio. Na indstria, era o Roberto Simonsen. E terminavam os lderes. Se haviam, eram desconhecidos. Hoje ns temos uma centena de pessoas que representam, de forma muito importante, esse setor da vida econmica do pas. Mas no s no setor do empresariado, no. no setor do trabalhador. H 50 anos passados, quem eram os lderes operrios? Hoje ns temos a vrios. E vamos convir, com densidade, com importncia prpria, com peso especfico. Pois bem, e no setor partidrio? No. Aumentamos a qualidade e quantidade de lideranas? Creio que no. O que isto, que fenmeno este? Confesso que no tenho explicaes suficientes, mas, registro o fato e com preocupao. Agora, de outro lado, tem havido tambm uma espcie de tolerncia, de complacncia desaconselhvel. O problema que j foi abordado: fidelidade partidria, mudanas de partido. Fidelidade partidria absolutamente imprescindvel. A pessoa entra para um partido livremente e, no momento em que no est satisfeito com ele, sai livremente. No pede licena a ningum para sair. Agora, enquanto nele permanecer, h de haver um mnimo de fidelidade. Entre ns no regime anterior, no regime autoritrio, foi estabelecida a fidelidade partidria. No meu modo de ver, est perfeito e impecvel. S que, na aplicao, a fidelidade partidria passou a ser subservincia, no ao partido, mas ao governo. Ento a, desmoralizou o conceito, a idia, que correta, legtima, necessria. Mas, ento, fidelidade partidria era obedincia. Isso no fidelidade. A fidelidade partidria em relao a qu? Ao programa partidrio. No est satisfeito, sai, vai embora, no precisa dar explicaes a ningum. Segundo lugar: o eleito. Quando assumi a presidncia do Tribunal Superior Eleitoral, tive a ocasio de dizer isto, que havia a lei que cuidava, desde da qualificao do eleitor, depois, do voto, da escolha do candidato. Se exigia que fosse por uma assemblia pblica, votao secreta, etc. Tinha o perodo de impugnao e registrava na Justia Eleitoral. Depois se realizava a eleio, antes dela, a propaganda. A Justia Eleitoral fiscalizava a propaganda e o dia da votao, apurava o voto com toda a seriedade, salvo algumas excees que se tornaram lamentavelmente conhecidas. Depois ento, era dado o resultado, cabia recurso, era expedido diploma. Enfim, uma parafernlia interminvel, desde a inscrio da pessoa como candidato, at a sua diplomao. E perguntava-se para que? Para nada, porque no mesmo dia ele pode pegar o diploma,
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com o diploma na mo troca de partido, e no acontece nada. Pode isto acontecer? No pode. A pessoa quer sair do partido, quer trocar de partido, tem toda a liberdade. Mas, devolva o diploma. Com esta disponibilidade, tambm difcil haver partidos. Agora, o que me parece mais significativo, que estas coisas acontecem e no existe uma censura social. Como se fossem procedimentos normais. Esse um outro aspecto que me parece impressionante, da maior seriedade, da maior significao. Como que isto pode acontecer? Afinal de contas, a pessoa se apresenta perante o eleitorado, recebe votos e, no outro dia, vai embora. Como se o mandato fosse propriedade pessoal, e poderia se subestabelecer, subrogar, vender, alugar, dar em comodato. Hoje, nesta altura do sculo, o Brasil um pas da importncia que tem e continua com vida partidria extremamente dbil. O problema da fidelidade partidria fidelidade ao programa partidrio. Quanto indisponibilidade do mandato, dizem que no pode perd-lo quando troca de partido, porque foi eleito pelo povo. Em primeiro lugar no bem assim. Para dizer que o mandato seu, s se o candidato tiver uma votao maior do que o quociente eleitoral. Assim mesmo, no se pode dizer em termos absolutos, porque tem acontecido entre ns, que pessoas que mudam de partidos, ocorre uma nova eleio e no so eleitos. sinal que o partido ajudou, entrou com alguma coisa. Sustento h muito tempo que, no mandato parlamentar, existe um condomnio da pessoa jurdica/partido e da pessoa fsica/candidato. um condomnio indivisvel. Por derradeiro trato do problema dos custos eleitorais. A fora associativa no o forte do carter nacional. Observem que, no Brasil, no temos instituies, contam-se nos dedos das mos as instituies centenrias. Tirando fora as Santas Casas, ns temos o qu, com cem anos? Alguns servios pblicos e meia dzia de instituies. uma coisa que acho muito significativa, motivo de reflexo. De modo, que quando vejo criticarem os partidos, so pessoas que nunca entraram num partido. Aqueles que trabalharam sabem como difcil, como trabalhoso, como at ingrato, mas, a nossa realidade. Como ns vamos sair disto? Eu no sei. Sei sim da amplitude que tomou o problema dos custos, tambm se tornaram difceis de enfrentar, difceis de suportar. E depois aquelas pessoas que tenham, ou no tendo disponham de recursos, se consideram proprietrios do mandato. Agora, como que vai haver governo, sem haver poltica? Como que vai haver poltica, se no houver partido? Essa a nossa questo, porque seno, ficamos sempre na improvisao, no dia a dia. Como vai ser o Brasil daqui a dez ou cinqenta anos? O que os partidos dizem? Afinal de contas, eles so
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os agentes, os instrumentos. No dizem, simplesmente, porque eles no tm vida, no tm existncia. Acho, por exemplo, que o acesso ao rdio e televiso, foi um progresso, um avano extraordinrio, que permitiu alguma coisa que era inacessvel para um partido pobre, como so os nossos partidos. Mas tambm a, o que ns vimos? Uma utilizao deformada, porque em vez de se dizer o que o partido pensa, o que ns vemos habitualmente? So espetculos, s vezes at muito interessantes, muito bem feitos, mas so espetculos que do partido no tem nada. Tem desde o samba at coisas bonitas, cenas bonitas, flashes. O que aquilo quer dizer? No quer dizer nada. O Sr. presidente desculpe o meu excesso, mas, ao dizer essas coisas, qui significar que a lei eleitoral at relativamente fcil de faz-la, melhor-la, aperfeiola. Mas no esgota uma realidade, que muito maior e muito mais grave. Fala-se muito, por exemplo, do chefe poltico, especialmente pelo interior do Brasil. Acho que um retrato fiel da sociedade, com todos os seus altos e baixos. o homem que na hora da necessidade, do seu amigo, do seu correligionrio, socorre com isto, com aquilo, e se estabelecem esses vnculos, os vnculos invisveis, mas poderosos, e que ligam pessoa a pessoa, que muitas vezes, no precisa dizer uma palavra, basta ter um olhar. E quando ns vemos o trabalho parlamentar difcil, natural, porque desapareceu, foi sendo minado, foi sendo destrudo. E este instrumento imprescindvel de comunicao, de ao, de ordenao. De modo que encerro estas minhas consideraes pedindo todas as desculpas pelos desvios da minha conversa, mas deixo este registro final. O que me parece quase que incompreensvel, que um pas como o Brasil no tenha partidos correspondentes ao seu estgio cultural, econmico e de desenvolvimento. No tem. H causas conhecidas? H, mas ainda me parece que elas no esclarecem suficientemente este fenmeno. Acho que a presena da Fundao Adenauer para ns muito importante. E especialmente para os seus representantes e para os seus cientistas - e a Alemanha sempre se caracterizou pelas grandes construes tericas - aqui est uma matria prima magnfica para um estudo formidvel. Espero que esse estudo contribua para que ns possamos sair dessa situao, esta sim, de real subdesenvolvimento.

Sesso de Debates Platia Uma pergunta ao Dr. Brossard: a questo da militncia. Por que no temos partido com militncia? Por que a maioria dos nossos partidos se organizam em torno de pessoas que concorrem a cargos, que ocupam cargos?
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Paulo Brossard Diria que j tivemos, em maior ou menor grau, mas j tivemos, e isto foi sendo abandonado. Os partidos tambm sofreram uma espcie de devastao inflacionria. A inflao destri todos os valores econmicos, ns tambm, na vida poltica, experimentamos isto. H uma mentalidade entre ns, segundo a qual o homem pblico, o poltico, tem vantagens. E o eleitor procura, sob uma condio implcita de que assim, uma vantagem. O partido deixa de ser um instrumento de ordenao, para ser instrumento de obteno de coisas. s vezes, coisas honestas: uma matrcula, uma bolsa de estudos, coisas assim, que so necessidades. Mas ento, o partido o veculo e desaparece. O partido tem que ter uma sede, s que esta sede hoje tem que ser num lugar razovel, acessvel. Mas, esta sede no apenas a sede, o funcionrio, tem que ter o telefone, tambm vem o cafzinho, o jornal. E vem as leis sociais. Os partidos no tm recursos para fazer isso. E sem uma sede frequentvel, e que se frequente, no h militncia. Depois, tem a televiso. O rdio primeiro, depois a televiso, so instrumentos to poderosos, que praticamente suprimiram comcios, reunies. O ideal a televiso, um minuto da televiso vale mais do que tudo.

Joo Almeida Estou sempre em acordo com o Ministro Brossard, mas queria aduzir algumas idias complementares sobre isso. Penso, que um dos grandes problemas para os partidos manterem essa militncia ativa e permanente, decorre muito da falta de um corpo de idias permanentes, guia da militncia, em torno do que se agrega permanentemente a militncia. Aqui muito comum os modismos ocasionais, de um partido puxar uma bandeira que dura um tempo. O PMDB teve uma grande militncia naquela luta contra a ditadura, inquestionavelmente. O PT surgiu tambm com o modismo, uma militncia extrordinria. Hoje, os dirigentes do partido esto falando abertamente que a militncia do PT sumiu, porque o PT no tem sido capaz de agregar um corpo de idias permanentes, que motivem as pessoas a ter a vida nos partidos. Tambm o efeito sanfona que os partidos sofrem na nossa vida partidria, hoje pequenos, amanh se agregam e se tranformam em grandes partidos. Quando vo para o poder crescem, quando saem do poder decrescem. O efeito sanfona tambm desmotiva a militncia. H uma segregao, vai militar no partido, e daqui a pouco o partido mudou, entram pessoas naquele partido que nada tem a ver com o iderio que se acumulou por anos.
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Alm disso, fala o Ministro, uma estrutura de funcionamento permanente, partidos que tenham sempre propaganda e idias, uma estrutura capaz de funcionar permanentemente, estabelecer debates, discusses em segmentos sociais, coisa muito motivadora para a arregimentao das pessoas. No h partido que tenha uma estrutura razovel aqui no Pas funcionando junto a segmentos sociais, arregimentando militncia. No sei se decorre da falta de recurso ou, mesmo, da falta de contedos programticos.

Prisco Viana Gostaria de dirigir uma pergunta ao Sr. Ministro Paulo Brossard, por todos ns admirado e respeitado. Tenho a impresso, de que uma das principais razes da ausncia, entre ns, de grandes partidos, ou bons partidos, decorre tambm de uma questo de despreparo cultural. Ns no temos, ainda, bem consolidada uma cultura poltica. No temos, portanto, uma perfeita compreenso do que o partido poltico, que papel ele exerce no sistema democrtico. Aqui valem mais as individualidades polticas dos partidos, no a instituio partido. Mas, o que queria perguntar ao Ministro Paulo Brossard, at para ficar dentro do mbito deste Seminrio, quanto viabilidade ou a eficcia do transplante de modelos institucionais de pases, de cultura, histria, tradio, costumes diferentes, para outros pases. O Ministro falou da caracterstica do nosso povo, de se vincular diretamente aos lderes e condicionar decises polticas a fatos que nem sempre tm a ver com a doutrina ou o programa do partido. Mas, so vinculaes de natureza pessoal, de intimidade, e isso se d, sobretudo, no interior. E interessante observar que, embora a Constituio estabelea um carter de partido nacional, eles so regionais, em alguns casos municipais, que l se organizam sem muito a ver com o que est acontecendo na sede nacional do partido e o que est escrito nos documentos constitutivos, doutrinrios e programticos. Eu lhe pergunto: vlido o transplante de experincias e de instituies?

Paulo Brossard Diria que sim, agora no saberia dizer quais experincias seriam transplantveis e suscetveis de uma aclimatao. Acho que as experincias so universais, vlidas em qualquer parte. Agora, com relao ao que disse o Dep. Prisco Viana, a questo de cultura poltica no pode ser vinculada somente formao intelectual. Muita gente humilde tem compreenso poltica e fidelidade partidria que outros, de anel no dedo, no possuem. E no de hoje.
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O Nabuco fala de quantas vezes a sua eleio representou o sacrifcio de humildes pessoas, que at perdiam emprego, pela fidelidade ao partido. Tambm h um outro dado. As coisas acontecem debaixo dos nossos olhos e ns no nos damos conta. Se eu abrir os dez maiores jornais do Brasil, sados hoje, algum deles diz os temas tratados na Sesso da Cmara dos Deputados de ontem, ou do Senado Federal, ou pelo menos que houve Sesso da Cmara e do Senado? Eu era estudante, quando comearam os trabalhos da Constituinte em 1946. Acompanhava, l de Porto Alegre, os trabalhos parlamentares pela leitura dos nossos jornais, resumos bem feitos, pgina inteira. Mas hoje no se noticia que tem realizado sesso, salvo se houver alguma coisa desagradvel, desairosa, que sempre pode ocorrer. A sim, primeira pgina com fotografia. Assim tambm difcil. Ento eu pergunto: Pode haver vida partidria, faltando este oxignio mnimo, para que seja respirado? No. Mas, o fato este. Tem pgina de futebol, polcia, crime, quanto mais espantoso melhor. Tem pgina de corridas de cavalos, de xadrez, de economia, de literatura. Enfim, vai de tudo. Mas no tem uma linha sobre um dos rgo que interessa a todos. Ento, sem esta mnima comunicao, difcil. Agora, se o deputado deixou de comparecer uma sesso: Ah! ento faltoso! Parece que um rprobo. So coisas que esto acima da minha inteligncia para compreender.

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A nova Legislao Eleitoral*

Maria DAlva Kinzo** Primeiramente, gostaria de agradecer Fundao Adenauer, Universidade de Braslia, e Cmara dos Deputados - Comisso Especial da Reforma da Legislao Eleitoral e Partidria, pelo convite para participar deste evento. Na eleio no prximo ano, estaremos j no oitavo teste eleitoral desde a restaurao do governo civil em 1985. Passou-se ento uma dcada e continuamos sem uma reforma eleitoral digna deste nome, de forma que, como j foi salientado aqui, parece ter se tornado regra a regulamentao transitria e emergencial de cada eleio. Exemplo tpico, a recm aprovada legislao eleitoral que dever orientar as eleies municipais no ano que vem, cujas regras no foram muito alm de instrues, restringindo a divulgao de pesquisa de opinio, financiamento das campanhas eleitorais, o uso da mquina de governo, e delimitando o uso do horrio gratuito no rdio e televiso, e os meios de campanha eleitoral: comcios, outdoors, etc. Pouco poderia acrescentar, no sentido de apresentar implicaes das regulamentaces aprovadas, mesmo porque o Dep. Joo Almeida j fez excelente explanao sobre isso. Tambm no me ateria muito aos tpicos especficos, porque considero que o seu impacto realmente muito limitado, no que tange ao objetivo fundamental dos sistemas eleitorais, o de traduzir a vontade popular numa assemblia eleita e propiciar condies para um governo efetivo numa democracia. Vou centrar os meus comentrios sobre o que no foi tocado. Mais especificamente, trazer para discusso minha maior inquietao, que saber: Por que se tornou to difcil ao Congresso, presumivelmente o mais interessado na questo da representaco poltica, formular e aprovar uma reforma profunda do sistema eleitoral brasileiro? Por que o Congresso fica sempre no acessrio, nunca mudando o fundamental? No foi por ausncia de propostas, pois existiram iniciativas, tanto por parte do Legislativo, como do Judicirio e, mesmo, do Executivo, no sentido de refor* Moderador da Sesso Jorn. Carlos Alberto Sardenberg, Folha de S. Paulo. ** Cientista Poltica, Universidade de So Paulo.

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mar o sistema de representao proporcional, introduzindo o modelo alemo, de regras mais claras para a criao e funcionamento dos partidos polticos, de desestimular a infidelidade partidria e inibir a fragmentao do sistema partidrio. At o momento, como medida significativa, apenas a adoo da clusula de barreira de excluso na lei dos partidos aprovada recentemente. Mesmo assim, s passar a vigorar de fato, se no me engano, em 2019. Por algum tempo, parecia haver um consenso entre as elites polticas brasileiras, de que a legislao que estrutura o nosso sistema eleitoral e partidrio, merecia ser repensada em face das distores que causava na representao poltica. Poucos temas chegaram a provocar tanto debate entre os meios acadmicos e polticos, do que a questo da reforma eleitoral e partidria. Em menor nmero ainda, foram aqueles temas cuja discusso e formulao de propostas tenha repercutido to pouco em termos de ao concreta, como o que estamos debatendo aqui. Inmeros foram os seminrios, mesas redondas como esta, comisses de estudos organizadas, em torno dessa questo. Ampla e exaustivamente discutidos foram os problemas do sistema de representao proporcional adotado no Brasil. Tais como: sua baixa inelegibilidade para o eleitor em funo do gigantesco nmero de competidores; os volumosos recursos financeiros que so exigidos numa campanha, devido entre outras coisas, ao super-dimensionamento das circunscries eleitorais; o quase inexistente vnculo dos parlamentares ao seu partido, em conseqncia do carter individualizado e solitrio da disputa entre os candidatos. Para no dizer da tnue relao representante-representado, que um processo eleitoral sob tais regras como o nosso produz. E o que se tem hoje? O que foi recentemente aprovado? Uma legislao, que tenta, presumivelmente, democratizar a competio. Mas que toca em apenas algumas regras da campanha eleitoral. Ao invs de diminuir o custo da campanha, restringe-se a possibilidade de financiamento. O que tapar o sol com a peneira, pois se o custo continua sendo alto, encontrar-se-o sempre meios de driblar a proibio. Defende-se, por todos os lados, a necessidade de se democratizar a competio. Agora, s se toca nas regras da campanha. E se continua a resistir mudana do sistema de representao atual, em que muitos polticos mantm sua base eleitoral intocada, ao cercar o seu territrio eleitoral quase como se fosse uma propriedade privada, impossibilitando que nele haja competio alguma. O que pode haver de menos democrtico, do que a distribuio informal, que ora ocorre? Isto , a existncia da distritalizao informal, bases eleitorais cativas, onde nenhuma competio ocorre. Que s possvel porque a lgica da competio entre os partidos, que deve existir nos distritos do sistema majoritrio, no se reproduz sob o sistema de representao proporcional, de mltipla representao e amplas circunscries como o nosso caso.
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Por outro lado, como possvel o desenvolvimento de uma prtica representativa mais responsvel e responsiva, em uma situao onde as bases eleitorais dos representantes so totalmente indeterminadas. Assim como desconhecido o representante para a maioria do eleitor numa determinada rea, em face da disperso espacial da votao individual em alguns casos, disperso que tende a ser maior num sistema partidrio fragmentado como o nosso. Hoje, aps tanto debate sobre esse problema, tantas propostas elaboradas e no aproveitadas, tanta demora em reformar o sistema, pergunto se aquele consenso a que tanto se falou sobre a necessidade de reforma, de fato algum dia existiu? Se existe, hoje, de fato, no Congresso, vontade poltica nessa direo? Pois, apesar das vrias pesquisas de opinio entre os congressistas a favor de uma reforma eleitoral, mostrando a sua aprovao, inclusive para o sistema alemo, essa reforma continua emperrada. Talvez, o problema seja ausncia de vontade poltica. Ou, ainda mais srio, um problema de concepo, por parte dos nossos legisladores, do que seja representao poltica, o papel dos partidos e do sistema partidrio, e, mesmo, da democracia representativa. Pois, da forma como o processo de reengenharia institucional tem se dado no Brasil, parece-me que a viso de representao poltica dominante, nada mais do que a autorizao para agir em nome de outro, justificando-se assim a preocupao apenas com um mecanismo pelo qual se autoriza. Isto , com o procedimento eleitoral em seu sentido o mais limitado possvel. Da, a discusso estar quase sempre restrita s regras que norteiam a campanha eleitoral. Parece estar em segundo plano, para no dizer totalmente ausente, a idia da representao: como agir por outros de forma substantiva; o que fazer com o mandato depois de eleito. Caso contrrio, haveria de se ter maior preocupao em encontrar frmulas mais eficazes, para que o resultado da eleio de fato assegurasse, no apenas representatividade, mas, tambm, governo efetivo. Algo inatingvel no sistema partidrio to instvel e fragmentado como o nosso. Da mesma forma, com relao concepo de partidos polticos, embora, neste caso, possamos identificar uma oscilao entre duas concepes totalmente opostas, do que seja partido. Por um lado, partido est associado a princpios ideolgicos definidos, a bases sociais definidas, coesas, diferenciadas, algo que se reconhece, qui, por aqui, mas que permanece como um modelo com base no qual se critica a prtica atual. Ento, este o ideal. Esta a concepo ideal. Do outro lado, temos a prtica e a concepo prtica, de como os partidos so vistos. E a eles so, to somente, instrumento eleitoral, meio para se conseguir representao e para se chegar ao poder. No se trata de negar a funo eleitoral, que prpria aos partidos polticos. Trata-se, sim, de salientar que, alm desta funo, deste carter instrumental ou para conquista do poder poltico, o partido tambm tem funo governativa. De forma
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que tambm cabe aos legisladores preocupar-se com o que os partidos podem e devem fazer com o poder que lhes atribudo nas urnas. Indicativa disto, a resistncia que se criou em torno da introduo de mecanismos que inibam a fragmentao do quadro partidrio. No d para se ignorar que muitos dos problemas que dificultam o processo decisrio e democrtico no Brasil, tm a ver com fatores de ordem poltico-institucional, fatores que fornecem as coordenadas do jogo poltico partidrio. E que definem os espaos de poder, em que os partcipes do jogo decisrio podem operar. Parece haver uma certa dificuldade de se aceitar isso. Que de fato temos problemas srios no campo partidrio, cujo formato , grandemente, conseqncia da inexistncia da definio e consolidao de regras atinentes ao sistema eleitoral. No d para ignorar o fato de estarmos vivendo uma situao de transitoriedade partidria que dura mais de dezesseis anos, se tomarmos apenas o perodo iniciado na abertura partidria de 1979. E que ainda hoje, o quadro partidrio se encontra em processo de reformulao, como demonstra recente fuso do PPR com o PP. Ou mesmo, remanejamentos partidrios provocados pela ascenso ao governo federal do PSDB e do PFL. Um quadro de partidos transitrios no pode ser forte, assim como frgil um sistema demasiadamente fragmentado, como o caso brasileiro. Nada menos do que dezoito partidos tm representao na Cmara dos Deputados, sendo que oito seria o nmero de partidos relevantes, segundo o ndice de fragmentao. Mesmo se acreditarmos que tal sistema, bem ou mal, tem funcionado no Brasil, como alguns acreditam, e que o Congresso no tem negado apoio ao Executivo em matrias importantes, h que se convir que instabilidade e fragmentao no so sinnimos de sistemas partidrios institucionalizados. Ou usando a terminologia mais precisa - de consolidao estrutural. Qualquer que seja o significado de institucionalizao ou consolidao estrutural no sistema partidrio, sua existncia pressupe alguma estabilidade ou continuidade no tempo. De forma que difcil que o sistema partidrio se consolide estruturalmente, seno preservar os seus traos constitutivos. Institucionalizao tem a ver tambm com a definio de espaos definidos. Ou seja, que uma dada instituio, tenha alguma funo especfica, que lhe d significado em relao ao sistema como um todo. Por outro lado, o sistema partidrio, como idia e como prtica concreta, est associado com a idia de diviso, partes. Mas tambm tem a ver com a idia de agregao. De forma que, assim como deixa de ter sentido falar de partidos quando uma parte se confunde com o todo, tambm deixa de ter sentido falar em sistema de partido, quando o nvel de diviso
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tal, que a agregao deixa de existir. Isto , que as partes quase se confundem com a unidade individual. Nesse sentido, um sistema partidrio altamente fragmentado to insignificante enquanto subsistema, quanto uma situao de partido nico. Enfim, encontramos ainda hoje transitoriedade na desagregao poltica. Vocs poderiam dizer que a lei partidria produziu a clusula de barreira dos cinco por cento. Mas, como se pode introduzir uma clusula, que s ir, de fato, vigorar daqui a 25 anos? Sendo que mais de dez anos j se passaram, desde que se instituiu a liberdade total de organizao partidria, tempo suficiente para que qualquer partido, com alguma expresso representativa, pudesse se consolidar. Se lembrarmos bem, o sistema de representao proporcional foi criado na Europa, para dar voz e representao s minorias significativas, tnicas ou religiosas, que tinham algum apoio eleitoral expressivo em certas reas do pas. Se fosse para que que toda e qualquer minoria estivesse representada, no limite, no seria preciso partido poltico algum. Bastava ter uma competio eleitoral entre candidatos individuais, resultando num Congresso em que cada um agiria de acordo com o seu julgamento e posicionamento individual. Mas, talvez, esta minha avaliao desse processo esteja equivocada, que o problema dessa transitoriedade nada tem a ver com a falta de vontade poltica ou de uma viso limitada de representao poltica ou do sistema partidrio. Que seja, ento, problema de uma incapacidade de articulao poltica, de negociar as bases de apoio vontade majoritria sobre o que se deve reformar. Isto leva de volta ao problema da alta fragmentao partidria, que criou no Brasil um sistema de mltiplos vetos que impossibilita ao Congresso ser propositivo, s decide quando h uma proposta imposta pelo Executivo. Enfim, enquanto as elites parlamentares polticas no se puserem de acordo sobre o que, de fato, se quer atingir na reforma eleitoral, continuaremos fazendo e discutindo propostas, que acabam no resultando em qualquer ao concreta. O mais importante saber: para que se quer a mudana? Qual o problema mais importante que se quer atacar? Para mim, o problema mais importante , sem dvidas, a necessidade de acabar com esse processo de transitoriedade permanente e de fragmentao, em que vivemos na questo partidria. E, nesse sentido, deveramos centrar o debate.

