GESTO AMBIENTAL PARTICIPATIVA1 O PLANEJAMENTO URBANO-AMBIENTAL SUSTENTVEL A PARTIR DAS BACIAS HIDROGRFICAS THE PARTICIPATORY ENVIRONMETAL MANAGEMENT THE

SUSTAINABLE ENVIRONMENTAL AND URBAN PLANNING FROM THE DRAINAGE BASINS Marinella Machado Arajo Rogria Mara Lopes Rocha Betina Gnther Silva

RESUMO A proteo constitucional ao meio ambiente equilibrado que lhe atribui status de direito fundamental social garantido por ao popular artigos 1, III, 5, LXXIII, 170, VI e 225 da CF/88 - ainda encontra muitos desafios para sua efetividade, entre eles: diferenas scioeconmicas, territoriais e naturais agudas entre as regies do pas; desarticulao das polticas pblicas ambientais; centralizao nas esferas federal e estadual das decises em matria ambiental; exgua participao da agenda ambiental na agenda governamental. Um desses entraves a existncia de dois sistemas de gesto de recursos naturais no Brasil: o de meio ambiente, SISNAMA, da Lei n. 6.938, de 1981 e o de recursos hdricos da Lei n. 9.433, de 1997. O primeiro, parcialmente implantado, e estruturado no pacto federativo, privilegia a representatividade, mas, por outro lado, no apresenta instrumentos de controle e fiscalizao eficazes, padecendo de excesso de burocracia e falta de transparncia nas decises. O segundo, democrtico, apresenta estrutura horizontal e descentraliza as decises
Esse artigo resultado dos trabalhos acadmicos desenvolvidos pelo Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas do Observatrio de Polticas Urbanas/ PROEX e do Programa de Ps-graduao em Direito da Puc Minas, coordenado pela professora doutora Marinella Machado Arajo. Faz parte do Projeto Cidadania e Polticas Pblicas da linha de pesquisa Estado, Constituio e Sociedade no paradigma do Estado democrtico de direito da rea de concentrao direito pblico. A co-autora advogada pesquisadora do Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas do Observatrio de Polticas Urbanas/PROEX e do Programa de Ps-graduao em Direito da PUC Minas. ainda professora de direito ambiental da Universidade Presidente Antnio Carlos, especialista em direito de empresa pela Universidade Gama Filho e aluna de disciplina isolada do Programa de Ps-graduao em Direito, mestrado stricto sensu, rea de concentrao em direito pblico. A co-autora advogada pesquisadora do Ncleo Jurdico de Polticas Pblicas do Observatrio de Polticas Urbanas/PROEX e do Programa de Ps-graduao em Direito da PUC Minas. ainda professora de direito ambiental da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerai, especialista em direito da economia e da empresa pela Fundao Getlio Vargas e mestranda do Programa de Ps-graduao em Direito, mestrado stricto sensu, rea de concentrao em direito pblico.
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por meio de comits de bacia em que atuam, conjuntamente, poder pblico, usurios e sociedade civil organizada. Essa comunicao visa demonstrar que as bacias hidrogrficas so unidades de zoneamento ambiental que concretizam o desenvolvimento urbano sustentvel regulado pelo Estatuto da Cidade ao estruturar ordenao do espao urbano a partir da gesto participativa da proteo de recursos hdricos, um dos objetivos da Declarao do Milnio de 2001.

PALAVRAS-CHAVE: SISTEMA DE MEIO AMBIENTE - SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS - BACIA HIDROGRFICA - UNIDADE DE PLANEJAMENTO.

ABSTRACT The constitutional protection to the balanced environment attributes status to it of social basic right guaranteed by civil action - articles 1, III, 5, LXXIII, 170, VI and 225 of the CF/88 still finds many challenges for its effectiveness, among others: social and economic differences, territorial and natural acute differences between the regions of the country; disarticulation of the environmental public politics; centralization in the federal and state spheres of the decisions in environmental matter; little participation of the environmental agenda in the governmental agenda. One of these impediments is the existence of two systems of management of natural resources in Brazil: the environmental one, called SISNAMA, established by the Law n. 6,938, of 1981, and the hydric resources one, established by the Law n. 9,433, of 1997. The first one, partially implanted and structuralized in the federative pact, privileges the representation, but does not present instruments of efficient control, and ends in suffering of excess of bureaucracy and lack of transparency in the decisions. The second, as the democratic one, presents horizontal structure and decentralizes the decisions by means of basin committees where act jointly the government, the public and the civil society. This communication aims to demonstrate that the drainage basins are units of environmental zoning that materialize the sustainable urban development regulated by the City Statute when structuralizing ordinance of the urban space from the participatory management in the protection of hydric resources, one of the purposes of the Millennium Declaration of 2001.

