UNIJU DEJ

Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul Departamento de Estudos Jurdicos

PROCESSO E TCNICA LEGISLATIVA Aldemir Berwig Iju, maro de 2011.

SUMRIO

CONHECENDO O PROFESSOR.......................................................... .............................................3 INTRODUO.......................................................................... ............................................................5 UNIDADE 1 ...................................................................... .....................................................................8 ATIVIDADE LEGISLATIVA........................................................... ......................................................8 Seo 1.1 Histria e Evoluo do Processo Legislativo.................................... ..............8 Seo 1.2 Supremacia da lei e primado da razo........................................ ..................... 13 Seo 1.3 -Tripartio dos Poderes e processo legislativo clssico........................ .... 15 Seo 1.4 -Surgimento da atividade legislativa ..................................... ............................. 19 Seo 1.5 -Elaborao da lei e processo legislativo brasileiro ......................... ............. 22

CONHECENDO O PROFESSOR ALDEMIR BERWIG O autor natural de Iju, RS. Possui graduao em Direito (1993) e mestrado em Educao nas Cincias (1997), ambos pela Uniju. Atualmente professor assistente na Uniju. Tem experincia na rea de Direito, com nfase em Direito Administrativo, Urbanstico, Eleitoral, Ambiental e Legstica, atuando principalmente nas seguintes reas: cidadania e participao, administrao pblica, planos diretores municipais, elaborao e consolidao de legislao. Presta consultoria na rea de elaborao legislativa e de projetos de extenso. Alm das reas acima elencadas, fascinado pela Educao a Distncia EaD. Concluiu, em 2008, o Curso de Especializao em Direito Tributrio na modalidade EaD, ofertada pela Unisul em parceria com a Rede LFG, onde o sistema de educao telepresencial. Desenvolve suas atividades docentes na Uniju desde o segundo semestre de 1997, onde est vinculado ao Departamento de Estudos Jurdicos, curso de Direito, rea de direito pblico, lecionando principalmente os componentes curriculares Direito Administrativo, Processo e Tcnica Legislativa, Direito Pblico Municipal e Processo Administrativo Disciplinar. No curso de Gesto Pblica Municipal, em todas as suas edies, ministrou o componente Direito Administrativo Municipal. Atua tambm como professor em cursos de ps-graduao lato sensu. Na Uniju, j desempenhou as funes de Coordenador-adjunto do Curso de Direito no campus Santa Rosa, de Coordenador do Curso de Ps-graduao em Direito Pblico, e de Chefe do Departamento de Estudos Jurdicos, alm de membro do Conselho Universitrio Consu, dentre outras atribuies.

 consultor para projetos de extenso da Universidade da Regio de Joinville Univille. Atuou na Administrao Municipal nos cargos de Secretrio de Administrao, Planejamento e Fazenda e foi Assessor de Projetos e Legislao. Atua na advocacia extrajudicial, principalmente na rea de direito pblico. Desenvolve atividades voluntrias. Foi Vice-presidente na Regio Sul da Associao de Juristas para a Integrao da Amrica Latina Ajial. membro titular do Conselho Municipal do Plano Diretor Compladi de Iju. scio fundador da Associao de Polticas e Desenvolvimento AIPD.

apontamentos que nos indicaro que durante toda a histria da humanidade a lei foi (e continua sendo) objeto de poder, de dominao. Para fazer esta abordagem, INTRODUO Processo legislativo e tcnica legislativa so duas questes importantes do Direito especialmente porque o Estado de Direito aquele em que todas as relaes jurdicas so nele fundamentadas. Para abordar o tema, inicialmente necessria uma reflexo acerca do Direito para verificar seu relacionamento com a lei. O Direito, assim, vai ser entendido como a grande rea na qual esto inseridas axiologicamente, as leis. Para falarmos em leis, teremos que falar em normas jurdicas e salientar que a esto assentados os princpios e as regras jurdicas como um todo. Pensando nisso, uma questo a ser abordada trata do processo legislativo para verificar como ocorre o procedimento formal de elaborao das leis, as espcies de procedimentos e de leis e os requisitos estabelecidos para que as leis sistematicamente no elaboradas se acomodem ordenamento jurdico. a abordagem da sistemtica externa da lei. Alm disso, sero abordadas as formas de controle estabelecidas para serem desenvolvidas pelos rgos do Estado. Vamos fazer alguns apontamentos sobre a histria da elaborao das leis, para verificar que o processo legislativo tal como o conhecemos algo relativamen te novo que ganha espao apenas no sculo passado. A anlise conta com alguns vamos passar diversas pocas e por diversos autores. Outra questo abordada, trata da tcnica legislativa, mais especificamente da sistemtica interna da lei. Neste ponto, vamos verificar que a doutrina tem falado em legstica, ora como uma cincia, ora como uma arte de bem fazer leis . Neste ponto, vamos olhar para e lei e verificar como ela estruturada, e o que deve ser feito para que ela desempenhe suas finalidades, alcanando os objetivos para os quais tenha sido aprovada. Mas principalmente, vamos fazer uma reflexo sobre a introduo,

