El estudio de las polticas pblicas Por Juan Guillermo Vieira http://politicas-y-publicas.blogspot.

com/ Mi blog tiene como ttulo el estudio de las polticas pblicas y como subttulo teora(s) de las polticas pblicas, estas elecciones no son propiamente casuales como tratar de mostrar en esta entrada. Aunque no soy un experto en polticas pblicas, al irme introduciendo en el tema he identificado que existen algunos trminos y expresiones que si bien sirven de puerta giratoria para dar los primeros pasos hacia adentro del balcanizado (Smith y Larimer, 2009) mundo de las polticas pblicas, despus de estar adentro y poderlos ver con mayor calma uno se encuentra que esos trminos son confusos, que falta exactitud en su definicin y mucho ms en su uso, no solo cotidiano, sino tambin entre algunos acadmicos. La eleccin, pues, est incrustada en esa problemtica terminolgica, no obstante mi intencin es elegir dos trminos que conlleven claridad, como pasar a explicarlo. Tal vez una forma de mostrar a qu me refiero sea explicitar esos trminos confusos. Empezar por decir que polticas pblicas como traduccin de policy nos ayuda a superar el escollo de traducir policy solo como poltica (s), pero nos mete en otros problemas, inicialmente la expresin polticas pblicas conlleva dos connotaciones, o incluso tres o ms: 1- la primera, en trminos simples, es que se refiere a las actividades del Estado-gobierno, por eso hablamos de poltica econmica, industrial, educativa, social, antidrogas, entre muchas otras, 2- la segunda es que se refiere a la actividad intelectual de estudiar por qu y como hace el gobierno para crear y desarrollar las actividades anteriormente mencionadas, aunque para esta segunda connotacin se usan, a veces indistintamente, expresiones como anlisis de polticas pblicas (policy analysis), estudio de las polticas pblicas (policy studies), ciencia de las polticas (las policy sciences de Lasswell), y por ejemplo Parsons (2007: 32), siguiendo a Lasswell (1951) en su famosa diferenciacin entre conocimiento de y en las polticas, habla

de anlisis del proceso de las polticas pblicas y de anlisis en y para el proceso de las polticas pblicas, otros como Smith y Larimer (2009) hablan de polticas pblicas como concepto y como campo o campos, mientras Birkland (2001: 3) habla de el estudio y la prctica de las polticas pblicas es decir la ciencia de las polticas como ciencia aplicada y la ciencia de las polticas como ciencia. La nocin de polticas pblicas, con la dualidad semntica ya anotada, se complica un poco ms con esos agregados que suelen adherrsele, al parecer con fines de claridad, que pienso tampoco se logra, miremos el caso de la expresin anlisis de polticas pblicas (policy analysis). Algunas personas la utilizan para referirse a las polticas pblicas como campo acadmico, as Aaron Wildavsky, Thomas Birkland, Wayne Parsons, Frank Baumgartner, Willian Dunn, todos seran analistas de polticas pblicas en el sentido de acadmicos de las polticas pblicas, pero tambin hay un sentido para m el ms acorde a la expresin y es el que se refiere al anlisis de polticas pblicas como profesin clnica (Geva-May, 2005), operacional, tanto para el anlisis pre-polticas como post-polticas, Dunn (1994), por ejemplo, habla de tres tipos de anlisis de polticas pblicas, el anlisis prospectivo, que se adelanta al futuro y utiliza el anlisis y tcnicas diversas para definir problemas, proponer alternativas, valorarlas y elegir la ms factible, este tipo de anlisis es bastante til para los tomadores de decisiones, sobre todo cuando se trata de nuevas polticas, luego est el anlisis retrospectivo, que mira hacia atrs y aplica el anlisis y tcnicas diversas para evaluar las intervenciones gubernamentales en desarrollo o ya desarrolladas, y existira un tercero que Dunn llama anlisis integrado, ms complejo, porque involucra anlisis y tcnicas de los dos anlisis anteriores y busca producir informacin continuamente sobre la marcha de las polticas, en este tipo de anlisis la temporalidad no es un factor tan importante, se puede comenzar en cualquier etapa del ciclo de polticas. As pues, para m, la expresin anlisis de polticas pblicas (policy analysis) no alcanza a englobar las explicaciones, teoras y modelos de la accin pblica que sin duda se han desarrollado en el estudio de las polticas pblicas, como lo demuestra la explicacin de Dunn el anlisis es una tarea ms bien operativa y funcional, como lo denomina Geva-May (Ib.) es un asunto clnico.