Ives Gandra da Silva Martins* A sensao que tenho, de que, na verdade, quando se estuda o sistema eleitoral, pensa-se que est estudando uma forma de representao popular fa* Jurista, Universidade Mackenzie, SP.

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ce ao Estado e ao governo. Em outras palavras, na verdade, o sistema eleitoral permite que a sociedade possa, livremente e por processo democrtico, escolher os que, a representando, vo pensar em encontrar a melhor forma legislativa de produzir servios pblicos ao agrado da sociedade. E neste particular, sempre fui muito ctico. Entendo, como o Prof. Paulo Brossard, que questes absolutamente distintas se colocam sempre quando se discute o problema eleitoral. O que o Estado? O que o governo? E o que o poder? O poder sempre o que mais impressiona, o que mais se busca, sendo que o Estado, como prestador de servio e representante da sociedade, na verdade no , seno, um representante do governo. Lembro dois fantsticos autores alemes. Um deles, Karl Schmidt, foi atacado tanto pela esquerda quanto pela direita, e ao mesmo tempo expelido do sistema Nacional Socialista, e fazendo uma comparao entre a poltica e a teoria das oposies em relao cincia, induziu o seguinte: A poltica em verdade a cincia que, como as outras, estuda a oposio. A esttica como arte, a oposio entre o belo e o feio; a economia entre o til e o intil; a moral entre o bem e o mal; e a poltica estuda apenas a oposio entre o amigo e o inimigo. Se analisarmos a profundidade do pensamento do Karl Schmidt no seu conceito de poltica, vamos verificar que um outro alemo Helmut Kohl, que tem uma fantstica obra chamada O Estado, tambm coloca que o Estado uma mera estrutura do poder. E difcil entender o Estado na prtica, e no nas idias apresentadas pelos doutrinadores, sem perceber e sem se estudar o poder. Ou voltamos aos filsofos gregos que, de certa forma, foram os primeiros a perceber que os governos podem ser definidos entre bons ou maus. Pelo menos o que Aristteles prope nas seis formas de governo: trs boas e trs ms. Por que coloco isso? Porque estou absolutamente convencido que aqueles que esto na Casa dos nossos representantes para preparar a legislao eleitoral, sendo eles j representantes e detentores do poder, pensam no problema e coloco com toda a nudez e com todo o desconforto, que isto me traz - em funo da sua forma de aquisio. Recentemente um trabalho foi feito no Tribunal Superior Eleitoral, do qual participei. E discutimos, uns cinqenta juristas e ex-parlamentares ilustres, uma nova legislao eleitoral, para que se pudesse ter, pela sociedade, um controle do poder poltico, para que no se permitisse o abuso do poder econmico, para que se desse oportunidade a todos queles que ambicionam representar o povo. E este projeto foi discutido amplamente durante quatro meses. Recebia, no meu escritrio, o trabalho de cada um desses ilustres personagens, que se dispuseram pro honori a trabalhar para melhorar o sistema eleitoral. E quando se verifica que esse projeto, trazido ao Congresso Nacional pelo Tribunal Eleitoral, uma contribuio da sociedade,
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e sequer examinado, sou obrigado a realmente concordar com Helmut Kohl, que o Estado uma estrutura do poder, e com Karl Schmidt, no h Estado, h governo. Ou que a Cincia Poltica apenas estuda a oposio entre amigos e inimigos. E o que ns estamos vendo exatamente isso, diversos dos dispositivos sugeridos no foram adotados. Por exemplo, a respeito de financiamento de campanha, fazia-se uma proposio adequada. Como controlar o abuso do poder econmico? Atravs de um duplo controle da Receita Federal e da Justia Eleitoral. Dando, inclusive, a possibilidade de deduo de imposto de renda, como acontece no sistema eleitoral americano. E essas doaes deduzidas, evidentemente representariam um duplo controle, porque quem doasse e deduzisse, precisaria receber do seu candidato, ou do partido, a comprovao daqueles gastos, com o que passaria a ter direito a essa dedutibilidade, e teramos dois tipos de controle. Isso que foi apresentado e aprovado pela Comisso, no foi sequer debatido. Porque no se pretende ter o controle, mesmo quando se diz que haver determinado limite. Ns sabemos, perfeitamente, que esses limites, sem o incentivo da dedutibilidade, no sero nenhuma espcie de controle. Desde que esse controle se far pela Justia Eleitoral, que est desaparelhada para fazer qualquer espcie de controle dessa natureza. Procurou-se discutir em profundidade o domiclio eleitoral. Na verdade, domiclio eleitoral fundamental para mostrar se o representante representante da sociedade ou um cidado que, buscando o poder, faz as suas peregrinaes tursticas por determinados distritos ou ncleos eleitorais, a fim de obter a garantia da continuao no poder, independente da sua origem. A nossa proposta era mais radical, no foi aprovada dessa maneira. Quem quizesse concorrer para deputado teria que, pelo menos, morar um mandato, dentro daquele domiclio eleitoral, para poder ser candidato. Se pretendesse uma ambio maior a senador, teria que ficar o tempo do mandato de senador. Porque ele vai representar, no s o povo, como a prpria unidade federativa. E isto no foi sequer considerado. No Brasil no h partidos, existem legendas, conglomerados. Na verdade, quando o querido amigo Paulo Brossard e eu, em 1962 e 1963, defendamos o Parlamentarismo, diziam-nos que o Brasil no tem partidos polticos, e por essa razo no podemos ter o Parlamentarismo. E ns respondamos que o Brasil por no ter o Parlamentarismo, que no tem partidos polticos. Porque, evidentemente, no se trabalha com partidos polticos, trabalha-se com homens. No votamos em idias ou princpios, mas votamos em homens, que tm a liberdade absoluta, com a atual legislao eleitoral, de correrem pelos municpios, pelos domiclios que desejarem, sem quaisquer limites maiores da legislao, para buscar exclusivamente o poder.
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Por essa razo, o nosso mestre Raul Pilla dizia que o sistema parlamentar de governo diferencia-se do presidencial, porque o sistema presidencial um sistema de irresponsabilidade a prazo certo, e o parlamentar, de responsabilidade a prazo incerto. S se for responsvel o governo se mantm. E o governo se mantem em funo de partidos polticos. Ns passamos a poder defender idias e a ter vida partidria. Mas, o Parlamentarismo no ficou, depois de, praticamente, todo o Congresso Nacional ser favorvel e ter cado no plenrio da Constituinte. E no ficou, deixando o que havia de pior, isto , a medida provisria que tornou o Poder Legislativo um poder intil. Porque a medida provisria s teria sentido, se houvesse o sistema parlamentar. Mantendo o Presidencialismo sem retirar o instrumento do direito italiano da medida provisria, passamos a tornar o Congresso Nacional um poder, na minha opinio, rigorosamente intil. Porque o Presidente da Repblica pode editar medidas provisrias e reedit-las quantas vezes quiser, mesmo que no tenha o Congresso do seu lado. Sempre que achar que a sua medida provisria pode ser derrotada, ele reedita novamente antes do prazo, tendo que se reabrir todo o processo. E se o Congresso tiver a iniciativa de fazer uma lei e o Presidente vetar, e o Congresso derrubar o veto, como aconteceu em relao lei agrcola, o Supremo j garantiu ao Poder Executivo o direito de reeditar o veto derrubado por medida provisria. Ento um poder intil, graas no aceitao do Parlamentarismo e ao fato da medida provisria ter tornado o Presidente da Repblica no verdadeiro legislador. Efetivamente, o poder se faz pela deteno e distribuio dos cargos. E, dentro desse esquema, temos um sistema eleitoral, que me parece absolutamente inadequado. A colocao que queria fazer, mais no nvel potico. Cada vez tenho mais a sensao, sexagenrio que sou, de que efetivamente tinha razo aquela velhinha, quando aplaudia a Nero que passava, no momento em que toda a Roma era contra Nero. Ela dava vivas a Nero, quando estavam pedindo a morte dele. Nero parou e foi conversar com ela: A Sra. me considera um grande Imperador, no sou o pior Imperador que Roma j teve? E a velha respondeu: Eu, como j sou velha, vi os quatro Imperadores que Roma j teve, e cada um foi pior que o anterior. Se o Sr. morrer, vir um pior. Ento, prefiro que o Sr. continue. Ora, a sensao que tenho, ao ver esse sistema eleitoral, depois de termos preparado um sistema melhor, , efetivamente, de que o que se pretendeu garantir o poder. O que de melhor havia, o sistema de barreiras, se lana para daqui 25 anos. E pela tradio do Direito Constitucional Brasileiro, sequer a Constituio dura 25 anos, que dir uma lei ordinria. Ainda h uma oportunidade, porque o Senado examinar o projeto. E se no for alterado, houve alguns avanos, mas houve retrocesso. Ns continua90

ramos com o sistema eleitoral vigente, sobre o qual tenho srias dvidas. O que ns apresentamos, estou convencido, seria muito bom. Como est, atualmente, no bom. Mas no estou convencido de que vai ser melhor. Ao contrrio, tenho a sensao que vai permitir maiores irregularidades. Gostaria de apresentar trs pontos muito rpidos, para a reflexo, sobre o projeto que regulamenta as eleices. Primeiro: h um dispositivo que me parece rigorosamente atico, que o dispositivo que diz respeito s pesquisas eleitorais. de tal subjetivismo, que caber efetivamente aos jornais continuarem dando todas as informaes e anlises, sem que se possa permitir que essa legislao controle o que quer que seja. Porque, ou se probe ou se permite as pesquisas. Agora, permitir as pesquisas sem qualquer tipo de deduo, caracterizar ou a populao brasileira, sem nenhuma capacidade de raciocnio; ou o jornalista, sem nenhuma capacidade de, por formas indiretas, apresentar a sua concluso, sem dizer que objetivamente aquela concluso representa uma anlise ou uma induo do eleitor. Evidentemente, a Justia Eleitoral dever entender, que tudo aquilo que for apresentado, no representaria uma violao da lei. O segundo aspecto, que tambm gostaria de colocar: o projeto probe a propaganda em bens pblicos, sem instrumento para dizer quem fez aquela propaganda, que pode ser feita inclusive por inimigos. Algum, que queira marcar o lugar, vai l e pregue, em monumentos pblicos, cartaz do candidato que ele quer derrubar. evidente que, para que esse dispositivo ter alguma validade, tem que se pegar o cidado na hora em que estiver colocando, para caracterizar que est violando a lei. Do contrrio, fico. Por fim, gostaria de tratar da forma como foram reguladas contribuies para as campanhas quando diz o seguinte: Os gastos de pessoas jurdicas no podero exceder 1% da receita bruta do ano anterior eleio, nunca podendo ser superior a 2% da receita de impostos arrecadados pelo municpio em 1995. Esses limites, dependendo do tamanho da empresa, podero ser fantsticos. Na nossa proposta, tnhamos vinculado dedutibilidade do lucro, porque a se poderia dimensionar. Agora, quando se considera a receita bruta, em empresas que podem ter inclusive prejuzos, e coloca-se este limite sobre receita bruta, ns poderemos, conforme o nvel da empresa que pretenda financiar um determinado candidato, ter quantias fantsticas. E parece um equvoco absoluto pretender considerar que h um limite, quando esse limite sobre a receita bruta. Hoje ns sabemos, que 85% das empresas pagam o seu imposto de renda com base no lucro presumido. Mas, estou absolutamente convencido, que os grandes financiadores de campanhas eleitorais, no so as empresas sujeitas ao lucro presumido, so as empresas sujeitas ao lucro real. Por esta razo, na nossa proposta, se esse lucro real poderia permitir uma dedutibilidade, era fundamentalmente destinada quelas empresas que esto in91

teressadas em financiar, e que teriam que ser controladas num duplo sistema de Receita Federal e Justia Eleitoral. Da forma como est, tenho a impresso que se pretendeu uma forma de limitar o poder econmico, mas, ao contrrio, validou-se, definitivamente, a possibilidade do exerccio do poder econmico.

Artur da Tvola* Em relao Lei dos Partidos Polticos, nada mais h a fazer. O Senado no tem como mais trabalh-la, ela j foi aprovada pela Cmara aps chegada ao Senado. Aguarda sano presidencial. No tocante ao projeto que regula as eleies, h uma possibilidade. Mesmo assim, extremamente precria, porque, como sempre acontece, o Senado recebe a legislao praticamente a poucos dias do seu prazo fatal. O prazo fatal o ms de outubro e, como estamos em setembro, evidente que o Senado no vai poder se debruar, como deveria, sobre essa lei. Ou aprova rpido para viabilizar o processo eleitoral, ou no a aprova, o que entregaria a deciso para o Poder Judicirio. O problema tem sido muito bem analisado aqui por especialistas na matria, com conhecimentos muito superiores ao meu, por isso quero apenas provocar uma reflexo. a minha nica e modesta pretenso. Sempre que se discute, como o estamos fazendo, parte-se do princpio do imprio da lei. Discutvel desde a ponto de vista de sua aplicao, mas tambm extremamente discutvel do ponto de vista da possibilidade de regular por lei, em plenitude e de modo perfeito e acabado, aquilo que a sociedade no engendrou, ainda, nos seus avanos e conquistas. Enquanto tentarmos regular por lei, completamente, a vida do Pas, podemos dar avanos importantes, porque as leis a j esto, a prpria lei eleitoral ao longo do tempo tem evoludo muito. Ela no essa tragdia aqui citada, embora tenha pontos falhos muito bem apresentados. Mas, gostaria de lhes fazer um pequeno relato sobre o que e como se organiza a vida partidria no Brasil, para lhes dizer que nenhum projeto dessa ordem, a meu juzo, ter plenitude sem cidadania. Enquanto o Pas no alterar fundamentalmente as bases da sua cidadania ou ainda tivermos no prprio eleitorado, no por culpa dele, um ndice de pr-cidadania ou de cidadania primria, no se tenha iluso de que ser possvel, sequer, organizar partidos polticos. E, portanto, a espinha dorsal do processo, que o partido poltico, falha j no nascedouro. H um estudo da Universidade de So Paulo sobre o comportamento mdio do eleitorado brasileiro. Ele mostra que 30% do eleitorado brasileiro pode
* Senador, PSDB-RJ, Presidente Nacional do PSDB.

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ser considerado um eleitorado amorfo, sem forma. aquele tipo de eleitor que vota sem saber por quais razes est votando. um estado de pr-cidadania. Outros 30% do eleitorado se referiria ao estado de cidadania primria, ou seja, so eleitores que se comportam orientados por trs vetores principais: a pregao de ordem populista, o interesse chamado clientelismo, ou por impulsos de natureza carismtica pessoal. Este eleitorado se comportaria, portanto, com valores primrios da cidadania e com formas de percepo do pacto poltico ainda bastante embrionrias, nada obstante a sua eficcia no plano concreto das eleies. Uma outra faixa, composta de cerca de 15% do eleitorado, seria o eleitorado que o estudo chama de eleitores vetustos. Eu preferiria chamar de eleitores empedernidos. Ou seja, aquele tipo de eleitor que no muda, infenso mudana. Se abriu os olhos para o mundo votando no catolicismo ortodoxo, ele votar sempre. Se do bispo Edir Macedo, votar sempre nele. Ou seja, o eleitorado chamado coerente ou empedernido. um eleitorado que no assimila as mudanas. Haveria somente uma faixa de cinco por cento de eleitores a favor da mudana, da modernidade, das discusses, dos debate. Esse nmero coincide exatamente com o nmero de brasileiros que lem jornal. O restante seria de eleitores oscilantes entre essas vrias formas. Isto mostra, que se a anlise partir no da cpula para a sociedade, no da lei para a sociedade, mas da sociedade para a lei, ns vamos verificar um quadro de extrema fragilibilidade, do ponto de vista da organizao do cidado. Sem esta, a estrutura poltica, dentro da qual ns estamos vivendo, no tem como se sustentar devidamente, embora seja ela, na teoria, um sustentculo, j que temos um sistema democrtico baseado nessas estruturas. Nesse quadro, como so organizados os partidos polticos? Teoricamente e pela lei, so organizados em diretrios locais, que representam a clula bsica da sociedade e, por sua vez, se juntam em diretrios regionais, que se unificam em diretrios nacionais. A base da organizao partidria no Brasil o diretrio zonal ou municipal, o diretrio da localidade. Ou se querem, o diretrio municipal, no caso do municpio. No caso da cidade grande, o diretrio zonal, por zona eleitoral. No sei se todos sabem, s quem j organizou partido sabe, que no se trata nem da discusso sobre a qualidade cidad da composio desses diretrios. Refiro-me a um aspecto muito mais superficial at: a quantidade. Eu lhes afirmo, na condio de uma pessoa de experincia poltica, presidente de um partido poltico, e de algum que acompanha h muitos anos a organizao partidria, que nos diretrios zonais ou municipais as lideranas locais no conseguem a quantidade necessria de pessoas que a lei exige para criar o diretrio. evidente, que no conseguem naturalmente, mas acabam
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conseguindo por formas anmalas: pela lista que se passa, pelo amigo que assina por assinar. Enfim, ns temos que chegar considerao preliminar que a atividade poltica, por vrias razes endgenas e exgenas, uma atividade que no interessa em profundidade sociedade. Ela no interessa, no dia a dia, a um nmero suficiente de pessoas, com o qual se possa montar sequer a base e a estrutura partidrias, que determinam aquilo que est na lei. Ou seja, h a necessidade de democratizao interna dos processos que, por sua vez, ser responsvel pelo vigor, pela fora, pelo debate, pela discusso, pela coerncia dos partidos polticos. No por culpa prpria, mas por razes ancestrais da formao brasileira, os partidos polticos no tm como obter, por mais que se esforcem, a participao necessria para exercitar devidamente a democracia interna e a organizao democrtica do seu funcionamento. At porque, no h nmero suficiente de militantes para a composio interna da base partidria, sem nos referirmos qualidade dos quadros. E, no havendo no nvel municipal, o que ocorre? Ocorre o surgimento de fenmenos muito freqentes na vida poltica brasileira: o cartorialismo partidrio e o desenvolvimento das oligarquias. As oligarquias pequenas e melanclicas, s so possveis pela inexistncia da vida partidria. Houvesse vida partidria, e o prprio diretrio local teria uma forma democrtica. Ele funcionaria, teria reunio, discutiria, debateria francamente, teria correntes prprias. E normal, habitual, que por falta desse dinamismo na base, as oligarquias tomem conta dos diretrios e daquilo que se chama o delegado conveno. Que afinal de contas quem escolhe os candidatos do partido, nas eleies proporcionais. Ento, a meu ver no pela lei, mas por uma deficincia de estrutura, da sociedade para a lei, no da lei para a sociedade, os partidos polticos no se organizam e nem tm como se organizar, ou se organizam de modo deficiente. desse fenmeno que surgem todas as demais situaes da vida brasileira. Por qu? Porque as oligarquias ocupam papel importante dentro do partido. Ainda que elas sejam municipais, ainda que elas sejam melanclicas, no importa, so oligarquias. Elas por sua vez, determinam um ajuste poltico atravs da quantidade de poder que tem em suas mos. O que vicia o processo poltico est ali, na base. Sendo muito difcil para a vida partidria, superar essa insuficincia. O que ocorre, ento? Um mecanismo reativo natural, os partidos acabam se transformando gradativamente em partidos de liderana ou, se quiserem, de cpula. E se estabelece um jogo perverso entre as lideranas, muitas das quais extremamente qualificadas, e a necessidade de cair na realidade das bases, que quase sempre esto minadas por esse tipo de procedimento. Isso determina um fenmeno de desorganizao partidria que, por sua vez, determina um
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fenmeno de concentrao de poder nas cpulas partidrias. E da, a criao de lderes inamovveis e uma esclerose mltipla desse processo. E vai estar na base da inexistncia de partidos efetivamente organizados, que possam, digamos assim, prodigalizar todos os efeitos de uma legislao adequada, como aqui foi tambm proposta. Considero um milagre, que a classe poltica brasileira consiga ainda dentro deste processo a filtragem de quadros, de alguma maneira, capazes de conviver com alguma prudncia, com alguma elegncia, com alguma acuidade, com alguma profundidade, no processo poltico. Ns estamos fazendo um esforo exatamente de democratizao interna, de operar sobre esse procedimento. E posso lhes dizer, o quanto ele contrrio aos ditames da realidade, porque no momento em que se necessita das bases, elas praticamente no existem. Existem isoladamente quadros qualificados, pessoas de grande mrito, que so capazes de sobrenadar no meio dessa confuso e no se intoxicar com esse processo, ou, digamos assim, no se alimentar da quantidade de poder que esse processo pode gerar, para quem for capaz de montar no cartrio, uma pequena e melanclica oligarquia dentro do partido. Ns temos feito esse esforo e, lhes digo, muito difcil. No momento da resposta da base, a base no responde. No porque no queira, simplesmente porque no tm pessoas em nmero suficiente para isso. E este no um fenmeno do interior do Brasil, tambm das grandes cidades, ele se d no Rio de Janeiro. Seguramente, se d em So Paulo. No Rio, posso testemunhar. No h nmero suficiente para organizar um diretrio zonal, porque no h, na sociedade, uma contrapartida de compreenso do processo e, ao mesmo tempo, no h por parte da poltica, um grau de seduo sufuciente para atrair espritos esclarecidos. Dentro deste quadro, que so formadas as bases de funcionamento no Congresso. da que surge a composio mdia do Congresso. No de outra forma. E, portanto, ela ter que refletir a anomalia desse processo. evidente que o Congresso escolhido, em sua imensa maioria, por uma escolha decorrente desse processo, se trasforma em um corpo conservador. Conservador, no no seu sentido ideolgico, mas no seu sentido de comportamento, de repetio do processo. E este processo exatamente o que permite a concentrao do poder. Mas, ns no devemos ajustar a nossa ao na conseqncia, que o comportamento conservador do Congresso, e, sim, nas causas. A meu juzo, a causa no est no erro ou no acerto da legislao. O acerto da legislao ajudar a melhorar o processo. Mas, enquanto no houver um suporte de cidadania, de nada valer. H centenas de exemplos. Um bom exemplo a questo das pesquisas. As pesquisas tm, sim, direta interferncia no processo eleitoral, e so
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manipuladas para esse fim, pelas macroforas. Em primeiro lugar, no h um pleno conhecimento por parte da sociedade do mecanismo que rege as pesquisas. Em segundo lugar, ainda quando os institutos de pesquisas oferecem dados tecnicamente corretos, assim mesmo podem manipular as pesquisas. Apenas a jogar com a margem de erro: trs por cento de margem de erro para baixo num candidato, mais trs por cento margem de erro para cima no outro candidato, so seis por cento. Ainda quando as pesquisas, sem nenhuma interpretao tendenciosa, so divulgadas, a formulao da frase informativa, por si mesma, capaz de ter uma influncia direta no processo eleitoral. Tenho assistido, dentro de uma faixa de oscilao de seis por cento, as expresses dispara e despenca. No h campanha eleitoral que resista ao Jornal Nacional, quando o grfico mvel desce trs pontos e a expresso do locutor indica que as candidatura despencou; no h campanha eleitoral que no se inunde de euforia, adeptos e puxas-sacos, quando o Cid Moreira anuncia que dispara com o movimento supostamente cientfico do grfico. H, portanto, um meio de campo complexo que envolve a liberdade de informao e o mecanismo de poder dos jornais e das televises diretamente interessados num candidato. Ento, no h como controlar esse processo, ele incontrolvel. Dentro do mais absoluto rigor da lei, continuar incontrolvel, porque a manipulao feita de modo grosseiro. Ela manipulao, exatamente porque feita de modo muito bem disfarado, muito claro, aparentemente asctico, clean, digamos assim, sem soluo enquanto no tivermos, do outro lado, a cidadania organizada, a capacidade da leitura crtica. Enfim, tudo isso so medidas de cima para baixo, importantes, mas no decisivas. Ns ainda temos um longo processo pela frente, que o processo de amadurecimento poltico da sociedade brasileira. Do equilbrio dessa mesma sociedade, do investimento em graus de aculturao, de conhecimento, de educao, e, sobretudo, de algo que ns aparentemente estamos muito longe, que a ao esclarecedora dos meios de comunicao, depende o amadurecimento poltico da sociedade. Muito mais do que de uma ao que e se estabelece, exclusivamente, sobre a forma de poder e no sobre sua origem.