acomodao e permanncia da leis no ordenamento jurdico e sua conformidade ao sistema como um todo. Na abordagem da tcnica, vamos verificar que a elaborao de boas leis no prescinde de uma boa equipe tcnica que tenha os conhecimento necessrios para torn-las adequadas realidade social. Veremos que a elaborao de boas leis no atividade para ser desenvolvida por burocratas segundo sua intuio. As leis, no Estado de Direito, estabelecem condutas e regram a vida de todos, causando impactos positivos ou negativos. No Estado Democrtico de Direito, h uma condio constitucional que assegura a participao da coletividade na conduo do poder e, consequentemente, assegura que a coletividade participe da estruturao do ordenamento jurdico e contribua com o seu controle na sociedade. Neste contexto, faremos uma abordagem das competncias dos rgos estatais na elaborao das leis, sem nunca esquecer que eles desempenham essas funes para atender vida na coletividade. E dessa forma, vamos lembrar que o desempenho das funes estatais um dever-poder desempenhado unicamente para salvaguardar o interesse pblico dentro de uma concepo finalstica que bem atender coletividade. Assim, vai se demonstrar que na elaborao da lei necessrio o desenvolvimento metodologias de anlise do custo/benefcio de uma medida legislativa com uma viso transdisciplinar que cruza o Direito com outras reas do conhecimento. Na abordagem do tema, vamos verificar a crtica da doutrina constitucional moderna acerca da utilizao de frmulas obscuras ou criptogrficas, por razes polticas ou de outra ordem, contrrias a princpios bsicos do Estado de Direito, como os da segurana jurdica e os postulados de clareza e de preciso da norma jurdica. Vamos verificar que a boa lei deve ser clara, simples e precisa. Clara, para que seja fcil de compreender, sem ambiguidades; simples, para que no contenha elementos suprfluos, seja concisa; e precisa, para que no deixe quaisquer dvidas na sua interpretao.

possvel, faremos o devido esclarecimento. Feitas essas consideraes iniciais, importante dizer ainda que, para pensar o contedo do componente curricular, o seu desenvolvimento foi organizado trazendo diversos textos sobre a atividade normativa, principalmente para demonstrar que embora alguns doutrinadores falem em processo legislativo at mesmo na antiguidade, o contexto em que eram apresentadas as leis era um totalmente distinto, um fator interessante para reflexo, sempre levando-se em con ta as peculiaridades de cada poca. ao Poder Legislativo, ao Senado Federal e Cmara dos Deputados. A dificuldade de unificar o discurso ocorre basicamente em razo de que se pretendia fazer uma linguagem simplificada a partir de um sistema processual legislativo universal para nosso Assim, durante o desenvolvimento deste livro, alm do tratamento formal da processualidade de elaborao da lei, chamaremos algumas elaborao normativa, especialmente para que normalmente entendemos por interesse pblico. Finalmente, necessrio que no que est sendo apresentado, por vezes nos ao Nacional, esclarecer vamos referir Congresso peculiaridades que so importantes para o desenvolvimento de uma boa tcnica de atender aquilo texto ateno para contexto mas tal iniciativa foi dificultada basicamente por duas questes: a prime ira, de ordem formal, em razo de que a realidade constitucional brasileira prev dois sistemas, o bicameral e o unicameral; a segunda, de ordem tcnica, em razo de que se pretendia produzir um material que abordasse o processo legislativo em ambas as esferas, embora sem pretenso de esgotar o assunto. Assim, quando nos referirmos ao Poder Legislativo estaremos nos referindo a ambos; quando no for

UNIDADE 1 ATIVIDADE LEGISLATIVA OBJETIVOS DESTA UNIDADE Apresentar uma noo de processo legislativo e a evoluo do processo de elaborao das leis. AS SEES DESTA UNIDADE Seo 1.1 Histria e Evoluo do Processo Legislativo previso constitucional desde a Constituio do Imprio. Abordar o desenvolvimento do processo legislativo brasileiro descrevendo sua Seo 1.2 Supremacia da lei e primado da razo Seo 1.3 -Tripartio dos Poderes e processo legislativo clssico Seo 1.4 -Surgimento da atividade legislativa Seo 1.5 -Elaborao da lei e processo legislativo brasileiro Seo 1.1 Histria e Evoluo do Processo Legislativo Ao longo da histria, verificamos que a lei no foi sempre fruto de um processo legislativo. Durante um grande perodo da histria a lei foi resultado da vontade humana sem estar vinculada a um processo formal que estabelecesse previamente o modo de elaborao da lei. com a modernidade, mais precisamente com o nascimento do Estado de Direito que vo se estabelecer as balizas para a criao da lei atravs de um processo legislativo. Como afirma Ferreira Filho (2002, p. 19) a concepo de lei que vinga com a Revoluo Francesa e inspira o processo legislativo dos regimes pluralistas a idia de que a lei estabelece a vontade gera l do povo. Tal concepo traduz a idia de soberania popular e de separao de poderes .

leis de fato o criador das normas. Qual , portanto, o verdadeiro autor das leis? Quando falamos acima da da e leis gregas ou romanas que das geraes antigas. Se colocarmos essas leis em confronto com a equidade natural, descobriremos muitas contradies, e parece organizao regulamentavam a propriedade, a sucesso, o testamento, a adoo, observamos como essas leis correspondiam exatamente s crenas famlia, das Embora muitos doutrinadores faam referncia a processo de elaborao da lei na antiguidade, temos clareza de que tais processos em praticamente nada se assemelham com a atualidade, pois a cidade era um pequeno Estado dominado por uma classe, dos cidados , colocados uns perante os outros como seres com igual direito de participar da administrao da coisa pblica (REALE, 2003, p. 626). Conta Fustel de Coulanges em seu livro A Cidade Antiga , que entre gregos, romanos e hindus a lei era o princpio da religio . Havia uma mescla entre lei e religio na qual ambas se confundiam, j que aplicadas tando ao culto como s relaes da vida civil. Os cdigos das cidades antigas eram um conjunto de ritos, de prescries litrgicas, de preces, ao mesmo tempo que de disposies legislativas. Quando aborda o papel do legislador, questiona se aquele que apresenta as assaz evidente que os antigos no as foram procurar na noo do direito absoluto e no sentimento de justia (FUSTEL DE COULANGES, 1961, p. 262). O autor enfatiza que o processo de gerao das leis antigas no atividade outorgada a algum mas decorre da tradio. Embora possam ter sido escritas por um homem, Slon, Licurgo, Minos, Numa, estes no as fizeram. As leis foram estabelecidas pelo fundador da cidade fundamentadas nas crenas das geraes antigas. Fustel de Coulanges expressa que a lei antiga no vem fundamentada em critrios axiolgicos, valorativos. No se preocupa com o valor justia. a simples expresso da crena. O homem no esteve a estudar sua conscincia dizendo: Isto justo, isto no. No foi assim que apareceu o direito antigo. Mas o homem

