SECRETARA TCNICA DEL FRENTE SOCIAL

OTRO DESARROLLO SOCIAL ES POSIBLE

Referencias y Supuestos de las Polticas Sociales aplicadas en el Ecuador desde los aos 80 (Documento para Discusin) 10ma versin

Carlos Julio Jara Febrero, 2006

NDICE DE CONTENIDO
Resumen Ejecutivo PRIMERA PARTE 1. Introduccin

2. Desafos de los nuevos tiempos: cambiar el pensamiento

3. Presentacin del documento: preocupados con la condicin humana.. 4. El mtodo y el alcance: nuevos significados. .. SEGUNDA PARTE: ELEMENTOS CONCEPTUALES 1) Invitados a trascender las verdades aprendidas. 2) El pensamiento complejo y el estudio de la poltica social.. 3) Hacia una nueva poltica de desarrollo social.. 4) La desinstitucionalizacin del Estado 5) Polticas pblicas y polticas sociales 6) El discurso de la modernizacin y las polticas sociales..

7) No existe un Proyecto llamado Ecuador. 8) Cada sector con su tema: el conflicto entre los egos.. 9) Una modernizacin imitativa. 10) Hacia un concepto de desarrollo social: Cmo queremos vivir?............ 11) Trabajando en la multidimensionalidad.. 12) Desarrollo Social, Democracia y Derechos Humanos. 13) Valorando las carencias e ignorando los activos.
TERCERA PARTE: UNA LECTURA HISTORICA

14) Los gobiernos, las coyunturas y las polticas sociales.. 15) Polticas Sociales de Primera Generacin 16) La segunda generacin de polticas sociales: aliviar la pobreza extrema.. 17) Len Febres Cordero: La configuracin del modelo de apertura 18) Las polticas sociales de tercera generacin: el sixtoliberalismo. 19) El Fondo de Inversin Social.. 20) Descentralizacin y polticas sociales..

21) Bucarn y la poltica social de un solo toque 22) Jamil Mahuad: Cmo hundir un barco que se hunde?.............................. 23) Los contrastes y las fracturas sociales.. 24) La pobreza no es un fenmeno esencialmente monetarizable. 25) La focalizacin de la proteccin. 26) El Gasto Social y el Servicio de la Deuda. 27) Otro desarrollo social es posible: dibujando propuestas 28) Pobreza y Poltica Social.. 29) Los migrantes: Buscando visa para un sueo .. 30) Pobreza y productividad. 31) La pobreza causa dolor..
CUARTA PARTE: LAS SOLUCIONES PENSADAS

32) Poltica Social y Poltica Econmica: La Agenda Social 33) Urge articular lo compensatorio y lo estructural.. 34) Articulando Agendas: Simulaciones Artificiales... 35) Construyendo Visiones Alternativas 36) Lo ambiental es social. 37) Polticas de Salud: crisis del modelo asistencial y biomdico 38) Una nueva institucionalidad para el desarrollo social 39) Las instituciones se encarnan en las personas, en las sociedades.
QUINTA PARTE: POLITICAS DE DESARROLLO RURAL

40) Un nuevo Frente Social?.................................................................................... 41) El ordenamiento territorial.. 42) Desarrollo Rural Territorial 43) El abandono de la pequea produccin de base familiar. 44) Valorizar la ruralidad dentro de la globalizacin. 45) Polticas intersectoriales de transformacin productiva e inclusin social.. 46) Una nueva plataforma institucional para el desarrollo de la ruralidad.

47) Lecciones de la experiencia. 48) El abandono pblico de la pequea produccin de base familiar. 49) Valorizar la ruralidad dentro de la globalizacin. 50) Polticas intersectoriales de transformacin productiva e inclusin social. 51) Un nuevo arreglo institucional para el desarrollo de la ruralidad 52) Lecciones de la experiencia 53) Los Objetivos y las Metas del Milenio
54) Agenda de Desarrollo Social 2004.

RESUMEN EJECUTIVO1

El Ecuador del presente es un pas sumergido es una profunda crisis multidimensional, caracterizada por una persistente y creciente pobreza que adopta cada da nuevas expresiones; una enorme desigualdad social y econmica; brechas profundas en la distribucin del ingreso y las oportunidades; intensos procesos de exclusin social; elevados ndices de desempleo e informalidad; creciente inseguridad, desconfianza y alienacin ciudadana; acelerados procesos de descampesinizacin; ruptura de los tejidos familiares y comunitarios; una multiplicacin de las experiencias personales de angustia y carencia acompaadas de estrs y falta de esperanza; un deteriorado acceso de la mayora de la poblacin a la salud, la educacin y a los servicios pblicos de calidad; una cadena de actos ilcitos e ilegtimos que traducidos en impunidad, violan valores ticos y perjudican el bien comn; peligrosos procesos de destruccin ambiental; una institucionalidad abatida y desarticulada; un callado bloqueo a la participacin de la sociedad organizada en las decisiones centrales de la vida pblica; el colapso insospechado de la anterior clase media; el aumento de la criminalidad y las tensiones destructivas; la proliferacin del trabajo infantil; la precarizacin de las relaciones laborales; la reprimarizacin de la economa; la pesada carga de la deuda que deriva en la imposibilidad de invertir en actividades que estimulen la capacidad productiva y el empleo, entre tantas otras manifestaciones. En los aos 70 se imaginaba el futuro del Ecuador como un momento superador del mundo subdesarrollado o tradicional, confibamos en el progreso. Pero hoy asistimos a numerosas y lamentables evidencias de estancamiento y fecundacin de vulnerabilidades. Despus de 25 aos de polticas de ajuste econmico y reforma institucional los ecuatorianos del presente somos ms pobres, ms inseguros y ms desiguales. Buena parte del cuerpo social ecuatoriano se revela afectado por la ausencia de significado, por el sufrimiento derivado del sentimiento de vaco y desesperanza. Los estragos sociales cometidos por el modelo neoliberal de crecimiento econmico y cambio institucional, slo tienen cotejo con los que suscita a nivel de los derechos humanos, en el terreno de la soberana, los saqueos y las devastaciones que desencadena con sus agresiones ambientales. Se podra argumentar, sin temor a equivocarnos, que este paradigma puso en marcha hacia atrs a la rueda de la historia ecuatoriana, impulsando procesos de maldesarrollo, impensados por las generaciones anteriores. Por supuesto que los procesos de modernizacin y sus valores han producido profundos y complejos cambios sociales, espacios globales dentro de mundos
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Los argumentos que se presentan en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen a la STFS, ni a la UNICEF. El autor tiene pensamiento propio, admite que todo conocimiento es imperfecto y que lleva implcito el riesgo del error y la ilusin. Por lo que a lo largo del documento realizaremos un baile entre lo cientfico y lo tico, entre la utopa y lo posible. Agradecemos el apoyo de UNICEF. El documento que presentamos constituye un proceso que recoge las recomendaciones y las iniciativas de ms de 150 participantes en talleres de dialogo y reflexin. Esta es la 10ma edicin, se imprime electrnicamente pocos das despus de que la STFS formulara la Agenda de Desarrollo Social 2004.

maldesarrollados, resaltando la desorganizacin de los tradicionales sistemas campesinos y la persistente marginalidad urbana y rural. Es fehaciente que las macropolticas de ajuste y apertura no han logrado modelar un nuevo modo de desarrollo humano, capaz de revertir las tendencias al deterioro de las condiciones de vida de las grandes mayoras, ni de contener el avance del quebranto de la cohesin social. El llamado sector privado no ha logrado asumir con responsabilidad el reto de una reconversin productiva innovadora e incluyente, aumentando la productividad. El contexto es de flujos comerciales y los mecanismos de la competencia en el mercado imponen sus ritmos y sentidos en las polticas econmicas y sociales. Constatamos un largo perodo marcado por la creciente incapacidad del aparato oficial poltico-institucional para resolver los problemas y las contradicciones que engendra el propio sistema econmico, gracias al monopolio del poder poltico. Casi llegamos a convencernos que dicho modelo se engrandece sobre cimientos de pobreza y exclusin. Nuestras creencias influyen las respuestas que le damos a la vida social, confieren poder, definen destinos. La creencia ciega en el determinismo econmico anula la posibilidad de otro desarrollo social. Tal es la patologa de la normalidad. La sociedad ecuatoriana est azotada por el desempleo, la pobreza, el hambre, la violencia, la discriminacin, por la corrupcin y la impunidad. Ese dramtico cuadro de degeneracin social responde en buena medida a la desigualdad en la distribucin del producto econmico, el despoderamiento y a la marginalidad. Frente a los exorbitantes privilegios de las minoras, numerosos ciudadanos ecuatorianos han dejado de ser sujetos dotados de derechos. El 20% ms pobre de la poblacin ecuatoriana del presente apenas capta el 1,1% de la riqueza social. Esa desigualdad viene del pasado, tiene profundas races histricas,2 pero es principalmente el fruto de la presente arquitectura macroeconmica y la opaca cultura democrtica aplicada para alcanzar la tan deseada modernizacin. El Ecuador poltico es muy carente de decisiones ticas que miren a la sociedad y a la naturaleza con ojos de amor, hacia el largo plazo. Poco ms o menos que se gobierna con muchas leyes y casi sin principios. Lo que es polticamente ventajoso se vuelve moralmente justificable. Nuestras clases dirigentes circulan en el escenario poltico casi sin considerar alguna escala de valores, no obedecen a dictmenes nacionales, ni estatales, desagraciadamente se han extraterritorializado. Estamos a las puertas de la eleccin presidencial. Es el nico momento que los partidos tradicionales reconocen la exclusin y la desigualdad, como tema electoral capaz de redituar ventajas. Debemos aportar elemento para elevar el nivel de discusin sobre el modelo.
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En la Historia General del Ecuador de Federico Gonzalez Surez, se anota: Los conquistadores descargaron toda su clera contra los indios y principalmente contra los caciques o rgulos de los pueblos, a quienes tomaban presos y atormentaban para que declararan dnde estaban escondidos los tesoros de Atahualpa. A unos quemaban a fuego lento, a otros les cortaban las orejas, si no las narices, las manos y los pies. Amarraron a muchos de dos en dos por las espaldas, y, as amarrados, los ahogaron en el Machngara, precipitndolos desde las peas, por donde se complacan en verlos bajar, dando botes, dorando hasta el aguaLos espaoles para hacerse temer, incendiaban de propsito los pueblos y los reducan a cenizas, o hacan despedazar a los desnudos indgenas con jauras de perros, que andaban a llevar con ese objeto. Tomo II, p. 246.

Observamos como el Estado viene protegiendo la valorizacin de los capitales financieros, al mismo tiempo que desvaloriza las polticas de desarrollo social, lo que impacta negativamente y de forma dramtica en la sociabilidad de un pas que ya expresa profundas disparidades y diversos campos de vulnerabilidad. Creemos ingenuamente que el proceso de distribucin de los activos, de la riqueza, es una cuestin instrumental reducida a cumplir condicionalidades y perfeccionar programas compensatorios. Ese proceso de filtracin no ocurre, principalmente por falta de polticas pblicas que surjan de la participacin. No se tocan las rentas especulativas. No se escuchan los latidos del corazn del pueblo. Se obedecen principalmente a los dictados de la acumulacin. Todo ello erosiona la gobernabilidad, la capacidad del Estado de proporcionar a sus habitantes, niveles de vida y oportunidades satisfactorias, esperanza y confianza en sus instituciones, con slidas bases de conciencia y participacin, acceso a las oportunidades de realizacin, para que los ecuatorianos vivan en salud, en conocimiento, en seguridad y sobre todo en libertad. Somos desafiados a trascender el esquema de proteccin social que garantiza el direccionamiento de la inversin social hacia los ms vulnerables. Debemos intentar enfrentar las causas que producen tales vulnerabilidades. Mayor cohesin interna para minimizar los efectos de los cambios externos. La crisis de cohesin social y gobernabilidad viene exacerbada por la corrupcin y el constante desmantelamiento y la separacin de las instituciones. La corrupcin es probablemente la institucin ms difcil de cambiar. No sabemos todava adonde va a parar la sociedad que estamos construyendo y cmo debera ser el modelo de desarrollo social que merece el Ecuador. Pero el sendero por el que caminamos y el escenario que observamos estn lleno de riesgos. El futuro es imprevisible por definicin, es el fruto de una suma de variables inciertas, que traducen un sistema dinmico inconstante. El nuevo contexto de relaciones globales impone nuevas formas de competencia internacional, que conllevan posibles desgracias sociales y ambintales, as como oportunidades de bienestar y crecimiento. Debemos adaptarnos permanentemente a ese contexto, pero no aplastando a los derechos humanos, sacrificando generaciones o agravando los desequilibrios. Debemos centrar el desarrollo social en los seres humanos y en el amor por la vida. Tal vez sea imposible erradicar todos los problemas sociales. En una sociedad como la ecuatoriana, marcada por profundas desigualdades sociales, debemos realizar todo esfuerzo para aproximar a las personas y a los actores, creando cohesin social. Lo importante es crear democrticamente una visin compartida de desarrollo social que asegure un mximo de alianzas hacia un nuevo humanismo. Explorar las posibilidades de construir convergencias, de colocar las energas sociales en el descubrir de causas comunes, de objetivos que podamos compartir. El Ecuador quiere bienestar, soberana, participacin y dignidad. Como estamos organizados socialmente no tenemos capacidad para resistir a los ajustes comerciales o a los desastres naturales mayores. El modelo social que hemos construido es insostenible. El Ecuador social necesita construir responsablemente un cambio evolutivo, un cambio radical en su institucionalidad, 7

un giro en la manera colectiva de pensar, para redefinir lo conocido. Debemos cultivar el coraje para cambiar lo que es necesario cambiar. El modelo del mercado nos domina, contamina las polticas de desarrollo social y ambiental. Hemos puesto en marcha el mecanismo de focalizacin, para apuntar el gasto pblico social hacia los vulnerables, eliminando a los sectores medios casi todo apoyo pblico directo o indirecto, para que se incorporen al mercado. Contradictoriamente, debemos asistir a los abatidos. Somos testigos de un callado y gradual proceso de mercantilizacin de la poltica social. Y son nuestros impuestos la fuente principal para financiar el gasto social. La poltica social ocupa un lugar marginal, como la mayora de los ecuatorianos. En la dinmica en que se mueve la economa, todos los agentes formulan estrategias para competir con sus rivales ubicados en los distintos territorios, muchos de ellos imperceptibles. En todas partes, el grito de guerra es producir, competir, consumir, cada vez mas, aunque exista desperdicio de energa, de recursos y de vida. Aparentemente, todo est a la venta, hasta la subjetividad. La inflacin acumulada en dlares entre los aos 2000 y 2004 ha sido de 157%, traduciendo un promedio anual del 31%. Ello nos convierte en uno de los pases ms caros del mundo. Todo lo que genera dinero: comida rpida, tabaco, deforestacin, agrotxicos, licor, pornografa, espectculos violentos, es valorizado, agregado al PIB. Nuestro bienestar social equivale al crecimiento simplistamente medido por unas cuantas variables cuantitativas. La racionalidad multiplicadora del lucro se presenta asociada a la idea de realismo. Pensar en la posibilidad de otro desarrollo social parece un esfuerzo descabellado, se corre el riesgo de ser calificado de antagonista. El cambio es necesariamente cultural y supone dar pasos cuidadosos, graduales, hacia un autentico proceso de desarrollo humano. La lgica de la competitividad ordena, cada vez con mayor vigor, nuestras formas de accin. No considerar este principio es interpretado como impedimento para el progreso, como un absurdo. Sabemos que la competitividad tiene a la guerra como norma y energa emocional, justificando el llamado a la fuerza. Condiciona una sociabilidad individualista, posesiva, donde los individuos y los agentes econmicos se chocan unos contra otros, como gladiadores. Cuando la competencia se afirma en los diferenciales de competitividad, las empresas pasan a importar nuevas tecnologas, de las que somos dependientes. Somos pequeos, debemos ser autnticos, creativos y cooperativos para ser competitivos. Necesitamos las instituciones, las capacidades y las polticas para ajustarnos a la apertura. Lo esencial no es tanto saber competir sino tomar por las astas el determinismo econmico que yace detrs de nuestra tenaz ambicin de lucro, que nos conduce a la ruptura del tejido social. Debemos aprender a cooperar para consolidar una sana competencia. La cooperacin y la solidaridad se destacan como las esencias de un esfuerzo integrador de desarrollo social. Debemos aprender a cambiar las interacciones generadas por el individualismo

por una red mltiple ciudadana de solidaridad social. 3 Empezar a pensar y concretizar la coopeticin. Cuando los actores sociales e institucionales crean campos de comunicacin, crean instancias nuevas que resultan de la energa producida por las interacciones. La comunicacin posibilita las conexiones, es el abono de las polticas pblicas fundamentales para defender los derechos humanos. La posibilidad de resolver los complejos problemas sociales del Ecuador y de sustentar el futuro econmico del pas con polticas ms creativas, integradoras y soberanas casi ha sido anulada. Nuestra poltica se revela bastante contaminada por fundamentalismos, se requieren cambios de paradigmas y, por supuesto, de variaciones en el equilibrio del poder. Debemos permitir que el pueblo la sociedad organizada tambin sea el protagonista en la creacin de nuestra historia. Trabajamos el desarrollo social desde un conjunto de conceptos fijos, a los que nos apegamos con rigidez, desconociendo que todos los conceptos son apenas el fruto mutable de la accin humana. Terminamos fabricando religiones, afirmado en la devocin a cierto paradigma hegemnico, hasta convertirnos en siervos de sus creencias. La sociedad ecuatoriana no soporta ms de lo mismo, pues ello conduce a construir futuros pasados. Es pertinente recordar lo indicado por Einstein en el sentido que "los problemas deben ser resueltos en un nivel de pensamiento distinto del en que fueron concebidos". Nuestra reflexin sobre las polticas sociales aplicadas en Ecuador buscar situarse en ese otro nivel de pensamiento. Es posible dejarse inspirar por nuevos paradigmas que nos ayuden a confiar en nuestra potencialidad de desarrollarnos de otra manera. Lamentablemente no hay propuestas de pas. No tenemos un Proyecto llamado Ecuador. Se conoce el valor de una cosecha por la cantidad y calidad de sus frutos. 4 Se cosecha en bienestar social lo que se siembra en economa poltica y lo que se abona sistemticamente con cultura poltica, concentrando o compartiendo el poder. La presente cosecha de desarrollo socioeconmico ecuatoriano que tenemos no logra superar las perversas expresiones estadsticas, ni siquiera aliviar los dolorosos sntomas de la pobreza. El proceso de superacin de la pobreza se encuentra relativamente estancado en Ecuador desde hace ms de dos dcadas. Nos hemos modernizado y la prosperidad se reproduce y concentra en los segmentos de altos ingresos, aumentando el riesgo de la fractura social. En el presente, son millones los ecuatorianos que no tienen libertad para garantizar a sus familias los derechos humanos bsicos: salud, alimentacin, vestido, vivienda, educacin e identidad. Son numerosos los ecuatorianos apartados de cualquier acceso a las oportunidades de entendimiento, proteccin, creatividad, convivencia, auto-determinacin y participacin. Son muchos los
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Ver Carlos Jara y Pablo Bustamante, Proyecto Comunicacin Social para la Cohesin Social, STFS, Enero 2006. 4 Lucas.6, 41. No hay rbol bueno que d frutos malos, ni tampoco rbol malo que d frutos buenos.

ceros econmicos que viven apenas para sobrevivir, excluidos, negados por el sistema, llevados por el infortunio polticamente programado a la aceptacin de la desesperanza, la frustracin o la irritacin como modo de vivir. Para los segmentos mayoritarios de la sociedad ecuatoriana, afectados por la pobreza, la desigualdad y la exclusin, los ltimos 25 aos de historia traducen un irrecuperable tiempo perdido en trminos de desarrollo humano. Hemos realizado una cadena de ajustes estructurales y reformas institucionales, generalmente adversas para el ciudadano comn. La pobreza est presente en todas las regiones del Ecuador. Afecta a 7447.211 habitantes en todo el pas, es decir, el 61.3% de la poblacin, segn el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI). Se calcula que un 63% de los nios y nias viven en hogares con ingresos monetarios de US $2 por persona por da y que un 36% de los nios pertenece a hogares cuyos ingresos son inferiores a US $ 1 por da por persona. Son demasiados, es fcil focalizarlos, son los que carecen de condiciones bsicas para su supervivencia alimento, ingresos, vivienda que privados de sus libertades para SER, cuya vida es precaria por la mala salud, y que son excluidos del acceso a las oportunidades. Muchos pueden ser sealados como ceros econmicos, simplemente porque no generan excedente del cual otros puedan beneficiarse. No se conforman con menos de lo que necesitan para que sus vidas sean dignas, seguras, sanas y satisfactorias. Empiezan a percibir que las tensiones emocionales de sus vidas se desprenden principalmente de la pobreza poltica, que construye un orden social injusto. Y se inclinan por comunicar, de una forma conciente o inconciente, un lenguaje de violencia con el resto de la sociedad. Ello agota las energas culturales e institucionales que sustentan nuestra frgil cohesin social. Por lo que no debe causar sorpresa la baja calidad de nuestras instituciones. Para calmar la intensidad de los problemas sociales derivados de la pobreza y la exclusin hemos venido edificando, desde los aos 90, bajo presiones y turbulencias, un modelo de proteccin social gobernado por una concepcin compasiva segn la cual los pobres son vistos desde sus carencias y su vulnerabilidad. Este esquema de intervencin social se presenta como un conjunto fragmentado de programas prioritarios focalizados en los grupos sociales ms pobres y vulnerables. Intervenciones que apenas alivian la pobreza extrema, al tiempo que esconden el fracaso que alimenta la angustia y la amargura. Somos todos invitados a redefinir sus contenidos y vincular sus esfuerzos mediante la construccin de redes de colaboracin afirmadas en conceptos afirmados en los derechos humanos. Todava no hay polticas de desarrollo social para los sectores excluidos que no son calificados como pobres extremos. Son tan insuficientes los esfuerzos para generar una fuerza laboral ms capacitada y verstil, que resulta penoso imaginar un ajuste presuroso a las presiones competitivas. An no decidimos por incluir a los pobres rurales en los procesos de reactivacin y

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reconversin productiva, dignamente. No sabemos por donde comenzar territorialmente. Aunque hay numerosas experiencias innovativas locales en marcha. La respuesta convencional es an dogmtica, mejor dicho, instrumental. Una voz dominante afirma que el mercado es el mecanismo racional para la asignacin eficiente de los recursos sociales disponibles, y para el aumento de la riqueza como pre-requisito de la cohesin social y el bienestar colectivo. Sabemos que la pobreza, la exclusin y el desempleo no han logrado superarse desde la accin espontnea de las fuerzas del mercado. Nuestra sociedad demanda un Estado y un Frente Social que aliste sus polticas de desarrollo social para el largo plazo, junto a la sociedad, y las proyecte hacia el logro de un pas ms justo, humano y sustentable, que inspire esperanza. En el Ecuador del presente no hay una poltica de Estado para el desarrollo social, urbano y rural. Se confunden polticas sociales con programas sociales que tienen como principal objetivo compensar las situaciones ms graves que produce la incapacidad integrativa del sistema productivo y la infrtil democracia poltica. Lo que existe puede ser calificado de programismo, que debemos urgentemente trascender. Somos todos invitados a definir y compartir un concepto de desarrollo social, nutrirlo con valores impregnados de esperanza, equidad, solidaridad, inclusin, justicia, identidad y bienestar, con derechos humanos. Es indiscutible, la dbil y fragmentada institucionalidad sectorial no consigue proteger el desequilibrio del sistema; apenas crea un conjunto de instrumentos asistencialistas focalizados en los segmentos vulnerables. Se confunde tambin el nivel de vida con el nivel del consumo, soslayando la solucin de los problemas estructurales que erosionan la calidad de vida de todos los ecuatorianos. Nos repiten cada da el mito de que si no hay consumo, no hay produccin y si no hay produccin, no hay trabajo. Nos atrevemos a afirmar que si hay ciudadana y capacidades, acceso a las oportunidades, si se pudiera lograr un tejido social cohesionado y una institucionalidad autnticamente democrtica, habr diversificacin productiva, trabajo y consumo. Colocar el SER por delante del TENER. En las ltimas dos dcadas hemos construido una matriz de polticas sociales que traducen un esquema de programas y condicionalidades, un modelo ampliado de proteccin social. Este esquema se desprende de la necesidad de contar con un entorno macroeconmico equilibrado, siguiendo las pautas definidas y evaluadas por el FMI. En general, hemos fabricado un paquete de programas amortiguadores para que los segmentos ms pobres puedan resistir la cada en los baches de la zona de vulnerabilidad. Hemos observado incapacidad en la mayora de nuestros gobernantes para solucionar los problemas sociales de fondo. Por eso muchas de las cadas sociales son permanentes. Mientras

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emerge una ciudadana que ltimamente cuestiona sus instituciones y rechaza las mordazas que el sistema poltico coloca a la soberana popular. El Sistema Ampliado de Proteccin Social tiene varios componentes. Destacan el Bono de Desarrollo Humano que debera llegar a ms de un milln de familias beneficiarias y ser el nico mecanismo de transferencias monetarias; el Programa de Alimentacin y Nutricin que deber aumentar su efectividad mediante la organizacin de un Sistema Integrado de Alimentacin y Nutricin (SIAN), sostenido por un Fondo Nacional; un programa para la niez que deber aumentar su efectividad en el rea de cuidado infantil, afirmado en el Fondo de Desarrollo Infantil (FODI); fondos adicionales para la proteccin social que posibiliten garantizar el financiamiento anticiclico del Sistema de Proteccin; lograr niveles adecuados de gasto social y mejorar la eficiencia del mismo, garantizando niveles mnimos de asignacin de recursos, as como niveles mnimos de asignaciones presupuestarias y de inversin social; una asignacin eficiente de recursos para educacin y capacitacin laboral, incluyendo actividades de actualizacin de docentes, modernizacin de la gestin, apoyo a la educacin primaria (grados 2 a 7), modernizacin del SECAP y; un trabajo de fortalecimiento del Frente Social y del Ministerio de Educacin, particularmente, de la STFS que empieza a contribuir al proceso de planificacin del sector social y evaluar los proyectos de inversin presentados por los diferentes ministerios vinculados al sector. El modelo programista - el paquete desarticulado de programas sociales prioritarios - operan en un contexto institucional debilitado y fraccionado que no garantiza la reduccin de las incertidumbres y una mejor administracin de los riesgos sociales. Se presentan como un conjunto de programas aislados, exiguamente controlados por la ciudadana, y frecuentemente manipulados con fines poltico-partidarios. Como fuera anunciado arriba, debemos realizar un gran esfuerzo de articulacin institucional y programtica. Es urgente activar un proceso de aproximacin y dilogo que conduzcan a una gestin compartida del esfuerzo social. Debemos crear las condiciones para formular las polticas pblicas de forma democrtica, identificando las demandas de la sociedad compleja, para definir los intereses pblicos, que puedan ser efectivizados con el apoyo del aparato social, y no bajo su imposicin. Este es un momento definitivo para la reorientacin del desarrollo social. El anlisis histrico nos revela que los programas sociales traducen decisiones que se derivan de un cambiante patrn de poder. Algunos representan conquistas sociales y otros sealan decisiones verticales, ofertas institucionales focalizadas. En el presente se observan renovados esfuerzos dirigidos a asegurar recursos financieros para sustentar los programas de proteccin social. Pero los recursos disponibles siempre se presentan limitados. El presupuesto social es una trinchera donde buscan escudarse los programas y los actores que asisten a una

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permanente lucha distributiva, en el campo de la vulnerabilidad econmica. 5De all los permanentes esfuerzos para reorganizarlos y hacerlos ms eficientes, para focalizarlos y fiscalizarlos a fin de transparentar y mejorar su gestin. De all tambin el llamando a la participacin, no slo para racionalizar el gasto pblico, sino para ajustarlos a las condiciones concretas y diferenciadas de los beneficiarios. De all nuestra recomendacin de reformatearlos, de vincularlos, de generar sinergias y complementariedades, provocando cambios cualitativos. Debemos provocar flujos comunicativos por senderos democrticos. Debido a una permanente crisis fiscal, el papel de las instituciones econmicas viene marcado por un esfuerzo cada vez ms rgido, dirigido a racionalizar el gasto social, juzgado por algunos sectores como una carga, porque detiene el crecimiento econmico, supuestamente bueno y deseable por definicin. Ha sido costumbre priorizar la disciplina fiscal por sobre la demanda social. Observamos como el comportamiento histrico del gasto social acompaa el ritmo de las fluctuaciones de la economa, casi siempre ocupando un segundo plano. Como por ley, en los momentos de inestabilidad econmica y poltica se observan cadas en el gasto social nominal. Y sabemos que las privatizaciones en el Ecuador no han beneficiado a las grandes mayoras. La inversin extranjera dirigida a la compra de empresas estatales - habitualmente por debajo de su valoracin en el mercado - no consigue mejorar el capital local, solo en espacios estratgicos, peor an desarrollar las condiciones sociales locales. Ha sido y es muy difcil modificar los efectos concentradores de las polticas de ajuste. Es hora de redefinir la poltica social programisista. Concebir el desarrollo social y en particular, la superacin de la pobreza, como una inversin en las futuras generaciones, y no slo como gasto social circunstancial, como optimizacin de potencialidades y no casi exclusivamente como programas focalizados en las carencias a los vulnerables. Hay algunos programas ms incluyentes y articulados, que pueden y deben proyectarse en escala nacional, como el PROLOCAL, pero que an no llegan a construir una perspectiva transformadora para los productores rurales y sus organizaciones, posiblemente por falta de una gestin territorial ms integradora y de cambios institucionales ms profundos. Debemos partir hacia la construccin responsable de una estrategia nacional de desarrollo rural. Las lecciones de la experiencia en desarrollo del tejido social y transformacin productiva deben complementarse con proyectos intersectoriales descentralizados que potencien sus impactos y aseguren la sostenibilidad de las inversiones. Ecuador necesita imaginar y establecer un nuevo andamiaje institucional que permita trabajar la diversidad de sus territorios, bajo polticas compartidas, afirmadas en un proyecto de pas. Dentro del debilitado Frente Social, la elaboracin de polticas sociales tiende a ser pluralista debido a la fragmentacin de la institucionalidad sectorial. La
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Tanto en el 2005 como en el 2006 el gasto social recibi especial importancia por parte del gobierno, aunque este ao destacan los montos que benefician a la esfera econmica productiva.

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separacin de los programas viene reforzada, en buena medida, por la creciente heterogeneidad de la sociedad, la complejidad de los temas y la diversidad de demandas pblicas. Nuestra estructura social se ha vuelto ms compleja y heterognea. Los cambios responden a un conjunto de causas interdependientes traducidas en nuevas problemticas, que combinan viejos y nuevos problemas, tanto estructurales como coyunturales. Debemos trabajar en la incertidumbre, en la contradiccin y en la turbulencia. La poltica social viene navegando en mares alborotados donde lo nico constante es su status secundario, el asistencialismo y la improvisacin Hace falta un paradigma unificador de polticas de desarrollo social. Se evidencia la emergencia de redes sociales que sirven de enlace entre las entidades pblicas y los actores privados, pero las intervenciones permanecen bastante encerradas dentro de los containers sectoriales. An no sabemos como articular las interdependencias. Pensamos que el desarrollo de las redes sociales e institucionales es un camino hacia la cohesin social Algunas de las polticas sociales son abordadas como medidas temporales pues se supone que el problema particular ser superado mediante la reactivacin del crecimiento, resultante del restablecimiento de los equilibrios macroeconmicos bsicos. Una mirada en retrospectiva nos dice que buena parte de la poltica social tiende a ser subordinada a los mercados comerciales, a la competencia y al lucro, lo que consolida los insostenibles esquemas de proteccin social. El universo de la pobreza es ms diversificado y complejo que lo que nos presenta la zona de vulnerabilidad. Todo lo que no es percibido fuera de estas zonas es inmediatamente pensado como objeto de privatizacin. La pre-ocupacin de nuestras autoridades econmicas en el control de ciertas variables macro, tiende a desatender el empleo, el ambiente y la justicia social, descuidan la distribucin, lo que incrementa los riesgos, colocando en peligro la cohesin social. Sin una estrategia nacional de desarrollo socioeconmico, estamos dejando de observar al bosque, enfocando los esfuerzos en metas y objetivos prioritarios. Por lo que probablemente estamos cruzando los semforos en rojo. Simplemente se ignora que mucho de la problemtica social es antes que nada un problema econmico y cultural, estrechamente ligado a lo institucional, y que a largo plazo tiene poco sentido tratar los problemas sociales casi exclusivamente desde una lgica de compensacin. Los problemas econmicos son problemas de naturaleza sociocultuambiental, los problemas sociales son problemas de naturaleza cultuecoinstitucional, y los problemas ambientales son problemas policultueconmicos. Somos vctimas del reduccionismo cientfico, afirmado en la segmentacin del objeto y del sujeto, y en la creencia obsesionada en el determinismo econmico. Herederos, por tanto, de una cultura poltica incapaz de practicar la transsectorialidad y poco preparada para advertir la compleja interaccin entre sectores y dimensiones. Hemos sido preparados a pensar el desarrollo de forma segmentada. Siento que el principal desafo de la institucionalidad social es ir contra de la fragmentacin. La poltica social es esencialmente una poltica socioeconmica llamada a visualizar intereses convergentes. Somos desafiados a promover y 14

ejecutar una accin articulada, colectiva y organizada de los Ministerios del rea Social para enfrentar la fragmentacin, la debilidad tcnica y crear orientaciones ticas en la gestin pblica. Debemos construir ese nuevo paradigma de desarrollo social. Un Proyecto llamado Ecuador. Sin esa luz en el camino, la experiencia institucional de convierte en un complicado acervo de esfuerzos sin sentido. Por otro lado, el servicio de la deuda se ha transformado en una carga fiscal insoportable, sino en una verdadera hipoteca histrica impagable. En el 2004, el gobierno del Coronel Lucio Gutirrez destin US $. 1.136,6 para educacin y salud, y al servicio de la deuda US $. 1.342,4 millones de dlares. 6 La incidencia de los programas de estabilizacin y las polticas de ajuste derivadas de la deuda, han provocado un marcado deterioro de las condiciones sociales y un notorio debilitamiento de la capacidad y responsabilidad estatales en relacin con la produccin de bienes pblicos, entre ellos la educacin y la salud. El contexto macroeconmico impuesto por la dolarizacin, la sobrevaloracin del tipo de cambio real, la escasez y alto costo del crdito productivo y la crisis fiscal generada por el recargado pago de la deuda interna y externa desfavorece la creacin de empleos productivos. El peso de la deuda alimenta una cultura depredadora practicada por determinadas fracciones de nuestras lites. Genera una crisis moral que obliga a numerosos excluidos a despojar al prjimo para sobrevivir y/o recuperar parte de lo que les viene siendo negado. Todo eso mientras grandes segmentos sociales permanecen marginalizados, nuestros recursos naturales intensamente explotados, el trabajo flexibilizado y nuestra biodiversidad transmutada en mercanca. La reduccin y la relativa estabilidad de la pobreza de ingresos es reflejo de algunas variables macroeconmicas deseables, que producen efectos positivos de corto plazo. El problema es la sostenibilidad de ese escenario en un contexto de economa abierta y creciente competitividad, elevadas tasas de endeudamiento, la volatilidad del crecimiento. Se ha producido un virtual proceso de desindustrializacin, dependemos de la explotacin intensiva de hidrocarburos y captacin de remesas, nuestra base exportadora tradicional continua enfrentando el deterioro de los trminos de intercambio, las perspectivas de una reactivacin econmica sostenible en el mediano plazo son inciertas. Las reservas de petrleo remanentes se presentan limitadas. Estamos forzados a definir soluciones estratgicas de carcter intersectorial y territorial para enfrentar una estructura productiva carente de industria y decadente en agricultura. Hay mucho que hacer para construir un sector agropecuario moderno, incluyente, sustentable y competitivo. Lo que nos obliga a pensar en polticas inditas y descentralizadas de desarrollo territorial que permitan enfrentar la pobreza estructural, junto a los gobiernos intermedios y locales, combinando la transformacin productiva, organizacin del tejido social, el desarrollo institucional, una poltica social diferenciada y redistributiva, y un aprovechamiento cuidadoso
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Se gastaron 2.624 millones de dlares en el pago de la deuda pblica interna y externa.

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del potencial natural. Es urgente un cambio profundo tanto en las polticas econmicas como en las sociales; evitar que se siga ampliando el agujero de la indigencia social, promoviendo procesos incluyentes de diversificacin econmica sustentable. Ello supone un esfuerzo decidido de democratizacin, creando verdaderos canales de participacin de los actores sociales en la toma de decisiones. Es tambin fundamental el fortalecimiento y la articulacin de las actuales polticas sociales, bajo nuevos modelos de gestin. Para las polticas o programas de corte compensatorio debemos encontrar soluciones ms entretejidas que posibiliten perfeccionarlos, nutrir sus contenidos con participacin y veedura ciudadana, perspectiva de gnero y complementariedades, buscando crear sincronismos. El enfoque territorial permitira construir el refuerzo mutuo de intervenciones en diversos sectores. Pero debemos empezar casa adentro, sin claridad conceptual y orientaciones compartidas no es posible la articulacin de programas. Debemos iniciar un proceso de articulacin institucional. La gravedad de nuestra crisis social plantea un imperativo ineludible. Cmo formular nuevas polticas de desarrollo social que signifiquen una alternativa de cambio estructural ms satisfactoria en trminos de inclusin, equidad, justicia, ciudadana y solidaridad? Las nuevas polticas de desarrollo social no pueden nacer del mismo pensamiento, de los mismos conceptos hegemnicos, de la misma conciencia neoliberal, que ha venido programando todo un paquete disperso de intervenciones compensatorias, como sustituto a la formulacin de polticas de desarrollo humano y sustentable afirmadas en la ciudadana. No podemos darnos el lujo de reproducir el malestar, conservando el status quo poltico, siguiendo los mismos dictados de la razn instrumental. El desarrollo social, la transformacin de la sociedad, es una cuestin que combina dialcticamente reflexin e imaginacin; conciencia y proyecto; pensamiento y emocin; valores ticos y accin. Una nueva poltica de desarrollo social slo puede dejarse influir por valores ticos vividos, nutridos por la educacin, capaces de movilizarnos polticamente de aproximarnos en la solidaridad. Debe ser esencialmente socioeconmica y culturambiental, en otras palabras, sistmica e integradora. No basta con sealar la necesidad de priorizar la combinacin de polticas redistributivas estructurales con polticas compensatorias efectivamente enfocadas. Hay que construir los mecanismos, facilitar los acuerdos, trenzar las redes sociales, ganar mucho ms en informacin. El objetivo central de este esfuerzo que realiza la STFS, con el apoyo de UNICEF, es el de estimular el debate sobre la cuestin social ecuatoriana al interior del sector social oficial y fuera del mismo, principalmente junto a la sociedad civil. Queremos hacer transparente la informacin existente, recoger las iniciativas y las lecciones de la experiencia. Nada nos aproxima tanto a la historia presente y futura del Ecuador como comprender qu clase de sociedad hemos construido y estamos construyendo, y cules son sus expresiones en trminos de un autentico desarrollo humano. Definir el tipo de desarrollo social que queremos no es un 16

problema tcnico sino esencialmente poltico y cultural, radicalmente institucional. Resulta del debate, del dialogo y del consenso, lo que plantea la necesidad de construir un nuevo pacto social. El proceso de formulacin de una poltica de desarrollo social debe ser un esfuerzo de posibilidades entre lo ideal y lo factible. Debemos colocar preguntas fundamentales que la poltica convencional generalmente soslaya. Para donde camina la sociedad ecuatoriana? Cmo debemos vivir? Cmo preservar el mundo natural que nos sustenta? Qu podemos esperar de nuestras actuales instituciones? Somos capaces de gobernar nuestros destinos? Cada sociedad debe sentir que tiene capacidad de elegir en los asuntos que ataen a su propio destino. Cuando la libertad de la eleccin o la dinmica de la participacin son bloqueadas, la respuesta colectiva provoca el resentimiento colectivo que amenaza la cohesin social. En esta perspectiva, por ejemplo, no es un problema tcnico que no pueda ser entendido por la sociedad, un tema tan fundamental para la vida social del pas como el TLC con EEUU. Detrs de cada partida arancelaria hay productores ecuatorianos que se vern perjudicados y beneficiados por efectos del resultado de las negociaciones. Es un absurdo separar lo social de lo comercial y peor an suponer que los perdedores no sern sujetos de polticas sociales. Hoy cosechamos el fruto de la insensibilidad y negligencia poltica de casi dos dcadas, particularmente en temas tan estratgicos como el desarrollo rural y la inversin en ciencia y tecnologa. Es muy tarde para pensar en Agendas Internas, pero hay que definirlas, urgentemente. De llegar a formalizarse el TLC, pases como Ecuador debern enfrentar grandes asimetras de tamao, niveles de productividad y desarrollo tecnolgico, respecto a no pocos de los rubros bajo negociacin. Debemos prepararnos urgentemente para el ajuste comercial. Esfuerzos extraordinarios de educacin, transformacin productiva y desarrollo institucional nos esperan. Mientras tanto, el 52% de los adolescentes ecuatorianos de 17 aos no ha finalizado los 10 aos de la escuela bsica. La presente adversidad social, la reflexin sobre la misma, el dialogo abierto, la sensibilidad poltica, la organizacin social, el acceso a la informacin, la capacidad creativa y el fortalecimiento del tejido social pueden verdaderamente cambiar un paradigma agotado y reorientar el rumbo de los procesos. Dejar que la negatividad poltica siga contaminando la cohesin social crea resistencias en todo el proceso de desarrollo social. Frente al reclamo ciudadano de los segmentos populares y la clase media el sistema poltico partidario reacciona defendindose con el discurso de la representacin. Nuestro Congreso mantiene encerrado bajo candado al status quo, atrincherado en la vieja institucionalidad. Sobre las ideas centrales de este trabajo de balance se realizarn encuentros y talleres procurando acumular efectos intangibles, buscando sincronismos que nos lleven a imaginar y concretar un nuevo humanismo en el desarrollo social. Buscaremos aportar a la formulacin de una Agenda Mnima de Desarrollo Social. 17

Confiamos en la sabidura de los diferentes actores de la sociedad civil, derivada de las enseanzas que ofrece la experiencia de vivir la vida en sociedad, junto a los pobres, los excluidos, la naturaleza amenazada. La percepcin amorosa de la vida y la observacin holstica de la realidad es una experiencia de aprendizaje. Lo holstico no es una cuestin tcnica, peor an esotrica, sino una forma de abordar el desarrollo de la sociedad. Para todos nosotros en la STFS es un reto trascender las polticas insostenibles que se repiten por causa del apego al modelo de proteccin dominante. Buscaremos construir y proponer una estrategia viable que concretice lo posible. Intentaremos plantear la propuesta de una Agenda mnima de desarrollo social, factible de ser cumplida en este momento de transicin. Debe ser construida de forma participativa. Porque la democracia es un estado de participacin. Hay una urgente necesidad de disear nuevas direccionalidades histricas para desarrollar a la sociedad ecuatoriana. La construccin de un autentico proyecto de desarrollo social para el Ecuador es un proceso que pasa por la atencin sensible a la voluntad colectiva, a la demanda social. En lo poltico hay que ser tico, inteligente, afectivo y pragmtico: hay que escuchar, compartir, defender la vida, probar, autorregular, hasta encontrar pistas hacia nuevos senderos. Tal vez sea imposible erradicar todos los problemas sociales en el mediano y largo plazo. Lo importante es crear un marco de polticas de desarrollo social, econmico, cultural y ambiental, inspiradas en un nuevo humanismo, para concretizarlas en todos los territorios ecuatorianos. Una obligacin irrenunciable del Estado, junto al conjunto de la sociedad civil. Todo ello supone prepararse para el cambio, aproximando a los actores sociales e institucionales, mejorando la calidad y densidad del tejido social, generando entusiasmo desde la comunicacin reflexiva. Sin democracia participativa no hay desarrollo social. El humanismo del desarrollo exige la democratizacin de la democracia. Una democracia dialgica al servicio de la ciudadana, que fomente la cohesin social mediante la distribucin de los beneficios del crecimiento, nutriendo a la equidad. Es preciso pensar la poltica en otro horizonte: necesitamos construir nuevas formas de democracia directa, donde el pueblo pueda elegir reflexivamente a sus representantes y tener poder para controlar la gestin de quienes recibieron el mandato. Tenemos que construir nuevos pactos sociales y nuevas formas de representatividad democrtica que garanticen a la poblacin el derecho de ejercer e influir en la vida poltica. Somos todos invitados a trascender el status quo, a buscar enfoques novedosos, a reconocer las experiencias positivas y los errores cometidos, a estimular y ampliar la reflexin, a estimular el dialogo que nos lleve a un nuevo abordaje de la cuestin social. La cohesin social se desarrolla desarrollando la calidad y la densidad del tejido social. Debemos activar un proceso colectivo de construccin de nuevos paradigmas, o sea, de nuevos pensamientos, percepciones y valores sobre la realidad social, una visin emergente que nos permita dibujar su forma futura de organizacin y de articulacin con la vida social en Ecuador, su nuevo sentido. Para ello es esencial superar los viejos puntos de vista, los nuevos dogmatismos, las inexorables 18

ecuaciones econmicas, los antivalores que contaminan nuestra cultura poltica. Son necesarias las redefiniciones en la malla institucional, en la calidad del tejido social, en el tipo de Estado que necesitamos, en la manera de hacer desarrollo social, en los valores que deben orientar nuestras acciones. Los nuevos tiempos requieren nuevos pensamientos, nuevos puntos de vista, nuevas sntesis. Es urgente una reforma paradigmtica. Se trata de cambiar el ncleo que comanda nuestras reflexiones, todas las ideas sobre desarrollo, los programas que se formulan najo su imperio. Debemos cambiar el paradigma que separa y reduce, el hombre de la naturaleza, lo social de lo cultural, lo econmico de lo ambiental, la filosofa de la ciencia, etc. Debemos construir un punto de vista que nos permita unir y diferenciar, bajo la amenaza de permanecer sometidos a una inteligencia incapaz de contextualizar. La reforma del pensamiento depende mucho de la educacin, lo que nos obliga a repensar las polticas educativas y el sentido de las instituciones. Quien educa a nuestros polticos y a nuestros educadores? La mayora de los procesos de desarrollo que estn en marcha obedecen a un esquema mental y emocional productivista, sectorialista, positivista, mecnico, monetarista, desarticulado y fragmentador. Vivimos un tiempo de crisis de solidaridad, de confianza, de justicia, de capacidad de sentir respeto y amor por el otro. Y tenemos miedo de cambiar, porque somos todos conservadores y, con frecuencia, pesimistas. Mejor guardar silencio sobre las formas de opresin, el privilegio poltico y econmico, la discriminacin racial y sexual, las diversas exclusiones. Para hacer desarrollo humano y sustentable somos desafiados a arriesgarnos por caminos nunca antes recorridos y seguramente a pensar lo que nunca antes de pens. Cierto, hay miedo de enfrentar el enemigo interno, de dar pasos hacia lo desconocido. Miedo de tomar decisiones que representen posibles prdidas cuya perspectiva nos puede llevar al pnico.7 Los hombres pblicos, los cortesanos y los tecnoburcratas orgnicos que disean los programas de desarrollo y proteccin social, sin reconocerlo, son casi todos seres timoratos. Es preferible quedarse en lo conocido que correr el riesgo de enfrentar lo nuevo, que se traduce en autonoma, derechos humanos, transformacin productiva, inclusin social, equidad y cuidado ambiental. Solo se sienten seguros dentro de su racionalidad, defendiendo las rutinas, las viejas prcticas. Desprecian los ideales de fortalecimiento de la ciudadana y de responsabilidad social, en nombre del realismo econmico. El miedo poltico congela cualquier tentativa de innovacin, cualquier riesgo.
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Roberto Crema dice: Medo de perder o que se julga possuir: ou de no reaver o que se julga ter perdido Eduardo Giannetti, nos dice Cuanto ms imprevisible nos parece el futuro, ms intensa se vuelve la ansiedad y la demanda por previsiones seguras sobre el maana. Cuanto menor la capacidad y la condicin objetiva de hacer pronsticos confiables, mayor la falta subjetiva que ellos hacen. Los extremos se alimentan. Nada e Tudo: Estetica, ecomomia e brasilidade, Campus, 2000

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Contradictoriamente, es la incertidumbre lo que impulsa a la creatividad. Olvidamos que en el otro lado del miedo, siempre se esconde la luz de la libertad. Hay que elaborar contra discursos, contra poderes, contra identificaciones y contra prcticas, colocar la vida frente a la muerte. Es as como se descubren los otros desarrollos posibles, las nuevas alternativas. El futuro social nuestro depende de esta actitud de irreverencia tica. Debemos asumir la responsabilidad desde nuestra libertad interior. Esencialmente no se trata de levantarse contra los amos que detentan el poder en el Ecuador, sino de encontrar la forma de hacerlos despertar. Porque todos somos interdependientes. Han pasado 25 aos, 12 Presidentes, innumerables ministros de Estado, centenares de diputados, alcaldes prefectos, concejales y consejeros ubicados y/o desubicados en las diferentes tendencias de la partidocracia, un par de Consultas Populares, una Asamblea Constitucional, varios levantamientos populares, y el espectculo poltico actual no puede ser ms vergonzoso: venimos observando a lo largo de los ltimos 26 aos como la poltica est asociada con los partidos, que se muestran como pedestales de la corrupcin y la torpeza democrtica; representantes que venden sus principios por ventajas y abultados provechos personales; ministros incompetentes que ni siquiera saben por dnde caminan sus respectivos sectores; asesores fundamentalistas ubicados lejos de su realidad social, cmplices cortesanos de polticas insostenibles; opositores implacables e incapaces de construir consensos y menos an soar con un proyecto de pas; medios de comunicacin controlados por el poder econmico, parasitados por la manipulacin, las autocensuras y las imposturas; poderes pblicos contaminados de bribones; jueces y abogados dispuestos a vender su alma al diablo con tal de ganar juicios amaados; partidos polticos desacreditados que no dan paso a las iniciativas del pueblo organizado, al brote de nuevos cuadros dirigentes. Un cinismo de sistema poltico! El Ecuador enfrenta una desesperada necesidad de nuevas polticas sociales, una nueva institucionalidad, una poltica de desarrollo ms articulada, humana, tica y abarcativa. Han pasado 26 aos de polticas y promesas, y el Ecuador esta mas pobre que nunca. De cada diez ecuatorianos, casi siete son pobres, y de cada seis ecuatorianos pobres, dos son indgenas. Cuanta concentracin del poder, riqueza y privilegios puede soportar nuestra debilitada democracia? Cuanto crecimiento de la pobreza, de la exclusin, del desempleo y cuanta alienacin puede soportar nuestro rasgado tejido social? Los principios macroeconmicos que orientan los destinos del Ecuador han olvidado la nocin del desarrollo humano. Los actores de la economa son individuos revestidos de intereses y racionalidades imbuidas al interior de grandes organizaciones multinacionales, cada vez menos preocupados con el buen vivir de las mayoras y cada vez ms con la apropiacin y concentracin de la riqueza, traducidas en bienes financieros. El desarrollo humano depende de una nueva economa poltica afirmada en valores ticos, de la distribucin del poder y la calidad de los mecanismos de participacin y gestin. Son las polticas distributivas acompaadas por las polticas de transformacin productiva 20

sustentable, las que fortalecen los procesos de desarrollo social, concretizando la equidad. Ecuador est inmerso englobado - en un nuevo contexto histrico donde se destacan varios procesos interdependientes: la crisis econmica del capitalismo central, la transformacin del Estado, la apertura de los mercados, la revolucin tecnolgica de la informacin y la destruccin del ambiente. En ese marco debemos trabajar como sociedad articulada y posibilitar un nuevo desarrollo social, siguiendo pautas renovadas, desde otros paradigmas, posibilitando el desarrollo de redes sociales interconectadas de actividad humana. No podemos escapar o desvincularnos de la nueva economa informacional global, de la sociedad en red, del capitalismo especulativo y de la produccin inducida por la innovacin y la competitividad. Ms que nunca antes, somos desafiados a desarrollar la calidad y la densidad de nuestro tejido social. El Frente Social tiene el deber de construir un esquema que permita la reconfiguracin de las comunicaciones entre actores pblicos y privados, dar paso a un nuevo estilo de gestin de las polticas sociales, facilitar las interacciones de los programas, impulsar la descentralizacin, dar nacimiento a nuevas relaciones en el marco territorial. Debemos formular un intenso programa de comunicacin educativa, que de vida a la red social. Dar paso a un ambiente comunicacional con significado, tramando la fragmentada colcha de retazos del sector social oficial, la sociedad civil, el movimiento social, el empresariado, los gobiernos locales. Ecuador est sangrando por sus heridas sociales. Debemos articular las polticas compensatorias con polticas de Estado de desarrollo social, de corte estructural. La situacin social actual es insostenible. Esperemos que las nuevas autoridades del Frente Social hagan suyo el desafo de parar ese desangre, junto al Frente Econmico y toda la sociedad. Ningn problema colectivo ecuatoriano puede ser resuelto mientras el pas se encuentre fracturado, sin visin de futuro compartido.