Sesso de Debates Joo Almeida No tenho propriamente uma pergunta, mas, queria fazer algumas consideraes muito rpidas sobre os temas que foram tratados aqui, e que me instigaram muito.
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Em primeiro lugar, para dizer que eu fui o relator dessa lei. Tenho sido o relator das leis eleitorais e partidrias. Nem por isso, quero ser autor das qualidades delas, nem tambm responsvel pelos defeitos delas. Como relator, tenho por norma reunir as convices em torno dos temas e expor aos companheiros. Quem decide o Congresso Nacional pelos seus mecanismos prprios. Mas, estou muito satisfeito com o projeto que est a. No tanto pelos seus contedos, mas porque foi uma lei espancada. A lei boa para mim essa, a lei espancada. A lei que resulta de um acerto de comandita, que ningum viu, chegou no plenrio e foi aprovada, pode ficar sabendo, esta uma lei contra o povo. No est endereada a quem devia, foi de um acerto da turma. No teve a oportunidade de sofrer um espancamento dos interesses. Essa lei foi espancada por todos os interesses: dos pequenos partidos, dos grandes partidos, da imprensa e dos rgos de comunicao e da prpria Justia Eleitoral. E ns temos tido uma relao muito amistosa e colaborativa com a Justia Eleitoral que agora apresentou um conjunto de propostas para a legislao eleitoral e partidria e quer ver os seus contedos impostos de qualquer forma. Ento avalia a lei pela sua proposta, uma proposta que no foi espancada. E direi que a proposta da Comisso do TSE contm oitenta por cento de dispositivos que esto nas leis elaboradas ou nos projetos ainda em discusso no Congresso, que no se transformaram tambm em lei por falta, ainda, de condies polticas. A negociao poltica outra coisa que passa por vis completamente diferente. Essa lei, penso, tem esse grande mrito. No perfeita, no tem o melhor dos contedos, verdade. Foi a lei possvel, mas uma lei que est bem espancada. H afirmativas que tenho ouvido, como: as propostas do TSE no foram levadas em conta. Destaca-se um dispositivo da proposta do TSE que no conste da lei, e diz-se que tudo o mais no foi levado em conta. As pessoas tm lido notas de jornais que j contm o interesse de quem escreveu, ou a viso de quem escreveu, e passam a se pronunciar, sem conhecer o texto da lei. H cientistas polticos, senadores ilustres da Repblica, falando do que no leram, comentando uma observao do jornalista, tratando de assunto que no est na lei, e que nunca esteve. J h senador rebelado contra dispositivo que no est na lei. E esse tipo de discusso ganha manchete na televiso e primeira pgina no jornal, como disse aqui o Min. Brossard. O contedo da lei no sai, no houve um jornal que a publicasse, nem o que h de essencial na forma como est registrado. Destaca-se sempre o que parece ruim, da tica de um determinado interesse, e se espanca a lei inteira, desqualifica-se o processo e o Congresso Nacional. No vou entrar no mrito do que contm a lei de bom, mas vou discutir s algumas propostas aqui tratadas. O problema das pesquisas. Quando, em
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1992, provoquei a discusso de algum tipo de controle sobre as pesquisas eleitorais aqui no Brasil, foi um fim de mundo. E ns introduzimos l os primeiros passos. Na lei passada, introduzimos mais algumas melhorias, que foram praticadas. Recentemente, o presidente da Comisso, deputado Mendona Filho, abriu uma discusso ampla com rgos de pesquisa, e todos aqui vieram dizer: Tem sido muito bom o que vocs tm feito. Tirou do cenrio uma srie de institutos picaretas que existiam, fazendo pesquisa para vender por qualquer preo, tumultuando e desqualificando o trabalho. Agora, temos que obedecer a uma lei, pela qual s se habilitam os institutos que so minimamente srios. Deu uma limpada no mercado, mas a hora da divulgao no, a divulgao da nossa conta. Adotei uma idia no escrita de um chefe de instituto de pesquisa sobre controle na divulgao e escrevi um dispositivo a respeito. Recebi os editoriais dos jornais metendo o cacete no que no estava escrito. Vi jornal publicar a metade do que est escrito, tirando o principal da frase, quando fala em previso de resultados futuros foi omitida a palavra futuros e se construiu a o editorial do jornal para dizer que o que est na lei inatingvel. Quem manipula a pesquisa no quer entrar neste jogo, quer continuar manipulando, anunciando resultados, como evidenciou o Sen. Artur da Tvola, errando e reivindicando o direito de continuar errando. Como na ltima eleio, quando prenunciaram resultados que no aconteceram e foram vrios. Querem continuar com o direito de induzir o eleitor ao erro, porque a permissividade total da lei, as garantias constitucionais amplas e irrestritas, devem garantir tal direito a esses senhores. Sobre financiamento de campanha, temos trabalhado muito para aperfeioar. E no vamos dizer que no houve avano, porque houve. O povo brasileiro saber que o PT recebeu doao de campanha da Oldebrecht, um smbolo disso. O PT se zanga comigo, com o que falo, mas escancarar. Foi a primeira vez em que tiramos um mnimo da hipocrisia do processo eleitoral, do financiamento das campanhas. Agora, pensa o Tribunal Superior Eleitoral, que da vamos ao cu num passe de mgica, pela proposta que ele de l mandou e que no conhece a realidade, que no quarda nem a graduao do processo poltico, da vida e da realidade. E pensa at que a proposta, que de l vem, a melhor de todas que podia haver. Direi logo, que na raiz e no conceito, para mim tem dois erros fundamentais. O primeiro que continua permitindo que o poder econmico contribua, e mantm o preconceito que o Congresso Nacional tem, de que os sindicatos contribuam. Os sindicatos de empresrios no precisam contribuir, porque as empresas, individualmente, contribuem. Agora as empresas podem contribuir, os sindicatos no podem contribuir igualmente. E quem substitui o sindicato? Os cidados, individualmente, no tm o mesmo poder.
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E tem um outro ponto, o da deduo do imposto de renda. Defendo financiamento pblico, com dinheiro tirado do Tesouro, por quem representa o poder poltico, para entregar aos partidos para fazer campanha. A deduo do imposto de renda significa na prtica isso, mas, transferindo s empresas o direito de escolher quem vai usar o dinheiro do povo, para fazer campanha poltica. Esse assunto no foi suficientemente espancado.

Ives Gandra da Silva Martins Em primeiro lugar, gostaria de fazer uma observao sobre a palestra, que me causou excepcional impresso, do Sen. Artur da Tvola, sobre esta realidade brasileira. O seu diagnstico digno de um livro de doutrina. Mas, estou convencido que se tivssemos dois mecanismos, esse problema desapareceria. O primeiro deles: fidelidade partidria. Nos pases onde h fidelidade partidria, o cidado tem que fazer vida poltica no seu partido. l a sua luta. Ele vai ter que defender idias, afinado com aquelas idias, e no tornar a legenda trampolim das suas ambies pessoais. E o segundo aspecto o nmero de partidos. Por exemplo, a Inglaterra, que tem um sistema majoritrio, possui trs partidos slidos. Lijphart num livro fantstico sobre a democracia, apresenta as 21 democracias estveis no mundo, com 40 anos, desde 1945, e mostra que o sistema majoritrio da Inglaterra fez com que cerca de um quarto do eleitorado, conforme as eleies, no tivesse assento no Congresso. Porque o Partido Liberal, pela lei distrital pura, nunca conquistava assento. Eram o Partido Conservador e o Partido Trabalhista que elegiam. Mas um sistema que os ingleses tm como tradio, e acham que democrtico. Quase todas as outras democracias tm um sistema consensual onde, quando o nmero de partidos muito grande, no h democracia. H evidentemente uma poltica de pessoa. Quando o nmero de partidos pequeno, h democracia, as idias permanecem. E a fidelidade, evidentemente geraria isso. Estou convencido de que ns melhoraramos fantasticamente, se tivssemos um nmero menor de partidos e o instituto da fidelidade. Para o Dep. Joo Almeida, gostaria de colocar algumas coisas. Em primeiro lugar, ns estamos discutindo a proposta do Tribunal, naquilo com que efetivamente nos identificamos. Quer dizer, naquilo que ns trouxemos como colaborao. E nesta Comisso do Tribunal Superior Eleitoral havia inmeros e brilhantes ex-parlamentares. Algo a sociedade colaborando atravs de pessoas que, no curso da sua vida, conseguiram amealhar alguma cultura, e colocar ao Congresso para que este, pelo menos, estude a proposta. Apenas uma proposta que a sociedade est trazendo para discusso. O que fizemos efetivamente? Foi apresentar algumas idias novas para solucionar.
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Segundo ponto: por que o problema em relao aos sindicatos? Porque, na verdade, o que os sindicatos patronais e operrios fazem receber contribuies obrigatrias via poder pblico. E evidente que no se pode permitir que essas contribuies dos sindicatos sejam utilizadas. Agora, em nvel de empresa, os limites que propomos em relao ao lucro e no receita bruta, porque a receita bruta no tem limite e o lucro evidentemente tem um limite. O que ns estvamos permitindo era uma deduo que permitiria dupla fiscalizao que no temos. Todos ns sabemos que a Justia Eleitoral, e o Min. Paulo Brossard foi presidente do nosso Tribunal Superior Eleitoral, est absolutamente desaparelhada para controlar o processo eleitoral. No h possibilidade de controlar fraudes. Ento, o que ns estamos querendo? Era dar um segundo tipo de controle, atravs da Receita Federal. E mais, ns tnhamos alguma antecedncia, esse processo utilizado nos Estados Unidos, que uma democracia que tem dois partidos. E dois partidos h um tempo considervel. Um outro dado que me parece extremamente importante. Os deputados, com quem conversei, disseram-me que no tinham lido. O Sr., como relator, leu, mas, na verdade, o Congresso Nacional, para quem ns destinamos, e no s ao relator, o Congresso no leu. O estudo foi uma contribuio. Eu no precisaria perder quatro meses do meu tempo, sem ganhar absolutamente nada e abandonando a minha atividade, sem ser poltico, apenas como cidado, se chegasse concluso de que esse trabalho no ia servir para nada. Lembram-se de quem eram os 40 ou 50 membros da Comisso do TSE? Ningum se lembra, todos fizeram um trabalho annimo para o bem do Pas. E evidentemente sem inteno de imposio. Com a inteno do debate. O espancamento que no foi possvel, porque no foi sequer debatido. Eu gostaria de ser espancado, se pudesse ter esse espancamento pblico e direito de defesa. Defendo fidelidade partidria e controle no nmero de partidos porque enquanto no tivermos vida partidria, ns vamos ter, evidentemente, deformaes na representao e - estou de acordo com o senador - com as atuais estruturas partidrias e legal, at surpreendente a qualidade que temos no Congresso, porque poderia ser, incomensuravelmente, pior. E ns temos pessoas de grande expresso no Congresso, nada obstante as limitaes, porque o verdadeiro legislador do Pas no o Poder Legislativo, mas o Executivo. Eu s queria trazer isso, deputado, porque ns no tivemos o direito de ser espancados, gostaramos de ter e estamos esperando.

Paulo Gouveia Peo licena para poder me referir mais aos comentrios do eminente jurista Ives Gandra da Silva Martins, at porque ele fustigou severamente a Co100

misso de Reforma Poltica, em particular, da qual fao parte. E de maneira geral creio que a toda a Cmara Federal tambm. Mas quero comear dizendo, que concordo com seu raciocnio a respeito das medidas provisrias. E no consigo compreender porque, aparentemente, existe um consenso, todos dizem a mesma coisa inclusive aqui na Cmara, e nada acontece. preciso limitar e regular a medidas provisria. Em seguida, a questo das pesquisas eleitorais. Tambm concordo a respeito das projees e quero lhe informar que no foi unnime, a aprovao do dispositivo que limita as projees e as conjecturas. O meu partido, o PFL, apresentou uma emenda supressiva, procurando retirar do texto a proibio dos comentrios, perspectivas e projees, feitas a respeito das pesquisas, mas a emenda foi derrotada. E por mais que a gente esteja apegado ao seu ponto de vista, tem que respeitar a maioria da Cmara Federal. No concordo, mas respeito. Com relao questo de incentivo fiscal, mais um ponto, em que estou de acordo. Seria realmente muito til, dando algum benefcio fiscal aos doadores das campanhas, ns teramos, provavelmente, uma transparncia maior. Haveria um estmulo muito forte para as doaes formais, transparentes, claras. E desestmulo para outras que ocorrem informalmente. Mas houve um entendimento generalizado aqui na Casa, e de alguns especialistas, de que no poderamos votar esse dispositivo na lei eleitoral. Precisaramos alterar o sistema fiscal e isso demandaria uma lei especfica. Se isto verdade, no procede a crtica por no se ter colocado na lei eleitoral. Em relao ao domiclio eleitoral, o senhor deixou aqui uma indignao por no ter sequer sido examinada a questo. Quero lhe informar que o anteprojeto original na Comisso de Reforma Poltica, do relator dep Joo Almeida, prev domiclio eleitoral mnimo de dois anos. Ns estvamos discutindo uma modificao no Cdigo Eleitoral, mas por deciso da Mesa nesta Casa, foi desacoplado o projeto da lei eleitoral especfica para 1996, por causa da urgncia dos prazos. E, nesta lei especfica, no poderamos fixar uma exigncia de domiclio anterior propria vigncia da lei ou estabelecer domiclio eleitoral de dois anos para as eleies de deputados, assunto que esta lei no regula porque trata das eleies municipais. Alis, desculpe-me o desconforto, mas sou obrigado a referir que, quando o sr. disse, se bem entendi, que a Cmara no queria fiscalizar as contribuies, acho que est ofendendo a Cmara Federal. No aceito essa referncia, para dizer que eu tenho todo o interesse que as doaes sejam transparentes, que haja controle, e tenho certeza que a maioria dentro da Casa pensa da mesma maneira. Portanto, no se pode aceitar essa referncia. Por ltimo, a questo de clusula de barreira. H necessidade de um certo esclarecimento. Houve referncias aqui, ao fato de que a clusula de barreira j
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est na Lei dos Partidos Polticos. bom deixar claro que no tem clusula de barreira. Tem uma incipiente clusula de limitao do funcionamento parlamentar em funo de determinado resultado eleitoral, uma coisa muito modesta. E nem poderia ter, realmente, porque estaramos avanando no campo das emendas Constituio. S uma alterao constitucional pode estatuir clusula de barreira que envolva a capacidade de eleger. Existem propostas de emendas Constituio estabelecendo clusula de barreira. A, sim, o assunto vai ser debatido. Embora no acredite que chegue quela forma radical, mencionada aqui e que foi combatida ontem, veementemente, pelo Prof. Lencio Martins Rodrigues, que acha um absurdo a clusula de barreira. Proibir por exemplo, que o prefeito de Florianpolis, eleito pelo PPS, tomasse posse, porque o seu partido no atingiu os cinco por cento dos votos numa eleio nacional. Tem uma proposta minha, e outras que conheo, que no chegam a esse extremo. Se procura impedir, com a clusula de excluso, que o partido, que no tenha cumprido aquele mnimo exigido, tenha assento no Congresso Nacional. Ou at preservar o mandato dos eleitos, embora num prazo, para que ele opte por outro partido. Mas no deixa de existir o partido em termos locais e regionais. Tem toda a razo a Profa. Kinzo, quando se referiu aqui, que no h qualquer possibilidade de que a todas e a cada uma das correntes de opinio, corresponda um partido poltico. Quer dizer, por mais que se tenha respeito s minorias, no podemos chegar ao ponto da pulverizao. Claro que tem que existir uma certa limitao, e essa limitao no definitiva nem imposta, porque uma clusula de barreira no ser feita retroativamente e sempre vai dar oportunidade de que os eleitores, numa eleio futura, atribuam quelas correntes a densidade eleitoral e o direito de assento. Desculpe, Prof. Ives, a veemncia, mas acho que o Sr. exagerou um pouco na dose tambm.

Ives Gandra da Silva Martins Eu s queria uma informao para responder os quatro pontos: na proposta original, antes da imprensa comear a espancar, no havia, a respeito de financiamentos, uma colocao, de que seriam annimos? Mas houve uma proposta inicial? Porque ns no tnhamos essa proposta. No momento em que isso foi colocado como existindo, os jornais publicaram, todos comearam a criticar. Uma proposta dessas apesar de toda a admirao, amizade e estima que tenho pelo seu Autor, a verdade que gerou uma reao na imprensa, que praticamente inviabilizaria a prpria aprovao da proposta. Agora, no momento em que uma proposta diz que os financiamentos sero annimos, os cidados, aqueles que esto fora do poder, trabalhando
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nas suas atividades, chegariam concluso bvia de que, quem no quer saber quem que est doando, porque no quer ser fiscalizado. No momento em que todos os jornais comearam a publicar a existncia de uma tal proposta, e como o projeto no foi enviado para os eleitores e para as instituies, ficou apenas sendo discutido aqui, ns teramos que reagir dessa forma. E por isso que disse que quem no quer que se conhea os que fazem doaes para campanhas porque no quer ser fiscalizado. No estava agredindo o Congresso, apenas mostrando o meu desconforto com essa proposta, que felizmente no passou. Em segundo lugar, tenho a impresso de que j comeamos o espancamento, na linguagem baiana muito expressiva do deputado relator. o seguinte: tambm respeito a deciso do Congresso, quando o Sr. diz que o PFL apresentou uma determinada proposta e ela no foi aceita. Agora, saio de cidado, ou se parlamentar fosse, de parlamentar, e me coloco na posio de julgador. O julgador no tem como aplicar essa norma sobre pesquisas eleitorais. Probe-se fazer comentrio. Mas se o cidado disser que Fulano est na frente. E repetindo, no seu arquivo, porque est sempre na frente dos demais. No est fazendo nenhum comentrio, apenas dizendo algo que absolutamente correto. E isto, evidentemente, vai influenciar. Nesta matria no h meia gravidez. Ou se permite, ou se probe. No momento em que se permitiu a divulgao, automaticamente, qualquer limitao incua, porque a divulgao fala por si s, no precisa qualquer tipo de comentrio. Por essa razo, respeitarei a deciso, mas o Tribunal no ter como aplicar, ser tudo subjetivo. Por fim, reconheo o problema de domiclio eleitoral. O que ns tnhamos proposto, o Dr. Geraldo Ataliba e eu, era um prazo de acordo com o mandato, quatro anos para deputado e oito para senador. Na Comisso do TSE terminou sendo escolhido um prazo geral de quatro anos. Na Comisso da Cmara foi proposto o domiclio eleitoral de dois anos. E, evidentemente, uma lei especfica para a eleio de 1996 no poderia retroagir no prazo porque enfrentaramos os problemas condicionais de direito adquirido e de uma lei no poder ser aplicada com eficcia, pois feriria o artigo quinto da Constituio. Agora, isto no significa que o assunto no devesse ser discutido com maior amplido, em audincias pblicas. Os senhores fazem audincias pblicas para tudo, para exatamente aproveitar e examinar em profundidade. Por exemplo, vim repetidas vezes ao Congresso Nacional para falar sobre matria tributria e sobre sonegao fiscal. Ora, em matria eleitoral, de tal relevncia, que diz respeito cidadania, tenho a impresso, que era uma forma de permitir que o projeto no Tribunal tambm fosse espancado, com direito dos que pudessem ser espancados, defenderem-se.
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E por fim, sobre a clusula de barreira, e a colocao, de que os eleitores vo verificando os partidos de maior densidade, eu fazia uma anlise quando do plebiscito. Ns tnhamos, durante os quase 50 anos do Reinado de D. Pedro II, apenas dois, no mximo trs, partidos. No perodo republicano j so mais de 300 partidos, ao longo de um sculo. O que vale dizer, ns no temos partidos polticos, s legendas. E enquanto essas legendas permitirem, por falta de densidade na base como disse o senador Tvola, a formao de oligarquias, vo se criando outras tantas, acabamos de ter um novo partido esses dias. Ento, ns estamos com a unio de trs partidos que formam hoje a terceira bancada no Congresso. Partido que, se analisarmos as ltimas dcadas, foi sendo alterado, ARENA, PDS, PPR, agora a nova legenda. Por isso, aceito a tese da clusula de barreira. Ou, pelo menos, criar a fidelidade partidria, para que as pessoas tivessem de passar por um chamado perodo de nojo, na linguagem do sculo passado, quando sassem de um partido para entrar no outro. evidente que ns iramos criando partidos de idias, mais do que de pessoas. Infelizmente sem esta clusula ou chegando a ela somente daqui a 25 anos, estou convencido de que vamos continuar com partidos de homens, e no partidos de idias. E ser muito difcil, mantendo esse quadro, criar a cidadania, sairmos da pr-cidadania ou desta cidadania primria. Porque, se ns temos homens mais do que idias, evidente que o cidado vai continuar votando mais nos homens, do que nas idias ou nas formaes partidrias. Pode ser que seja iluso de um cidado, que no tem a menor vocao poltica, mas gosta da reflexo poltica, at porque na minha rea de indagao, o Direito Constitucional, um permanente ponto de reflexo. E se de alguma forma, o Congresso se sentiu ofendido, nunca foi esta a minha inteno. Para ns, os parlamentaristas, os partidos so fundamentais e vemos no Congresso a representao de toda a Nao, enquanto o Executivo representa apenas a sua maioria. E eu, desde os tempos dos bancos acadmicos, sou parlamentarista convicto. E, por esta razo, respeito tanto o Congresso que, pela mesma razo, tambm me sinto na obrigao de espicaar a inteligncia daqueles que so os representantes da nacionalidade, a fim de que consigam conquistar os direitos que tinham no passado e, ao mesmo tempo, criem uma legislao que ns possamos controlar.