KEYWORDS: ENVIRONMENTAL SYSTEM - HYDRIC RESOURCES SYSTEM DRAINAGE BASIN - PLANNING UNIT.

INTRODUO A Constituio Federal de 1988 trouxe em seu rol de garantias a proteo do meio ambiente, dando-lhe tratamento especial, em captulo prprio. O ambiente ecologicamente equilibrado, bem como o desenvolvimento sustentvel, passa a ser tutelado pelo Estado Democrtico de Direito. O Estado passa ento a ser o responsvel por efetivar a proteo dos recursos ambientais. Ocorre que vivemos num cenrio de globalizao, onde os governos so patrocinados por organismos financeiros internacionais que impem o individualismo e o capital sem ptria, levando ao aumento da omisso socioeconmica e ambiental do Estado. A globalizao tem aspectos positivos e negativos, mas tudo leva a crer que os perdedores da globalizao so em muito maior nmero do que os ganhadores, conforme se percebe o aguamento da misria e o surgimento de regies e pases inteiros fora do mercado consumidor mundial. FRIEDRICH MLLER critica a globalizao mundial e conclui que:

Os ataques ao potencial democrtico de monitoramento em meio a crises vm de todos os lados: a soberania dos parlamentos e governos nacionais se reduz, e em escala mundial faltam meios poltico-democrticos para estabilizar o frgil sistema de uma economia de livre mercado. O sistema do capitalismo assim avanado revela ser absolutamente destrutivo: a fome e a misria aumentam, a extenso do consumo de recursos e da destruio do meio ambiente produz, em continuao quantitativamente ampliada, o colapso planetrio. (2000, p.32)

A proteo ambiental preconizada pela Constituio ptria encontra diversos desafios para sua efetivao: diferenas scio-econmicas agudas entre as regies do pas, extenso territorial e a ampla diversidade natural existente, desarticulao das polticas pblicas ambientais, centralizao das decises nas mos da Unio e dos Estados-membros, a exgua participao da agenda ambiental dentro da agenda governamental, falta de investimentos, entre outros. Na implementao das polticas pblicas ambientais, os municpios esto sendo alijados da sua competncia constitucional de gerir o meio ambiente. O sistema de meio ambiente, tal como preconizado na legislao, no se efetivar por total impossibilidade dos municpios de implantarem tal sistema. A hipossuficincia dos municpios no permite a implantao da gesto ambiental local. Em Minas Gerais, menos de 10% dos 853 municpios

tem o sistema de meio ambiente implantado. Essa realidade assustadora quando analisamos que cada ser humano consome 180 litros de gua e ingere 2 kg de alimentos por dia; produz 0,80 litro de esgoto e descarta 1,5kg de lixo diariamente. O quadro delirante quando percebemos que realidade no Brasil o baixo investimento em saneamento bsico, em destinao adequada do lixo, em fiscalizao e monitoramento ambientais, em incentivos fiscais que desestimulem o desmatamento ou que incentivem a recomposio das matas ciliares, a proteo das nascentes, a despoluio dos rios e solo, a diminuio da poluio atmosfrica e do efeito estufa. No entanto, percebe-se um avano na gesto urbano-ambiental tendo em vista a proteo constitucional do meio ambiente e as polticas pblicas que vm sendo implementadas no pas. Entretanto, sabemos que ainda falta muito para que a proteo ambiental e o planejamento urbano no Brasil se tornem realidade.

DESENVOLVIMENTO 1 Competncias constitucionais ambientais

O Brasil um estado federado. Nossa federao foi inspirada no modelo norteamericano, que, inicialmente, possua treze colnias soberanas que formavam um sistema de confederao. Esse modelo com o passar dos anos passou a gerar insegurana, pois qualquer um dos entes confederados poderia abandonar a confederao quando lhe conviesse. Para os objetivos comuns, a sada de qualquer dos entes representaria um enfraquecimento da coletividade. Nasceu ento o sentimento de unio definitiva, quando cada uma das treze colnias abriria mo da sua soberania, mantendo intacta sua autonomia. Em 1787, as ex-treze colnias inglesas se uniram numa federao, tornando-se ento os Estados Unidos da Amrica. O Brasil adotou o federalismo com a chegada da Repblica em 1889. At ento o pas no era dividido em estados-membros. Era um estado unitrio. Inspirado no modelo norte-americano, criou-se no Brasil o estado federal atravs de lei. O nosso federalismo nasceu s avessas, por uma imposio legal e no por vontade da nao. Esse fato deve-se, em grande parte, s circunstncias sociais e histricas, alm de peculiaridades de nosso pas, como dimenses continentais, pouco povoamento e com raros meios de comunicao naquele momento. Dessa forma, era muito pouco provvel que um sentimento cvico desse porte florescesse.