En el prrafo anterior se evidencia un vaco, se necesita una expresin, un trmino, una palabra o frase que englobe tanto la parte funcional como la terica, la prctica, el concepto y la teora, yo por ejemplo y es lo que evidencia el ttulo de este blog, me inclino por la expresin el estudio de las polticas pblicas, estudio es una palabra cercana a la raz griega logos de donde deriva logia, cuyo significado principal es tratado, ciencia o estudio y que se agrega a toda palabra compuesta como sufijo para denominar una ciencia o el estudio de algo, como antropologa, politologa, espeleologa, etc. Otra expresin confusa y ampliamente utilizada, es enfoque de polticas pblicas, as en singular. Cuando uno empieza el estudio de las polticas pblicas normalmente lo hace a travs de un libro de texto, que casi siempre se sirve del modelo por etapas, secuencial o de ciclo, por su valor pedaggico, y que nos muestra desde cuando un problema se convierte en pblico, entra en la agenda para ser decidido, cmo se toma una decisin para solucionarlo, cmo se implementa la decisin por el cuerpo administrativo del Estado, y cmo se debera evaluar y en algunos casos terminar, este modelo es popular y goza de una vasta difusin. Hay quienes simplemente generalizan este modo de ver las polticas pblicas y la accin gubernamental y hablan de l como el enfoque de polticas pblicas, otros sencillamente generalizan su perspectiva de anlisis preferida o la nica que conocen y la denominan el enfoque de polticas pblicas. Pero est muy lejos de la verdad hablar en el estudio de las polticas pblicas de un nico enfoque de polticas pblicas, lo ms acertado, segn mi punto de vista, es hablar de enfoques de polticas, porque la realidad es que hay muchos enfoques, por mencionar algunos: Roth (2010), por ejemplo, habla del enfoque secuencial y de paquetes de enfoques, los enfoques tradicionales, los enfoques integracionistas y los enfoques interpretativistas, en 2002 hablaba de teoras centradas en la sociedad, centradas en el Estado y mixtas para agrupar los enfoques tericos. Esta estrategia de agrupar los enfoques ha sido ampliamente utilizada por diversos autores, John (1998) que habla de stages models (modelos por etapas), institutional approaches (enfoques institucionales), group and network approaches (enfoques de grupo y de redes), socio-economic approaches (enfoques socio

econmicos) y rational choice theory (teora de la eleccin racional). Otros autores han preferido ser ms especficos y hacer una lista amplia de enfoques, Stewart, Hedge y Lester (2008: 37) hablan de: 1- The process approach (El enfoque de proceso), 2- The substantive approach (El enfoque sustantivo), 3- The logical positivist approach (El enfoque lgico positivista), 4- The economic approach (El enfoque econmico), 5- The phenomenological approach (post-positivist) (El enfoque

fenomenolgico (post-positivista), 6- The participatory approach (El enfoque participativo), 7- The normative or prescriptive approach (El enfoque normativo o prescriptivo), 8- The ideological approach (El enfoque ideolgico), 9- The historical approach (El enfoque histrico), y 10- Other approaches (Otros enfoques). Estos son ejemplos suficientes para desvirtuar el uso singular de la expresin el enfoque de polticas pblicas, y cambiarla por la expresin ms precisa de enfoques de polticas pblicas o por expresiones que remitan a uno u otro enfoque especficamente, as: el enfoque econmico para el anlisis de polticas pblicas, o el enfoque crtico para el anlisis de polticas pblicas, por poner solo dos ejemplos. La discusin sobre si hay un nico enfoque de polticas pblicas o hay muchos nos remite tambin a la discusin sobre si teora o teoras de las polticas pblicas, tal y como he puesto en el subttulo del blog, y tambin y tal vez una de las ms importantes, a la discusin sobre si las polticas son un campo o campos, esta ltima recientemente desarrollada por Smith y Larimer (2009), quienes desde su inquietud como docentes por estructurar un curso de introduccin a las polticas pblicas decidieron arriesgarse a tratar de identificar el meollo de las polticas pblicas y sus principales preguntas y a partir de ah estructurar el campo (s) de las polticas pblicas, partiendo justamente de la pregunta existe realmente el

campo de las polticas pblicas? Esta pregunta gua todo el libro llegando a una conclusin (ltimo captulo) para ellos satisfactoria de que es posible una visin integracionista de los estudios de polticas pblicas. Es claro que no existe algo como una teora amplia de las polticas que sirva para aglutinar aportes tericos como la tipologa de Lowi, la ventana de oportunidad de Kingdon, el equilibrio interrumpido de Baumgartner, las teoras de la