Artur da Tvola Ns s teremos rigor na informao sobre as pesquisas, no dia em que, ou os meios de comunicao ou a lei, determinarem que na pesquisa prvia, s seja levada ao pblico a pesquisa sobre votos decididos. Os votos decididos
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se mantm com nveis muito baixos, at cerca de duas ou trs semanas antes do pleito. quando setenta por cento do eleitorado se decide. O que levado ao pblico? O resultado da pesquisa chamada induzida. a pesquisa na qual so mostrados os nomes e os retratos dos candidatos, e se pergunta qual a tendncia da pessoa. Ela tem a tendncia de escolher aquele que conhece mais. O que no quer dizer que escolheu aquele no qual vai votar. Porque a deciso no est feita. Ento, na medida em que levada ao pblico a pesquisa induzida, ela efetivamente se presta a manobras de manipulao. Os institutos fornecem paralelamente induzida, outras pesquisas que sempre se mantm num nvel muito baixo, trs ou quatro, de deciso. Esta a pesquisa que d a medida da realidade. Como, porm, hoje em dia se vive o espetculo da notcia, a notcia como espetculo, mais do que a notcia como informao, o dispara e o despenca tambm fazem parte da notcia. E, portanto, o rigor, a firmeza, a preciso da informao ficam abalados. E s quem faz poltica sabe o que significa, cair dentro de uma campanha a bomba de uma pesquisa como essa. Ela desestimula a militncia, desorganiza a campanha, deprime o prprio candidato.

Maria DAlva Kinzo S gostaria de perguntar para o Dep. Paulo Gouveia, se esse projeto da Lei dos Partidos Polticos no tem validade. Porque nele, no Art. 13 est definido o funcionamento parlamentar, existe a clusula de barreira para se participar da Cmara dos Deputados, com as medidas transitrias, definindo o calendrio de aplicaco. Na verdade, a nica pessoa que poder alterar agora o Presidente da Repblica, pelo veto ou sano esta semana.

Paulo Gouveia Na verdade, professora, eu no disse que no tinha nada. Disse que, o que est sendo chamado de clusula de barreira, na Lei dos Partidos, na verdade uma clusula incipiente, de restrio ao funcionamento parlamentar, em funo de determinados resultados, no afetando o mandato e a representao.

Paulo Pires de Campos Queria fazer duas perguntas ao Prof. Ives Gandra e logo depois, uma especfica ao Sen. Artur da Tvola.
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Na clusula de barreira, nos cinco por cento de representatividade, devem ser somados todos os votos recebidos por todos os candidatos de um partido ou apenas dos eleitos? Como exemplo, cito o PPS que em 1994 elegeu apenas dois, mas teve candidatos em diversos Estados. No caso, somariam apenas os votos dos dois eleitos ou de todos os candidatos do Partido? Com relao fidelidade partidria. Quando um deputado desobedece a deciso tomada pela sua bancada, sem que esta tenha passado pelo diretrio nacional do seu partido e sua desobedincia est fundamentada no programa de seu partido. Quem o infiel?

Ives Gandra da Silva Martins Entendi que seriam de todos os candidatos, tirando os em branco, mas de todos os canditados votados e no s os eleitos. Na verdade, os programas de partido so sempre programas principiolgicos. Quer dizer, na verdade, os princpios gerais de um partido tm o que se chama de uma zona cinzenta para definir o seu real contedo. Agora, se a maioria do partido interpreta de uma determinada maneira, mesmo que essa interpretaco, no campo doutrinrio, possa ser incorreta, evidente que, se tivermos a fidelidade, tem que se aceitar ou sair do partido. Quem deve definir o contedo do partido no algum que diz: Eu tenho razo, e no tenho o diretrio. a maioria que define a interpretao que se d quele contedo principiolgico do partido naquela matria. Acho que a deciso pode ser da bancada, que representa o pensamento do partido.

Paulo Pires de Campos Ao Sen. Artur da Tvola, enquanto presidente do PSDB: O que o PSDB vem fazendo para evitar ser um partido de cpula, ou de mdia, como ele mesmo citou? E se a conveno nacional, que aprovou a coligao PSDBPFL, sem consultar as bases do partido, no uma demonstrao clara de que um partido de cpula?

Artur da Tvola O PSDB est fazendo um esforo excepcional de democratizao de suas decises, a partir dessa necessidade que o partido tem de uma vida prpria brotada de baixo para cima.
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Segundo, o nico rgo que se tem, numa eleio, para a aprovao de uma deciso, a conveno, no h dvida. A conveno rene os delegados do partido e membros do diretrio. Portanto, a conveno o rgo partidrio representativo. No conheo, na histria dos partidos polticos, candidaturas presidenciais que sejam resultado de uma consulta s bases. Exatamente porque os partidos no tm organizao ainda necessria para isso. No nego a utilidade dessa deciso. Apenas, os partidos no esto organizados, e isso gera decises que so ainda decises de cpula. Felizmente, esta foi uma tima deciso.

Glaucio Soares Usam muito os Estados Unidos e outros pases, em comparaes como as que foram feitas aqui. Passei trinta anos l fora e no consegui reconhecer os pases que foram descritos. Esto comparando a realidade brasileira com uma imagem totalmente idealizada de vrios pases, inclusive dos Estados Unidos. O que me preocupa, em particular, a questo da influncia de fatores econmicos nas decises eleitorais. Um por cento dos americanos respondem por 80% das contribuies s campanhas. isso que ns queremos? Um deputado eleito gasta duas vezes e meia mais do que um no eleito. Um senador eleito gasta cinco milhes de dlares contra cerca de dois milhes do no eleito. isso que ns queremos? Tenho receio de que, um abrir ainda mais do leque de possveis contribuies, retirando essas contribuies do imposto de renda, vou acabar pagando pela eleio dos senadores e deputados. preciso entender que democracia processo. Ns tivemos 21 anos de ditadura e dez de democracia. Ento h um aperfeioamento. Onde estava a Alemanha em 1955? Onde estavam os Estados Unidos dez anos depois? Estavam num Estado escravagista. Na Alemanha, 50% da populao em 1955 preferia um regime de partido nico. Vamos dar tempo ao tempo. Nem tudo o que brasileiro ruim.

Artur da Tvola Posso responder, Glaucio. Quero dizer, que eu no gastei. Posso comprovar pelos bnus. E estou plenamente de acordo. E nesse ponto, eu concordo inteiramente com o nosso deputado Joo de Almeida, quando defende que haja um financiamento direto do Estado, proporcional ao tamanho dos partidos, como na Alemanha. No sei se voc estava citando o caso da Alemanha, porque esta ainda a melhor forma de desfigurar a interferncia exagerada do poder econmico no processo.
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Ives Gandra da Silva Martins Na prtica se permite, no caso dos Estados Unidos, um auxlio do Estado, no sentido de permitir essa contribuio. Na verdade, o que se est pretendendo, ter um controle maior. Porque hoje, o controle de receita bruta, sem a dedutibilidade, ns poderemos ter dois tipos de financiamentos: o financiamento tradicional, que aquele financiamento que vem de Caixa 2; e um financiamento oficial, sem dedutibilidade, que no interessa muito. A maneira que ns propusemos, dando uma possibilidade de deduo, e a efetivamente essa deduo seria limitada por empresa, no representaria um nus maior, mas se teria dois tipos de controle. Citei os Estados Unidos, porque l se permite o aspecto de deduo. Citamos a Alemanha, porque a Alemanha permite a colaborao do Estado. Mas na prtica, no d para se adotar rigorosamente o sistema. At porque, nos Estados Unidos por exemplo, o Sr. que morou l e sabe perfeitamente que um candidato Presidncia da Repblica - so mais de duzentos os candidatos Presidncia - para ter o benefcio do Estado, ele tem que ter um percentual mnimo que demonstra, efetivamente, ser um candidato com densidade eleitoral. No estou propondo isso, a minha proposta que todos poderiam ter, dentro de determinado limite.

Antonio Nogueira Para o Sen Artur da Tvola. Qual a soluo que o Sr. tem para acabar com as oligarquias dos partidos? Uma vez que toda a vspera de eleio, os partidos enchem at chegar a eleio. Terminou a eleio, ficam somente os dirigentes do partido em cada diretrio. Qual a soluo que o Sr. tem para isso?

Artur da Tvola Exercitar a democracia interna. A outra soluo no seria minha, seria a da realidade, infelizmente: que a cidadania engendre formas competentes de organizao do partido na base.

Ives Gandra da Silva Martins Eu me permitiria uma resposta. No tenho a menor vocao poltica, mas j fui presidente de partido poltico durante dois anos. A pedido do Sen. Mem de S, fui presidente do Diretrio Metropolitano na cidade de So Paulo do
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Partido Libertador de 1962 a 1964. Quando o Ato Institucional extinguiu os partidos e criou dois conglomerados, deixei da vida partidria. Quando fui presidente, fiz para os candidatos a vereador um vestibular, para saber se estavam afinados com o partido. Ao mesmo tempo, tratei do nvel cultural dos programas eleitorais que comeavam. E o PL passou de dcimo terceiro na eleio anterior para a terceira maior bancada em So Paulo. Por isso sei que espicaar a cidadania e qualificar os candidatos pode ser algo muito bem sucedido.

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Sistemas Partidrios no Brasil e na Alemanha

O Sistema Partidrio Brasileiro em mudana*

Joo Gilberto Lucas Coelho**

1. Consideraes iniciais Em nosso Pas, a reforma eleitoral partidria tem sido presena constante na agenda poltica das ltimas dcadas e integrado sucessivos momentos de mobilizaes sociais ou de mudanas constitucionais e legislativas. de registrar que, apesar de conhecidas fragilidades e das instabilizaes institucionais, que geraram intervenes militares e perodos de governos de exceo, o Brasil tem evolues firmes no campo da democracia e da representao. Somos hoje um dos maiores colgios de eleitores, fruto de uma persistente ampliao do conceito de universalizao do voto, que nos fez estar na linha de frente na reduo da idade mnima para o eleitor e na concesso do direito de voto s mulheres. Alm da superao, neste caso tardiamente em 1985, da excluso dos analfabetos. Temos uma Justia Eleitoral h vrias dcadas. E esta tem sido um mecanismo independente e equilibrado, sempre sujeito a aperfeioamentos, em busca de eleies limpas e garantidas. Conquistamos, em vrios outros aspectos das engenharias eleitorais, que se interpem entre representados e representantes, institutos adequados e interessantes. s vezes idealistas, acreditamos que haja norma legal capaz de abolir o crime ou evitar plenamente a prtica de fraudes. Impossvel isto, necessrio aproximar-se ao mximo, com persistncia, do timo, do justo, do ideal, punindo adequadamente o ilcito. No somos imunes aos fenmenos universais, que desafiam os sistemas representativos, e s emergncias surpreendentes de novos atores sociais e polticos, das organizaes no governamentais ao poder da mdia. E embasamo-nos em contempornea Constituio, que desenha uma democracia participativa que haver de ir sendo afirmada atravs de cidadania atuante individual e coletivamente.
* Sesso presidida pelo Deputado Andr Franco Montoro, Presidente da Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados. ** Ex-vice-Governador do Rio Grande do Sul.

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Muitos intelectuais facilmente tratam instituies e movimentos polticos, inclusive os partidos, como causas e no conseqncias de uma sociedade concreta e objetiva. Esse desvio de enfoque produz conduta desastrosa, de querer modificar a sociedade apenas atravs de leis, regulamentos e medidas governamentais ou de cobrar que tenhamos instituies imunes a desvios objetivamente encontrados no tecido social. Fao observaes sobre o sistema partidrio, com nimo desvinculado dessas tendncias. Ou do pessimismo que graa no pensamento erudito brasileiro, o qual tem razes no complexo de colonizado e, s vezes, se apresenta travestido de revolucionrio, porque contestador. Os partidos polticos so movimentos sociais, como tantas outras formas de organizao autnoma da cidadania, para atingir determinados objetivos. So, fundamentalmente, agentes sociais e no instituies de Estado. Todavia, exercem ao objetiva na formao da vontade estatal e no processo decisrio nacional. E da merecerem, em tantos pases, uma ateno maior da ordem jurdica e algumas regulamentaes, que no devem ferir os princpios bsicos da livre organizao dos cidados. Olhar rpido sobre os partidos brasileiros, do Imprio e da Repblica, levanos a concluir que no conseguimos ter organizaes partidrias slidas, resistentes s mudanas institucionais, com capacidade de sobrevivncia nos perodos restritivos. Este problema de base social e assim deve ser estudado. Igualmente, deve-se considerar a ao externa, sucessivas intervenes institucionais ou legais, que desmontaram partidos antes do tempo de maturao e consolidao. Os partidos do Imprio no sobreviveram Proclamao da Repblica. O Estado Novo silenciou a atividade partidria. O Movimento de 1964 extinguiu autoritariamente os partidos existentes poca. E at o retorno normalidade partiu da extino, via lei, dos dois movimentos polticos do perodo do bipartidarismo. Enfim, a fragilidade da base social e a excessiva e peridica interveno sobre o quadro partidrio, somam-se para a realidade objetiva do Brasil no apresentar, ao contrio at mesmo de alguns pases vizinhos na Amrica Latina, partidos portadores de uma enorme herana histrica e poltica e de uma fidelidade, quase tradicional, de segmentos da populao, os quais disputam espaos com foras emergentes. Entre ns, persiste debate sobre o quadro partidrio, que tem originado movimentos de sstole e distole nas regras legais. Ora prevalece o princpio da livre organizao, e o quadro torna-se algo difuso e multifacetado. Ora acontece o mpeto de fazer regras restritivas, que possam prever um nmero mximo de legendas a ser atingido e estas no comportam adequadamente as tendncias da populao. Razes considerveis existem para os dois pensamentos, mas devemos levar em conta que o maior ou menor nmero de partidos depende, basicamente, do
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grau de coeso de uma sociedade. E que h uma certa tendncia atual de novos movimentos, mesmo em pases de partidos consolidados. Nem sempre fomos felizes na necessidade de tratar diferentemente as questes da liberdade de organizao e do mnimo que se deve exigir para a capacidade eleitoral dos partidos.

2. Sistema partidrio nos ltimos 50 anos A redemocratizao de 1945, aps o Estado Novo, deu ao Pas uma movimentada experincia institucional at 1964. Nessa fase, reafirmou-se o sistema proporcional para as eleies de deputados e vereadores, fortaleceu-se a Justia Eleitoral e aconteceram alguns aprimoramentos, como a introduo da cdula nica oficial para o ato de votar. Quadro partidrio plural, foram ao longo do perodo uns 14 partidos, sendo que o Partido Comunista do Brasil teve o seu registro cassado em deciso judicial. Muitas alianas diferenciadas e contraditrias, surge um grande partido moderado de centro, o PSD, com contraponto do discurso forte da UDN e a asceno do PTB com suas bases mais urbanas e sua poltica populista. Vrias siglas tinham bancadas razoveis no Congresso, e alguma fora em regies determinadas. Atuaram, PDC, PSP, PSB, PRP, PTN, PST, PRT, PR, PL, MTR. As crticas ao quadro partidrio eram muitas, principalmente sobre a vida somente eleitoral de alguns partidos, as composies to heterogneas, a pouca coeso interna e as dificuldades para maiorias estveis. O Movimento de maro de 1964 fez uma interveno militar na poltica e nas instituies. Em junho de 1965 foram promulgados novo Cdigo Eleitoral (Lei 4.737) e uma Lei Orgnica dos Partidos Polticos (Lei 4.740). Pela primeira vez, tratava-se uma legislao como lei orgnica, ou seja, institucionalizava-se o pensamento de organizar os partidos atravs de regra legal. Essa lei e a que a sucedeu em 1971 (Lei 5.682), inspiraram-se em alguns pontos da doutrina da poca, tratando de questes como a vida permanente dos partidos, democracia interna, fundo partidrio e outros aspectos positivos, junto com regras restritivas ou intervencionistas. Uma tentativa de, atravs da lei, modificar prticas do comportamento social dos partidos. J pela lei de 1965, a tendncia do quadro partidrio seria a de reagrupar-se e as siglas menores no sobreviveriam. No entanto, logo a seguir, o Ato Institucional n 2, extingue os partidos e as normas impostas, por ele e pelos atos complementares de regulamentao, permitiriam, matematicamente, a existncia de apenas duas agremiaes partidrias. Estas foram: a Aliana Renovadora Nacional - ARENA, arco de foras de apoio ao governo e ao regime, e o Movimento Democrtico Brasileiro - MDB, frente oposicionista. No se chamaram partidos, consistiam em agrupamentos muito amplos com subgru115

pos internos, mas eram as organizaes habilitadas a disputar eleies e compuseram o bipartidarismo vigente at 1979. Duras regras de fidelidade partidria, vrias alteraes na legislao eleitoral e outras tantas disposies constitucionais ou emanadas da fora revolucionria, compuseram um quadro de hegemonia e restrio livre manifestao da vontade popular. Em 1978, estava em andamento o projeto distensionista de abertura lenta e gradual, aps o resultado adverso ao regime nas eleies parlamentares anteriores. Uma emenda Constituio, a de n 11, de outubro de 1978, retoma a idia de uma pluralidade moderada e controlada do quadro partidrio. Extinguem-se as organizaes do bipartidarismo, impe-se a palavra Partido na designao de cada agremiao e so ainda elevadas as exigncias para a organizaco de um partido, de tal sorte que no seriam muitos os habilitados. Surgem ento, o Partido Democrtico Social - PDS, sucedneo da ARENA; o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro - PMDB, sucedneo do MDB; o Partido Popular PP, logo adiante integrado ao PMDB, para reagir edio de regras casusticas para o pleito de 1982; o Partido Trabalhista Brasileiro - PTB; o Partido Democrtico Trabalhista - PDT; e o Partido do Trabalhadores - PT. A oposio ao regime parecia corresponder s intenes governamentais, pois se dividia muito mais rapidamente do que o arco de foras da situao. Este, vai se romper mais significativamente s vsperas da seguinte sucesso presidencial, quando comea a se formar o Partido da Frente Liberal, o PFL. um perodo de reconquistas democrticas limitadas: anistia, eleies diretas para governadores, garantias congressuais e algumas outras. A irrupo da dissidncia da sociedade civil em relao ao regime de exceo tem seu momento alto nas manifestaes por eleies presidenciais com voto popular, ainda no alcanadas na ocasio. A eleio de Tancredo Neves e de Jos Sarney, pelo Colgio Eleitoral, torna a transio para a normalidade democrtica, um caminho irreversvel. E deveriam ser eliminadas as barreiras autoritrias para a convocao de uma Assemblia Nacional Constituinte. Em 1985, por iniciativa dos Presidentes do Senado Federal e da Cmara do Deputados, organizada uma Comisso Suprapartidria, para tratar das urgentes reformas eleitoral e partidria. Deputado Federal poca, coube-me a funo de relator-geral, uma espcie de mediador poltico e tcnico a servio do consenso possvel entre os partidos. O presidente Tancredo Neves agonizava e a Comisso trabalhava rapidamente: de fevereiro a maio foi possvel elaborar e tramitar toda a parte constitucional. Em 15 de maio de 1985 foi promulgada a Emenda n 25 Constituio ento vigente. Por essa emenda, as eleies tornaram-se diretas em todos os nveis, terminou a figura de municpios privados da eleio de prefeito, o Distrito Federal ganhou uma representao eleita no Congresso, a rgida fidelidade partidria anterior foi abolida, os analfabetos passaram a ter direito de voto, os partidos ideolgicos banidos
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legalizaram-se e a liberdade de organizao partidria foi proclamada. Entretanto, a parte legal complementar nunca chegou a ser votada, ficando o Pas carente de novo Cdigo Eleitoral e de uma Lei dos Partidos Polticos, que no mais deveria ser orgnica. Apenas foram produzidas legislaes parciais, inclusive o recadastramento geral dos eleitores e a possibilidade de informatizao da Justia Eleitoral. Continuou a prtica de uma lei para cada eleio, necessria pela ausncia de novo Cdigo completo que possa reger todos os diferentes pleitos. A legislao partidria foi alterada somente em determinados pontos e parte dela tornou-se absoleta diante da mudana condicional. As comportas estavam abertas e as guas corriam livremente, com aquele mpeto inicial at que encontrassem cursos normais. Logo tivemos 30 partidos. Em alguns momentos 40, nmero que agora vem se reduzindo. No chegam a 20 os partidos com capacidade para eleger, pelo menos um deputado federal. Mas um nmero ainda elevado. O Congresso e demais legislativos tm dificuldades para regular a sua vida interna, compondo maioria e minoria ou compreendendo blocos parlamentares significativos. O grande nmero de lideranas obstrutor da vida legislativa e serve para criar reaes na opinio pblica contra a liberdade e a pluralidade partidrias. As coligaes, mais uma vez, so dissonantes nas esferas federal, estadual e municipal, gerando situaes concretas difceis. O excessivo nmero de canditados nas eleies proporcionais - o que, por doutrina, interessante, pois aumenta a liberdade de escolha do eleitor - tem causado efeito negativo nos pleitos parlamentares com parcial pregao de idias e menor conhecimento do eleitor a respeito dos candidatos. A Constituio de 1988 consagrou, basicamente, os princpios alcanados antes da eleio do seu corpo constituinte, aprimorando-as. O Art. 17 trata dos partidos polticos. Declara a liberdade de criao, fuso, incorporao e extino de partidos, resguardando a soberania nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo e os direitos fundamentais. Preceitua que os partidos devem ter carter nacional e prestar contas Justia Eleitoral. Probe subordinao ou recebimento de recursos financeiros de entidades e governos estrangeiros. Atribui lei regular o funcionamento parlamentar dos partidos. A Constituio assegura autonomia aos partidos para definir estrutura interna, organizao e funcionamento, o que era antes detalhadamente regulado em lei. Atribui aos estatutos partidrios as normas sobre fidelidade e disciplina partidrias, criando uma dificuldade jurdica para a perda de mandato por infidelidade, j que somente a Constituio, e no um estatuto de partido, pode impor reduo fundamental ao mandato popular. Pelo sistema atual, o partido uma entidade civil, que se registra como qualquer outra no primeiro momento, e somente ento se apresenta diante do Tribunal Superior Eleitoral. Ou seja, a Constituio reconhece o partido como uma
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associao livre de cidados, entidade de direito civil, mas tambm com registro especial e pblico diante do TSE, convivendo as duas dimenses de associao livre e civil e entidade capaz de atuar sob a vontade do Estado e para a qual so exigidos determinados requisitos. A Constituio ainda garante o direito de antena, acesso dos partidos ao rdio e televiso, e prev o Fundo Partidrio. Veda a utilizao de organizao paramilitar pelos partidos polticos. Em outras matrias eleitorais, a Constituio reduziu a idade mnima para votar aos 16 anos. Deu autonomia poltica ao Distrito Federal. Cuidou de ampliar regras sobre elegibilidade, visando proteger a moralidade dos pleitos e das administraes pblicas. Manteve os diferentes sistemas eleitorais convivendo no Pas: majoritrio qualificado, de maioria absoluta ou dois turnos, para Presidente de Repblica, Governador de Estado ou do DF, e Prefeito de municpios com mais de duzentos mil eleitores; majoritrio simples para Senador e para Prefeito dos municpios com at duzentos mil eleitores; proporcional para Deputado Federal, Deputado Estadual e Vereador. Na delicada questo da composio da Cmara dos Deputados, apenas elevou para setenta o mximo de deputados por Estado, mantendo o mnimo em oito. Esta distribuio favorvel s unidades menos populosas e desfavorvel s populacionalmente mais densas.