acreditava que o lar sagrado, em virtude da lei religiosa, passava de pai para filho; da resultou que a casa se tornou bem hereditrio. O homem que havia sepultado o pai em seu campo acreditava que o esprito do morto tomava posse perptua do mesmo, e exigia de sua posteridade um culto perptuo; da resultou que o campo, domnio do morto e lugar dos sacrifcios, tornou-se propriedade inalienvel da famlia. A religio dizia: o filho, e no a filha, o continuador do culto; e a lei diz, conformando-se religio: o filho herda, a filha no; o sobrinho pela linha masculina herda, o sobrinho pela linha feminina, no. Eis como se fez a lei; ela se apresentou por si mesma, sem que a precisassem procurar. A lei era conseqncia direta e necessria da crena; era a prpria religio aplicando-se s relaes dos homens entre si (FUSTEL DE COULANGES, 1961, p. 262). Foi longo trajeto para a libertao do ser humano da crena na lei divina. Por aos muito tempo a lei no era considerada obra humana, sendo considerada coisa sagrada. Quando Plato afirma que obedecer s leis obedecer deuses, exprime o pensamento grego de que direito no nascera da idia de justia, mas da religio, e no podia ser concebido fora dela. Para que houvesse relao de direito entre dois homens, era necessrio que antes houvesse entre eles uma entre Essas disposies do antigo direito eram de uma lgica perfeita. O desobedec-las sacrilgio. o carter sagrado que a torna imutvel. relao religiosa, isto , que ambos rendesses culto ao mesmo lar, e oferecessem os mesmos sacrifcios. Quando no existia essa comunho religiosa dois homens, parece que no poderia existir nenhuma relao de direito. Ora, nem o escravo, nem o estrangeiro participavam da religio da cidade. O estrangeiro e o cidado podiam viver lado a lado durante longos anos, sem que se pensasse em estabelecer um vnculo de direito entre os mesmos. O direito no era nada mais que uma das faces da religio. Sem comunidade de religio no podia haver comunidade de lei. (FUSTEL DE COULANGES, 1961, p. 289-300). Em sentido diverso, Reale (2003, p. 622-625) aponta que na Grcia e Roma antigas, entre os pr-socrticos, encontramos a distino fundamental entre justo por natureza e justo por conveno, que para ele, nada mais que a distino entre lei natural e lei positiva. Entretanto, no h um destaque para o Direito, o qual se confunde com o conceito universal de justo. Na Grcia, o Direito permaneceu dependente da Retrica e da Moral no havendo diferenciao entre o filsofo, jurista e homem de Estado, talvez pela prpria formao e estruturao da cidade.

Em Roma, verificamos a idia de Direito autnomo e verificamos a presena do jurisconsulto, que, aos poucos, se converte no especialista na nova Cincia. Al i se verifica a distino j existente na Grcia entre o justo por lei e o justo por natureza (REALE, 2003, p. 628), especialmente na obra de Ccero. Nesta poca histrica, aparece a dicotomia entre o lcito e o honesto e a dificuldade de discern ir entre uma e outra rbita. Na Idade Media, com o advento do Cristianismo ocorre a diferenciao entre Poltica e Religio, entre a esfera estatal e da pessoa, a qual deixa de ser apenas cidado (alguns homens, na Grcia) para valer como homem. Grande matriz do pensamento medieval vai ser Santo Agostinho seguido por Santo Toms de Aquino, o qual, fundamentado nas obras de Aristteles e seguindo as lies de Agostinho, apresenta teoria que encontra-se desenvolvida especialmente na Summa Theologica. Quando o grande pensador medieval trata da questo da lei e da justia, cuida com de problemas jurdicopolticos. H admirvel completa uma penetrao, Teoria do Direito e do Estado admiravelmente integrada no sistema tomista, concepo essa que tem sido estudada e relembrada atravs dos tempos, como ainda o hoje, uns conservando-a em sua autenticidade originria, outros pretendendo adapt-la ao mundo contemporneo (...). (...) Lei e ordem so dois conceitos que se completam e se exigem em sua doutrina. Por lei, entende ele uma ordenao da razo no sentido do bem comum, promulgada por quem dirige a comunidade (...). Esta noo de lei tem valor universal, porquanto no s se aplica ao mundo humano, como tambm se refere ordem csmica. O universo cosmos , ou seja, uma ordem, porque o Legislador supremo subordina todas as coisas s suas normas (REALE, 2003, p. 638). Aps esse perodo em que transcende o aspecto divino do Direito, o Renascimento perodo de uma nova ordem de valores no qual, segundo Reale, domina a idia crtica de reduo do conhecimento a seus elementos mais simples, distanciando-se de valores transcendentes para estabelecer o universo jurdico e poltico em aspectos estritamente humanos. O homem passa a ser o centro do universo.