PRIMERA PARTE

1) Introduccin 1. Estamos viviendo la compleja transicin de un cambio de poca, pasando por un inevitable momento de bifurcacin. Somos sujetos interactuando en la turbulencia y en la confusin de un mundo moderno, en rpida transformacin. Estamos caminando hacia otro sistema histrico, pues el presente ya est agotando casi todos sus mecanismos de reequilibrio. Es por ello que pasamos por un momento de crisis multidimensional, de

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cuestionamiento, de expectativa colectiva, de gran incertidumbre. Cada da somos sorprendidos por lo impredecible, por el nacimiento de un orden nuevo que tiende a desordenarse inmediatamente. En esta transicin hacia una nueva fase del sistema mundial, Ecuador vive una profunda crisis social, que quebranta todas las otras dimensiones de la realidad, enfrentando probablemente el desafo ms difcil de su historia contempornea. El modelo que insiste en tornar nuestras frgiles economas en competitivas en escala mundial, pierde de vista las necesidades sociales bsicas del pueblo ecuatoriano, no permite crear una ciudadana activa, con poder de decisin en la construccin de su propio destino. 2. Ecuador est sangrando por sus heridas sociales. Las polticas sociales que tenemos no representan el desarrollo social que queremos, ni son las que merecen la sociedad ecuatoriana. Vivimos en un momento precario de la historia, unos tiempos transformativos, de gran incertidumbre, insertos en un contexto global que implica la intensificacin de las interacciones e interdependencias entre Estados y sociedades. El Ecuador del presente es un pas falleciente; empobrecido; fragmentado; subalterno; vulnerable; un pas en donde la desesperanza social ha plantado sus races y donde las generaciones menos favorecidas viven a la espera de alternativas polticas que les permitan salir de su alienacin y su miseria. Se vive en una sociedad de opulencia concentrada en manos de minoras privilegiadas y de dolorosas privaciones y exclusiones que afectan a grandes mayoras. Existe una brecha creciente entre los integrados al sistema y los marginalizados. La semilla humana de millares de ecuatorianos, que llevan dentro de si un designio, una potencialidad latente, no consigue abrirse a su destino. 3. Nuestro futuro no puede ser la continuacin del presente, ni la reproduccin del pasado. Si las actuales tendencias del crecimiento econmico supeditado e indiscriminado; del estancamiento en la inversin productiva; del avance de la exclusin, la injusticia y la inseguridad social; del aumento de la concentracin del ingreso y activos productivos; de la ampliacin de la desigualdad de oportunidades; de la propagacin de una ciudadana frgil, desinformada y desarticulada; de la intensificacin de los problemas de informalidad, subempleo y desempleo abierto; del acelerado deterioro del ambiente natural que nos cobija; de la extensin de una educacin que no aprende a aprender y a crear, entre otras tendencias, continan sin modificaciones, las fronteras de la ingobernabilidad y la ruptura del tejido social se alcanzarn en un futuro muy cercano. Estamos saltando sordamente hacia el mundo de la barbarie. Est en juego la cohesin social y el destino de numerosas comunidades humanas y personas ecuatorianas. Los riesgos ambientales, econmicos, sociales y culturales inmediatos y mediatos son enormes. El sistema de proteccin social es cada da ms dbil, por mucho que se insista en su eficiencia, a la larga, es un esquema

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insostenible. Un ejercito creciente de ceros econmicos o indigentes aparece cada da en los corredores del Ministerio de Bienestar Social en procura del llamado Bono de Desarrollo Humano. 4. La sociedad ecuatoriana viene marcada por la contradiccin entre su riqueza natural, el potencial de sus territorios, sus talentos y capacidades humanas, y la irracionalidad de la pobreza, la exclusin social y las desigualdades. El modelo de sociedad y de economa que hemos construido en las ltimas tres dcadas est en situacin de terapia intensiva. Somos testigos de una sociedad desorganizada y polarizada, de una cultura poltica9 donde impera la desconfianza, el utilitarismo, el conflicto y la corrupcin. Sufrimos con las injusticias extremas, la intolerancia, unas condiciones laborales deplorables, una inadecuada preparacin de los trabajadores, las separaciones de gnero, el irrespeto a las culturas diferentes, y con la desenfrenada depredacin de la naturaleza. La tierra ecuatoriana est gravemente amenazada por diversos desequilibrios ecolgicos. Hemos roto nuestra alianza de fraternidad con el medio ambiente. Observamos la ruptura de los modos tradicionales de integracin social, sin estrategias que posibiliten sustituirlos por otros alternativos. Observamos tambin el desarraigo que provocan las migraciones, el rpido proceso de descampesinizacin, lites privilegiadas y chulqueras esposadas por los intereses extranjeros, los pueblos indgenas discriminados, la dispersin de las familias, diversas formas de violencia contra las mujeres, la maternidad precoz, el creciente nmero de jvenes que compiten por una pequea magnitud de trabajos, procesos de urbanizacin desordenada, un desafiante clima de inseguridad ciudadana, el asalto permanente a la inteligencia humana por parte de los arquitectos del marketing, etc. 5. La injusticia gobierna al Ecuador. El pueblo ecuatoriano no merece la crisis emocional, el dolor moral y el desamparo individual y colectivo que nos afligen, en buena medida condicionados por una cultura hegemnica empecinada en la construccin del progreso material, obsesionada por el crecimiento econmico, alimentada por la voracidad de la competencia. Los referentes tericos en torno a los cuales hemos venido formulando las polticas sociales del presente vienen siendo condicionados cada vez ms por la lgica del mercado que influye en contexto. El Estado pasa a asignar los recursos sociales compensatorios, desde una perspectiva economicista de la sociedad, que frecuentemente viene cargada de una cierta indiferencia con el destino de los segmentos empobrecidos. Difcilmente encontramos una referencia al desarrollo social emancipador en los discursos de los defensores de la economa abierta. Se parte de conceptos ready made que buscan corregir las desigualdades a posteriori, sin intervenir decididamente en la distribucin de los activos y
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Nos referimos al conjunto de pautas, prcticas, normas y valores que adoptan los actores polticos en la sociedad en un momento histrico especfico. Simn Pachano, Las lites polticas, IEE, Quito, 1989.

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las oportunidades, en las causalidades. Los mercados pasan a jugar el papel de gendarmes del gasto social.10 Cual es la pattica irona actual? El hecho de que la voluntad poltica de ayudar a los ms pobres, sin cambiar la lgica del modelo econmico productivo, simplemente nos est llevando a multiplicar el nmero de pobres que solicitan asistencia. Por cierto que debemos auxiliar a la poblacin en situacin de extrema pobreza, pero faltan acciones orientadas a un entorno ciudadano, innovador y generacin de oportunidades econmicas. Debemos encontrar, urgentemente, un nuevo camino de relacionamiento humano, un verdadero proceso de desarrollo social, con visin de largo plazo. 6. Tuteladas por la ideologa neoliberal, las polticas sociales convencionales vienen traduciendo ortodoxias que promueven un asistencialismo focalizado y compensador de las graves patologas sociales generadas por la propia dinmica excluyente del modelo econmico vigente. Como si la pobreza fuera nicamente un problema de carencia y de insatisfaccin de necesidades. Nuestras elites defienden a rajatabla las tesis de la OMC, custodiadas a hierro y fuego por Washington y Londres, relativas al libre comercio como remedio para nuestra economa, satanizando al proteccionismo comercial. Hemos ingresado en el libre comercio antes de haber consolidado nuestras capacidades tecnolgicas, lo que probablemente nos afirmar como buenos productores de commodities y recursos naturales.11 El saldo neoliberal ha sido desfavorable para la gran mayora de los ecuatorianos, creando un complejo de factores que amenazan la cohesin social. Debemos repensar el pensamiento econmico y redefinir el pensamiento social, siempre afirmando el cuidado ambiental. Es necesario aprender a combinar la apertura econmica internacional con la integracin de la sociedad nacional. Si
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Juan Francisco Martn Seco argumenta: Pero llamemos a las cosas por su nombre. En las actuales circunstancias, la palabra mercado es tan slo un eufemismo para designar las fuerzas econmicas que pugnan por dominar e imponer su voluntad. Estado y Globalizacin, (varios autores). Friedrich Ebert Astifung, ILDIS, TRAMASOCIAL, Quito, 1998. 11 Sabemos que el libre comercio se sustenta en el principio identificado como de las ventajas comparativas. Cada pas se especializa en aquello para lo cual tiene mayores posibilidades y supuestamente todos nos beneficiamos cuando comerciamos. Lo real es que en la globalizacin, los grandes oligopolios transnacionales mueven el capital de forma muy rpida y flexible. La libre concurrencia se basa supuestos, tales como la plena movilidad de los factores de la produccin y la existencia una estructura de mercado denominada competencia perfecta. Deja la impresin que se est construyendo en Amrica Latina un modelo agropecuario desigual y perverso. Por un lado, los Estados Unidos suministrando los alimentos bsicos a los pueblos del Sur. Por otro lado, los pases de la regin compitiendo unos con (tra) otros por proveer los postres tropicales (caf, banano, cacao, frutas del trpico y almendras, entre otros) y algunos bienes agrcolas no sensibles, al gran mercado del norte. Es bastante dudoso que en tal esquema los pases latinoamericanos puedan sacar ventajas, particularmente cuando se tenga que permitir al poderoso agronegocio las exportaciones de excedentes a precios por debajo de su costo total - el dumping que se estima, para el arroz en un 35 %, para algodn en un 61 %, para maz en un 36 %, para soja en un 25 %, para slo nombrar algunos productos sensibles. Y muy a pesar de que tal intercambio desigual pueda destruir a 25 mil arroceros, 50 mil cultivadores de trigo y cebada, 20 mil de algodn y 200 mil de maz, as como a millones de trabajadores agrcolas directos e indirectos. Conforme Aurelio Surez Montoya, El holocausto de la agricultura colombiana en Tucson, La Tarde, 19/11/2004, webmaster@argenpress.info

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queremos formular una nueva poltica social es indispensable disear y aplicar otra poltica econmica y una estrategia ms autnoma de reactivacin productiva sustentable. Es posible convertirnos en utpicos pragmticos, mirar las presentes dificultades como oportunidades. Es en los momentos de mayor adversidad cuando surgen las grandes oportunidades de cambiar los rumbos y los contenidos. Mientras exista pobreza y destruccin ambiental la idea del desarrollo humano y sustentable no se apagar. El desafo es enorme. Debemos empezar cambiando el sistema poltico.

7. Es realmente difcil formular otro modo de desarrollo, salir de las trincheras en las que nos coloca paradigma dominante de la apertura competitiva y la modernizacin. Este se presenta como incuestionable, viene santificado por los especialistas, fomentado por las elites, respaldado por las autoridades, legitimado por los organismos internacionales, alimentado por los acadmicos, el modelo de desarrollo acapara el discurso, controla el vocabulario, sanciona a los insumisos y define los objetivos. Viene racionalizado por los tecnoburcratas, casi siempre economistas ortodoxos para quienes la vida social se reduce a una ecuacin economtrica. Permanecemos casi impotentes, maldesarrollndonos de la misma manera. Construyendo futuros pasados. Permanecemos convencidos de que la solucin de nuestros problemas consiste continuar aplicando ms de lo mismo, con eficiencia y capacidad de gestin, sin darnos cuenta que nuestros problemas se desprenden en buena medida de esa manera de aplicacin. As las cosas. Para que el status quo pueda reproducirse, hay que programar la mente de sus dirigentes e intelectuales, de tal manera que quieran y puedan hacer lo que tienen que hacer.12 Para desarrollar al Ecuador bajo un renovado humanismo debemos cuestionar los fundamentalismos,
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Parafraseando a Erich Fromm.

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pensar lo impensable y pasar a ser constructores de puentes - pontifex entre corrientes, iniciativas y propuestas.13 8. Cambiar nuestra infortunada situacin social exige construir otro perfil de ciudadanos, con otra mentalidad, otra subjetividad, otros valores ticos, ms preparados, ms sensibles, ms solidarios, ms empoderados, ms informados, con capacidad de representacin de intereses y demandas, y en pleno ejercicio de sus derechos reconocidos. Todos somos llamados a educar al poder que nos manipula. Ello supone repensar la institucionalidad que simultanemante nos organiza y nos limita, bajo otros conceptos, democratizando la cultura poltica, buscando construir un nuevo Ecuador, nico y diverso, desde sus potencialidades territoriales. Tambin implica un esfuerzo por lograr el compromiso de los actores protagonistas del poder; un papel ms articulado de la sociedad civil, un real y efectivo proceso de descentralizacin, y una conciencia de responsabilidad del sector privado para con el destino de todos los ecuatorianos. Todos somos invitados a reflexionar sobre un proyecto de sociedad diferente a la presente, lo que supone ampliar la democracia hacia el campo del desarrollo socioeconmico, cultural y ambiental. Por qu condescender que este campo vital contine siendo definido exclusivamente por los conceptos e intereses de los grupos minoritarios? Una democracia responsable con nuestra sociedad significa que las grandes decisiones socioeconmicas, las prioridades, las orientaciones fundamentales de la produccin y la distribucin, deben ser discutidas, reflexionadas, consensuadas y decididas por el colectivo de actores de la propia poblacin, y no casi meramente por los acreedores, los partidos polticos, o por las llamadas "leyes del mercado". Todo lo que estamos construyendo en el presente va a recaer necesariamente sobre las generaciones futuras. 9. Las construcciones mentales mecanicistas que hemos fabricado como armaduras en contra de un autentico proceso de desarrollo humano, han llevado a la fragmentacin de lo social, y de las otras dimensiones. Han dado origen a diferenciaciones, separaciones y exclusiones que debilitan o subordinan las conductas sociales vitales para la solidaridad humana y la reciprocidad, creando un creciente desconcierto institucional.14 La supremaca del pensamiento economicista nos impide vincular las polticas pblicas y el arreglo institucional. El concepto de institucin pblica se ve progresivamente amenazado por la tendencia de privatizar
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Parafraseando a Aldous Huxley. El pensamiento complejo y la nueva ciencia neoinstitucional pueden ofrecer un marco de anlisis adecuado para trabajar lo multidimensional, posibilitando combinar conceptos y temas que pertenecen a la antropologa, la economa, la ecologa, la sociologa, el derecho, la teora organizacional, la ciencia poltica, la psicologa social y la filosofa del desarrollo. Ese pensamiento nos permitir entender qu mismo son esos arreglos institucionales, cmo se construyen, a qu finalidades responden, a quienes benefician, cmo se reforman, cules son sus reglas, qu experiencias aportan, cmo funcionan y se articulan, qu papel cumplen y cmo, si fuera indispensable, se deberan (re) construir. Ver H. Clemens y R. Ruben (eds.), Nueva Ruralidad y poltica agraria: una alternativa neoinstitucional para Centroamrica, Nueva Sociedad / CDR, Caracas, 2001.

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dicha esfera, que es de todos los ecuatorianos. Pasamos a identificar la economa ecuatoriana con el mercado capitalista, como algo ceido exclusivamente a los intereses de los segmentos empresariales. Un proyecto rgidamente protegido por una institucionalidad al servicio de la concentracin. Los viejos anhelos progresistas del desarrollo socioeconmico han quedado reducidos a una teora econmica de naturaleza instrumental. Ello hace que la sociedad no sea interpretada por ella misma, sino desde una concepcin de la separatividad y de la diferenciacin cuantitativa de la realidad objetiva.15 Debemos recuperar y renovar el discurso del desarrollo socioeconmico, para que rime con emancipacin humana, soberana nacional, derechos humanos, transformacin productiva, sustentabilidad y, sobre todo, con ciudadana. 10. La corta e incompleta lectura histrica de las polticas sociales que realizaremos en las pginas siguientes demuestra la dificultad para comprender la interdependencia y la multidimensionalidad la complejidad que caracterizan a los fenmenos sociales. Haremos un esfuerzo por reunir los acontecimientos con los contextos, lo local con lo global, el orden con el desorden, lo separado con lo inseparable, lo social con las otras dimensiones, o sea, intentar que se visualicen las interdependencias, las articulaciones.16 Trataremos de situar las informaciones dentro del contexto que las explica. No es fcil dibujar escenarios en situaciones de crisis permanente. Observamos como los actores del sistema poltico vienen evitando cruzar por los puentes del consenso, para procesar conflictos en aras del bien comn, y como los subsistemas econmicos persisten en tensionar o controlar la esfera de lo social. Hemos perdido sabidura poltica y representatividad sin la cual mucho de lo que se viene mostrando como poltica social no se distingue de la conducta basada en los intereses de grupos y partidos, de los poderes annimos externos, del clientelismo, apagando los derechos humanos. Hemos construido un Estado bastante alejado de la sociedad civil y por consiguiente, poco abierto a los procesos de participacin y control social democrticos, al saber popular. Un Estado que pierde credibilidad y capacidad para lograr lealtad ciudadana y cohesin social. La preocupacin que tenemos, por lo tanto, es que las visiones alternativas de desarrollo social reciban muy poca consideracin. 11. Los ecuatorianos debemos recuperar las esperanzas de que otros desarrollos sean posibles, que del caos pueda surgir un nuevo orden, ms humano y prometedor. Es imposible que todos los caminos
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La mayora de los estudios producidos por el SIISE son reduccionistas, no consideran la unidad de la economa, la cultura, la sociedad y la naturaleza, ignoran la especificidad cualitativa y diferenciada del proceso social. Por lo tanto, aplican mecnicamente el paquete de conceptos y procedimientos metodolgicos de la ciencia cartesiana a la realidad social. La sociedad es una red de relaciones; las interrelaciones de las dimensiones y las interrelaciones de la realidad total con las dimensiones.
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Edgar Morin, La Inteligencia de la Complejidad, Brasil, 1999.

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se dirijan hacia Roma, homogeneizando lo que es cultural y naturalmente diverso. No podemos permanecer indiferentes en medio de la presente crisis y debemos encontrar una salida creativa, viable y libertadora. Debemos asumir el desafo que la crisis representa. Toda crisis es un sntoma de la posibilidad de abrir nuevos caminos, de que est brotando un proceso depurador. Superar la crisis no se reduce ni a la inercia ni al activismo estril, sino a la reflexin y al amor poltico. Creer en el Ecuador no es solo pensar en la economa sino principalmente sentir a la sociedad. Es posible crear un mundo mejor, ms esperanzador, ms bonito, ms justo, ms tranquilo, ms saludable, ms educado, ms equitativo, ms sustentable, ms democrtico, ms libre de pobrezas. 17 Debemos liberarnos del paradigma prevaleciente que nos tiene prisioneros, que nos coloca contra el sentido de la vida y nos separa de los otros y de la naturaleza. 2) Desafos de los nuevos tiempos: cambiar el pensamiento 12. La gravedad de nuestra crisis social plantea un imperativo ineludible. Cmo formular nuevas polticas de desarrollo social que signifiquen una alternativa de cambio estructural ms satisfactoria en trminos de inclusin, equidad, justicia, ciudadana y solidaridad? Cmo mejorar la calidad del conjunto de las intervenciones dirigidas a los segmentos en situacin de extrema pobreza e incluirlos simultneamente al ejercicio de derechos sociales y econmicos? Cmo salir de la trampa paradigmtica que paradjicamente nos lleva a empeorar situaciones de malestar social en vez de ampliar el bienestar social? Ecuador tiene la inteligencia poltica y la capacidad tcnica para pensar en alternativas de desarrollo que incluyan a los pobres en nuevos procesos productivos? En qu tipo de sociedad queremos vivir? El verdadero desarrollo humano progresa a travs de una serie de estados subjetivos de creciente solidaridad, cuidado, entendimiento, confianza, identidad, creacin, libertad, proteccin y amor. Son estados subjetivos que se niegan a ser medidos por las reglas ordinarias de la racionalidad instrumental, pero que descansan en la educacin integral del ser humano, en la enseanza para la comprensin. Sentimos que la cara hegemnica de nuestro cuerpo social muestra poca imaginacin, y tal vez falta de coraje, para imaginar polticas alternativas integrales de un sentido ms elevado, ms tico, que la presente locura que parece llevarnos a la autodestruccin. 13. Las nuevas polticas de desarrollo social no pueden nacer del mismo pensamiento, de los mismos conceptos hegemnicos, que ha venido institucionalizando todo un paquete disperso de intervenciones compensatorias y programas, como sustituto a la formulacin de una
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Carlos Julio Jara Martnez, Marco Conceptual, Estrategia de Integracin e Implementacin de las Polticas Pblicas de Impacto. Agenda de Desarrollo Social 2005- 2009, Panam, Junio 2005.

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autentica estrategia de desarrollo humano y sustentable, afirmada en la ciudadana.18 Hemos sacralizado determinados supuestos, conceptos, juicios que han pasado a dominar los discursos cotidianos sobre lo social. En los ltimos 25 aos hemos pasado del mundo del reformismo al mundo del conservadorismo, plantando en la cabeza de nuestras autoridades la ilusin de un proteccionismo social insostenible. El mundo de las relaciones sociales siempre es del tamao y del sentido de los conceptos que se concretan. El concepto hegemnico de lo privado sobre lo pblico, por consiguiente, es del tamao del sufrimiento que lleva a los segmentos de mxima pobreza a buscar seguridad y proteccin social. Es un error mirar el futuro del Ecuador como si fuera la repeticin del pasado y peor an afirmar que el presente es el "fin de la historia". La verdad de cualquier modelo de desarrollo slo se demuestra en la vida prctica que nos dice que nuestra sociedad est sumergida en una profunda crisis. El futuro de la sociedad no sigue un camino lineal determinado, aunque los esfuerzos que realizamos en el presente casi siempre son gobernados por las ideas que nos hacemos del futuro. Esa es la ley de todo paradigma: al pasado le sigue el futuro, para llegar al presente. Para nosotros la historia es un proceso de construccin constante, una cadena de construcciones y reflexiones, por lo que su anunciado final choca con la posibilidad de imaginar otros modelos de desarrollo. Haciendo ms de lo mismo slo estamos reproduciendo pasados y tambin destruyndonos al destruir nuestro mundo social y natural. Albert Einstein argumentaba que Es mas fcil desintegrar un tomo que un preconcepto". Debemos traer luz a las sombras que habitan nuestras conciencias, todava enraizadas en patrones de exclusin, ignorancia y miedo. Cuando tomamos conciencia del entorno, de las interdependencias, despertamos las fuerzas de la voluntad, hay energas para cambiar el sentido de los cambios, tenemos ms claridad. 14. El futuro social es un camino abierto a diferentes escenarios cuyo descubrir depende de la estructura del pensamiento y del sentir de la accin humana, individual y colectiva. El desarrollo social, la transformacin cuidadosa de la sociedad ecuatoriana, es una cuestin que combina dialcticamente reflexin e imaginacin; conciencia y proyecto; pensamiento y emocin; valores ticos y accin. Una nueva poltica de desarrollo social slo puede dejarse influir por valores ticos vividos, nutridos por la educacin, capaces de movilizarnos polticamente. Debe ser esencialmente socioeconmica y culturambiental. Por lo que debemos invertir las prioridades condicionadas por los dogmas, las verdades asumidas como absolutas. Infelizmente, hemos sustituido a la poltica por la economa, a la economa por las finanzas, a los ideales por las ideologas, a las teoras por los fundamentalismos, a lo tico por el clculo instrumental, a la ciudadana por la inercia social, a la solidaridad
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Buda nos deca: Si queris comprender las causas que existieron en el pasado, mirad los resultados que se manifiestan en el presente. Y si queris conocer los resultados que se manifestarn en el futuro, mirad las causas que existen en el presente.

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por el individualismo, al amor social por la proteccin limosnera. Existe una callada violencia implcita en la visin hegemnica de la poltica social, por su abordaje reduccionista de la realidad. An estamos lejos de construir una ciudadana consciente e inteligente, capaz de abrirse para modos alternativos de Ser humano. Qu podemos hacer para asegurar que la sociedad ecuatoriana viva del modo ms justo, saludable, digno, tranquilo, productivo y feliz? Debemos comenzar a pensar de conjunto, reflexivamente. 3) Presentacin del documento: preocupados con la condicin humana 15. El presente documento es esencialmente una invitacin a realizar un balance crtico, histrico y reflexivo del contenido, los significados y las consecuencias ms salientes de la aplicacin de las polticas sociales en el Ecuador, desde los aos 80, en el marco de los procesos de (re)construccin de la institucionalidad pblica, procurando una visin ms integral de los impactos producidos, de los que se estn produciendo o los que se espera que se produzcan. 16. Se trata de un documento - proceso, que aspira a transformarse gradualmente en una construccin colectiva de conceptos, principios, estrategias, alternativas, capaces de sistematizar o abrir la puerta a consideraciones ms amplias sobre la cuestin social ecuatoriana, buscando nuevos paradigmas, nuevas polticas de Estado. Estamos haciendo las cosas bien y estamos haciendo lo realmente correcto? O estamos amenazando el tejido y la energa de nuestra vida en sociedad, formulando estupidez19 poltica en nombre del bienestar social coyuntural? Qu debemos hacer y qu no estamos haciendo? Cules son los supuestos que orientan nuestros esfuerzos institucionales? Cmo elaborar una nueva sntesis, nuevas alternativas y estrategias de desarrollo, resultantes del encuentro reflexivo entre lo econmico y lo social? Qu perspectivas? Qu tipo de sociedad estamos construyendo? Cmo conjugar lo ideal y lo posible? 17. El presente documento se define como un documento de partida, un insumo que debe motivar al dialogo y a la reflexin, ayudando a transformar la lectura unidimensional y mecnica de lo social en una visin ms integradora y holstica. Se trata de un trabajo seminal, y adems, ambicioso, pues en materia de desarrollo como proceso interdimensional, todo depende de todo y todo acta sobre todo, construyendo un entramado dinmico de complejas interdependencias.20
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Conforme Daisaku Ikeda, La estupidez define el funcionamiento insensato de la mente que produce irracionalidad. En, Una Paz Duradera, EMEC, Argentina 1987. 20 Goethe, en una de las escenas de Fausto nos deca: Todas las cosas se funden en el todo, y cada una de ellas vive y opera en las dems. Un economista pobretlogo puro dira que Todos los sectores se funden en lo econmico y cada uno de los sectores, particularmente el social, opera subordinado a lo econmico.

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Tenemos muy poco tiempo para conocer el conocimiento de lo social. Con la lectura crtica de procesos, mediante los dilogos con los actores pblicos y privados, se quiere esencialmente, promover mutaciones energticas en el pensar de lo social, y en el sentir y el actuar junto a lo social, necesariamente desde un nuevo pacto poltico o contrato entre el Estado y la sociedad civil. Quisiramos dar un salto cualitativo desde la poltica social proteccionista, encerrada en los corredores sectoriales, a una autentica poltica de desarrollo social. La formulacin de las polticas sociales de desarrollo corresponden a la construccin de asociaciones entre actores y a la ampliacin de la participacin ciudadana, para lo que debemos promover una cultura de corresponsabilidad. Y respeto a los derechos humanos21 18. Para construir un nuevo paradigma de desarrollo social debemos caminar por una va anti-lineal, ms all de lo cuantitativo,22 del reduccionismo econmico en su versin instrumentalista de la cuestin social.23 No se trata solo de que lo social camine de la mano de lo econmico, como compaeros, abriendo camino para tiempos ms maduros. Se trata de construir un nuevo caminar socioeconmico, una nueva sntesis en la que ambas dimensiones puedan fundirse continuamente. Hay que escuchar a los pobres y zambullirse en sus concepciones subjetivas, en las creencias relacionadas con la realidad social. Debemos dialogar, contradecir, asumir nuestro papel protagnico en la historia, pues la base ltima reside en las necesidades vitales humanas. Despus de todo, parafraseando a Daisaku Ikeda, el viaje ms largo comienza con el primer paso. 19. Un objetivo central del presente documento es el de estimular el debate al interior del sector social y fuera del mismo, en lo que resta del 2005, en un contexto poltico diferente marcado por la turbulencia poltica y la transicin. En el dialogo que se propone, debemos comprender el punto de vista del otro. La adversidad separa o estanca, mientras que la sensibilidad poltica,24 la capacidad creativa, el consenso, la
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No es tico argumentar que el Estado debe preocuparse principalmente del desempeo econmico. Es probablemente la responsabilidad ms importante, pero de ninguna manera la nica. Si la gestin del poder pblico no se presenta equilibrada por la responsabilidad social, el respeto a los derechos humanos y a la naturaleza, se convierte mas temprano que tarde en una dictadura democrtica y necesariamente traduce un mediocre desempeo. 22 Es fundamental el papel del Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador SIISE. Pero el conocimiento debe seguir un curso de desarrollo de la vida social, para influir en las polticas y promover la causa de la equidad, la inclusin, el empleo, la felicidad. 23 Existe mucha informacin cuantitativa sectorial en las instituciones oficiales, la mayor parte de ella confeccionada desde el prisma de la economa, una ciencia que no necesita de la nocin del hombre. Pienso que los hechos sociales cuantificados no son las causas de los fenmenos sociales y que la informacin despojada de sensibilidad poltica sirve de poco. Vase, Edgar Morin y Jean-Louis Le Moigne, A Inteligencia da Complexidade, Editora Pierpolis, Sao Paulo, 1999. 24 En lo poltico hay que ser tico, inteligente, sensible y pragmtico: hay que escuchar, compartir, defender la vida, probar, autorregular, hasta encontrar un nuevo sendero.

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responsabilidad y el fortalecimiento del tejido social pueden verdaderamente cambiar un paradigma agotado y reorientar el rumbo de los procesos. Como hemos venido argumentando, queremos caminar hacia una nueva poltica de desarrollo social, pero bajo nuevos supuestos y a la luz de las experiencias acumuladas. Sobre las ideas centrales de este balance se realizarn encuentros y talleres procurando acumular efectos intangibles, buscando sincronismos que nos lleven a imaginar y concretar un nuevo humanismo en el desarrollo social. Se buscar construir y proponer una estrategia viable que concretice lo posible. Esa estrategia probablemente no podr ser implementada por el presente gobierno. Pero puede servir de referencia o advertencia para definir una gestin ms sostenible de desarrollo social en el futuro, digna del Ecuador. 20. Es indispensable abrir un debate y dar mayor luz a los problemas con los que se enfrentan o deben enfrentarse los formuladores de polticas pblicas sociales, particularmente sus deficiencias conceptuales. Hay una urgente necesidad de disear nuevas direccionalidades histricas para desarrollar a la sociedad ecuatoriana. Tal vez sea imposible erradicar todos los problemas sociales en el mediano y largo plazo. Lo importante es crear un marco de polticas de desarrollo social, econmico, cultural y ambiental, inspiradas en un nuevo humanismo, para concretizarlas en todos los territorios ecuatorianos. Una obligacin irrenunciable del Estado, junto al conjunto de la sociedad civil. No podemos seguir confundiendo programas sociales con polticas de asistencia social. Esencialmente, debemos tomar conciencia del impacto social y cultural de lo que estamos sembrando en la sociedad, en la calidad de la cosecha que esperamos en las generaciones futuras. La vida humana es un fenmeno precioso y debemos cultivarla. La esperanza que llevamos en el corazn es el anhelo de toda la sociedad ecuatoriana. 21. Se trata tambin de facilitar a los otros el acceso a la informacin y al conocimiento para tener conciencia de las condiciones que nos condicionan, del con-texto, como un medio para intervenir en las mismas e influir en las polticas.25 El documento buscar transparentar la informacin disponible y oportuna, mientras que los dilogos y los foros buscarn recolectar iniciativas y dar mayor visibilidad a las demandas. Debemos estimular la formulacin colectiva de propuestas alternativas para el desarrollo humano y sustentable de nuestra sociedad. Debemos estimular el anlisis de las polticas pblicas sociales desde un punto de vista no convencional, para visualizar otros rumbos, adoptando una perspectiva ms sensible con las demandas de los pobres y excluidos, ms integradora de dimensiones, sectores y temticas. Las estadsticas sociales nos deben permitir la advertencia de riesgos y tendencias, pero la mirada del contexto nos obliga a pasar hacia un conocimiento ms
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Anthony Giddens, Beyond Left and Right: The Future of Radical Politics. Inglaterra, 1994.

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correlacional. Debemos aproximar el discurso econmico de la realidad social, cultural y ambiental. De lo contrario, repetiremos el error de continuar aplicando las mismas polticas sustentadas en las equivocaciones derivadas del pensamiento convencional. Lo que nos lleva a reproducir la tradicionalidad, la conservacin de lo no insostenible, construyendo futuros pasados.26 22. Nos gustara respetuosamente advertir al lector que este documento no sigue los esquemas convencionales adoptados por la institucionalidad oficial, partiendo de argumentos o diagnsticos afirmados en estadsticas y ejercicios de simulaciones, para luego sugerir soluciones que logran transformarse en polticas. Se reconoce que hay un poder seductor en el anlisis estadstico que el positivismo institucional ensea a la sociedad como si fueran realidades. Se advierte que mucho de lo que es transmitido a la sociedad por las instituciones hegemonizadas no es otra cosa que informacin manipulada. Las variables, las cifras, los datos que se presentan para elaborar escenarios, se seleccionan arbitrariamente para producir una actitud determinada. La informacin es presentada como ideologa. Las respuestas a las preguntas vitales que plantemos arriba no lleva a captar valores y significados, y no apenas datos y acontecimientos aislados. Se intenta forzar al observador a acreditar en lo que dice el porcentaje, absorbiendo al sujeto mediante la primaca del instrumento tecnolgico. La ideologa se confunde con la realidad. La tendencia porcentual pasa a ser vista como sinnimo de realidad, bastante impotente cuanto se trata de dar respuesta a los problemas de fondo. Es claro que la cantidad suplanta la calidad. Las afirmaciones generales impiden penetrar en las concreciones, las realidades especficas de los sujetos reales, de las diversas caras de la pobreza. Intentaremos reflexionar dentro de este pensar cuadriculado, caminando con cuidado en el bosque de los instrumentos tecnolgicos positivistas.27 23. Este trabajo parte de una nueva concepcin del desarrollo social, de una nueva mirada de la realidad social, y de un profundo compromiso con la vida. Hablamos de compromiso, porque los frutos de la inteligencia no pueden separarse de los frutos del sentimiento, nutridos por la tica. Es a partir de esos nuevos lentes que presentaremos las posibilidades de desarrollo social, invitando a la reflexin del conjunto de actores. De lo contrario, quedaremos atrapados en la celda de la racionalidad instrumental a la que nos hemos referido arriba y ser difcil trascender lo juzgado como evidente. Queremos preparar al lector para contextualizar, para re-unir, para distinguir, para reconocer las interdependencias. Tampoco el documento se apega al discurso tecnoburocrtico que es
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Carlos Julio Jara, Las Mega tendencias y el Cambio de los Paradigmas, IICA- Brasil, 2000. Conforme Jorge Luis Gmez Rodrguez, en Amrica Latina y el positivismo: .Comentario crtico al libro de Martn Hopenhayn "Amrica Latina desigual y descentrada, Universidad San Francisco de Quito. Septiembre, 2005.

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reiterado por las instituciones responsables de gestionar el tema social. Seguramente el documento encontrar resistencia por parte de las personas acostumbradas a la lectura mecanicista de la realidad. Es normal esperar que la lgica organizadora del pensamiento sectorial convencional resista una visin que no puede fcilmente asimilar. Por lo menos debemos reflexionar sobre las insuficiencias y los resultados del pensamiento que se habita a autojustificar sus reveses. Las posibles soluciones sern el resultado de una sntesis de las propuestas, fruto de los dilogos con los diversos actores sociales e institucionales. 4) El mtodo y el alcance: nuevos significados. 24. Es muy difcil conocer a fondo la cambiante complejidad de la cuestin social como un todo, principalmente porque estamos involucrados en la misma sociedad que cambia. La crisis social del presente es la sumatoria de muchas crisis, la acumulacin de nuevos y viejos problemas. El observador y lo observado se funden en un particular baile dialctico, donde somos constructores, y simultneamente, somos construidos. Son tantas las polticas sectoriales, los programas, las variables, los factores causales, las interacciones, que es prcticamente imposible que la formulacin de un balance pueda dar cuenta de todo. Hay mucho ruido y perturbaciones en la gestin histrica de la cuestin social ecuatoriana que es muy fcil caer en la equivocacin y en la ilusin. Idealmente, queremos entender los conceptos, los supuestos, los metarrelatos, 28 los valores, los principios, las lgicas y no solamente describir las formas y las funciones de las instituciones y las instancias de gobierno responsables de tomar e implementar decisiones en la esfera del desarrollo social. Lo que hacemos en la sociedad a nombre del desarrollo social se desprende de nuestro concepto y percepcin de la realidad, que no es la misma para todos, que obedece a factores culturales e histricos. Nuestra preocupacin central se refiere a lo que vienen haciendo los gobiernos, principalmente, en el campo de lo social, las voluntades que orientan las intervenciones que influyen y marcan la vida y los destinos de comunidades y grupos sociales afectados por determinados problemas. O simplemente los caprichos e intereses de ciertas autoridades de turno. 25. La racionalidad instrumental, la aplicacin del conocimiento fragmentado, ha tenido un impacto directo relativamente negativo e inconsistente en el desarrollo humano de nuestra sociedad. Por ello, queremos insistir en la nocin de la interdependencia e invitar a una reflexin ms sistmica o integradora de la realidad. La finalidad general del pensamiento holstico es reunir en nuestras ideas y acciones los mundos econmicos, culturales, ambientales, polticos, cognoscitivos y espirituales, como partes de un todo.29 Debemos trascender las visiones parciales de los
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Se trata de las categoras fundamentales que los sacerdotes de la modernidad han formulado para observar y regular la realidad. 29 Carlos Julio Jara, Las dimensiones intangibles del desarrollo sustentable, IICA Brasil, 2001.

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grupos sectarios e ir ms all del economicismo que amenaza la esperanza social.30 La reflexin separada del pensamiento complejo,31 sin mirada sistmica, nos lleva a una parlisis discursiva, a la fragmentacin. La visin holstica sin crtica y sin polticas que lleven a procesos interdimensionales, apenas construye argumentos impotentes. El anlisis debe iluminar las propuestas de polticas y las estrategias traducidas en alternativas de llegada. Debemos sacar de la oscuridad los aspectos ms profundos del discurso poltico, a la luz de nuestra conciencia. Ecuador no puede darse el lujo de mantenerse en la absurda posicin poltica, de que frente a problemas sociales que se agravan, se siga prescribiendo lo que es parecido o semejante a lo mismo. Debemos aprender a pensar lo social desde otra perspectiva. El dogmatismo siempre cosecha desacuerdos, porque niega a los otros a la sociedad civil los fundamentos de su pensar, la capacidad de expresar la coherencia de su existencia.32 26. Para orientar el balance de los supuestos a realizarse, buscaremos registrar de forma general y de manera reflexiva, algunos de los cambios importantes ocurridos en el contexto social, econmico y poltico del Ecuador, que sirven de referencia para aproximarse al entendimiento del porqu fueron y son formuladas determinadas polticas sociales, el sentido del conjunto de decisiones, sus contenidos y propsitos, los intereses en juego, las reformas institucionales, los discursos y las prcticas. Para realizar esta lectura tenemos que contextualizar, procurar realizar el repaso de la poltica social dentro del texto mayor, de los diferentes espacios-tiempos histricos. Muchos de los problemas sociales que nos afectan de desprenden del modo de funcionamiento de la sociedad y de la economa, se inscriben en tal dinmica. Todo problema social est inmerso en su contexto ms amplio. Somos nosotros quienes, por comodidad o por apego a la racionalidad positivista, lo hemos separado. Se buscar comprender los procesos sociales a partir de su con-texto, de sus antecedentes, de su evolucin, como parte de un conjunto complejo que le ofrece sentido. Las polticas sociales no se producen aisladamente, sino dentro del con-texto que los influye activamente.33 No vamos a poder ordenar las intervenciones y las polticas para superar la pobreza si seguimos pensando de la misma manera.
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Jos Lus Coraggio nos dice que Para reestructurar el campo cognitivo a fin de repensar la poltica social falta un eslabn que se ha perdido por la eficiencia del paradigma neoliberal: el derecho a pensar la posibilidad de incidir directamente sobre las estructuras econmicas. En, Es posible pensar alternativas a la poltica social neoliberal?, Buenos Aires, 2000. 31 El pensamiento complejo es el pensamiento que se esfuerza para unir. Complejidad viene de complexus que significa lo que es tejido junto. En Edgar Morin, Por una reforma del pensamiento UNESCO, Pars, 1994. 32 Humberto Maturana, Emociones y Lenguaje en la Educacin y Poltica, TM Editores, Bogot, 1998. 33 Las polticas sociales deben ser analizadas como componentes y dimensiones de una red ms amplia de relaciones de poder e intereses. Vase, Andrs Prez Baltodano (editor), Globalizacin, ciudadana y poltica social en Amrica Latina: tensiones y contradicciones. Nueva Sociedad, Venezuela, 1997.

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27. En ltima instancia, las polticas sociales explican ciertas decisiones que se derivan de un determinado patrn de poder. No podemos escondernos en la cueva solitaria de lo social y consolidar la incapacidad para interpretar el mundo real, que es interdimensional. Lo social no existe como un sistema cerrado, como si fuera una piedra sectorial, sin vnculos con el paisaje exterior. Lo social existe siempre como un sistema abierto. Tampoco podemos caer en la ceguera paradigmtica en la que nos encontramos, pretendiendo iluminar lo social casi exclusivamente con la sola lmpara de lo econmico. Adoptar una decisin metodolgica irreflexiva que los lleva al empobrecimiento del horizonte cognoscitivo.34 Un tipo de pensamiento social cercenado nos conduce irremediablemente a acciones y decisiones sociales cercenadas, mutiladas. Estamos preocupados con los procesos de fragmentacin social, que se alimentan del modelo de desarrollo vigente, y que mecnicamente contina fragmentando las intervenciones. Debemos aspirar a un pensamiento multidimensional que nos permita modificar formas y contenidos. 28. Este trabajo, por otra parte, pretende revisar teoras sin caer en academicismos, sealar salidas modestas y llamar la atencin sobre la necesidad de adaptar las instituciones a las nuevas realidades y contextos. Vemos los signos del fracaso de un modelo que crecimiento econmico que confecciona pobreza y exclusin. Pero el sistema no advierte sobre la impertinencia de denunciar la patologa de un sistema que se ha convertido en la justificacin de la presente normosis poltica. El sistema ni siquiera nos concede un vocablo alternativo para explicar este proceso de derrumbe, a menos que nos tornemos herejes. Se busca elaborar o sistematizar nuevos insumos tericos y pensamientos cientficos sobre poltica social como condicin necesaria para su desarrollo, desde las conversaciones con los diferentes actores. Se quiere escuchar durante los dilogos, la voz de la sabidura popular, valorizndola. Considero que las voces del pueblo son como una gran sinfona. Si las escuchamos ticamente podemos sentir el eco de las demandas, las distintas emociones, identificar alternativas de desarrollo social, entre todos los desarrollos posibles. Hay que arrullarse crticamente y con sensibilidad en esa sinfona, unirse con su realidad, participar en forma plena, para ampliar las posibilidades de desarrollo humano. Observar de cerca los problemas sociales, los mosaicos culturales, las expresiones de la subjetividad, como nunca lo hacen los especialistas pragmticos y funcionalistas. 5) Invitados a trascender las verdades aprendidas.
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Muchos de los estudios producidos sobre las polticas sociales, inclusive dentro del propio SIISE demuestran competencia y son funcionales para propsitos administrativos, pero intiles para otros fines, como para crear conciencia en la ciudadana. Incrementan el volumen de informacin y sin son divulgados, slo son entendidos por los especialistas, al servicio de los segmentos favorecidos de la sociedad.

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29. El trabajo de balance de la poltica social que se presenta no expresa una identificacin del consultor con los discursos oficiales y las concepciones convencionales de las instituciones que definen y controlan las polticas sociales en el Ecuador, incluyendo la visin de ciertos organismos internacionales. Las instituciones oficiales estn amarradas a ideologas convencionales, influenciadas por discursos formulados por los "especialistas bienpensantes" o los cultores-especialistas. Un esquema de poder que define las preguntas, condiciona las respuestas, influye las conductas, condicionando la forma como se dan las intervenciones. Las instituciones oficiales, por ser oficiales, estn culturalmente programadas para escuchar lo que deben escuchar. Existe una relacin carnal entre la dinmica del poder poltico y el proceso de construccin de las instituciones. Las instituciones domestican a sus tcnicos y burcratas por medio de sus mitos y sus ideas instrumentales. Los sistemas tecnoburocrticos dominan nuestras vidas. Hay una tendencia de asumir como verdaderos aquellos supuestos que no contradicen con los intereses establecidos. Tales amarras determinan cuales aspectos de la poltica social deben considerarse, priorizarse, ejecutarse y sostenerse, y cuales sern silenciados o desconsiderados por presentarse como herejes frente a sus verdades bblicas. Una voz influyente les dice: estos son los programas prioritarios y estas otras las condicionalidades que deben custodiar. Llegamos a pensar con la mente de los tecnoburcratas que formulan los programas y las condicionalidades. Hay que trabajar dentro de una paradoja: debemos reflexionar sobre las ideas que influyen en las polticas sociales y al mismo tiempo, solo podemos aproximarnos a la visin de un nuevo desarrollo social, trascendiendo las mismas ideas. 30. Los ecuatorianos nos hemos acostumbrado a comprar de modo irreflexivo y apresurado las propuestas instrumentales de ciertos tecnoburcratas criollos y extranjeros - los intelectuales bienpensantes que se proponen tenazmente a "la gratsima tarea de fabricar mentiras que parezcan verdades."35 . Nos repiten hasta el cansancio la idea de la modernizacin y del progreso, que supone una concepcin rectilnea del desarrollo, como proceso de flujo continuo en el que una coyuntura ser mejor que la anterior. Una alcurnia sacerdotal viene caminando por los pasillos del poder como mediadores especialistas, expertos en cifras, siempre lejanos del contexto real, entrenados para manipular o influenciar en la maquinaria de nuestros gobiernos. Por repeticin, a medida que pasa el tiempo, lo viejo anterior se convierte en lo nuevo posterior. Slo que lo nuevo est disponible nicamente para las minoras, responde a los intereses de los grupos adictos al poder. Llegamos a convencernos que el pensamiento sobre polticas sociales tiene que ser pensamiento tcnico, accin instrumental transformada en ingeniera social, muy til para los propsitos administrativos. No pocos de nuestros tecnoburcratas actan apegados al paradigma hegemnico, que
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Mario Vargas Llosa, El lenguaje de la pasin, Buenos Aires,

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incorpora algunos conceptos o trminos asumidos como ticos y democrticos, soslayando el debate ms amplio y profundo. 31. En el marco de una institucionalidad quebrantada y debilitada, es evidente que las recetas neoconservadoras propuestas o impuestas para aquietar la crisis social se renuevan por falta de alternativas. Y es tambin porque quienes critican a las polticas sociales del presente no pueden pensar de otra manera, diferente a la simplista. Ya dijimos que la racionalidad debe reconocer la parte complementaria del afecto. De manera que este trabajo no puede presentarse como asptico, libre de valores. Bien sabemos que no hay verdades nicas, ni tcnicas neutrales de verificacin. Nos interesa introducir otra posibilidad cognoscitiva, en el marco de perspectivas del mundo controvertidas, partiendo desde un compromiso con la vida. 32. Para cambiar paradigmas en poltica social es necesario cruzar los lmites definidos por los pensamientos de quienes toman o influyen las decisiones, respetuosamente, desde la clandestinidad de nuestra libertad interior. Como anotamos arriba, debemos volvernos constructores de puentes o pontifex. La oferta alternativa an se presenta muy difusa e inarticulada, por lo que es fcil ignorarla e insistir en lo mismo. Filosficamente, este trabajo expresa un pensamiento dialctico que ticamente busca revelar un autentico respeto a los derechos humanos. Somos desafiados a trascender la casustica descriptiva y a trascender las categoras tcnicas tradicionales, el discurso de la publicidad poltica, el pensamiento de los poderes annimos. Debemos leer con cuidado el impacto social del pensamiento hegemnico y tambin valorizar las propuestas silenciadas o incipientes, las iniciativas populares, las experiencias institucionales, en las cuales podemos encontrar nuevas perspectivas de desarrollo social. La real poltica social tiene que ser expuesta a la luz, saliendo de los templos de los entendidos, y de los acuerdos entre grupos de inters, para que sea realmente pblica, entendida por todos. El autentico desarrollo humano no selecciona a la mejor alternativa sino que se sustenta en la diversidad de ellas. 33. Constatamos que estamos invirtiendo mucho de nuestro potencial, nuestros y recursos, casi exclusivamente en la proteccin social, desperdiciando creatividad, sembrando dependencias. Las perspectivas de reactivacin econmica son realmente sombras y tambin las posibilidades de satisfacer la enorme deuda social. Debemos actuar con decisin para enfrentar la pobreza extrema, pero formulando estrategias complementarias para incluir a los pobres a procesos de transformacin productiva. Uno de los desafos a encarar es el de convertir el adelanto tcnico en una gestin orientada por valores ticos. Ecuador necesita una visin integral de desarrollo social. No podemos vivir de condicionamiento en condicionamiento, de paliativo en paliativo apagando la creatividad indispensable para enfrentar las estructuras de la pobreza y la exclusin 38

social. Somos invitados a trascender el status quo, a buscar enfoques novedosos, a reconocer las experiencias positivas y los errores, a estimular y ampliar la reflexin, a estimular el debate que nos lleve a un nuevo abordaje de la cuestin social. Todo ello con el propsito de construir una visin emergente de sociedad que nos permita dibujar su forma futura de organizacin y de articulacin con la vida, su sentido humano36. Cuales podran ser los nuevos principios y los ejes articuladores de renovadas polticas y estrategias de desarrollo social para el futuro? 6) El pensamiento complejo y el estudio de la poltica social 34. Estamos acostumbrados a observar lo econmico vinculado a las conductas de maximizacin de las utilidades para alimentar la acumulacin del capital; lo social se asocia principalmente a los procesos y normas indispensables para el control del conflicto social, la formacin y reproduccin de la fuerza de trabajo y la proteccin de los vulnerables; y lo poltico a comandos y sendas necesarias para asegurar privilegios y a garantizar racionalmente la viabilidad del sistema. Esto es, la economa est viendo a la sociedad desde el punto de vista de la economa, segmentando la realidad. El Ministerio de Economa y Finanzas actuando como una suerte de Vaticano economicista asignando transferencias a la sociedad, como si fueran penitencias. Los arreglos administrativos son pensados como mquinas, organizados verticalmente de tal manera que forman estructuras funcionalmente separadas, cada direccin sectorial dividida en departamentos, cada departamento dividido en unidades, todo ello destinado a reproducir y sostener las reglas y los espacios del poder. Hay muchas acciones cuya base terica es casi nula y slo explican un inculto voluntarismo, muchos programas sociales que no llegan a construirse como sistema, por mucho que los definan como tal. Y por ello estamos tan fragmentados institucionalmente. 35. Lo social en Ecuador viene pautado por lo econmico, lo que hace de la poltica social no un esfuerzo democrtico y redistributivo para mejorar los relacionamientos en el tejido social, el acceso a las oportunidades, sino un intento para mejorar el grado de eficiencia de los servicios y programas destinados a los segmentos menos favorecidos principalmente. En tiempos de ingobernabilidad y grotesca concentracin del ingreso, las elites buscan restablecer las desgarraduras que sufren los grupos vulnerables. Hay una justificacin patente, visible, inhumana para promover la intervencin protectora, en nombre del bien general. Predomina la imagen de una sociedad maquina, la visin materialista y mecnica de la realidad, linear y determinista, dualista y reduccionista. Lo subjetivo, lo espiritual es robado de todo propsito, quedamos insensibles
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Capra, Fritjof. Pertencendo ao Universo: Exploraes nas Fronteiras da Cincia e da Espiritualidade, Cultrix, So Paulo, 1993.