3. Contribuies para a discusso atual A Constituio de 1988, notvel na sua parte fundamental, contempornea em tantos temas, mas muito ampla, e envolvendo disposies de organizaes sistmicas e at de polticas governamentais, previu sua reviso. Esta resultou em impasses e limitou-se a poucas alteraes pontuais. A est a origem do atual mpeto reformador, que se caracteriza pela tramitao no Congresso Nacional de uma srie de emendas individualizadas sobre diferentes assuntos e envolvendo, na agenda de discusses, ordem econmica, parte tributria e administrativa, previdncia social e at alteraes partidrias e eleitorais. No sei se o Congresso admitir mudanas constitucionais no campo poltico. Ou se apenas enfrentar a ampla regulamentao legal, necessria, como j o fez, atravs da votao de uma nova Lei dos Partidos Polticos. Como h um debate nacional a respeito, surgem as mais variadas temticas. Alguns querem at mesmo alterar o atual calendrio de eleies, que foi adequadamente estabilizado: pleitos de dois em dois anos, alternando eleies municipais e gerais. Falam em coincidncia geral de mandatos, o que foi uma experincia negativa e que o Congresso reformulou rapidamente em 1982. Discute-se a possibilidade de reeleio para cargos executivos, embora se exija afastamento de qualquer cargo pblico, mesmo de funcionrio, para concorrer a uma eleio, com rgida legislao de inelegibilidades, em face dos temores
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de uso da mquina e comportamentos antiticos no processo eleitoral. O Brasil estar preparado para ver um governador ou um presidente, com proteo oficial necessria e uso dos mecanismos normais do cargo, participando de uma campanha como candidato? Discute-se novamente o sistema eleitoral, e esta uma temtica que merece a maior participao e busca de todo o conhecimento possvel, pois fundamental. A experincia alem deve ser considerada, e este Seminrio deu-nos mais uma oportunidade de sobre ela refletir. Nesse quadro de cogitaes sobre reformas, h quem pretenda restringir, de forma drstica, o quadro partidrio, calculando um nmero supostamente ideal de partidos, o que no encontra consenso, como j se verificou na recente votao da matria legislativa. Passando ao largo de mudanas constitucionais e preservando o fundamental da liberdade partidria, regras podem ser feitas, atravs de lei, para corrigir distores ou limitar a possibilidade de prticas como as da legenda de aluguel. Completo esta participao, levantando algumas opinies sobre as dicusses que se realizam no Pas: Liberdade de organizao partidria. A sociedade civil brasileira necessita amadurecer praticando a democracia. O excessivo intervencionismo estatal, constrangeu o desenvolvimento da cidadania. A livre organizao partidria fundamental e deve ser mantida como um dos grandes princpios da democracia brasileira, vinculado ao direito associao. Ela no se confunde com os requisitos legais para um partido eleger. At, j os temos. O quociente eleitoral, exigido no nosso sistema proporcional, uma barreira elevada, aplicada em cada circunscrio e eleio. O partido ou coligao s elege, se conseguir votos iguais ou superiores ao resultado da diviso de todos os votos vlidos pelo nmero de cadeiras a preencher. Por exemplo, numa Cmara de Vereadores de nove membros, um partido ou coligao necessita hoje ter mais de dez por cento dos votos vlidos para eleger um vereador. Considero a proposta de uma barreira geral de cinco por cento dos votos nacionais, conjugados com percentual em certo nmero de Estados, norma excessivamente restritiva sobre o quadro partidrio. Correramos o risco de retornar a poucos grandes frentes, criticados por no representarem adequadamente o arco ideolgico e cultural da sociedade e por carecerem de harmonia e coeso internas, como no bipartidarismo forado do passado. Por que no reconhecer que a sociedade brasileira plural e muito dividida, no s no campo partidrio? E que isto deve se expressar nos partidos, para que no venha a cair em outros tipos de movimentos de alto teor desagregador. Ou seja, que as correntes significativas do Pas no podem ser conformadas a somente quatro ou cinco hipotticos partidos. Todavia, alguma barreira menor, ou outra forma de aferir a representatividade, dever existir para reduzir a participao eleitoral de legendas fantasmas, de aluguel ou eventuais. Algumas vinculaes ao desempenho eleito119

ral se impem. A cultura democrtica inclui o respeito vontade majoritria, que se expressa no resultado em pleito. Fidelidade partidria. necessrio diferenciar a mudana de sigla partidria no exerccio do mandato, da questo dos votos de parlamentares em matria legislativa. No primeiro caso, havendo uma certa estabilizao no quadro partidrio, construtivo cobrar-se que o eleito cumpra o mandato pelo partido que o elegeu. No racional, ao mesmo tempo, propor uma reformulao partidria em conseqncia de alteraes legais e cobrar vnculo do eleito, pois isso criaria uma situao de conflito. J no que se refere aos votos de parlamentares nas decises legislativas, sou contrrio imposio da fidelidade partidria, que tantos abusos ocasionou no passado autoritrio deste Pas e em outros levou-os a declarar explicitamente em suas constituies a liberdade de conscincia e voto de legislador. Algum j pensou o que votar uma matria tributria, com questo fechada e fidelidade cobrada pelos partidos? Pobres contribuintes! Comportamento parlamentar em desacordo com a orientao partidria justifica medidas punitivas e desautorizativas pelo partido, proibio de concorrer por aquele partido na prxima eleio, jamais perda do mandato popular. Caso contrrio, estaramos elegendo marionetes e no parlamentares e seria dispensvel os votos destes, bastando o partido informar a posio em cada assunto a resolver. Financiamento dos partidos e das eleies. Trata-se de tema que provoca polmica e recentes modificaes em vrios pases. No Brasil, temos alcanado evolues. No entanto, ainda existem problemas. No h um sistema permanente de constituio de recursos para os partidos altura das necessidades. Hoje mais fcil legalmente receber algumas poucas e elevadas contribuies, do que financiar a atividade partidria ou eleitoral, atravs de mecanismos democrticos e pulverizados. Tem sido aceito, pela maioria, um financiamento misto, pblico e privado, muito mais privado do que estatal. No se parte da constatao efetiva do volume de gastos necessrios a uma campanha para a adequada previso de como chegar l por meios lcitos. O uso do rdio e da televiso, gratuito quanto ao direito de antena, a parte mais cara da campanha, pela montagem e produo dos programas, ferindo o que foi a doutrina - aceita nos anos 60 - de proporcionar, por este meio, igualdade de oportunidades a pobres e ricos em matria de campanha e pregao. farisasmo pensar que um candidato presidencial ser competitivo, no Brasil, sem o uso de meios caros e eficientes de transportes, avies fretados por exemplo, e no se cuida adequadamente de prever como financiar tal volume de recursos. Provavelmente, ainda seja difcil fazer uma campanha majoritria neste pas, para governador de um Estado ou para a presidncia, sem a utilizaco de caixa dois, e isto grave. Tenho me rebelado contra os dispositivos legais que prevem um tempo curto para a arrecadao de fundos de campanha: eles induzem concentrao em poucas e elevadas contruibuies. As normas cui120

dam de proibir. Precisamos tambm de regras para viabilizar. Penso que se deveria fortalecer o financiamento pblico e existir fonte precisa de recursos, o que complicado pela crise fiscal do setor estatal. Quanto s outras contribuies, necessitamos desburocratizar e facilitar arrecadaes permanentes atravs de uma srie de atividades abertas e populares, desde o sistema contributivo dos militantes, passando por alguns tipos de atividades (venda de materiais partidrios, leiles, sorteios) e evitando a dependncia de todos os partidos das altas doaes de ltima hora para salvar uma campanha. Os dispositivos de controle e fiscalizao pela Justia Eleitoral, Ministrio Pblico, outros partidos e os eleitores, vm sendo aperfeioados, e temos de ir adiante, sem retrocessos como foi recentemente intentado. A nova Lei dos Partidos Polticos. O texto aprovado pelo Congresso Nacional, em suas linhas gerais, finalmente introduz na lei os princpios constitucionais. No que se refere organizao interna, a norma limita-se a garantir aspectos bsicos, encerrando trinta anos de rgida interveno legal sobre a vida das entidades partidrias. De imediato, causar um perodo de incertezas, at que os partidos e a prpria Justia Eleitoral construam novas cultura e prtica. Define-se o partido como pessoa jurdica de direito privado, uma associao de cidados como as demais. Exige-se, em segunda etapa, para a habilitao ao processo eleitoral, o registro no TSE cumprindo requisitos fixados na lei. Adiante, o projeto aprovado ainda prev clusula de mnimo de votos para o partido ter funcionamento parlamentar, tpico que foi alvo de divergncias e poder suscitar questes judiciais. A proposta aprovada avana na questo dos recursos para o Fundo Partidrio e permissiva para que surjam, no futuro, novas indicaes de fontes legais para este financiamento pblico. Quanto ao financiamento privado, inclui as contribuies de pessoas jurdicas, o que j havia sido assimilado pela legislao especfica das campanhas eleitorais, com regras e limites. Tenho refletido que a vedao a todas as associaes de classe, de contribuir para partido ou processo eleitoral, excessiva e deveria ser condicionada a uma expressa autorizao de seus associados, cria-se discriminao a favor dos agentes do capital - a empresa pode contribuir e uma associao dos seus funcionrios no tem essa permisso. A parte dos sindicatos mais complexa pela existncia de descontos obrigatrios, como o imposto sindical. No so regulados meios mais amplos e disseminados de coleta de recursos, talvez , no sendo explcitamente proibdo, permitido. O controle das contas partidrias continua sendo rigidamente previsto atravs da Justia Eleitoral. Persegue-se o ideal doutrinrio de partidos de vida permanente e base social, sendo muitos os dispositivos, a respeito, no texto da futura lei: regras bsicas de organizao; direito de antena mais adequado s caractersticas
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atuais; possibilidade do partido instituir fundao de direito privado, o que foi um passo importante de algumas organizaes partidrias, desde a dcada de 1970, inspirado no bem sucedido exemplo alemo. Mais uma vez, no alimentemos iluses inconseqentes: a proposta aprovada , no geral, interessante e pode induzir e ajudar, mas no conseguir produzir - como futura norma - efeitos que dependem de fatores sociais e culturais, posturas concretas da cidadania e hbitos da sociedade. Nossa lusitana tradio de solucionar por lei as disfunes sociais e culturais, conduz seguidamente a expectativas exacerbadas a respeito dos resultados de uma norma legal sobre o tecido humano da nacionalidade.

Partidos na Repblica Federal da Alemanha: desenvolvimento e perspectivas

Manfred Unglaub*

Nas minhas consideraes sobre o sistema de partidos polticos na Repblica Federal da Alemanha referir-me-ei primeiro e rapidamente a sua evoluo histrica. A seguir, tratarei do estatuto constitucional dos partidos, de sua definio, estatuto jurdico e estrutura interna. Enfim, por constatar o particular interesse por este aspecto, apresentarei em detalhes o financiamento dos partidos. Como em todos os Estados que no adotaram, desde cedo, um sistema bipartidrio puro ou aproximado em conseqncia de sistema eleitoral de maioria relativa ou outras circunstncias, na Alemanha tambm se desenvolveu, no sculo XIX, um sistema multipartidrio. J na Assemblia Nacional de Frankfurt se manifestaram quatro grandes tendncias partidrias: Liberais, Conservadores, Democratas e - inicialmente apenas em assuntos ligados igreja e educao - Catlicos. Para voltar aos debates desta manh: desde o incio se tratavam de agrupamentos baseados em ideologias e no pessoas. Na poca imperial encontramos novamente estas tendncias. Porm, os socialistas trabalhistas substituram os democratas burgueses radicais e os liberais e conservadores se cindiram em dois partidos, um de cada uma destas tendncias. Ao lado de numerosos pequenos partidos - havia at dez - sempre estavam representados seis partidos maiores no Reichstag: Conservadores Alemes, Partido do Reich, Nacional-liberais, Progressistas, Centro e Socialdemocratas. Nos ltimos anos antes de 1933 ocorreu entretanto concentrao incomum de partidos extremistas com peso acentuado. A reconstruo, depois de 1945, foi marcada pelo sistema de licena imposto pelas potncias ocupantes, com poucos partidos. A tendncia geral era
* Presidente da Autoridade Eleitoral da Rennia-Palatinado, RFA.

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a reorganizao dos antigos partidos, em particular de esquerda (SPD, KPD). A novidade mais relevante era a fuso do catolicismo poltico com os conservadores e, em parte, grupos liberais burgueses da populao protestante, para constituir a Unio Crist Democrtica e sua variante na Baviera, a Unio Crist Social. A partir de 1953, o desenvolvimento particularmente bem sucedido da CDU/CSU reduziu insignificncia o Partido do Centro e o Partido Bavars, de forte cunho regionalista. Ao mesmo tempo levou, no decorrer dos anos, ao fim, para todos os efeitos prticos, dos partidos religiosos na Alemanha. Outra fuso ocorreu no campo dos liberais, no qual a Direita Liberal (DVP) se uniu Esquerda Liberal (DDP) para formar o Partido Democrtico Liberal (FDP) sem, porm, aumentar sua importncia alm da existente nos tempos da Repblica de Weimar. A partir da proibio, em 1956, do KPD que, depois de breve transio, voltara a um desenvolvimento de partido comunista tpico, o partido socialista SPD ficou, por muito tempo, o nico representante da esquerda. Outros partidos de esquerda no conseguiram xito no Parlamento. At o presente momento, a maior instabilidade reina na direita, onde pequenos partidos extremistas concorrem entre si e passaram insignificncia em termos de composio dos parlamentos. Depois da abolio da licena obrigatria das potncias ocupantes aumentou o nmero de partidos. Entretanto, todos os novos partidos, exceto os Verdes, permaneceram totalmente insignificantes. Atualmente se acham representados no parlamento CDU/CSU, SPD, FDP, os Verdes bem como o PDS, partido oriundo do Partido Socialista nico da antiga RDA. No nvel federal, o PDS no alcanou o limite de cinco por cento dos votos, mas conquistou mandatos diretos em trs distritos eleitorais da antiga RDA e, portanto, participou da distribuio de mandatos. So muitos os motivos da formao do novo ambiente partidrio, substancialmente simplificado, na Alemanha. Como ocorre freqentemente, o acaso e situaes fortuitas tiveram papel relevante. Em particular, a formao da CDU/CSU como estrutura organizacional que abrange catlicos e protestantes e coliga uma variedade de foras burguesas. Sem a capacidade de integrao dos partidos da Unio e uma longa poltica bem sucedida sob a orientao de personalidades de escol, a comear por Adenauer, o atual sistema de partidos seria provavelmente diferente. Entretanto, o abandono de velhos dogmas pelo SPD e sua tendncia de converter-se num moderno partido popular tambm contriburam a este resultado. Outros motivos da concentrao dos partidos polticos alemes residem no progresso econmico, alto padro de vida e situao social bastante equilibrada, no obstante algumas distores. pocas sem crises e de desenvolvimento satisfatrio no encorajam a formao de novos partidos ou modificaes do sistema partidrio existente.
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O estatuto constitucional e as atribuies dos partidos polticos na Repblica Federal da Alemanha so regidos pelo Art. 21 da Lei Fundamental e o disposto na Lei dos Partidos Polticos, bem como na legislao e regulamentao eleitoral federal e estadual. Nos termos do Art. 20 da Lei Fundamental a Repblica Federal da Alemanha uma democracia: Todo poder do Estado emana do povo. exercido pelo povo por meio de eleies e votaes e atravs de rgos especficos do Legislativo, Executivo e Judicirio. Assim sendo, toda vontade do Estado formada diretamente pelo povo ou emana, por estgios, da vontade do povo. O Art. 21, que propositadamente segue diretamente o Art. 20, se refere a este processo. O Art. 21, Al. 1 da Lei Fundamental reza: Os partidos cooperam na formao da vontade poltica do povo. Segundo a jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal, constituem elos de ligao entre o cidado e os orgos do Estado e preenchem papel de intermedirio; no so integrantes da organizao estatal. Continua o Art. 21, Al. 1: Sua organizao interna ser conforme a princpios democrticos. Prestaro contas publicamente sobre a origem de seus recursos. A Lei Fundamental autoriza a livre fundao de partidos polticos. O preceito tem interpretao lata e tambm abrange a atividade dos partidos. Resulta no princpio da liberdade externa dos partidos. A definio de partido no consta no Art. 21, mas se encontra na Lei dos Partidos Polticos, como segue: Partidos so associaes de cidados, que influenciam, a ttulo permanente ou por perodo prolongado, a formao da vontade poltica em nvel federal ou estadual, e pretendem tomar parte da representao do povo na Cmara Federal Alem ou numa Assemblia Legislativa Estadual se, considerando em conjunto sua situao efetiva, em particular no que tange a extenso e solidez de sua organizao, nmero de filiados e ao junto ao pblico, oferecem garantia suficiente da seriedade de seus propsitos. So, portanto, caractersticas desta definio:- a associao de cidados; - a finalidade de influncia poltica permanente ou por perodo prolongado; - por meio de participao em eleies para a Cmara Federal Alem ou Assemblias Legislativas Estaduais (uma organizao perde o estatuto jurdico de partido quando no se apresentar em eleies durante seis anos ); - a garantia de seriedade de propsitos, por extenso e solidez da organizao, nmero de filiados e ao junto ao pblico. O duplo estatuto jurdico dos partidos conseqncia de seu papel de intermedirios, ao qual j nos referimos:

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1. Na sua funo de porta-voz poltico do povo os partidos so associaes de direito privado. Aplicam-se as disposies pertinentes do Cdigo Civil, a menos que incidam disposies especiais da Lei dos Partidos Polticos. Os estatutos do partido so fonte de direito da maior importncia prtica. So estatutos no sentido do direito civil. 2. Ao lado de seu estatuto de direito privado, os partidos polticos tambm possuem estatuto de direito pblico, baseado no Art. 21 e na Lei dos Partidos Polticos. O motivo reside no fato dos partidos visarem uma formao poltica preliminar da vontade do povo, bem como o exerccio do poder no Estado. Nesta rea, os partidos preenchem funes pblicas com estatuto jurdico parecido com o de rgos do Estado. Desta situao resulta uma conseqncia processual: quando os partidos lutam por direitos oriundos de seu estatuto constitucional especial cabe-lhes, segundo jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal, o processo aplicvel a rgos. Nos termos do Art. 21, Al. 2, so inconstitucionais partidos cujos objetivos, ou o comportamento de seus filiados, visam prejudicar ou eliminar a ordem fundamental, liberal e democrtica ou colocar em risco a existncia da Repblica Federal da Alemanha. Conforme j mencionado, a deciso a respeito cabe ao Tribunal Constitucional Federal. Nos termos da Lei do Tribunal Constitucional Federal, o julgamento de inconstitucionalidade pode ser requerido, a seu juzo, pelo governo, a Cmara Federal e o Conselho Federal. Considerando que nos termos do Art. 21, Al. 2, frase 2 um partido somente pode ser proibido em consequncia de processo formal perante o Tribunal Constitucional Federal, partidos no proibidos so considerados constitucionais e lcitos. Esta regulamentao da proibio de partidos representa maior proteo e garantia de permanncia, chamada de privilgio de partido. vedada a ao administrativa contra a existncia de um partido poltico. A organizao interna do partido e suas relaes com os filiados sero condizentes com princpios democrticos (Art. 21, Al. 1, frase 3). A todos os filiados ser garantida livre participao ao processo decisrio poltico. Uma srie de disposies da Lei dos Partidos Polticos garante este direito. A excluso do partido lcita, se o filiado infringir, propositadamente, os estatutos ou infringir substancialmente princpios ou ordem do partido, causando grave dano ao mesmo. Todo partido tem direito a tratamento igual na concesso de prestaes pblicas, em particular ao acesso igual a instalaes pblicas. O direito decorre do Par. 5 da Lei dos Partidos Polticos, sob as seguintes condies: - o direito ser reivindicado por um partido no sentido da Lei dos Partidos Polticos; - a reivindicao pode ser impugnada por entidade do poder pblico, que habitualmente colocou instalaes disposio dos partidos e concede outras
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prestaes pblicas; - o direito somente existe na medida na qual no contrariar a finalidade da instalao. Entretanto, limitaes desta finalidade precisam ser objetivas. vedada a excluso de determinados partidos. A conseqncia jurdica um direito concesso ou acesso. Pode haver diferenciao segundo o tamanho e a importncia dos partidos, prevalecendo o princpio da igualdade diferenciada de oportunidades. Um caso particular importante o direito difuso de spots de propaganda pelas emissoras de rdio. Ressalvado um dispositivo especial, o direito baseado no Par. 5 da Lei dos Partidos Polticos. As emissoras de rdio podem recusar a difuso em caso de manifesta infrao da legislao penal geral, porm no por motivo de pretensa inconstitucionalidade do partido. A escolha e a apresentao dos candidatos em eleies ficam sujeitas s disposies pertinentes das Constituies Federal e dos Estados, das constituies municipais, bem como de diversas leis e regulamentos eleitorais para as eleies Cmara Federal Alem, Parlamento Europeu, s diversas Assemblias Legislativas dos Estados e cmaras de cidades e distritos. Seguindo a tradio alem, a legislao eleitoral dos Estados bastante diversa, especialmente na rea municipal. Entretanto, as estruturas so similares em seus aspectos essenciais, em conseqncia do princpio de homogeneidade. Como a Lei Fundamental tambm obriga os Estados, o direito constitucional de cada Estado oriundo da Lei Fundamental e da constituio estadual. Na configurao de seu direito constitucional, cada Estado precisa observar os princpios do Art. 28, Al. 1, nos termos do qual a ordem constitucional dos Estados precisa ser condizente com os princpios do Estado de Direito republicano, democrtico e social no sentido da Lei Fundamental. Nos Estados, distritos e municpios o povo precisa ter uma representao oriunda de eleies gerais, diretas, livres, iguais e secretas. Todas as leis eleitorais dispem em carter obrigatrio que determinadas matrias, no visadas pelas leis eleitorais estaduais, precisam ser regulamentadas nos estatutos escritos dos partidos. Neste sentido, todos os estatutos de partidos contm disposies gerais sobre a apresentao dos candidatos nas eleies pblicas. A Lei Eleitoral Federal contm disposies fundamentais para a apresentao de candidatos, no seu Par. 21 para candidatos distritais e no Par. 27 para listas estaduais. A Lei Eleitoral determina a eleio dos candidatos pelos filiados do partido com direito a voto numa assemblia de filiados ou representantes, por voto secreto. Pretende assim garantir a apresentao de candidatos segundo princpios democrticos, pois o direito de propor candidatos parte integrante do direito eleitoral. A eleio dos candidatos pode ser realizada numa assemblia de filiados do partido com direito a voto. Em lugar de uma assemblia de filiados, uma assemblia de seus representantes tambm pode eleger os candidatos. A assemblia de representantes pode ter carter geral ou especial. A geral com127