Depois de criado o federalismo, dividiu-se ento o pas em estados-membros. Pode-se dizer que no Brasil o federalismo no saiu do papel durante muito tempo. E desde o incio a Unio sempre centralizou as decises poltico-administrativas e financeiras. Os estados-membros brasileiros nunca foram autnomos como so os estados-membros da federao que os inspirou. O ncleo do estado federal a distribuio de competncias, que se d com a autonomia dos entes federados em auto-organizar-se, ou seja, na capacidade de ditar as prprias regras. Normalmente, tem-se o federalismo dividido em regies, sendo a Unio dividida em estados-membros. No Brasil, a Constituio Federal de 1988 elevou categoria de ente federado os Municpios. uma peculiaridade da nossa federao. A princpio, a nossa federao era dual, ou seja, a repartio de competncias era feita entre a Unio e os estados-membros de forma horizontal, sendo competncias privativas da Unio e competncias privativas dos estados-membros. Esse modelo gerou enormes dificuldades de administrao do pas, uma vez que existem vrias matrias que so inerentes tanto Unio, quanto aos estados-membros. Encontrou-se, ento, uma alternativa que foi distribuir as competncias de forma privativa, chamada de horizontal, combinada com repartio de competncias de forma vertical, propiciando o surgimento das competncias concorrentes e comuns. Deu-se o nome a esse arranjo de federalismo cooperativo, modelo adotado pela CR/88. Em matria ambiental, a Constituio Federal de 1988 previu competncias legislativas e materiais para a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. AFONSO DA SILVA ensina que competncia :

a faculdade juridicamente atribuda a uma entidade ou a um rgo ou agente do Poder Pblico para emitir decises. Competncias so as diversas modalidades de poder de que se servem os rgos ou entidades estatais para realizar suas funes. (2005, p. 479)

No art.21 da CR/88 esto previstas as competncias materiais privativas da Unio. Atribuiu-se a esse ente a competncia de tratar com privatividade os assuntos de interesse nacional, seja quando se tratam de competncias a serem exercidas em suas relaes exteriores, seja quando exercidas no plano interno. Internamente, verifica-se o interesse nacional quando a matria de interesse de todos ou alguns dos estados-membros ou, ainda, do interesse de toda a populao, como o caso da nacionalidade e dos direitos polticos (no entendi muito bem). A matria urbano-ambiental est prevista nos seguintes incisos do art.21:

Art. 21. Compete Unio: (...) IX elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; (...); XIX instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu uso; (...); XXIII explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princpios e condies...; (...); XXV estabelecer as reas e as condies para o exerccio da atividade de garimpagem, de forma associativa.

O art.22 trata da competncia legislativa privativa da Unio. As matrias elencadas neste artigo so de tal importncia que se entendeu ser a Unio o ente indicado para legislar sobre elas, com excluso dos demais entes federados. No que diz respeito ao meio ambiente, esto previstas como privativas da Unio a competncia para legislar sobre:

Art. 22. (...) IV guas, energia, informtica, telecomunicaes e radiodifuso; (...) XII jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; (...) XXVI atividades nucleares de qualquer natureza.

O pargrafo nico diz que lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre as matrias dispostas neste artigo. Ocorre que a lei complementar para o caso em tela ainda no foi editada. O art.23 disciplina as competncias comuns aos entes da federao. Competncias comuns sero aquelas exercidas de forma isolada, em conjunto, ou em cooperao entre os entes federados. No existe aqui hierarquia nem predominncia de interesses. So matrias executivas, nas quais ser necessria a utilizao da mquina administrativa para o alcance dos desgnios propostos. So assuntos que interessam a todos indistintamente. No que diz respeito ao meio ambiente, foram previstas as seguintes situaes:

Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: (...)

III proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; (...) VI proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; VII preservar as florestas, a fauna e a flora.