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frente a la naturaleza, condicionados a conquistar, a competir, a perfeccionar cada vez ms las fuerzas prodestructivas. Hemos sido programados para una cultura individualista y violenta que afirma la explotacin y la opresin, la separatividad entre actores. Vivimos obsesionados por las ganancias procurando cualquier frmula que nos lleve al crecimiento rpido. Y en ese proceso agredimos sin misericordia a la naturaleza, amenazando el equilibrio biofsico de la naturaleza. Compramos productos suntuarios al mundo desarrollado donde el presente supuestamente ya es nuestro futuro, a cambio de mano de obra y recursos baratos. Nuestra disposicin hacia el lucro concentrado y el crecimiento indiscriminado estn en el centro del presente proceso de empobrecimiento social. 36. Desde el punto de vista conceptual el problema de realizar un balance de las polticas sociales aplicadas en el Ecuador desde los aos 80 son principalmente dos. El primero es que la institucionalidad pblica viene y est organizada dentro del tradicional formato sectorial. Casi todo el sistema de accin poltico administrativo ecuatoriano funciona bajo la lgica sectorial vertical, incluyendo los gobiernos locales. Y ese formato sectorial se presenta bastante desarticulado haciendo de la poltica social una ecuacin compuesta, incluyendo decisiones que tienen que ver con diversas variables, frecuentemente inconexas. Hablando en metfora, nos enfrentamos con cajas relativamente cerradas, un horizonte estrecho que condiciona el aislamiento y que se refuerza con el prejuicio egocntrico de la autoridad. Casi todas las polticas sociales se derivan de este modelo burocrtico y autoritario de contenedor, dentro de la cual encontramos objetivos combinados y contradictorios. Ello se complica cuando observamos que las polticas y los programas se presentan desordenados, desconectados, principalmente por falta de uniformidad conceptual al interior del Estado. 37. Esa estructura organizacional sectorial afirmada en la autoridad piramidal - se desprende del modelo de pensamiento racionalista, todava dominante, que describe al mundo como un compuesto de bloques, componentes o piezas mecnicas funcionalmente interrelacionadas. Se sostiene en un paradigma organizacional fabricado de forma jerrquica, que cava trincheras burocrticas, frgilmente vinculadas. Por ello la incapacidad de ver los vnculos donde existen los vnculos, de focalizar la totalidad y la interconexin intersectorial, de entender el proceso cualitativo de la unificacin. Las polticas sociales que tenemos en el presente, por lo tanto, expresan un diversificado paquete de polticas sectoriales segmentadas. Estas, al interactuar desordenadamente entre si o con los dems sectores forman sistemas ms y ms complejos. En metfora, observamos una especie de rbol de navidad, con foquitos programticos que se prenden o se apagan, que se funden y confunden, en tiempo y en el espacio. Como veremos, hay que caminar hacia una

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visin integral de lo social, buscando intervenciones articuladas sustentadas en marcos, enfoques, principios y valores compartidos.37 38. Podemos segmentar a las polticas sociales sectoriales, identificarlas, estudiarlas aisladamente, pero su real dinmica slo toma sentido dentro del movimiento poltico global de la mxima institucin, el Estado. El aparato del Estado es una interaccin organizacional donde existen afinidades, antagonismos, uniones, separaciones, constreimientos, uniones, fuerzas que inhiben o vinculan. Pero es al mismo tiempo un aparato que es producto de una relacin social de dominacin, donde la institucionalidad est interesada, por sobre todo, en la manutencin de las reglas del juego. Se trata de un Estado que acta principalmente bajo la racionalidad de servir a los grupos de poder, las minoras privilegiadas. 39. La consideracin por separado de las polticas, inclusive dentro del mismo sector, torna invisible una malla de interdependencias que caracterizan al modelo de desarrollo como un todo.38 La idea de que el todo es igual a la suma de las partes responde a un concepto propiamente matemtico, que no nos permite observar lo cualitativo, el conocimiento de las funciones, el impacto intangible de las interdependencias. Debemos hacer el esfuerzo terico desde el pensamiento complejo para encontrar el orden dentro de lo catico. Necesitamos una visin integrativa, que incorpore la visin sectorialista, pero no exclusivamente un enfoque disociativo. Los descubrimientos, las innovaciones, como lo demuestra la experiencia cientfica, no surgen tanto de la acumulacin de informaciones, sino principalmente de la intuicin creativa. Por ello, cuando ms alto sea el nivel de generalizacin, ms amplia ser la perspectiva unificadora del mundo social.39 El desarrollo humano y sustentable ser el resultado de la articulacin, que trae necesariamente cualidades y propiedades nuevas. Las cualidades emergen de las combinaciones comunicantes, que integran. Debemos aprender a organizar de forma complementaria las polticas y los programas sociales, en la constitucin de un nuevo sendero de desarrollo social. 40. Los brotes localizados de violencia social, el desempleo, la precarizacin del trabajo, las nuevas enfermedades no contagiosas, la destruccin del ambiente, la contaminacin de aguas, las migraciones, el uso descontrolado de agrotxicos, la automatizacin tecnolgica, la ruptura de los tejidos sociales, la tecnocratizacin del poder, el desarrollo y difusin del conocimiento, el clientelismo poltico, la desarticulacin de

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Debemos disear nuevas institucionalidades, partiendo de un enfoque territorial, que nos permitan articular sectores y promover complementariedades en los procesos de desarrollo social. 38 El concepto analtico de interdependencia nos permite leer los procesos de integracin y de diferenciacin de las polticas dentro y entre los sectores. 39 Si debemos en el 2006 formular un nuevo Plan de Desarrollo Social debemos empezar a pensar lo social como nico y como mltiple, como uno y diverso, relacionado con lo econmico, lo cultural, lo ambiental, lo poltico

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las instituciones, el impacto de la comunicacin, el deterioro de la educacin, la angustia colectiva, los procesos de descampesinizacin, la incertidumbre, la desinformacin, la prdida de soberana alimentaria, las desigualdades de gnero, el crecimiento de la corrupcin, cualquier otro problema social, la sobrevivencia de los pobres, el ejercito de hipertensos, la conservacin de la vida de los ceros econmicos, no son temas que se puedan captar solo con la mirada nica de una disciplina, la economa, que se jacta de cientfica porque se aferra al principio heurstico de la cuantificacin. Son fenmenos interdependientes que pueden ser aprehendidos mediante el pensamiento complejo. 41. Hay que entender lo econmico desde la perspectiva de lo social, y lo social desde la perspectiva de lo poltico, y lo poltico desde la perspectiva de lo cultural, y lo cultural desde la perspectiva de lo econmico, de lo social, desde la perspectiva ambiental, y todo ello desde la perspectiva espiritual, lo axiolgico. As es posible entender, por ejemplo, que el proceso de inclusin social supone decisiones que posibiliten la liberacin de talentos y el acceso a oportunidades, la participacin en las esferas de decisin, capacidades y cambios en los valores sociales, nuevas estrategias de empleabilidad, la responsabilidad social empresarial y el acceso a los activos productivos, etc.40 Lo que supone formular estrategias intersectoriales de desarrollo y no slo polticas aisladas, metidas en sus contenedores. Tambin es posible tomar conciencia, por ejemplo, de que las polticas sociales de flexibilizacin laboral, tomadas aisladamente, militan en contra de la inclusin social, hasta llegar a precarizar el trabajo. Y que todo ello responde a la reduccin de los niveles productivos, a factores de liberalizacin comercial que han llevado a muchas actividades de autoempleo a enfrentar la competencia internacional, la reorientacin del patrn productivo hacia actividades intensivas en recursos naturales y a los flujos dinmicos de capital, ya que muchos empresarios optan por la especulacin antes que a la inversin productiva. El problema social y el cultural subordinado a la dinmica de la economa, en su versin hegemnica.41 As son las contradicciones que nos invitan a buscar el pensamiento complejo para navegar en la cambiante realidad interdimensional. 42. Los cambios sociales, polticos, econmicos, institucionales, culturales, ambientales - multidimensionales - siempre siguen una lgica no-lineal. Hay que construirlos y concretarlos dentro de los espacios territoriales que son multidimensionales. Innumerables factores y energas, vnculos inestables, relaciones y variables, entran en operacin. Las
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Si solamente se pudiera cambiar la metodologa de accin de muchos de los Programas Prioritarios Sociales se lograra promover arreglos sociales y sincronismos que amplifiquen los cambios, generando estructuras emergentes. 41 Todo ello se institucionaliza. En el 2000 se aprueba la Ley para la Transformacin Econmica del Ecuador Trole I y luego la Ley para la Promocin de la Inversin y Participacin Ciudadana Trole II y en el 2002 la Ley de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal.

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transformaciones implican una extrema cantidad de interacciones y retroacciones, al interior y entre las diversas dimensiones. Por eso la idea de orden aparece nterligada con aquella del desorden. Y no estamos hablando apenas de cantidades de interacciones, sino tambin de indeterminaciones, de fenmenos aleatorios, de incertidumbres. Todo eso nos debe conducir al diseo de un nuevo proceso y estilo de planificacin y de gestin del desarrollo, reflexiva y responsable respectivamente. Que tiene que ser participativa, involucrando a todos los sectores y actores, para que las soluciones sean genuinas, ajustadas a las cambiantes circunstancias y no clonadas. Las soluciones a ser encontradas para buena parte de la problemtica social estn dentro de la complejidad y no fuera de ella. Los modelos lineales de programacin no trabajan las contradicciones, son insuficientes, se derrumban frente a lo inesperado, las interdependencias. Las simulaciones econmicas se derrumban a mediano plazo. Como veremos ms adelante al estudiar el proceso de desenvolvimiento de las polticas sociales en el Ecuador, en el marco de cada momento histrico, arrastramos una creciente parcializacin de los conocimientos y de las capacidades institucionales. La visin sectorial del desarrollo social construido solamente por polticas separadas, desorganiza, descompone y simplifica, desarticulando el esfuerzo institucional. Contradictoriamente, es el estado de desarticulacin institucional lo que asegura la permanencia del status quo, reproduciendo una muy dbil gobernabilidad. 43. El cambio en la manera de observar lo social y los procesos de desarrollo social y econmico no es fcil. Somos hijos del racionalismo moderno, que afirma que el mundo puede ser descrito objetivamente, que apuesta en lo previsible y en lo concreto. Estamos acostumbrados a contemplar objetivamente la cosa que queremos estudiar, que tiene que ser medida y sometida a la prueba, proclamando neutralidad de valores. Somos formados dentro del modelo conceptual cartesiano, afirmado en la evidencia certificada por la prueba concreta, que se apoya en la causalidad emprica. Esta visin calificada tambin como mecanicista explica la sociedad mediante un esfuerzo de anlisis que pretende encontrar, por la va de la descomposicin, las unidades constitutivas de cualquier entidad. Por ello nuestra incapacidad de ver los vnculos donde existen los vnculos, de mirar la interconexin, de entender lo social articulado a lo cultural, lo econmico, lo ambiental, lo poltico, lo cognoscitivo, lo institucional. Estamos acostumbrados a ver la sociedad como estaticidad y no en movimiento. Lo social siempre es dinmico, cambiante, incierto, contradictorio. Esto no significa que el pensamiento complejo se oponga a la ciencia y a la experimentacin; es perfectamente razonable obtener conclusiones y postular determinados enunciados a partir del anlisis de ciertos fenmenos. El problema est en la dificultad de entender las interdependencias y aprehender las estructuras profundas. Debemos aprender a integrar lo que se ha diferenciado,

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formarse para juntar las cosas en una totalidad superior. El conocimiento de la complejidad es conocimiento transformador. 42 7) Integrar, articular, vincular, tomar conciencia. 44. Para construir una verdadera poltica de desarrollo social debemos abrirnos a un darse cuenta integrativo de la realidad, desde una postura tica de compromiso con la vida, lo que supone darle centralidad a los derechos humanos. Como veremos, esta perspectiva demanda modificar la forma convencional de pensar desarrollo social, muy reducido a programas protectores de la vulnerabilidad. Los problemas sociales que persisten en el plano de una cierta cultura poltica, solo pueden superarse desde un nivel distinto de conciencia poltica. El desarrollo social debe brotar no como respuesta a las exigencias del ajuste econmico, sino como un proceso colectivo y creativo, como necesidad inherente a la dinmica de la vida. No hay verdadero desarrollo humano salvo en la medida que podamos romper con los determinismos y los fundamentalismos. Precisamos de nuevas polticas y estrategias que ayuden a recuperar a la ciudadana la responsabilidad de participar en la construccin del destino social. El discurso de los derechos humanos nos lleva a un terreno comn y ticamente compartido, el de los fines superiores. Se trata de los fines que consideramos esenciales para el desarrollo de nuestra sociedad, de los seres humanos. 45. Realmente, es la sensibilidad que nos permite darnos cuenta de lo social como dimensin dentro del todo, no tanto la sola racionalidad. Como anota Maturana, no es la razn lo que nos lleva a la accin sino la emocin. Es sencillo de entender, todos los fenmenos sociales se desprenden de la vida misma y se extienden hacia todas las otras dimensiones. El fundamento de lo social es el amor social, la solidaridad, que es constitutivo de la vida misma, porque sin la aceptacin del otro en la convivencia no hay fenmeno social.43 Por cierto que en nuestro entorno se venera a la competencia, que en la esfera comercial se presenta como virtud y cualidad. El mundo nos es presentado como esencialmente competitivo, dividido entre vencedores y perdedores. La competencia parece ser el nico mecanismo pensable para relacionar las entidades aisladas. La sana competencia es rara, pues supone la reciprocidad. Pero el desarrollo social no se puede explicar desde el lente falso enfocados en los genes egostas; ideologizados para vislumbrar al mundo desde la ptica del individuo abstracto. Al contrario, hay que construir confianza entre nuestras instituciones. Para incorporar esta perspectiva amorosa y solidaria en la ciencia social, en particular, en la economa, se tendr que asumir otro paradigma, reconociendo que el anlisis de lo social es sinnimo de la experiencia viva, de los planos
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Carlos Julio Jara, Es posible otro desarrollo rural? Ponencia presentada en el III Congreso Mundial de Ingenieros Agrnomos, Fortaleza, Brasil, 2004. 43 Humberto Maturana, Op. Cit. 1995.

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subjetivos. Lo que exige un profundo cambio cultural que tanto tcnicos como burcratas deben estar dispuestos a asumir.44 La toma de conciencia sobre el destino de nuestra sociedad es una condicin necesaria para formular esa nueva poltica de desarrollo social. 46. Es perverso continuar pensando desarrollo social de acuerdo a esa cosmovisin mecanicista que separa, fragmenta y no envuelve. Mantenerse aferrados, por ejemplo, a la idea de que la reduccin de la pobreza es resultado automtico del crecimiento econmico. O creer que cualquier crecimiento va a mejorar la calidad de vida de los ecuatorianos. Hay que partir desde una visin ms integral del desarrollo, teniendo a la persona humana y a la naturaleza como el primer objetivo, lo que supone transformar el presente estado de desarticulacin y desorganizacin institucional. El presente orden institucional desorganizado es el que est destruyendo la vida social, convirtindose en un constituyente de la crisis que vivimos. Por ello el Frente Social se ensea ms como una entelequia que como un cuerpo capaz de liderar, orientar y dar seguridad a los procesos de desarrollo. Existe una generalizada prdida de confianza, credibilidad y legitimidad de las instituciones estatales. La desarticulacin interministerial viene formando parte de la dinmica del Frente Social, erosionando su papel rector. Debemos construir una relacionalidad ms horizontal y activa, desarrollando redes institucionales de cooperacin, que debern vincularse con el Frente Econmico. Debemos construir vnculos ms estrechos y democrticos con los gobiernos intermedios. 47. Lo social es un concepto histrico, pues existe multideterminado por elementos ambintales, econmicos, polticos y culturales. Lo que hacemos en economa impacta en lo social y viceversa. Anomalas econmicas como el estancamiento, el desempleo y una grosera concentracin del ingreso y la riqueza se han convertido en rasgos estructurales de nuestra economa. La vida social no puede permanecer jugando el papel de marionetas puestas en escena por el poder econmico. Este poder puede sostenerse en el tiempo ampliando su hegemona cultural en el cuerpo social dominado, lo que se obtiene ejerciendo el poder simblico.45 La trascendencia es el postulado que necesitamos para idear y concretar un nuevo desarrollo social. Nada es ms absurdo que definir la subordinacin de lo social al determinismo econmico. Eso no es filosofa sino idolatra. Hay impactos psicolgicos desconsiderados por los deterministas, como la depresin grave, la esquizofrenia, el alcoholismo, el consumo de drogas, un nmero creciente de jvenes con dificultades de aprendizaje, incluyendo el aumento de la criminalidad violenta. Debemos imaginar estrategias de desarrollo adaptadas a problemas interligados y a circunstancias variables. Pero
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Ver Fritjof Capra, Las Conexiones Ocultas: Ciencia para una vida sustentable, Editora Pensamiento Cultrix, Brasil, 2002. 45 Herbert Marcuse. Funcional, Monografas.com.

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hemos separado a la ciencia de la conciencia, a la economa de la sociedad, a la materia del espritu, a los ricos de los pobres, a los pueblos indgenas de los blancos, al ser humano de la naturaleza, las generaciones presentes de las generaciones futuras, lo natural de lo sobrenatural, el alimento del hambriento, al campo de la ciudad, la educacin de la salud, la economa exportadora de la economa de subsistencia, etc. Debemos establecer mecanismos de comunicacin organizacional entre las instituciones, entre los sectores, los ministerios, pero a condicin de que las propuestas sean integradas, concretadas, compartidas en una praxis organizadora, idealmente territorial. De all la importancia de construir autenticas redes sociales. 48. La totalidad est siempre ausente, las manifestaciones identificables de la problemtica social son separadas y sus interacciones raramente son consideradas, ni siquiera son perceptibles. Vemos, por ejemplo, al desocupado, al subempleado, pero no vemos a las enfermedades emocionales que trastornan el sistema nervioso del excluido, la perdida de autoestima. Qu significa, para los vendedores de mercancas, la severa vida del desempleado? La comida es escasa e inferior, se vive amontonado en cuartos carcomidos por la penuria, se pasa rpidamente al consumo de alcohol, drogas, ansiolticos. En el pecho arde un sentimiento de miedo inescapable frente al cual el desempleado se siente impotente. Una ansiedad acompaada de impulsos hostiles de diverso tipo, muchos de ellos reprimidos. Caemos en un crculo vicioso. Cuando la frustracin es reprimida y la hostilidad es dirigida hacia adentro, es muy fcil ser abusado por los otros.46 Metemos el rencor en el inconsciente, pero no desaparece, permanece revolvindonos las tripas, explosivo y irritante, hasta que algo nos provoque a gritar Que se vayan todos. As funciona el sndrome del comerse mierda. El ciudadano comn empieza a aprender nuevos smbolos en conexin a su marginacin. Esta muy cerca del conflicto colectivo simplemente porque no deja de estar permanentemente expuesto al mismo estmulo frustrante, el desencanto con el sistema poltico. La cohesin social del Ecuador pende por un hilo. 49. Y tambin conspiramos a favor de la competitividad agrcola sin preocuparnos de las intoxicaciones debidas al uso de agrotxicos, las externalidades ambientales negativas, a biopiratera. Nuestras autoridades observan insensibles como el monopolio de la explotacin de semillas viene provocando el ocaso de numerosas especies en detrimento de la comercializacin de unas pocas. En la geometra del pensamiento cartesiano lo social es separado de lo ambiental. Tenemos que empezar a ver la desertificacin de Manab, la despiadada deforestacin de Esmeraldas, la muerte de una semilla, de una especie animal como una tragedia que nos agobia y nos destruye socialmente. Si queremos
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Vase la obra seminal de Karen Horney, The Neurotic Personality of Our Time, W.W. Norton & Company. Inc. New York, 1964.

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provocar un cambio estructural en la sociedad debemos adoptar un enfoque integrativo, observando ms all de los limites sectoriales, reflexionando sobre las interdependencias, saliendo de los contenedores. Esta simplificacin del pensamiento no es intencional por parte de los tcnicos, ni de las autoridades, muchos de los que actan de buena fe.47 Es realmente un resultado inevitable del modo mutilador de organizar nuestro conocimiento, de la racionalidad instrumental, propia del sentido comn institucionalizado.48 No es posible dar sentido al desarrollo humano sin mirar intrnsecamente en los asuntos filosficos y formular resoluciones acerca de la naturaleza de la realidad, de los seres humanos, de la naturaleza, de lo bueno, lo verdadero, lo justo y lo hermoso. Para tomar conciencia que es necesario intentar hacer de nuestra sociedad un lugar en el que el mayor nmero de gente posible sea libre, tenga oportunidades y facilidades, de ir detrs de aquello que nos realiza individual y colectivamente. Por lo que debemos elevar nuestras propias visiones sobre lo social a una escala mayor y ms inclusiva. Y eso no puede ser realizado de forma conciliadora, o cmo un pegosteo de informaciones sin relacin entre s. Hay necesidad de un paradigma unificador, de un marco coherente de principios. 49 50. En este sentido lo que proponemos realizar con este documento y en el proceso de reflexin colectiva sobre polticas sociales y nuevos paradigmas de desarrollo social, necesariamente encontrar bloqueos de toda naturaleza. Todos los que trabajamos en los terrenos de lo alternativo somos considerados por los intelectuales orgnicos, por el establishment como desubicados, o como locos. Es lamentable que la bsqueda del amor social y de la veneracin por la vida genere enemigos. Hasta Febrero del 2006 hemos realizado 29 talleres en todo el Ecuador. Estamos abiertos a lo inesperado y a revisar las teoras, en vez de dejar que las cosas sigan como estn, abatiendo a la sociedad. Somos invitados a reflexionar sobre nuestro propio cotidiano, sobre nuestro pensamiento de la cuestin social y buscar formular viables y realistas para romper con el status quo. Todos debemos participar en este esfuerzo que representa una cuestin de importancia definitiva para el Ecuador. El desarrollo social del pas no consiste solamente en asistir a los grupos vulnerables sino en garantizar la presencia del bienestar social para todos los ecuatorianos. 8) La desinstitucionalizacin del Estado: una contaminada por la separacin y el conflicto cultura poltica

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Carlos Julio Jara, El pensamiento complejo y su utilidad para redefinir las polticas de desarrollo social en Panam, IICA Gabinete Social de Panam, Junio 2005. 48 Edgar Morin, Introduccin al Pensamiento Complejo, Instituto Piaget, Lisboa, 1990 49 Ken Wilber, Los Bodhisattvas van a tener que ser polticos, Revista Panta, Holanda, 1996, Traducido del ingls por Antonio Montesinos.

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51. En segundo lugar, es difcil formular un balance de las polticas sociales aplicadas, porque la capacidad de regulacin social del Estado ha venido debilitndose paulatinamente desde los aos 80 la llamada dcada perdida - revelando un agotamiento en su capacidad de respuesta a las crecientes y diferenciadas necesidades y presiones de la poblacin. En este marco, la definicin de las polticas sociales en el Ecuador revelan graves imperfecciones o ineficiencias condicionadas por la relativa incapacidad de la clase poltica y de las autoridades50 de turno para formular visiones estratgicas de conjunto, ms all del corto plazo, del inmediatismo y de la cruda defensa de particularismos o corporativismos. Todo ello es manifestacin de una poltica nacional que viene atravesada desde su apertura a la democracia formal (1978) por la inestabilidad y el conflicto; el constante cambio en las reglas del juego; el antagnico papel y la constante simbiosis de los partidos polticos; el desacuerdo entre los actores sociopolticos, la flagrante violacin de leyes y normas, el culto a la personalidad, la insaciable bsqueda de status, los elevados niveles de corrupcin y una constante descoordinacin institucional.51 Y todo ello dentro de un proceso ms amplio que viene abriendo los dominios hasta ahora protegidos de la provisin pblica, a manos del capital privado. Hemos revisado muchas de las discusiones parlamentarias sobre la cuestin social en los ltimos aos. Ms all de actos puntuales y populistas, hay una pattica carencia de decisiones en beneficio de las mayoras empobrecidas. El debate no traduce el dolor de los afectados, la racioemocionalidad de los ciudadanos tericamente representados, sino la voluntad de una partidocracia que defiende a los grupos dominantes, los intereses de ciertas fuerzas fcticas, con lo cual se pone en duda la legitimacin poltica. 52. El Estado ecuatoriano no es ni plenamente soberano, por su dependencia al movimiento del mercado mundial, ni plenamente nacional, por su ciudadana restringida y disgregacin de sus fuerzas sociales. La soberana que supuestamente reside en el Estado-nacin y se ejerce por los medios constitucionales representativos, viene gradualmente perdiendo valor. El Estado ecuatoriano est dejando su papel de expresar la identidad colectiva, manifestando una dbil capacidad de autogobierno, pues permanece incautado por las oligarquas y sus facciones polticas, rehn de los especuladores internos y externos, desprotegido de instrumentos para enfrentar las fuerzas econmicas mundiales. Nuestro negligente capitalismo parece no poder sostenerse en el tiempo, salvo dentro de variados arreglos polticos conducentes a defender la vieja institucionalidad, cuando casi toda la riqueza est concentrada en una
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Ser autoridad, realmente, no significa tener poder de mando, sino una base firme experiencia, de sabidura, como una base firme para la toma de decisiones y la accin. Con mucha frecuencia los altos nombramientos que entregan el poder de mando en los Ministerios no poseen la verdadera autoridad, abriendo el campo a los especialistas, a la tecnoburocracia. 51 Lus Verdesoto Custode, Instituciones y Gobernabilidad en Ecuador: A un cuarto de siglo de democracia, Abya Yala, Quito, 2005.

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minora que no est dispuesta a distribuir parte de ella. No hay una interlocucin clara y directa entre el Estado y las organizaciones de la sociedad, el tiempo que los partidos polticos manifiestan un rostro poco legtimo para interpretar las reales demandas de la poblacin. La representacin directa de los actores de inters se limita casi exclusivamente a los grupos de las lites econmicas, los cortesanos del status quo. Nuestro Estado permanece prisionero de predicciones y "recetas" econmicas fundamentalistas que han quedado obsoletas o nos llevan a resultados sociales excluyentes. 53. La soberana ecuatoriana viene siendo erosionada desde arriba y desde adentro. Desde arriba, por la globalizacin del sistema econmico mundial que obedece a una dinmica propia y tiende a condicionar las prcticas de los actores y agentes, especialmente las clases dirigentes, modelando las polticas del Estado-nacin, buscando ampliar y sostener la acumulacin, imponiendo ajustes y condiciones.52 Las decisiones de poderosos agentes econmicos que realizan operaciones financieras de enorme magnitud influyen decididamente en el manejo del poder soberano. EL FMI, por ejemplo, ejerce una influencia casi omnipotente sobre el MEF. Las fuerzas de la comunidad internacional se interiorizan estructuralmente en la dinmica de nuestra economa.53 Es por ello que la funcin principal de los gobiernos se concentra especialmente en mantener los equilibrios macroeconmicos. La estrategia prevaleciente consiste en desplegar una reestructuracin productiva funcional a las condiciones de rentabilidad que demandan los inversionistas, procurando que tales inversiones sean de naturaleza productiva. Se vive una ruptura entre un Estado que se transnacionaliza y una sociedad incapaz de condicionar polticas pblicas. Somos victimas permanentes de la llamada volatilidad del crecimiento, un real engendro de la dependencia. No sabemos como combinar los procesos de apertura al mercado internacional con la cohesin de la sociedad nacional. Mas que nunca antes debemos reflexionar sobre la eleccin entre el desarrollo humano o la barbaridad. 54. Mucho de la problemtica social ecuatoriana viene determinada por fuerzas externas que condicionan situaciones patolgicas internas, que el pas casi no puede controlar. Demos un ejemplo, las mujeres ecuatorianas constituyen ms del 50% de los ciudadanos ms pobres del pas. Las mujeres son empobrecidas debido a la discriminacin
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Los pases en vas de desarrollo cuando piden ayuda econmica a ciertos pases, para recibirla, deben satisfacer una serie de criterios o condicionalidades. Uno de ellos es que el pas tiene que adoptar una estructura institucional compatible con los intereses de ellos y eso quiere decir que tiene que flexibilizar y fomentar los mercados privados, adoptar sus reglas del juego. Y qu puede hacer el Ecuador, si necesita ayuda? Acaba por cumplir las exigencias. 53 Eduardo Galeano nos ensea: "El nuevo nombre de la dictadura financiera es comunidad internacional; cualquier cosa que hagas para defender lo poco que te queda de soberana es un atentado contra la comunidad internacional, no un acto de legtima defensa contra la usura que practica la banquera que gobierna el mundo y a la cual cuanto ms le pagas ms le debes, en Diario La Jornada, Enero 2002.

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sociocultural que bloquea su acceso a la educacin, a la capacitacin tecnolgica, al crdito, a la organizacin, al acceso a la tierra y a la participacin en el poder. Muchas mujeres son excluidas para muchos empleos para los que si estn calificadas; son consideradas como asalariadas "secundarias", perciben menores salarios, son las ltimas en ser contratadas y las primeras en ser despedidas. Y tambin realizan la mayor parte del trabajo que posibilita el proceso de reproduccin social. No obstante que numerosas mujeres campesinas se estn jugando el destino en los resultados de las negociaciones sobre el Tratado de Libre Comercio TLC, los negociadores no incorporan la perspectiva de gnero, considerando las necesidades especficas de las mujeres rurales.54 Y sabemos que las grandes empresas multinacionales, con las que no podemos fcilmente competir, no estn interesados a favorecer a los trabajadores o trabajadoras, sino a maximizar las ganancias. Sus equipos de management toman decisiones relativas a la produccin, a la comercializacin y a la investigacin en trminos de las ventajas que se le presentan en cualquier parte del planeta. 55. Nuestra soberana tambin viene siendo erosionada por dentro, porque continan operando los caudillismos, los padrinazgos y los vnculos clientelares, en buena medida influenciados por poderes fcticos, nacionales e internacionales. Un constante proceso de erosin que distorsiona la gestin pblica y que se afirma negando muchas de las demandas populares.55 Ecuador padece de un profundo dficit democrtico que denuncia el declive de la forma partidarista de hacer poltica, el deterioro del nivel y calidad de la poltica democrtica representativa, el deterioro de la poltica espectculo, la creciente falta de confiabilidad del poder judicial, agravando los problemas de gobernabilidad. Observamos a los partidos dominados por caudillos aferrados a la panza del poder econmico, que los resguardan como su patrimonio, tomando decisiones que, generalmente, no buscan el bien comn, con frecuencia incongruentes con las prcticas democrticas. Ejercen una representacin monoplica afirmada en las simulaciones de imagen y centrada en el asalto y/o en la defensa de parcelas de poder,
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El TLC podra no slo acrecentar la divisin de gnero entre hombres y mujeres, sino que tambin podra incrementar la pobreza de muchas mujeres del campo y la ciudad. El TLC obligar a los agricultores ecuatorianos a competir, no slo contra los modernos agricultores norteamericanos sino contra los contribuyentes de Estados Unidos y el Departamento del Tesoro ms poderoso del mundo. 55 Pienso y siento que estos vicios de la democracia convencional, como el corporativismo, el caudillismo, el patrimonialismo, la corrupcin, la clientelizacin, el prebendalismo, y por supuesto, el populismo, son desgracias propias de la cultura poltica convencional, y la expresin de las profundas debilidades de nuestro tejido social, de nuestra organizacin social y de la persistencia, no obstante los ajustes, de una subjetividad institucional que defiende un la lgica de un orden en que no hay espacio para proyectos alternativos. Hay un creciente divorcio entre la represtacin poltica y la base social, un alejamiento de las burocracias de las demandas de la poblacin. Las expectativas de los diferentes sectores de la sociedad no son considerados dentro del marco de los intereses nacionales, hay desconfianza en las propuestas colectivas, una propensin a refugiarse en los agentes empresariales, en lo corporativo. Y todo ello tiene profundas consecuencias sobre las decisiones y el sentido de la poltica social.

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excluyendo a la sociedad civil. Una representacin devaluada que se afirma en la publicidad meditica y en el reparto de prebendas. Se trata de una crisis que se preproduce en la oscuridad de las componendas, muy lejana de los reales consensos, aprovechando o tergiversando las leyes, para utilizarla como beneficio para intereses particularistas. Una cosa es lo que dicen, otra la que hacen, otra la que piensan y otra la que sienten. De all el hasto de la sociedad civil con los politicastros que nos representan. La partidocracia es el sntoma patolgico de una sociedad que se ha vuelto incapaz de mirar hacia el futuro para asegurar la cohesin, convirtindose en un permanente espacio de lucha. Como est organizada y funciona, la institucin parlamentaria se presenta casi como una especie en extincin. 56. Se vive una cultura poltica contaminada por la separacin y el conflicto y no por la colaboracin social para la realizacin de proyectos comunes. Hemos aprendido a convivir con el autoritarismo, aceptando el despotismo como forma habitual de gobierno. Por ello, no causa sorpresa que nuestra percepcin de la organizacin institucional haya sido y sea mecanicista. No hay cambios de paradigma, no damos paso a nuevas estructuras institucionales de integracin dinmica, que den valor a la identidad de los participantes, al mismo tiempo que generen relaciones complementarias. Vemos como la organizacin burocrtica tradicional es reformada, slo para que permanezcan las energas negativas de fondo: el autoritarismo, el patrimonialismo, la corrupcin, el clientelismo, el machismo, la cleptocracia, la rigidez, la desconfianza, el descompromiso, el reparto de cargos entre partidos, el corporativismo, la politiquera, etc. Hay que desconfiar de las reformas institucionales marcadas por el dogmatismo, la ausencia de escrpulos y la sed de poder. Nuestra "democracia" se viene trasformando en el gobierno de los mercados, por los mercados y para los mercados, o sea, en plutocracias en el ms puro sentido de la filosofa poltica clsica. 57. Ecuador ingresa al escenario mundial calificado como globalizacin construyendo refugios protectores para los segmentos sociales menos favorecidos. Se dogmatiza la frmula de primero crecer y luego repartir.56 Las demandas por igualdad socioeconmicas se transforman rpidamente en exigencias por seguridad socioeconmicas. El bien comn se interpreta como el resultado de la colaboracin espontnea de individuos libres, del esfuerzo del sector privado, pues la mano invisible del mercado que constituye un complejo sistema de interacciones cognitivas - se encarga de asignar los recursos y las oportunidades disponibles.57 Supuestamente es la competencia lo que abre el camino del
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En lenguaje metafrico, algo as como primero bombardear y luego reconstruir. Hugo Assmann argumenta que: Sin embargo, se cae en una falacia cuando se le atribuye una tendencia solidaria congnita capaz de resolver por s solo, de forma gradual y segura, todos los problemas sociales. En el mercado coexisten las tendencias de inclusin y de exclusin; en general predomina la lgica de la exclusin. De ah la necesidad de intervencin de instancias polticos que establezcan marcos de referencia

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progreso econmico, que trae como subproducto el bienestar colectivo de los ecuatorianos. Y por supuesto, para no distorsionar el costo del capital, los servicios y los bienes sociales suministrados por el Estado deben focalizarse en los grupos que sufren de elevada prioridad social. Se argumenta que la intervencin oficial es, generalmente, ineficiente, por no seguir las normas de la dinmica empresarial privada y mantener elevados costos de transferencia. Las polticas sociales deberan reducirse a crear redes de proteccin para amortiguar las situaciones reales de vulnerabilidad. Nosotros queremos desarrollar redes de cooperacin. Los desfavorecidos, los indigentes, los arruinados, los desvalidos, debern sobrevivir bajo la tutela benevolente del Estado.58 Una perspectiva que poco a poco sustrae legitimidad al Estado. Porque cualquier gobierno que implemente polticas sociales que dejen a grandes segmentos de la poblacin desempleada o subempleada, sin capacidades de realizacin, no est cumpliendo con su misin fundamental. 9) Polticas pblicas y polticas sociales 58. Cuando hablamos de polticas pblicas sociales nos referimos, en general, a un entramado de decisiones que asignan un cierto valor o importancia a un determinado campo de la vida social. En principio, las polticas pblicas son pblicas, porque son de todos, en la prctica, muchas de ellas son privatizadas o manifiestan un claro vaco tico reflejado en corrupcin, la que ocurre cuando el actor decide pensando en los beneficios de los grupos de inters, en su propio inters, no en la ciudadana.59 La falta de tica no es una cuestin declarativa, sino que se manifiesta por una desviacin de recursos pblicos, que adems de injusta, aumenta las desigualdades. Se trata de un rizoma de decisiones ms o menos vinculadas, que traducen objetivos, voluntades, limitaciones, conductas y metas, sealando el rumbo que las acciones deben seguir, as como los medios requeridos para concretarlas. Casi toda poltica supone decisiones complejas puesto que ellas, en sociedades heterogneas como la nuestra, se constituyen en objeto de disputa entre los diferentes actores sociopolticos y agentes econmicos que expresan inters por determinadas cuestiones. Lo que se expresa como desacuerdos polticos traducen conflictos de valores, de intereses y diversas interpretaciones de la realidad, lo que emana de las estructuras profundas de la conciencia.60 La poltica social es una manifestacin del poder, pues el papel del poder, dentro de la estructura social dividida en
solidarios para ola dinmica del mercado, Op. Cit. 2000, p. 25. 58 Rolando Franco, Las grandes controversias de la poltica social, SEPAL- ILPES - UNICEF, Santiago de Chile, 1982. 59 Ramiro Larrea nos advierte: Mucho de la administracin del Estado responde a una lgica de aprovechamiento personal o de grupo, penetrando en las mdulas de las instituciones pblicas, condicionando las prcticas polticas, los procesos de gestin estatal y los mecanismos de acceso a los bienes, recursos y servicios pblicos. Discurso I Conferencia Nacional Anticorrupcin, Quito, Julio 1994. 60 GAPI UNICAMP, Metodologia de Anlise de Polticas Pblicas, 2002, http//www.campusoei.org/publicaciones.

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segmentos, est vinculado a los inevitables conflictos de intereses. Y siendo manifestacin del poder, como veremos, ella viene bastante influenciada y subordinada por la poltica econmica, vista siempre como racional.61 59. Por cierto que las polticas pblicas sociales no son escritas en piedra y por consiguiente cambian con frecuencia, porque cambian algunas de las decisiones que las integran, como cuando cambian los programas prioritarios.62 Pero ellas no han sido salvo excepciones el producto de la libre expresin de las demandas e iniciativas de la ciudadana, ni de una evaluacin critica de la experiencia, sino del ejercicio del poder. No es lo mismo hablar de poltica social que de programas sociales, que buscan atender las demandas de ciertos grupos poblacionales. En Ecuador se tiende a confundir los programas sociales con la poltica social, el rbol con el bosque, la parte con el todo. Realmente no se habla de desarrollo social y el desarrollo humano que se proclama forma parte de un discurso bastante instrumentalizado. Al tiempo que ocurren reformas profundas en la institucionalidad, las polticas sociales se desorganizan y se reorganizan regularmente, casi dentro de la misma matriz de pensamiento, del mismo paradigma, incluso cuando cambian las racionalidades subjetivas. Algunas medidas cambian mientras otras se transmiten de gobierno en gobierno, dentro de la tecnoburocracia, que reproducen patrones conservadores de percibir y actuar. Los factores que confluyen en la formulacin de las mismas son muy variados, y entre ellos se puede incluir el voluntarismo de ciertos ministros populistas, las conexiones ocultas entre las burocracias y determinados segmentos empresariales productores de bienes y servicios, los condicionamientos de ciertos organismos internacionales, etc. Y al fin de todo, vemos como lo cuantitativo se vuelve cualitativo. Un funcionario del sector social nos advierte:
Estamos politizados, porque frecuentemente se cambian de Jefes, de decisiones y se arroja a la basura el trabajo y la experiencia de los dems. Cada Ministerio tiene su programa estrella, y casi nunca trabajan juntos. Cada Ministro llega con su verdad y se dedica primero a repartir cargos. Los cargos son necesarios para ampliar el poder. El manejo poltico de los partidos ha desarticulado muchos programas que si funcionan, pero cada sector formula de manera unilateral sus objetivos. Y esa cultura lejos de favorecer la eficiencia genera desconcierto. No tenemos informacin, ni sistematizamos la informacin de la accin social. No hay coordinacin, slo acciones de emergencia y relaciones clientelistas y tendencia a acumular intervenciones agotadas. El uso del poder coercitivo de los partidos no es el nico problema, pero es uno de los ms graves.
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Para profundizar sobre este tema que identifica a la economa con la racionalidad del comportamiento humano, vase Amartya Sen, Sobre tica e Economia, Companha das Letras, Brasil, 1999. 62 Sale en PRONADER y entra el PROLOCAL, sale el PRODEPINE 1, y casi entra el PRODEPINE 2.

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60. El discurso social oficial se presenta fragmentado y tiende a fragmentarse, algunos ms transparentes que otros, pero pocos son realmente los que se colocan fuera del pensamiento hegemnico. Domina el discurso del poder y no el poder del discurso.63 El que se escapa del discurso propio del modelo puede ser castigado, el paradigma vigente llega a convertirse en s mismo en instrumento de control. El burcrata vive prisionero del simbolismo del discurso oficial, su comportamiento es condicionado por el lenguaje hegemnico. Es por ello que podemos encontrar un cierto hilo conductor dentro de la mencionada confusin. La actividad social impulsada por el Estado, en este sentido, no obstante que se manifiesta y concretiza como una serie de eventos separados, como una atomizacin de programas y proyectos, refleja un relativo flujo continuo de conducta. Lo que sucede es que el producto resultante es generalmente imprevisible, por mucho que se realicen esfuerzos para articular acciones y mejorar su gestin. De todas maneras, resulta complicado compaginar las distintas racionalidades intrasectoriales, como las diferentes definiciones de poltica social que han sido barajadas en los ltimos 25 aos. Buscaremos una lgica general en trminos de agregacin, un cierto patrn o paradigma bajo el cual las distintas intervenciones encuentren un vinculo entre si.64 61. De manera muy general podemos calificar de polticas pblicas a todo aquello que los gobiernos implementan para regular el comportamiento de todos. Las polticas pblicas forman parte del qu hacer del Estado, desde la puesta en prctica de estrategias, planes y regulaciones, por ejemplo, para erradicar la pobreza, hasta la omisin de todo ello, dando paso apenas a un asistencialismo focalizado. Las polticas pblicas son pblicas porque son de todos, como debe ser el acceso a la educacin, a los servicios de salud, el derecho a la alimentacin, la participacin social, la vivienda, a la seguridad. Idealmente, las polticas pblicas deben surgir de la unin entre la sociedad civil organizada y el gobierno, reflexionando de manera conjunta, planificando de forma articulada la manera como emplear los recursos, como organizar las acciones y orientar el rumbo de las mismas, cuales son las limitaciones y la conducta de la sociedad en ciertas esferas e la vida social. Pero mucho del poder de regulacin social que ha desarrollado el Estado ecuatoriano ha sido unidireccional, en el
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Jos de Souza Silva nos advierte siguiendo las lecciones de Arturo Escobar, autor de La Invencin del Tercer Mundo: Construccin y reconstruccin del desarrollo. Barcelona, 1998 y dice: un discurso es un rgimen de representacin que crea un cierta realidad y un marco cultural para percibir y reproducirla. Un discurso crea una coherencia para informar modos de interpretacin y genera prcticas de corresponden entre el discurso y los modos de intervencin que lo (re)producen, implementan y perpetan. Un rgimen de representacin articula valores, objetos y practicas que institucionalizan la interrelacin y manejo de significados, al mismo tiempo que establece un espacio tcnico que se transforma en el mundo de los expertos, donde la ciudadana no tiene poca o ninguna influencia En, la Farsa del Desarrollo. Del Colonialismo imperial al imperialismo sin colonias, XVIII Seminario Latinoamericano de Escuelas de Trabajo Social, San Jos, 2004. 64 Vase, Martn Hopenhayn, Ni Apocalpticos ni Integrados, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1994.

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sentido del discurso neoliberal, impulsado principalmente por el Ejecutivo, y no un proceso impulsado paralelamente desde el Estado y la sociedad civil. Como mucho de lo decidido en materia de poltica social ha venido y viene condicionado por los organismos financieros internacionales, que imponen marcos normativos determinantes de las regulaciones, as como del formato institucional.65 La poltica es la administracin del poder y si hay pobreza en la poltica, la administracin del poder slo fecundar ms pobreza. 62. Las polticas pblicas son universales, son para todos, aunque de hecho existen polticas que responden a demandas y derechos de segmentos poblacionales especficos. Ellas expresan o traducen, con mayor o menor claridad, los principios y propsitos de un determinado gobierno, orientada para atender demandas de grupos especficos. La poltica, supone intenciones, finalidades, puntos de vista y tambin comportamientos. Siendo un proceso, la poltica resulta de las relaciones entre los actores, dentro y fuera de las organizaciones, de las instituciones, de los agentes econmicos, del sector. Brotan formalmente de una serie de interacciones entre actores sociales e institucionales que tienen diferentes intereses y visiones, no solamente de las autoridades investidas de poder para tomar las decisiones. 63. Hablando en metfora, las polticas se manifiestan como un tejido de decisiones que suponen todo un proceso de elaboracin, ms o menos conflictivo o consensual. La poltica pblica social no se refiere apenas al conjunto de las decisiones, a las intencionalidades formalizadas, sino tambin a lo que no se decide, a lo que se niega, lo que se expresa en la inaccin. Programas que se vuelven prioritarios para esconder y mitigar en los otros pobres el dolor de la exclusin y la desigualdad. Hay agujeros desdeados en la colcha de retazos. Lo que se niega es negado desde afuera de la poltica social, desde las cpulas polticas completamente separadas de las bases sociales, desde los poderosos crculos econmicos. De alguna manera, el telar lo maneja el poder. Se trata de resoluciones que asignan valores, reglas del juego, un tejido de acciones a cumplirse. Ella define el contexto dentro del cual se formulan las dems decisiones. Si bien la poltica social es establecida en la esfera del gobierno, en su formulacin intervienen diferentes actores, con diferentes grados de poder, internos y externos. Pero en ltima instancia, toda poltica es definida subjetivamente, pues responde a visiones conceptuales a paradigmas adoptados, que son los que explican los intereses y condicionan las decisiones. Esa definicin subjetiva es de naturaleza cultural, y sabemos que hay culturas hegemnicas y culturas populares en toda sociedad. Las primeras son socializadas para asegurar el orden y el progreso, las segundas son funcionales para mantener el
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Andrs Prez Baltodano, Estado ciudadana y poltica social: una caracterizacin del desarrollo de las relaciones entre el Estado y sociedad en Amrica Latina, en Nueva Sociedad, Venezuela, 1997.

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orden y cargar con el progreso. Cmo tomar por las astas al egosmo y la corrupcin que se esconde detrs de la dictadura del lucro fcil que nos conduce al descrdito? 10) La modernizacin y las polticas sociales 64. Como argumenta Prez Sinz nuestra regin est transitando desde una modernizacin, digamos nacional, a otra que podra denominarse globalizada66. Los viejos procesos de desarrollo econmico de modernizacin capitalista apuntaron a la construccin e integracin de la nacin ecuatoriana y fueron activados por el Estado, que tuvo mayor capacidad de regulacin social. Pero desde los aos 80, con la apertura del periodo de desarrollo transnacional y la subsiguiente aplicacin de programas de ajuste estructural, el nuevo modelo modernizador apaga el discurso del desarrollo nacional, desmonta todo esfuerzo de planificacin de estrategias nacionales. Frente al retiro paulatino del Estado a su mnima expresin y el predominio de fuerzas puramente financieras, observamos un arrinconamiento de las polticas sociales, que se reduce a un conjunto diferenciado de tcnicas de asistencia, abandonando gradualmente las visiones universales. Nuestra dbil sociedad civil vio erosionadas sus bases de contencin y en algunos casos sus formas de organizacin fueron satanizadas. El fruto de este proceso, en general, ha sido la des-ciudadanizacin, por lo cual amplios segmentos se han visto sustrados del ejercicio de sus derechos sociales. 65. La actual modernizacin se produce dentro de la insercin de nuestra economa y sociedad en el contexto globalizador. Pasamos a hablar y considerar a las polticas sociales como decisiones marginales a la poltica econmica. La poltica social fue definida como el conjunto de medidas e instituciones cuyo objetivo es el bienestar de la poblacin67. Mientras la poltica social se ocupa de los equilibrios sociales, o sea, de establecer niveles mnimos de orden social - aunque este balance no se fundamente en derechos ciudadanos - la poltica econmica camina hacia el crecimiento del lucro afirmado en la competitividad y la sostenibilidad de las finanzas. Se pre-ocupa de los llamados equilibrios macroeconmicos, haciendo el papel de gendarme del mercado.68 Y separamos lo social de lo econmico, lo que condiciona la idea de un trade-off esttico entre objetivos sociales y objetivos econmicos, y a calcular el costo econmico (lo que se dejara de crecer) que acarrea el
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Juan Pablo Prez Sinz, 1999. Asa Cristina Laurell, Para pensar una poltica social alternativa Mxico, 1995. Citada por Jos Lus Coraggio, Poltica Social y Economa del Trabajo, Mio y Dvila, FRONESIS, ILDIS-FES, Abya Yala, Quito, 2000 68 Naciones Unidas, en el Informe sobre Desarrollo Humano, Nueva York, 1993, p. 4 seala: En la prctica, tanto el Estado como el mercado son frecuentemente dominados por las mismas estructuras de poder. Eso sugiere una tercera opcin pragmtica: la de que el pueblo debera guiar tanto al Estado como el mercado, que precisan funcionar de manera articulada, con el pueblo recuperando suficiente poder para ejercer una influencia ms efectiva sobre ambos

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cumplimiento de los objetivos sociales compensadores del mercado. Develando el discurso oficial69 esto significa que las consideraciones de equidad, justicia y bienestar general son restricciones que impiden el desempeo ptimo de la economa.70 66. La lgica de la exclusin es pariente cercana de la lgica del desarrollo cuantitativo; la primera se traduce en ventajas, ya que ayuda a nuestras ineficientes economas a competir.71 El mismo discurso que defiende el crecimiento econmico impone un cierto decrecimiento, sobre todo en los bienes y servicios de los grandes segmentos populares tienen ms necesidad: salud, educacin, trabajo, etc. El poder reaccionario se presenta travestido de populismo democrtico. El discurso prevaleciente nos dice que debemos modernizarnos y que todo progreso es positivo; se nos inculca que el actual modelo de desarrollo es el nico posible, que no hay otra alternativa. El progreso es un mito que activa la expansin cuantitativa que termina sacrificando a la calidad de la vida, sobre el trono del crecimiento econmico. Expresa una supuesta ley histrica que, de manera automtica, va a producir que el maana sea mejor que hoy y as sucesivamente. Y eso acarrea la reconstruccin de nuestros escenarios culturales, mutaciones en la identidad. 11) No florece un Proyecto llamado Ecuador. 67. El gasto pblico social - segn reza el discurso hegemnico - no puede afectar el desempeo econmico. Supuestamente no hay dinero para satisfacer las necesidades bsicas de todos los miembros de la sociedad, particularmente los pobres. Realmente el dinero y los activos productivos estn concentrado en pocas manos. Por tal razn, es indispensable racionalizar el gasto social, calladamente juzgado como una carga, porque detiene el crecimiento econmico, que supuestamente es bueno y deseable por definicin. Por lo que es indispensable priorizar la disciplina fiscal por sobre la demanda social, administrando la escasez de recursos, bajo el discurso de la eficiencia. En el pensamiento hegemnico, si no hubiera segmentos vulnerables, la economa funcionaria mucho mejor, los refugios focalizados del asistencialismo pblico protector no serian tan necesarios. Lo que no se dice es que si no hubieran batallas competitivas por recursos y mercados, probablemente serian menores los daos colaterales, si hubiera un mayor sentido de responsabilidad social, habra
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La integracin del MEF al Frente Social persigue el objetivo de garantizar un enfoque integral y coherente en los temas econmicos y sociales. En el 2003, el MEF elabor y present a la sociedad una Estrategia Nacional de Reduccin de la Pobreza con dos ejes fundamentales: 1. mejorar la eficiencia y eficacia del gasto presupuestario en los programas sociales, y 2. disear un esquema consistente para la aplicacin de mecanismos de canje de deuda. Se afirma que el fin ltimo del Programa Macroeconmico es la superacin de la pobreza y el incremento del bienestar de la poblacin. Eco. Mauricio Pozo Crespo, Informe de Labores, Ministerio de Economa y Finanzas, Junio 2004. 70 Jos Lus Coraggio, Op. Cit. 2000. Pag. 43. 71 Pero el crecimiento capitalista es necesariamente desigual, tan destructor como creador, y se alimenta de las desigualdades para suscitar permanentes frustraciones y nuevas necesidades.