implementacin, las del cambio en las polticas, nociones como venue shopping, los estudios de actores y tantos otros aportes, unos que han surgido dentro del estudio de las polticas pblicas y otros que han sido trados de otras reas y disciplinas pero que se han enriquecido dentro de las polticas pblicas. Hasta ahora en el estudio de las polticas pblicas hay teoras, en plural, esto significa que hay un campo abierto para aportes como los de Smith y Larimer que aporten una visin integradora. Sin embargo, debemos preguntarnos por la validez y sentido de los esfuerzos en tal direccin: convertir los estudios de polticas pblicas en una disciplina cientfica con su propio estatus, es este el destino de los estudios de polticas? Cmo se integra este respetable inters por convertir el estudio de las polticas pblicas en un campo cientfico con las caractersticas de las policy sciences construidas por Lasswell: multidisciplinariedad, orientacin a problemas y contextualizacin y su finalidad de mejorar la democracia y en ltimas contribuir a la dignidad humana? Podemos esperar superar la fragmentacin del estudio de polticas sin perder su diversidad, que a veces parece su misma riqueza, y sin convertirlo en una remolino acadmico ensimismado en sus propias especulaciones, que incluso llegue a perder sus distintivos aportes desde el punto de vista de las ciencias sociales aplicadas? Son claros entonces dos inquietudes, la primera terminolgica, especialmente importante para la lengua hispana y nuestros pases donde recibimos ms que creamos en materia de polticas pblicas y donde es necesario avanzar en la delimitacin conceptual y en la creacin de conceptos acordes con nuestra realidad contextual y poltico administrativa, la segunda con la discusin sobre la cientificidad del estudio de las polticas pblicas y la importancia o no de intentar

establecer un estatus acadmico que permita hacer predicciones, probar hiptesis, generalizar hallazgos y por tanto pasar de ser un campo relativamente relegado por su balcanizacin y fragmentacin a uno con consciencia de s y personalidad propia. Lo cierto es que hay caractersticas del estudio de las polticas pblicas que hacen pensar que se mueve hacia all, pero tambin son grandes los problemas tericos que hay que sobrepasar. Por lo pronto puede ser importante recordar las fortalezas del campo, adems de los desarrollos tericos que ya mencion, se cuentan por miles en los Estados Unidos los estudiantes de polticas pblicas tanto a nivel de pregrado como a nivel de posgrado, y los doctorados o PhD no son pocos en este pas. Aunque en menor medida, tambin en Europa los estudios universitarios de polticas pblicas son envidiables, desde el punto de vista de Latinoamrica. En nuestra regin hay algunas maestras claramente enfocadas en las polticas pblicas desde mediados de 1990 y en la actualidad, que identifique con certeza, hay tres doctorados claramente identificados como de polticas pblicas independientemente de sus enfoques, el del CIDE en Mxico llamado Doctorado en polticas pblicas, uno de la Universidad de Costa Rica llamado Doctorado en gobierno y polticas pblicas y otro del EGAP del Tecnolgico de Monterrey llamado Doctorado en polticas pblicas. En lengua hispana tambin est en Espaa, en la Universidad Autnoma de Barcelona, liderado por el IGOP el Doctorado en polticas pblicas y transformacin social. Tambin hay doctorados en ciencias sociales, polticas o administracin pblica en los que hay un importante componente de polticas pblicas. En Colombia hay varias maestras en polticas pblicas, se destacan la de la Universidad del Valle, la de la Universidad Nacional, sede Bogot, la de la Universidad Externado en gobierno y polticas pblicas y la Universidad de los Andes, Bogot, est anunciando la apertura de inscripciones para su Maestra en polticas pblicas a partir de Julio de 2011. Otro cuento es hablar de las publicaciones y las agendas de investigacin, as como de la institucionalizacin de espacios de trabajo para quienes estudian polticas pblicas, la diferencia entre los pases ricos y los en desarrollo es abismal. De apa, conozco cuatro revistas en espaol en cuyo ttulo es explcito el estudio de las polticas pblicas: gestin y poltica pblica del CIDE

en Mxico, la revista dilogos de polticas pblicas de FLACSO Chile (que no s si an est activa), la revista gestin y anlisis de polticas pblicas del INAP de Espaa y la revista polticas pblicas del Instituto de Polticas Pblicas con sede en Argentina. Bibliografa Dunn, William N. (1994) Public policy analysis, an introduction. Prentice Hall. Birkland, Thomas A. (2001) An introduction to the policy process. M. E. Sharpe. Geva-May, Iris (2005) Thinking like a policy analyst: policy analysis as a clinical profession. Palgrave Macmillan. John, Peter (1998) Analising public policy. Continuum. Lasswell, Harold (1951) The policy orientation, en Lerner, D. y Lasswell, H. (1951) The policy sciences. Stanford University Press. Parsons, Wayne (2007) Polticas pblicas: una introduccin a la teora y la prctica del anlisis de polticas pblicas. FLACSO Mxico y Mio y Dvila. Roth, Andr-Noel (2002) Polticas pblicas, formulacin, implementacin y evaluacin. Ediciones Aurora. Roth, Andr-Noel (2010) Las polticas pblicas y sus principales enfoques analticos En Roth (Editor) (2010) Enfoques para el anlisis de polticas pblicas. Universidad Nacional de Colombia. Smith, Kevin and Larimer, Christopher (2009) The public policy theory primer. Westview press. Stewart, J., Hedge, D. & Lester, J. (2007) Public policy: an evolutionary approach. Thompson.