Enquanto na Idade Mdia existia um sistema tico subordinado a uma ordem transcendente, o homem renascentista procura explicar o mundo humano to somente segundo exigncias humanas. Pode-se dizer que a Lex aeterna posta entre parntese: Machiavelli e Hobbes querem explicar o Direito e o Estado sem transcender o plano simplesmente humano. (REALE, 2003, p. 644). De forma muito simplificada, para fins de provocao ao debate, abordamos a gnese da elaborao legislativa, que desemboca no Estado moderno, buscando colocar alguns pontos acerca do seu desenvolvimento na histria. Por outro lado, a partir da classificao dos tipos de processo legislativo apresentada por Sampaio (1996, p. 36-43), possvel voltar questo da participao no processo de produo da lei j pontuada no segundo pargrafo deste texto. Ao citar o processo legislativo autocrtico , como aquele no qual o governante apresenta as leis que devem ser obedecidas pelo povo, afirma que manifesta-se nas monarquias absolutas, nas ditaduras e nos governos de fato. o mais antigo modo de legislar, no existindo forma fixa de processo legislativo. O mtodo foi utilizado largamente quando os Estados do Oriente antigo entraram na fase do direito escrito, de modo que todos os seus monarcas utilizaram-se desse mtodo. Ainda, afirma o autor, toda a legislao de fonte autocrtica se reveste do aspecto de mandamentos ou ordens do governante, como denunciam as expresses editos, ordonnances, ordenanzas, ordenaes, devendo vigorar, por isso, apenas durante a vida do seu promulgador (SAMPAIO, 1996, p. 39). Importante ressaltar que o autor afirma que todo o direito cannico tem matriz autocrtica, como o teve todo o direito divino. Alm disso, que embora hoje possa se falar em democracia e, consequentemente, em um verdadeiro processo de elaborao da lei, ainda persistem formas autocrticas de legislar. Mesmo aps a Revoluo Francesa, no sculo XVIII, a Constituio do Ano VIII (1799) estabelece dois rgos de aparncia legiferante mas entrega todo o poder a Napoleo I. Os rgos no so verdadeiras assemblias legislativas pois destitudas de poder que se concentra nas mos do soberano. No sculo XIX, Napoleo III segue a mesma prtica autocrtica. No sculo XX, embora tentando dar uma aparncia representativa, o processo legislativo autocrtico persiste em vrios Estados: na Unio Sovitica, na Itlia Fascista e na Alemanha de Hitler.

dos movimentos revolucionrios liberais do sculo XVIII, o Estado no qual vamos verificar a supremacia da lei, no uma lei qualquer, mas uma lei garantidora de direitos e liberdades do cidado, principalmente frente ao prprio Estado. Ento, fica demonstrado que a lei pode decorrer de um processo legislativo ou, simplesmente, de sua promulgao pelo soberano. Anlise inicial! Faa uma leitura dos livros A Cidade Antiga (Fustel de Coulanges) e Filosofia do Dir eito (Miguel Reale) e reflita a respeito do papel do legislador e da lei durante a histria, so bre a igualdade material e formal, a justia, as relaes jurdicas, entre outros aspectos relevantes. P ara o desenvolvimento da reflexo voc poder utilizar quaisquer materiais disponveis, inclus ive na internet (desde que citada a fonte). Faa uma reflexo a respeito do assunto. Durant e o desenvolvimento do componente curricular vai ser explicitada a forma de exposio da pesquisa. Seo 1.2 Supremacia da lei e primado da razo

Falar no contexto atual de processo legislativo, de legalidade e de democracia pertinente a partir do contexto de Estado de Direito. O Estado de Direito, nasci do Fustel de Coulanges (1961), neste sentido, nos diz que na antiguidade, entre gregos, romanos e hindus, a lei era parte da religio. Que os cdigos da cidade antiga eram um conjunto de ritos, prescries litrgicas, preces e disposies legislativas, eis que as leis reais aplicavam-se ao culto e vida civil. As leis apareciam como algo antigo, imutvel e venervel, to antigas quanto as prprias cidades. Ou seja, a lei, mesmo que no escrita, era imposta pelo prprio fundador da cidade como divina, portanto sem qualquer possibilidade de alterao tendo como legislador aquele que tinha poder para controlar seu povo. O direito antigo no

apareceu fundado na idia de justia, mas como normas que correspondiam ao conhecimento das geraes antigas. Talvez a, verifiquemos o trao do costume como ordenamento de condutas futuras fundado na crena. A prpria estruturao de um regime constitucional pluralista somente vai ser possvel a partir da supremacia da lei, mas uma lei regule e controle o exerccio do poder, ao mesmo tempo em que ela prpria controlada. Desta forma, vamos

pressupor que ser necessrio o estabelecimento de regras de conduta gerais e impessoais visando controlar a conduta pessoal e estatal. Ferreira Filho (2002, p. 21) ao abordar a ambigidade do termo lei, afirma que ela tanto pode ser adequadamente empregado para indicar o justo, ou como mera ordem do legislador, independentemente de seu contedo. Portanto, diz o autor, so dois significados: o primado do justo, ou seja, a supremacia do Direito, ou a idi a de ordem do legislador, que em carter absoluto deve ser obedecida pela coletividade, isto , a supremacia da lei. salvo no caso do Poder Constituinte originrio. Nos parece que devemos sempre entender a supremacia da lei como uma supremacia do Direito, muito embora estejamos falando em lei em sentido estrito. No moderno Estado de Direito somente tem sentido falar em supremacia do Direito, j que a lei dever atender a alguns pressupostos estabelecidos na lei mxima da nao. Ou seja, de certa maneira, o legislador est vinculado s leis constitucionais, 1 Ademais, necessrio lembrar que a lei no Estado de Direito diferencia-se daquela do Estado antigo no qual a lei se confunde com o sagrado e como tal prescinde de um processo de formao j que no tem data e transmite-se pela tradio. Portanto, se por um lado temos uma lei imutvel aos olhos do povo, temos uma lei que pode ser alterada lentamente em razo de que so apenas guardados na memria sem estarem escritas. Embora Ferreira Filho (2002) afirme que a democracia ateniense previa o processo legislativo e que todo cidado era detentor de iniciativa legislativa, 1 Disponvel em: http://www.iasddutra.wordpress.com. Acesso em 10 jan 2011.