pe-se de delegados eleitos por voto secreto entre os participantes de uma assemblia de filiados do distrito eleitoral ou Estado, segundo os estatutos do partido, com o mandato de apresentar candidatos. Uma assemblia especial de representantes composta de delegados eleitos por voto secreto entre os participantes de assemblias de filiados do distrito eleitoral ou Estado, com mandato de apresentar candidatos prxima eleio Cmara Federal. A assemblia destinada apresentao de candidatos para os distritos eleitorais ou listas estaduais da eleio Cmara Federal no pode ser realizada antes de decorridos 32 meses, a contar do incio da legislatura da Cmara Federal. As assemblias para eleio de representantes, aos quais se delega o mandato de apresentao de candidatos, podem ser realizadas ao mais tardar 23 meses a contar do incio da legislatura da Cmara Federal. Numa assemblia de filiados ou representantes, somente tm direito a voto os filiados do partido que preencheram as condies do exerccio do voto no momento da realizao da assemblia. Para a apresentao de candidaturas distritais somente tm direito a voto os filiados do partido residentes no respectivo distrito eleitoral; para a apresentao de uma lista estadual, os filiados do partido residentes no Estado para o qual se estabelece a lista estadual. A eleio dos candidatos distritais e dos lista estadual bem como a determinao de sua seqncia efetuada por voto secreto. Em caso de impugnao por presentes assemblia, depois de realizada a eleio ou de turnos da mesma, a assemblia deliberar sobre a impugnao. A assemblia nomeia dois participantes aos quais cabe declarar, sob juramento, que a eleio dos candidatos foi realizada por voto secreto. A ata da assemblia bem como a declarao sob juramento servem de prova da observncia das disposies legais sobre a apresentao de candidatos, perante a comisso eleitoral. Finalizando, chego ao problema importante do financiamento dos partidos. A primeira fonte de financiamento dos partidos provem das mensalidades dos filiados. s mesmas se acrescentam importncias que os mandatrios dos partidos tm de recolher caixa do partido, provenientes de seus subsdios parlamentares. Doaes representam a segunda fonte de financiamento. A exemplo das mensalidades dos filiados, so dedutveis do imposto de renda. Em conseqncia da progressividade do imposto, a renncia do fisco aumenta com o valor da doao, decrescendo a parte a cargo efetivo do doador, o que favorece partidos mais prsperos e hbeis na defesa de seus interesses. A partir de determinado limite o favorecimento de doadores de maiores posses infringe o direito do cidado participao igual na formao democrtica de vontade, o princpio democrtico e o princpio de igualdade do Art. 3, Al. 1 da Lei Fundamental. Por este motivo, a legislao do imposto de renda limita a dedutibilidade a 60 mil marcos para solteiros e 120 mil marcos para casados.
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Outra fonte de financiamento consiste em subsdios diretos do Estado, ou seja, um financiamento estatal generalizado dos partidos por recursos oramentrios do governo federal. O financiamento estatal generalizado dos partidos questo ligada poltica constitucional e ao direito constitucional. Do ponto de vista do direito constitucional, no existe obrigao para o legislador conceder subsdios diretos aos partidos. Se, porm, o legislador deliberar a concesso de recursos destinados ao financiamento das atividades que, nos termos da Lei Fundamental, cabem aos partidos em geral - e o direito constitucional no o impede - a respectiva regulamentao ter de levar em conta ao mesmo tempo o princpio da independncia dos partidos em relao ao Estado e o princpio de igualdade de competio e oportunidades dos partidos. A independncia dos partidos do Estado, determinada pela Lei Fundamental, veda a cobertura total ou principal das necessidades financeiras dos partidos por recursos pblicos, j que este financiamento torna os partidos dependentes do Estado, infringindo o princpio de democracia. Portanto, lcito, apenas, um financiamento parcial da atividade geral dos partidos polticos por recursos estatais, designado por financiamento bsico. Segundo a jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal se infringe este princpio pela concesso de subsdios financeiros se os mesmos desobrigarem os partidos da necessidade de esforo prprio para conseguir o apoio financeiro a suas atividades por seus filiados e cidados simpatizantes. Deste modo, os partidos mantm sua caracterstica de grupos livremente constitudos, oriundos da rea social e poltica. O montante do financiamento estatal ser limitado ao indispensvel para manter a capacidade funcional dos partidos e que no pode ser arrecadado pelos prprios partidos. Assim sendo, o volume total destes subsdios estatais a um partido no poder ultrapassar o valor dos rendimentos obtidos pelo prprio partido. Existe um limite superior relativo. Neste contexto, o princpio da igualdade de competio e oportunidades significa que a ordem jurdica precisa, em princpio, garantir aos participantes em eleies possibilidades iguais de campanha e procedimento eleitoral e oportunidades iguais na competio pelos votos dos eleitores. Isto significa que a situao competitiva existente no pode ser alterada; por um lado, diferenas j existentes nas possibilidades de propaganda eleitoral no precisam de compensao para criar a igualdade de competio e oportunidades e, por outro lado, vedado acentuar diferenas de oportunidades, existentes de fato, por meio de subsdios financeiros. Depois do legislador adotar primeiro - sob influncia decisiva da jurisprudncia do Tribunal Constitutcional Federal - o ressarcimento dos custos necessrios de uma campanha eleitoral adequada aos partidos polticos, entrou em vigor, em 1992, nova regulamentao na Lei dos Partidos Polticos, autorizando financiamento parcial direto da atividade geral dos partidos polticos por recursos estatais. O Tribunal Constitucional Federal tinha abandonado a ten129

dncia anterior de sua jurisprudncia, segundo a qual a Constituio limitaria o financiamento estatal s atividades especficas dos partidos na campanha eleitoral, com ressarcimento dos custos necessrios de uma campanha adequada. Atualmente, fundos pblicos podem ser concedidos aos partidos no apenas para ressarcimento de custos de campanha eleitoral, mas ainda para as atividades correntes do partido. Como critrios fundamentais da distribuio pelo legislador, o Tribunal determinou o xito obtido pelo partido junto aos eleitores, na arrecadao de contribuies de seus filiados, bem como na obteno de doaes. Como limite superior relativo, os pagamentos do errio no podem ultrapassar o total dos rendimentos prprios provenientes de contribuies dos filiados, doaes e rendimentos de capital e eventos patrocinados pelo partido. Na opinio do Tribunal Constitucional Federal, o volume do financiamento oficial nos anos de 1989 a 1992 representa limite superior absoluto. Este montante total de 230 milhes de marcos. Assim sendo, o legislador converteu o antigo ressarcimento de custos de campanha eleitoral para o sistema de um financiamento estatal geral e parcial dos partidos polticos. O Pargrafo 18 da Lei dos Partidos Polticos determina: 1. Princpios, montante e escalas do financiamento. 2. Montante total disponvel anualmente para o financiamento estatal de todos os partidos no conjunto do territrio federal - limite superior absoluto. 3. Pormenores do financiamento parcial, relacionados com o resultado da ltima eleio, bem como das contribuies dos filiados e doaes. 4. Qurum necessrio de votos de meio, um ou dez por cento na ltima eleio Cmara Federal, Parlamento Europeu ou Assemblia Legislativa Estadual. 5. Limitao do financiamento parcial estatal pelo total dos rendimentos anuais obtidos pelo prprio partido - limite superior relativo. No mbito do financiamento parcial estatal os partidos recebem por ano: 1. Um marco por voto vlido dado sua respectiva lista; ou 2. Um marco por voto vlido dado num distrito eleitoral ou de votao, caso no concorria lista do partido em determinado Estado; e 3. Meio marco por cada marco que o partido auferiu a ttulo de contribuio de seus filiados ou doao legtima. O clculo somente leva em conta contribuies at o limite de seis mil marcos por pessoa fsica. Contrariamente ao indicado nos dois primeiros tens, os partidos recebem DM 1,30 por voto at o limite de cinco milhes de votos vlidos obtidos. A lei prev exigncias de mnimo de votos para cada um dos tipos de pagamentos do Estado aos partidos, com tratamento especial a partidos de minorias nacionais. Este mnimo pode ser de meio por cento dos votos da ltima
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eleio para o Parlamento Europeu ou Cmara Federal, um por cento dos votos dados a listas numa eleio para Assemblia Estadual ou dez por cento dos votos dados em determinado distrito eleitoral. Os recursos para o financiamento estatal dos partidos so mantidos e pagos pelo governo federal. A administrao destes recursos cabe ao Presidente da Cmara Federal que, no particular, no age como integrante de um rgo constitucional, mas como autoridade administrativa (Pargrafos 19, 20, 21 da Lei dos Partidos Polticos). Segundo a jurisprudncia constante do Tribunal Constitucional Federal, garantir o carter da eleio como processo essencial de integrao justifica, na eleio proporcional, diferenciar, em certa medida, a avaliao dos votos do eleitor. Pelo financiamento estatal dos partidos o legislador tambm pode combater a atomizao dos votos, mesmo antes da eleio, por limitao adequada da concesso de recursos pblicos. Entretanto, a concesso no pode ficar na dependncia do partido ter obtido cinco por cento dos segundos votos dados. Pelo contrrio, a restrio possvel encontra seu limite de direito constitucional na finalidade legtima de garantir uma participao sria na campanha eleitoral, visando somente o xito eleitoral e no apenas participao no financiamento estatal do partido. Por este motivo, cabe ser, nitidamente, mais exigente na comprovao de seriedade na campanha eleitoral do que ao comprovar a seriedade de candidaturas.

Sesso de Debates Antonio Nogueira Gostaria que o prof. Joo Gilberto dissesse quais so esses partidos de aluguel porque, para mim, partidos de aluguel so os que vivem negociando ministrio para apoiar ou no o governo federal.

Joo Gilberto Lucas Coelho Acho que deveria usar partidos fisiolgicos, para os casos dos que negociam cargos para apoiar um governo. Agora, partido de aluguel, conceito histrico no Brasil, o que serve apenas de escada para outros partidos ou pessoas. Sigla de aluguel, que no concorre eleio em defesa do seu prprio interesse. Pode ser pequeno ou grande. Partido de aluguel no quer dizer partido pequeno, no. Pode ter partido pequeno, que seja muito firme no seu projeto partidrio, no tem muitos votos, mas se apresenta e defende o seu proje131

to com integridade. Isso uma coisa. Partido de aluguel aquele que se presta ao manobrismo para beneficiar agentes de fora do partido. E isso muito comum no processo eleitoral. Seja para garantir mais tempo na televiso ou mais candidaturas numa lista das eleies proporcionais. H casos de pessoas de um partido que controlam a convenco e a direo de outro. At nas votaes dos filiados, isso pode acontecer: algum filia simpatizantes seus, maciamente, noutro partido e o controla.

Joo Almeida Queria ver se compreendi bem o mecanismo de financiamento na Alemanha. Entendi que o financiamento de campanha feito todo ele pelo Estado, e a este s tem acesso naturalmente partidos que concorrem eleio. H o financiamento da manuteno dos partidos, que antes era feito com a participao do cidados e das empresas privadas e, agora, admitida tambm a participao do Estado. De modo que, para as campanhas participa s o Estado, para a manuteno participa o Estado com a parte equivalente, no mximo, ao que os partidos mobilizam a partir de contribuies de cidados. Seria isso?

Manfred Unglaub At 1992 eram restitudos os custos das campanhas eleitorais. Agora no existe mais essa redistribuio. No lugar da redistribuio, existe financiamento parcial dos partidos, que, tal como mencionei, se orienta pelo nmero de votos que o partido recebeu na ltima eleio.

Platia Considero esta questo to importante, que vamos tentar, em conjunto, entender por inteiro. Na Alemanha, hoje, h financiamento pblico para campanhas e para a vida permanente do partido. Anteriormente s havia para campanhas. A partir do acordo constitucional, h tambm para a vida permanente. Esse financiamento, tem volume total anual em torno de 150 mil reais. Ele dividido entre os partidos numa proporo de um marco para cada voto, e de meio marco por marco arrecadado. Ou seja, ento ele tem essa dupla ligao. O total de votos que o partido obteve na eleio parlamentar anterior uma ligao. E a outra ligao a capacidade do partido de arrecadar seus prprios fundos. Est certa a interpretao?
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Manfred Unglaub Deixo aqui o texto da lei partidria que ser traduzido, para publicao pela Fundao Adenauer, substituindo a publicao anterior, ainda da lei antiga. A modificao foi feita em 1992 pelo Tribunal Federal Constitucional. Ns durante muito tempo, adiamos at chegar a esse sistema de legislao eleitoral. S restituamos os custos da campanha, e o financiamento do partido no foi uma folha muito louvvel da nossa histria. Talvez os senhores ouviram falar do caso Flick. Ou seja, de uma grande empresa, um grande consrcio industrial que tentou influenciar um partido. Para chegarmos ao atual sistema, andamos devagar, porque algo que no pode ser resolvido de um dia para outro.

Claudio Gonalves Couto Eu gostaria de saber do Prof. Unglaub, em virtude do que falou ontem a respeito da possibilidade de alianas eleitorais dos partidos, se essas coligaes podem ou no funcionar como um instrumento de burla clusula de excluso. No Brasil, um dos principais instrumentos, para que os pequenos partidos alcancem representao, a sua aliana com partidos maiores, ou de vrios partidos pequenos entre si, o que leva grande fragmentao do Congresso.

Manfred Unglaub Ns chamamos coligaes, coalizes que so feitas para formar o governo. O que o sr. mencionou como alianas, so alianas entre listas, alianas entre dois partidos. E estas combinaes de listas no so permitidas. Contudo, existem excees em algumas eleies municipais. No plano federal, para vencer a barreira dos cinco por cento, no so permitidas.

Silvio Torres Como os partidos tratam a questo da fidelidade partidria na Alemanha? E os partidos tm acesso gratuito ao rdio e televiso para propaganda poltica ou eleitoral?

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Manfred Unglaub Os partidos, como j mencionei hoje, tm acesso livre s estaes de rdio e televiso, mas as emissoras de televiso que distribuem os horrios a seu livre arbtrio. A importncia dos partidos tomada em considerao. No qualquer partido fragmentrio, porque existem 25 a 30 grupos que depois nem participam da eleio. Ou seja, no fundo, para obter um horrio na televiso, a Comisso Eleitoral Federal tem que ter aceito os agrupamentos enquanto partidos. E a so verificadas a solidez da sua organizao e a seriedade do seus esforos polticos. Fidelidade partidria. A nossa Constituio diz que o deputado s deve responsabilidade diante de sua prpria conscincia, e no existe a fidelidade partidria obrigatria. Quando um deputado sai de um partido, ele mantm o seu mandato: fica sem partido ou entra num novo partido. A fidelidade partidria no matria constitucional. Na realidade, h pouqussimos casos, em que um deputado muda de partido. Isso ocorreu por exemplo, no tempo da coalizo entre os social-democratas e os liberais. Nesse momento, vrios deputados dos liberais passaram para a social-democracia, e ficaram at hoje entre os social-democratas. Foram deputados proeminentes que mudaram de partido naquela oportunidade conservando o seu mandato. E at hoje esto no partido para o qual mudaram. Mas muito raro que hajam mudanas de partido durante o exerccio de um mandato.

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Alteraes no Sistema Partidrio Brasileiro*

David Fleischer** Em primeiro lugar, gostaria de agradecer o convite para participar desse seminrio, de grande importncia e relevncia para a discusso sobre a legislao partidria, a classe poltica, e tambm a evoluo constante do nosso sistema eleitoral aqui no Brasil, comparando-o com o sistema e a prtica poltica na Alemanha, tendo aqui o Dr. Manfred, que realmente tem uma grande experincia em conduzir e observar as eleies. Olhando os tpicos que temos para debater, gostaria de comear com a accountabillity. uma palavra difcil de traduzir, mesmo para o protugus ou o castelhano, e quer dizer mais ou menos, como a populao, o eleitorado, a cidadania pode cobrar dos eleitos, tanto do Poder Legislativo, como do Executivo - e, aparentemente, pelos ltimos projetos vai poder cobrar do Poder Judicirio tambm. Mas, enfocaremos mais o Legislativo. Minha pergunta inicial, um pouco retrica, em relao Cmara dos Deputados, onde a cada quatro anos temos uma tradio de 50% de renovao. Quer dizer, metade dos atuais deputados caem fora, cassados pelas urnas, e outros 50% de novos chegam. Ser que isto cobrana que o eleitorado faz em cima dos eleitos? A outra questo retrica em relao porcentagem dos eleitores, que dificilmente lembram em qual deputado ou partido eles votaram h quatro anos atrs. Talvez o entrevistado responda: O partido em que votei foi extinto, incorporou-se a outro partido. O deputado em que votei, mudou de legenda, nem sei em qual partido ele est hoje em dia. Ento, se ns temos essa constante troca de legendas, fuses e cises, fica muito difcil o eleitor exercer uma certa cobrana dos eleitos. Em 1983, o Prof. Glucio Soares, que est aqui presente, e eu tivemos uma conversa no Rio de Janeiro sobre essa questo. Voltei para Braslia, e
* Moderador da Sesso Jorn. Oliveiros S. Ferreira, Diretor de O Estado de S. Paulo. ** Cientista Poltico, Universidade de Braslia.

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dias depois, por grande coincidncia, publiquei um artigo no Correio Brasiliense e na Folha de S. Paulo, onde tratava do milagre malufista. Dos 18 deputados estaduais eleitos pelo MDB em 1978, e que em 1980 mudaram de casaca e entraram no PDS para lhe dar maioria na Assemblia Legislativa, apenas dois foram reeleitos na eleio seguinte, a de 1982. Isto, de certa forma, mostra que o eleitorado tem memria neste caso especfico. Mas temos que lembrar que as duas eleies foram diferentes. Entre 1978 e 1982, partidos novos e regras novas, voto vinculado e mudana das coisas. Ento, com a representao proporcional de lista aberta, que o Joo Gilberto e outros expositores j colocaram, h uma imunidade parlamentar quase total no Brasil. Tambm temos o exerccio de coligaes, que muitas vezes deixa o eleitor bastante confuso. A minha avaliao de que, para o eleitor brasileiro, a cobrana sobre o deputado federal ou estadual, ou accountabillity, ter que prestar contas na prxima eleio, quase impossvel. Conhecemos a figura do pra-quedista, que em Estados maiores - tipo Bahia, Minas Gerais ou So Paulo - facilmente pula de uma regio para outra, onde o eleitorado, no reduto novo, no conhece o seu desempenho. Ele deixa os eleitores do reduto anterior frustrados, esperando na esquina, mas o deputado no apareceu. Quanto representatividade dos partidos, a pergunta : Os partidos representam o qu? Ser que representam mais classes sociais? Ou corporaes? Representam idias ou doutrinas? Representam setores da sociedade ou da economia? Ou se tem uma representao mais geogrfica, representando especificamente algumas regies, estados ou at redutos? As pesquisas ao longo dos ltimos anos tm mostrado que, cada vez mais, o deputado estadual especialmente, mas tambm o deputado federal, tm tido uma concentrao em redutos eleitorais. So cada vez menos numerosos os chamados deputados gerais, que tem uma votao dispersa pelo Estado inteiro. E distingue-se claramente os deputados que representam grupos ou corporaes, tipo professoras primrias, policiais, alguma comunidade tnica ou uma corporao mais dispersa. Ou se os partidos representam interesses prprios. A votao do ano passado de 1994, mostrou que alguns partidos tm uma abrangncia nacional. Outros partidos tm uma concentrao nitidamente regional, em uma ou duas regies. O PPR, que agora fez a fuso para virar PPB, tinha uma concentrao dividida. A sua bancada parlamentar fortemente concentrada no Sul e no Sudeste. Porm os trs governadores que elegeu esto concentrados na regio Norte. A fidelidade partidria questo extremamente interessante, que foi abordada pelos conferencistas. Mas difcil avaliar ou definir exatamente o que fidelidade partidria. Fiel a qu? Fiel ao estatuto ou ao programa do partido?
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Fiel a uma questo fechada, que a bancada parlamentar decidiu? Ou fiel a uma deciso repentina, que o Executivo ou a Comisso Executiva do Partido tomou, s vezes, at contrariando o estatuto ou programa do partido? Que penalidades pode ter a fidelidade partidria? Ns temos penalidades formais e informais. As formais so as de supenso ou at cassao do mandato. E a questo quem exerce essa sano? Ou, o prprio partido decide internamente punir - j tivemos partidos aqui no Brasil, que ao longo dos ltimos 20 anos, expulsaram membros - ou o TSE teria competncia legal, como na fidelidade partidria durante o perodo militar, de cassar o mandato por infidelidade. Na Inglaterra, Alemanha e Estados Unidos, como o prof. Manfred explicou no caso da Alemanha, a fidelidade no por via de lei, por prtica poltica e tradio. A tradio e os controles informais so to fortes, que muito difcil um deputado mudar de partido. Na Inglaterra, vamos supor, se um conservador muda para a legenda do trabalhismo, ele seria bem-vindo talvez ao trabalhismo, e at provavelmente reeleito, mas teria que entrar para a bancada como um novato, e sentaria l em cima na ltima bancada, levando anos para chegar na frente e ter o direito de falar. Ento, tm esses controles histricos e tradicionais informais, que realmente conduzem fidelidade partidria nesses pases. Nos Estados Unidos, quase todo o poder dentro da Cmara dos Deputados est nas comisses e sub-comisses, cuja atuao como relator, ou especialmente como presidente, por antiguidade. Se um deputado mudar de partido, volta antiguidade zero em seu novo partido. Ele tem que galgar de novo at alcanar uma posio de destaque na sua comisso ou sub-comisso. Ns temos o recente exemplo no Rio de Janeiro, sobre uma votao na Assemblia Legislativa. A direo nacional do PT est tentando obrigar os deputados estaduais do Rio a votar favoravelmente ao ex-governador Leonel Brizola, na apreciao da sua prestao de contas. Isto est revoltando tremendamente os deputados estaduais no Rio de Janeiro, por entenderem que no tem cabimento este tipo de interveno, sendo que o estatuto do partido omisso sobre o assunto. No Brasil, a fidelidade partidria tem tido duas linhas: uma seguir o prprio partido; e outra, de infidelidade no comportamento, usualmente nas votaes em seu respectivo recinto legislativo. Raramente, por comportamentos extra-parlamentares ou pessoais. Quero fazer alguns comentrios sobre a questo do financiamento de campanha. Considero este, um dos maiores problemas que ns temos, seja nas campanhas ou no funcionamento dos partidos. Os montantes de gastos para as eleies aqui no Brasil, em termos reais, so muito elevados. Se voc comparar a eleio de um deputado federal americano, que no mximo gasta, tal137

vez, 500 mil dlares, e alguns deputados, aqui no Brasil, tm gastos de trs ou quatro milhes de dlares, so cifras extremamente elevadas. Apesar da Lei 8.713 tentar impor algum controle e transparncia, considero que essa lei foi muito fraca, e que no alcanou tais objetivos de controle ou de transparncia durante a campanha. Outro problema srio se essas contribuies das pessoas fsicas ou jurdicas devem ser abatidas no imposto de renda ou no. Concordo com o sistema da Alemanha, e de alguns outros pases, onde a contribuio deduzida no imposto de renda, at um certo limite, como doutras doaes para entidades. O senador Requio, por exemplo, tem proposto de que todas as contribuies s campanhas eleitorais sejam enviadas a um fundo partidrio geral. A contribuio viria direcionada a um candidato ou a um partido, para o qual seria repassada pelo fundo partidrio. Isto, realmente, daria muito maior transparncia, com publicao periodicamente de quem contribuiu para quem. Claro que tem que ter limites para as pessoas fsicas e jurdicas. Outra proposta, que saiu da comisso que tive o prazer de participar no TSE, foi a idia de uma conta nica de movimento da campanha, em que cada partido teria uma s conta, para movimentar toda a parte financeira da sua campanha. Outra coisa, extremamente interessante e praticada em alguns pases, a prestao de contas peridica durante a campanha. Quer dizer, no seria apenas, como usamos aqui, apresentar as contas e os balancetes, folgadamente, alguns dias antes da diplomao dos eleitos, mas, a cada quinze dias ao longo da campanha, seria obrigatrio apresentar o balancete, de quem contribuiu, para o Tribunal Eleitoral. E esses balancetes seriam publicados nos jornais, como feito em vrios outros pases. Precisamos tambm dotar os Tribunais Regionais e o Tribunal Superior Eleitoral com dispositivos legais mais fortes, para poder intervir e coibir o abuso do poder econmico, tanto o poder econmico privado, como tambm o abuso do poder pblico, at cassando candidaturas. A experincia em cassar candidatura foi extremamente amarga para a Justia Eleitoral, no ano passado, quando foi cassada a candidatura do ex-presidente do Senado e at confirmado pelo Supremo Tribunal Federal. Num ato inusitado e indito na histria poltica brasileira, o Congresso em seu final de mandato, em janeiro, aprovou uma anistia retroativa do senador e vrios outros polticos por terem usado o poder econmico pblico. O Supremo recuou em declarar esse ato inconstitucional, o que teria provocado um choque entre poderes, mas isso j assunto para os historiadores. A transparncia de doaes , realmente, necessria. Acrescento uma observao. Para quem leu os jornais durante as ltimas semanas, foi muito interessante observar a gritaria de alguns deputados contra a transparncia de doaes nas campanhas, exatamente os mesmos deputados
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que tambm levantam a gritaria contra a quebra do sigilo bancrio para traficantes, contrabandistas e sonegadores. Para mim, sendo os mesmos deputados que esto levantando a gritaria, praticamente equivale pensar numa relaco entre tais doaes e a questo do sigilo bancrio. Com esta tacada termino a minha exposio.