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menos necesidad de crear refugios de proteccin traducidos como programas compensatorios.72 68. Sabemos que la dinmica del libre comercio, por ejemplo, se vuelve mas temprano que tarde en un arma mercantilista de los ms fuertes, que afectar negativamente a miles de pequeos productores creando mayores presiones en el gasto social. Pero el Frente Social no participa sino muy marginalmente de las discusiones sobre el Tratado de Libre Comercio. No obstante que sabemos que la pobreza, resultante de la marginacin, es tambin producto de cambios estructurales. El pensamiento simplificador define que las negociaciones comerciales no traducen relaciones sociales. No logramos superar los particularismos inherentes a los grupos que influyen en las decisiones. Es la misma embestida de la apertura econmica que genera tambin una sociedad alienada, atomizada y desigual, desgarrada por una insensible exclusin y una fra indolencia social, que destruye los valores culturales que ella misma ha hecho posible. Siempre lo social es visto desde la economa y separado de la misma, el bienestar social queriendo ser comprendido por una sola disciplina y dentro de ella misma, casi desde una sola perspectiva, la de los negocios. El resultado es una poltica social subordinada a los mercados comerciales, a la competencia y al lucro, lo que modela los actuales esquemas de proteccin.73 La confianza ilimitada en la competencia genera riqueza al tiempo que alimenta sistemas sociales deshumanizantes. Cuando la clase poltica jerarquiza al crecimiento econmico por sobre otras prioridades, tiende a crear cualquier medio institucional para lograrlo, perdiendo, poco a poco, credibilidad social. Por qu aferrarse a un estilo de maldesarrollo habiendo otros desarrollos mejores, como sabemos que los hay? 69. Desde la apertura del perodo trasnacional, no ha sido posible construir un Proyecto de Pas. El proceso de planificacin de polticas de desarrollo nacional ha sido satanizado, dando paso a la experiencia del ajuste estructural y las polticas orientadas a la estabilidad y la competencia, as como la reduccin del aparato burocrtico del Estado desarrollista. Que el Estado actu a favor del desarrollo depende mucho de la responsabilidad de las autoridades polticas, de la calidad del sistema y la cultura poltica. El Ecuador no ha conseguido acometer hasta el presente una consistente estrategia de desarrollo socioeconmico y ambiental. Por falta de un proyecto estratgico claro y consecuente con las demandas ms urgentes de la sociedad, la gestin poltica sectorial se ha reducido mucho a la administracin de algunas graves expresiones de la crisis social, focalizadas principalmente en los vulnerables. El aparato del Estado se ha visto avocado a responder a intereses particulares, intentando, con mucha dificultad, de confirmar el bien comn, por la centralidad asumida por el
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Si solamente pudiramos, por ejemplo, sembrar productivamente la actual cosecha del petrleo ecuatoriano, que est por terminarse. 73 Vase Thomas Michael Power, The Economic Pursuit of Quality, M.E. Sharpe, Nueva York, 1988.

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mercado, el poder de las finanzas. Dada la profundidad de la crisis institucional y en el marco de los diversos ajustes destinados a la redefinicin del papel del Estado, segn indica el aprendizaje, predominan las frmulas y medidas asistenciales, las improvisaciones, los oportunismos, los programas puntuales.74 12) Cada sector con su tema: el conflicto entre los egos. 70. Estamos enterados del ltimo informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, que actualiza el ndice de Desarrollo Humano (IDH) anunciando que la posicin del Ecuador ha mejorado entre 1992 y 2003, pasando del ranking 82 al 68. No cabe duda que algunos indicadores sociales han mejorado en el contexto de la crisis, pero no podemos an resaltar un escenario optimista, cuando la pobreza en el Ecuador del presente afecta la vida cotidiana de ms de la mitad de la poblacin. Como veremos ms adelante, al cabo de ms de 25 aos de aplicacin de una diversidad de programas sociales sectoriales, hemos casi terminado la construccin de un Modelo Ampliado de Proteccin Social cuyos dispersos componentes se focalizan principalmente en los segmentos vulnerables de la poblacin ecuatoriana. Un modo refinado de mantener la estabilidad social del modelo e imponer una racionalidad compensatoria. 71. Luego de un largo, complicado, desordenado, irregular e inducido proceso histrico de administracin pblica sectorial, hemos llegado a calificar al conjunto de los programas sociales prioritarios como sinnimo de poltica social. El conjunto de programas sectoriales llegan a transmitir la impresin de que ellos significan poltica social. Vistos como un todo los resultados de la aplicacin general de tales polticas pueden evaluarse como insatisfactorios, puesto que persisten y tienden a agravarse los problemas en trminos de inequidad, exclusin, empleo y emergencia de nuevas formas de pobreza. Constituyen una especie de contrato de proteccin entre los grupos vulnerables y nuestro frgil aparato institucional. No es justo ni sostenible reducir el desarrollo social ecuatoriano a la ejecucin de acciones orientadas a paliar las consecuencias de la pobreza extrema. Debemos defender a los vulnerables, sin descuidar lo esencial del desarrollo social, la inclusin y la igualdad de oportunidades, disminuir la incertidumbre e inestabilidad en el empleo, potenciar el tejido social y ciudadano, nutrir las capacidades de todos los ecuatorianos. Qu medidas se toman para incluir a los otros? Hasta cuando vamos a continuar realizando el papel del borracho equilibrista?

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Julio Echeverra, Globalizacin, crisis sistmica y estrategia social en el Ecuador. Ciencias Sociales. Revista de la Escuela de Sociologa y Ciencias Oolticas, Quito, 1999.

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72. Los intermitentes actores polticos responsables de la formulacin y ejecucin de las polticas pblicas sociales, en general, no han tenido capacidad para gerenciar la coordinacin dentro de sus parcelas polticas, peor entre ellas, construyendo o caminando por cambiantes laberintos burocrticos. Algunos sectores de la lite nacional - los depositarios del poder - sin orientacin desarrollista, ni real visin democrtica, se aduearon opacamente del sector social, conduciendo a una dispersin de esfuerzos, una sobrecarga de programas y proyectos, enredados cada vez ms en burocracias mutantes y decrecientes, hasta el colmo de no cumplir ni siquiera sus funciones esenciales.75 Algunos funcionarios de alto nivel en las instituciones pblicas sociales han sido competidores activos en la lucha por posiciones de liderazgo poltico. Algunos Ministerios fueron interpretados como maquinarias para promover sus propias carreras polticas. El uso de los recursos pblicos sociales fue astutamente instrumentalizado para reforzar favores polticos, llegando a destinatarios no prioritarios. La sociedad civil aparece bastante bloqueada y con posiciones difusas, los actores sociales se presentan atomizados, no hay canales representativos para construir desde abajo un principio articulador de polticas de proteccin social, peor an de desarrollo social. Ni siquiera hemos sido buenos neoliberales, capaces de utilizar las fuerzas espontneas de la sociedad.76 Observamos un escenario institucional sectorial confuso que es confusamente percibido. Los mecanismos amplificadores del conjunto de las intervenciones sociales atomizadas, sin una visin coherente que los articule, han generado grandes desconciertos. Las estructuras emergentes se manifiestan insostenibles, las tendencias amenazantes del actual entorno de relaciones globales ni siquiera son percibidas. 73. Siento que la vida poltica convencional ha sido transformada en una arena de gladiadores. Un grave problema y limitacin institucional que presenta la formulacin de alternativas de desarrollo social se desprende del sistema poltico contaminado por la "mentalidad del adversario", incluso en los ambientes ms democrticos, asistimos el espectculo de la conducta competitiva. El Poder Legislativo, por ejemplo, ha venido perdiendo gradualmente credibilidad, y como anotamos los partidos polticos se encuentran desgastados. La Funcin Legislativa ha venido demostrando limitada capacidad para adoptar iniciativas transformadoras en el campo del desarrollo social. La calidad y la capacidad de los legisladores deja mucho que desear. La poltica social ha quedado
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Flavia Freidenberg, en el Prlogo del libro escrito por Lus Verdesoto nos dice: es tan importante que los polticos ecuatorianos se convenzan que la poltica en juego, donde unas veces se gana y otras se pierde pero que, como en todo juego, las reglas no deben cambiarse constantemente. Muchos polticos ecuatorianos esto no lo comparten (o por lo menos sus acciones no lo demuestran). Cambian las reglas cuando no les favorece. Atacan a las instrucciones cuando no las controlan. Y esto, simplemente no puede ser.. en Instituciones y Gobernabilidad en el Ecuador: un cuarto de siglo de democracia, ABYA YALA, 2005, p.13 Conforme F.A. Hayek.
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secuestrada por el poder Ejecutivo que tradicionalmente viene manejando la cosa pblica, en general, a manera de llanero solitario. El Congreso ha pasado a ser un escenario de debates y componendas entre partidos, cada vez ms distantes de los representados. La cultura poltica prevaleciente nos ha condenado a un proceso casi incontrolable de desarticulacin. Dicha dialctica crea ms problemas de los que resuelve, los polticos ante los problemas sociales urgentes con frecuencia menosprecian e incluso se oponen a las soluciones estructurales y optan por enfrentar a sus contrincantes polticos, ya sea por inters personal o partidista, siempre travestidos en discursos ideolgicos. Los cambios polticos fatigan, porque anuncian los conflictos de siempre; el favoritismo se presenta institucionalizado. 74. Por ello el generalizado y creciente desinters pblico en las "polticas de partido", el descrdito frente a las verdades de los potentados, el grito que se vayan todos lo que, probablemente, no deje de ser un esperanzador signo de cambios. Al mismo tiempo que hay quietismo y desinformacin programada, hay descubrimiento ciudadano y agitacin que tiende a la autoorganizacin. El desarticulado movimiento social est posiblemente buscando sealar que las nuevas soluciones han de estar en las iniciativas y alternativas de la sociedad civil, y no tanto en las ideologas de los partidos. Se trata de un contacto ms realista con la realidad social, fuera de los bloqueos ideolgicos que caracterizan al conservadorismo concentrador. La creatividad social consiste en juntar elementos dispares, dando paso a una combinacin social impregnadas de nuevos sentidos. 75. De todas maneras la participacin activa de la sociedad civil no representa una frmula mgica para el cambio de las polticas sociales. La sociedad civil organizada que se revela heterognea y fragmentada decidiendo junto a un Estado realmente democrtico, pequeo y fuerte puede ser una salida, para construir un buen gobierno en el Ecuador; lograr mayor sensibilidad en el quehacer poltico con la sociedad, particularmente ante los crecientes segmentos que sufren de exclusin y pobreza.77 Pero hay cambios ticos profundos que deben ser gestados en la subjetividad, partiendo de un profundo zambullido en la experiencia de SER humano, para cosechar otros comportamientos. La sociedad civil tambin tiene sus demonios dentro de si mismo y debemos reflexionar sobre algunos de los estereotipos que hemos creado sobre ella, que le adjudican un carcter intrnsecamente alternativo, solidario, y orientado al bien comn. Muchas organizaciones sociales existen como islas, de donde brotan sus carencias. El tejido social se est fracturando, los acuerdos bsicos, las costumbres, los sentidos y los significados, las instituciones que nos permiten relacionarnos y asociarnos, estn siendo
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Vase, Peter Hengstenberg, Karl Kohut y Gnther Maihold (Eds.), Sociedad civil en Amrica Latina: representacin de intereses y gobernabilidad, FES/Nueva Sociedad, Caracas, 1999.

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sacudidas reiteradamente. Es sobre la densidad y la calidad de ese enmaraado, de ese tejido conjuntivo, que podemos construir procesos alternativos de desarrollo social, ms complejos e integrales. A partir de nuevas comunicaciones, relaciones de confianza enriquecida por la educacin y el respeto los derechos humanos, el cuidado por el ambiente. 76. Existe alguna manera de superar las pulsiones sociales que suscita el poder y el peso de la racionalidad instrumental que contamina los esfuerzos legtimos de promocin del desarrollo humano y sustentable? Siento que debemos desarrollar la calidad y la densidad del tejido social ecuatoriano, nutrir y multiplicar las redes sociales, sembrar un sentido de interdependencia. La nueva historia del desarrollo social debe afirmarse esencialmente en el cambio cultural; reconociendo el papel que juegan las normas, los valores y las actitudes en los procesos de desarrollo. 78 El nico antdoto para la exclusin social es la solidaridad social. De lo contrario estamos condenados al desaliento democrtico. Casi todo poder sobre el otro, corrompe y separa. Son las visiones del mundo y los valores que los acompaan los que determinan el tipo de desarrollo o maldesarrollo que estamos desarrollando. 77. El valor positivo ms importante es la vida misma, todos los otros valores se desprenden como espigas de la conversacin amorosa con la vida. Y todo ello depende de la educacin,79 del conocimiento, del rechazo a la mediocridad, de la comprensin del significado de la vida como un todo, de la formacin de seres inteligentes, creativos y sensibles. El encuentro de un nuevo sendero de desarrollo social, no depende tanto de la naturaleza del gasto, ni de la eficiencia de los servicios, cuanto de una revolucin subjetiva traducida en una mutacin de la conciencia. Debemos nutrir las capacidades de cambiar el mundo que nos est cambiando. Y abordar los cambios sociales con un enfoque renovador de la educacin, buscando crear condiciones para que broten las experiencias de aprendizaje, que nos permitan afrontar la realidad, crear, descubrir y convivir con lo nuevo. No existen an consensos capaces de crear respuestas de alcance estructural a la pobreza y la exclusin. El problema radica en que estamos muy lejos de una visin del mundo, donde quepan todos los ecuatorianos. Por qu la miseria y la agresin ambiental se presentan insignificantes para muchos, hasta el punto de insistir en continuar aplicando las polticas que las reproducen? 80 En el Ecuador las cosas de fondo casi no cambian. Y casi no cambian porque
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Anna F. Lemkow, O Princpio da Totalidade, Aquariana, Brasil, 1992. Federico Mayor Zaragoza nos dice: El conocimiento es el que se produce como consecuencia de la reflexin, del pensamiento, y se convierte en una respuesta personal. Tener estas respuestas personales, tener esta posicin personal, esta soberana personal, hacer lo que yo quiera y no lo que me dicen que haga, actuar de acuerdo con mi conocimiento y no con lo que me puedan decir desde fuera es fundamental para que haya esta participacin ciudadana, para que los ciudadanos puedan ser agentes y factores de una democracia autntica, genuina. Pero esto lo hemos de educar desde el primer momento, hemos de educar para conocer, para ser. 80 Conforme Hugo Assmann, Op. Cit. 2000.

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las lites se injertan en el juego de la peor poltica, reproduciendo la inestabilidad, la corrupcin. La lites, las honestas, se han conformado a convivir con las mafias. A ser sus victimas. 81 13) Una modernizacin imitativa: reformar el pensamiento sobre desarrollo. 78. Simplemente hemos interpretado el desarrollo econmico como sinnimo de occidentalizacin, lanzando ingenuamente al Ecuador a imitar el patrn de modernidad del mundo industrializado, buscando construir formas de articulacin con espacios de vida culturalmente ajenos. Cuando se imita, se copian los movimientos, los sonidos, los gustos externos, las conductas, las actitudes. Se crean modalidades de deseo que nos impulsan hacia la bsqueda de lo nuevo, lo material moderno, que traduce un proyecto abierto, indeterminado, generador de ansiedades y conflictos. Nos estamos constituyendo rpidamente en un mercado pasivo, sin lentes de discriminacin, compradores codiciosos, subalternados por programadores remotos, que nos condicionan a consumir ms por ansiedad que por necesidad. No es por acaso que las importaciones de bienes de consumo se han incrementado en 167% entre los aos 2000 y 2004, y que la mayora de estas responden a productos suntuarios. 82 79. Estamos transformando lo superfluo en necesario, el consumo material se convierte en la imagen colectiva de la felicidad. El nuevo capitalismo de la sociedad de la informacin y del conocimiento - la llamada economa flexible de la Internet respira una cultura consumista, individualista y competitiva. La actividad humana est siendo devorada por la lgica del mercado. La media manifiesta en Ecuador un gran poder de seduccin y fabrica modalidades de deseos que estimulan un consuno conspicuo. Instala en la mente de las personas valores utilitaristas que pasan a dominar casi todas las relaciones sociales. El desperdicio es condicionado, se crean nuevas necesidades, asocindolas a los deseos ms ntimos. Los modernos medios electrnicos de comunicacin, particularmente la televisin, conducidos por profesionales en marketing y propaganda, tienen la capacidad para condicionar sensibilidades y modos colectivos de pensar, pueden forjar actitudes y comportamientos, creando nuevos imaginarios sociales. La prensa y los otros mass media - que operan bajo lgicas empresariales - reorganizan identidades, llenando el vaco subjetivo de las comunidades y pueblos, creado por la falta de contenidos reflexivos de vida educativa. El poder de la publicidad invade no slo los medios de comunicacin, sino los propios partidos polticos, las elecciones.
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Conforme Jos Hernndez, Hay opciones ante los sepultureros del pas? Vanguardia, 11 de Octubre 2005. Segn informaciones oficiales de la Presidencia de la Republica, Secretaria General para la Produccin, Junio, 2005.

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80. Nuestra prensa no educa al ciudadano y margina lo social, la pobreza, frecuentemente criminalizada. Para los grandes medios, la informacin se traduce en capital que tiene como fin vender productos e implantar hbitos de consumo. El poder de la imagen construye y reconstruye el sentido comn, fortaleciendo la hegemona, esto es, el proceso por el cual las poblaciones consienten la dominacin, de forma inconciente. El mercado televisivo es una poderosa instancia de socializacin, desde el cual los mecanismos de subordinacin y explotacin se hacen legtimos, se naturalizan. Las voluntades son organizadas racionalmente sin que los televidentes subalternos se den cuenta. El pblico ingenuo de la moderna sociedad global se educa cada vez ms con base en imgenes que le ensean, que slo aquello que ven en la pantalla es verdadero y tiene valor. Las mentes colectivas de las audiencias ingenuas se forman partiendo de opiniones preelaboradas, acompaadas de imgenes escandalosas y fuera de contexto. Tales narraciones e imgenes se repiten constantemente, transformando a las mentiras en peligrosas verdades. Que estupidez! No somos capaces de leer crticamente las informaciones que ya nos estn desinformando, y pagamos la TV por cable para que nos engaen.83 81. Para conquistar el deseo programado hay que competir o excluir al otro. Los modelos se reproducen y se encarnan, mientras ms deseamos ser modernos, ms nos norteamericanizamos. Tres de cada diez ecuatorianos son jvenes que casi no conocen otro imaginario social. 84 La juventud como proceso de construccin histrica y cultural asimila comportamientos que son condicionados principalmente por las relaciones de fuerza de la sociedad.85 Somos desafiados a fortalecer las instituciones y crear los espacios donde florezcan las polticas pblicas de juventud. Creamos si las instituciones que cumplen la funcin de llevarnos intensamente hacia ese orden de prosperidad material, donde el mercado supuestamente responde a todas las necesidades humanas. Hacia un consumismo que no puede ser aspirado por toda la humanidad. Las instituciones son sistemas autorreguladores, orientadores, limitadores y punitivos.86 El consumo conspicuo es una institucin. Hemos decidido
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Vase, Giovanni Sartorial, Homo videns La sociedad teledirigida, Taurus, Madrid, 1998. Segn lo denuncia Martn Hopenhayn en su reciente libro "Amrica Latina, desigual y descentrada" (Norma.2005), la juventud en nuestro continente representa "todas las fobias que atraviesan el conjunto de la sociedad", tanto como "todos los miedos que la modernidad tarda coloca en las vsceras de los adultos" (Pg. 140). En este panorama de extremo cinismo, Hopenhayn diagnostica una juventud con "ms acceso a educacin y menos acceso al empleo, ms acceso a la informacin y menos acceso al poder, ms destrezas para la autonoma y menos posibilidades de materializarlas" (Pg. 144 ).De esta postergacin prolongada, el poder simblico del mundo de las imgenes y el consumo, la volatilizacin de los cdigos en el mundo de la red, vuelven imposibles sus expectativas, marcadas por el hedonismo y la ficcin de las promesas, pero sin respuestas concretas. En este contexto, el consumo de drogas, como dice Hopenhayn, oculta los verdaderos problemas de la sociedad en Amrica latina, como sirve, al mismo tiempo, para recrear la imagen inconsistente de la ilusin virtual que est obligado a vivir. De este modo, la juventud y la droga son el "caballo de Troya" de la Amrica Latina moderna. 85 SIJOVEN, La Situacin de la Juventud 2005, SIISE MBS CGDJ, 2005. 86 Vase, Ren Girard, A Violncia e o Sagrado, Paz e Terra, RJ, Brasil, 1990.

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reproducir las ecuaciones productivas industriales y agrcolas, los modelos de consumo paridos por otras realidades, incorporando paquetes culturales y tcnicos que imponen factores productivos muy diferentes a los nuestros.87 No nos debe preocupar tanto el crecimiento de los bienes y servicios sino su calidad y sus formas de distribucin. Hemos aceptado como fatalidad una economa abierta, dolarizada y dependiente y cada vez ms polarizada en lo estructural, saqueada hasta el cansancio por una cultura de impunes intervenciones ilcitas. Lo social va quedando desplazado, ya no se busca satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin como derecho universal, simplemente aliviar la pobreza extrema, al menor costo posible. Las polticas sociales la educacin no nos convierte en programadores de lo nuestro, valorando nuestro mundo particular, sin perjuicio de mantener abierto los espacios, pero pisando en territorio propio, desde donde reflexionar y contestar.88 82. La profundidad de la crisis social ecuatoriana obliga a repensar el discurso y los conceptos que estamos aplicando, a buscar un nuevo sentido de bienestar social.89 Como es natural, la tecnoburocracia se cuida muy bien de no cuestionar las premisas de sus propias instituciones, de las lites, de los poderes annimos. La incapacidad para pensar el futuro del Ecuador fuera del paradigma del crecimiento econmico indiscriminado es, sin duda, el principal disimulo del discurso oficial que impide partir hacia un autentico desarrollo humano y sustentable. Resolver algunos problemas sociales en no pocos territorios, considerando los adelantos cientficos y tecnolgicos, las potencialidades, no representa un reto problemtico, pero no se perciben consensos, los acuerdos para afrontarlos. Debemos recuperar el concepto de desarrollo social, desde un renovado humanismo que nos lleve a nuevos mecanismos de regulacin para nuestra sociedad, a un nuevo patrn de sociabilidad, respetuoso de la vida social y natural. 90 Abrazar el sueo de una sociedad plural donde quepan todos los ecuatorianos.
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Hemos olvidado la historia de nuestro maldesarrollo. La modernizacin, el progreso y el crecimiento del capitalismo occidental ocurri en buena medida por causa de un complejo de relaciones de dependencia en la economa internacional. Los apologistas que proponen la existencia de un nico modelo hacia el desarrollo basado en valores que son inalienables, universales, y otorgados por Dios, olvidan esta trayectoria. Es lgico que si slo existe una alternativa hacia el desarrollo, afirmada como sealan los neoliberales en la imitacin del patrn capitalista occidental, parece evidente que el Ecuador nunca va a desarrollarse. 88 Alfredo Gutirrez Gmez, El rostro humano de las nuevas tecnologas. Red mexicana sobre el pensamiento complejo. Boletn Complejidad # 7, 2002. 89 En su libro Introduccin al pensamiento complejo Edgar Morin nos dice: Hay una nueva ignorancia ligada al desarrollo mismo de la ciencia, hay una nueva ceguera ligada al uso degradado de la razn, las amenazas ms graves que enfrenta la humanidad estn ligadas al progreso ciego e incontrolado del conocimiento. Es necesario tomar conciencia de la naturaleza y de las consecuencias de los paradigmas que mutilan el conocimiento y desfiguran la realidad. 90 El lado subjetivo de toda persona y su ambiente natural constituyen una entidad indivisible. El pensamiento hegemnico que orienta las polticas convencionales de desarrollo fomentan un camino sin retorno se subyugacin y explotacin de la naturaleza.

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83. Se trata de construir un Ecuador verdaderamente democrtico, justo, sustentable, solidario, pacifico, saludable y rico en conocimientos, derechos, dignidad, libertad, identidad, creatividad, proteccin y bienestar espiritual. Esta nueva utopa debe afirmarse en la solidaridad, que se construye educando y reticulando la densidad del tejido social, bajo enfoques territoriales. La sociedad reticulada y la naturaleza pueden ser una gran escuela para graduarnos como ciudadanos. Podemos intentar construir un ambiente de sistemas aprendientes, donde cada persona sea parte de una cadena en la que pueda intercambiar sus experiencias y aprender lo que los otros ya aprendieron. Ser ciudadano es tener la capacidad de influir en la construccin del destino social, reflexivamente, participando, activamente. Significa definir y exigir derechos, solicitar la rendicin de cuentas y celebrar la sociabilidad cumpliendo deberes que acepta como su cuota parte de responsabilidad con la sociedad.91 84. La vida social en el mundo globalizado depende mucho de la solidaridad, pues la competitividad lleva en sus entraas al conflicto como la norma. No existe posibilidad de competencia entre agentes desiguales. Es la ley de len suelto con el cordero amarrado. En el contexto global el Estado cada da pierde ms su rol como actor central y autnomo de la poltica, en particular de la poltica econmica, de la produccin. Esa erosin no se refleja en el protagonismo y la expansin de las capacidades de los diversos actores de la sociedad civil. Las redes sociales pasan a tomar mayor importancia, las propuestas y acciones conjuntas. La solidaridad consciente supone el respeto y la consideracin por el otro e invita a la responsabilidad por uno mismo y por los dems. El principio de la solidaridad siembra los valores del compartir, la reciprocidad, la confianza, la comunicacin dialgica. Debemos crear y multiplicar las instancias de dialogo, de nteraprendizaje y los campos terico-prcticos de sensibilidad solidaria.92 Sin acceso a algn activo productivo, por ejemplo, son pocos los ecuatorianos que se dan trabajo digno a s mismos, lo deben recibir de los otros, que los acogen solidariamente y los incluyen socialmente.93 85. Para el logro de un ambiente de convivencia se propone la participacin responsable del sector empresarial, compartiendo los esfuerzos con el Estado en la promocin de un desarrollo incluyente y sustentable. Esta propuesta encuentra mucha resistencia entre ciertos segmentos del empresariado que afirman que la funcin principal de la empresa es econmica y su obligacin se cie a sostener beneficios crecientes para sus socios. Involucrase en cuestiones sociales, argumentan, desvirtuara sus propsitos de producir bienes y servicios, siendo suficiente su contribucin a la sociedad mediante la creacin de los empleos indispensables y el pago de impuestos. Lo que se reclama es una mayor
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Carlos Julio Jara, Democracia, Cidadania e Desenvolvimento Sustentvel, IICA NEPE, 2003 Hugo Assmann, Placer y Ternura en la Educacin, Hacia una Sociedad Aprendiente, Nancea, S. A. Editores, Madrid, 2000. 93 Leonardo Boff, Ethos Mundial, Um consenso mnimo entre os humanos, Sextante, Ro de Janeiro, 2003.

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convergencia entre agentes econmicos, un pacto de compromiso y solidaridad frente a una realidad social donde el conflicto redistributivo empieza a romper la cohesin social. Cuando los actores sociales y los agentes econmicos solamente trabajan en funcin de sus diferencias, buscando el fracaso del otro, buscando las mximas ventajas para su propio sector, aumenta el riesgo de la ruptura social. Hay otros empresarios que deducen que hacer obras sociales puede ser un negocio lucrativo. Los observamos en los parques de la ciudad, haciendo publicidad, procurando colocar su marca empresarial en la mente del consumidor, agregando valor a su empresa mediante el marketing social. Hay otros empresarios que se presentan socialmente responsables y se pre-ocupan con todos los grupos vinculados a su empresa, ms all de sus accionistas, ofreciendo un servicio escrupuloso y de calidad. Se observa en ellos un comportamiento pro-activo, un compromiso con el entorno. Pero falta mucho para crear una cultura de co-responsabilidad con los amplios segmentos pobres y excluidos, contribuyendo a la ampliacin y mejoramiento de las polticas pblicas. El desarrollo social solicita de alianzas estratgicas entre las organizaciones pblicas y privadas, una nueva conciencia tico poltica. 86. Sufrimos de la falta de polticas capaces de construir verdaderas cohesiones sociales, que garanticen condiciones para el buen vivir de los diferentes segmentos sociales. Al contrario, construimos subalternidades, incluimos a miles de ciudadanos como mendigos, convertimos el alivio a la pobreza en mecanismo de legitimacin poltica, llegamos a los grupos que se encuentran en las fronteras ms cercanas a la sobrevivencia y transferimos muy pequeas sumas de dinero, agregando indignidad a la pobreza. El desarrollo humano no puede quedar groseramente reducido a un paquete de programas sociales compensatorios, entre los que sobresale el llamado Bono de Desarrollo Humano. Apenas USD 15 dlares mensuales de transferencia para que no se deteriore la subsistencia humana de las madres pobres con al menos un hijo menor de 18 aos, de los pobres mayores de 65 aos, y de las personas que manifiesten un elevado grado de discapacidad. Los programas de transferencia condicionada, particularmente cuando introducen variables de participacin de los actores, generalmente revelan algunos puntos de mejora de impacto. Pero a largo plazo son insostenibles, porque no cambian la lgica del modelo que los provoca. Hablando en metfora, el carro del progreso y de la modernizacin englobada funciona con liquidez, pero tiene un tanque de combustible energvoro, que demanda ms y ms recursos fiscales. Hasta cuando? Visto desde otro punto de vista, sin embargo, son USD 197 millones94 que entran en la esfera del consumo, ofreciendo el acceso del conjunto de beneficiarios a la cobertura de necesidades mnimas, a travs de la compra, principalmente

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Segn el Presupuesto de 2005

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de alimentos.95 Los sectores populares asistidos por el BDH comen muchos carbohidratos, particularmente fideos. Podemos cambiar su estructura y transformarlo en un instrumento promotor de actividades econmicas. 14) Hacia un nuevo concepto de desarrollo social: Cmo queremos vivir? 87. Si se toma a la proteccin social como exclusiva finalidad, se destruye todo lo dems que debe y puede servir para construir una sociedad humana. Se busca una poltica de Estado de desarrollo social no slo porque debemos trascender el enfoque de programas sociales protegidos, sino porque la propia sociedad ecuatoriana ha cambiado radicalmente en los ltimos aos. Un cambio complejo expresado en una vasta diversidad de fenmenos, expresados en una creciente pluralidad social y cultural. Hoy ms que nunca Ecuador necesita de polticas publicas de desarrollo social. No podemos seguir satanizando a lo pblico bajo el preconcepto que no produce prebendas econmicas. Ese desarrollo que ahora nos asombra por sus anomalas y desequilibrios es consecuencia de nuestras propias decisiones, de nuestra propia visin del mundo, de nuestros valores, sentimientos y pensamientos. El deterioro dramtico de la calidad de vida principalmente en las grandes ciudades de los pases desarrollados nos debe ensear algo sobre cmo no actuar. Pero es la visin de desarrollo que impulsa la cultura dominante, los medios masivos de comunicacin, la energa economicista que parasita el paradigma de la modernidad, otro fundamentalismo. Las necesidades de la modernizacin estn rompiendo nuestro tejido social. 88. Ese fracturamiento de nuestra sociedad, ese agotamiento de la integridad humana llamado exclusin y discriminacin, se encuentra ntimamente ligado al estado de nuestra mente racional - pensamientos, conceptos e ideas - y tambin al de nuestra mente emocional. Est ligado, en otras palabras, a una forma dominante de conciencia o percepcin de la realidad que maximiza la dimensin econmica y, por consiguiente, identifica la racionalidad del comportamiento humano con el inters personal96. Ahora estamos recogiendo el fruto de las calamidades que sembramos. Somos desafiados a cambiar el producto de nuestra propia siembra, desde el aqu y ahora. 89. Tenemos que decidir si vamos a vivir como seres humanos dominados por la demencia o como seres humanos dominados por la sensatez. Porque el ser humano puede ser tanto el Satn de la vida como el ngel
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Vase Mauricio Len, Rob Vos y Wladimir Brborich, Son efectivos los programas de transferencia monetaria para combatir la pobreza? Evaluacin de impacto del Bono Solidario en el Ecuador, Quito, SIISE, 2001. 96 Amartya Sem, 1988. Sobre tica e Economia, Companhia das Letras, So Paulo.

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bueno de la vida97. Es necesario re-definir el desarrollo social como un proceso orientado fundamentalmente por las calidades ticas del espritu humano. Y eso, como veremos, implica una transformacin radical de los patrones culturales existentes, una renovacin de las estructuras de pensamiento, mucho sentimiento y una dosis an ms grande de coraje para superar las prcticas y los valores hegemnicos.98 La sociedad humana tiene que tomar conciencia, estar en mejor capacidad de determinar el rumbo de su propia evolucin, formulando elecciones informadas, cuidadosas, participativas, responsables, inteligentes y concientes. Mucho de esto va a depender de nuestra capacidad para mejorar la calidad del tejido social en aras de alcanzar una sociabilidad donde las relaciones asuman cada vez ms una dimensin confiante y solidaria. Aquello que plantamos en los corazones de las comunidades pobres es lo que cosecharemos en las manifestaciones de sus territorios.99 90. Cmo construir esa sociabilidad? Cmo restaurar los mejores atributos de la naturaleza humana? Qu cualidades cultivar en ese ser racional e irracional, sabio y loco, trabajador y ldico, emprico e imaginativo, prosaico y potico, amoroso y hostil, cuidadoso y destructivo, competitivo y solidario, racioemocional?100 Cules son los principios y los valores que el desarrollo social debe afirmar para construir un modo ms humano de pensar, de sentir y de vivir? Qu significa desarrollo social humano? 91. El desarrollo es un proceso sociocultural que apunta esencialmente hacia objetivos sociales y ambientales. La equidad social es una promesa, al igual que lo es el ser humano. Si tenemos el poder de escoger es porque tambin tenemos la capacidad de ser solidarios, justos y responsables. Podemos guiar los procesos a partir de los valores ticos del amor (la compasin), la verdad, la justicia, la libertad, la solidaridad, la tolerancia, la responsabilidad y el respeto por la vida101. Esa sociedad ideal todava no ha nacido, es apenas una posibilidad, podemos nutrirla con la educacin. Pero si nos dedicramos un poco ms a la dimensin intangible, procurando sembrar relaciones de cooperacin creativa calidad social - posiblemente iramos ms all de lo logrado. Las polticas sociales estn atrapadas en el mito de las carencias, desconsiderando los activos, las capacidades, como los innumerables talentos humanos que buscan oportunidades. As los pobres, los indigentes, en lugar de percibirse como individuos que sufren el castigo de un crecimiento excluyente, expresado en dolor fsico, moral y
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Leonardo Boff, Jean-Yves Leloup, Pierre Weil, Roberto Crema e Lise Mary A. Lima (org.), Esprito na Sade, Vozes, Petrpolis, 1997. 98 Carlos Julio Jara, Genero, Equidad y Ciudadana, IICA-Costa Rica, 2004 99 Carlos Julio Jara, Construyendo Calidad Social, IICA-Venezuela- Costa Rica, 2004. 100 Edgar Morin, Os Sete Saberes Necessrios Educao Superior. UNESCO, Cortez, 2002. 101 Segn un estudio sobre valores universales. Ver Jos Mara Tortosa, El juego global: maldesarrollo y pobreza en el capitalismo mundial, Icara & Antrazyt, Barcelona, 2001.

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emocional, pueden ser presentados como seres incluidos y considerados por el sistema, apoyados por del gasto pblico, participando de una verdadera transformacin productiva. 92. El proceso de desarrollo social, como veremos en nuestra propuesta, deber concretizarse en escala territorial, lo que supone poner en movimiento todo un esquema articulado de intervenciones intersectoriales e interinstitucionales. Se trata de una restauracin de la institucionalidad social, de una reinvencin del Frente Social, que requiere gran templanza, sensibilidad social y un evidente sentido prctico orientado hacia la descentralizacin. Un desafo complejo y complicado que debe reformar, decisiva e irrevocablemente los aparatos institucionales, los vnculos entre actores sociales e institucionales, pblicos y privados, as como enriquecer el tejido social, informarlo, empoderarlo, organizarlo, educarlo, para que se incline por la armona y la cooperacin, por la creatividad, por la ciudadana, y no tanto por la competencia, la separacin y el dominio. De ah puede emerger una nueva sociabilidad con capacidad, imaginacin y energa para definir nuevas polticas pblicas de desarrollo social. 93. Hemos pasado tanto tiempo gastado esfuerzos en re-formar al Estado, es momento de reformar la sociedad. Los adversarios externos e internos del valor de la solidaridad social - del buen-vivir - no pueden ser definitivos. Si dialogamos y logramos convencer que una buena salud ciudadana, provee una inmensa fuerza social creadora de creatividad y productividad sustentable, que estimula el bienestar econmico, probablemente sern nuestros aliados. Es el indulgente interno, las convicciones que todas las pobrezas pueden aliviarse con dlares traducidos en dadivas, el adversario subjetivo que todos debemos combatir. No podemos transformar todos los pensamientos normticos que habitan en las mentes de nuestros actores sociales e institucionales, pero la reflexin dialgica debe ayudarnos a confrontarlos.102 94. Realmente todava estamos aprendiendo cmo mejorar y multiplicar las interacciones entre los diferentes agentes sociales e institucionales, dar mayor densidad a esa malla energtica de eslabones sociales cambiantes que marcan el rumbo del desarrollo. Pienso que el entusiasmo colectivo, la articulacin confiante de relaciones entre los distintos grupos sociales, los cruces constantes de informaciones y conocimientos, aportan energas verdaderamente capaces de transformar la vida y el destino de una sociedad. La clave de una sociedad que se organiza en redes se afirma en la educacin comunicativa y en la comunicacin educativa, creando la sensibilidad social necesaria para reorientar el desarrollo. Nuestros programas de desarrollo, en general, no dan mucha importancia al desarrollo del tejido social. Realmente no existe en Ecuador una poltica
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Siguiendo las enseanzas del Su Santidad, el Dalai Lama.

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social incluyente que incorpore y articule a los ciudadanos, a las comunidades, a los actores sociales en un tejido ms denso, que fomente las asociaciones, las agrupaciones, los vnculos sociales de todo tipo: laborales, culturales, filantrpicos, tcnicos, cientficos, etc. Las propuestas oficiales se restringen a afirmar el fortalecimiento institucional, por sobre el enriquecimiento personal, la reflexividad, el desarrollo de la cohesin. Esta visin es resonancia de una perspectiva instrumental de la gestin del desarrollo social. A nombre de tal fortalecimiento hemos debilitado las capacidades del sector social, al erosionar los nexos de solidaridad y reciprocidad. El fruto cosechado ha sido el individualismo extremo y la desarticulacin institucional. 95. Debemos aprender a construir consensos. Mediante vnculos que unen y educan se pueden transmitir el respeto a los derechos humanos y reivindicar la libertad para SER el ser humano que queremos SER. Debemos aprender a respetar al otro, a ser tolerantes. Construir el futuro del Ecuador sobre la base del respeto a los diferentes, para que sean aceptados como iguales. Una sociabilidad fragmentada, desanimada y despojada del poder de participar e influir, es como un rbol sin races, se marchita poco a poco. No podemos darnos el lujo de erosionar ms la cohesin social que estamos perdiendo. Ecuador necesita de una poltica de Estado que responda a un modelo propio alternativo de desarrollo social. Se requiere de un Plan, de un pacto social, de un marco poltico democrticamente concertado que transmita orientacin general, reconociendo que el actual modelo de proteccin social es insostenible en el mediano plazo. La visin de un desarrollo afirmado exclusivamente en la racionalidad de construir economas competitivas y mercados es insostenible. En el marco de la crisis social, econmica y ambiental que padecemos, el desarrollo social ya no se entiende nicamente en trminos de asistencias y protecciones, para garantizar un mnimo de gobernabilidad, sino como procesos de cambio multidimensionales, esencialmente culturales, que implican la activa participacin de la sociedad en las decisiones que tengan incidencia sobre sus destinos. 15) Trabajando en la multidimensionalidad 96. Las polticas sociales compensadoras deben ser transformadas en polticas de desarrollo humano sociocultueconlgicas que nos llevan forzosamente a visiones intersectoriales, a miradas multidimensionales y a enfoques territoriales de actuacin. En que tipo de sociedad queremos vivir? Podemos continuar optando por la sociedad occidental que conocemos, cargando el creciente peso de la insustentabilidad, por generar elevados niveles de entropa ambiental y social, activando un crecimiento excluyente, que parece psicolgicamente

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inviable, insano.103 Podemos seguir concentrando riqueza y ampliando casi todas las brechas, ofreciendo beneficios a la poblacin desde una lgica de creciente competencia, que produce pocos ganadores y muchos perdedores. Podemos continuar pensando el desarrollo como el crecimiento del capital, del PIB, del consumo, y continuar endeudndonos para adquirir todo tipo de bienes (males) que nos lleven al bien vivir. Nos convertimos en olas del mismo ocano del malestar global. Sabemos que esa racionalidad viene destruyendo los valores de solidaridad, cooperacin, reciprocidad, convivialidad, fraternidad, justicia y seguridad. Precisamente lo que buscamos conseguir con el nuevo desarrollo social. No logramos entender todava que la vida tranquila, comn, alegre, amorosa, productiva, creativa, respetuosa, participativa y saludable que hay, es la nica vida que vale la pena vivir. La sociedad es una pesadilla por causa de la injusticia, del azote a los derechos humanos, de las barreras que el poder impone a las fuentes de libertad.104 No es la libertad para la transaccin de bienes y servicios - la ley del todo vale - sino algo ms profundo, la energa espiritual para SER. 97. Cuando se roban las oportunidades de los pobres para alimentarse y estudiar, para trabajar y participar, para curarse y ser aceptados como son, se mata la esperanza de SER. Los pobres no son, por lo tanto, los que se quedaron atrs, sino los que son empujados hacia afuera y excluidos del acceso a las oportunidades econmicas, privados de libertad, de ciudadana. Los pobres no son pobres porque no tienen USD 2 dlares diarios en el bolsillo, ni por vagancia, ni siquiera porque sus gobiernos no logran tomar en cuenta todas las dimensiones de la vida, para legitimar un orden excluyente. Son pobres porque otros se han apropiado de las oportunidades, de los activos productivos, han negado sus derechos, han amarrado sus libertades. Son pobres porque no tienen poder, ni capacidades para colocar alternativas a la reproduccin lineal del recetario neoliberal, empobreciendo a la democracia. Son libertades polticas nutridas por la tica y socializadas por la educacin emancipatoria. El desarrollo social no es una cosa sino un proceso intangible que se mide desde la metfora de la sonrisa por la buena vida que se gusta y que se ama. No es un proceso acumulativo de modernizacin de servicios sociales, de perfeccionamiento de instrumentos, de ajustes contables y encuestas sofisticadas, para que los ms pobres, los privados de libertad, "tengan algo ms" que miseria, asistidos por una tabla de flotacin llamada Bono de Desarrollo Humano, sino para que "sean algo ms" que simples ceros econmicos. 98. La exclusin es un 'derecho' inhumano. Mas all de apuntar nuestros instrumentos de focalizacin hacia los grupos vulnerables por cierto necesario hay que estudiar quin est obteniendo ms equidad y
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Antonio Elizalde, Desarrollo a Escala Humana: conceptos y experiencias. Universidad Bolivariana de Santiago de Chile, 2000. 104 Amartya Sen Kumar, Desenvolvimento como liberdade, Companhia das Letras, So Paulo, 2000.

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quienes estn quedando abandonados dentro del sistema y cuales son las razones. Debemos estudiar, ya que tanto hablamos de participacin, cmo la gente est sintiendo la vida, valorando las polticas aplicadas y reconociendo sus iniciativas. Tenemos un prisma para observar la cuestin social que an se encuentra bastante desconsiderado: los derechos humanos. Y es que el discurso hegemnico da prioridad al individuo, lo que vale es la subjetividad individual. Todos los valores interiores son privados y no hay criterios para establecer una escala de valores que no sea al propio individuo. Tu ocpate de tus asuntos que yo me ocupare de los mos. La vida social es vista bajo el lente del relativismo pluralista, todo vale.105 El pensamiento hegemnico busca establecer un individualismo universal, entendido como la igualdad legal de todas las personas, nada ms. Solo existe la verdad y las preferencial individuales. El igualitarismo es entendido como la igualdad de oportunidades individuales y no como la igualdad de resultados 16) Desarrollo Social, Democracia y Derechos Humanos 99. Democracia, equidad, proteccin, ciudadana, justicia, derechos humanos, identidad, participacin y solidaridad son conceptos ntimamente relacionados. Ciertamente se pueden definir de manera aislada, al estilo liberal, bajo el lente del pensamiento simple o mecanicista, pero tal ejercicio no permite elaborar una visin unificada, un nuevo paradigma que orientar construccin de una sociedad ticamente humanizada y biocntrica. Podemos continuar desintegrando conceptualmente estas realidades y acabar estrellndonos contra un muro de inteligencia ciega que apaga las totalidades y aleja los significados de aquello que necesariamente los abraza y envuelve106. Y de esa manera, seguiremos pensando dentro de la tradicionalidad, en polticas sociales programticamente desconcertadas y desarticuladas, que se dividen en polticas de salud, polticas de educacin, polticas de vivienda, polticas de trabajo, etc. Observamos un verdadero archipilago de acciones sociales dispersas calificadas como prioritarias - encerradas sectorialmente, pero casi siempre permeables o atravesadas por los grupos de presin.107 A causa de la ceguera paradigmtica, casi todas las polticas sociales han sido conservadoras, consoladoras, mejoran las condiciones sociales, pero mantienen las causalidades. Ms grave que todo, no entienden nada sobre causalidades acausales. Los discursos y las prioridades programticas no consiguen salir de la

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Conforme frase de Ken Wilber, 2001. Edgar Morin. 1990. Introduo ao Pensamento Complexo, Instituto Piaget, Lisboa. 107 Observamos todo un ramillete de programas, desintegrados por el hecho de no vincularse con acciones estratgicas que les permitan ganar sostenibilidad de capacidad transformadora. Hablamos del Bono de Desarrollo Humano, las Redes Amigas, Mejoramiento Escolar, Alimentacin Escolar, Operacin Rescate Infantil, Nuestros Nios, Comedores Comunitarios, Vivienda Campesina, Medicamentos Genricos, Maternidad. Gratuita, agua potable y saneamiento, etc. Todo ello fragmentado, subordinado a la poltica econmica y frecuentemente devorados por el clientelismo.

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economa de mercado, del mito de la modernizacin. Hemos sido condicionados para tener vergenza de no ser modernos.108 Debemos cobijarnos bajo conceptos, valores y principios relativamente compartidos, para ganar sinergia y coherencia. La democracia demanda, para mantenerse, que gobernantes y gobernados incorporen un conjunto de valores, incluyendo responsabilidad, compromiso, consideracin y respeto, y eso no se define en el corto plazo sino que se obtiene luego de aos de prctica y educacin. 100. El modo de desarrollo que hemos creado en el Ecuador es el producto de nuestra manera de pensar, hacer y sentir la vida en sociedad. En medio de toda esa confusin de polticas sociales, hay una criatura institucional en construccin que viene de una matriz inteligente que es bastante dependiente al momento de escoger su amo. Brota de la conciencia de la clase poltica, del mundo de las representaciones de los actores hegemnicos y el de los especialistas, donde la ciudadana casi no tiene poder. La conciencia del poder su discurso es centrado en los intereses particulares pero casi nunca en las mayoras supuestamente representadas.109 Los valores hegemnicos que subordinan a la equidad y reproducen las desigualdades, excluyendo calladamente a los seres calificados como ceros econmicos, son aquellos enraizados en la lgica del sistema de libre mercado: el dlar, el euro y el yen. 110 Todos son cuantitativos, no entienden lo que es inclusin o exclusin, justicia o injusticia, descuido o cuidado ambiental, gasto social o inversin social. 101. Los valores cualitativos que nos influencian ciertamente que se pueden cambiar; no obedecen a ninguna ley natural. La palabra valor tiene que ver con el criterio mediante el cual un grupo sabe lo que es bueno, correcto, verdadero, vlido, bonito y sagrado; en general, lo que es positivo, lo que es negativo malo, equivocado, falso, invlido, feo, profano y lo que es diferente111. Los cambios pueden provenir de reflexiones relacionadas con nuestras preocupaciones y responsabilidades o pueden nacer de la observacin del comportamiento de los otros, de la discusin poltica, del despertar interior, del aprendizaje conciente112. Mucho de esta metamorfosis depende de la educacin. Es la conciencia la que elabora el fundamento de nuestra experiencia y nos revela el siempre incompleto cuadro de la realidad, apenas relativamente real. 113

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Conforme Milton Santos. Jos de Souza Silva, La Farsa del Desarrollo, ALAETS, San Jos, 2004. 110 Conforme Michael Lwy y Frei Betto, Valores de una nueva civilizacin, Brasil, 2005 111 Johan Galtung, 1981, Qu es el desarrollo cultural? En Jos Mara Tortosa, Estructura y procesos. Estudios de la sociologa de la cultura, Alicante, 1998. 112 Amartya Sen. Desenvolvimento como Liberdade, Prmio Nobel, Companhia Das Letras, So Paulo, 2000. 113 Robert N. Walsh y Frances Vaughan, Alm do Ego, Cultrix, 1980.

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102. El Estado ecuatoriano viene siendo moldeado siguiendo las visiones y las decisiones de la lite poltica dominante, discursos populistas muy frecuentemente traducidos en opinin pblica. Esta pauta viene creando tensiones en una sociedad dinmica y cambiante, donde emergen nuevos actores sociales y agentes econmicos, donde coexisten nuevos y viejos problemas. El espacio pblico ecuatoriano no est abierto para todos los ecuatorianos. Los ciudadanos actan como pblico, cuando se organizan y conciertan libremente, sin coerciones populistas y con la garanta de poder exponer y publicar autnomamente su opinin, sus demandas. La dinmica del poder poltico hace de la publicidad sinnimo de la opinin pblica, invade las subjetividades con las visiones expresadas por las personas pblicas, que proyectan su racionalidad. Muchos eventos son falsificados, pasan por el filtro de la interpretacin interesada, por las visiones de las agencias. Y nuestros medios de comunicacin la mayora de ellos - cumplen un rol protagonista, traducen los mensajes en mercancas, distorsionando la funcin social de la comunicacin, en instrumento de conservacin del status quo. Debemos reflexionar sobre como redefinir la relacin entre la prensa y la ciudadana, porque en general, los dueos de los medios de comunicacin se hacen propietarios del sentido, lo concentran. Imparten su punto de vista. La prensa es fuente no solo de informacin sino de produccin de conocimiento. Vivimos en una sociedad desorganizada donde los especialistas y los formadores de opinin pblica siempre tienen la razn mientras que la ciudadana carece de espacios de expresin. 114
Monopolizar cobre es malo. Monopolizar petrleo, caf, barcos, trigo, peor. Monopolizar noticias es crimen. Pablo Neruda

103. El prejuicio informativo ha venido esculpiendo una cultura de desigualdad, que suele llenarnos a la indiferencia o al benevolismo frente a situaciones particulares de vulnerabilidad, cuando no a conductas discriminatorias al menor contratiempo a la seguridad del cuerpo social. Con clara tendencia anti-pobre la funcin generadora de noticias nos relata al pobre como carente, peligroso, hasta convertirlo en algo que debe ser negado. Sembramos el desprecio al otro, la desconfianza. Subyacente a la propagacin de la indiferencia hay un impulso, una sutil paranoia, a perder el orden establecido. El mundo del consumo suntuario es el orden ideal. Todo lo dems es calificado de malas noticias. Necesitamos medios de comunicacin comprometidos con la verdad, pero tambin con el desarrollo social, con el cambio de esta angustiante situacin que somete a millones de ecuatorianos al poder y al abuso econmico de unos pocos. Existe un evidente concubinato de los
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Armand Mattelart tenia razn cuando nos deca: El campo del saber y de la comunicacin tecnolgica es hoy el campo donde el poder trata de reforzar su aparato de hegemona.