No que tange poluio, a populao local a mais interessada em que se tomem as medidas de combate e controle. Ainda que exista normatizao federal e estadual sobre o assunto, no municpio que os efeitos so sentidos diretamente. No Municpio de Itabira/MG, com populao de 100.000 habitantes, a poluio atmosfrica altssima em decorrncia da minerao. A incidncia de doenas respiratrias e cardiovasculares to alta que houve a necessidade de se fazer um estudo cientfico para comprovar se a poeira produzida pela minerao teria relao com o alto nmero de enfermos do municpio. O estudo foi realizado e comprovou-se que a inalao de um tipo de poeira denominada PM10 era a responsvel pelas causas das doenas. A degradao do ar desse municpio foi comparada degradao do ar de grandes centros urbanos. J o art.24 disciplina as competncias concorrentes, que so aquelas em que a Unio, os Estados e o Distrito Federal podem legislar sobre o mesmo assunto. A redao desse artigo no contemplou o municpio, parecendo primeira vista, que o mesmo ficou alijado da possibilidade de legislar concorrentemente com a Unio, os Estados e o Distrito Federal. A competncia do municpio de legislar concorrentemente est deslocada do art. 24, estando prevista no art. 30, II. Unio cabe editar normas gerais, e aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, cabe complementar ou suplementar a legislao. Complementar significa pormenorizar, detalhar a lei de carter geral. Suprir significa editar uma lei na ausncia da norma geral. Essa classificao suscita controvrsias. Muitos autores entendem que as expresses complementar e suplementar tm o mesmo significado. A Unio editar normas de carter geral, onde a matria ser alcanada por todo o territrio nacional ou parte dele. A ttulo de exemplo, considera-se a Amaznia de interesse nacional, muito embora esteja situada na regio norte do pas. Os biomas so de interesse nacional, mesmo estando cada um deles numa regio. Outro exemplo: o fato de se ter uma norma de carter geral sobre o bioma mata atlntica, no impede o estado-membro onde ela se encontra de editar uma lei pormenorizando a lei geral, adequando-a a sua realidade. Caso no haja lei de carter geral editada pela Unio sobre determinada matria, os Estados e o Distrito Federal tero capacidade legislativa plena. Editando a Unio a norma

geral, a legislao estadual e distrital ficar suspensa naquilo que colidir com a norma geral. No existindo legislao federal de carter geral, nem legislao estadual a respeito, exercero os municpios competncia legislativa plena. Caso interessante de conflito de competncia ocorre quando matria de carter privativo de um ente possa ser interpretada como de competncia concorrente. o caso da legislao sobre recursos hdricos. No art. 20, III, est prescrito que so bens da Unio os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais. No art.26, I, diz que se incluem entre os bens dos Estados as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio. A prpria Constituio definiu rios de domnio da Unio e rios de domnio dos Estados. Entretanto, a competncia para legislar sobre guas est catalogada no art.22, IV, ou seja, competncia privativa da Unio. A Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997, veio cumprir a determinao do art.21, XIX, da CR/88. Interpretando o inciso IV, do art.22 como competncia concorrente e no como competncia privativa, que praticamente todos os estados-membros editaram leis que disciplinam o uso dos recursos hdricos. O art.24 prev as seguintes competncias concorrentes ambientais:
Art. 24. (...) VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio; VII proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.

O art.25 trata das competncias remanescentes ou residuais no enumeradas dos Estados. No foi elencada neste artigo nenhuma competncia privativa dos Estados em matria ambiental. As competncias dos Estados foram comprimidas com a Constituio de 1988, pois s podem legislar sobre matrias que no forem de competncia privativa da Unio ou dos Municpios. O art.30 trata das competncias legislativas e materiais dos municpios. Com a Constituio de 1988, os municpios ganharam status de ente federado, conquistando assim a sua autonomia. Segundo o eminente constitucionalista AFONSO DA SILVA, a autonomia municipal est fundamentada em quatro capacidades:

(a) capacidade de auto-organizao, mediante a elaborao de lei orgnica prpria; (b) capacidade de autogoverno, pela eletividade do Prefeito e dos Vereadores s respectivas Cmaras Municipais; (c) capacidade normativa prpria, ou capacidade de autolegislao, mediante a competncia de elaborao de leis municipais sobre reas que so reservadas sua competncia exclusiva e suplementar; (d) capacidade de auto-administrao (administrao prpria, para manter e prestar os servios de interesse local). (2005, p.641)

No que tange a sua competncia normativa em matria ambiental, previu a Constituio no art.30:

I legislar sobre assuntos de interesse local; II suplementar a legislao federal e a estadual no que couber; (...) VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; IX promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual.