entendemos que o contexto de democracia era outro, pois poucos homens pertenciam categoria de cidados e portanto no vamos aqui aprofundar o tema. Assim, se quisermos fazer um estudo da lei e de seu processo de elaborao, temos que partir do processo legislativo clssico, instaurado por decorrncia da criao do Estado de Direito com suas variantes. Seo 1.3 -Tripartio dos Poderes e processo legislativo clssico A histria testemunha da preocupao com o desempenho do poder poltico, das formas de governo e das funes estatais. Passando pelo pensamento de Aristteles2 , Plato3 , Polbio4 , Herdoto5 , Xenofonte6 , Maquiavel7 e Althusius8 2 Aristteles 3 Acesso em 10 jan 2011. Plato (429-347 -Filsofo, discpulo de Scrates, o fundador de uma importante escola Alm da clebre Defesa de Scrates, sua obra contm 25 dilogos em especial O Banquete e A Repblica. Ele desenvolveu uma crtica da democrac ia. Disponvel em: http://www.dombosco.com.br. Acesso em 10 jan 2011. 4 Disponvel em: http://www.politicaparapoliticos.com.br. Acesso em 10 jan 2011. Disponvel em: http://www.claudiofilosofo.blogspot.com. a.C) filosfica da Antiguidade: a Academia. obras de metafsica, moral, filosofia poltica, retrica, cincias naturais e crticas lit errias. Disponvel em: http://www.dombosco.com.br. Acesso em 10 jan 2011. (384-322 a.C.) -Um dos maiores filsofos gregos. o fundador de uma escola filosfica de renome: o Liceu. Devemos a ele o essencial de nossa informao sobre as noes de cid ado e cidadania e nosso conhecimento sobre as instituies. Suas obras incluem ainda trata dos de lgica, Disponvel em: http://www.benitopepe.com.br. Acesso em 10 jan 2011.

Polbio, (203-120 a.C.) foi um gegrafo e historiador da Grcia Antiga, famoso pela su a obra Histrias, cobrindo a histria do mundo Mediterrneo no perodo de 220 a.C. a 146 a.C.. lhe tambm atribuda a inveno de um sistema criptogrfico de transliterao de letras em nme Disponvel em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Pol%C3%ADbio. Acesso em 10 jan 2011. Disponvel em: http://www.dombosco.com.br. Acesso em 10 jan 2011. Herdoto (485-420 a.C.) -Contemporneo das Guerras Mdicas, Herdoto percorreu todo o un iverso conhecido de seu tempo. Fundou a cincia histrica com sua obra Pesquisa, tambm chama da Histrias. Ele tido como o primeiro historiador e tambm o primeiro gegrafo e etngrafo . Disponvel em: http://www.dombosco.com.br. Acesso em 10 jan 2011. Disponvel em: http://www.dombosco.com.br. Acesso em 10 jan 2011.

Xenofonte (430-355 a.C.) -Discpulo de Scrates por 15 anos, escreveu sobre todos os assuntos 7 Disponvel em: http://www.arqnet.pt. Acesso em 10 jan 2011. de abelha tica . Ele comps um romance histrico e filosfico, A Educao de Ciro, em que um retrato do chefe de Estado ideal. Disponvel em: http://www.dombosco.com.br. Ac esso em 10 jan 2011. relativos poltica, filosofia, guerra e at questes tcnicas. Talvez por isso os antigo s o chamassem Nicolau Maquiavel (3 de maio de 1469 -21 de junho de 1527) foi um historiador, p oeta, diplomata e msico italiano do Renascimento. reconhecido como fundador do pensamento e da cinci a poltica moderna, pelo fato de haver escrito sobre o Estado e o governo como realmente so e no como deveriam ser. Os recentes estudos do autor e da sua obra admitem que seu pensame nto foi mal interpretado historicamente. Desde as primeiras crticas, feitas postumamente por um cardeal ingls, as opinies, muitas vezes contraditrias, acumularam-se, de forma que o adjetivo maq uiavlico, criado a partir do seu nome, significa esperteza, astcia. Disponvel em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Nicolau_Maquiavel. Acesso em 10 jan 2011.

outras palavras, o de leis formais deve seguir um processo 8 Disponvel em: http://www.medievalrealm.blogspot.com. Acesso em 10 jan estabelecimento (CLVE, 2000, p. 23-24), um debate atual. Entretanto, a Montesquieu que se deve a formulao da teoria da tripartio de poderes, construo que leva em considerao as funes do Estado, atravs de rgos que desempenham poderes dotados de independncia e harmonia, adotadas pelas sociedades polticas atuais. No Iluminismo, a preocupao com a lei ganha ateno nas reflexes, bastando citar Montesquieu, na Frana, Filangieri, na Itlia, e Benthan, na Inglater ra. Mais tarde, no sculo XIX, os debates desenvolvem-se na Alemanha, especialmente com Savigny. um perodo em que os debates restringem-se essencialmente a uma perspectiva jurdica, especialmente em questes relativas redao legislativa, tendncia que se acentua no final do sculo XIX e no incio do sculo XX, com a produo de importantes codificaes civis e criminais. A partir dessas consideraes, possvel afirmar que a idia clssica de supremacia da lei adotada a partir das grandes revolues do sculo XVIII a Revoluo de Virgnia e a Revoluo Francesa a de que o governo das leis uma recusa ao arbtrio dos governantes. Desta forma, este entendimento veda qualquer tentativa de arbitrariedade atravs do estabelecimento de leis formais. E m 2011. Johannes Althusius (1557 -12 de agosto, 1638) foi um filsofo e telogo calvinista a lemo, conhecido por sua obra "Politica methodice digesta et exemplis sacris et profani s illustrata" (A poltica metodicamente concebida e ilustrada com exemplos sagrados e profanos); edies revis adas foram publicadas em 1610 e 1614. As idias apresentadas nessa obra serviram de base para considerar Althusius o primeiro federalista autntico[1], pai do federalismo moderno e defens or da soberania popular[1]. Disponvel em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Johannes_Althusius. Acesso em 10 jan 2011.