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principales medios de comunicacin con los poderes econmicos que gobiernan el Ecuador y el mundo. 104. Por eso, nuestra democracia est mal y la ciudadana tambin. La ciudadana est mal principalmente porque la arena poltica permanece muy cerrada a la participacin social, presa en manos de organizaciones econmicas y de un sistema poltico-partidario que traducen un perverso pluralismo fragmentado115. No hay discusin abierta y transparente, intercambio de informacin y perspectivas; los puntos de vista alternativos de los nuevos actores no son escuchados. Nuestra representatividad es esencialmente excluyente. Los destinos de los heterogneos grupos excluidos, de las diferentes pobrezas, o son desconsiderados, o son instrumentalizados para ganar puntos de credibilidad, o se ven afectados por decisiones que se toman en instancias no representativas, muy poco plurales. El conformismo apaga la creatividad social. Eso niega la finalidad bsica de la democracia como proceso que estimula la trascendencia de la sociedad humana, para construir sociedades serenas, confiables, creativas, respetuosas y diversas. 105. El nuevo imaginario del desarrollo social debe contribuir a la construccin del buen vivir en la sociedad, afirmado en libertades, capacidades, derechos y acceso a las oportunidades, para que todos sus miembros, principalmente los grandes segmentos empobrecidos y los grupos vulnerables, puedan asegurar sus necesidades humanas fundamentales: subsistencia, proteccin, afecto o amor, participacin, entendimiento, creacin, ocio, identidad y libertad.116 Ese imaginario supone mejorar la calidad del tejido social, de la democracia, de la ciudadana, de la institucionalidad, de la cultura poltica. La democratizacin de la democracia es el resultado del desarrollo social, no de un crecimiento ilimitado, sino de una transicin de una forma de sociedad privada de libertades y capacidades, a otra sociedad, creativa, pensante, solidaria, participativa, justa y comprometida con la vida. 117 Sera una democracia en la que nuestra diversidad cultural tenga verdadera cabida, convencidos de que la alteridad constituye una importante fuente de alternativas de desarrollo. El creciente descontento
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Conforme Lus Verdesoto Custode, Op. cit. 2005 Conforme Manfred Max-Neef. 117 El mayor desafo que tiene la sociedad ecuatoriana del presente para cambiar el rumbo del desarrollo social, econmico y ambiental, es el de reconstruir las reglas del juego democrticas actualmente aferradas a marcos legalistas caducos y procedimientos corruptos de representacin poltica. La lite dominante se niega al cambio social y las instituciones actuales no son permeables a la participacin popular. Ecuador precisa de un cambio morfogentico o estructurante en la sociedad, que posibilite la emergencia de una democracia donde la ciudadana se vea reflejada. Hasta el momento, por la energa oportunista que domina la cultura poltica, no se encuentran ambientes sostenibles de responsabilidad entre los representantes, que no rinden cuentas a los representados, a fin de que la ciudadana pueda realizar los controles colectivos sobre las polticas sociales o econmicas. Debemos ser creativos, buscar todos los medios necesarios para producir ciudadana, como elemento esencial del desarrollo social. Carlos Julio Jara, Cidadania, Democracia e Desenvolvimento Sustentvel, IICA Brasil, 2004.

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con la democracia formal responde tambin al hecho que sus caducas instituciones no consideran las demandas de actores especficos, que demandan derechos especficos. La dinmica humana y cultural de los relacionamientos entre afroecuatorianos puede y es diferente a la dinmica de los indgenas, pero ambas dinmicas dependen esencialmente de las mismas pulsiones o energas emocionales, esencialmente humanas. 106. No es posible pensar en igualdad sin nutrir la ciudadana, que es el derecho a tener derechos y a conquistar siempre nuevos derechos, dentro de un ambiente de tolerancia y respeto. La tolerancia es el requisito previo para facilitar la convivencia del tejido social, casi la nica opcin para neutralizar las separatividades. Desde el punto de vista poltico, las desigualdades sociales, las relaciones asimtricas de gnero, son el resultado de un acuerdo social perversamente excluyente, que no acepta la ciudadana para todos. Y esto es producto de la reducida capacidad social de los segmentos excluidos para influir en la esfera de toma de decisiones, para cambiar la visin de mundo y articular intereses. Debemos posibilitar la discusin pblica como medio para superar los conflictos sociales, buscando acertar consensos que permitan el pacto y la cooperacin a pesar de los desacuerdos. 107. Ecuador ingres a la democracia representativa en 1979 queriendo construir un nuevo modelo de desarrollo, inacabado hasta el presente, perversamente excluyente. Desde la apertura democrtica por Carondelet ya pasan 11 Presidentes, pero esencialmente no cambia la lite poltica. Continuamos en un con-texto marcado por la concentracin del poder en manos de las lites que desde antao esculpieron posiciones de privilegio social, y una vez grabadas, stas demandan obediencia incondicional, habitan el inconsciente colectivo. Han creado un tejido conjuntivo que se reproduce de manera ego-auto-cntrica.118 Si bien hemos venido observando un proceso en que el sistema poltico tradicional, afirmado en el poder de las oligarquas, cede gradualmente ante nuevos actores econmicos y asistiendo al drama de una institucionalidad sacudida constantemente por la lgica del lobo, all continua dominando la oligarqua, siempre renovada. La segmentacin que se produce y reproduce se nutre de la institucionalidad, que cambia y no cambia, de los discursos que encierran las diferencias de clase y de gnero. En la tradicin liberal los derechos polticos son universales. En la prctica: Sabes con quin ests hablando? 108. El desarrollo social depende de la calidad de nuestra conciencia, que demanda urgentemente de ambientes educativos de aprend-enca,119
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Edgar Morin, El Mtodo: la vida de la vida, Ctedra, Madrid, 1983 Vocablo adoptado por Hugo Assmann quien nos dice: El vocablo aprendizaje debe dejar lugar a un nuevo vocablo aprendiencia, que expresa mejor, por su propia forma, este estado de estar-en-proceso-deaprender, esta funcin del acto de aprender que construye y se construye, y su categora de acto existencial

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capaz de estimular los procesos cognitivos, aprender a aprender y a darse cuenta de darse cuenta. El nuevo paradigma de desarrollo social debe afirmarse en la solidaridad poltica y en la responsabilidad social, en el deber poltico de responder y considerar adecuadamente a las urgentes demandas de la sociedad que se presentan ante la conciencia ciudadana. Para lo que es necesario abrir la sociedad a la democracia profunda y participativa, la ms amplia posible, de abajo para arriba, de tal forma que cada actor pueda entender que es protagonista de la historia. 120 Actores con capacidad propositiva y contenidos ticos, contra hegemnicos. La participacin informada y reflexiva nos lleva a mayores niveles de igualdad, podemos tener acceso al conocimiento, bloquear la reproduccin lineal de la opcin neoliberal. Una democracia que nos permita escuchar los intereses plurales en coexistencia, multitnica, respetuosa de las diferencias, solidaria y dialgica. La cuestin social tratada como un asunto de ciudadana y derechos humanos y no como un caso de polica y seres subordinados. 109. El Estado ecuatoriano, juzgando bajo lupas objetivas, se ha mostrado incapaz de corregir los efectos excluyentes de la desigualdad, el malestar social de las mayoras. Porque la forma democrtica tradicional viene configurando un ciudadano visto como elector, que recibe un certificado de votacin y es receptor pasivo de derechos. Yo tengo el derecho de participar en el ejercicio del poder poltico, por ejemplo, como funcionario del Ministerio de Salud o como elector de un candidato.121 Estoy protegido y amparado por la ley. Sabemos que las leyes y las reglas generalmente son sordas y ciegas a las diferencias individuales y grupales. Sabemos
que caracteriza efectivamente el acto de aprender, indisociable de la dinmica de los seres vivos. Asumiendo esta lectura de la educacin, quiero ampliar el concepto de aprendi-encia, como el estado de estar en el proceso de aprender a tomar conciencia. 120 Por democracia profunda se entiende el compromiso de que cada cul tenga la mxima libertad posible para tomar sus propias decisiones y expresar sus necesidades y preocupaciones, siempre en ausencia de coaccin, manipulacin, presin emocional, demandas rgidas e incondicionales o violencia impositiva. En orden a avanzar en esta lnease requiere una cierta modificacin de carcter y comportamiento. Ello implica, y a su vez exige, aprender a relacionarse con los mejores y ms sanos aspectos presentes en cada ser humano, tanto de uno mismo como de los dems, a la vez que estimula la preservacin de la sinceridad y la espontaneidad, con exclusin de agendas escondidas y manipuladoras. Conlleva una actitud de benevolencia y compasin universales por todos los seres, comenzando por nosotros mismos, ms all de ideologa alguna, incluso sin tener en cuenta la pertenencia grupal y en orden a lograr el mximo bien posible para todos. En Salvador Harguindey y Thomas Jordan: Hacia una solucin pacificadora, universal e integrada, para los conflictos sociales y polticos. tp://home.t-online.de/home/Perspectus/index.htm.
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La clase poltica atrincherada en los partidos frecuentemente vende promesas falsas, verdades a medias, su discurso no expresa propuestas compartidas, ni procura contraer compromisos mediante argumentos ticos y fiables. La nueva retrica dirigida al espacio pblico revela, principalmente, una estrategia publicitaria de seduccin y tambin, de manipulacin. El candidato poltico sale a la arena como un actor, un fastuoso sentimentalizador de prepotencias, vendedor de ilusiones camuflado de ciudadano comn. Lo que observamos, en general, son entidades esclerticas, excluyentes, intolerantes, plutocrticas, falsificadas, engaosas, patriotistas, sin vitalidad. Por eso, las personas se desilusionan de esta democracia antidemocrtica; porque sus intereses y sus identidades diversas no son tomadas en consideracin.

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que donde existen grupos opresores y grupos oprimidos, la dinmica de las leyes y las polticas van a moverse en favor de los privilegiados. Mis derechos sociales estn ntimamente vinculados a mis derechos polticos. Ambos derechos deben tener la capacidad de establecer las limitaciones o reglas del juego. Debemos trabajar por la construccin de una ciudadana diferenciada que posibilite la inclusin, las libertades que llevan al buen vivir de los diferentes. Si soy ciudadano tengo derecho a que se construyan las condiciones que permitan mi inclusin, mi igualdad, mi capacidad de participacin, mi seguridad, mi salud fsica y emocional, mi auto-realizacin. Por cierto que este argumento puede llevar a debates propios del pensamiento simple, confundir derechos con aspiraciones. Y que se me responda: sus aspiraciones dependen de la disponibilidad de recursos econmicos y financieros generados por el mercado y estn sujetos a toda una complicada normativa discrecional. Si yo aspiro a ser un pequeo empresario, quiero tener la capacidad y la libertad de acceso a los satisfactores que posibiliten mi realizacin.122 Los derechos sociales y las polticas sociales no deben ser exclusivamente el resultado de las reglas del juego poltico-institucionales. El derecho al desarrollo humano es mi derecho individual y es nuestro derecho colectivo. Una persona abraza a todas las dems, todos los ecuatorianos existen dentro de m. Hay un entramado dinmico de interdependencias. Pensar de forma mecnica nos lleva a donde estamos: los derechos sociales son marcados en la cancha de la poltica donde el juego es regulado por el mercado. Cuales servicios deben ser priorizados dentro del sector salud y ser distribuidos bajo criterios seudomercatiles? o Cul debe ser el nivel adecuado de los beneficios asignados? 110. Erradicar la pobreza en todas sus formas es un imperativo tico, social, econmico y ambiental. Ese debe ser el principal objetivo de la poltica de desarrollo social, como poltica de Estado. Porque no hay otra manera de concretar y reconocer positivamente las exigencias de dignidad, libertad e igualdad que traducen los derechos humanos. A menos que se decida regresar a la barbarie en nombre de la modernizacin, apagando la lucha histrica de los distintos grupos sociales para crearlos y defenderlos. Estamos hablando de un conjunto de garantas inherentes, indivisibles, interdependientes y mnimas que pertenecen a todos, por el misterio de SER seres humanos. Todo aquello que es reconocido por todos, que forma parte de lo que somos o queremos ser, se vuelve institucin, por lo que los derechos humanos deben ser reconocidos por el Estado. Son derechos que se imponen sobre los intereses particulares porque estn dotados de una mayor trascendencia tica. 111. El desarrollo social esta esencialmente vinculado a los derechos humanos que se refieren al bienestar econmico, al acceso al trabajo, la
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Jorge Lus Borges deca: Nadie es alguien, un solo hombre inmortal es todo los hombres

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salud y el conocimiento, a fin de garantizar su realizacin. 123 Son derechos colectivos, el titular soy yo como individuo, parte de la comunidad de ciudadanos y su disfrute nos beneficia todos, tambin a las elites que los niegan. Es mi derecho reclamar ante el Estado las capacidades y las oportunidades necesarias para alcanzar esa libertad de SER, lo que puedo SER. Y es aqu donde aparecen las contradicciones. Porque en el contexto de la sociedad capitalista englobada, no basta que tales derechos estn consagrados en la ley, sino que depende del poder de la sociedad para que se produzca esa distribucin de bienes, oportunidades, servicios, facilidades, medios. Como nos dice Buergenthal, el autor del Manual Internacional de Derechos Humanos: Su exigibilidad esta condicionada a la existencia de recursos apropiados para su satisfaccin.124 De manera que las obligaciones que asumen los Estados respecto de ellos depende en buena parte del comportamientote las economas y los estilos y niveles de desarrollo. 112. Por cierto que un Estado financieramente quebrado no puede garantizar tal universalidad. Por lo que es necesario instaurar una poltica econmica que garantice la vitalidad de los derechos humanos, y no al contrario, que los destruya para crecer. Si construimos y defendemos a hierro y fuego un sistema en el cual la diferencia de ingresos entre los pases mas ricos y los ms pobres, que era de 37 veces en los aos 60 y hoy es de 75 veces, pues estamos en serios problemas para distribuir activos. Si en las decisiones polticas del ms alto nivel continan prevaleciendo los privilegios y los intereses de los agentes ms poderosos, ser muy difcil cambiar el rumbo del desarrollo, construir un cambio institucional que vaya de la mano a una transformacin productiva sustentable, para resolver, en el mediano y largo plazo, nuestra tragedia social. Hay que cambiar las prioridades. La reforma fiscal, por ejemplo, puede ser un instrumento para promover otras reformas. Es as como se pueden articular las agendas sociales, las econmicas y las productivas. 113. El tema del desarrollo social, ms all del tema de las necesidades bsicas, no debe ser considerado aisladamente, en especial, ante las polticas econmicas de apertura comercial y ajuste fiscal, cuya prioridad lleva al menosprecio de aqullas. Analticamente la pobreza, como fenmeno colectivo, es principalmente el resultado de relaciones sociales

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La Constitucin de la Repblica en su Art. 42. define que El Estado garantizar el derecho a la salud, su promocin y proteccin, por medio del desarrollo de la seguridad alimentaria, la provisin de agua potable y saneamiento bsico, el fomento de ambientes saludables en lo familiar, laboral y comunitario, y la posibilidad de acceso permanente e ininterrumpido a servicios de salud, conforme a los principios de equidad, universalidad, solidaridad, calidad y eficiencia.
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Buergenthal. Grossman y Nikken, Manual Internacional de Derechos Humanos; Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, 1990: ww.cofavic.org.ve/p-humanos-ppal.htm

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asimtricas y desiguales.125 La pobreza social camina de la mano de la injusticia, que es la energa que impide el avance en la creacin de capacidades y oportunidades para alcanzar soluciones estructurales y auto sostenibles de reduccin de la misma. Como veremos, la pobreza no se reduce a su rostro material, por falta o insuficiencia de ingresos, sino que se abre en pobreza poltica, por la separacin de los procesos decisorios, en pobreza cultural, por la anomia creciente en sociedades contaminadas por el consumismo, en pobreza laboral, por el desempleo estructural, la precarizacin de las relaciones salariales, la multiactvidad campesina y la persistencia del autoempleo de subsistencia, y en pobreza espiritual, por el dolor fsico y emocional que conlleva la lucha por la subsistencia. Nos preocupa la pobreza de consumo y damos paso a un conjunto de intervenciones para pobres siempre y cuando no afecten la estricta disciplina fiscal. Mucho del asistencialismo genera indignidad, debilitan a los grupos populares no permitiendo que sus capacidades y talentos se manifiesten y que las personas sean reconocidas como iguales. Genera indignidad cuando nace de la culpa que nutren los sentimientos paternalistas.126 17) Valorando las carencias e ignorando los activos: un desarrollo patas arriba 114. Para escapar del asistencialismo, en primer lugar, tenemos que dejar de calificar a las poblaciones pobres apenas como "carentes". Todas las pobrezas que resultan de la insatisfaccin de las necesidades humanas se interpretan como carencias e incapacidades. Se supone que a las personas calificadas de "carentes" les falta algo, estn desamparadas, sin considerar que son sujetos que tienen potencial, talentos, dignidad, alguna capacidad y principalmente voluntad; un algo cultural que los hace actores de sus propias historias. Olvidamos que las pobrezas, adems de ser carencias, son tambin potencialidades. Si percibimos a las personas como "carentes" y como hemos sido socializados dentro del paternalismo, muchos actuamos dentro del sentimiento de culpa, es necesario asistirlos con ddivas, ayudas, bonos, o simplemente programarlos como beneficiarios pasivos.127
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Leonardo Boff, tica & Eco-espiritualidade, Verus, Campinas, Brasil, 2003. En la psicosociologa, los procesos individuales, sean ellos conscientes o inconscientes tienen impacto en los procesos sociales. Ocurre una relacin dialctica. El psiquismo individual es marcado de forma bastante determinante por una determinada realidad social, se grava en su cuerpo, en el concepto que tiene de si mismo y en las relaciones que establece con los dems. Y lo social tambin reacciona en su organizacin, a las pulsiones de los individuos. Jacyara C. Rochel Nasciutti, A Instituio como via de acesso comunidade em Psicologia Social Comunitria, Editora Vozes, Petrpolis, 1996. 127 Se trata de aprovechar racioemocionalmente el potencial endgeno, los activos locales, para activar procesos de cambio. Y eso nos lleva a una mirada distinta de la vida comunitaria, urbana o rural, centrarse ms en los activos, por pequeos que sean, antes que en las carencias. Me gustara explicar este punto desde una fbula que nos regala Luisa F. Velasco: Una fbula oriental contaba la historia de un mono y un pez que juntos fueron llevados por la marea. El mono, gil y experto, tuvo la suerte de treparse a un rbol, donde qued evidentemente a salvo. Mirando a las aguas bravas, observ cmo el pez luchaba contra la corriente y

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115. Est lgica filantrpica, por ejemplo, es la que todava propone acciones de desarrollo para mujeres rurales o campesinas, en su dimensin de reproductoras, procurando aliviar el peso de las actividades domsticas, a nombre de mejorar la calidad de vida. Nunca se piensa que las pobrezas son varias y que, al mismo tiempo, tienen dos sexos, derechos especficos. Nunca se considera que la forma como los hombres y las mujeres vivencian el cotidiano del desempleo, enfermedad y la dominacin, la discriminacin, la exclusin es diferente. Nunca se piensa en promover condiciones de auto-dependencia en las comunidades, estimulando el empoderamiento, ni en medidas para recuperar la dignidad de las mujeres, creando oportunidades de ingreso para si mismas o acceso a las decisiones. Tampoco se piensa en fortalecer los canales locales de participacin de la mujer, que sirven como espacios de dilogo e intercambio de vivencias, posibilitando identificar alternativas. Continuamos sumergidos en la misma crisis de valores, en el machismo, en el oportunismo, la corrupcin, sin considerar estos aspectos centrales de la equidad. Operando de esta manera, los proyectos locales se detienen, por ejemplo, en la simple construccin del abastecimiento comunitario de agua o en la implantacin de una fbrica de dulces. No hay un concepto de territorio que permita establecer los vnculos entre actividades, las redes o encadenamientos. Frecuentemente a nombre de la equidad y de la perspectiva de gnero sembramos dependencia y promovemos filantropa. Se formulan micro-proyectos para mujeres, sin promover su organizacin, toma de conciencia, empoderamiento cvico y desarrollo de capacidades, sin hacer de la participacin instrumento de reforma y de cambio en las relaciones sociales y cultura poltica. 116. Seguimos contaminados por el mismo virus que tiende a reproducir, en la vida poltica de los corregimientos, un nuevo clientelismo de gnero. Simplemente, las armas conceptuales y metodolgicas que los agentes institucionales usan para incorporar a las mujeres al proceso de desarrollo, son las mismas del modelo tradicional de desarrollo comunitario. Se sigue pensando a las mujeres como "carentes", estimulando procesos de participacin constreida. Aparentemente, las mujeres dejan de ser invisibles en los programas pues se viabilizan propuestas que mejoran y facilitan sus tareas domsticas y comunitarias cotidianas. Las relaciones de desigualdad no cambian en su esencia. Los proyectos
en un intento de salvarlo, alarg la mano y lo sac del agua. La fbula termina comentando la sorpresa que se llev el mono, al saber que el pez no le agradecera el favor. Este relato es vlido tambin para explicarse cmo el mundo occidental, mediante la "marea" de la modernizacin y el desarrollo, ha pretendido salvar a toda la humanidad, olvidando que no todos son "monos", sino que el hecho de tomar en cuenta la existencia de los peces, en este caso "los otros" es tambin importante, y que no todos "pueden salvarse" de la misma manera. En un afn de "desarrollar" las zonas pobres y rurales, se han implementado, por parte del Estado y de Organizaciones no gubernamentales planes de apoyo y proyectos de desarrollo que muchas veces enfocaban a un slo modelo de vida, el hecho de "vivir bien" significaba compartir iguales patrones de vida, y poco se tom en cuenta las estrategias locales, regionales y culturales, en el planteamiento de un "buen vivir".

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comunitarios se presentan fragmentados y sirven para pronunciar los discursos populistas de inauguracin de obras negociadas, decididas por los directivos, planificadas por los tcnicos y construidas por las empresas privadas, sin la participacin del grupo social. As se logra "mejorar" el paisaje y se "alivia" el peso del trabajo comunitario femenino. Pero no logramos afectar las asimetras, ni modificar la dominacin que padecen las mujeres; simplemente se actualizan las subalternidades y se refuerzan las relaciones de dependencia. 18)Los gobiernos, las coyunturas y las polticas sociales 117. Los problemas sociales que estamos viviendo en el presente son todos interdependientes y muchos de los conceptos o teoras que nos daban luz y sentido para entenderlos y tratarlos estn agotados o se estn apagando, a partir del fracaso de sus estrategias. La institucionalidad que hemos (des)construido en los ltimos 26 aos no han logrado proporcionar el tipo de desarrollo vital, justo y sustentable que las perspectivas humanistas todava nos hacen esperar. El desafo es avanzar hacia la consolidacin de una nueva visin, ms actual, solidaria y sistmica del desarrollo social. Es fundamental que se reconozca que el desarrollo social, los derechos humanos, el empoderamiento ciudadano y la transformacin productiva, deben ir de la mano con el cambio institucional, bajo otras premisas y principios, articulando ticamente al modelo macroeconmico, las polticas socioeconmicas, las ambientales, las sociales, para generar un circulo virtuoso de sincronicidad y complementariedad, un sentido de amor social, cohesin, cooperacin, cuidado, esperanza, equidad, justicia, libertad, solidaridad, tolerancia, verdad, responsabilidad y respeto por la vida.128 118. Mientras en el norte industrializado del mundo se construy un Estado de Bienestar cuya funcin era promover y sostener un equilibrio en las esferas de la economa, la poltica y la sociedad; en casi todos los pases de Amrica Latina se alimentaba el modelo de un Estado desarrollista que enfrentase institucionalmente las exigencias del crecimiento econmico, el alivio de la pobreza y la formacin de recursos humanos. El Estado desarrollista propone una primera generacin de polticas sociales, afirmadas en la corriente modernizadora. Este imaginario se inspiraba en la idea de la modernizacin, que nos deca que la industrializacin inevitablemente conducira al desarrollo socioeconmico. Se pensaba el proceso de desarrollo como un ejercicio lineal de la historia y de las sociedades donde se considera que lo tradicional y el llamado subdesarrollo son momentos previos para la constitucin de la sociedad moderna. El futuro del Ecuador ya era el presente en los Estados Unidos de Amrica. Para llegar a esa estacin de
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R. M. Kidder, Universal Human Values. Finding an ethical common ground publicado en The Futurist, Vol. XXVIII, 1994. Citado por Jos Maria Tortosa, El Juego Global, Icaria & Antrazyt, Barcelona, 2001.

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la civilizacin, el Estado deba asumir y centralizar el control y direccin de la economa, asigna toda ventaja a la dimensin productiva, y decide transformar al sector agropecuario segn las exigencias del modelo urbano-industrial, la ampliacin del mercado interno, creando oferta de mano de obra y una mayor insercin en el mercado internacional. Las operaciones centralizadas o la centralidad de las polticas de desarrollo se justificaban por la gran fragmentacin que revelaba la sociedad ecuatoriana, en particular, la transformacin de la ruralidad y los procesos de urbanizacin. 119. Los conceptos desarrollo, crecimiento, industrializacin, modernizacin, fueron expresiones de una confianza renovada en el progreso, como camino histrico que supuestamente ira a construir lo mejor y cada vez lo mejor. El paradigma tcnico-econmico dominante promova la produccin de manufacturas en buena medida estandarizadas para el consumo masivo, la organizacin piramidal del trabajo, el desarrollo de la infraestructura. La modernidad estaba construyendo grandes progresos en la produccin de manufacturas y en el avance cientfico, a pesar de las evidentes restricciones en el campo de la equidad. El mito del progreso otorg a la dimensin cultural la suerte de explicar las diferencias internas y entre las sociedades, respecto al imaginario del desarrollo. Las sociedades desarrolladas eran modernas y las subdesarrolladas tradicionales. Para modificar el tradicionalismo el Estado debera ampliar, particularmente en el campo, la difusin y extensin de las innovaciones tecnolgicas y patrones productivos propios de la modernidad, apoyadas por crditos subsidiados, pero sometiendo agresivamente a los recursos naturales que cobijan a la sociedad, como meros objetos de comercio. Ese adelanto tecnolgico no ha servido para eliminar el hambre, ni la violencia, ampliando las desigualdades. Se quiere participar en una modernidad subordinada a la tica. 120. El Ecuador y todos los pases de la regin Andina han pasado por un gradual pero inexorable proceso de reforma del Estado y de su institucionalidad, caracterizado por el abandono de las polticas desarrollistas, la disminucin de las competencias estatales, la disminucin de su tamao, el distanciamiento de las comunidades de base, y principalmente, por el ajuste de las legislaciones con el fin de establecer economas flexibles y desprotegidas. El objetivo principal ha sido el de construir una nueva economa poltica y un nuevo esquema institucional que posibilite la reconexin con un mundo cada vez ms complejo, conflictivo, competitivo e interdependiente. En este contexto, las instituciones pblicas y particularmente las vinculadas al desarrollo social, urbano y rural, han quedado muy disminuidas y debilitadas para sealar el rumbo estratgico del desarrollo humano y sustentable; guardadas casi en el ltimo vagn del tren de la modernizacin. Nuevos problemas sociales son creados por este nuevo desarrollo. Las 84

funciones sociales del Estado pasan por un profundo proceso de (re)definicin que modifica el papel del incipiente sistema de bienestar, las reglas del juego y sus instrumentos de actuacin.129 El discurso poltico predominante y los marcos institucionales inspirados en el mercado y la utilidad individual tienden a soslayar los principios de la justicia social, la distribucin de oportunidades y la solidaridad, ampliando las desigualdades que ya estn enraizadas en la estructura de la sociedad. Pero para llegar a este escenario, hay toda una historia que debemos contar. 19) Polticas Sociales de Primera Generacin: Jaime Rolds y su estado social frustrado 121. Los aos 80 fueron calificados como aos perdidos para el desarrollo del capitalismo en Amrica Latina. Los ltimos 25 aos tambin pueden ser calificados como aos perdidos para los segmentos mayoritarios de la sociedad ecuatoriana. No obstante los aumentos provocados en el presupuesto estatal durante los tiempos de renta petrolera, transferida por el Estado principalmente hacia la agro-industria, el cemento, la industria automotriz, la agricultura de exportacin y la siderurgia, los aos setenta terminan anunciando desequilibrios macroeconmicos.

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Jos Snchez - Parga nos comenta: Los programas de reduccin o desburocratizacin se llevaron a cabo con una insolvencia y arbitrariedad terroristas. En el Ecuador muchos ministerios y organismos pblicos fueron desmantelados de los niveles directivos y ejecutivos, y de su personal tcnico intermedio, reduciendo toda su capacidad y competencia para producir, administrar o llevar cabo polticas y programas. Esto acarre una contradiccin adicional, mientras por un lado los imperativos de descentralizacin, las intensificadas demandas de autonomas regionales o provinciales, e incluso los proyectos federalistas cuestionaban el modelo del Estado-nacin, por otro lado, los gobiernos, que se encontraban con organismos estatales y aparatos polticos desmantelados en su tecnoburocracia y sin recursos operativos, tenan que recurrir a una creciente centralizacin de sus polticas, equipos o unidades especializadas, a la contratacin de consultores de elevadsimos costos y no siempre de garantizadas competencias, todo ello con la finalidad de implementar programas de gobierno que cada vez respondan menos a polticas de Estado. En Escenarios polticos y econmicos de la globalizacin para Amrica Latina. ILDIS, Quito Ecuador, 2000

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GASTO TOTAL DEL GOBIERNO CENTRAL (millones de US $)

5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998

122. Ecuador abre la dcada perdida aplicando las polticas sociales de primera generacin, apoyadas en un estilo de asistencialismo estatal dirigido desde el gobierno central. Era el Estado el promotor principal de la modernizacin capitalista y de la asistencia social. Las 21 Bases Programticas definidas por el Presidente Jaime Rolds, llevaron al Consejo Nacional de Desarrollo - CONADE130 a la formulacin del Plan Nacional de Desarrollo 1980 1984, que defini 41 Proyectos Nacionales, de los cuales 22 se enfocaban en la esfera social.131 Fue creado el Ministerio de Bienestar Social para articular las acciones sociales atomizadas, sealando la voluntad del ejecutivo de racionalizar y fortalecer la poltica social. Es el Estado planificador el que lleva adelante las principales iniciativas de los nuevos agentes econmicos: modernizacin y crecimiento de la economa, distribucin del ingreso y democratizacin del sistema poltico.132 Para lo cual era necesario continuar apoyando el proceso de crecimiento industrial, la seguridad social, y realizar reformas tributarias, institucionales, agrarias, educativas y polticas. En el mencionado PND se habla de crear las condiciones para una participacin real y efectiva de la poblacin en la toma de decisiones relacionadas con el desarrollo socioeconmico del Ecuador... En la practica, la gestin del gobierno no lleg a ser pblica, no logr desatarse de las amarras del autoritarismo, y por consiguiente, no consigui incorporar en la nueva vida democrtica a los emergentes actores sociales, que no sean los partidos polticos, en los procesos de ejecucin, seguimiento, control y evaluacin de las polticas econmicas y sociales.

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El CONADE sustituye a la Junta Nacional de Planificacin. Los sectores empresariales califican al PND como un instrumento desarrollista. 132 La sociedad ecuatoriana sala de un perodo de ocho aos de dictadura militar.

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123. El Estado desarrollista defina las reglas para la actividad econmica y tambin las prioridades, las preferencias, el contenido del desarrollo econmico y social. Ecuador vena cruzando rpidamente por una etapa de transicin compleja y conflictiva, desde una sociedad rural bsicamente agraria hacia una de tipo urbano e industrial, siguiendo el modelo de modernizacin capitalista. Es clara la intencionalidad del gobierno de entonces, de atender las demandas bsicas del campesinado pobre y de los segmentos marginados de la ciudad. A nivel de la propia Presidencia se cre la Secretaria de Desarrollo Rural Integral- SEDRI, que tuvo a cargo la ejecucin de 17 proyectos DRI, demarcados en diferentes espacios poltico territoriales. Fue la nica experiencia de desarrollo rural intersectorial de la historia ecuatoriana. En las clases dirigentes, sin embargo, las sociedades y comunidades campesinas eran consideradas como proveedoras de mano de obra para las actividades econmicas urbanas y para la actividad egroexportadora.133 Es as como se configura una institucionalidad centrada en la oferta vertical de propuestas, de bienes y servicios, apostando en los segmentos viables y capitalizados del mundo rural, buscando asegurar que las polticas y programas de desarrollo formulados y ejecutados por el Estado, tengan el efecto socio-poltico y econmico deseado. Se apost mucho en el poder del Estado central como motor del crecimiento y se desconsider el potencial de desarrollo de los territorios locales y sus instituciones. 124. El Estado benefactor que fuera mentalizado por el Gobierno de Rolds y Hurtado (1881 1984) nunca lleg a concretarse. Los proyectos
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Los procesos de Reforma Agraria encuentran serios bloqueos dentro y fuera del Estado.

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programados por el Estado enfocados en las necesidades bsicas de agua potable, alcantarillado, salud, alfabetizacin, educacin, promocin popular, bienestar social, capacitacin y vivienda tuvieron que encontrarse con el verdugo del dficit fiscal. La sentencia de la Caja Fiscal del ajuste estructural - en contra del esquema benefactor. Bajo la dictadura, y siguiendo a las dinmicas polticas del petrleo, todo el poder econmico, particularmente la bloque industrial, haba instrumentalizado al Estado de acuerdo a sus intereses, institucionalizando todo un sistema de preasignaciones fiscales134. La bonanza petrolera y el proceso de modernizacin haban desnutrido a la criatura de la deficiencia en el ahorro interno de la economa, indispensable para financiar el llamado gasto social, debilitando al mismo tiempo al sistema tributario. Es as como para el ao 1972 se registr el porcentaje de presin tributaria ms alto desde 1950: 11.2% (ingresos sobre PIB), una dcada despus estos se situaron en 6.6% con una tendencia creciente a fines de la dcada. Por el lado del ahorro, medido a travs de la formacin bruta de capital fijo en relacin al PIB, la tendencia es ms errtica con una clara tendencia decreciente desde la dcada de los 80.

% con relacin al PIB

EVO LUCI DE LA FO A N RM CI BRUTA DE N CA PITA FIJO L

45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
78 80 82 84 86 90 92 94 96 98 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 00 88

125. Como la distribucin se procesa en el campo de la poltica, puesto que en economa no existen teoras de equidad, son los dueos del capital los que frustran, desde el Congreso, el financiamiento de los proyectos sociales, afirmando el discurso de la austeridad. La llamada Pugna de Poderes entre 1979 y 1982, no fue otra cosa sino una pattica batalla por controlar el presupuesto, por aumentar la capacidad de captar el excedente.135 Cornelio Marchan nos relata: El impacto no tard en hacerse sentir: el gasto social que en 1980 lleg a representar el 39.5 por
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Una vieja leccin: cuando las riquezas minerales dominan la economa de un pas, como es el caso del oro negro en el Ecuador, y cuando la estructura productiva est poco diversificada, y la distribucin del proceso extractivo no obedece a criterios de desarrollo nacional, las fuerzas del poder econmico sobre el Estado para controlar los excedentes son realmente enormes.

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ciento del Presupuesto General del Estado, en 1981 pas al 37.5, en 1982 al 34.4, y en 1984 al 33 por cientoEl gasto social per-cpita se redujo, en trminos reales, en un 25 por ciento entre 1980 y 1984.136 Otro indicador, entre 1981 y 1984, el gasto social real como porcentaje del PIB cae de 13.5 % a 11.4% 126. Foucault nos ensea que en nuestras sociedades, la propiedad del discurso entendida a la vez como derecho a hablar, competencia para comprender, acceso lcito e inmediato al corpus de los enunciados formulados ya, capacidad finalmente, para hacer entrar este discurso en decisiones, instituciones o prcticas est reservada de hecho (a veces incluso de manera reglamentaria) a un grupo determinado de individuos.137 Hay que observar y escuchar crticamente a los tecnoburcratas que estudian lo social desde la sola visin de la economa; intelectuales orgnicos dispuestos, por convencimiento propio, o porque los poderes annimos siempre remuneran mejor, a formular discursos y catecismos que subordinan la equidad social al dogma del crecimiento de la economa. La ideologa caracterstica del capitalismo ha sido siempre el determinismo econmico. Reducen la visin tradicional de lo social a los sectores sociales, interpretados como claustros donde se depositan un conjunto de acciones asistenciales, esto es, educacin, salud, vivienda, trabajo, seguridad social y bienestar social. Ese era el pensamiento dominante cuando se iniciaba la agona del Estado desarrollista. 127. El discurso unificador es el del gasto social, indicador funcional para dar fluidez a un perverso fenmeno de fragmentacin sectorial e intrasectorial, que se manifiesta en una poltica de salud, otra de educacin, otra de trabajo, otra de bienestar, otra de fomento productivo, sin que exista una poltica integrada de desarrollo social. El debate democrtico que promueve Rolds queda capturado por las Cmaras de la Produccin, algunos gremios, los partidos polticos, las organizaciones sindicales y las campesinas. Es cierto que se esgrime el concepto cuasiideolgico de la participacin, pero en la definicin de las polticas sociales, no se articula la propuesta oficial con la demanda popular, apagando la energa poltica y la iniciativa de los segmentos sociales vulnerables en la dinmica de su propio desarrollo. No est en la mente del paradigma la incorporacin de los actores sociales como protagonistas de su transformacin, valorando sus saberes, compartiendo visiones. Las polticas sociales, desde la primera generacin, no se presentan en el palco institucional del Estado como un cuerpo amplio, coherente y unificado, sino como intervenciones puramente sectoriales,
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En 1983 ocurre el fenmeno de El Nio que destruye gran parte de la produccin agrcola, disparando la inflacin y estimulando las batallas distributivas. 136 Cornelio Marchan (Coordinador), Ecuador: crisis, ajuste y poltica social en los aos 80, Esquel UNICEF, Quito, 1992. 137 M. Focault, La arqueologa del saber, Siglo XXI, Madrid, 1984.

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por importante que algunas de ellas sean.138 Son los polticos y la burocracia las que dictan las decisiones y definen los procedimientos administrativos y metodolgicos adecuados para alcanzar los objetivos. 128. Se observa desde un principio una fragmentacin intersectorial, una falta de integracin, al mismo tiempo que las interpretaciones del malestar social tienden a ser homogeneizadas. Deja la impresin de que se piensa la cuestin social como un proceso lineal o continuado, que se divide en fases evolutivas, cada una de las cuales es objeto de una parcela administrativa que interviene y asiste. A ello le llaman el ciclo de vida. Es la familia el punto focal, la semilla de la sociedad y el primer brote de la existencia humana. Le corresponde al Ministerio de Salud, proteger a la madre y al nio. Luego est la proteccin preescolar, o los programas de nutricin infantil, que corresponden al Ministerio de Bienestar Social y el Ministerio de Educacin. Los nios pobres entran a la escuela, deben recibir las primeras lecciones, necesitan escuelas unidocentes y reciben la proteccin del Ministerio de Educacin. Y luego hay que protegerlos de los vicios, ensearles a canalizar sus energas de forma positiva, y de nuevo entra el Ministerio de Bienestar Social. En seguida son parte de la poblacin econmicamente activa, deben educarse o deben trabajar y son sujetos de la proteccin del Ministerio de Educacin y del Ministerio del Trabajo, deben participar en el Seguro Social. Hasta que llegamos debilitados a la tercera edad y hay que recibir una jubilacin, que nos lleva de nuevo al Seguro Social, al Bono de Desarrollo Humano, hasta que nuestros familiares tramiten el certificado de defuncin. Corsi y Ricorsi. Todo es supuestamente amparado por un Estado que no tiene capacidad financiera para el amparo social, particularmente cuando el propio sistema se encarga de ampliar, gradualmente, sistemticamente, el nmero de las familias postergadas o empobrecidas, los vulnerables, los ceros econmicos. 20) La segunda generacin de polticas sociales: aliviar la pobreza extrema 129. En la dcada de los 80, una de las caractersticas principales de las polticas sociales y lo que caracteriza tambin las intervenciones del Estado, es la bsqueda de programas tipo ambulancias para hacerle frente a los ajustes macroeconmicos y la emergente reforma neoliberal, con su discurso de austeridad fiscal que gana racionalidad en trminos de reduccin del gasto social planificado. Empiezan a eliminarse los subsidios y la economa se vuelve prioritaria, descalificando cualquier otra visin. Lo importante era paliar o mitigar de alguna manera, los efectos del ajuste macro estructural que estaba sufriendo la economa ecuatoriana.
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Naciones Unidas, CEPAL, Divisin de Desarrollo Social, La crisis del desarrollo social: retos y posibilidades en Bernardo Kliksberg (compilador) Cmo enfrentar la pobreza? , CLAD, PNUD, Grupo Editor Latinoamericano, Argentina, 1989.

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130. El deterioro de los trminos de intercambio, el alza de las tasas de inters, las presiones inflacionarias, la contraccin de los flujos de financiamiento, y ms que nada, los altos niveles de endeudamiento, fueron algunas causales que llevaron a la dialctica de la estabilizacin y el ajuste de los aos 80. En 1989, en pleno auge del reaganismo y del tatcherismo el seor John Willianson, economista ingles y director del Instituto para la Economa Internacional, convoc a diversos economistas latinoamericanos, funcionarios del FMI, del BM y del BID, as como del gobierno norteamericano, para evaluar los ajustes y las reformas econmicas que estaban siendo aplicadas en la Regin. La crisis de la deuda, provocada principalmente por el deterioro de los trminos de intercambio, condicionaron un conjunto de polticas dirigidas a configurar un nuevo modelo econmico, simplemente porque la estrategia anterior, la industrializacin va sustitucin de importaciones, era insostenible. Willianson identific diez espigas de polticas que tuvieron aceptacin entre los participantes y que fueron bautizadas como Consenso de Washington.139 131. Los componentes que integraban el Consenso de Washington implican dos grandes transformaciones. Primero, reducir el tamao y la participacin del Estado en la economa y fomentar el papel central del mercado. La reforma del Estado fue interpretada como un problema de carcter tcnico, al que se hara frente con medidas administrativas, con decretos ejecutivos, cambios en las funciones y los organigramas, supuestamente tendientes a mejorar la eficiencia institucional y de la burocracia estatal, sin afectar el proyecto poltico, ni la distribucin del poder poltico.140 El fin supremo era modernizarse. Lo que justificaba la creacin de las condiciones para la privatizacin, la desregulacin, la abolicin de los subsidios, la flotacin de las tasas de inters, la determinacin competitiva del crdito, la uniformidad en los aranceles, principalmente. Segundo, apagar todo mecanismo de proteccin especial para los productores nacionales, abriendo las puertas a los inversionistas extranjeros. El Estado social imaginado por Rolds - la implementacin de las polticas de bienestar - qued por siempre desplazado por la fuerza del ajuste.141 Se instaura un largo periodo de inestabilidad social en el que
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Las decisiones econmicas del Ecuador comienzan a ser tomadas por nuevos PH. D. formados en los Estados Unidos, donde aprendieron los dogmas del Consenso, que pasaron a ocupar los ms altos cargos de la administracin pblica ecuatoriana. El conocimiento que se produce desde el poder externo se vuelve medular en las decisiones locales. Se naturaliza el monopolio de la produccin del sentido de la reforma institucional y se establece una complicidad bsica, que busca mantener contentos a los mercados financieros. Es la siembra del discurso hegemnico y llega a contaminar casi todo el ejercicio del poder. 140 Se trata de un Estado que se retira no como resultado del fortalecimiento de la sociedad civil, sino principalmente para ajustar sus funciones redistributivas segn exigencias del sistema financiero global. La proporcin de los ocupados en el aparato pblico respecto al total de ocupados cay del 17% al 11% entre 1990 y 1999. 141 Frances Steward, La insuficiencia crnica del ajuste en Eduardo Bustelo y Alberto Minujin (Editores) UNICEF, Coleccin de Cuadernos de Debate, Colombia, 1998.

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las protestas populares resiste los cambios impuestos por las elites. Se instaura la ley de que el gasto social debe caer durante las recesiones y aumenta en los cortos periodos de auge. Hoy nos preguntamos, qu tipo de modernizacin es esa que produce tantas exclusiones y desigualdades? 132. Fuimos entrando en la dominacin cultural del llamado pensamiento nico que apaga toda la creatividad del pensamiento propio. Las polticas intervencionistas y centradas en el Estado deban ceder paso al monetarismo, a los aranceles bajos, a la abierta participacin en los mercados financieros. El aumento de la produccin y la productividad se convierten en valores absolutos. Querer desarrollarse significa comulgar con la ciencia y venerar la tecnologa, ser competitivo, evaluar toda intervencin a partir del mercado, reivindicar por cuenta propia la modernizacin, canalizar los recursos hacia las actividades de elevada rentabilidad.142 En general, la ciencia y la tecnologa moderna no responden a las necesidades de las comunidades pobres. 143 La economa no se preocupa por el reparto, sino de aumentar la produccin. El reparto social es un gasto que debe ser racionalizado, de ser posible, privatizado. Supuestamente es en el mercado donde se deciden, sin necesidad de mediacin, el reparto de los recursos y las oportunidades, la distribucin de las riquezas, el intercambio, hasta los propios conflictos sociales. El vinculo social solo tiene sentido en el intercambio de bienes. Los gastos sociales llegarn por goteo focalizado a los segmentos poblacionales de menores recursos, optimizando las intervenciones bajo criterios de eficiencia y eficacia. Las polticas sociales se formulan para ganar legitimacin, pero deben encontrase socios, aliados, para ejecutar los programas de manera subsidiaria. La accin social se afirma en la razn instrumental. Y surgen los gerentes sociales encargados de consolidar el manejo racional, la tcnica racional, la racionalizacin de la inversin social, el falso pragmatismo. Hay necesidad de responder a las exigencias del momento, a los acuciantes problemas sociales, sin contextualizarlos, sin contradicciones, sin comprender los conflictos. Y la bsqueda de soluciones parciales para determinados problemas sociales, terminan ocultando la esencia de los mismos. 133. Esta falta de polticas pblicas, sumada a los sistemticos recortes en el gasto social, viene condicionando en la sociedad una cultura de proyectismo. El palco institucional empieza a ser invadido por ONGs, muchas de las cuales, como el FEPP, logran ganar mayor presencia entre los pobres del campo, que el propio Estado. Tanto el Estado como la
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La estrategia econmica dominante promueve la abertura comercial al mercado global como panacea del desarrollo, a pesar de que sabemos que sta beneficia principalmente a los grupos de elevados ingresos 143 Desde el punto de vista tecnolgico nuestro pas es tan abierto que casi no genera tecnologa propia; las directrices tecnolgicas de largo plazo son tomadas fuera del Ecuador. El conocimiento est reservado a los expertos, cada vez ms esoterisado, encerrado en campos restrictos, generalmente infrtil para enfrentar las cuestiones esenciales de la vida social.

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sociedad civil han buscado racionalizar sus intervenciones y sus inversiones mediante proyectos, entendidos como acciones sociales planificadas, ordenadas en torno de objetivos, productos y actividades, que demandan una cantidad determinada de recursos y operan dentro de una cierta temporalidad. El proyecto es el instrumento que permite alcanzar, en medio del caos, una relativa eficiencia y eficacia en la intervencin social. Un proyecto social siempre es una unidad menor que el programa, que la poltica y que la estrategia de desarrollo social. Funcionan con recursos pblicos y privados provenientes de fundaciones o agencias de cooperacin internacional. Desde hace varias dcadas, el mundo rural y el urbano vienen siendo bombardeados por una gran diversidad de proyectos, muchos de los cuales expresan oportunidades de negociacin local, o sea, encuentros entre las demandas colectivas y las diferentes esferas del sector pblico. No son pocos los proyectos instrumentos que se traducen en acciones paternalistas o cooptacin de actores sociales. Algunos de ellos logran cambiar un problema social a partir de una accin localizada y focalizada en resultados, y muchos son realmente proyectos insostenibles, por la falta de desarrollo de capacidades y mecanismos de autogestin, de vnculos complementarios. 134. El virus del proyectismo persiste hasta el presente. En los diversos territorios, los proyectos de desarrollo social generalmente se presentan fragmentados, siguiendo variados formatos metodolgicos y visiones de mundo, lo que con frecuencia traduce atomizacin o duplicacin de esfuerzos, dificultando la sinergia, el sincronismo, y por consiguiente, la posibilidad de llegar a estructuras emergentes transformadoras que puedan resultar de la accin comunicativa entre redes sociales. Los proyectos sociales aislados no pueden cambiar por si solos los relacionamientos excluyentes territoriales, las vulnerabilidades sociales, salvo cuando se vinculan a polticas y programas de desarrollo social, bajo principios y valores compartidos. Pero muchos de ellos, por su impacto positivo, pueden ser inductores de nuevas polticas pblicas, por su efecto demostrativo en la vida social. Debemos sistematizar las experiencias, crear observatorios que lleven a la gestin del conocimiento. La mayor parte de los proyectos y programas de desarrollo social han compartido problema de ser formulados e implementados partiendo de un dbil andamiaje terico y conceptual, cuando no de dogmatismos o recetas universales que desconocen la real dinmica diferenciada de nuestras sociedades rurales y urbanas, demostrando una limitada capacidad de aprendizaje respecto a experiencias similares. Por esta razn, muchos de los proyectos innovadores en materia de desarrollo social no tienen cualquier efecto multiplicador. Ello resulta de la dificultad que los propios actores tienen para sistematizar las lecciones y enseanzas de sus propias prcticas, para crear ambientes de interaprendizaje, comunicaciones que faciliten la construccin de vnculos bajo las cuales esas experiencias puedan ganar escala e influencia, y desconocimiento de mtodos para establecer redes sociales que les 93

permitan ganar poder para elaborar propuestas capaces de influir en el contexto. 135. Es posible cambiar la lgica de los proyectos atomizados, generando vnculos de complementariedad, compartiendo informacin, valores y principios, que son formas de energa.144 De la misma manera como un fenmeno climtico puede traer efectos secundarios que se extienden rpidamente por todo un territorio, un conjunto de pequeos eventos pueden provocar una energa colectiva, que va incrementando su fuerza y crear cambios estructurales.145 Debemos dar atencin al comportamiento de los sistemas complejos. Esa es la importancia de formular un nuevo paradigma de desarrollo, de ordenar las intervenciones y de estimular las acciones comunicativas entre actores y proyectos. La profundizacin del conocimiento sobre desarrollo, el debate de alternativas, las lecciones de la experiencia, llevan a la imposicin de un nuevo paradigma. 21) Len Febres Cordero: El turbulento proceso de configuracin del modelo de apertura. 136. Ecuador viene realizando en las ltimas dos dcadas, un conjunto importante de reformas institucionales que han cambiado profundamente la fisonoma de su sociedad, modificando el papel del Estado y logrando un viraje significativo en el modelo de desarrollo. Hemos vivido de ajuste en ajuste - 13 en total - de sacrificio en sacrificio, siempre reduciendo los salarios, abriendo las puertas comerciales, cambiando la forma y el sentido de las instituciones bsicas del sistema econmico, poltico y social. Pero el modelo que se quiere construir no se deja enteramente construir, an se dibuja como un boceto inconcluso. Las elites presionan y el pueblo resiste. Hay un Estado que abandona su papel histrico de fomentar la integracin social y un mercado que no puede, ni quiere asumir esa tarea. Pasamos por un permanente momento de transicin, siempre atosigados por el control inflacionario y la estabilizacin de los precios. Rafael Correa nos dice que lamentablemente, este nfasis en el control inflacionario frecuentemente produjo una confusin de medios con fines, puesto que la inflacin se convirti en el objetivo prioritario e incluso excluyente a la poltica econmica, postergando objetivos tales como crecimiento y generacin de empleo, y muchas veces sacrificando estos ltimos en funcin de la macro estabilizacin de los precios 146 Concentrarse casi exclusivamente en el control de la inflacin, sin atender al desempleo o a la inclusin mediante la transformacin productiva, es demasiado riesgoso.
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Carlos Julio Jara. EXPO Brasil, IICA MA, 2002. Vase, Manuel Chiriboga V. Innovacin, Conocimiento y Desarrollo Rural, Segundo Encuentro de la Innovacin y el Conocimiento para Eliminar la Pobreza Rural, Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola, Lima, Per, Septiembre del 2003 146 Rafael Correa, Vulnerabilidad de la Economa Ecuatoriana: Hacia una mejor poltica econmica para la generacin de empleo, reduccin de la pobreza y desigualdad, UNDP, 204, p. 22.
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137. Que el modelo an est incompleto puede ser una ventaja para el Ecuador, pues abre espacios para opciones alternativas de desarrollo, en el sentido original del trmino, de abrir lo que an est escondido, oscuro, y liberar lo que ya hay dentro147. Pero hay un sistema en crisis y poderosas fuerzas que no paran de moldear el futuro y que buscan crear y recrear las condiciones para reproducir la racionalidad excluyente que lo fundamenta. Lo que se materializa en poltica y esfuerzos de modernizacin es ms de lo mismo. Es posible que el modelo nunca pueda dibujarse claramente, que la complejidad lo lleve hacia formas desconocidas. Que siga construyendo lo que viene fabricado. Un modelo institucional tipo transformer que toma formas multiformes, que cambian segn las ondas del poder, las respuestas coyunturales, las resistencias. Que las nuevas formas reproduzcan las mismas patologas que generan las viejas formas: la pobreza, la exclusin, la desigualdad, la destruccin ambiental, la degradacin de la calidad de vida que ya golpea a las clases medias. Observamos una especie de morfognesis econmica, la emergencia de nuevas configuraciones, nuevas morphes148 o formas; las estructuras cambian y en el mismo cambio estructurante permanecen los rasgos bsicos de la misma estructura. Podemos afectar esta ley de cambio morfogentico trabajando la subjetividad, afirmando la ciudadana. 138. Es difcil estudiar la cadena de reformas introducidas, sus contenidos, pues ellas van desde las privatizaciones, medidas coyunturales para disminuir el dficit fiscal, condicionalidades resultantes de las cartas de intencin, hasta reformas profundas, como las que se estn preparando en el campo de la seguridad social. Los ajustes econmicos siempre son instrumentales, vlidos para el corto plazo, apuntan hacia la solucin de problemas urgentes. Pero son las reformas estructurales, de largo plazo, las llamadas a modificar el funcionamiento del sistema econmico, dentro de la globalizacin. Es mediante ellas que vemos como lo econmico se transforma en un campo relativamente autnomo y en un fin en si mismo. Como regla, el problema del desarrollo social permanece subordinado al mbito de la poltica econmica, ampliando an ms los impactos negativos sobre lo social, que son generados por el propio modelo de apertura econmica en construccin. Vemos como la poltica social, va quedando reducida a tcnicas sectoriales de entrega de servicios de corte asistencial, donde los proyectos y los instrumentos se disfrazan de polticas. Lo importante es contener a la correntosa dinmica de la pobreza, encontrar frmulas eficientes para compensar los impactos de los ajustes, mantenerse en la cuerda floja de la gobernabilidad. Como un borracho equilibrista.
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Conforme Joost Kuitenbrouwer, Entre el Terror y la Ternura: Racionalidad Instrumental, Educacin e Interculturalidad, ISS CEAAL, Chile 1992. 148 Vase Rupert Sheldrake, O Renascimento da Natureza, Cultrix, So Paulo, 1991. Carlos Julio Jara, O lado intangvel do desenvolvimento: campos mrficos e desenvolvimento local, Expo-Brasil, Braslia, 2002.