O inciso I diz que o municpio poder legislar em assuntos de interesse local. Portanto, h a uma limitao, pois no poder o municpio legislar sobre qualquer tema, mas, to somente, aqueles em que predomine o interesse local. Nas questes ambientais, que so objeto da nossa discusso, muitos sero os casos em que ter o municpio capacidade normativa. Isso por que no municpio que os resultados da atividade poluidora e degradadora se fazem sentir primeiro. A populao local a primeira a ser atingida e a sofrer os malefcios dos impactos causados natureza. Alm disso, prev o inciso II que compete ao municpio suplementar a legislao federal e estadual no que couber. Assim sendo, ser possvel a edio de lei municipal restringindo matrias tratadas pela Unio ou pelo Estado. O municpio poder adequar a legislao existente sua situao local. Municpios que tm a pesca como atrativo turstico, por exemplo, podero editar leis que disciplinem a matria realidade local, sem contudo, contrariar a lei federal e estadual pertinente. A poltica urbana nacional, prevista constitucionalmente nos arts. 182 e 183, foi regulamentada pela Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, tambm conhecida como Estatuto da Cidade. Analisando a repartio de competncias trazidas pela Constituio de 1988, observamos que h uma concentrao das competncias em poder da Unio. Os Municpios ganharam espao, pois conquistaram competncias privativas. Aos Estados restou uma

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situao desconfortvel, pois ficaram eles com as competncias remanescentes. O que no for competncia privativa da Unio ou do Municpio, ser de competncia dos Estados.

2 Sistemas de Meio Ambiente e de Recursos Hdricos

O Sistema de Meio Ambiente est dividido em Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, Sistema Estadual de Meio Ambiente - SISEMA e Sistema Municipal de Meio Ambiente - SIMMA. Esse modelo foi criado pela Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, que estabeleceu a Poltica Nacional do Meio Ambiente. Esse sistema est organizado de forma vertical e tem como unidade de planejamento os territrios da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, obedece ao pacto federativo e est alicerado no regime poltico da democracia representativa. Constitucionalmente, as trs esferas governamentais detm competncias legislativas e materiais para disciplinar a gesto ambiental. O Sistema de Recursos Hdricos uma especializao do Sistema de Meio Ambiente. formado por bacias hidrogrficas de rios de domnio da Unio e de bacias hidrogrficas de rios de domnio dos Estados. A Poltica Nacional de Recursos Hdricos foi criada pela Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997. A unidade de planejamento do Sistema de Recursos Hdricos a bacia hidrogrfica e est fundamentado no princpio da democracia participativa e na descentralizao das decises. O Sistema Nacional de Meio Ambiente composto pelo Ministrio do Meio Ambiente que o seu rgo executivo; o Conselho Nacional do Meio Ambiente, que rgo consultivo, normativo e deliberativo e o Fundo Nacional do Meio Ambiente, que o rgo financiador. O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA vinculado ao Ministrio do Meio Ambiente e o rgo licenciador federal das agendas marrom e verde. Entre outras, a crtica que se faz ao Sistema Nacional de Meio Ambiente que o Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA no paritrio, ou seja, em sua composio no contemplado o mesmo nmero de conselheiros da esfera pblica federal, estadual, municipal, do setor produtivo e da sociedade civil organizada. H um descompasso na composio do CONAMA que fere o princpio da democracia participativa. O CONAMA2 composto por 22 membros da sociedade civil, 8 membros do setor produtivo,

Para maiores esclarecimentos consulte o site: < htpp://www.mma.gov.br/port/conama/cons.cfm>