Maria Tereza Sadek* Gostaria de agradecer Fundao Adenauer, cumprimentando pela possibilidade deste importante debate. Fui aluna do professor Oliveiros e, como aluna dele e admiradora, ontem li um artigo seu no jornal, que me chamou muito a ateno, sobre a importncia das instituies. Comungo com ele a idia de que as instituies so muito importantes, porque moldam comportamentos, fazem com que determinados comportamentos sejam premiados, e outros sejam vistos de uma forma que merea sano. Acho que, no entanto, as instituies no Brasil tm um problema, que o fato delas serem marcadamente instveis. E este problema no foi resolvido pela Constituio de 1988, ao contrrio, foi, inclusive, agravado. Uma Constiutio que se colocou, ela mesma, como provisria. Ou seja, acabou por legalizar um certo tipo de instabilidade. Hoje foi afirmado, vrias vezes, que a lei no muda a realidade. Estou de acordo, um pressuposto com o qual todos ns concordamos. Mas ao mesmo tempo, se verdade que a lei no muda a realidade, verdade tambm que a lei pode auxiliar, empurrando a realidade numa determinada direo. E no existe nenhuma lei capaz de provocar tantas conseqncias num sistema poltico, quanto a legislao eleitoral e a legislao partidria. Ou seja, no cabe a gente ficar imaginando o sistema eleitoral ideal. Mas cabe, isto sim, se fazer uma simples pergunta: O que desejamos do nosso sistema poltico? Em funo desta pergunta, a legislao eleitoral e a legislao partidria podem ser desenhadas em direes diferentes. Ou seja, se verdade que ns queremos aumentar a representao, acho que a histria dos ltimos anos tem mostrado que nessa direo que estamos caminhando. Ns temos uma legislao que provoca maior individualismo, maior representao das minorias. Se isso que se quer, a legislao inteiramente adequada. No entanto, se o que se deseja um aumento da governabilidade, a nossa legislao no a mais adequada. Por que? Porque difcil formar maioria. Ento, vejam, qual o suposto de que estou partindo. verdade que a lei no molda a realidade, mas verdade tambm que no existe nenhum instrumen* Cientista Poltica, Universidade de So Paulo.

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to capaz de provocar tamanhas conseqncias num sistema poltico, e conseqncias relativamente rpidas, quanto a legislao eleitoral. Cito um exemplo singelo. Se houvesse uma clusula de excluso de cinco por cento, no teramos tantos partidos como hoje, mas teramos menos. bvio que esta uma declarao hipottica, porque, mudando a regra do jogo, no se pode fazer nenhum tipo de adivinhao do que aconteceria. O eleitor se comportaria diferentemente. Mas na hiptese de que a regra fosse outra, o resultado seria outro. Quando se diz que o eleitor tem um contato muito distante com aquele que elegeu, lembre-se que a nossa legislao eleitoral estimula esse contato distante. Quando sabemos, por todas as pesquisas de opinio, que 95% do eleitorado no se recorda um ano depois em quem votou, a culpa do eleitor? Claramente, no. A legislao no deseja este vnculo. Porque se desejasse, criaria mecanismos, em que tornaria aquele que foi eleito mais prximo, mais vinculado quele que o elegeu. Temos, ento, esses dois exemplos, muito fceis de serem perceptveis, de como a legislao eleitoral pode alterar determinados mecanismos. Ora, sendo verdade que a legislao eleitoral pode provocar conseqncias, digo que a pergunta que ns temos que nos fazer no qual a legislao eleitoral ideal, mas o que ns queremos. O que ns queremos? Ns queremos aumentar a representao? Se queremos aumentar a representao, a pergunta que ns temos que nos fazer se existem grupos de fato na sociedade brasileira que, legitimamente, deveriam estar representados, e no esto? A sociedade brasileira , de fato, to plural, que merea ser representada por mais de trinta partidos? Ou estamos criando, artificialmente e atravs da legislao, cises ou faces na sociedade que no correspondem a diferentes interesses, a diferentes grupos de opinio? Quando tratamos da questo da representao, vale a pena olhar o mapa mundial. A representao proporcional foi pensada para pases, onde as clivagens e diferenas eram muito marcantes. Ento, vamos pegar pases pequenos como a Blgica, em que era necessrio um sistema proporcional exacerbado. Era importante que grupos fossem igualmente representados, porque no era possvel chegar a uma idia de maioria. Ser que, no Brasil, a sociedade to marcadamente diferenciada a ponto de necessitar um sistema que traga para a Casa Legislativa tamanho grau de diferenciao? Se concluirmos que , acho que j temos o sistema ideal para este caso. S que, impossvel atender a dois objetivos, simultaneamente, quanto os objetivos de aumento de representatividade e aumento de funcionalidade ou de governabilidade. Ou seja, impossvel se ganhar nos dois lados, simultaneamente. Perde-se um pouco de um lado, para se ganhar do outro. Fazendo uma leitura das ltimas
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legislaes eleitorais e das reformas partidrias, a partir de 1979, o sentido de ganhos na direo da representao, com perdas na direo da governabilidade. bvio que isso tem que ser entendido, no apenas como um problema que se reflete no Parlamento, mas que tem a ver com a nossa moldura institucional, como um todo. Temos, de fato, instituies com poderes concorrentes. Ou seja, mais do que um equilbrio de poderes entre o Executivo, o Legislativo e o Judicirio, temos a instituies que so concorrentes. Tanto, que os conflitos vm tona com freqncia e, por vezes, aqueles que os provocam, sequer percebem que esto provocando conflito dessa natureza. Vou me referir, primeiro, queles conflitos que so quase que inevitveis. Ou seja, se a Constituio permite que o Executivo possa legislar atravs de medida provisria, ns temos a uma fonte de conflito institucionalizado. Mas, existe tambm outro tipo de conflito que menos perceptvel. Ou seja, quando um poder tenta colocar para outro poder algum tipo de deciso, que no cabe quele poder. De alguma forma, o deputado Joo Almeida tinha toda a razo, quando ele se referia a dois aspectos importantes. De um lado ele dizia: O Tribunal Eleitoral montou uma comisso, e quiz impor uma proposta fechada. A importa menos o qualitativo, se foi de fato ou no uma imposio. Mas de fato a legislao cabe a esta Casa, que a Casa Legislativa. E a vamos ter uma concorrncia entre poderes que difcil de ser aplainada. O deputado fazia outra considerao. A lei que ns temos a a lei possvel. Entendo que tem toda a razo, a lei possvel. Ou seja, no a lei ideal, certamente no a sua lei ideal, no a lei ideal de nenhum dos 513 deputados, mas a lei que foi possvel ser votada em plenrio. Ou seja, aquela lei que atende interesses. E acho que quando falamos que atende interesses, damos um passo fundamental na direo da democracia. Por qu? At h uns cinco anos, qualquer pesquisa de opinio feita junto a parlamentares, quando se perguntava se defendiam interesses ou a Nao, a resposta majoritria seria: No defendo interesses, eu defendo a Nao. Isso um raciocnio, no mnimo, perigoso. Os deputados defendem, sim, interesses. Foram eleitos para defender interesses, sejam regionais, corporativos ou de classe. O problema como negociar e fazer com que esses interesses possam conviver com o interesse maior, que o da Nao. Entretanto, quando cito essas duas observaes - a existncia de poderes concorrentes e o fato de termos uma lei que a lei possvel - no significa dizer, que essa lei no seja objeto de crtica. Ela objeto de crticas, at radicais. E este o espao que est sendo aqui aberto. Por que ser que, de um tempo para c, particularmante do final dos anos 80 para c, o nosso paradigma virou a Alemanha? Toda a cultura brasileira estava muito distante do paradigma alemo. E, de repente, o modelo alemo se tornou o nosso paradigma. Penso que seja, exa141

tamente, porque a Alemanha nos aproxima em duas questes: de um lado, um Estado Federativo; de outro lado, conviveu com o sistema multipartidrio e, percebendo que isso trazia problemas, chegou a uma frmula que resolvia dois problemas, simultaneamente. O problema de ganhos em governabilidade e o de ganhos na relao eleitor e eleito. Desse ponto de vista, olhando comparativamente os modelos existentes, de fato a Alemanha tem motivos para ser para ns hoje um modelo, no qual ns devemos nos inspirar. Ou seja, a partir de um sistema eleitoral que combinou o fortalecimento dos partidos atravs das votaes nas listas, com o do vnculo do eleito com aquele que elegeu - ela resolveu dois problemas. Reforou as legendas partidrias e, por outro lado, fortaleceu a governabilidade, atravs de reforo na ligao dos representantes com aqueles que eles representam e da reduo no nmero de partidos. J o caminho escolhido pelo Brasil, uma combinao de presidencialismo com pluripartidarismo exagerado, , em termos mundiais, o mais perigoso que existe. Uma recente pesquisa conduzida por um cientista polons, radicado nos Estados Unidos, Adam Przeworski, chega seguinte concluso, alis apenas repetindo Lijphart: Presidencialismo mais multipartidarismo, o mais instvel dos regimes polticos. Ns camos nos dois pecados. Temos um presidencialismo que muito personalizado, infla-se a pessoa presidencial com muitas expectativas; e, por outro lado, temos uma situao de multipartidarismo fragmentado. Ou seja, importante, que atentemos para o fato de que essa combinao geradora de instabilidade. Ns temos a obrigao, enquanto pessoas que se dedicam a esse tema, de pensar uma soluo mais definitiva, e que busque estar mais adequada pergunta inicial. Ou seja, que deciso poltica ns preferimos tomar? Aumentar a representao ou aumentar a governabilidade? Com a seguinte certeza: no d para ter duas coisas, no nvel mximo, ao mesmo tempo.

Prisco Viana* Manifesto, inicialmente, a grande alegria que tenho, de reencontrar aqui o velho amigo, a quem muito admiro pela cultura e pela contribuio que tem dado ao aperfeioamento das nossas instituies, o Prof. Oliveiros Ferreira. Da sua capacidade de ensinar, tivemos aqui um exemplo vivo, com o brilho da interveno da Profa. Maria Tereza Sadeck. Sado o ilustre Sen. Jos Fo* Deputado Federal, PPB-BA.

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gaa e o Prof. David Fleischer. Quero agradecer Fundao Konrad Adenauer mais esta oportunidade de estar aqui reunido com pessoas importantes para discusso to atual na vida do nosso pas. Entendo que a chamada crise partidria brasileira chegou aos momentos mais graves. Suas causas so muitas, mas, uma delas, exatamente o pouco tempo de vida e permanncia dos nossos partidos. Ainda no se inventariou corretamente os danos causados pelo Ato Institucional n 2 que extinguiu, com uma canetada, em 25 de outubro de 1965, os partidos que mais tempo viveram entre ns, vinte anos. E que j comeavam a fixar na base as idias que pregavam. Naquele tempo, j tnhamos a sociedade de certa forma organizada, segundo idias de um partido que representava o conservadorismo rural, o PSD. A classe mdia estava representada na UDN e as esquerdas, as vertentes socialistas, no PTB, e havia outras pequenas agremiaes que gravitavam em torno de um ou de outro. Ns tnhamos ento onze partidos. A Revoluo entendeu que eram muitos. Desde ento, temos vivido vrias experincias ou tentativas de organizao do quadro partidrio. Mas, a verdade que esses partidos no tiveram ainda tempo para se fixar de acordo com suas propostas de programas ou iderios. A sociedade vive, ainda, sem rumos muito bem definidos, e isto muito ruim para o processo democrtico. Samos de um sistema restritivo e, quando se rompeu o bipartidarismo, ns que deveramos retomar o processo do pluripartidarismo, acabamos caindo no multipartidarismo, que se tornou anrquico, catico at, difcil de ser administrado, e desorganizou a vida poltica do pas. O Congresso sofreu e sofre muito com isso. , portanto, necessrio o corretivo. As tentativas que se fizeram at agora so vlidas, mas elas tm que enfrentar uma nova realidade trazida pela Constituio de 1988, que consagrou o princpio da ampla, total, geral e irrestrita liberdade para criar partidos. Os partidos passaram de entidades de direito pblico para entidades de direito privado. muito fcil fazer um partido hoje no Brasil. Podamos fazer, aqui, o partido desta mesa. Criar com a maior facilidade um partido, atravessar a rua, ir ao primeiro cartrio, registr-lo e iniciar o processo de organizao. Ento, enquanto convivermos com esse princpio, teremos evidentemente dificuldades para restringir o nmero de partidos. A legislao agora aprovada, estabelece um mecanismo que, tenho a impresso, enfrentar dificuldades, se provocao for feita ao Judicirio, j que um condicionamento ao processo de organizao dos partidos, que a Constituio diz que livre. Portanto, acredito que houve uma exacerbao do pluripartidarismo, camos nesse multipartidarismo, em que h quarenta partidos. Poder-se- perguntar: H no Brasil quarenta tendncias polticas bem definidas? Talvez no. Mas, tambm de se perguntar: S existem quatro ou cinco tendncias? Porque, s vezes, pa143

rece que se deseja conter a expanso do pluripartidarismo, marchando para um quadro extremamente contido. Teremos que buscar o meio termo nessa questo. Outra questo que gostaria de analisar aqui. E a no se trata de questionar quem nasceu primeiro, o ovo ou a galinha, mas tenho a impresso que o sistema partidrio depende primeiro da definio de um sistema eleitoral. Falou-se sobre o estreitamento dos laos entre o partido e o eleitorado. Isso pressupe um sistema eleitoral que estabelea esse vnculo. Que o eleitor conhea o eleito, e este conhea o eleitor, que se estabelea um compromisso direto, uma relao direta. E isso depende do sistema eleitoral. Votou-se recentemente uma lei partidria, mas tramitam no Congresso emendas constitucionais cuidando da mesma questo. Sempre sustentei, na Comisso Especial da Reforma Poltica, que devamos comear pelas reformas na Constituio, para o estabelecimento do sistema eleitoral, do qual deveria resultar o partidrio. Prevaleceu, entretanto, outra orientao. Precisamos definir primeiro que sistema eleitoral vamos adotar: distrital, proporcional, misto, proporcional com lista fechada para valorizar os partidos? a primeira questo para ser discutida. Que sistema melhor convm ao Brasil? Existem emendas, propostas. E no de hoje que so apresentadas, entretanto no prosperam. Enquanto no tivermos esta definio, continuaremos com um quadro partidrio dbil, insuficiente. Outras causas refletem-se na organizao partidria e derivam do pouco desenvolvimento da nossa cultura poltica. Por exemplo, da falta de compreenso do que seja um partido poltico, do que ele representa como elemento de organizao poltica da sociedade ou como conduto de aspiraes populares junto ao poder. Na nossa cultura, h pouqussimo apreo instituio partido poltico. Prevalecem as individualidades. A prpria legislao - j foi dito - favorece isso, conduz nessa direo. Precisvamos de um grande esforo para melhorar a compreenso do povo, do eleitor, a respeito do partido poltico, para que fosse a instituio principal de todo esse processo. Entre ns, mais do que o partido, nos municpios influem as pessoas, as chamadas lideranas. E a os vnculos se fazem com aquelas pessoas, no com a instituio partido poltico. Hoje, e mesmo com a nova legislao, o papel principal que est reservado ao partido, o de ser um instrumento da viabilizao legal de uma pretenso eleitoral, de uma candidatura. O desapreo aos partidos de tal ordem, que os deputados, eleitos pelo sistema proporcional de lista aberta que praticamos, tm no partido apenas esse instrumento para promover o registro da sua candidatura, e depois no mostram compromisso maior com a doutrina. A rigor as bancadas, salvo uma ou outra exceo, entre estas o Partido dos Trabalhadores e os partidos ideolgicos de esquerda que so rgidos em co144

brar fidelidade, atuam afastadas dos partidos. No conheo a interveno de rgos diretivos para direcionar a posio de bancada numa votao. Ela se entende, se ajusta, de acordo com os interesses circunstanciais. Ento, esse ambiente de falta de apreo e compreenso pelo partido, que nos leva situao em que nos encontramos. A experincia alem muito boa, neste campo. Apenas tenho dvidas, sobre o transplante de modelos polticos, sem considerar a histria, a tradio, a cultura dos pases onde vo ser implantados. Enfim, tudo isso til discusso para a melhoria das condies poltico-partidrias do nosso Pas.

Jos Fogaa* Tomara que eu consiga encontrar explicaes razoveis para esta crise partidria vivida hoje pelo Brasil. Mas, antes de mais nada, sado os integrantes da mesa, agradeo Fundao Konrad Adenauer, ao Prof. Oliveiros Ferreira e aos senhores, por esta presena. Na verdade, estamos cumprindo ou fechando uma etapa do processo. No podemos fechar os olhos ao fato de que acabamos de aprovar uma Lei dos Partidos Polticos. Esta Lei pode ser criticada, vista ainda como uma medida frgil para a densidade dos partidos. Mas ela a etapa possvel, e uma etapa extremamente definida do processo de organizao poltico-partidria no Brasil. Tem que ser entendido como uma etapa cumprida, extremamente caracterizada nas suas dimenses. Quer dizer, daqui para novas mudanas, significa que saltaremos para um novo estgio. Quero que se entenda, ns no estamos num processo dinmico que tenha momentos iguais. Este um momento, o fim de uma etapa. Esta etapa no a ltima, nem a definitiva. Ns chegamos ao ponto definidor de um determinado estgio do processo de organizao poltica no Brasil. Que ponto esse? Ruim? Bom? Essa uma outra discusso. Mas esse ponto existe e est a, queiram ou no. E como ele se expressa? Na consolidao e aprovao pelo Congresso Nacional, de uma Lei dos Partidos Politicos. Os partidos polticos no Brasil, de alguma forma, quando emergiram do regime autoritrio, viviam estgios diferentes quanto a cinco pontos que considero fundamentais para se entender qual o seu papel. So esses pontos: histria, organicidade, base popular, carter nacional e ideologia. Eles no eram experimentados e vividos da mesma forma por todos os partidos. Primeiro porque, na tradio poltica brasileira, o que h de mais permanente a no permanncia. Quer dizer, o que h de mais tradicional a ruptu* Senador, PMDB-RS.

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ra. A grande caracterstica da vida partidria brasileira justamente a limitao existencial dos partidos, desde a Primeira Repblica. E quando a limitao no existencial, uma limitao geogrfica e humana. Ou seja, os partidos polticos, quando no foram submetidos a rupturas constantes, eles eram extremamente limitados quanto a uma viso do Pas como Estado nacional. Isso, desde os partidos republicanos da Primeira Repblica, que tinham uma viso extremamente regionalizada. O partido republicano rio-grandense nada tinha a ver com o partido republicano mineiro. Mas, tambm, porque esses partidos duraram pouco. E os partidos ps 1946 - o Dep. Prisco Viana acaba de registrar - tiveram uma vida curta tambm. Dezessete anos um, dezoito outro. Em termos at de Amrica Latina ou do Cone Sul da Amrica, isto pauprrimo do ponto de vista da densidade histrica de um partido poltico. Toda a vez que a gente atravessa a fronteira do Uruguai, nos ocorre lembrar, que os dois maiores partidos daquele pas que, por sinal, agora governam juntos, mas sempre foram frontais adversrios polticos - tm mais de cem anos de existncia. No Brasil, partido com histria uma coisa que no conhecemos. A verdade que esta circunstncia acabou determinando o modelo partidrio que ns vivemos na primeira fase da democracia. Porque, quando chegamos nestas situaes que se foram definindo, amoldando, tnhamos partidos com diferentes estgios. Mas, com muita histria mesmo s os partidos comunistas. Tanto o PCB, quanto o PC do B ou o prprio PSB, tinham uma razovel consistncia histrica. E, portanto, como negar, a esses partidos, legitimidade? S o que eles no tinham era, naquele momento, base popular. Tinham histria, mas no tinham o povo. E portanto, eles passaram a ser um grande entrave ao processo de adensamento poltico dos partidos. Eles contavam com um valor, que era o valor da sua historicidade, do seu enraizamento cultural na vida brasileira. E por outro lado, no tinham apoio em votos ou expresso popular, que legitimasse qualquer exigncia para a criao e funcionamento dos partidos, no os excluindo. Da a situao que acabou se estabelecendo, e que gerou todas as crticas que valem, perfeitamente, para a organizao partidria brasileira. Ou seja, em nome dessa dimenso, desse valor histrico, deu-se direito a formar partido com qualquer nmero de pessoas, com qualquer nmero de diretrios, o que acabou sendo realmente deletrio para a estabilidade democrtica do Pas, para o funcionamento eficaz do nosso sistema democrtico. No somos um Pas de pessoas que no sabem respeitar a organizao poltica, nem somos pessoas completamente desprovidas de senso, de seriedade. No! As circunstncias histricas nos determinaram esse tipo de modelo que est a. Primeiro era preciso, sim, o respeito histria desses partidos. Assegurar-lhes plena liberdade de organizao. Mas como assegurar-lhes plena li146

berdade de organizao, sem, sombra desta liberdade, desses direitos legitimados pela histria, no permitir que outros surgissem? E surgiram, desde o oportunismo at a mais pura e rigorosa picaretagem poltica. E evidentemente fica fcil dizer: o Brasil no tem partidos srios, o povo brasileiro no respeita, rejeita os partidos. Mas a verdade que as condies e o estgio histrico vivido nos obrigaram a isso. Por outro lado, existem diferentes situaes, mesmo entre os grandes partidos. A gente no pode negar que h partidos com votos, tm carter nacional e, inclusive, uma relativa histria. Alguns esto vivendo hoje uma crise interna, uma crise poltica de convivncia, e at ideolgica. E h outros partidos que no vivem esta crise. Parece-me que isso resulta muito desse processo, que temos de respeitar e reconhecer. A Lei que est a, no a que eu queria. Ou que cada um de ns considerasse ideal. Mas ela uma lei que est apontando, no meu modo de entender, o caminho correto que o de constranger, desestimular, a formao irresponsvel de organizaes polticas novas. At diria que hoje no srio, e no est apostando nem mesmo em si prprio, aquele parlamentar que apostar na formao de novo partido. A formao recente do PPB, por exemplo, esse partido que surge agora, embora alguns queiram ver nisso um imediatismo, um interesse de entrar no governo, ou de valer-se dessa condio de partido mais forte, para influenciar no Congresso, o que tambm pode ser verdade - quero dizer que isso j o resultado de que apostar em pequeno partido, apostar na fragmentao, apostar errado no Brasil. A lei estimula a aglutinao de energia poltica e de fora poltica de base popular. Esta compreenso uniu PPR e PP no PPB, j que as duas organizaes tendiam para um aprocesso de fragilizao. Os seus lderes perceberam que, ao longo dos anos, haveria um esvaziamento, e logo tentaram evitar isso atravs de uma unificao. Muitos partidos podero ter existncia legal, mas nem todos tero prerrogativas institucionais, como receber o fundo partidrio, ter acesso ao rdio e televiso, organizar bancadas parlamentares. Estes sero cada vez menos at um nmero razovel para o Pas. A prerrogativa institucional no dada a qualquer partido com existncia legal. Todo o mundo tem direito a se organizar politicamente em torno de idias, as mais difusas. Agora, prerrogativas institucionais dependem do atendimento a exigncias que so feitas na lei. E alm do fundo partidrio, do direito de ocupar rdio e televiso gratuitamente, h um terceiro estgio, ao qual s chegam alguns partidos, que o do funcionamento parlamentar, congressual. prevista uma transio, que no exatamente aquela que o Senado aprovou, a Cmara realmente modificou para uma transio mais amena, mais branda. Enfim, esta a realidade poltica
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que deve ser aceita. So muito poucos os polticos que apostaro, j nas prximas eleies, em siglas ou em partidos que tenham duvidosas possibilidades. Ou seja, esta legislao vai empurrar, tanger as organizaes polticas para uma aglutinao. da lei da vida, da lei das coisas. Quem no o fizer, estar apostando errado, no meu entendimento. Se estou equivocado quanto a esta avaliao, evidentemente s o tempo que vai dizer. Encerro reafirmando que esta uma etapa vencida do processo. No a ltima, e, por certo, no a melhor. Mas hoje h uma definio histrica, num patamar determinado e bem assentado no Brasil.