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139. La conformacin de una nueva estructura econmica mundial promueve el desplazamiento del Estado desarrollista centralizador, dejando a los espacios territoriales nacionales expuestos a las presiones de la economa global. Se modifican las reglas del juego econmico y poltico, que en el imaginario hegemnico se expresan como libertad de comercio, apertura financiera, desregulamentacin y privatizacin. Len Febres Cordero anuncia el nuevo modelo: la economa social de mercado. Ahora ser el mercado el asignador racional de los recursos, reemplazando al Estado, que actuando de manera directa distorsiona la economa con su intervencin pesada e ineficiente y tambin corrupta. Se liberan los controles en importaciones y exportaciones, flotan las tasas de inters y la cotizacin de la moneda, no existe control de precios. Y la democracia queda bastante reducida a un proyecto econmico concentrador de la riqueza y las oportunidades; cualquier expresin colectiva anti-hegemnica deba ser castigada. Las demandas sociales, los servicios sociales que se priorizaban, eran aquellos traducidos en obras de infraestructura. Se crean junto a la Presidencia las Unidades Ejecutoras y el gasto rentable y clientelar pasa a ser financiado con crditos del Banco Central, o por convenios financiados por la banca multilateral, generando un proceso inflacionario.149 En el Banco Central sobrevive el Fondo de Desarrollo Rural Marginal FODERUMA, el nico mecanismo de asignacin selectiva de liquidez para financiar proyectos especficos de desarrollo local en beneficio de las organizaciones campesinas ms pobres. Una bella contradiccin. Desde el Instituto Emisor, una metodologa de desarrollo rural fomenta la organizacin social y respeta la autonoma de los movimientos sociales, genera empoderamiento, crea capacidades y cambios productivos. Los efectos se veran ms tarde, por ejemplo, en Cotacachi, Guamote, Zumbahua, Nabn, etc. 140. Antes de 1988, no se encuentran estimaciones confiables que muestren el cuadro general de la pobreza en el Ecuador. Sin embargo, segn Francisco Thoumi, especialista del BID, en 1976, el 61% de la poblacin ecuatoriana tenan ingresos por debajo de la lnea de pobreza.150 Las encuestas de hogares del INEM demuestran que la incidencia y/ o severidad de la pobreza se incrementa a partir de 1988. En el rea urbana, el aumento de la pobreza pasa del 31% en 1988, al 36% en 1993. El ingreso promedio mensual de los ocupados disminuy en un 26% entre 1987 y 1993; la cada en los ingresos fue mayor para las mujeres (29%) que para los hombres (24%). Es el intervalo que corresponde a las reformas estructurales definidas por las polticas de corte neoliberal, la liberalizacin comercial, la modernizacin del aparato productivo e institucional. El impacto social del ajuste tambin ha afectado a
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BID MEC PROMECEB y BID MEC PROMET. Francisco Thoumi, La poltica de la economa del ajuste FLACSO, Quito, 2000.

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los sectores medios. La Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) realizada por el SECAP en 1994, con apoyo del Banco Mundial, concluye que existe una estrecha relacin entre el tamao del hogar y la pobreza. Las familias pobres tienen ms miembros, ms nios, menor participacin en el mercado laboral, una ms alta tasa de dependencia y, enfrentan ms tareas en el interior del hogar.151 141. Febres Cordero decidi responder a la protesta social con represin, coherente con el credo de la seguridad nacional. Su sucesor, Rodrigo Borja, opt por organizar gradualmente las finanzas y dar respuesta a los problemas sociales, especialmente al empleo, mediante proyectos sectorializados financiados con prstamos internacionales, en nombre del pago de la deuda social. Acab siendo sacudido por el neoliberalismo en materia econmica. Las caractersticas de las polticas sociales cambian segn cambian los patrones de acumulacin, as como cambia la postura del Estado ante las coyunturas, siempre mediadas por los intereses polticos. Pero la tnica general, sin embargo, es la puesta en movimiento de un conjunto de medidas de poltica social asistencialistas que, en su esencia, desconsideran los derechos sociales, buscando preservar un orden social mnimo.152 Ello se traduce en una diversidad de programas, proyectos, regulaciones e intervenciones, unos ms coherentes que otros, cuyo objetivo se limita a compensar y a proteger a los segmentos poblacionales afectados por los ajustes, procurando amortiguar los costos sociales y aplacar las presiones.153 Algunas de las medidas polticas que se tomaron en el campo social tenan por objetivo producir efectos aquietantes de corto plazo, siguiendo las tradiciones populistas. 142. La social democracia habla de equidad social y de la necesidad de proteger a los grupos vulnerables, afirmando la accin reguladora y orientadora del Estado. Y habla de organizar a la sociedad, de ganar capacidades para participar y ocuparse de la solucin de sus propios problemas, creando sujetos polticos. No obstante el discurso, el verdugo fiscal responsable de controlar y martirizar el gasto pblico,154 ordena mantener la tendencia a disminuir la participacin de los gastos sociales, particularmente en educacin y en salud.155 Por otro lado, hay claras
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Carlos Julio Jara, La pobreza rural. PROLOCAL, MBS, 2000. Carlos Julio Jara, Modelos y mecanismos institucionales para el diseo y gestin de polticas y estrategias de desarrollo sustentable en los territorios rurales de los pases andinos, IICA Bogot, 2005. 153 Vase, Alison Vsconez, Rossana Crdova y Pabel Muoz, La construccin de las polticas sociales en Ecuador durante los aos ochenta y noventa: sentidos, contextos y resultados CEPAL, Chile, 2005. 154 Como puede notarse mediante los estudios oficiales, al analizar las prioridades en el gasto pblico, cuando se trata de cubrir el dficit fiscal y se presenta la disyuntiva entre aumentar los ingresos fiscales o reducir el gasto pblico, se prefiere reducir el gasto pblico social. 155 El comportamiento del gasto social se parece al movimiento de un tobogn subido en un camin que circula por un camino de bajada. En un determinado ao, la educacin cae y el desarrollo rural sube, en otro ao es a la inversa, o aumentan los gastos destinados a salud y a bienestar social, o resbalan los destinados
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seales polticas de apoyo a segmentos vulnerables y a categoras especificas de pobres con la creacin o mantenimiento de una diversidad de Fondos que dinamizan determinadas actividades, sin mayores interferencias en las competencias institucionales. Nos referimos al FONADRI, al FOREDUMA,156 al FODINFA, al FONADES, al FFV, al FONASA, al FODEME, al FODESO y al FONNIN.157 143. Los finales de los 80 y los primeros aos de los 90 estuvieron marcados por numerosas protestas campesinas determinadas por un complejo de factores interligados, sociales, econmicos y polticos. De acuerdo a informaciones de la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador- CONAIE, para 1992 existan alrededor de 800 comunidades que mantenan conflictos en el campo ecuatoriano. La desigual distribucin de la tierra toma otra forma, son muy limitados los avances en la creacin de capacidades y oportunidades, persisten los desplazamientos forzosos. En la coyuntura de los noventa faltaban polticas pblicas que posibiliten un desarrollo rural equitativo, posibilitando que los pequeos campesinos, incluidas las mujeres, tengan acceso a conocimientos y activos productivos, para que puedan generar medios de subsistencia sostenibles. El PRONADER no daba respuestas a las demandas de los pueblos indgenas. La forma subalterna como la mayora de las comunidades campesinas estn histricamente integrados al sistema, los excluye del poder y la capacidad de influir en las decisiones. El sentimiento de impotencia individual y colectiva es condicionado por la exclusin social y los circuitos privilegiados de poder, al mismo tiempo atado a las relaciones propias de las formas dominantes de produccin material y cultural. Era necesario movilizarse para negociar y dar visibilidad a la demanda tnica. El levantamiento indgena del INTI Raymi de Junio de 1990 puso en evidencia los numerosos conflictos de tierra existentes en la Sierra, logrando sensibilizar al Gobierno socialdemcrata sobre la propuesta de constituir un fondo para adquisicin de tierras, sustentado en la compra de ttulos de deuda externa. La CONAIE consigue colocar su agenda de desarrollo social, como poltica pblica, conservando su identidad. En las propias palabras de Lus Macas, dirigente de la Confederacin, hablando frente al Presidente Borja: en nombre de la vida. 22) Las polticas sociales de tercera generacin: el sixtoliberalismo

al rea del trabajo. 156 Entre Junio de 1978 y Marzo de 1988, el FODERUMA entreg a las comunidades campesinas ms pobres del Ecuador, a nivel nacional, la suma de $ 3. 877.074,616 millones de sucres destinados a financiar 159 proyectos en 19 provincias del Ecuador. 157 Respectivamente, Fondo Nacional de Desarrollo Rural Integral, Fondo de Desarrollo Rural Marginal, Fondo para el Desarrollo de la Infancia, Fondo Nacional de Economa Solidaria, Fondo Finaicero para la Vivienda, Fondo Nacional de Saneamiento Ambiental, Fondo de Desarrollo Microempresarial, Fondo de Desarrollo Social, Fondo Nacional para la Nutricin y Proteccin de la Poblacin Infantil.

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144. Desde mediados de los aos 80, el modelo de desarrollo y crecimiento del Ecuador viene crecientemente influenciado por poderosos grupos financieros, agroindustriales, agro exportadores, industriales transnacionales y agroalimentarios multinacionales. Algunas de las decisiones de poltica sectorial o regulaciones que afectan el comportamiento de los sectores principalmente econmicos pasan a tomarse fuera del espacio nacional. Esta emergente configuracin ayuda a esculpir un nuevo paradigma de competitividad, basado en la innovacin, la actualizacin, la especializacin, la desregulamentacin, el procesamiento de informacin, una gradual anulacin del contrato social entre el capital y el trabajo, y entre otros factores, una evidente tendencia a orientar la implementacin de las polticas sociales, segn los criterios y los mecanismos de asignacin de recursos propios del mercado. Las polticas asociadas al Consenso de Washington favorecieron el desarrollo del sector privado e influyeron las estrategias operativas de los bancos multilaterales. La filosofa del mercado orienta las ms importantes decisiones de poltica pblica, bajo una orientacin radicalmente neoliberal. Haba que construir un Estado mnimo en la esfera econmica y un Estado sumiso al capital extranjero en el campo poltico. Porque el locus de poder reside en el Estado, fuente de las decisiones estratgicas. El Ecuador entra a un punto de quiebre de sus polticas sociales. 145. En el marco de un creciente deterioro econmico y social, Sixto Durn Balln, apoyado en un partido poltico sacado del bolsillo el Partido Unidad Republicana aliado con el Partido Conservador Ecuatoriano en 1992. Alberto Dahik Garzozi, un economista de origen libans y formacin neoliberal ocupa la Vicepresidencia de la Republica y decide partir con respuestas liberales a las elevadas tasas de inflacin (superior al 50%), al enorme dficit fiscal y al creciente servicio de la deuda externa. Para las altas autoridades del Gobierno de Durn Balln, los socialdemcratas y los democristianos eran los causantes de la crisis, por sus sesgos comunistas. Al efecto, se formula un rgido programa de estabilizacin financiera y desregulacin, se congelan los salarios de la burocracia, se impulsa la privatizacin de las empresas del Estado, se formula la Ley de Modernizacin del Estado, se desmantela el Consejo Nacional de Planificacin CONADE y se crea el Consejo Nacional de Modernizacin CONAM, que propuso un amplio programa de privatizaciones: empresas elctricas, telecomunicaciones, puertos, etc. Se impuls una radical reforma a la Ley de Hidrocarburos con la finalidad de transferir al capital privado, nacional y extranjero, el conjunto de la industria de hidrocarburos, toda la cadena, partiendo por la exploracin, la explotacin, el transporte, el almacenamiento, la refinacin y la comercializacin de los hidrocarburos.158 Detrs de toda esa dinmica
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Hay pases, como Brasil que ya privatizaron alrededor del 60% de su patrimonio pblico. Los discursos oficiales escuchados en casi toda Amrica Latina anuncian que los recursos de las privatizaciones se destinaran al sector social, cosa que ha ocurrido puntualmente, sin una propuesta estratgica de pas. El

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estaban las cartas de intencin firmadas por el Gobierno con el FMI.159 El concepto de modernizacin era sinnimo de privatizacin y de apertura de mercados, y tambin de menor control de las entidades financieras, decisiones que llevaron irremediablemente a la quiebra financiera de 1999 y 2000. Con los ajustes, la inflacin promedio anual baj del 54,6% en 1992 al 22,9% en 1995. No hubieron muchas privatizaciones. 146. Las decisiones que se toman a partir del gobierno de Sixto Durn Balln crean configuraciones institucionales visibles, que son radicales en sus efectos. A medida que se re-forma la institucionalidad, va ganando complejidad la sociedad y el conjunto de la vida pblica, apareciendo nuevos actores. Las concepciones liberales del mundo se transforman en fuerzas formadoras y forjadoras de una nueva historia, que ya tiene destinado un fin160. Por cierto, hay ms transparencia en el discurso, la racionalidad instrumental opera casi sin barreras en la institucionalidad pblica, lleva todo un armamento destinado al control de la sociedad y a la apertura de la economa, compuesto de discursos, instrumentos construidos, herramientas, nuevas regulaciones de decisin.

Ministro del Trabajo del Presidente Duran Balln, Sr. Alfredo Corral, manifest que la finalidad de las privatizaciones es social, los recursos que se obtengan de la privatizacin, construirn un fondo especifico que el gobierno destinar a obras de importancia social, como el mejoramiento de los servicios de salud y educacin. Se busca privatizar actividades econmicas que el Estado ha asumido en forma inconveniente, el intervencionismo estatal no ha sido beneficioso para el pas. El Comercio. Citado por Alison Vsconez y otros, CEPAL, Op. cit. 2005. 159 El Ecuador ha negociado 13 cartas de intencin con el FMI: 1983 y 1984 con Oswaldo Hurtado, 1985,1986 y 1987 con Len Febres Cordero, 1989,1990 y 1991 con Rodrigo Borja, 1993, 1994 y 1995 con Sixto Durn, 2000 con Gustavo Noboa y 2003 con Lucio Gutirrez. 160 Francis Fukuyama, The End of History, en The National Interest No. 16, 1989.

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147. La dcada del 90 estuvo marcada por la ejecucin de polticas de ajuste estructural. Los agentes financieros multilaterales apoyaron activa y principalmente al sector econmico privado, financiando proyectos de inversin, otorgando garantas a los inversionistas, estimulando negocios conjuntos entre el Estado y las empresas transnacionales, as como promoviendo programas de apoyo a las micro finanzas y desarrollo de las capacidades de gestin de la nueva economa. Y al mismo tiempo, apoyaron las reformas institucionales siempre camufladas bajo el discurso de la modernizacin, buscando ante todo asegurar el pago del servicio de la deuda y el alivio de la creciente pobreza, que coloca en riesgo a la gobernabilidad del sistema.161 La Ley de Modernizacin del Estado fue aprobada el 28 de Diciembre de 1993, contando con la ayuda tcnica de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional USAID el Banco Interamericano de Desarrollo BID y la Corporacin Andina de Fomento CAF. 162Todo ello con el propsito de abrir el paso a un patrn de crecimiento econmico flexible apoyado en el fortalecimiento del empresariado, a costa del debilitamiento163 del Estado.

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CORDES nos dice que las crisis de gobernabilidad solo tiene lugar cuando una restriccin financiera irreversible o una alteracin de las practicas sociales habituales ambas de carcter exgeno desencadenan procesos de descomposicin institucional en las distintas dimensiones del desarrollo, en La Ruta de la Gobernabilidad, CIPIE, Quito, 1999. 162 El Art. 5 de la Ley define: reas de Aplicacin: El proceso de modernizacin del Estado comprende las siguientes reas: a) La racionalizacin y simplificacin de la estructura administrativa y econmica del sector pblico, distribuyendo adecuada y eficientemente las competencias, funciones y responsabilidades de sus entidades u organismos; b) La descentralizacin y desconcentracin de las actividades administrativas y recursos del sector pblico; y, c) La desmonopolizacin y privatizacin de los servicios pblicos y de las actividades econmicas asumidas por el Estado u otras entidades del sector pblico.

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148. Segn reza el credo de moda, la sociedad ecuatoriana deber regirse por las leyes de la oferta y la demanda en el con-texto de la competencia internacional. Ese pensamiento traduce, por mucho que se formulen Planes o Agendas de Desarrollo Social, una renuncia del Estado a pensar en estrategias socioeconmicas de desarrollo nacional, para buscar frmulas de integracin, cada vez menos soberanas, a la economa global. Haba que desmantelar al movimiento sindical, a las organizaciones corporativas de base, las burocrticas, las organizaciones campesinas de segundo grado.164 Pero el movimiento indgena responde. El levantamiento de 1994 relacionado con la nueva Ley Agraria consigue frenar la propuesta liberal de insertar en el mercado a las tierras de comunidad.165 La apertura econmica no es acompaada por procesos de apertura poltica. Esa apertura ha conducido a la destruccin reestructuracin del aparato productivo nacional y al aumento de la brecha comercial. Hay un punto ciego en la poltica econmica, el hecho que lo social condiciona el crecimiento. El Estado ecuatoriano construye un nuevo orden, centrado en el achicamiento y la re-forma del propio Estado, de acuerdo a los intereses de otros Estados y agentes transnacionales. 23) El Fondo de Inversin Social 149. En esta coyuntura la poltica social ecuatoriana empieza a tomar un cuerpo social protector ocupado por un espritu muy conservador. El objetivo es amenguar el costo social de las polticas de ajuste estructural. Se implantan polticas que conducen a una profunda transformacin conservadora de la sociedad. La poltica social se convierte en la ambulancia que recoge a las vctimas de la poltica econmica. Tal es la gravedad de la crisis econmica profundizada por el conflicto armado con Per en la frontera de Morona-Santiago que las vulnerabilidades sociales se tornan visibles, en el campo y la ciudad, y tal es la fragmentacin del aparato pblico que se vuelve imperativa la reorientacin del gasto hacia los servicios, sacrificando todo enfoque de desarrollo social alternativo. Se colocan los cimientos de lo que sera ms tarde un modelo de proteccin social, o sea, un agregado de polticas y programas orientados a disminuir la vulnerabilidad.166 Y se copian las recetas que circulan por toda la Regin, casi borrando del mapa los
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El debilitamiento del Estado no es sinnimo de achicamiento del tamao del Estado. Ecuador necesita de un Estado fuerte, pero pequeo. En lo particular, argumento que ms que un achicamiento del Estado, se presenta una redefinicin de sus funciones bsicas. Lo que en s se achica no es el poder de las lites, ni su control sobre las instituciones estatales estratgicas, sino los mrgenes corporativos que bloquean ls demandas de otros actores; lo que se achica es el tamao burocrtico. 164 Para muestra un botn, estudiar la destruccin de la UNOCAVB por el propio PRONADER MBS bajo el Gobierno de Sixto Durn Balln. 165 Manuel Chiriboga, El levantamiento indgena ecuatoriano de 2001: una interpretacin en ICONOS, Revista de FLACSO, Quito, Abril 2001. 166 Se entiende por vulnerabilidad la probabilidad de ser afectado por un riesgo de variada naturaleza

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relieves universalistas. La proteccin social es un concepto mensurable, que se justifica y calcula en cifras, que orientan la distribucin del presupuesto. Los problemas sociales fragmentados, tales como sus costos y sus posibles impactos deben y pueden ser medidos cuantitativamente; se pueden observar los efectos graduales de la inversin. 150. Ello explica la creacin en 1995 de la Secretaria Tcnica del Frente Social STFS y ms tarde, en 1997, el Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador SIISE. Lo importante era perfeccionar la efectividad del gasto, crear las condiciones para contar con un mecanismo de focalizacin, contar con un guardin que acompae el gasto, que asegure que los recursos se asignen en lo prioritario. En el Frente Social, las llamadas palomas que lo integran, se enfrentan regularmente a los halcones del Frente Econmico buscando reasignacin de partidas presupuestarias. Tambin se crea el Fondo Social de Emergencia de Ecuador FISE para apoyar el alivio de la pobreza y prevenir, durante el periodo de estabilizacin econmica y reforma de las instituciones estatales, que ocurra un mayor deterioro de los escasos servicios sociales bsicos que se proporcionan a la poblacin en condicin de extrema pobreza.167 Estas estructuras fueron creadas o clonadas en casi toda Amrica Latina.168 151. En 1994 se expide la Ley de Desarrollo Agrario cuya finalidad central era la de impulsar los procesos de modernizacin sectorial. Cobran importancia las variables econmico-productivas dejando en segundo plano las sociales, culturales y ecolgicas. Haba necesidad de promover nuevos espacios agropecuarios competitivos para el desarrollo del potencial agro exportador y dar respuesta ms eficiente a las demandas del mercado interno. La Ley de Desarrollo Agrario coarta las posibilidades de litigio campesino por tierras, transformndose en un instrumento proteccionista de la propiedad hacendaria. Se cambi el concepto de afectacin de tierras por el de expropiacin mediante transacciones en dinero. Cambi el marco institucional y se estructur el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario - INDA, dedicado principalmente a la titulacin de tierras y casi desprovisto de funciones jurisdiccionales. Se estimula la apertura de las reas rurales hacia la diversificacin de actividades econmicas. Se intensifica la integracin de la agricultura al mercado mundial, y se pone punto final a las intenciones reformistas de tenencia iniciadas en los aos 60169. As, el Estado propuso el mercado de tierras como estrategia para mejorar la eficiencia y los niveles de produccin en el campo, abriendo el acceso de los pequeos campesinos al recurso concentrado, va mercado. Las bases para la afectacin de la tierra fueron fuertemente reducidas, con la compensacin de ser pagada en efectivo sobre la base de avalos. Bajo esta racionalidad, se promueve la
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BID, Proyecto 819/OC EC, 928/ SF EC, 1994.

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importancia de registrar la propiedad para ofrecer garantas que viabilicen el uso del crdito financiero, y fomenten la inversin con vista al incremento de la productividad. En este escenario, bajo la presin del movimiento social conducido por la Confederacin de Nacionalidades Indgenas -170 CONAIE - el Estado reconoce en la Ley, por primera vez, el derecho a las tierras de posesin tradicional o ancestral para las comunidades indgenas, montubias y afroecuatorianas, por cierto, liberalizando el mercado de tierras para los otros segmentos.171 152. A este momento histrico responde la formulacin del Plan Nacional de Desarrollo Social 1996 2005 que incorpora un Programa de Superacin de la Pobreza, el mismo que no obstante que argumenta que la pobreza tiene races estructurales, prioriza acciones de educacin, salud, saneamiento bsico, empleo productivo, soluciones habitacionales y vivienda. Era muy claro que la economa ecuatoriana no tuvo ni tiene respuestas sostenibles a las necesidades de la sociedad, antes bien, ha sido y es sociedad, los campesinos, los obreros no calificados, las mujeres del pueblo, quienes han debido sacrificarse en beneficio de ella. En el corazn de las lites dirigentes late la ingenuidad de que el
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Los Fondos de Inversin Social fueron clonados por los organismos financieros internacionales en casi toda la Regin, fueron situados junto a la Presidencia y se concentraron en la mitigacin de la pobreza mediante la inversin en infraestructura social, para lo cual se da nfasis al concepto de proyecto como unidad de inversin y de gestin financiera. En Ecuador el FISE fue establecido en marzo de 1993 como entidad autnoma adscrita a la Presidencia de la Repblica. Desde entonces ha pasado por dos fases: (i) el FISE 1 hasta mediados del 1998; y el FISE 2 cuya duracin estaba prevista hasta diciembre de 2001. Su decreto de creacin lo describe como un mecanismo temporal de coordinacin tcnica y financiera, para aliviar el costo de los ajustes. Sus objetivos son: (i) mejorar las condiciones de vida de los pobres mediante la dotacin de infraestructura fsica y social; (ii) responder a las necesidades expresadas por los grupos que no son atendidos por otros programas; (iii) promover procesos de autoayuda en las comunidades y estimular la participacin y organizacin social; (iv) orientar el gasto social a las reas ms pobres del pas; y, (v) promover la descentralizacin por medio de la participacin de ONG, organizaciones populares, autoridades locales y agencias descentralizadas en la ejecucin de las obras. El FISE no ejecuta las obras directamente, sino que sirve como canal de evaluacin tcnica, de financiamiento y monitoreo de proyectos ejecutados por los solicitantes y sus contratistas. Hoy el FISE est adscrito al Fondo de Solidaridad, y se encarga de ejecutar inversiones para mejorar la calidad de vida de la gente ms pobre de nuestro pas, mediante su integracin a la red de servicios sociales bsicos y el fortalecimiento del tejido social. Los Objetivos Especficos del Programa son (i) dotar de infraestructura social bsica a las comunidades ubicadas en las 220 parroquias ms pobres del pas, (ii) fortalecer la capacidad de gestin y organizacin de 500 comunidades seleccionadas. A mi juicio, como el PROLOCAL, al programa tiene un gran potencial, pero requiere modificaciones en su metodologa y articulacin territorial. La atomizacin de proyectos comunitarios, por mucho que respondan a necesidades sentidas a menos que generen vnculos entre redes locales y se vean complementados por articulaciones de escala, tienden a no ser sostenibles. Operan ms como instrumentos de control social que como factores de transformacin territorial. Los modelos de organizacin comunitaria siguen los viejos patrones de la asociacin, creada originalmente para promover procesos de integracin social. No son funcionales para convivir con los mercados abiertos y posibilitar procesos de transformacin productiva en escala territorial.

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Manuel Chiriboga, et al, Cambiar Si Se Puede: Experiencias del FEPP en el Desarrollo Rural del Ecuador, FEPP - ABYA YALA, Quito, 1999.

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crecimiento econmico eventualmente hacia los segmentos de la poblacin bajo la lnea de la pobreza. El transformer del aparato social deba apuntar sus gastos selectivamente - focalizar - a los sectores poblacionales ms afectados por la crisis, de la manera ms eficiente posible. Ese latido ingenuo se alimenta de la objetividad de las estadsticas que el propio Estado produce. Algunos son gastos sociales focalizados con intencin poltica. Creamos el SELBEN y realizamos encuestas dinmicas, mantenemos una base de datos permanente, para perfeccionar la focalizacin, y buscamos estrategias participativas para pasar del mecanismo no condicionado al condicionado.172 Hay que darle valor a lo realizado. Las polticas estabilizadoras y el control instrumental de la poltica social, si tuvieron un leve impacto positivo en los niveles de pobreza extrema entre 1992 y 1997.173 Pero un cambio ligero no necesariamente indica tendencias hacia la transformacin. 153. Por esta razn, algunas de las polticas sociales son abordadas como medidas temporales pues se supone que el problema ser superado mediante la reactivacin del crecimiento, resultado del restablecimiento de los equilibrios bsicos.174 No se apunta a la pobreza estructural sino a la pobreza coyuntural, al segmento de los nuevos pobres que son golpeados transitoriamente por la crisis y el ajuste. Se
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Segn estadsticas de la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador, CONAIE y el Concejo de Desarrollo de los Pueblos y Nacionalidades del Ecuador, CODENPE, en el Ecuador existen 13 nacionalidades indgenas con presencia en las tres regiones del pas; segn sus espacios territoriales ancestrales, stas se encuentran distribuidas de la siguiente manera: Achuar, A'I Cofn, Huaorani, kichwa, Secoya, Shiwiar, Shuar, Siona y Zpara en la Amazonia; Aw, Chachi, Epera y Tsachila en la Costa; y la nacionalidad Kichwa en el rea Andina, que incorpora a diversos pueblos. Cada nacionalidad mantiene sus lenguas y culturas propias. Los pueblos de la nacionalidad Kichwa se encuentran en proceso de reconstitucin, de precisin de su identidad, de definicin de las formas de organizacin y representacin que les permitan ejercer de mejor manera sus derechos colectivos y garantizar las condiciones para un desarrollo futuro en tanto pueblos. Al momento, se reconocen los siguientes pueblos en el rea andina: Karanki, Natabuela, Otavalo, Kayambi, Kitukara, Panzaleo, Salasaka, Chibuleo, Puruh, Waranka, Kaari, Saraguro, Kisapincha y otros pueblos.

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Manuel Chiriboga, Carlos Julio Jara. FEPP PROTIERRAS: La experiencia de manejo del Fondo de Tierras, FEPP, Quito, 2003. 172 El SELBEN tiene la perspectiva de convertirse en el instrumento de focalizacin para los diversos programas sociales, con lo cual los segmentos vulnerables podrn ser ms fcilmente identificados. 173 Mi hiptesis es que tales indicadores son ms bien el resultado del autoempleo a partir de actividades microempresariales y de la asignacin de crditos a pequeas y medianas empresas para mejorar su desempeo y rentabilidad. Es un tema que debemos analizar con mayor detenimiento.
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Observamos en el Ecuador que ni la apertura de los mercados, ni el alejamiento del Estado estn funcionando en beneficio de la sociedad. El mercado asigna los recursos que provienen de los impuestos, las exportaciones, las remesas, entre otras fuentes, pero con la palanca del poder del Estado, aumenta la concentracin de la riqueza la inequidad, favoreciendo a los agentes ya favorecidos, ms competitivos y dinmicos, los que estn insertos en redes de capital social de negocios con las esferas financieras y las empresas transnacionales.

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supone que si el ajuste es exitoso, ellos volvern a integrarse al circuito econmico; se abre la puerta y entra la luz. Ello conduce lgicamente a erosionar todo concepto de desarrollo social o humano, que se desmancha en el espacio de la proteccin y la compensacin social. De ninguna manera la poltica social es vista como un conjunto de decisiones intersectoriales dirigidas a articular el crecimiento con la equidad, ni siquiera una inversin redistributiva, generadora de empleo y diversificacin productiva, sino un gasto, una pesada carga fiscal que debe ser permanentemente perfeccionada. No hay polticas, ni siquiera de desarrollo rural, que posibiliten activar el potencial productivo local, ganando escala y productividad, para incorporar a la poblacin campesina a condiciones satisfactorias de ingreso y de vida. No, la poltica social compensadora, atiende a las victimas del sistema, crea redes de proteccin las llamadas safety nets para impedir que los grupos vulnerables se hundan ms. Es el llamado equilibrio social lo que permite, entre otras condiciones, atraer las inversiones orientadas hacia el largo plazo. Mucho de lo que es presentado como poltica social puede ser traducido en oportunismo y populismo poltico, que responde a determinadas coyunturas como las elecciones, las presiones, los conflictos y las expresiones sociales que cuestionan la legitimidad. 24) Descentralizacin y polticas sociales 154. A fines de la dcada del noventa, con la ocurrencia de la ms difcil crisis econmica-financiera de la historia moderna, cobra fuerza el debate sobre descentralizacin, como parte del inacabado proceso de reforma del aparato estatal. La descentralizacin no era realmente una nueva poltica en el escenario latinoamericano, pero la Constitucin de 1978 casi no la consideraba. EL Congreso Nacional, en Septiembre de 1995 aprueba la Ley Especial de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social. Pero fue la Constitucin de 1998 la que formaliza el tema y la vuelve obligatoria para las entidades seccionales que la soliciten, atando la transferencia de competencias a la transferencia de recursos equivalentes.175 La descentralizacin tiene mucho que ver con la
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En el Ttulo XI de la Constitucin se definen las normas relacionadas con la organizacin territorial y la descentralizacin. En el captulo relativo al rgimen administrativo y seccional se define que el territorio ecuatoriano es indivisible, manteniendo la organizacin tradicional en provincias, cantones y parroquias, pero incluyndose a las circunscripciones territoriales indgenas y afroecuatorianas. El Estado deber impulsar, mediante la descentralizacin y la desconcentracin, el desarrollo del pas, el fortalecimiento de la participacin ciudadana y de las entidades seccionales, la distribucin de los ingresos pblicos y de la riqueza. Para lo cual el gobierno central deber transferir progresivamente funciones, atribuciones, competencias, responsabilidades y recursos a las entidades seccionales autnomas o a otras de carcter regional. Desconcentrar su gestin delegando atribuciones a los funcionarios del rgimen seccional dependiente. Debido a la descentralizacin, no podr haber transferencia de competencias sin transferencia de recursos equivalentes, ni transferencia de recursos, sin la de competencias. En el Captulo 3 se regula la gestin de los gobiernos seccionales autnomos, que sern ejercidos por los Consejos Provinciales, los Concejos Municipales, las Juntas Parroquiales, y los organismos que determine la Ley para la administracin de las circunscripciones territoriales indgenas y afroecuatorianas. Los gobiernos provincial y cantonal gozarn de

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reorganizacin y redistribucin del poder y supuestamente abre espacio a la democracia participativa.176 A medida que el Estado pasa a ser considerado un mnimo necesario y se le escapa de las manos la orientacin de la trayectoria del desarrollo nacional,177 del devenir econmico y en la medida que las lites no cuentan con un proyecto histrico que no sea el sealado por los poderes globales, toma fuerza la dimensin local. Era fcil criticar a las polticas de ajuste pero los actores anti-hegemnicos no contaban con racionalidades alternativas dentro de la globalizacin. Contra el modelo universal y uniforme de apertura y el salvajismo competitivo surgen las posibilidades de formular trayectorias singulares, locales, territoriales, la posibilidad de tomar la construccin del destino en las manos de las comunidades territorializadas. Las reformas macroeconmicas ya mostraban sus patticas limitaciones en cuanto al mejoramiento de los niveles de vida de la poblacin, el muy dbil acceso a las oportunidades por parte de los segmentos populares. La gestin de los gobiernos locales pasa por el diseo de una oferta pblica singular y diferenciada que responda a la creciente y compleja demanda social. Hasta encontrarse con las poderosas fuerzas econmicas y las presiones del mercado global, determinando trayectorias, ms all de la soberana del Estado ecuatoriano. O hasta que el Ecuador cambie su paradigma y su enfoque de desarrollo socioeconmico, en escala territorial. 155. En este con-texto, frente a los vicios del centralismo, la distancia entre los representantes y las comunidades locales, el incremento de la pobreza, la destruccin ambiental, la erosin de las identidades, el atraso tecnolgico, los bajos niveles de productividad, los amplios segmentos de la poblacin rural que empiezan a ser desplazados por la globalizacin, entre otros factores, se gesta un proceso de redefinicin de los gobiernos locales y se buscan nuevas reglas de gobernabilidad, valorizando a los actores locales, sus iniciativas y su creatividad. Hay un creciente debate sobre las ventajas de la descentralizacin frente a la centralizacin, que en el fondo es un debate sobre la distribucin del poder, dentro de la sociedad y al interior del aparato del Estado, de delegacin de competencias en la esfera poltica-administrativa. La descentralizacin se transforma en otra de las banderas del neoliberalismo para promover la reestructuracin del Estado, a nombre de la democracia. Es tambin presentada como una manera de democratizar las prcticas decisorias, promover la distribucin de los recursos y utilizarlos de manera ms eficiente, aproximando las intervenciones a los ciudadanos. Se abre un espacio para reorganizar algunos servicios pblicos segn las cambiantes
autonoma y, en uso de la facultad legislativa podrn dictar ordenanzas, crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones especiales de promover sus mejoras. Las provincias, cantones y parroquias se podrn asociar para su desarrollo econmico y social y para el manejo de los recursos naturales. 176 Vase Lautaro Ojeda, Encrucijadas y Perspectivas de la Descentralizacin en el Ecuador, Abya Yala, CONCOPE, 1998. 177 Lo que realmente ocurre son procesos de desterritorializacin de la toma de decisiones.

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realidades locales. Para quienes descentralizar?178 Observamos en el presente como las comunidades territorializadas, las provincias pobres, se reorganizan para construir sus alternativas de desarrollo y dar paso a sus reivindicaciones, mientras las regiones o provincias ms ricas buscan autonoma, probablemente para resistir la transferencia de recursos para el desarrollo de las ms pobres179. 156. La planificacin como instrumento racionalizador del cambio, que era satanizada por el pensamiento neoliberal, toma vitalidad en la esfera local, bajo nuevos principios y modalidades, alejados de la tradicional ingeniera social engendrada por la racionalidad instrumental. Las sociedades locales ven en la descentralizacin y en el desarrollo local, nuevas esperanzas de transformacin productiva, mejoramiento de sus condiciones institucionales y desarrollo social. Pero esa simbiosis entre lo nacional y lo local, por lo menos en lo relativo a las polticas de desarrollo rural, no tomaran cuerpo sino hasta finales de los aos 90, cuando se piensa y se formula el PROLOCAL. No pocos gobiernos locales deciden construir, con participacin y transparencia, sus propias trayectorias de cambio y desarrollo social. Pero la descentralizacin no genera automticamente poder local, ni desarrollo humano. Faltan estrategias orientadoras, capacidades, organizacin social, redes intercomunitarias, espacios de participacin, mecanismos institucionales, sistemas de informacin y comunicacin, asignacin se recursos, modelos de gestin descentralizada, mecanismos de control social, sistemas de evaluacin, y principalmente, cambios racioemocionales, nuevas formas de pensar y sentir el desarrollo local, para vencer la normosis heredadas del centralismo.180 Muchos gobiernos locales no incorporan en sus agendas las cuestiones prioritarias del desarrollo humano y el enriquecimiento del tejido social.
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Carlos Julio Jara, Construyendo Poder Local, Conferencia sobre Desarrollo Local, IICA Brasil, 1998. Diego Delgado Jara pregunta: A quien favorece dispersarse mientras todos se unen para fortalecerse, resistir y hasta sobrevivir en la competencia capitalista? Entre las respuestas que formula nos dice: Se busca retacear nuestros pases para brindar bocados ms digeribles a las grandes multinacionales empeadas en depredar ms todava nuestros recursos naturales, de tal modo que castas dominantes provinciales, departamentales, o regionales, en forma directa, entreguen esos recursos, cerrando el paso a eventuales decisiones positivas de gobiernos soberanos futuros, decorosos, que representen los intereses del conjunto de los sectores sociales ms pobres y excluidos de todo un pas.. Alguien puede creer que es una mera coincidencia que las autonomas se asientan sobre todo en zonas o regiones, provincias o departamentos, donde existen reservas probadas de petrleo, gas y minas, tan codiciadas por las multinacionales? Con las autonomas, las castas locales nativas, no slo se vigorizarn econmicamente con las migajas que les brindarn las multinacionales, sino que se apoderarn de toda la administracin pblica secesionada, empezando por el manejo absoluto de la justicia y transformando los poderes locales en expresiones del mayor de sus absolutismos, en Autonomas en Amrica Latina: Codicia de multinacionales, reparto consentido de pases y embrin de guerras civiles, ARGENPRESS, Julio, 2005. 180 La normosis se define como un conjunto de normas, conceptos, valores, estereotipos, hbitos de pensar o de actuar, que son aprobados por consenso o por la mayora de una determinada sociedad y que provocan sufrimiento, enfermedad y muerte. En otras palabras, es algo patognico y letal, ejecutado sin que sus autores o ejecutores tengan conciencia de su naturaleza patolgica Pierre Weil, Jean Yves Leloup y Roberto Crema en, Normose: A patologa da normalidade, Verus, Brasil, 2003, p. 22.
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25) Bucarn y la poltica social de Un solo toque 157. Abdal Bucaram repeta y repeta lo que el pueblo quera escuchar. Probablemente el ms eficiente y audaz de todos los actores polticos de nuestra pertinaz demagogia social. El verdugo de la crisis fiscal lo lleva a enunciar la convertibilidad del sucre y la privatizacin de las reas estratgicas, mientras dispone medidas que anuncian cambios en el manejo de los servicios pblicos, como el cobro parcial de los servicios hospitalarios. La sociedad ecuatoriana despert al 1997 con un paquetazo de medidas: incremento del precio de los derivados del petrleo, impuestos a los consumos especiales, supresin de subsidios a la electricidad, congelamiento-reduccin del salario mnimo, elevacin de las tarifas de transporte. Pero un pas con muchos pobres y mucha desigualdad es un polvorn que fcilmente reconoce las prcticas de tipo populista. De nuevo el movimiento indgena se levanta, buscando instalar una Asamblea Constituyente que ms tarde se traducira en cambios constitucionales en relacin al carcter pluricultural del pas. Con Bucarn en Carondelet emergen otras pautas de conducta, desligadas de los estilos marcados por las oligarquas. Las reformas impuestas beneficiaban a pocos, de manera concentrada y perjudicaban a muchos, agregando fuego a la vulnerabilidad. A pesar de la TELETON y la entrega de mochilas, los programas de vivienda y todo un conjunto de malabarismos caritativos, qued en evidencia de que el gobierno de los pobres no era otra cosa sino una poltica de muy bajo voltaje, al servicio de una poderosa fraccin de los segmentos ms ricos del Ecuador. Las polticas sociales durante el gobierno de Bucaram fueron, como el mismo las bautiz, de un solo toque. Como por arte de magia, por la sola voluntad populista de las autoridades de turno, se responderan a las demandas sociales de una clientela focalizada segn criterios del partido, muy poco transparentes. Todos los Ministerios vinculados al sector social se baaron de ficcin, sometidos a demandas y exigencias del clientelismo, confundiendo y manipulando a los actores sociales. Bucaram fue incapaz de recoger en poltica los sueos y los atributos de nuestra sociedad. Jamil Mahuad y el rgimen demcrata cristiano: Cmo hundir un barco que se hunde? 158. Son conocidos los hechos histricos y polticos del pas luego que Abdal Bucaram fuera depuesto por el movimiento popular 181 y toda una camioneta de partidos polticos, en medio de una huelga general.182
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CONAIE, FEUE, FESE, Foro de la Ciudadana, empleados pblicos, organizaciones feministas, derechos humanos, FUT, etc. 182 Las Cmaras de la Produccin del Pichincha declararon. Nos unimos al paro para pedir rectificaciones al autoritarismo, arbitrariedad, irrespeto, inmoralidad, corrupcin, vejmenes, despotismo, extorsin y chantaje, patanera, desgobierno e irresponsabilidad imperante ( El Comercio, Enero 24 de 1997)

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Fabin Alarcn Rivera es designado Presidente interino hasta agosto de 1998 cuando se institucionaliza el gobierno demcrata cristiano de Jamil Mahuad. El ex alcalde de Quito tuvo que enfrentar la ms severa crisis fiscal, que llegaba al 6% del PIB, un fuerte declive econmico y una elevada inflacin interanual que llegaba al 50%; masivas fugas de capitales; muy elevadas tasas de inters; el crecimiento de la pobreza; un desempleo que afectaba al 15% de la PEA; etc. situaciones que fueran regularmente explicadas mediante la alegora de un barco que se hunde. Un hundimiento que fuera empujado por la intensidad del fenmeno de El Nio (1997-98), caracterizado por el calentamiento de las aguas del Pacfico, y que provoc un costo econmico equivalente al 2,7% del PIB, afectando gravemente a cerca de 900 mil personas vinculadas principalmente a la produccin agrcola. 183 A lo que se suma la irresponsabilidad financiera, las presiones de la oligarqua bancaria buscando que el gobierno les garantice ilimitadamente los depsitos en el sistema financiero, la proliferacin de la emisin monetaria, la imposibilidad de continuar pagando los llamados Bonos Brady, y por ltimo el bloqueo de los flujos internacionales de capital. El feriado bancario sirve para desviar el ahorro ecuatoriano hacia los mismos de siempre, para sanear sus problemas coyunturales, mientras millares de pequeos empresarios y ahorristas caen estrangulados por falta de liquidez. 159. El modelo se encontraba en condiciones de terapia intensiva, bajo observacin del FMI que presion por nuevos ajustes. La sociedad ecuatoriana los segmentos empresariales - fue amenazada por una especie de terrorismo econmico, un perverso manejo propagandstico que combinaba el discurso de la inevitabilidad de los ajustes, la dolarizacin de la economa, como nica alternativa para salir de la elevada inflacin.184 La agenda de Jamil Mahuad dio extrema prioridad a la dimensin econmica, desde formalizar la paz con el Per bajo el argumento que la estabilidad regional dara paso a los incentivos econmicos, pasando por las medidas de siempre: racionalizar el gasto pblico y el sistema fiscal; facilitar la inversin extranjera; promover la privatizacin de las empresas pblicas;185 devaluar la moneda; suprimir los subsidios al consumo elctrico; aumento del precio de la gasolina, ms impuestos, etc. En contramano a estas decisiones, Mahuad crea el Ministerio de Desarrollo Humano en lugar del Ministerio de Bienestar Social y anuncia un plan contra la pobreza afirmado en la generacin de puestos de trabajo mediante la inversin en obras pblicas. Tambin crea el Bono de Solidaridad como mecanismo de asignacin directa de
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Enrico Gaspari, Carlo Tassara y Margarita Velasco, El Fenmeno de El Nio en el Ecuador 1997-1999: Del desastre a la Prevencin, CISP, SEDEH, SIISE, Ediciones Abya Yala, 1999. 184 Alberto Acosta y Fander Falcon, Otra poltica econmica, deseable y posible, en Asedios a lo imposible: propuestas econmicas en construccin, ILDIS FLACSO, Quito, 2005. 185 Telecomunicaciones (PACIFICTEL y ANDINATEL), electricidad (INECEL), hidrocarburos (PETROECUADOR).

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liquidez a las madres de familia, ancianos y personas con discapacidad. Los programas asistenciales deberan transferir recursos directamente a los segmentos vulnerables, no para crear vnculos complementarios con las acciones universales existentes, sino para sustituirlas.

160. En ese momento de virada del milenio, ms de 300 veces era la diferencia entre los ingresos del 5% ms pobre y el 5% ms rico en el Ecuador. El coeficiente de Gini empleado para medir la desigualdad de ingresos sealaba que el 10% ms pobre de la poblacin ecuatoriana alcanzaba el 1,9% de los ingresos, mientras que el 10% ms rico concentraba el 37% de los mismos. Un enorme abismo de renta186. La divergencia en el ingreso per capita es la caracterstica dominante de la economa moderna del Ecuador.187 Para 1999 la pobreza afectaba al 69%
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Las conclusiones del estudio realizado por el Banco Mundial: Desigualdades en Amrica Latina: Rompiendo con la Historia realizado en.muestra que la regin es la ms desigual del mundo, no saliendo de esa realidad en ms de 50 aos. El estudio enfatiza que la desigualdad no ser eliminada apenas mediante medidas econmicas. La principal conclusin es que los 10% ms ricos de la regin tienen hoy concentrado 48% el ingreso total. En el otro polo, los 10% ms pobres se quedan con apenas el 1.6% de los frutos. Amrica Latina tiene las peores desigualdades en el mundo: 10 por ciento de las clases ms ricas tienen ingresos 84 veces superiores al 20 por ciento de los ingresos de los ms pobres. Ochenta y cinco por ciento de los nios latinoamericanos viven en la pobreza, 33 por ciento de los nios sufren de malnutricin. Uno de cada tres nios tiene hambre y el 60% de ellos son pobres en Amrica Latina, a pesar de la enorme capacidad del continente para producir alimentos. Cada ao 190 mil nios latinoamericanos muere por males ligados a la pobreza, que podran ser evitados. Actualmente cerca de 40 millones de nios viven o trabajan en las calles de Amrica Latina. 187 Un solo ecuatoriano, el Ab. lvaro Noboa Pontn ha declarado ser dueo de ms de 100 empresas. Su patrimonio fue valuado hace aos por la revista Forbes en USD 1.200 millones de dlares, equivalente al 63%

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de la poblacin nacional, un dato superior al 45% registrado en 1998. A pesar de que la mayor parte de las familias rurales eran pobres 88% del total - el aumento de la pobreza de ingresos fue superior en el rea urbana, pasando del 30% en 1998, al 55% en 1999. El aumento de la indigencia de los ceros econmicos - fue an mayor, duplicndose a nivel nacional, pasando del 17% de la poblacin en 1998, al 34% en 1999. Siguiendo la misma lgica causal de la pobreza, si bien la incidencia del pauperismo es mayor en la ruralidad (57% de poblacin indigente en 1999), el crecimiento fue mayor en la esfera urbana, casi triplicndose, saltando del 7% de la poblacin en 1998, al 19% en 1999, mientras a nivel rural se increment en 90%, pasando del 30% al 57% de los hogares. Ahora no se trataba de luchar contra la pobreza para lograr mayor demanda para consumir la produccin. Era un asunto de gobernabilidad, de buscar formas de proteccin social para la proteccin del mo-delito.188 Porque el incremento de la pobreza como desigualdad es probablemente el principal delito que el modelo socioeconmico vigente viene causando y causa a la gran mayora de los ecuatorianos. De all su carcter de mo-delito. 161. Casi todo el peso de la crisis ha sido cargado en las espaldas del pueblo, los trabajadores, los campesinos, las mujeres, los nios, incluyendo los segmentos de la clase media. El SIISE debera formular un nuevo indicador, la tasa de sacrificio popular, para cuantificar el tiempo perdido por las generaciones presentes para alcanzar niveles adecuados de desarrollo humano. Hay una entrega forzosa de calidad de vida de las mayoras a las minoras. Debemos formular nuevos conceptos complementarios para cuantificar a los "pobres", que estn integrados al sistema de produccin y distribucin pero no reciben ningn beneficio social significativo, porque estn excluidos de las esferas del poder. No hemos desarrollado indicadores de angustia colectiva como una de las expresiones dolorosas de la privacin de los elementos esenciales de la vida humana.189 Aumentan los llamados nuevos pobres que tienen, por su educacin, mayor capacidad para reducir la ya limitada estructura de
del total del gasto social del Estado durante el 2004. 188 Etimolgicamente, la palabra delito proviene de la similar latina "delictum" que significa abandonar, apartarse del buen camino, alejarse del sendero sealado por la ley, por la constitucin, por los derechos humanos. De manera que todo hecho individual o social que lesione, dae o ponga en riesgo las condiciones de vida de la comunidad ecuatoriana, debe ser calificado como delito. Se trata de decisiones o actos ofensivos, dolosos, omisiones que merecen sancin, porque ponen en peligro a la sociedad. Tericamente, las decisiones polticas que construyen situaciones colectivamente daosas deben ser sancionadas. Pero en nuestra realidad una gran cantidad de acciones y omisiones daosas contra el pueblo ecuatoriano y el Estado resultan impunes.
189

Como explicarle a la sociedad ecuatoriana que buena parte de los traumas emocionales de la vida personal y colectiva, que se desprenden del dolor del hambre y la desocupacin, se gravan en nuestro interior como vivencias dolorosas, en el hemisferio derecho del cerebro y eventualmente en el inconsciente colectivo? El desempleo tiene impacto en la salud mental de hombres y mujeres. Felizmente, el dolor individual y social tiene el poder de crear conciencia.