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8 membros do governo municipal, 27 membros do governo estadual e 36 membros do governo federal. O Sistema Nacional de Recursos Hdricos composto pela Agncia Nacional de guas, vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, que o rgo executivo; o Conselho Nacional de Recursos Hdricos, que rgo consultivo, normativo e deliberativo; pelos Comits de Bacia Hidrogrfica de rios de domnio da Unio, que o rgo gestor dos recursos hdricos. A Unio ainda no instituiu o Fundo Nacional de Recursos Hdricos. A Agncia Nacional de guas responsvel pela agenda azul, ou seja, pela execuo das polticas pblicas no que diz respeito aos recursos hdricos. A mesma crtica feita ao Sistema Nacional de Meio Ambiente se faz ao Sistema Nacional de Recursos Hdricos: a composio do Conselho Nacional de Recursos Hdricos no paritria, ou seja, no se contempla o mesmo nmero de conselheiros das esferas pblicas, dos usurios e da sociedade civil organizada. O CNRH3 composto por 57 membros, sendo 29 do Governo Federal, 10 representantes dos Conselhos Estaduais de recursos hdricos. 12 membros do setor produtivo e 6 membros da sociedade civil organizada. O Sistema Estadual de Meio Ambiente de Minas Gerais constitudo pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel SEMAD, que o rgo executivo; pelo Conselho Estadual de Poltica Ambiental COPAM, que o rgo consultivo, normativo e deliberativo e no tem o Estado de Minas Gerais o Fundo Estadual do Meio Ambiente. A mesma crtica que se fez aos Conselhos federais se faz ao COPAM, por que este Conselho no paritrio, ou seja, na sua composio no se observa o mesmo nmero de conselheiros das esferas estadual, municipal, setor produtivo e sociedade civil organizada. O COPAM4 composto por 1 membro do Poder Pblico Municipal, 12 membros do Poder Pblico Estadual, 2 membros do Poder Pblico Federal, 5 membros do setor produtivo, 10 membros da sociedade civil organizada. Minas Gerais encontra-se inerte quanto criao do Fundo Estadual de Meio Ambiente. Ao COPAM se faz mais uma crtica, que quanto legitimidade das suas decises. No COPAM foram criadas diversas cmaras tcnicas, onde os conselheiros que compem as referidas cmaras votam em nome do plenrio. extremamente criticvel essa forma de organizao. Primeiro por que o Conselho no paritrio; segundo por que as cmaras tcnicas deveriam limitar-se em emitir pareceres tcnicos e no votar em nome do plenrio, e terceiro porque fica evidente a presso que os grupos detentores do poder
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Disponvel no site: <htpp://www.cnrh-srh.gov.br/composio/main.htm> Maiores informaes em: <htpp://www.semad.mg.gov.br/copam_estrutura.asp>

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econmico fazem sobre as cmaras tcnicas, alm de ferir o princpio da democracia participativa e a transparncia nas decises. O Sistema Estadual de Gesto de Recursos Hdricos de Minas Gerais constitudo pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel SEMAD, que o rgo executivo; o Conselho Estadual de Recursos Hdricos, que rgo consultivo, normativo e deliberativo; pelos Comits de bacia hidrogrfica de rios de domnio dos Estados e pelo Fundo de recuperao, proteo e desenvolvimento sustentvel das bacias hidrogrficas FIHDRO. O Conselho Estadual de Recursos Hdricos5 paritrio, sendo composto de 10 membros do governo estadual, 10 membros do governo municipal, 10 membros dos usurios e 10 membros da sociedade civil organizada. A SEMAD tem trs instituies autnomas, vinculadas a ela, que so responsveis pela execuo da poltica ambiental e de recursos hdricos do Estado de Minas Gerais. So elas: a Fundao Estadual do Meio Ambiente FEAM, responsvel pela agenda marrom; o Instituto Estadual de Florestas IEF, responsvel pela agenda verde; e o Instituto Mineiro de Gesto das guas IGAM, responsvel pela agenda azul. Percebemos que o Sistema Nacional de Meio Ambiente foi totalmente implantado. H o rgo executivo, o rgo poltico e o rgo financiador. J o Sistema Nacional de Recursos Hdricos est parcialmente implantado; este possui o rgo executivo e o rgo poltico. Porm ainda no foram criados todos os comits de bacia hidrogrfica de rios de domnio da Unio e nem o Fundo Nacional de Recursos Hdricos. O Sistema Estadual de Meio Ambiente est parcialmente implantado. Possui rgo executivo, rgo poltico, mas no possui o rgo financiador. O Sistema Estadual de Recursos Hdricos de Minas Gerais est parcialmente implantado. Possui rgo executivo, rgo consultivo, normativo e deliberativo e possui o Fundo de recuperao, proteo e desenvolvimento sustentvel das bacias hidrogrficas. No entanto, ainda no foram criados todos os comits de bacia hidrogrfica de rios de domnio do Estado. Quando analisamos o Sistema Municipal de Meio Ambiente percebemos que ele ainda incipiente. So pouqussimos os Municpios que possuem Secretaria Municipal de Meio Ambiente, Conselho Municipal de Meio Ambiente e Fundo Municipal de Gesto Ambiental. Alguns Municpios possuem somente o Conselho Municipal de Meio Ambiente CODEMA