Sesso de Debates Joo Almeida Participei o dia todo dos debates e fiquei com inquietaes. Falamos da lei, dos partidos, dos cidados, dos agentes polticos, da Justia Eleitoral. Para compor esse quadro, adequadamente, faltam a alguns atores, que interferem de forma muito significativa e muito forte para os resultados que se obtm no processo poltico e no processo institucional de modo geral. Comeo pelo papel da imprensa, destacando exemplos recentes. Quando se tratou da Lei dos Partidos e do projeto sobre eleies, ouvi crticas, as mais severas, fundadas no que no estava na lei. Nunca o relator, nem a Comisso, admitiu regredir no processo de controle dos gastos da campanha eleitoral. Nada constou de qualquer proposta produzida na Comisso, nem de declarao de qualquer membro da Comisso. O Dep. Dornelles, tinha uma opinio e resolveu fazer um destaque, em determinado momento. E a vieram as queixas do mundo inteiro contra a lei, porque no queria controlar os gastos, era um retrocesso. Senadores e juristas apresentaram opinies, com base na informao errada. A discusso sobre a pesquisa eleitoral, deu-se da mesma forma, como j contei o fato. Peguei uma dica de um ilustre diretor de um instituto de pesquisa dos melhores credenciados, que me disse que o prejuzo maior no fazer a pesquisa, a forma como ela divulgada. Gostei da idia e a trabalhei. O jornal publica o texto com as aspas antes do ltimo termo, que completa a frase e d um sentido completamente diferente. E a vem os editoriais em jornais, todos vo atrs. Pau na lei: astuta, imbecil, retrgrada, no mnimo. O caso das mesas receptoras, um aspecto que seria muito positivo, se tivesse levado a discusso ao Pas inteiro sobre esse assunto. Porque a manifestao do Tribunal equivocada, parte do equvoco bsico de que todo o poltico safa148

do, e de que todo o juiz honesto. So os juzes e os polticos, homens com virtudes e defeitos. No h diferena. Ento a discusso foi truncada, mas no se restringiu a isso. O pronunciamento foi sobre a lei eleitoral. retrgrada, os cabritos vo comer a horta. E a imprensa toda segue atrs. bom espancar a lei. Fao uma comparao disso com o tratamento que a imprensa d s medidas provisrias. Ningum publicou a lei, sequer um dispositivo completo da lei dos partidos foi publicado. Uma medida provisria quando anunciada j publicada por inteiro nos jornais importantes. Depois vm os comentrios e as opinies. Os que queiram, encontraro l o contedo para checar com as opinies, que devem ser amplamente abertas e democrticas. Qual o tratamento que a imprensa d matria poltico-partidria no Pas? E se agregamos a isso o fato de que as estaes de televiso, quase todas, tm dono e tm partido poltico, posio poltica, como conduzir, a partir da sua tica e de seus interesses, toda essa discusso? Quando se fala em regulamentar a divulgao de uma pesquisa, para evitar que se transforme numa pea publicitria, o mundo vem ao cho. Como no criar, ento a corporao de c, dos polticos, para se defenderem disso? Bom, essa uma discusso longa. No quero me transformar num debatedor, apenas provocar o assunto, incluir na discusso esses atores, que so mais importantes, sem dvida nenhuma, e sem eles no podemos viver. Precisamos conviver com eles.

Oliveiros Ferreira Agradeo ao deputado. evidentemente, o que eu nos velhos tempos de militncia chamaria de uma provocao trotzkista. Permito-me fugir um pouco das funes de coordenador, para atender a essa provocao. Como agente social - j disse isto uma vez num debate reservado na Assemblia Legislativa de So Paulo - a imprensa, de uma maneira geral, na sua reao edio do Ato Institucional n 5, assumiu, inconscientemente, uma responsabilidade muito grande como co-partcipe no processo de, digamos assim, desfibramento do legislativo em geral. A reao da corporao imprensa no dia 14 de dezembro de 1968 foi, basicamente, a seguinte: Para que cobrir o Congresso Nacional? Este, antes, era coberto amplamente. O deputado talvez no se recorde por sua idade, mas o debate sobre a cassao do mandato do presidente Carlos Luz foi publicado em 1955, pelo menos no meu jornal, praticamente na ntegra, um debate de horas, altamente intelectual. A pergunta que se fez no dia 14 de dezembro foi a seguinte: Este Congresso, que pode ser fechado a qualquer momento, que importncia tem ele para
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cobrirmos? E lentamente, ns deixamos de cobrir o Congresso. O deputado pode pegar jornais de 3 de dezembro para frente e ver que a cobertura do Congresso diminui. No tanto por censura, mas porque achvamos que o Congresso tinha perdido a sua importncia, enquanto gerador de fatos polticos. E de fato perdeu. Creio que a corporao imprensa deve realmente se penitenciar por isto. Mas foi a reao instintiva, j que o poder cassou o Legislativo, ns tambm cassamos. Foi uma reao. Durante a censura, certa noite fui dar aula na Faculdade de Filosofia e encontro um mural dos alunos cheio, colado de ttulos do jornal O Estado de S. Paulo, conservador. S ttulos: um ao lado do outro. Eu leio os ttulos e disse: Que jornal subversivo ns estamos fazendo. Porque era denncia dos direitos humanos, de ndios, disso, daquilo. Quer dizer, se por um lado desprestigiamos o Legislativo, por outro lado contribumos, mesmo sob censura, para enfraquecer o poder militar. H um aspecto que o deputado nos responsabiliza, mas que deveria responsabilizar a situao geral, que o das medidas provisrias. No se publicam mais textos de lei, e se publicam textos de medida provisria. Eu lhe diria que se publica texto de medida provisria, porque no inconsciente coletivo - usando a expresso do velho Jung - est marcada a certeza de que vivemos num regime pessoal. Regime em que o Executivo edita as medidas provisrias que quer, as reedita quando quer, assume os poderes do Congresso convalidando os atos das medidas provisrias que ele reedita. Neste caso, ns publicamos as medidas provisrias e no todas. A reorganizao do governo foi republicada pela stima vez e os jornais nem deram bola. Nem sabem que foi reeditada pela stima vez. E no so todas as medidas provisrias, s as econmicas, porque afetam os outros.

Paulo Pires de Campos Eu queria colocar duas discordncias: uma com relao Profa. Maria Tereza, e outra ao Sen. Fogaa. Sou a favor do voto distrital, mas no acho que seja a soluo para resolver o problema de conhecimento do eleitor/candidato. O problema est nos partidos polticos. No vejo um partido que tenha interesse em criar uma conscincia poltica no povo. Os programas passados no horrio dos partidos, por exemplo. Duvido que algum tenha conseguido captar alguma coisa do recente programa do Partido dos Trabalhadores que, para mim, foi fantstico. Ento, acho, que comea nos partidos. No o voto distrital ou proporcional que vai criar o conhecimento ou a relao entre a poltica e o povo. Ao Sen. Jos Fogaa, quando fala na histria, quero lembrar que o PCB, passou por longos perodos na clandestinidade por fora do poder da ditadura.
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E, talvez, nesse longo perodo, ele tenha perdido a sua base. Fico preocupado, apesar de minha opo poltica-partidria no ser o PPS ou o PC do B, que os eleitores desses partidos no possam votar no seu candidato, porque ele no vai assumir a cadeira, e tero de votar num dos MDBs que tem no PMDB, um dos Ts que existem no PT ou num dos SDBs que esto no PSDB.

Maria Tereza Sadek Paulo, acho que faz muita diferena voc ter que escolher entre 1.200 candidatos e ter que escolher entre vinte candidatos. Isso, obviamente, no resolve todo o problema, mas um passo. Se voc distritalizar o sistema misto, o que acontece? Vai ter um candidato de cada partido disputando o meu voto. Ou seja, muito mais fcil lembrar em quem votei para governador, do que em quem votei para deputado. Obviamente que isso no resolve o problema por inteiro, mas acho que um passo significativo.

Jos Fogaa O projeto que saiu do Senado dava aos partidos historicamente representativos, o direito de continuarem a existir, a receber votos, e a ter funcionamento parlamentar. Mas isto no exime o fato de que a lei no tem mais essa exceo.

Glaucio Soares Apresento uma perplexidade. O eleitor brasileiro foi descrito aqui como algum que no se lembra do candidato em que votou, em 95% dos casos. Ele no reelege 50% do Congresso. Necessita aprender a respeito dos partidos. Qual seria o modelo eleitoral que corresponderia a esse eleitor? Um partido ganha uma eleio, outro ganha a seguinte; o maior de um dia, menor no outro. E no assim. Ano aps ano, eleio atrs de eleio, a correlao entre a votao anterior do partido no municpio, e a votao posterior, altssima. Desde que comeou, o PFL um partido centrado no Nordeste e no deixou de ser. O PMDB tem a maior bancada h bastante tempo. As eleies dos senhores que esto a so das mesmas reas. Como que ns conciliamos isso com esse eleitor que no sabe escolher? Ele consistente pelo menos nos seus erros.
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David Fleischer A pergunta que o Prof. Glaucio fez, mais ou menos continua a posio da Profa. Maria Tereza em termos de qual modelo seria o mais adequado. Talvez nenhum modelo seja adequado, para responder pergunta, porque essa vem com a convivncia, a tradio, a prtica poltica, e a histria da cultura poltica de um pas. O Dr. Manfred nos explicou como e por que razes o sistema eleitoral da Alemanha evoluiu como evoluiu. Ento, como a Profa. Maria Tereza colocou, e outros aqui na mesa tambm, ns no chegamos a esse consenso nacional de: Para onde ns queremos ir? E o que ns queremos valorizar em termos de nosso modelo poltico? Identificado o modelo poltico desejado por uma maioria ou por consenso, a sim poderia se buscar um modelo eleitoral e partidrio, que mais adaptasse ou coincidisse com esse desejo. O que o Prof. Glaucio observou extremamente relevante. Apesar de todas essas mudanas com criao, fuso ou ciso de partidos, o PFL continua o segundo maior partido do Congresso nas duas Casas e o PMDB permanece o maior partido em ambas as Casas, desde 1985. O PSDB na eleio anterior e nessa eleio tambm saiu em terceiro lugar, apesar de todas essas mudanas. Se for olhar as estaststicas eleitorais, no plano municipal, das trs ltimas eleies gerais e das duas municipais, as porcentagens dos partidos so extremamente consistentes. Como foi mencionado, os personagens no plano municipal so, usualmente, agrupados entre ns e eles h muitas dcadas. Ento, a consistncia nos municpios mdios e pequenos grande, de vrias dcadas. Porm, quando o entrevistador pergunta, 90% do eleitorado no lembra em quem votou para deputado. Isso tambm reflete o comportamento do eleitor, quando vai urna. Porque uma boa porcentagem do eleitorado no ano passado deixou de votar em deputado estadual e deputado federal. A lei eleitoral que o Dep. Joo Almeida relatou em 1993, obrigou o eleitor a votar a cdula proporcional primeiro, e colocar essa cdula na urna, para depois receber a cdula dos cargos majoritrios. Foi uma tentativa desesperada de mudar esse comportamento, de obrigar o eleitor a votar proporcional primeiro, quem sabe ele vai reduzir o nmero de votos em branco para a proporcional. S que os dados do ano passado mostraram que esse esforo foi em vo. No aconteceu isso.

Maria Tereza Sadek Glaucio, o presuposto de toda a minha colocao, foi o seguinte: No h aqui nenhuma apreciao de ordem moral, se isso significa alguma coisa,
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se isso feito intencionalmente. Acho que , porque a nossa legislao eleitoral feita para isso. Se voc observar de um certo ponto de vista, talvez no haja no mundo inteiro um eleitorado com tamanha capacidade de aprendizado como o brasileiro. A nossa legislao mudou seguidamente. Voc era obrigado a votar em deputado estadual e federal do mesmo partido, sob risco de ter o seu voto anulado. Voto vinculado de governador at vereador, votaram e foi o menor ndice de votos nulos da histria eleitoral brasileira. Todo o mundo fazia aposta ao contrrio. O eleitor aprende a votar dos jeitos mais difceis, mudando de eleio para eleio. E ele vai l e faz o voto. Mas um fenmeno que voc no pode deixar de perceber. O nmero de votos em branco e nulos para a Cmara Federal, para as Assemblias Legislativas, e para a Cmara de Vereadores, vm crescendo eleio aps eleio. Isso ser que no quer dizer alguma coisa? Ser que isso no tem a ver com a pergunta que o Paulo me fez? De voc ter uma oferta de candidatos excessivamente alta, e o eleitor no capaz de tomar uma deciso. No tomando a deciso, ou ele deixa em branco, ou deixa nulo. Ento, acho que isso significa alguma coisa e ns temos que prestar ateno a respeito deste dado. Ou seja, o fato do eleitor ser voltil provoca conseqncias no sistema poltico. Quando muito baixa a sua possibilidade de previso, isso tem conseqncias. Eu no quero dizer que, com isso, estou fazendo um julgamento da qualidade do eleitor. Ao contrrio, digo e repito, temos um eleitor bom demais para o sistema adotado. E legisladores excelentes para o sistema que ns temos. Isso que surpreendente.

Prisco Viana Deveramos discutir primeiro o sistema dessas pesquisas. E discutir um pouco tambm sobre a validade de certas anlises de cientistas polticos, sem nenhuma referncia aos que esto presentes. Os votos em branco, dizem, decorrem de um protesto da sociedade. No se aprofunda a anlise das causas dos votos em branco. No se questiona, por exemplo, que o eleitor analfabeto, pela nossa lei, tem que escrever o nome ou o nmero do candidato. Vou dar um exemplo pessoal. H uma tendncia baiana, acredito que seja brasileira, de regionalizao da eleio ou dos candidatos. O que significa j uma tendncia natural para a eleio distrital. Estou cumprindo o stimo mandato, como poltico que no utiliza recursos financeiros, seno aqueles normais para as despesas usuais de uma eleio. Sou conhecido. Se essa pesquisa fosse feita por l, no h dvida de que meus eleitores iriam se recordar de que votaram em mim, porque o fazem j h 28 anos. Ento, saem pelas ruas
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do Rio de Janeiro, So Paulo, perguntando: O sr. sabe em quem votou? O sujeito est com outras preocupaes: No, no lembro. No realmente um instrumento confivel de verificao. Qual o sistema eleitoral melhor? No sei qual o sistema melhor. No podemos ficar sem uma definio do sistema eleitoral. Enquanto isso no se fizer, no se far reforma, mesmo que sejam feitas novas leis.

Jos Mendona Filho A minha pergunta dirigida Profa. Sadeck. Gostaria de ouvir sua opinio a respeito de um dos pontos que mereceu grande polmica na mdia nacional, relativo ao projeto para disciplinar o pleito de 1996. O ponto constava inicialmente no relatrio do Dep. Joo Almeida, que era, justamente, a possibilidade de que os partidos polticos pudessem indicar a composio das mesas receptoras de votos do pleito do prximo ano. Observo que, informalmente, isto j ocorre. Juzes mais flexveis, em cidades mdias e pequenas do interior, normalmente auscultam, ouvem as lideranas que compem as diversas correntes polticas, na composio das mesas receptoras de votos. J nas grandes cidades e nas capitais, um processo absolutamente aleatrio. comum verificar pessoas que no tm nenhuma proximidade, e no sofreram nenhuma maior avaliao por parte da Justia Eleitoral, serem escolhidas para compor uma mesa receptora no dia da eleio. Considero a proposta inovadora, tirando um pouco desta velha tradio brasileira de tutela. Acho que os partidos polticos podem ter uma participao bem mais expressiva na organizao do pleito.

Maria Tereza Sadek Deputado, j tivemos experincia no Brasil, de composio das mesas feita a partir dos partidos polticos. E historicamente isso funcionou muito mal na Repblica Velha. Vamos pegar no presente. Todos os pases latino-americanos em que as mesas so compostas a partir de critrios partidrios, as eleies so mais fraudulentas do que no Brasil. Eu acho que esse dado um dado relevante. Agora veja, bvio que se eu falar em abstrato, esse modelo to bom quanto o modelo jurisdicional. A experincia tem mostrado que ele funciona no to bem. O bom, no nosso caso, que a experincia vem vindo - o que no significa dizer que ela no tenha deficincias - e que a Justia Eleitoral algum que no parte da disputa. Acho que vem funcionando razoavelmente bem. O que no
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significa dizer que no tenha um juiz mais corrupto ou mais sensvel a argumentos das foras situacionistas. Mas este um ganho institucional, que de fato ns temos, e que do meu ponto de vista pessoal ns no deveramos mexer.

Jos Fogaa H que distinguir as duas situaes: uma delas da organizao e da realizao da eleio. Quem organiza? Quem promove a realizao? a Justia Eleitoral. Outra a da participao: so os partidos, os candidatos que participam da eleio. Isto precisa ficar bastante distinto. At porque na nossa tradio, a Justia indica os mesrios, mas aos partidos facultado fiscalizar. E comea a fiscalizar, at impugnando a pessoa de quem desconfia, que possa ensejar um tipo de fraude. melhor o sistema que a est, porque favorece a iseno, e no gera necessariamente uma suspeio quanto ao resultado das eleies.

David Fleischer Os jornais disseram mesmo que era voltar Velha Repblica. S que a Velha Repblica era outra realidade, era um coronelismo fechado, em que no eram s apenas os mesrios que eram indicados pela situao; era o delegado, o fiscal de renda, o juiz, o padre. Era outra realidade, que s pode existir, ainda, em algum rinco muito afastado. Em maio tive a chance de observar as eleies na Argentina, onde a realidade bem diferente do que a nossa. A legislao eleitoral argentina compe todas as mesas, atravs de sugestes ou indicaes dos partidos. Observei muitas mesas na capital e na provncia de Buenos Aires com a eleio correndo normalmente. Entrevistamos tanto os mesrios como tambm os eleitores, estes apaixonados por um e outro partido e reconheciam que a fiscalizao cruzada entre os vrios partidos que compunham a mesa, tambm com fiscais sua volta, funcionava a contento. s dezoito horas a mesa receptora vira mesa apuradora, em duas horas cada mesa apura e j leva os resultados, no para a Justia Eleitoral, mas, leva para a agncia do correio. Os correios que fazem a transmisso dos dados de cada mesa. E o povo aparentemente confia bastante nos correios. Claro que os correios no foram privatizados ainda. Na Argentina, pelo que pude observar, esse sistema dos mesrios partidrios funciona bem. S que a Argentina uma realidade de conscincia poltica e cultura, diferente da nossa. Estavam concorrendo treze candidatos a presidente e dezenas de listas fechadas associadas.
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Joo Ferrosa Tenho feito crticas ao funcionamento da Cmara. um poder conservador e de decises concentradas. Meia dzia de deputados mandam na Cmara dos Deputados. Democracia participao e representatividade. Se somarmos os votos de todos os deputados da Cmara eleitos, sem os suplentes, no chegam a 20% do eleitorado. Acontece tambm nas Assemblias Legislativas e nas Cmaras Municipais. Ento, de fato ns temos uma representatividade muito pequena do eleitorado. Muito bem, ocorre o seguinte: Quem decide de fato nas votaes nas Assemblias, nas Cmara dos Vereadores? menos de 3% do eleitorado. s prestar a ateno como so as decises da nossa Cmara. Tm algumas votaes no painel, tudo bem. Mas, a maioria no assim. So decises de cima para baixo. E a participao de cada deputado muito pequena. Sem partido forte no existe democracia forte. Organizacionalmente impossvel se fazer um partido forte no Brasil, no sistema atual. Digo dois motivos bsicos . Meu maior adversrio nas eleies o meu companheiro de partido, com o qual disputo a vaga. Em todos os partidos assim, no tem jeito. O segundo problema que, com esse sistema, o deputado quando se elege, no tende a fortalecer o partido, tende a fortalecer o grupo poltico dele, que no necessariamente o partido. Isso a d uma conotao pessoal ao mandato. Ento, impossvel se fazer um partido organizado no nosso sistema. Somam-se a isto, os problemas sociais. Por causa disso, metade dos deputados federais eleitos so empresrios, segundo a revista Veja. E ainda tem o problema dos desnveis regionais. No tem revoluco social e econmica no Brasil sem voto distrital, misto de preferncia. Existe sada sem voto distrital? Deputados eleitos por um sistema eleitoral tendem a no mudar esse sistema, diz um postulado da cincia poltica.

Maria Tereza Sadek Concordo com todas as observaes feitas. Tudo isso que o deputado descreveu provocado pelo sistema eleitoral. Era o argumento que apresentei antes. O sistema eleitoral no inofensivo, ele provoca conseqncias, e o senhor alinhavou algumas. Agora, acho que ns podemos fazer uma mudana por meios pacficos. J passei da idade de querer uma revoluo.

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Joo Almeida Queria depois conferir com o Prof. Fleischer, se esto erradas as estatsticas do TSE, ou se equivocou o professor numa afirmao que fez. Gosto muito de defender as minhas crias, e as duas cdulas foram inveno nossa, como foi tambm a briga com o TSE para no ter duas urnas. O mundo ia acabar se no tivesse duas urnas, e ns provamos que uma era mais do que suficiente. Quando no tinha duas cdulas, os votos apurados no Pas para deputados corresponderam a 30.855.416. Com duas cdulas apurou-se, na ltima eleio, 45.654.681 votos para deputados federais. Um acrscimo de 50% no se justifica sem melhora do processo eleitoral.

Palavras de encerramento Winfried Jung Queria manifestar a minha grande satisfao, depois da realizao desse evento, que foi um grande desafio para organiz-lo tambm da parte da Fundao. S foi possvel organiz-lo aqui no Congresso, graas ao grande respaldo que a Fundaco recebeu da Comisso da Reforma dos Sistemas Eleitorais e Partidrios. E gostaria de agradecer, muito calidamente, todo o apoio que a Fundao recebeu atravs do presidente desta Comisso, o deputado Jos Mendona Filho e o relator deputado Joo Almeida. Estive em todos os debates no dia de ontem. Hoje somos aqui testemunhas de debates muito vivos, muito bem conduzidos. E acho que s foi possvel graas a todas as personalidades que estiveram aqui presentes nos dois dias do evento. E comeando com este ltimo debate, gostaria de agradecer a todos os palestrantes, conferencistas e debatedores pelo grande empenho. Universidade de Braslia, nossos agradecimentos pelo apoio na organizao deste evento. No debate bilateral tivemos, do lado alemo, a excelente participao do Dr. Unglaub, aportando experincias prprias da Alemanha, e a ele agradeo, calidamente, pela presena nos dois intensos dias de trabalhos. Registro o grande empenho dos intrpretes Sra. Plattner e Dr. Sperber.

Jos Mendona Filho Em nome da Comisso Especial para Reforma da Legislao Eleitoral e Partidria e do Presidente da Cmara dos Deputados, Dep. Luis Eduardo Ma157

galhes, reitero a grande satisfao nossa, enquanto legisladores, de poder sediar este encontro que se conclue e que julgo da maior importncia. Realmente, como diria um cientista poltico, com quem tive a oportunidade de conversar: Reforma poltica coisa sria demais para estar nas mos exclusivas da prpria classe poltica. A participao de professores, estudantes, pessoas de diversos organismos e universidades, dignifica o Legislativo brasileiro. Pessoalmente, agradeo tais contribuies.

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Publicaes anteriores da Srie Debates:

Sistemas de Governo, Legislao Partidria e Eleitoral em Pases do Cone Sul n 1 - 1993 Programas governamentais de assistncia direta em pases do Cone Sul n 2 - 1993 Formao da poltica ambiental em pases do Tratado de Cooperao Amaznica e na Repblica Federal da Alemanha n 3 - 1994

A Mdia e o desenvolvimento da Democracia n 4 - 1994 O desafio da questo social n 5 - 1995 Subsidiariedade e fortalecimento do poder local n 6 - 1995 O difcil caminho para a justia social n 7 - 1995 Polticas ambientais no Mercosul e as experincias da integrao europia n 8 - 1995