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oportunidades de los viejos pobres. No hay propuestas estructurales, slo medidas de compensacin que apenas mitigan las presiones, los sufrimientos y las tensiones polticas, generando de manera intermitente, graves conflictos distributivos. No queda otra alternativa que formular y reformular programas calificados de lucha contra la pobreza que, generalmente, se financian por la va del endeudamiento con determinados organismos internacionales. 162. A mediados del 99, firmas auditoras internacionales presentan al Gobierno de Jamil Mahuad sus informes del movimiento financiero de los 38 bancos del pas. Se vuelve transparente la situacin de insolvencia y mal manejo de los fondos en razn a los crditos vinculados que se haban reproducido como roedores. Esa crisis bancaria, como lo anunciamos arriba, se origina en la propia Ley General de Instituciones Financieras formalizada en 1994 y que sirvi de base para flexibilizarlo bajo el principio de universalidad190, promoviendo la liberalizacin del crdito domstico de manera de dinamizar la circulacin del capital. Muchos bancos y financieras realizan inversiones off-shore y numerosos inversionistas, multiplican sus fortunas, gracias a crditos vinculados con las cpulas de las instituciones financieras. Como nunca antes en la historia del pas aflor con tanta crudeza la corrupcin y la dominacin de facto de la banca y la oligarqua de la costa sobre la sociedad ecuatoriana. A todos los desequilibrios macroeconmicos heredados por Mahuad, el dficit en la balanza de pagos, la crisis de la deuda, se suma la insolvencia de la banca. Mahuad crea la Agencia de Garanta de Depsitos AGD como entidad responsable de asegurar la solvencia de las entidades financieras, o sea, para proceder al salvataje bancario. Y 14 bancos pasaron a ser controlados por la AGD, a un costo de USD. 5.000 millones para el Estado. Y llegaron los desastres naturales, las presiones del FMI, las interminables demandas de los acreedores, y fue necesario pasar a una reforma tributaria, a recortes en el gasto social, a subir el precio de los derivados de los hidrocarburos y la electricidad. As nace el llamado Bono de Solidaridad, que buscaba beneficiar a cerca de 500 mil pobres, para compensar la rechazada medida de supresin del subsidio del gas. Y se decreta un feriado bancario que lleva al congelamiento de los depsitos y a la fuga de grandes masas de capital. Siguiendo al dogma, se prioriza la estabilizacin del sistema financiero frente a la transformacin productiva. Hasta que se anuncia oficialmente la dolarizacin de la economa.191 El tipo de cambio deja de ser una variable estratgica de ajuste frente a los impactos externos.
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El mismo principio que se niega para el sector social. La dolarizacin condujo a la prdida del control nacional de la poltica econmica, paralelo a la prdida de control de la poltica monetaria. Ya no es posible valerse de los instrumentos de expansin monetaria para estabilizar las llamadas conmociones externas, ni modificar el tipo de cambio para facilitar la competitividad de las exportaciones. Ecuador pierde una herramienta de la poltica fiscal. Adems las tasas de inters en dlares se mantienen actualmente en niveles elevados, no hay signos sostenibles de recuperacin econmica, la concentracin del ingreso se mantiene, las desigualdades persisten.
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163. Jamil Mahuad nos explicaba hasta el cansancio la difcil, por no decir, la ms profunda crisis de la economa y la sociedad ecuatoriana del siglo pasado, usando la alegora de un barco que se hunde. Un estudio importante sobre pobreza, desigualdad y polticas sociales realizado por varios autores nos entregan una leccin muy valiosa que debemos tomar en cuenta al pensar sobre el modelo de polticas sociales que hemos construido. Vale la pena citarlo in extenso: Dada la crisis que viva el Ecuador, la poltica social enfoc su atencin, a travs de los diferentes programas del Estado, a los sectores extremadamente pobres, a fin de impedir que se agudizara el deterioro de sus condiciones de vida. En pocas de crisis, como la sucedida a fines de la dcada pasada, la calidad de la proteccin social se pone a prueba. En un estudio realizado por Vos y otros en el ao 2000, se demuestra que si bien el Ecuador tiene varios programas orientados a los pobres, stos no constituyen en si mismos una estrategia de proteccin social ni estn articulados a un plan de poltica social a largo plazo, que incluya la entrega de servicios sociales universales y promueva las reformas institucionales requeridas para mejorar la eficiencia y equidad de esos servicios. Se trata de programas que, en su mayora, estn dirigidos a los grupos de pobres e indigentes, pero no estn diseados para responder a crisis o situaciones inusuales, con la agilidad y flexibilidad necesarias para beneficiar s los grupos ms afectados. Es difcil caracterizar al conjunto de programas sociales en el Ecuador como un sistema de proteccin social propiamente dicho. Cada programa ha sido desarrollado a partir de una lgica propia como respuesta a demandas o necesidades especificas. Es mas, incluso en rea de intervencin como la atencin a los nios, no existe una visin sectorial uniforme.192 164. Como hemos venido argumentando, hay un modelo de desarrollo que viene construyndose desde principios de los aos 80, pero que no acaba de constituirse hasta el presente. El habemus modelo depende mucho de la formalizacin del TLC, las reformas fiscales y de algunas privatizaciones estratgicas an pendientes. La metfora de tercera generacin de polticas sociales se refiere a un nuevo esfuerzo intencional para pulir el esquema de libre mercado, vital para la continuidad el sistema abierto y flexible, institucionalizando mecanismos reguladores ms eficientes. Se trata de la terciarizacin selectiva de las polticas sociales acudiendo a los organismos no gubernamentales y la descentralizacin de competencias. Ya no preocupan los apenados pasillos de la integracin social, ni de la participacin poltica por mucho
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Rob Vos, Mauricio Len, Ren Ramrez, Pobreza, Desigualdad y Polticas Econmicas y Sociales en el Ecuador, en Rob Vos (Coordinador), Quin se beneficia del Gasto Social en el Ecuador? SIISE STFS, 2003.

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que se los siga anunciando desde el palco del poder. Hay retirara al Estado, despolitizar la vida social, imaginar mecanismos asistenciales, que acompaen al control coactivo del movimiento social.193 Se crean ofrecer - los llamados programas sociales prioritarios que tienen un impacto directo en la poblacin pobre, para lo cual se establecen instituciones especiales, financiadas y aleccionadas por la cooperacin internacional y la banca de desarrollo. Se consolida el enfoque de proteccin focalizado que desde Bucaram hasta Gutirrez fuera objeto de una relacin instrumental entre el partido poltico y sus clientes. La focalizacin y la atencin asistencial se convierte en un instrumento amortiguador del ajuste econmico, al tiempo que contribuyen al fortalecimiento de vnculos partidarios. Mientras tanto, el enfoque de asistencia universal pasa sutilmente a ocupar un segundo plano.194 165. Desde el 2000 entramos a una etapa de ruptura, de crisis, de descomposiciones y recomposiciones marcadas por la globalizacin del capital, la dolarizacin, con una gran debilidad de propuestas transformadoras en beneficio de las mayoras. Ocurre un proceso de reconstruccin institucional interna frente a las contingencias de la apertura y los desequilibrios macroeconmicos generados por el viejo modelo. Es prioritario saldar los compromisos externos y hay que proteger a los pobres extremos con montos mnimos de inversin, siempre dentro de las limitaciones impuestas por la Ley de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal (LOREYTF) que fuera impuesta por el FMI en el 2002. Escuchemos los argumentos de Acosta y Falcon al referirse al saldo del largo proceso de ajuste estructural: Un punto especial merece el deterioro cualitativo de las actividades e inversiones sociales, la educacin a la cabeza, a causa tambin de las menores disponibilidades fiscales. Situacin explicable por los crecientes requerimientos para servir la deuda, que condujeron a una reduccin de los gastos sociales, los cuales dentro del presupuesto cayeron mientras se increment el servicio de la deuda pblica, particularmente la externa. El ajuste afect incluso las condiciones y la calidad de la propios servicios pblicos 195 166. As llegamos al presente, revelando 25 aos perdidos en trminos de equidad y justicia social, seguridad, sustentabilidad ambiental, ampliacin de opciones y oportunidades para las grandes mayoras. Podemos afirmar que las polticas macroeconmicas de ajuste estructural aplicadas
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Francisco Muoz Jaramillo, La forma de Estado y el rgimen democrtico en el Ecuador del 90 VII Encuentro de Historia y Realidad Econmica y Social del Ecuador y Amrica Latina. Cuenca, 1996. 194 Alison Vsconez R. Regmenes de bienestar y debates sobre la poltica social en el Ecuador, en Alberto Acosta y Fander Falcon (editores), Op. Cit. Quito, 2005. 195 Alberto Acosta y Fander Falcon, Op. Cit. Quito, 2005. p. 31.

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en el pas en el contexto de la mundializacin comercial no han asegurado mayor equidad social y mejor distribucin de la riqueza. Es palpable la concentracin del ingreso y la riqueza, las crecientes ganancias de los principales grupos econmicos. Ms all de las carencias de ingresos, bienes y servicios esenciales, no hemos sido capaces de centrarnos en las capacidades de la gente, creando alternativas productivas incluyentes. Son incontables los ecuatorianos que no pueden hacer lo que pueden y quieren hacer. Seguimos enfrentando a la pobreza en sus reducidas dimensiones, priorizando siempre el ingreso, que es apenas el medio que posibilita el ejercicio de las capacidades humanas. El Coronel Gutirrez no logra entender esta frmula centrada en la vida humana. Consigue asimilar dentro de la institucionalidad a la fuerza opositora del movimiento indgena, mientras negocia con el FMI. Luego de la ruptura con el Pachakutik,196 se declara demcrata para unos y dictador para otros. No se logra poner en accin polticas que lleven a la reactivacin productiva y al aumento de la productividad, a enfrentar la corrupcin y a reducir los niveles de pobreza. Lo que se observa en el campo de la gestin social es una gran incoherencia e incompetencia. Se usa y se abusa del Sector Social para ganar clientes, capturar prebendas, acudiendo al poder fctico de las fuerzas del orden, se coquetea con fracciones empresariales, con las bases populistas costeas, con fracciones del movimiento indgena, y se expresa total incondicionalidad con la poltica de seguridad de los Estados Unidos de Norteamrica. 167. En este momento de Gutierrismo casi no queda rastro de poltica social, la institucionalidad pblica es contaminada por una nueva partidocracia populista y el agresivo clientelismo, obligando a que algunos de los programas prioritarios sean resguardados por la STFS, siempre bajo condicionalidades. Hoy asistimos a una profunda crisis social acompaada de una grave desarticulacin institucional. Y no parece que se pueda encontrar una salida estructural, al corto plazo. A menos que el Frente Social decida construir una estrategia de re-invencin institucional y planificacin estratgica sectorial para el mediano y largo plazo. En esta coyuntura el Estado perdi su papel de orientador del desarrollo socioeconmico; no logra hasta el momento establecer alianzas con la sociedad civil, peor an con la iniciativa privada, como cogestora y coresponsable del proceso de desarrollo social. La incertidumbre ciudadana sobre el futuro llega a niveles alarmantes, particularmente entre los varios segmentos de la clase media en proceso de derrumbamiento. Los grupos dirigentes no logran conducir a la frgil democracia hacia un desarrollo ms dinmico e incluyente de la produccin para el beneficio de la poblacin ecuatoriana.197 Como afirma Simn Pachano, mantenemos
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PACHAKUTIC logra acceder a cinco gobiernos provinciales, a cuarenta y cinco municipios y muchas juntas parroquiales en las elecciones de mayo del 2000. 197 Luis Verdesoto Custode, Instituciones y Gobernabilidad en Ecuador, ABYA YALA, 2005.

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una economa relativamente absolutamente enferma.

sana,

inmersa

en

una

sociedad

168. Nos encontramos actualmente en las fronteras de la ingobernabilidad definida como incapacidad del Estado para conducir el desarrollo econmico para el beneficio del conjunto de la poblacin. Se administra la crisis del modelo sacrificando la legitimidad y empobreciendo la representatividad, la capacidad de manejo del conflicto social. La confiabilidad de los ciudadanos en el sistema poltico casi camina por los suelos. La institucionalidad se sustenta en el patrimonialismo, el rentismo, la corrupcin y la impunidad. Se hace evidente la enorme distancia entre los representantes y el ciudadano comn. El populismo debilita la posibilidad de establecer un dialogo democrtico con la sociedad, de construir vnculos que alienten la solidaridad social. Llegamos a percibir una criatura poltica mordindose a si mismo, sumergida en aguas turbias, donde casi todos los partidos se comportan como piraas. Arribamos a una profunda situacin de desprestigio democrtico identificada con la corrupcin, la ineficiencia, las marchas y contramarchas, la injusticia. Se observa un Gobierno dedicado a fracturar al movimiento social y ampliar su clientela, cueste lo que cueste.198 169. Pero el gobierno de la Unidad Patritica proclamaba que las cosas iban bien. Probablemente ramos el nico pas del mundo que, mediante el FEIREP, comprometi por anticipado sus ingresos petroleros para volver a comprar deuda, lo que provoc el incremento de su precio y el millonario banquete de unos cuantos acreedores. El Coronel enseaba con alarde un crecimiento del PIB del 6% en el 2004 y la cada de la inflacin al 2%, y demostraba esmero en los (sobre) pagos de la deuda externa-interna, el acato a las condiciones del FMI, flexibilidad para renegociar los bonos Global al ritmo de los especuladores, impulsando un esquema privatizador calificado oficialmente como de Ley Topo, que apuntaba a facilitar la entrega del patrimonio hidrocarburfero y la electricidad a las transnacionales, etc. El crecimiento del sector petrolero privado fue el motor principal del incremento en el PIB, al haber aumentado la produccin en ms del 25%.199 Las exportaciones no
198

En abril del 2005 se dio paso a la construccin de la CONAIE paralela , bajo el comando de Antonio Vargas y Bolvar Gonzlez, ex ministro y ex viceministro de Bienestar Social, teniendo como objetivo el de colocar bajo el asistencialismo del Gobierno de Lucio Gutirrez a la mayora de organizaciones indgenas. Al efecto se realiza en Quito un congreso extraordinario que rene a la Confederacin de Nacionalidades Indgenas de la Amazona (CONFENIAE), la Confederacin de Nacionalidades Indgenas de la Costa (CONAICE) y algunos colectivos de la Sierra, con el financiamiento del Ministerio de Bienestar Social y unas pocas ONGs. Funcionaba la anotada institucin del proyectismo, la poltica de corte asistencialista, el miedo. 199 De los 3.000 millones de dlares que creci el Ecuador en el 2004, ms de 1.500 millones de dlares correspondieron al sector de minas y canteras, cuyo rubro principal es el petrleo. Mientras las ganancias de las compaas petroleras privadas se llevan al exterior, las ventas de PETROECUADOR se convierten en ingresos para el Fisco, entran en la cuenta nica del tesoro nacional, o van a parar al fondo de estabilizacin, o se destinan al pago de la deuda. Vase Susana Lpez Olivares y David Villamar, Anlisis de Coyuntura Econmica: Una lectura de los principales componentes de la economa ecuatoriana durante el ao 2004. Coordinado por Alberto Acosta, ILDIS, 2005.

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petroleras, sin embargo, demostraron un crecimiento negativo del 3%, incluyendo un claro estancamiento en la agricultura. Aunque la deuda pblica disminuy en alrededor de 400 millones de dlares, la deuda privada se elev en ms de 800 millones de dlares. Al mismo tiempo, el Ingeniero Coronel decida a favor del empresariado para que un 75% de la planta de trabajadores pueda ser contratada por horas, con un valor unitario mnimo de $0,97 y tambin solicitaba al Congreso la rebaja en la distribucin de las utilidades empresariales a favor de los trabajadores, del 15% al 5%, avisando la ampliacin de la jornada semanal de 40 a 44 horas. En el 2004, el 21% de los nios ecuatorianos de cero a cinco aos de edad, es decir 365.000 nios, sufrieron de desnutricin crnica y el 61% de los menores de hasta cinco aos no tuvieron acceso a la educacin inicial, afectando su derecho a un desarrollo intelectual y emocional adecuado.200 Se comenta que el Gobierno del Coronel Gutirrez utiliz alrededor de 1322.094 dlares para movilizar a ms de 50.000 personas a favor de su permanencia en el poder, junto a ciertos aparatos que monopolizan la violencia. Pasaron siete meses desde que el Parlamento destituy a los jueces elegidos en el 2004 por una mayora legislativa cercana al ex presidente Gutirrez. Ecuador recuper su Corte Suprema de Justicia el 1ro de Diciembre del 2005, y deber procesar las causas en los juzgados, que pasan de 1.200. An no se decide por la conformacin del Tribunal Constitucional.201 Desde Enero del 2003 el pas no cuenta con Contralor, debido a que los bloques del Congreso no llegan a un consenso. La Defensora del Pueblo est cuestionada. Lo que significa que todo el sistema poltico ecuatoriano se encuentra en la ms profunda crisis de los ltimos 25 aos.
El Parque Nacional Yasun fue declarado como Reserva de Biosfera en el ao 1989 por la UNESCO y es el rea protegida de mayor extensin de la Amazonia con ms de 600.000 hectreas. El 19 de agosto del 2004 el gobierno ecuatoriano a travs del Ministerio de Medio Ambiente le adjudic a la empresa petrolera brasilera PETROBRAS un permiso para comenzar un proyecto de extraccin en pozos ubicados dentro del rea que corresponde al Parque Yasun. La empresa PETROBRAS invertir un total de 150 millones de dlares en el proyecto de extraccin petrolera. Operan t tambin empresas canadienses, chinas, etc.

26) Los contrastes y las fracturas sociales: la acumulacin de los problemas

200

Conforme a informaciones elaboradas por el Observatorio de los Derechos de la Niez y la Adolescencia, Quito, Abril, 2005. 201 El TC es un organismo creado por la Constitucin (Art. 275 hasta el Art. 279). Sus funciones estn basadas en la Constitucin, la Ley del Control Constitucional, el Reglamento de Trmite de Expedientes y el Reglamento Orgnico Funcional. El TC controla que las leyes y otros actos de los poderes pblicos sean constitucionales y no atenten contra el Estado, ni contra los derechos de las personas, constituyendo el tribunal de justicia ms alto, el TC es el Gran fiscalizador del Estado.

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170. Ecuador llega al presente como una economa de consumo sin consumidores y una sociedad de trabajadores sin trabajo. Una sociedad democrtica sin vitalidad ciudadana. Es alarmante el grado de subutilizacin de la fuerza de trabajo, el desempleo estructural, la informalidad. Ecuador es una economa que aparentemente crece, gracias a la renta del petrleo. Las ramas de la agricultura, industria y construccin crecieron apenas en 1.9% en el ao 2004. Y estas ramas son las que generan mayor empleo, el 44% de la PEA. Mientras que los circuitos petroleros, que emplean apenas el 0,5% de la PEA, crecieron en un 33%.202 Aumenta el nmero de personas en capacidad de trabajar que perciben ingresos por debajo del salario mnimo vital, los subempleados cuyos ingresos se sitan por debajo del umbral aceptable. Las fuerzas del mercado mundial vienen destruyendo las redes de seguridad de las familias y comunidades ecuatorianas. Grandes masas de trabajadores son excluidos del sistema. El fenmeno alcanza a casi todos los segmentos de la sociedad. La insercin laboral de los y las jvenes en el mercado laboral es muy precaria, por la falta de experiencia, la insuficiente o inadecuada educacin respecto a las demandas del mercado, el poco acceso al crdito para financiar sus iniciativas micro empresariales, la persistencia de prcticas discriminatorias, la cultura de los contactos o palancas en la bsqueda de empleo, la ausencia de polticas pblicas de empleo y la debilidad de las entidades encargadas de los temas de la juventud.203 171. Aumenta el desempleo estructural y las instituciones nacionales no son capaces de impedir o establecer polticas pblicas que modifiquen esta tendencia. La clase media languidece, poco a poco va ingresando en el contingente de los nuevos pobres. No hay retorno a la sociedad del empleo estable. El desempleo no podr reducirse en el corto plazo debido al lento crecimiento de la oferta de trabajo en las ciudades ecuatorianas. La economa moderna tiende a contratar a los trabajadores calificados, pero el empresariado en general excluye a los no calificados slo cuando el costo del trabajo excede el umbral de la rentabilidad. Muchos se mantienen excluidos porque son victimas de la discriminacin. Un negro o un indgena son a menudo desocupados, y esta situacin fortalece todas las actitudes de separacin. Existe un mercado de trabajo rural muy fragmentado por la diversidad regional de la estructura ocupacional. Pero no hay seales que disminuyan las presiones laborales sobre los mercados urbanos. Sin cambios estructurales fundamentales, sin transferencia de rentas, activos, capacidades y oportunidades, las amenazas por la pobreza de ingresos a causa del desempleo sern ms dolorosas. La migracin laboral internacional ser una vlvula de escape
202

Presidencia de la Repblica, Secretaria General de la Produccin, Junio, 2005. Mauricio Len, Polticas, programas y proyectos de fomento de la insercin laboral de los y las jvenes en el Ecuador, FLCSO, CEPAL, GTZ, 2005.
203

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frente a una institucionalidad impotente para enfrentar las causalidades estructurales.

Subempleo 1988-2003
70,0 60,0

Porcentajes

50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

aos

Desempleo 1988-2003
16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Porcentajes

aos

172. El empobrecimiento masivo de la poblacin ecuatoriana por aumento del desempleo y del subempleo,204 el desplome de las remuneraciones, la contraccin del gasto social, viene erosionando gravemente la capacidad de consumo de los hogares, a tal punto que a principios del 2.000, los
204

Jamil Mahuad reconoca que 3 de cada 10 ecuatorianos tienen empleo estable, pero 7 de cada 10 "no alcanzan a ganar lo suficiente para cubrir sus necesidades bsicas".

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ingresos del 73.8% de los hogares no alcanzaban para cubrir el costo de una canasta bsica de alimentos, lo que indicaba una situacin de carencia colectiva. El modelo de desarrollo socioeconmico que alimentamos no consigue revertir la tendencia que significa que en el ao 2002, el quintil ms pobre de la poblacin obtuvo apenas el 2.4% del ingreso y el quintil ms rico concentr el 59,8%, mientras que en los primeros aos de la dcada de los noventa tales porcentajes eran del 4,6% y 52% respectivamente. En el presente, el Ecuador real muestra que el 10% de la poblacin ms pobre apenas tiene acceso al 1.1% de toda la riqueza social, mientras que el 10% de la poblacin ms rica logra capturar el 45 % de esa riqueza. Las polticas sociales asistenciales y tutelares no son, efectivamente, mecanismos redistributivos, no logran construir espacios de inclusin social, que posibiliten el acceso a las oportunidades, al ingreso y la riqueza productiva. Nuestra poltica social esquiva el principal problema social de la desigualdad. Afrontarlo es un proceso realmente democrtico, para procesar estrategias compartidas. El principio de igualdad emerge de la expansin de la ciudadana. Los derechos sociales solamente podrn arraigarse en la esfera poltica, que emana de una democracia enriquecida por la participacin informada y reflexiva.
Curva de Lorenz Distribucion del ingreso o consumo segun quintiles
100,0% 90,0% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% 0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0% 100,0%

distribucion del ingreso o consumo

distirbucion de la poblacion Ecuador, Distribucion del ingreso o consumo segun quintiles" Distribucion optima

173. Esta enorme proporcin de ecuatorianos que sobreviven bajo el umbral, traducen una situacin de sufrimiento y dolor colectivo. Esta realidad no es apenas una cifra estadstica, un compendio de datos. Estamos hablando de carencias que afectan a millares de hogares, de depresin grave, de suicidios, de hambre en comunidades enteras, criminalidad, desesperanza, melancola societal, alcoholismo y disturbios

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de comportamiento que erosionan la energa vital de la sociedad.205 Es poca la distancia que existe entre carecer de medios monetarios para adquirir una canasta bsica, y perder la esperanza en la vida. La razn instrumental pregunta: Si la pobreza causa tanto dolor, por qu aumenta cada da? La tica le responde: Porque no cambian los relacionamientos sociales y culturales que condicionan tal dolor. Nuestra cultura no est preparada para encontrar significado en el sufrimiento que resulta del dolor. El dolor emocional y el moral son respuestas a las amenazas que vienen desde el ambiente social. Cuando el sufrimiento de transforma en desesperanza, el hombre pierde el sentido de la vida. Son muchas las personas que no pueden funcionar socialmente como funcionan los ciudadanos incluidos. Las quejas individuales y colectivas son innumerables y multidiversas, muchos de ellos no estn enfermos en el sentido convencional, pero todos esconden un pesar mucho ms profundo, la enajenacin de la sociedad. Queda el sentimiento de que la vida de escapa de las manos como arena y que estamos viviendo o muriendo sin haber vivido, sin la oportunidad para SER lo que somos. La ruptura del tejido social traduce separatividad, que condiciona un emocional de vergenza, porque somos rechazados de la sociedad.206 174. De la misma forma que o nuestro cuerpo individual acumula historias y registra los eventos y los relacionamientos de nuestra vida personal, el cuerpo social colectivo, las comunidades de ciudadanos, tambin guardan o registran las energas negativas, las experiencias inyectadas desde el entorno. Las vivencias se inscriben en la memoria celular. Porque las personas y la sociedad estn indisolublemente unidas, son interdependientes, como el cuerpo, la mente y el espirito. Todos poseemos una anatoma fsica y, tambin, una anatoma energtica compleja que regula nuestras emociones, nuestras facultades psquicas y espirituales. Por cierto es muy difcil percibir-nos o mirar-nos internamente como un todo compuesto de flujos de energas, peor an pensar que esa red energtica que somos puede ser programada o reprogramada por la comunicacin educativa. Todo lo vivo expresa pulsaciones de energa y toda energa contiene informacin. Todas las experiencias humanas estn cargadas de energa emocional los relacionamientos pasados o presentes, las experiencias traumticas o amorosas, los recuerdos, los patrones de creencias y actitudes - de alguna manera se codifican, penetran dentro de nuestro sistema
205

Estudios sobre la violencia muestran que la alimentacin inadecuada, dietas basadas en azcares e hidratos de carbono refinados, as como la ausencia de vitamina C o la intoxicacin por plomo pueden provocar un aumento en la velocidad de destruccin neuronal, lo que conduce a determinadas manifestaciones de violencia. Vase, Dr. Rafael Arajo y Dr. Guillermo Daz Llanes, Un enfoque terico-metodolgico para el estudio de la violencia, Facultad de Salud Pblica. Instituto Superior de Ciencias Mdicas de La Habana, Rev. Cubana Salud Pblica 2000, 24
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Erich Fromm, Psicoanlisis y Budismo Zen, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1960.

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biolgico, de nuestro campo celular, en el in-consciente.207 Por tal razn casi siempre proyectamos lo que sentimos y sentimos aquello que proyectamos. El impacto emocional queda gravado en el cuerpo, en la mente, dentro de cada clula. El emocional de las carencias, de las exclusiones, el dolor de la pobreza entra en el cuerpo fsico como corrientes llevando informacin que eventualmente genera respuestas biolgicas de diferente tipo. Un estado de tristeza e depresin prolongada, por ejemplo, siempre conduce al desarrollo de una enfermedad fsica. La depresin destruye las energas, lleva al agotamiento, debilita la salud, tiene un profundo impacto social. El miedo se vuelve angustia y sta se transforma en rabia, que se vuelve agresin, que se traduce en diferentes formas de violencia. El sentimiento de impotencia frente al desempleo, por ejemplo, traduce una amenaza psicolgica, determina que las personas se encojan, que sus cuerpos asuman la figura del miedo. Las estadsticas son incapaces de expresar ese sentido de abandono social y falta de integridad individual. 175. Como hiptesis, ese dolor fsico, emocional y moral que significa la pobreza bien puede estarse registrando en el tejido celular de millares de personas, en la biologa colectiva y en el inconsciente colectivo del pueblo ecuatoriano. La falta de alegra, afecto, seguridad y autoestima es el principio de muchas enfermedades. Es posible que estemos construyendo una especie de depresin colectiva de baja intensidad, compartida por millares de indigentes y seres excluidos, los despreciados sociales, los econmicamente descartables. Una patologa escondida, un sufrimiento comn sutilmente controlado por otros emocionales y energas que posibilitan el flujo funcional de la cotidianidad social. Muchos buscan evadir el problema con la diversin, las drogas, la violencia intrafamiliar, la participacin en sectas religiosas, victimas de la manipulacin populista. Mientras los deprimidos comparten el dolor gravado en la memoria celular con los muchos otros deprimidos, pueden escapar de la locura, de la angustia y la desesperacin que caracteriza a los enfermos mentales. Y se miran a mi mismo como normales. Si todos somos locos, los cuerdos son los enfermos. La locura busca cordura en las sombras de la ingenuidad. Felizmente toda crisis conlleva los elementos de la propia curacin. Para curarse polticamente hay que enfermarse socialmente. Eso nos lleva a otro despertar, que nos permite distinguir lo falso de lo aparente, y lo aparente de lo relativamente real. 176. La otra cara de la violencia hacia el otro es la cultura del autocastigo. Numerosos seres excluidos no pueden, no estn acostumbrados a expresar libremente sus pensamientos, a reclamar sus derechos, a ser escuchados como ciudadanos y, por ello, se ven forzados a reprimir sus sentimientos. La tensin, la agresin y el conflicto son energas siempre presentes en nuestra vida social. Dentro del mismo ambiente observamos
207

Conforme Caroline Myss, Anatomia do esprito, Editora Rocco, Rio de Janeiro, 2000.

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una aparente pasividad social, muchas personas se paralizan, se sienten frustrados, impotentes, ansiosos. El miedo es uno de los sentimientos ms fuertes y pulsantes en la sociedad ecuatoriana del presente. El miedo y el autoritarismo caminan de la mano, acompaados de la indiferencia anti- solidaria. Muchos ciudadanos se sienten amenazados, obligados a una convivencia insegura, sometindose a los conflictos, defendindose con ms violencia. Los peligros no son imaginados, son vivenciados en el cotidiano de la dinmica social. Y para el colmo, el sistema los hace sentir culpables, los sataniza, alimenta un clima de desconfianza. Es difcil entender las contradicciones. Pierden la autoestima, no se sienten bien ante sus propios ojos, su familia. El auto-castigo parece ser la nica manera de esconder los golpes en la integridad y el amor propio. Las personas son individualmente culpadas o responsabilizadas por vivir su situacin social injusta. Para las elites y ciertos grupos incluidos nada resulta ms provechoso que la autovictimizacin, que les permite proteger su status social, alimentando las promesas populistas y conservadoras. 177. Cada segmento excluido queda secuestrado en su propia ansiedad por sobrevivir. La estructura de la exclusin conduce a miles de ecuatorianos hacia las fronteras del riesgo. Lo observamos con crudeza cada da, en el rostro frustrado del desempleo juvenil.208 Ecuador est desperdiciando su ms preciosa energa y fuente de talento encarnada en las generaciones educadas. Segn las informaciones del SIISE, para Marzo del 2004, unos 302.482 jvenes entre 15 a 29 aos estaban desempleados, el 54% eran mujeres. El sistema es incapaz de aumentar las oportunidades de los jvenes para acceder a un trabajo decente, particularmente para las mujeres jvenes, que encuentran las peores condiciones.209 Son numerosos los profesionales recin egresados de las aulas que enfrentan el enorme dficit por empleos, salvo los que tienen vnculos con la nueva tecnocracia tecnolgica. Los que logran una
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La Ley de la Juventud, en el Registro Oficial N 439, en el Art. 15.- Polticas de promocin del empleo juvenil, define: Las polticas de promocin del empleo juvenil se dirigen al logro de los siguientes objetivos: Crear oportunidades de trabajo dirigidas a la poblacin joven, considerando siempre las particularidades de los distintos grupos poblacionales. Fomentar el desarrollo de pasantas remuneradas, vinculadas a la formacin profesional. Conceder crditos para que los y las jvenes puedan desarrollar sus proyectos productivos individuales o colectivos. Asegurar que el trabajo no interfiera en su educacin, salud y recreacin. Asegurar la no discriminacin en el empleo y las mejores condiciones laborales a las jvenes gestantes y a las madres lactantes. Respetar y cumplir con los derechos laborales y a la seguridad social e industrial.
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La globalizacin, caracterizada entre otras expresiones por la intensificacin de la competencia, genera profundas transformaciones productivas y socioeconmicas. La flexibilizacin y la desregulacin que se le asocian constituyen respuestas a la necesidad de reducir los costos laborales para adecuarse a las exigencias de un mercado crecientemente competitivo. Ello produce exclusin de fuerza de trabajo y principalmente inserciones cada vez ms precarias en un contexto generalizado de desempleo y subempleo y de debilitamiento sindical. La bsqueda del trabajo flexible dentro del proceso de reestructuracin productiva camina junto a una diversificacin creciente de las formas de contratacin del trabajo.

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oportunidad los que no estn enredados en algunas de las multivariadas esferas de poder - se enfrentan con la precariedad, largas jornadas, contratos temporales, salarios bajos, poca o ninguna proteccin social, informalidad, tareas ilcitas, discriminacin, sufren la ansiedad que genera un ingreso inseguro. Las categoras de empleo se vuelven cada da ms amorfas, ms flexibles, de menos calidad, es muy difcil tomar decisiones racionales sobre el futuro incierto. Los empleos cualificados no crecen al ritmo de los estudiantes formados y la esperanza de los que no acceden a tener el trabajo con el cual han soado durante sus estudios instaura una amenaza al porvenir. La enseanza bsica y la profesional, por otro lado, producen mediocridad; hablan mucho de derechos ciudadanos y muy poco de responsabilidad laboral. Aumentan los comportamientos violentos, las generaciones desencantadas. Para los segmentos de la clase media, las remociones, las liquidaciones y los despidos son parte del cotidiano actual. Se sienten fracasados cuando realmente son las victimas del mercado, donde el vencedor es definido por la escopeta competitiva. Sin la informalidad y sin las remesas la angustia y la irritacin social tomaran formas peligrosas.210 178. Talvez una de las expresiones ms repulsivas de la pobreza sea la relacionada con el trabajo infantil. Hay un vnculo indiscutible entre el trabajo infantil y la pobreza, que se ensaa en los nios y nias, cuya edad temprana se desgasta en trabajos que provocan estrs, destruyen la dignidad y la autoestima y bloquean el acceso a la escolarizacin. Es muy difcil combinar estudio con trabajo. Segn los resultados de la Encuesta de Trabajo Infantil y Adolescente del 2001211 unos 780 mil nios, nias y adolescentes trabajan muchas horas en diversas actividades laborales, una cifra que representa el 21% de las personas ubicadas en este segmento de edad. Son nios pobres, del campo y la ciudad, vctimas del mismo mo-delito o sistema inhumano. La pobreza infantil es un gran negocio para numerosos empresarios imbuidos del paradigma de la competitividad, como ocurre en algunas de las empresas bananeras y floriculturas. Son vctimas inevitables de relaciones abusivas de trabajo, de los procesos de destruccin de la agricultura campesina. Digo
210

. Ciento trece emigrantes mueren en Agosto del 2005 en un naufragio de un barco que portaba jvenes ecuatorianos desempleados que pretendan llegar indocumentados a los Estados Unidos. El emigrante tiene en la mente un destino que el Ecuador le niega y el riesgo importa menos que la decisin de partir. La decisin de partir no es racional, es una esperanza. Son millones los emigrantes espirituales que tiene el Ecuador, un pas que nos traiciona, comenzando por sus gobernantes.
211

Realizada por el Instituto Nacional de Estadstica del Ecuador, Programa de Informacin Estadstica y Seguimiento en Materia de Desarrollo Infantil(SIMPOC), OIT, INNFA y Ministerio de Trabajo y Empleo.

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inevitable porque los empresarios sin responsabilidad social no se dedican al negocio por el beneficio del bienestar de los trabajadores. Tratarn de pagar lo menos posible, y ese umbral est determinado por las otras oportunidades disponibles para los otros trabajadores. Cuando mas desregulado esta el mercado de trabajo mas ocupacin crea entre los dbiles. El trabajo infantil hace que los costos de produccin se mantengan bajos, competitivos. En la ruralidad campesina el trabajo infantil forma parte de las estrategias de subsistencia familiar. Los especialistas en desarrollo rural califican el fenmeno de la descampesinizacin como multiactividad. En la esfera del trabajo domstico en los hogares privados los nios y nias trabajan un promedio de 46 horas semanas. Se estima que 8 de cada 10 nios, nias y adolescentes realizan labores consideradas peligrosas, de elevado nivel de riesgo; no son pocas las nias encontradas en prostbulos o zonas de tolerancia. Los nios trabajadores de la calle son vistos todos los das por las autoridades, por nuestros representantes. Forman parte del paisaje urbano, nadie quiere darse cuenta que ese repugnante fenmeno - los nios trabajadores, malnutridos y analfabetos - son nuestra tierna generacin impedida de un normal desarrollo fsico e intelectual. El trabajo de los nios protege o compensa la sobrevivencia de las familias pobres, al mismo tiempo que reproduce a la miseria; constituye un recurso que la familias pobres utilizan para aumentan sus ingresos o como mecanismo domstico para enfrentar emergencias. Descubren muy temprano que su suelo es el asfalto hostil, un mercado informal que se dibuja entre pedestres y carros, frecuentemente pidiendo limosnas. Es una infancia victima de la violencia, sumergidos en situaciones de riesgo social, por omisin o incumplimiento de la familia, de la sociedad y del Estado, violados cotidianamente de sus derechos bsicos. Nios pobres, abandonados, explotados, torturados, fracasados. Nios ecuatorianos perdiendo futuro.
PROPORCION DE MUJERES EMPLEADAS EN EL SECTOR NO AGRICOLA. ECUADOR 2000-2004
40,38 40,13 39,91 38,88

2000

2001

2003

2004

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179. Podemos enfrentar el sufrimiento colectivo por medio de la solidaridad que nos puede entregar la red social, el desarrollo del tejido social. El desamparo, el miedo, la soledad, la angustia que aumentan el dolor de la pobreza pueden ser procesados en ambientes de informacin y participacin ciudadana. Debemos procurar realizar una alquimia y hacer del sufrimiento y la exclusin una fuerza unificadora de voluntades.212 La pobreza no es simplemente el fruto negativo de circunstancias que afectan a determinados segmentos humanos desprovistos de recursos para acceder a bienes y servicios y sobrevivir o subsistir, no es solamente carencia social apreciada mediante indicadores. Es el resultado de relacionamientos entre personas, entre actores. Y significa, esencialmente, negacin de los derechos para desarrollar capacidades y acceder a las oportunidades, a la libertad de escoger nuestros medios indispensables para nuestras realizaciones. 180. Como siempre el recorte del gasto social repercute directamente sobre los segmentos desfavorecidos, por el deterioro y la asfixia en la cobertura de los servicios. Las madres desnutridas engendran nios anmicos, que son presa fcil de muchas enfermedades y en consecuencia, de discapacidades cognitivo-motoras, comprometiendo las capacidades y potencialidades de las generaciones futuras. No es un argumento humano concebir que la solucin de los problemas de los ceros econmicos es que dejen de existir estadsticamente, con 2 dlares diarios en el bolsillo. Entre las alternativas a la formulacin de una poltica de desarrollo socioeconmico afirmada en principios axiolgicos, queda la otra alternativa compensatoria dirigida a los hogares ms pobres, el Bono de Solidaridad.213 Sin polticas socioeconmicas dirigidas a luchar contra las causas de la pobreza, el modelo de proteccin es funcional, mientras que aplaza los cambios, niega las evidencias, finge sensibilidad. Hablamos por medio de eufemismos, de Programas de Combate a la Pobreza como si estuviramos combatiendo a un enemigo, disparando a matar a sus expresiones, atrincherando las verdaderas necesidades. Desventurada pobreza! Ella ya representa una deplorable condicin de existencia humana, una negacin de las oportunidades de seleccin de alternativas de vida, por elementales que sean. Y adoptamos el discurso de luchar contra ella. Cuando no partimos de las demandas reales, de las causalidades, de las iniciativas y los valores culturales, terminamos luchando contra la dignidad de los pobres, a nombre del desarrollo. Y nos encontramos elaborando planes locales para las comunidades rurales que solo conducen al control social, que fragmentan la red territorial, alimentan prcticas clientelares, rivalidades internas, paquetes de demandas atomizadas. Por ello es necesario que
212 213

Conforme las enseanzas de su Santidad el Dalai Lama. El "bono de la solidaridad" beneficiaria mensualmente a unas 1.3 millones de madres de escasos recursos econmicos.

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nos concentremos en los procesos de empobrecimiento ms que en los pobres, para tener en las manos un anlisis multicausal. 181. En estos tiempos, ms que nunca antes, se apela a los organismos no gubernamentales buscando tercerizar funciones y complementar esfuerzos y capacidades. Quiz el rasgo ms contradictorio del proceso de desmantelamiento del Estado interventor y de la tendencia del mismo a desligarse socialmente de sus comunidades de base, es la emergencia y consolidacin de sociedades civiles organizadas. Es notoria la presencia y dinmica de diversas instituciones de la sociedad civil que multiplican sus acciones, en campos que antes estaban exclusivamente reservados o regulados por los Estados. Algunas ONGs son constituidas por servidores pblicos separados por el Estado, que conservan sus clientelas, sus mtodos de accin y sus clientelas. Observamos como emerge una compleja institucionalidad civil, desde las demandas sociales insatisfechas, a partir de experiencias acumuladas en diversas iniciativas y movimientos sociales. Es una institucionalidad que brota en buena medida desde los derechos ciudadanos frustrados, como contrapeso a la exclusin y desigualdad creados principalmente por el mercado. El tercer sector camina, de forma intermitente, al lado de los esfuerzos gubernamentales, sea buscando complementariedad, sea demostrando oposicin o resistencia, ante la ineficiencia, lentitud o incapacidad del Estado para responder las demandas de algunos actores sociales. Es claro que el impacto agregado del conjunto de los esfuerzos de los nuevos actores de la sociedad civil - que operan de forma fragmentada apenas alcanza a un pequeo porcentaje de la poblacin marginada, urbana y rural. El cuadro de las ONGs an se presenta confuso, hay esquemas reticulares de gran potencial transformados, dispersin de acciones, competencia por recursos y obediencia a las condicionalidades de las fuentes financieras. Pero hay una renovada circulacin de poder en la cultura poltica, en el actuar cotidiano, muchas pasan a ser vehculos para expresar el descontento ciudadano, el atropello a los derechos humanos, los proyectos colectivos y las esperanzas que vibran en la conciencia colectiva. Observamos flexibilidad, proximidad y transparencia en muchas ONGs, nimos de bsqueda y experimentacin, apertura de nuevos espacios, laboratorios de cambio social. Pero sin una poltica de desarrollo social, sin paradigmas compartidos, en medio de la fragmentacin de actores y agentes, sin acceso a la informacin, en suma, sin una estrategia dirigida a crear estructuras emergentes mediante la sinergia y la visin, territorial, todo ese maravilloso esfuerzo del tercer sector llega apenas a mejorar las condiciones de vida, disipndose. 27)La pobreza no es un fenmeno esencialmente monetarizable 182. Qu significa pobreza para los pobres? Quienes mas conocen de pobreza son los mismos pobres, pero las polticas anti-pobreza son formuladas por los favorecidos, los especialistas, los cientistas de la 128

pobretologa convencional. Los especialistas en pobreza viven en los suburbios de Quito y Guayaquil, entre otras ciudades, y en las comunidades indgenas, principalmente. Los pobres tienen muchas caras. No son nicamente los ceros econmicos, son los discriminados, que tambin son los excluidos, que viven desesperados, que malgastan su vida, que se sienten abandonados, los desorganizados, los descalificados, los instrumentalizados, los desesperados, los seres subalternos, los desempleados permanentes, y los vemos encarnados en los cuerpos de los nios, de las mujeres, de los indgenas, de los afroecuatorianos. La verdad es que la nocin convencional de pobreza no entra ni quiere entrar a estudiar los relacionamientos, los vnculos que los individuos establecen con el entorno social, mientras que el concepto de exclusin social nos lleva a ver el fenmeno como una construccin, resultado de interacciones y de relaciones entre actores sociales e institucionales. La exclusin no es sinnimo de subalternidad. Creo que no existe situacin social ms dolorosa que ser pobre, excluido y subalterno. 183. La subalternidad explica un relacionamiento ruin, depredador de la libertad, revela algunas raspaduras del proceso de ruptura del tejido social. Se trata de una experiencia construida en el cotidiano de determinados grupos humanos los indgenas por ejemplo sometidos a una dialctica de negacin, llevados a la indignidad, al rechazo, a la desintegracin de la identidad. Un relacionamiento que viene repitindose desde antao, construido culturalmente, como proceso que al mismo tiempo que esconde la dominacin, logra inclusive que los subalternos acepten pavamente su situacin por medio del paternalismo. Ello conduce a una represin de la hostilidad por la negacin de la libertad, se internalizan emociones destructivas que los conducen a rechazar su identidad, su propia realidad, creando situaciones de alter centrismo. Ello condiciona conductas agresivas y violentas.214 Solo que la violencia se desplaza para espacios menos visibles, dentro de la familia, dentro del alma, un estado de malestar individual y social, fuente de conflictos en los relacionamientos ntersubjetivos e intergrupal.215 El hombre (mujer) negro
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El rgimen latifundista termin hace tiempo, pero todava existen muchos espritus subalternos, encerrados en huasipungos emocionales. Las comunidades subalternizadas tienen que reprimir sus ideas e impulsos, cuando incompatibles con la cultura opresora, los valores dominantes, todava temerosos del castigo. Viven una cultura del auto-castigo, no tienen la libertad, el discurso para expresar libremente sus pensamientos y sus sentimientos, para reclamar sus derechos y cambiar el ambiente que los oprime y, por ello, se ven forzados a reprimirlos. La aparente pasividad social es una llama que se inflama coyunturalmente, a pesar del miedo. Este es uno de los sentimientos ms fuertes y pulsantes en la sociedad ecuatoriana, particularmente entre los pobres, excluidos y subalternos. El miedo y el autoritarismo caminan de la mano, son las dos caras del mismo drama social. Se vive un sentimiento de inseguridad, de amenaza, que no son imaginados, son vivenciados. Y para el colmo, el sistema los hace sentir culpables, los criminaliza, los acusa de vagos. Es difcil darse cuenta de darse cuenta, tomar conciencia. Y terminan perdiendo la autoestima, no se sienten bien ante sus propios ojos y su familia. Hay un empobrecimiento en las relaciones de sentido que conduce irremediablemente a la desesperanza. 215 Carlos Julio Jara, Construyendo Poder Local, IICA - Brasil, 1998.

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discriminado existe en oposicin al blanco que lo discrimina, o mejor dicho, nicamente existe como una construccin ideolgica del blanco. 216 Este fenmeno, que desgarra al tejido social, frena el desarrollo social, consolida la llamada pobreza dura y ms que todo, las capacidades y productividades de los pobres subalternos. Los indgenas, los negros y los mulatos enfrentan mayores desventajas de participacin en los flujos del desarrollo, expresado en menos logros promedio. Los indgenas y los afro descendientes cuentan con menores niveles educativos que el promedio; persiste una enorme brecha de escolaridad. El discurso oficial asume que los procesos de apertura comercial van a traer beneficios para todos y argumenta que urge una gran reforma educativa que permita ampliar en el menor tiempo posible la escolaridad media de la poblacin en general, y particularmente, cerrar las brechas educativas entre los distintos grupos de la poblacin, especialmente de aquellos que histricamente han estado relegados del desarrollo como son las poblaciones indgenas y afro descendientes. 184. All se nos complica el tratamiento de la cuestin social. Porque a la carencia material, a las vulnerabilidades que invisibilizan estas energas intangibles, se suma la lgica perversa que marca la atmsfera cultural que respiramos: el dogma de que el mercado goza de ms derechos que los seres humanos; que la disciplina fiscal debe prevalecer sobre los derechos sociales; que el hombre manda en la mujer; que la autoridad siempre es portadora de la verdad; que lo tcnico comanda a lo tico, el blanco es superior al indio; que lo rural es inferior a lo urbano, etc. La salida es la educacin, la energa amorosa que nos permite modificar los arquetipos sombros que nos habitan.217 185. Desde el punto de vista del indigente, del hambriento, de los seres vulnerables en situacin de emergencia, algunos instrumentos de asistencia, como el Bono de Desarrollo Humano, tienden a cumplir un rol positivo de socorro. Como tratamiento de una problemtica cuya solucin exige la revisin del propio modelo tales mecanismos son insostenibles, por no decir un embuste. Porque no se crean condiciones para que existan las posibilidades de salir de tal estado de beneficiario pasivo y aislado. Se insiste en ser eficientes en la entrega del bono, en perfeccionar los instrumentos de focalizacin, sin inquietarse por las causas que llevan a los indigentes a pedirlo o a recibirlo, lo que subjetivamente agrega indignidad en la identidad del excluido. Porque la poltica ampliada de proteccin social no se sustenta en una estructura profunda de derechos ciudadanos. Las prioridades realmente son otras. El servicio de la externa e interna fue de USD 1.806.5 millones que signific el 70% del total de ingresos corrientes del Presupuesto del
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En Ecuador, los afrodescendientes son quienes ms sufren el racismo y los blancos son el grupo socio racial ms racista. Vase, Racismo y Discriminacin Racial en Ecuador, SFTS, SISPAE, 2005. 217 Conforme, Frei Betto, Derechos Inhumanos, EL SUCRE, ARGENPRESS, Diciembre 2004.