legitimador e nunca servir para o exerccio arbitrrio por aqueles que detm o poder. Portanto, a legislao no pode ter primazia sobre o Direito. Fundamentado nas concepes de Montesquieu, o Estado de Direito estruturado a partir de uma organizao em que se separam os poderes de forma que todo o exerccio do poder seja controlado e que o fundamento de todo o ordenamento jurdico interno de cada Estado seja estabelecido atravs de uma lei suprema, a Constituio. A Constituio cria o Estado e sua estrutura estabelecendo as competncias que sero exercidas por cada um dos rgos estatais, sob influncia direta da legalidade estabelecida e mediante a separao dos poderes estatais. A teoria da tripartio dos poderes consolida-se na prtica, principalmente como evoluo do Estado revolucionrio francs crescendo e se solidificando como Estado Liberal ao final do Sculo XVIII, rompendo com os postulados do Antigo Regime vigentes desde o final da Idade Mdia. Estado Liberal que se constri sob os princpios da plenitude do homem e da perfectibilidade da sociedade racional, extensveis estrutura estatal e diviso de suas funes precpuas. Esta concepo torna possvel instalar no Estado a distribuio das funes relativas elaborao, aplicao e controle do Direito estabelecido, de forma que cada um dos Poderes desempenhe alguma funo precipuamente, no exclusivamente. Nasce a idia das competncias estatais. Essa concepo vai demonstrar que no Estado de Direito no h monoplio

da produo de leis nas mos do Legislativo, j que todos os poderes concorrem para sua aprovao. O poder desempenhado no Estado no esta centrado em um governante sendo necessria a existncia de uma frmula que permita, de modo equilibrado e moderado, o desempenho do governo. Isso possvel com a distino dos poderes estatais, a partir da identificao dos rgos autnomos responsveis por especficas funes pblicas. A partir do iderio de Montesquieu h o entendimento de que necessrio que o prprio poder se encarregue de controlar e limitar o desempenho do poder, o que mais tarde vem a configurar a diviso de suas funes essenciais a legislativa, a executiva e a jurisdicional. Tal concepo expressa nos seguintes termos:

Verificamos, que portanto, O poder poltico indivisvel, teoricamente, porque o seu titular o povo e no o divide, seno que, em face da ao do Poder Constituinte, confere o exerccio a diferentes rgos encarregados de exercer distintas tarefas ou atividades, ou ainda diferentes funes. Ademais, o poder indivisvel por natureza. No corresponde a uma coisa que a ela se possa aceder, algo com fim e comeo, um objeto capaz de ser tomado, destrudo e multiplicado. O poder poltico soberano substancia uma relao de foras entre as classes e grupos antagnicos; relao sem forma definida, mas que, de qualquer modo se condensa e, por vezes, se materializa, dando origem a instituies, prticas sociais, convenes, aparatos funcionais, como, inclusive, o Estado e o direito. Logo, no pode ser dividido. Quando a doutrina tradicional trata do poder, dentro do contexto da clebre teoria em discusso, certamente, com esse significante est querendo fazer meno a um rgo estatal autnomo ou a uma funo de Estado. Nada mais do que partir contrapesos concepo isso. (CLVE, 2000, p. 30-31) A lei estabelece a diviso das funes do Estado atravs da criao de um sistema conhecido como de freios e a da de Montesquieu, essencial para garantir a liberdade individual. Seo 1.4 -Surgimento da atividade legislativa A histria nos mostra que desde a antiguidade sempre houve regulao do comportamento humano atravs de leis das mais diversas espcies, embora tais leis no tivessem o mesmo sentido que hoje. Desde a dominao presente na mais rudimentar convivncia dos homens das cavernas ao nvel mais elevado de desenvolvimento das sociedades, sempre houve alguma forma de controle das condutas humanas, embora no se possa considerar que nos primrdios existissem leis. a produo legislativa , de certa forma, uma criao moderna. Embora existam regras de conduta desde os primrdios da humanidade, podemos at afirmar que as regras no decorriam de um processo legislativo, sendo impostas a partir da vontade de determinada pessoa que era, e m determinado momento, detentor do poder. Portanto, embora possamos ter o entendimento de que as regras organizadoras da vida em sociedade sejam inerentes a qualquer agrupamento humano, podemos igualmente afirmar que nem sempre as regras so o resultado da participao humana na sociedade, mas que em muitas oportunidades tal respeito resultado da imposio unilateral da vontade de quem detm o poder.

Feitas essas consideraes, possvel afirmar que embora existam inmeros elementos histricos sobre a atividade legislativa, devemos nos prender idia de que o processo legislativo tal como conhecemos hoje uma construo moderna no presente na antiguidade, o qual deve ser entendido como o amadurecimento de uma prtica que em alguns momentos prescindia da participao da sociedade, mas que com a atual evoluo, parece tornar inequvoca a idia de participao e de justia social. Compreendendo as diversas fases do pensamento sobre a elaborao das leis! Para que voc tenha uma compreenso da evoluo do pensamento sobre a elaborao legislativa, sugiro que pesquise a existncia de teorias da elaborao das leis. Seo 1.5 -Elaborao da lei e processo legislativo brasileiro Um estudo da elaborao legislativa brasileira no pode se apartar do mtodo estabelecido nas Constituies brasileiras. A evoluo da lei e do processo legislativo brasileiro, se podemos assim considerar, prevista desde a primeira Constituio brasileira, a Constituio Imperial de 1824. Analisando a evoluo histrica, verificamos que a Constituio da Repblica de 1988 estabelece o processo legislativo que segue as linhas gerais do processo clssico, seguindo uma estrutura bsica. Entretanto, verifica-se que houve um aperfeioamento de seu mtodo visando aprimorar o funcionamento da estrutura legislativa e dar maior celeridade ao processo de formao das leis, alm, claro, de estabelecer boas leis que venham a atender ao interesse da coletividade. A partir deste breve intrito, passaremos a discorrer sobre os principais pontos estabelecidos em cada uma das Constituies brasileiras. A primeira Constituio Brasileira, a Constituico Politica do Imperio do Brazil , de 25 de maro de 1824, foi a primeira experincia constitucional da nao