Disponvel em: < htpp://www.semad.mg.gov.br/cerh_estrutura.asp>

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e, na maioria das vezes, esse Conselho no observa na sua composio os segmentos da sociedade e a paridade. Com essas consideraes restou claro que o Sistema de Meio Ambiente, que iniciou sua implantao na dcada de 1980, at hoje no foi totalmente implantado. O critrio de se observar a composio vertical do sistema se mostrou ineficiente. Existem vrios problemas: conflitos de competncia, morosidade nos processos de licenciamento, deficincia na fiscalizao, alm da dificuldade de articulao dos rgos ambientais de um mesmo nvel governamental e em nveis diferentes. O sistema de recursos hdricos trouxe uma nova matriz, que se sustenta basicamente na gesto descentralizada e participativa, tendo a bacia hidrogrfica como unidade de planejamento, o que muda totalmente o conceito de gesto pblica adotado at ento. As decises so deliberadas pelos segmentos da sociedade: poderes pblicos, sociedade civil organizada e usurios, nomeados paritariamente. O grande diferencial desse sistema so os comits de bacia hidrogrfica, que so os rgos gestores dos recursos hdricos. O planejamento da gesto passa a ser negociado entre os atores componentes dos comits, levando-se em conta os interesses setoriais e os regionais. As bacias hidrogrficas so unidades de zoneamento ambiental que concretizam o desenvolvimento urbano sustentvel regulado pelo Estatuto da Cidade ao estruturar ordenao do espao urbano a partir da gesto participativa da proteo de recursos hdricos. A implantao de dois sistemas que fazem a gesto de recursos naturais com estruturas e fundamentos diversos tem trazido dificuldades na gesto desses recursos. E em muitos casos existe a interface desses sistemas, como o caso dos processos de licenciamento ambiental. O grande desafio tem sido integr-los. A ttulo de exemplo, citaremos os processos de licenciamento ambiental de Pequenas Centrais Hidreltricas PCHs, que esto acontecendo no Estado de Minas Gerais. Esto em processo de estudo mais de duzentas Pequenas Centrais Hidreltricas a serem construdas em Minas Gerais, sendo que mais de 80% (oitenta por cento) delas sero construdas na Bacia Hidrogrfica do Rio Doce. A bacia ser toda retalhada pelas PCHs. Os Estudos de Impacto Ambiental e Relatrios de Impacto Ambiental desses empreendimentos no esto estudando os impactos totais que sero gerados na Bacia Hidrogrfica do Rio Doce. Cada empreendimento tem um EIA/RIMA e cada um desses instrumentos s est analisando o trecho do rio em que a PCH ser instalada. No est se fazendo nenhuma anlise considerando o rio desde a sua nascente at a sua foz. O que bastante preocupante porque alguns rios afluentes do Rio Doce iro receber vrias dessas

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PCHs. uma viso totalmente mope no considerar a bacia hidrogrfica como unidade de planejamento. Isso nos mostra que os rgos ambientais no dialogam. As trs agendas ambientais estaduais no tm uma ao em conjunto, analisando cada uma delas em separado os processos de licenciamento, cada uma numa fase diferente, o que compromete sobremaneira os objetivos do licenciamento ambiental; bem como fragiliza a eficcia dos mesmos, descumprindo ainda o art.10, 1 da Resoluo CONAMA n 237, de 19 de dezembro de 1997. So inmeros os problemas enfrentados pelos gestores de territrio ao se depararem com processos de licenciamento compartimentados, onde no h a integrao dos rgos ambientais. E fica bem clara a dificuldade que se criou ao implantar sistemas com fundamentos e organizao distintos. A Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel SEMAD j percebeu a ineficincia do licenciamento ambiental estadual concentrado em Belo Horizonte. Minas Gerais um Estado muito extenso e os Municpios que esto distantes da capital mineira saem prejudicados pela distncia, por que dificulta aos empreendedores a interlocuo com os rgos ambientais e a obteno do licenciamento ambiental para suas atividades. Isso sem falar na dificuldade de fiscalizao que os rgos ambientais enfrentam. A Lei Delegada n 62, de 29 de janeiro de 2003, determinou a descentralizao do COPAM em unidades regionais. A Resoluo SEMAD n 415, de 17 de outubro de 2005 cumprindo a determinao da lei delegada criou oito unidades regionais colegiadas do COPAM. O objetivo dessa descentralizao melhorar a qualidade do servio pblico prestado, uma vez que a aproximao do rgo licenciador das atividades potencialmente poluidoras facilita e estimula os empreendedores a buscarem o licenciamento dos seus empreendimentos. oportuno salientar que o urbanismo tambm faz gerenciamento de recursos ambientais, e que as suas regras tambm esto fundamentadas no pacto federativo. O Municpio detentor de competncia para realizar o ordenamento e ocupao do solo. Portanto, tanto a gesto de recursos naturais, quanto os recursos culturais e urbansticos usam como unidade de planejamento o territrio das pessoas polticas, ou seja, territrios da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Apenas a gesto de recursos hdricos adota como unidade de planejamento a bacia hidrogrfica. facilmente perceptvel a grande dificuldade dos operadores desses sistemas em absorver que o modelo de gesto trazido pela Lei n 9.433, de 1997, o que melhor atende aos desgnios da sociedade, que est desacreditada desse modelo posto h anos e que no tem