sobre a manuteno da Independncia, equilbrio, e harmonia dos demais Poderes atribudo Superior recm declarada independente, oferecida e jurada por sua Majestade o imperador Dom Pedro I. Filiou-se ao constitucionalismo clssico construdo a partir da idia proposta no art. 16 da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789 que estabelecia: Toda sociedade na qual a garantia dos direitos no for assegurada, nem a separao dos poderes determinada, no tem Constituio . Sofreu considervel influncia da Constituio Francesa de 1814. Estava estabelecido um regime constitucional que propunha a separao dos poderes e garantia dos direitos individuais pela lei, ou seja,um regime ou siste ma (2008, p. 163), esta primeira Constituio brasileira a entre o nascimento de uma nova nao. pois estabelece um quarto poder no seu art. 98, o Poder Moderador, chave de toda a organizao poltica, ao Imperador, como Chefe delegado Esta Constituio marca a separao de poderes no Brasil de forma peculiar, privativamente no ponto de partida para a nossa maioridade constitucional . poltico de liberdades. importante ressaltar que segundo Mendes, Coelho e Branco marca absolutismo e o liberalismo, para se constituir no texto fundador da nacionalidad e e Vale dizer, marca o ruptura Supremo da Nao e seu Primeiro Representante, para que incessantemente vele Polticos . Verificamos, portanto, que a Constituio do Imprio estabelece um Poder ao Imperador para inspecionar e conduzir as atividades dos poderes segundo os interesses da Coroa e que o Poder Legislativo exercido pela Assemblia Geral, composta pela Cmara dos Deputados e pelo Senado. Esta primeira Constituio brasileira j prev um sistema bicameral embora no possamos verificar qualquer processo legislativo que se aparte do Poder Supremo do Imperador. Segundo Lenza (2009, p. 53), o Poder Moderador, sem dvida, o mecanismo que serviu para assegurar a estabilidade do trono do Imperador durante o reinado no Brasil .

Posteriormente, Embora a Constituio estabelea a existncia de duas casas legislativas com competncias prprias, verifica-se numa anlise das normas constitucionais que ambas as casas praticamente se submetem vontade do Imperador, que detm, inclusive, o Poder Moderador e quem efetivamente termina aprovando ou no as novas leis. Inclusive, de ressaltar que em caso de silncio do Imperador quanto sano da lei, significa que estar negando sano lei aprovada em ambas as cmaras legislativas, o que poder ocorrer por mais duas legislaturas, caso o mesmo projeto seja novamente encaminhado sano do Imperador. Silenciando nestas duas ltimas, da mesma forma que na primeira, a lei seria reputada obrigatria a todos mesmo sem a sano deste. Portanto, verifica-se que um processo da neste perodo histria imperial embora a Constituio faa previso de legislativo, praticamente o que prepondera a vontade do Imperador, que detm um grande poder de deciso mesmo nas questes em que seja estabelecida a necessidade de lei. Por outro lado, verifica-se que na Constituio Imperial j h previso de que a proposio de lei com proposta oramentria atribuda ao Poder Executivo, em tese, por ser quem conhece melhor a realidade sociopoltica em que ir atuar, possibilitando o fornecimento de maiores elementos ao legislador, para anlise e deciso sobre a pea oramentria. Entretanto, no significa dizer que ele fosse independente. em 24 de fevereiro de 1891, temos a promulgao da Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, que segundo Mendes, Coelho e Branco (2008, p. 164-165), trata-se de uma Constituio influenciada pelo modelo norte-americano sem uma necessria e cautelosa adaptao sociolgica. A influncia da Constituio norte-americana de 1787 foi tanta que a Repblica passa a se chamar Repblica dos Estados Unidos do Brasil embora os modelos de federao brasileira e norte-americana em muito se distanciassem. A Constituio de 1891 pe fim ao Poder Moderador e adota a teoria clssica da tripartio de Poderes proposta por Montesquieu, o que fica estabelecido no seu

art. 15, ao estabelecer que so rgos da soberania nacional O Poder Legislativo, o Executivo e o Judicirio, harmnicos e independentes entre si . O Poder Legislativo passa a ser exercido pelo Congresso Nacional, que compe-se de duas Casas: a Cmara dos Deputados e o Senado Federal, com a sano do Presidente da Repblica. o nascimento do bicameralismo federativo. Especificamente no que se refere iniciativa de proposio de projetos de leis, que o art. 36 prev que todos os projetos podem ter origem em qualquer das casas legislativas por iniciativa de qualquer de seus membros, ressalvadas algum as excees asseguradas exclusivamente para a Cmara dos Deputados no seu art. 29. Ao Chefe do Executivo fica reservado o poder de sano ou veto ao projeto aprovado pelas Cmaras do Congresso Nacional no prazo de 10 (dez) dias teis aps ter recebido o projeto para apreciao. Outra alterao substancial no processo legislativo que a Constituio de 1891 estabelece que o silncio do Presidente da Repblica no prazo de dez dias teis ocasiona a sano do projeto de lei, de forma que praticamente passa a exigir o seu pronunciamento. Em caso de veto presidencial, fica estabelecido que cada uma das Cmaras do Congresso poder, por voto de dois dos presentes, derrubar o veto ao projeto de lei. Alm disso, prev a obrigatoriedade de promulgao da lei no prazo de 48 horas pelo Presidente, e na sua falta, pelo Presidente ou Vice sancionados no podero ser renovados na mesma sesso legislativa. Presidente do Senado. Passa a prever tambm que os projetos rejetados ou no A segunda Constituio Republicana, a Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil , foi promulgada em 16 de julho de 1934, elencando como atribuio ao Senado Federal, de funes assemelhadas s do imperial Poder Moderador, incubindo esta Casa Legislativa de coordenar os poderes federais entr e si e velar pela Constituio. Especificamente no que trata do processo legislativo, inovou ao estabelecer competncias privativas para a propositura de projetos de leis, ampliando o rol do s