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apresentado resultados convincentes. As cidades so um bom exemplo do descaso e do abandono em que se encontram os recursos ambientais do nosso Pas. As trs esferas governamentais tero que aprender a trabalhar sob a tica da nova matriz, ou seja, o planejamento dos entes federados, seja ele de recursos naturais, culturais, histricos ou urbansticos devero utilizar a bacia hidrogrfica como unidade de planejamento. No se pode mais para fazer um assentamento humano, um novo loteamento, sem colocar o territrio municipal sobre a bacia hidrogrfica. Gerir o territrio utilizando-se da bacia hidrogrfica como unidade planejamento significa uma evoluo no modelo de gesto da coisa pblica e no uma ciso com o modelo federativo. A base da gesto so os recursos naturais, ou seja, o solo, o relevo e os recursos hdricos. O territrio municipal deve ser sobreposto a essa base para a execuo do seu planejamento. A gesto pblica hoje necessita de uma base cartogrfica compatvel com a gesto municipal que permita a tomada de decises, para evitar os descalabros ocorridos no passado. No d mais para fechar os olhos para o geoprocessamento. Ningum planeja o que no conhece e nem gerencia o que no controla. Ou ento continuaremos cometendo os mesmos erros. Planejamos sem informaes e depois no temos como controlar e fiscalizar as nossas aes.

CONSIDERAES FINAIS A gesto de recursos naturais no Brasil feita por dois Sistemas: o de Meio Ambiente e o de Recursos Hdricos. O primeiro, norteado pelo pacto-federativo, sendo organizado de forma vertical, privilegia a representatividade. Este se encontra parcialmente implantado, apesar dos seus mais de vinte anos de existncia. Ocorre que no tem apresentado resultados satisfatrios, uma vez que o sistema no detm instrumentos de controle e fiscalizao eficazes. Padece de excesso de burocracia e falta de transparncia nas suas decises. O Sistema de Recursos Hdricos adota a descentralizao das decises, dotando os comits de bacia da competncia de gerir os recursos hdricos. Fundamenta-se na democracia participativa, onde as decises so tomadas em negociaes consensadas entre os trs segmentos que compem os comits: os poderes pblicos, os usurios de gua e a sociedade civil organizada. A implantao do Sistema de Recursos Hdricos ainda no est concluda, mas est em plena efervescncia. E a percepo que h grande esperana nesse sistema. As discusses esto acirradas e a busca pela efetivao do sistema intensa. Mas, apesar do pouco tempo de

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sua existncia, a nova matriz trazida pela Lei das guas j revolucionou todo o processo de gesto at ento implantado no pas. Defendemos a integrao dos dois sistemas, onde o Sistema de Meio Ambiente seria integrado ao Sistema de Recursos Hdricos. Muitos problemas seriam eliminados, tendo em vista que os fundamentos e a organizao seriam os mesmos. Alm disso, propiciaria a descentralizao da gesto ambiental, permitindo que as populaes diretamente afetadas pelos impactos ambientais tenham maior poder de atuao e fiscalizao. A gesto de recursos naturais ficar comprometida se esses dois sistemas no se integrarem. As aes esto sendo implementadas de forma isolada, pois os dois sistemas no tm uma boa interlocuo, agindo cada qual pelos fundamentos e estrutura que os instituiu. importante perceber os benefcios trazidos pela gesto de recursos hdricos como a descentralizao das decises, a transparncia nas informaes, a articulao entre os vrios segmentos da sociedade, a mediao de conflitos e o conhecimento do territrio onde se vive. Alm disso, a bacia hidrogrfica se tornaria a unidade de planejamento para todos os gestores de recursos ambientais, inclusive os culturais, histricos e o urbanstico.

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