rgos competentes: a Cmara dos Deputados, o Senado Federal, os Tribunais e o Presidente da Repblica. Quanto sano ou veto do projeto de lei, em relao Constituio de 1891, prev que em caso de veto o projeto ser devolvido Cmara dos Deputados que poder derrubar o veto por maioria absoluta dos seus membros, encaminhandoo em seguida ao Senado Federal, que o submeter aprovao pelo mesmo qurum. Se o projeto for sancionado pelo Presidente ou em caso de veto derrubado pelas duas Cmaras Legislativas, o Presidente dever em 48 horas promulgar a lei sancionada. Caso o Presidente no a promulgue no tempo prescrito, o Presidente da Cmara dos Deputados o far. Portanto, pouco se diferencia o processo legislativo do previsto na anterior Constituio. A Constituio de 10 de de estabelece competncia de iniciativa de lei em regra ao Governo, vedando expressamente a qualquer das acarrete aumento de despesa. Em caso de iniciativa destas Casas, exige que a Cmaras Legislativas a proposio de projetos de lei em matria tributria ou que novembro 1937, iniciativa seja proposta por no mnimo um tero de seus membros e pelo Conselho da Economia Nacional. Estabelece ao Governo a prerrogativa de retirar o projeto de lei quando ele j estiver tramitando nas Casas Legislativas. A Constituio de 18 de setembro de 1946 estabelece algumas alteraes substanciais e tem uma melhor redao que as anteriores. No que se refere iniciativa de leis a novel Constituio delimita mais rigidamente as competncias estabelecendo competncias concorrentes para a propositura de leis ao Presidente da Repblica e a qualquer membro ou Comisso da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, ao lado das competncias exclusivas, tanto do Presidente da Repblica, como das Casas Legislativas e dos Tribunais Federais.

acarretaria a aprovao tcita dos mesmos. Estabeleceu ainda que as leis de iniciativa do Presidente da Repblica iniciam sua tramitao na Cmara dos Deputados seguindo para o Senado Federal e depois para a sano presidencial, caso aprovado na ntegra e seu retorno Casa propositora em caso de modificao. Em caso de veto ao projeto aprovado nas duas Casas Legislativas, prev que o Presidente do Senado Federal convoque as duas Casas Legislativas para, em sesso conjunta, manifestarem-se podendo derrubar o veto por dois teros dos votos dos presentes, enviando posteriormente ao Presidente da Repblica para promulgao em 48 horas. Em caso de silncio, o Presidente do Senado Federal ou seu vice a promulgaro. A Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1967, que veio a estabelecer verdadeiro processo legislativo, mediante expressa previso. Elencou em seu art. 49, as espcies legislativas compreendidas no processo legislativo: as emendas Constituio, as leis complementares Constituio, as leis ordinrias, as leis delegadas, os decretos-leis, os decretos legislativos e a s resolues. Inovou ao estabelecer em seu art. 50 a possibilidade de emenda Constituio mediante proposta de membros da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal, do Presidente da Repblica e de Assemblias Legislativas dos Estados, e por estabelecer clusulas ptreas. Ainda, estabeleceu que o Presidente da Repblica, reputando urgente o projeto de lei, poderia solicitar que fosse apreciado em quarenta e cinco dias a partir do recebimento, em cada casa. Passava, portanto, a prever um regime de urgncia para votao da matria, estabelecendo que a falta de apreciao neste prazo Tambm estabeleceu diferenciao entre a lei ordinria e a complementar, determinando que a aprovao destas ltimas ocorre por maioria absoluta dos membros das duas Casas do Congresso Nacional. Fez previso de uma espcie de transferncia de competncia, desde que no exclusiva, de um Poder a outro, qual denominou lei delegada.

Mas talvez a alterao constitucional mais importante ocorrida com a nova Constituio tenha sido a atribuio de Poder superior ao das Casas Legislativas ao Presidente da Repblica com a criao do Decreto-Lei. Os decretos com fora de lei poderiam versar sobre duas matrias: segurana nacional e finanas pblicas, devendo ser, apreciados pelo Congresso Nacional no prazo de 60 dias, no sendo possvel a sua emenda. Em caso de no apreciao no prazo, o decreto-lei seria tido como aprovado. nacional, finanas pblicas (inclusive normas tributrias) e criao de cargos pblicos e fixao de vencimentos. A Constituio da Repblica Federativa do Brasil resultante da Emenda 1/69 poucas alteraes teve em relao ao processo Uma alterao que chamou a ateno foi a supresso das Assemblias Legislativas dos Estados como legitimados a propor emendas Constituio. Quanto aos Decretos-Leis, a nova Constituio ampliou o poder do da estabelecendo que poderia expedi-los sobre as seguintes Presidente matrias: segurana legislativo. Repblica Feitas essas consideraes, chegamos Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. A atual Constituio manteve as mesmas espcies legislativas da Constituio anterior, apenas substituindo o Decreto-Lei pela Medida Provisria. Uma inovao inserida foi a previso de que a elaborao, redao, alterao e consolidao das leis ser regrada por Lei Complementar. 9 9 Disponvel em: http://www.edu-cacao.blogspot.com. Acesso em 10 jan 2011.

 importante lembrar que a Lei Complementar n 95/1998, estabelece tal regramento, de observncia obrigatria apenas para a Unio. Em razo de que suas normas so o prprio objeto de estudo de nosso componente curricular, vamos deixar para abordar suas especificidades no momento oportuno. Reflexo sobre o processo legislativo brasileiro! A partir das consideraes feitas at o momento, faa uma pesquisa sobre a evoluo do procedimento de elaborao de leis no Brasil, desde as primeiras ordenaes. A pesquisa ser apresentada no momento oportuno. Nesta uma noo de e a do processo de do estudo da Filosofia do Direito, para o momento atual da produo o surgimento do processo legislativo dito e sua perspectiva na modernidade, especialmente a partir das revolues liberais do sculo Finalisando, abordamos o desenvolvimento do processo legislativo brasileiro descrevendo sua previso constitucional desde a Constituio do Imprio para demonstrar a mutao ocorrida nesse perodo. propriamente XVIII e da tripartio dos poderes. especialmente atravs legislativa. Abordamos elaborao das leis, na perspectiva de demonstrar a voc a importncia de se fazer uma anlise de obras clssicas, compreender unidade processo legislativo Sntese da Unidade 1 apresentamos evoluo