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Estado en 1999. Lo que contrasta con el gasto en Educacin y Cultura, en Salud, en Desarrollo Comunal y Agropecuario, que fuera comprimido en un 22.6%, en relacin al gasto de 1998. Entre los aos 1998 y 2000 el Estado gast alrededor de USD 3.895 millones en salvar a la banca y a los banqueros corruptos, muchos de los cuales se encuentran prfugos de la justicia.218 Segn reza en la proforma del presupuesto del 2004, se destinaron 1.900 millones de dlares a gasto social, o sea, el 27% del total de egresos del Estado. 186. El problema de fondo de tales instrumentos de poltica, focalizados en los grupos de mxima pobreza, se refieren a su sostenibilidad, porque su operacin siempre va a depender de la situacin fiscal. Desde la mirada de los poderes annimos, todo empieza y termina con el problema fiscal, lo que afirma las ortodoxias. Los instrumentos empiezan a agotarse, se debilitan cuando el sistema no logra parar el proceso de exclusin de los grupos vulnerables y, principalmente, cuando no consigue construir relaciones de complementariedad con polticas de corte estructural que promuevan la reinsercin econmica y social, as como la participacin de los pobres en las decisiones que les ataen. Nadie duda que uno de los objetivos de la poltica de desarrollo social es posibilitar el acceso a toda la poblacin, y principalmente a los segmentos pobres, a los medios de vida de primera necesidad. No parece correcto gastar o invertir ms en lo social si la lgica institucional clientelar, asistencial y proteccionista que orienta tal gasto no cambia. El problema que hay que resolver y para eso se requiere de una metodologa fundada en valores ticos es que la manera como los pobres acceden a esos medios esenciales, es tan importante como la calidad de los mismos, o cmo y cunto se logra obtener del sistema de oportunidades, para vivir qu clase de vida. De poco o nada sirve desde el punto de vista del desarrollo humano entregar una renta mnima a un indigente, para que sea usada libremente en el mismo mercado que los excluye como productores. 187. Hoy se bautiza al Bono de Solidaridad como Bono de Desarrollo Humano.219 No se entiende que tipo de desarrollo humano fomenta el
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La magnitud de las cifras implicadas en el salvataje bancario, ascienden a por lo menos 6 mil millones de dlares, como se desglosa a continuacin: USD 900 millones de crdito neto del Banco Central al sistema bancario, entre Agosto de 1998 y Febrero de 1999, USD 3.800 millones de depsitos congelados en marzo de 1999; USD 1.300 millones de dlares de crditos del Banco Central al sistema bancario a travs de los bonos a favor de la AGD.
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El BDH busca aumentar el muy bajo o nulo ingreso familiar mediante la entrega de un subsidio condicionado al acceso permanente a los servicios de educacin bsica y salud preventiva, especialmente de nios, nias, madres y mujeres embarazadas. El BDH tambin se lo entrega a discapacitados y adultos mayores a 65 aos. El programa BDH, creado en abril del 2003, unifica los subsidios Bono Solidario y Beca

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Bono de Desarrollo Humano, por mucho que se argumente acertadamente que tiene un impacto distributivo inmediato. Es considerado por algunos analistas como un instrumento pro-pobre, revelando impactos positivos al posibilitar que las transferencias logren, por ejemplo, incrementos en la matricula entre las familias que estn en extrema pobreza. Sabemos que la eficacia de los programas sociales depende mucho de los mecanismos de focalizacin, funcional a la identificacin de las personas elegibles. Es imposible focalizar la desesperacin social, la falta de ciudadana. Podemos y debemos aliviar la indigencia mediante la focalizacin, pero lo fundamental es formular estrategias de desarrollo que nos permitan revertir el proceso de deterioro social. El discurso de la proteccin social que se presenta hegemnico justifica la injusticia del asistencialismo; un discurso ideolgico que pretende hacer invisible el proteccionismo del poder.220 Nos colocamos una mscara para cubrir las apariencias y nos obligamos a sostener una continua transferencia de recursos para disminuir el nivel de pobreza. Se trata con todo de perfeccionar un contrato o un acuerdo de responsabilidad como alternativa para dar mayor eficiencia al acceso y ampliar la cobertura. La tcnica es la clave del manejo del modelo protector. Todo lo que no pueda reducirse a la cuantificacin fragmentada debe ser rechazado como no cientfico. Registramos las heridas del fenmeno sin buscar acceso a la esencia; el lado fenomnico es visto como la esencia. Sin cambios en la poltica de desarrollo socioeconmico, articulando lo compensatorio y lo estructural, en los territorios urbanos y rurales, el BDH es un mecanismo insostenible. 188. El vinculo de desarrollo humano creado por el bono entre el Estado y el indigente, no cambia en esencia la relacin asistencial, pues la dependencia permanece y probablemente se amplia, cuando no estigmatiza a los beneficiarios. Las relaciones de dependencia tienden a sedimentarse, de modo que en algunas personas pasan a ser pensadas o tratadas como si fueran naturales. Lo asistencial tiene que ser trabajado, en la medida de lo posible, dentro de lo estructural. Los subsidios pueden ser procesados dentro de las propias comunidades, de manera selectiva, en el marco de la cultura, de planes locales de desarrollo. Se trata de darle a la comunidad un papel ms activo, ms ciudadano. Eso nos obliga a pensar lo social, vinculado a lo econmico, lo cultural y lo ambiental. El abordaje es intersectorial y se afirma en la articulacin institucional. Hay que ayudar a las personas indigentes a encontrar un lugar en la sociedad, vinculando los mecanismos de asignacin de ingresos mnimos - los

Escolar, con el propsito de mejorar la calidad de la inversin social de las transferencias monetarias a las familias vulnerables. 220 El discurso y la lgica de la dominacin se vuelve natural. Si nosotros la volvemos natural en nuestras vidas, y en nuestras instituciones, no hacemos ms que hincarnos ante la ideologa que nos contamina, con la esperanza de que la callada aceptacin contenga alguna posibilidad de evitar el castigo. Conforme M. Portilla.

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llamados bonos - con programas y proyectos de desarrollo local, que fomenten la reinsercin de los pobres en la esfera productiva. 28) El modelo de proteccin social. 189. Existe una matriz de polticas sociales que ha sido estructurada a manera de un Programa de Reformas, las mismas que definen con claridad el modelo de proteccin que est siendo pulido por el Estado. Parte de la necesidad de contar con un entorno macroeconmico equilibrado, de acuerdo a las pautas definidas y evaluadas por el FMI. Segn los documentos oficiales la consolidacin del Sistema de Proteccin Social para los pobres tiene varios componentes: el Bono de Desarrollo Humano que debera llegar a por lo menos un milln de familias beneficiarias y ser el nico mecanismo de transferencias monetarias, apoyado por el SELBEN y ajustado de acuerdo a sus resultados221; el Programa de Alimentacin y Nutricin que deber aumentar su efectividad mediante la organizacin de un Sistema Integrado de Alimentacin y Nutricin (SIAN), sostenido por un Fondo Nacional; un Programa para la Niez que deber igualmente aumentar la efectividad de las intervenciones en el rea de cuidado infantil, afirmado en el Fondo de Desarrollo Infantil (FODI); la creacin de Fondos adicionales para la Proteccin Social que posibiliten garantizar el financiamiento anticiclico del Sistema de Proteccin, pero sujeto a lo definido en la Ley Orgnica de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (Art. 17); lograr niveles adecuados de gasto social y mejorar la eficiencia del mismo, garantizando niveles mnimos de asignacin de recursos segn techos definidos, as como niveles mnimos de asignaciones presupuestarias y de inversin social; una asignacin eficiente de recursos para educacin y capacitacin laboral, incluyendo actividades de actualizacin de docentes, modernizacin de la gestin, apoyo a la educacin primaria (grados 2 a 7) y modernizacin del SECAP y; un trabajo de fortalecimiento del Frente Social y del Ministerio de Educacin, particularmente, de la STFS que debera contribuir a la planificacin del sector social y evaluar los proyectos de inversin que presenten los diferentes ministerios vinculados al sector.222 Poltica social es sinnimo de programas y acciones sectoriales, mientras el papel de la actual STFS queda reducido al de gendarme de condicionalidades.

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En abril del 2003, y buscando mejorar la calidad de la inversin social de las transferencias monetarias a los vulnerables, se dise el BDH (Decreto Ejecutivo No. 347), unificando los subsidios Bono Solidario y Beca Escolar, buscando inducir la responsabilidad y participacin activa de los padres en el cuidado de la salud y educacin de sus hijos. En agosto de 1999, el programa entreg subsidios a 1335.048 personas distribuidas as: 1077.540 madres (81% del total), 249.585 personas de la tercera edad (19%), y 7.923 personas discapacitadas (0,6%). En 2003 la atencin focalizada se diriga a 1043.826 madres, 226.848 personas en la tercera edad y 8.840 personas con discapacidad. 222 PROGRAMA SECTORIAL DE REFORMA SOCIAL (EC-0216): Matriz de Polticas, Quito,2003.

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190. Para asegurar que parte de este Programa se cumpla existen un conjunto de medios de verificacin, algunos de ellos establecidos tanto por el BID como por el BM, verdaderos compromisos del Gobierno que llevan a su institucionalizacin. El Estado protege la inversin de un grupo de programas de apoyo a los sectores ms vulnerables. Se busca garantizar la proteccin del presupuesto asignado, que se cumplan las transferencias desde el MEF, la oportunidad del flujo de recursos y el cumplimiento de metas de ejecucin y cobertura. Hay algunos asuntos pendientes, debido a las restricciones fiscales, pero el camino est trazado, las condicionalidades se concretan, los componentes se transforman en instituidos, nutriendo una cultura asistencialista sobre la que descansa muy frgilmente la gobernabilidad. Lo que se busca es darle un sentido ms definido al orden establecido, para justificar las acciones y las inversiones. No hay otras alternativas? Hemos dejado de observar al desarrollo socioeconmico sustentable como una alternativa de cambio estructural y como una problemtica a resolver. Como hemos argumentado, al haber separado a la economa de la sociedad, bajo de seduccin del mercado, las polticas sociales compensan y administran la crisis social, lo cual revela lamentables deficiencias en el pensamiento social de los actores estatales. 191. Por otro lado se verifica una lamentable desconexin entre los niveles centrales y los provinciales. Hay una crisis de gestin institucional que debe ser resuelta. Las direcciones provinciales carecen de de poder de decisin para solventar problemas locales estratgicos y urgentes. Deben estar a la expectativa de lo definido en Quito, que por otro lado define actividades desde los escritorios, sin saber lo que realmente sucede a nivel local. Los servidores pblicos del sector social perifrico a Quito y Guayaquil se perciben como instrumentos que mantienen la estructura central de racionalidad burocrtica. Un funcionario vinculado al Ministerio de Educacin en el Austro nos comenta:
Siempre vienen de Quito para darnos pensando lo qu tenemos que hacer, imponiendo proyectos sin considerar los escenarios locales y los medios o capacidades. Casi todo lo planificado ocurre en los escritorios, pero cuando se quiere trabajar horizontalmente, hay dificultades, nuestras iniciativas no valen, siempre estamos sujetos a los criterios de los tcnicos de Quito. Cuando se presentan proyectos en Quito y somos invitados como oyentes, simplemente escuchamos propuestas elaboradas por otros. No hay pensamiento creativo en el Ministerio que posibilite incorporar nuevas visiones sobre educacin, para generar saberes ajustados a nuestra realidad cambiante y mejorar la calidad de la educacin. No conocemos los activos ni los pasivos del Ministerio (dnde estn ubicados los establecimientos, los profesores). Entonces cmo se puede planificar?, Hay establecimientos educativos donde hay ms profesores que alumnos debido a la migracin y no se toma en cuenta esta realidad en la planificacin. Siempre hay resistencia del grupo clasista de la UNE. El MEC

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debera dar un giro de 360 grados y trabajar por un cambio de actitud en los docentes.

192. El desenvolvimiento de un proceso dialgico encaminado hacia la formulacin de una nueva estrategia de desarrollo social tiene que ser un momento de inventiva y de configuracin de redes de intercambio y reciprocidad entre las instituciones que conforman el Frente Social en las provincias o territorios perifricos. La institucionalidad social, frente al recrudecimiento de de las tendencias excluyentes, debe ganar lucidez poltica y capacidad de gestin compartida. Los esquemas verticales burocratizantes son insostenibles e ineficientes. Hemos llegado a una encrucijada poltica, amenazados por la desarticulacin, obligados a construir redes y consensos sobre cmo operar integradamente en los mundos territoriales, dando vitalidad al potencial de iniciativas y nutriendo la solidaridad. Las autoridades centrales estn obligadas a favorecer estos procesos de autoorganizacin de los actores institucionales locales, como es el caso del Austro que propone:

Construir un Proceso de articulacin del Frente Social en el Austro, mediante la creacin y/o el fortalecimiento de instancias decisorias (subsecretarias), con capacidad resolutiva. Para lo cual ser necesario crear y mejorar los mecanismos de comunicacin dentro y entre los Ministerios. Solo siendo fuertes desde adentro se puede proyectar esa fuerza hacia fuera. Se recomienda unir los esfuerzos institucionales e integrar las acciones y propuestas a las iniciativas de la poblacin. Se debe partir de la demanda de la sociedad civil que debe participar en la formulacin, ejecucin y evaluacin de las actividades. Las decisiones que se tomen a nivel provincial, bajo polticas claras, deben ser observadas con respeto por al nivel central. Queremos ver un Frente Social articulado y no una suma de Ministerios. Fortalecer la comunicacin Ministrosubsecretario-director provincial. Debemos actuar con compromiso social y no bajo intereses clientelares de partidos, a fin de pagar la deuda social. Ellos nos permitir ser firmes frente a las presiones externas y las fuerzas que imponen los dueos del pas.

193. La proteccin social es definida como una modalidad de intervencin pblica que posibilita administrar mejor los riesgos a los que estn expuestos las personas y las familias ms pobres y vulnerables. Los ceros econmicos tienen poco acceso a oportunidades e instrumentos adecuados para el manejo del riesgo. Se afirma que el apoyo y la asistencia sern de carcter temporal, para lo cual se establecen metas especficas y se definen los mnimos sociales. Toda una ingeniara tecnoburocrtica es puesta en movimiento para asegurar las disponibilidades financieras, funcionales a la ejecucin de ese piso mnimo, buscando minimizar los efectos pro cclicos de las finanzas 135

pblicas, los frecuentes recortes presupuestarios. Hay todo un proceso de seguimiento, de anlisis y evolucin del gasto social, informes peridicos sobre el flujo de la ejecucin presupuestaria y su consistencia con la atencin a los programas prioritarios. Pero an no existe una mirada integral del impacto de los programas en su conjunto, de la calidad de los resultados logrados. Mucho depende del modo de gestin de las administraciones pblicas responsables de ejecutar los programas prioritarios. Hay poca integracin entre programas, los vnculos complementarios son demasiado dbiles o inexistentes y, en general, existe poca participacin ciudadana en sus diferentes etapas, particularmente en la formulacin, salvo excepciones. Nuestras instituciones pblicas tienen poca cultura participativa; estn preocupadas con la entrega del servicio y frecuentemente no les interesa ir ms all de este objetivo. 194. Los principales programas de proteccin social que implementa el sector social ecuatoriano como un todo son: I. Maternidad Gratuita - Cuidado materno infantil: Se fundamenta en el
principio de que toda mujer ecuatoriana tiene derecho al acceso gratuito y de calidad a la atencin de salud. Funciona mediante un sistema de rotacin de fondos por prestaciones de salud a cada unidad ejecutora del MSP para la adquisicin y reposicin de medicamentos e insumos, materiales, micro nutriente, exmenes bsicos y complementarios, dotacin de sangre y hemoderivados necesarios para la atencin gratuita. II. Control y Vigilancia de Enfermedades Contagiosas (Malaria, Dengue) Se busca reducir los impactos de la malaria y el dengue en la salud de la poblacin, disminuir la morbilidad malrica, reducir el porcentaje de infecciones Plasmodium Falciparum, detener la dispersin y aminorar los ndices de infestacin del mosquito Aedes Aegyptis en las reas consideradas de riesgo potencial y lograr la participacin interinstitucional e intersectorial de la comunidad en la adopcin y ejecucin de medidas de prevencin y control de enfermedades transmitidas por vectores.

III. Programa Nuestros Nios

El objetivo central es el de dar cumplimiento a lo establecido en el Plan Decenal de Proteccin a la Niez y la Adolescencia. Se busca mejorar el crecimiento y desarrollo de los nios/as menores de 6 aos en situacin de pobreza mediante el desarrollo de mecanismos e incentivos que apoyen las estrategias gubernamentales en materia de atencin infantil, fomentando una mayor participacin de la sociedad civil en el financiamiento, ejecucin y supervisin de acciones en el sector. El programa se orienta, en gran medida, a fortalecer las acciones de cuidado infantil 223y nutricin existentes, en particular aquellas del ORI, del INNFA y del PRONEPE. Los apoyos con diversos, pasan por el mejoramiento de los servicios existentes;
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El bajo peso infantil afecta al 12 % de los nios en Ecuador.

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capacitacin de padres y madres, facilitadores, maestras parvularias; elaboracin de materiales para capacitacin, didcticos y recreativos; rehabilitacin de la infraestructura fsica; financiamiento para la adecuacin y equipamiento de centros de cuidado existentes, con nfasis en dotacin de servicios sanitarios, tratamiento adecuado de residuos y cerramientos para la seguridad de los nios. IV. Instituto Nacional de la Niez y la Familia (INNFA) La misin del INNFA es proponer, apoyar y ejecutar soluciones innovadoras a los problemas de nios, adolescentes y familias ecuatorianas, en especial los grupos vulnerables y excluidos de derechos, con la participacin de ellos y la corresponsabilidad del Estado, Gobiernos Seccionales, sociedad civil y comunidad. El accionar del INNFA est enfocado en tres reas principales de intervencin: (i) El Desarrollo Infantil, que ejecuta acciones a favor del desarrollo integral de los nios y nias, como atencin en cuidado diario, educacin inicial, alimentacin, nutricin y prevencin de salud, desde el perodo de gestacin hasta los seis aos de edad, (ii) La Proteccin Especial, que desarrolla acciones de prevencin y restitucin de derechos para nios, nias y adolescentes, hasta los 18 aos, cuyos derechos les hayan sido negados, ya sea por trabajar, estar privados de su medio familiar, sufrir maltratos fsicos o emocionales o discapacidad, y (iii) La Atencin Emergente, a travs de la cual se brinda apoyo a personas que hayan sufrido crisis socioeconmicas por accidentes, desastres naturales, enfermedades crnicas o complejas.224

V. Programa Nacional de Alimentacin y Nutricin: PANN 2000

Se busca promover el cambio de actitudes y hbitos alimenticios de la poblacin ms vulnerable, proponiendo mejorar la nutricin y salud preventiva, con equidad y amplia participacin social. Tambin procura posicionar una Poltica de Estado que cuide de la sostenibilidad y el mejoramiento de la calidad de vida de las generaciones actuales y futuras, procurando garantizar un adecuado desarrollo fsico y mental de las familias. El programa apunta a la prevencin del retraso en el crecimiento y los daos de la malnutricin por carencia de micro nutrientes (vitamina A, hierro, zinc) de los nios y nias menores de dos aos, y mejorar el estado nutricional de las mujeres embarazadas y en lactancia. Para lo cual se implementan acciones de educacin y comunicacin nutricional para apoyar la lactancia materna, sustentar el uso ptimo de complementos alimentarios fortificados con micro nutrientes y mejorar
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El Programa de Desarrollo Infantil (PDI) es un programa permanente del INNFA, iniciado en 1988; su objetivo es contribuir al desarrollo integral de los nios y nias mediante: (i) cuidado diario en salud, nutricin y desarrollo psicosocial y recreacin; (ii) educacin permanente y progresiva de los padres y madres de familia respecto de sus hbitos de crianza y de la relacin con sus hijos; y (iii) desarrollo de conceptos de derechos y deberes en la relacin padres/ hijos El programa ofrece sus servicios a travs de los centros de desarrollo infantil (CDI) cogestionados con las comunidades concebidas como actores de su propio desarrollo. Los centros promueven, adems, la cooperacin interinstitucional con ONG, iglesias, organizaciones populares y organismos seccionales a los que el INNFA apoya tcnica y financieramente

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hbitos alimentarios de los nios y nias de 0 a 24 meses de edad. El personal de las unidades de salud del MSP realiza la seleccin de beneficiarios, comunicacin, monitoreo, seguimiento y evaluacin.

VI. Programa Alimntate Ecuador

Busca contribuir a la alimentacin y nutricin de los sectores ms vulnerables del Ecuador a travs de la dotacin de alimentos. En enero del 2001 se cre la Unidad de Gestin para la Alimentacin Comunitaria dentro del MBS y se atendi con alimentacin a la gente ms pobre del pas, bsicamente nios y nias de 2 a 14 aos, jvenes, adultos, personas con discapacidades y personas de la tercera edad. Para el ao 2002 el programa funcionaba con fondos del Estado ecuatoriano administrados por el PMA, denominndose desde junio Programa para el Desarrollo Comunitario. En el ao 2003, el programa se reestructura y define a su poblacin en base a los estudios de pobreza del Sistema de Seleccin de Beneficiarios (SELBEN). En el ao 2004 pasa a denominarse Programa Alimntate Ecuador, mediante el acuerdo No. 2577-A VII. Programa Operacin Rescate Infantil (ORI) El programa Operacin Rescate Infantil (ORI) se cre en 1999 como un programa del MBS; su nombre inicial fue Red Comunitaria para el Desarrollo Infantil y desde 1994 se convirti en unidad ejecutora. El objetivo general del programa es contribuir al desarrollo integral de los nios/as menores de 6 aos, mediante la participacin y movilizacin social, la puesta en marcha de nuevas formas de coordinacin interinstitucional y la canalizacin prioritaria de inversiones. Contempla tres componentes: (i) alimentacin y nutricin, (ii) desarrollo psicosocioafectivo y (iii) atencin de salud. El programa tiene tres modalidades bsicas de atencin: los Centros de Cuidado Diario Infantil (CCDI), los Centros de Recreacin y Aprendizaje (CRA) y los Comedores Infantiles. En los primeros los nios permanecen 8 horas diarias y reciben cuidado diario, alimentacin y aprestamiento escolar. En los comedores infantiles los nios de 2 a 6 aos reciben almuerzo y permanecen alrededor de 2 horas y media. Los CRA estn destinados a los nios/as de 2 a 6 aos y permanecen en ellos por 4 horas, sea por la maana o por la tarde. Los programas de cuidado infantil tienen un papel importante en un sistema de proteccin social: primero, proveen a nios/as en condiciones de pobreza la oportunidad de recibir cuidado, educacin preescolar y alimentacin; y, segundo, dan a las madres con hijos/as pequeos la oportunidad de trabajar, tanto por la disponibilidad de tiempo cuanto por la posibilidad de involucrarse en la operacin comunitaria de los centros. En situacin de crisis, este tipo de programas cobra importancia inmediata, en particular por su capacidad para garantizar una alimentacin mnima a los nios/as.225
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Actualmente el objetivo del programa es alcanzar el desarrollo integral de la niez menor de seis aos por medio de la atencin compartida entre el Estado, la Familia y la Comunidad. Para ello se desarrollan

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VIII. Programa de Alimentacin Escolar (PAE) El PAE comprende la colacin escolar y el almuerzo escolar; el primero opera desde 1990 y el segundo inici su etapa piloto en 1999. El PAE tiene como objetivo apoyar el mejoramiento de la calidad y la eficiencia de la educacin bsica, en zonas con mayor incidencia de la pobreza. Sus objetivos especficos incluyen: (i) aliviar el hambre entre los alumnos/as pertenecientes a familias pobres e indgenas; (ii) mejorar la capacidad de aprendizaje de los alumnos/as (atencin, concentracin y retencin); (iii) contribuir a asegurar una nutricin adecuada entre los nios/as cubiertos por el programa; (iv) incentivar la asistencia de los alumnos/as a las escuelas primarias en zonas afectadas por la pobreza. El programa depende del MEC y recibe el apoyo de las Naciones Unidas (PNUD y PMA), adems de los servicios de la industria privada de alimentos y de los padres de familia y las comunidades. La ampliacin del componente de almuerzo, iniciada en 1999, requiere del concurso de los padres de familia y la comunidad (que aporta con alimentos y elabora la comida).226 IX. Bono de Desarrollo Humano - BDH Inicialmente fue reconocido como Bono de Solidaridad, (1998) creado con el objetivo de compensar mediante transferencias en efectivo a la poblacin ms pobre por la eliminacin de los subsidios al gas, la electricidad y los combustibles. Nace como un mecanismo de compensacin y no como un instrumento de proteccin social. En razn a la profundizacin de la crisis socioeconmica a la virada del milenio, este programa se ha convertido en un mecanismo importante de compensacin a los pobres extremos. En ese marco de compensacin, debido a que la crisis persiste y los pobres extremos aumentan se dise el Programa Bono de Desarrollo Humano (Decreto Ejecutivo No. 347), unificando los subsidios Bono Solidario y Beca Escolar. El BDH, a travs de la ayuda monetaria a los hogares vulnerables, busca la mejora inmediata de su situacin de pobreza, pero al mismo tiempo, demanda inducir la responsabilidad y participacin activa de padres en el cuidado de la salud y educacin de sus hijos. La focalizacin cuenta con un Sistema de Seleccin de Beneficiarios SELBEN Hoy en da el BDH es el programa social de mayor alcance del pas; es, adems, el referente para determinar la elegibilidad focalizada a otros programas.
Convenios de participacin social, contratos de prestacin de servicios con organizaciones gubernamentales, ONGs, estatales, Gobiernos locales e Iglesias.
226

El programa entrega complementos alimenticios a los nios/as de familias pobres que asisten a escuelas primarias fiscales seleccionadas segn criterios de pobreza, salud, nutricin, educacin, marginalidad y otras variables que definen la inseguridad alimentaria de los alumnos/as. Los beneficios del programa son de dos tipos: (i) colacin escolar, una racin de colada y galleta que suple el equivalente a 272 Kcal por da (aproximadamente el 15% de los requerimientos nutricionales de los nios/as en edad escolar); y (ii) almuerzo escolar, con tres productos bsicos: cereal, leguminosas, aceite vegetal, equivalente a 600 Kcal por da (en su fase piloto).

139

X. Proyecto de la Reduccin de la Pobreza y Desarrollo Rural Local PROLOCAL El PROLOCAL es un programa de desarrollo rural descentralizado mediante la cual se concretan algunas acciones que buscan reducir la pobreza rural, mejorar la equidad social, ampliar las articulaciones institucionales y lograr la inclusin organizada de organizaciones de pequeos productores a los flujos econmicos regionales y nacionales. El programa se concentra en micro regiones plurimunicipales y procura facilitar el acceso de las organizaciones y de los productores rurales a oportunidades de empleo, produccin, generacin de ingresos, manejo de recursos naturales y otras soluciones sostenibles. La estrategia utilizada es el empoderamiento local, el desarrollo de capacidades de gestin, cambio institucional y el acceso a mejores servicios y a activos productivos. XI. FONDO DE INVERSION SOCIAL DE EMERGENCIA (FISE) El FISE busca mejorar las condiciones de vida de los pobres mediante la dotacin de infraestructura fsica y social; responder a las necesidades expresadas por los colectivos o comunidades que no son atendidos por otros programas; promover procesos de auto-ayuda en las comunidades y estimular la participacin y organizacin social; orientar el gasto social a las reas ms pobres del pas ; y promover la descentralizacin por medio de la participacin de ONG, organizaciones populares, autoridades locales y agencias descentralizadas en la ejecucin de las obras. El FISE no ejecuta las obras directamente, sino que sirve como canal de evaluacin tcnica, de financiamiento y monitoreo de proyectos ejecutados por los solicitantes y sus contratistas. El FISE est adscrito al Fondo de Solidaridad, y se encarga de ejecutar inversiones para mejorar la calidad de vida de la gente ms pobre de nuestro pas, mediante su integracin a la red de servicios sociales bsicos y el fortalecimiento de su capital social. Concentra sus intervenciones en las comunidades ubicadas en las 220 parroquias ms pobres del pas, y apunta a fortalecer la capacidad de gestin y organizacin de 500 comunidades seleccionadas.

XII.

Agua potable y saneamiento ambiental - PRAGUAS227 Busca dotar de agua a las comunidades rurales y opera mediante la organizacin y control de los trabajos comunitarios compartidos entre el contratista y la comunidad. Los procesos de planificacin y ejecucin

227

El Gobierno del Ecuador, a travs del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) ha recibido del Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (Banco Mundial) el Prstamo BIRF No. 7035-EC, destinado a cofinanciar la ejecucin del Programa de Agua para Comunidades Rurales y Pequeos Municipios del Ecuador, PRAGUAS, el mismo que se est implementando en las comunidades rurales.

140

deben contar con el aporte comunitario. Se incentiva la capacitacin y la promocin para la salud e higiene y educacin ambiental, tanto durante la fase de ejecucin de las obras, como en las fases de mantenimiento. Se requiere que el contratista implemente el programa utilizando metodologas participativas, herramientas, mecanismos y estrategias de establezcan la corresponsabilidad. Se aplican acciones de promocin para la salud e higiene y educacin ambiental: sobre la base del conocimiento de las prcticas sanitarias, los hbitos, costumbres y el manejo ambiental, XIII. VIVIENDA URBANA SIV El propsito central del SIV es promover, desarrollar y consolidar un mercado formal de vivienda para las familias de menores ingresos. Se parte de la organizacin de una demanda efectiva de vivienda que depende de la capacidad real de las familias para acceder a recursos suficientes para comprar, construir o mejorar su casa. Los objetivos especficos del programa son: (i) Focalizar las inversiones pblicas en el sector vivienda hacia los sectores sociales de menores ingresos. (ii) Promover la participacin activa del sector privado en la construccin y financiamiento de viviendas de inters social. (iii) Potenciar el uso de tecnologas alternativas en la construccin de viviendas. (iv) Realizar las reformas legales pertinentes para facilitar la dotacin de vivienda digna para la comunidad. (v) Profundizar la oferta de crdito hipotecario para las familias urbanas de menores recursos. Se ha creado un Bono para Vivienda diseado para cubrir la brecha entre la capacidad de pago de las familias y el costo de una vivienda en el mercado. El Bono es entregado por el MIDUVI. La oferta de vivienda para atender esa demanda es generada por el sector privado con o sin fines de lucro, o por organizaciones sociales. Hay dos componentes:

Vivienda Campesina que busca apoyar iniciativas para el acceso o el mejoramiento de la infraestructura de la vivienda en parroquias rurales, caseros, recintos, comunidades o cooperativas, ubicadas fuera del permetro urbano. Estas reas son sealadas por las respectivas municipalidades, pudiendo encontrarse dispersas o formando centros poblados y con deficiencia de servicios de infraestructura sanitaria. Vivienda Urbano Marginal que se localiza en las cabeceras de las parroquias urbanas o en las zonas urbanas identificadas en los mapas de pobreza como deficitarias de servicios de infraestructura sanitaria y que por la condicin de pobreza de sus habitantes no pueden acceder a vivienda nueva o a su mejoramiento. El objetivo del Programa es, en esta lnea, facilitar la construccin y adecuacin de vivienda en dichos sectores, en forma participativa. Para ello, se utiliza el Bono entregado por MIDUVI, que complementa al ahorro en dinero y/o materiales y mano de obra de la comunidad. Los sectores o barrios atendidos por el Programa deben contar con la factibilidad de servicios bsicos, vas de acceso, trazado de calles y lotes con linderos definidos.

141

XIV. Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI) Busca proteger a los nios de las enfermedades transmisibles. Se focaliza en los/as menores de un ao que debe recibir las vacunas completas recomendadas por el Programa Ampliado de Inmunizacin (PAI) (tuberculosis, difteria, ttanos, poliomielitis y sarampin). La cobertura de la vacunacin a la poblacin infantil ha sido una de las principales acciones pblicas de salud y, tal vez, una de las pocas que se han convertido en polticas de Estado. Se trata de una de las metas en las que se han logrado altos porcentajes de cumplimiento. El MSP ha reforzado peridicamente sus acciones con campaas de inmunizacin contra aquellas enfermedades que muestran niveles insuficientes o que mantienen altos ndices de prevalencia, como el ttanos neonatal y el sarampin. Estas iniciativas por el lado del control se han visto reforzadas con incrementos presupuestarios sobre todo entre el ao 2002 y 2003. La Cumbre Mundial en Favor de la Infancia (1990) estableci como meta la inmunizacin del 90% de los/as menores de un ao. XV. Programa Nacional de Educacin Pre-escolar (PRONEPE) El objetivo general del PRONEPE, un programa permanente del MEC iniciado en 1990, es ofrecer educacin preescolar a los nios de 4 a 6 aos de zonas marginales, urbanas y rurales, respetando su crecimiento y aprendizaje natural y su individualidad.228 Para ello, el programa busca la activa participacin de la familia y de la comunidad, una eficiente coordinacin interinstitucional, un enfoque intercultural, y el respeto y la utilizacin racional del medio ambiente. El programa tiene dos modalidades de atencin: una de diseo propio (los jardines integrados) y otra en colaboracin con el ORI y PDI. Los jardines integrados son espacios que brindan a los nios/as experiencias y estmulos para potenciar su desarrollo. La educacin preescolar, complementada con atencin de salud y alimentacin, est a cargo de educadores comunitarios, seleccionados por las organizaciones participantes, y cuentan con la asistencia de un educador parvulariopromotor. El trabajo coordinado con el ORI y el PDI busca complementar los servicios que brindan estas instituciones con el fin de dar una atencin integral a los nios/as y prepararlos para su ingreso a la escuela. Los centros de estos programas se comprometen a que los padres y madres de familia de esas comunidades participen en los talleres para la elaboracin del material didctico as como en la capacitacin sobre metodologa pedaggica constructiva. La segunda fase del programa se lo identifica actualmente como Redes Amigas, que apoya el mejoramiento de la calidad educativa de los CEM rurales y fomenta la organizacin de nuevas redes en los lugares donde las
228

Se estima que en el pas existen 338.000 nios/as de 4 a 6 aos en situacin de vulnerabilidad psicopedaggica y de salud.

142

comunidades y las familias estn interesadas. Actualmente, el programa de Redes Amigas est bajo el control y administracin del Ministerio de Educacin. El programa introduce valor en la capacidad de las personas para superar la pobreza Las redes son concebidas como un conjunto de unidades escolares que se renen para generar apoyo mutuo y compartir una administracin comn. La estrategia principal del programa consiste en promover la gestin escolar autnoma, lo cual implica: autonoma pedaggica; descentralizacin administrativa y financiera, que supone la capacidad local de decidir sobre la organizacin de una red y la inversin de los recursos que el Estado entrega obligatoriamente; y, participacin de la comunidad y la familia. XVI. Programa de Escuelas Unidocentes En el sistema educativo pblico del pas, las escuelas, de acuerdo al nmero de profesores/as, se clasifican en: unidocentes (las que tienen un/a solo docente para todos los grados), pluridocentes (las que tienen entre dos y cinco docentes); y, graduadas (las que tienen seis o ms docentes). Una accin integral en las escuelas unidocentes del Ecuador apunta a universalizar el acceso y permanencia de los nios y nias en las escuelas, al ofrecerles una educacin de calidad. El Programa de Mejoramiento de las Escuelas Unidocentes fue una respuesta del Ministerio de Educacin a la Emergencia Nacional decretada para el rea social por el Gobierno Nacional en el 2000. Cerca de 30 entidades firmaron en noviembre del 2001 un documento denominado Contrato Social por el Mejoramiento de las Escuelas Unidocentes. Este plan de emergencia responde a las condiciones de pobreza en que se desenvuelve la escuela y la desmotivacin econmica y profesional de sus docentes, quienes abandonan el magisterio y el pas, o reducen el tiempo efectivo de docencia. La intervencin se realiza a travs de un programa integral que apunta a universalizar el acceso y permanencia de los nios y nias en las escuelas, sobre la base de una propuesta de calidad educativa. Partiendo de una accin en el plano de la capacitacin a los maestros y mejoramiento de sus condiciones de trabajo, el programa fue abriendo su intervencin a otros campos: fomento de la ciudadana en los nios y nias a travs de los gobiernos estudiantiles, estmulo a los maestros a travs de un conjunto de medidas que deban iniciarse con la construccin de viviendas para los profesores. En otros mbitos, el programa tambin se propuso dotar de textos a los alumnos, de rincones de aprendizaje, de mini bibliotecas y de mobiliario para las escuelas. As mismo las escuelas, deban ser provistas de mejor infraestructura fsica y de agua segura. Se apunt de esta manera a tener una escuela saludable. Para la adecuacin o construccin de obras de infraestructura, as como para apoyo al proceso pedaggico se dispuso la participacin social de la comunidad educativa y de los gobiernos locales.

143

195. A continuacin se detallan los montos asignados para la ejecucin de los programas prioritarios anotados:

Programas de Proteccin Social del Ministerio de Bienestar Social Ejecucin Presupuestaria Enero a Diciembre de 2004
Presupuesto (en USD $) Codificado Transferido Devengado 173,362,484.62 172,723,245.84 172,723,245.84 10,124,857.63 1,353,903.00 16,000,000.00 2,122,969.14 17,305,000.00 23,472,254.88 6,076,688.91 1,959,731.00 1,045,676.02 3,720,540.00 1,677,592.70 860,496.93 7,579,618.52 266,661,813.35 9,258,448.25 360,726.00 8,088,000.00 2,115,469.17 12,136,575.15 20,272,455.72 8,194,547.81 1,959,731.00 984,834.24 784,059.00 1,442,024.68 722,916.62 5,080,618.63 244,123,652.11 9 1,959,731.0 0 941,474.8 1 1,400,892.0 0 1,442,024.6 8 651,396.0 7 5,877,739.0 2 241,467,126.65 7,514,145.1 7 360,726.0 0 8,088,000.0 0 1,688,705.1 1 14,765,125.23 20,140,340.33 3,913,581.3 74.21 26.64 50.55 79.54 85.32 85.80 64.40 100.00 90.04 37.65 85.96 75.70 77.55 90.55 % ejecucin 99.63

1 Bono de Desarrollo Humano 2 Crdito Productivo Solidario (1) 3 Atencin Integral a la Niez y Adolescencia 4 Coordinacin, Gestin y Desarrollo de la Juventud (FONDEJU)

5 Alimntate Ecuador 6 Atencin Integral a Personas de la Tercera Edad 7 Programa Nuestros Nios (2) 8 Operacin Rescate Infantil (ORI) 9 Prolocal 1 0 1 1 1 2 1 3 1 4 1 5 Proyecto de Desarrollo Integral (PRODEIN) Seleccin De Beneficiarios (SelBen) PRODEPINE (3) Direccin Nacional de Discapacidades (DINADIS) Consejo Nacional de Discapacidades (CONADIS) Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE) (4)

Total Notas:

144

(1) El programa no tuvo asignacin presupuestaria en el 2004. (2) El programa tuvo un saldo del 2003 de US$ 4.009.000.oo (3) El programa concluy en junio del 2003 y el 2004 fue cierre de cuentas. (4) Manejo saldos de caja bancos 2003 no se reflejan transferencias netas a la cuenta FISE

145

PROGRAMAS DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA Ejecucin Presupuestaria Enero a Diciembre de 2004

Presupuesto (en USD $) % Codificado Transferido Devengado ejecucin 10,732,650.43 10,732,633.43 10,170,118.64 94.76 3,647,979.15 1,450,000.00 3,015,000.00 964,011.49 3,461,895.27 1,432,462.17 94.90 98.79 0.00 61.82 97.94 87.66

PRAGUAS Agua Potable y Saneamiento Ambiental Fondos Fiscales (1) Construccin y Rehabilitacin de Sistemas de Agua Potable - F.de Solidaridad (2) Vivienda Bono Solidario Vivienda Campesina Vivienda Urbana (SIV) (3) Total 1. Arrastre de cuentas 2003 2. Saldos del 2003 y cuentas comprometidas 3. MEF hizo reformas presupuestarias, pero obra continu. Elaboracin: STFS, 2005

1,000,000.00 300,000.00 5,977,928.92 4,143,928.24 3,695,391.04 12,000,000.00 8,858,337.09 11,752,912.11 34,808,558.50 28,013,910.25 30,512,779.23 14.82 446,895.27

146

MINISTERIO DEL TRABAJO Ejecucin Presupuestaria 2003 2004

Presupuesto (en US$) Codificado Transferido Devengado 1 Capacitacin Laboral 2 Mediacin Laboral 3 Apoyo al Sistema Penitenciario 4 Erradicacin Progresiva del Trabajo Infantil 5 Perfiles Profesionales y Ocupacionales Servicio Ecuatoriano de Capacitacin Profesional6 SECAP Total Fuente: Programas sociales y entidades del sector social Elaboracin: STFS-2005 0 0 0 0 4 4 400,000.00 0 48,700.0 0 100,000.0 0 24,500.0 0 23,000.0 0 5,370,469.6 6 5,966,669.6 6 253,000.0 2 30,000.0 8 30,000.0 0 24,500.0 7 20,000.0 0 4,305,917.5 5 4,663,417.5 2 4,159,143.8 69.71 3,876,218.2 72.18 19,900.0 86.52 11,644.8 47.53 20,500.0 20.50 11,652.6 23.93 219,228.0 54.81 % ejecucin

147

Programas Prioritarios del Ministerio de Educacin Ejecucin presupuestaria Enero a Diciembre de 2004
Presupuesto (en USD $) % Codificado Transferido Devengado ejecucin 2,600,665. 1,582,023. 1,542,094. 98 71 35 59.30 21,734,580. 19,955,972. 20,574,890. 09 85 42 94.66 10,958,312. 9,682,581. 9,131,726. 44 30 16 83.33 100,000. 85,927. 85,927. 00 89 89 85.93 100,000. 100,968. 100,968. 00 23 23 100.97 26,518,687. 21,851,058. 26,868,625. 00 00 00 101.32 200,000. 19,511. 19,511. 00 77 77 9.76 191,024. 4,575 4,575 00 .00 .00 2.39 1,375,376. 00 0.00 63,778,645. 53,282,618. 58,328,318. 51 75 82 91.45

1 Direccin de Educacin Intercultural Bilinge 2 Redes Amigas (1) 3 DINSE 4 Escuelas Unidocentes 5 Educacin Inicial (PRONEPE) 6 Programa de Alimentacin Escolar - PAE (2) 7 Programa Nacional de Educacin Bsica 8 Implementacin del Bachillerato 9 Minga por la Esperanza Total

Notas: (1) Compromisos adquiridos (2) Se han destinado fondos del FEIREP en el ltimo trimestre del 2004 Fuente: Programas sociales y entidades del sector social Elaboracin: STFS-2005

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MINISTERIO DE SALUD Ejecucin Presupuestaria Enero a Diciembre 4004

Presupuesto (en USD $) % Codificado Transferido Devengado ejecucin 5,323,112.0 5,323,112.0 5,449,878.33 7 7 97.67 1,192,388.8 1,395,360.0 1,395,360.00 0 0 100.00 50,380.0 307,410.2 550,380.29 0 2 55.85 19,120,767.5 20,052,471.6 20,785,904.16 5 4 96.47 6,567,568.7 6,847,537.8 6,847,537.86 7 6 100.00 12,700,000.0 3,545,813.1 13,200,000.00 0 5 26.86 2,000,000.0 2,000,000.00 0 100.00 999,839.0 999,839.0 1,000,000.00 0 0 99.98 555,436.2 2,989,226.4 3,060,973.06 5 1 97.66 179,697.3 182,696.3 200,000.00 2 7 91.35 131,003.0 131,003.0 245,250.00 0 0 53.42 578,000.0 628,890.3 1,000,000.00 0 8 62.89 10,651.1 300,000.00 1 3.55 24,500.0 24,500.0 200,000.00 0 0 12.25 1,094,164.3 1,967,003.7 2,938,933.00 0 2 66.93 9,455,989.6 25,314,780.8 42,611,777.79 5 7 59.41 101,785,994.49 57,972,846.7 1 71,720,295.8 0 70.46

1 Malaria y Dengue 2 Tuberculosis * 3 Programa de Micronutrientes * 4 Maternidad Gratuita/Cuidado Materno-Infantil ** 5 Programa Ampliado de Inmunizaciones - PAI * 6 PANN 2000 7 Medicamentos Genricos * 8 Unidades Mviles de Salud 9 Programa VIH SIDA 10 Oncocercosis 11 Prog. de Dermatologa Sanitaria (Leismaniasis) 12 Zoonosis (Rabia) * 13 Fiebre Amarilla * 14 Control de Accidentes Ofidicos 15 Control y Vigilancia Epidemiolgica 16 Seguro Social Campesino Total Notas: * Proceso precontractual de cotizaciones y adjudicaciones ** El devengado se divide en gasto y cuentas por

149

pagar Fuente: Programas sociales y entidades del sector social Elaboracin: STFS-2005

29) El Gasto Social229 196. El Ecuador es uno de los pases latinoamericanos con los niveles ms bajos de inversin social. En efecto, mientras la dcada de los noventa se caracteriz por un importante aumento de los recursos destinados a los sectores sociales en casi todos los pases de Amrica Latina230, en Ecuador el gasto social real231 presentaba fuertes deterioros. En efecto, mientras el promedio latinoamericano era de USD 540 por habitante, el gasto social en Ecuador llegaba a solo USD 131. Grafico No. 1 AMERICA LATINA: GASTO SOCIAL POR HABITANTE. 1996-2001 CIFRAS EN DOLARES

El Salvador Honduras Nicaragua Ecuador America Latina Brasil Uruguay Argentina 0 500

96-97

98-99

00-01

1000

1500

2000

FUENTE: CEPAL, Base de datos sobre gasto social 2003 ELABORACIN: Secretaria Tcnica del Frente Social

197. Es a partir del 2000 que en el Ecuador comienzan a realizarse esfuerzos por mejorar la cantidad y calidad de recursos destinados a la formacin del llamado capital humano, fsico y social. Entre 2000 y 2003
229

Estas informaciones fueron proporcionadas por Alexandra Lastra de la STFS. Las estudiaremos con ms detalles posteriormente. 230 El gasto social en Amrica Latina se elev en promedio un 58%, pasando de USD 342 a USD 540 por habitante entre 1990 y 2001. 231 El gasto real es el gasto nominal descontado las variaciones en el nivel de precios de la economa.

150

el gasto social real calculado a partir de los recursos recibidos por los cinco sectores: Educacin, Bienestar Social, Salud, Trabajo y Vivienda, creci en 20.07%. Se busca mejorar la calidad del gasto, ampliar la cobertura e incrementar la eficiencia de las prestaciones universales, particularmente salud y educacin. Se busca sostener la ejecucin de los programas sociales focalizados buscando mejorar los impactos distributivos a favor de los segmentos vulnerables. Los esfuerzos realizados, no obstante, se han centrado casi exclusivamente en vigilar las transferencias, sin sumergirse reflexivamente en los aspectos relativos a la eficiencia, equidad, resonancias y calidad de las actividades. 198. Si se observa el flujo en los aos 2003 y 2004 se evidencia un crecimiento de aproximadamente 10% del presupuesto del sector social. Tambin aumenta la participacin del mismo dentro del Presupuesto Gobierno Central, pasando de 25.97% en el 2003 a 27.59% en el 2004 (sin incluir las preasignaciones a las Universidades). Para el ao 2005, el incremento del presupuesto es de 11%, lo que expresa una cierta prioridad macroeconmica por el aumento al 28.98%. Tambin hay una subida en la participacin de lo social dentro del PIB que revela un crecimiento leve de 0.71 puntos porcentuales.
Cuadro No. ECUADOR: ASIGNACIONES PRESUPUESTARIAS 2003-2005 CIFRAS EN MILLONES DE DOLARES
SECTOR Educacin* Bienestar Social** Trabajo Salud Desarrollo Urbano y Vivienda Total Gasto Social
Seguridad Social

% PIB Monto InicialMonto Inicial Monto Inicial 2003 2003 2004 2005 (27092) 781.59 867.90 963.30 2.88% 335.23 350.45 320.40 1.24% 9.52 11.36 11.75 0.04% 373.27 387.18 420.00 1.38% 60.76 1,560.37
180.00

% PIB 2004 (29707) 2.92% 1.18% 0.04% 1.30% 0.24% 5.68%

0.78%

% PIB 2005 (31719) 3.04% 1.01% 0.04% 1.32% 0.25% 6.05%

1.12%

70.10 1,686.99
230.50

80.76 1,796.21
332.14

% 5.76%
0.66%

Gasto social+Seguridad Social PGC % PSS/PGC

1,740.37 6,701.00 25.97%

1,917.49 6,950.00 27.59%

2,128.35

6.42%

6.45% 23.40%

7.16% 23.15%

7,343.47 24.73% 28.98%

* Incluye SENADER ** Incluye BDH FUENTE: Subsecretaria de Presupuesto y Tesoro, MEF ELABORACIN: Secretaria Tcnica del Frente Social

199. El sector Bienestar Social participa en promedio con cerca del 20% de los recursos sociales (destinndose dos tercios de estos al Bono de Desarrollo Humano). Esta tendencia es relativamente uniforme a lo largo del tiempo pues de hecho en 2003 y 2004 la participacin del sector 151

Bienestar Social dentro del total era de 21%, aunque en el 2005 esta proporcin se ubica en 18%, revelando un cierto retroceso. Dentro del presupuesto del Sector Bienestar Social se incluye al Ministerio de Bienestar Social y varias entidades adscritas entre las cuales: CODENPE, CONADIS, CONAMU, CODEPMOC y CODAE. Adicionalmente, se incluye tambin el presupuesto del Bono de Desarrollo Humano que desde el 2005 se contabiliza en el presupuesto del Ministerio de Bienestar Social, aunque en el ao 2003 y 2004 los recursos estaban dentro del Sector Finanzas. 200. En el cuadro siguiente se observa que a nivel global el sector presenta un crecimiento de 8.2% entre 2003 y 2004, pero un decrecimiento de 8.6% entre 2004 y 2005. La cada del ltimo ao se ubica bsicamente en el presupuesto del Ministerio de Bienestar Social cuya asignacin de recursos baja en 8.3%, en parte debido a que la asignacin al BDH pas de 201.7 millones de dlares en 2004 a 197.9 millones en 2005 (justificado por el ahorro resultante de los procesos de mejoramiento de la focalizacin del programa). Todo va a depender que la desigualdad no persista en excluir y que los ceros econmicos no continen aumentando. Cuadro No.
ECUADOR: PRESUPUESTO INICIAL DEL SECTOR BIENESTAR SOCIAL, POR INSTITUCION 2003-2005* CIFRAS EN MILLONES DE DOLARES
SECTOR Ministerio de Bienestar Social (2) Consejo de Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CODENPE) Consejo Nac. Discapacidades (CONADIS) Consejo Nacional de Mujeres (CONAMU) Consejo de Desarrollo del Pueblo Montubio y Zonas Subtropicales del Litoral (CODEPMOC) Corporacin de Desarrollo Afroecuatoriana (CODAE) Bono de Desarrollo Humano Total Sector Bienestar Social CRECIMIENT CRECIMIENT PRESUPUESTO PRESUPUEST PRESUPUEST O 2003-2004 O 2004-2005 INICIAL 2003 O INICIAL 2004 O INICIAL 2005 (%) (%) 130.2 8.7 133.3 11.7 307.0 8.7 8.0 34.4 -8.3 -25.5

0.8 1.8 0.5

0.9 1.4 0.5

0.9 1.8

11.7 -23.7

0.8 29.9

1.1 1.9 180.1 324.0 1.0 201.7 350.4 320.4 0.9

-2.0 -45.8

124.5 -9.8

8.2

-8.6

152

* No se incluye Seguridad Social ** La tasa de crecimiento se calcula incluyendo al BDH FUENTE: Subsecretaria de Presupuesto y Tesoro, MEF ELABORACIN: Secretaria Tcnica del Frente Social

201. Es importante mencionar que si se concentra el anlisis en el presupuesto del Ministerio de Bienestar Social (es decir, se descuenta el efecto de la reduccin en el presupuesto del BDH) la disminucin del presupuesto ministerial es de 4.6%. Tambin es posible identificar otra fuente importante de reduccin de recursos entre el 2004 y 2005 que es el presupuesto de la Secretara Tcnica del Frente Social (81%). No obstante, esto se debe a que en el 2004 se incluan dentro de su presupuesto los recursos del Fondo de Solidaridad para Desarrollo Humano, mientras que en el 2005 no se han ubicado dichos recursos en este presupuesto. Tambin hay una pequea reduccin en el presupuesto del ORI (0.9%) y para el total de las entidades adscritas la cada presupuestaria es de (13.4%) (presupuestos del CODENPE y de CODAE).
Cuadro No. ECUADOR: PRESUPUESTO INICIAL DEL SECTOR BIENESTAR SOCIAL, POR UNIDAD EJECUTORA 2003-2005* CIFRAS EN MILLONES DE DOLARES
Unidad Ejecutora Ministerio de Bienestar Social ** BDH ORI STFS Entidades Adscritas TOTAL SECTOR Presupuesto Presupuesto CRECIMIENTO inicial 2004 inicial 2005 2004-2005 (%) 78.9 201.7 29.5 25.1 15.5 350.4 273.1 29.2 4.7 13.4 320.4 -2.7 -0.9 -81.4 -13.4 -8.6

* No se incluye Seguridad Social ** La tasa de crecimiento se calcula incluyendo al BDH FUENTE: Subsecretaria de Presupuesto y Tesoro, MEF ELABORACIN: Secretaria Tcnica del Frente Social

202. Por otro lado, al analizar la ejecucin presupuestaria232 del sector social se observa que existen niveles bastante altos de utilizacin de
232

La ejecucin presupuestaria se calcula como el porcentaje del presupuesto devengado respecto del codificado. Entendemos como presupuesto devengado al monto de las obras, bienes o servicios tramitados por la entidad, cuyo valor es una obligacin de pago, independientemente de que este pago se efectiviz o no. Sin embargo, se dispone del presupuesto devengado nicamente a diciembre 2003 por lo que para el 2004, se toma como variable proxi el porcentaje de transferencia.

153

recursos alcanzando un promedio de 89,38% en el ao 2003, lo que implica que estn por debajo del terico esperado en solo 10,62 puntos porcentuales233. Solo el BDH lleg a ejecutar la totalidad de su presupuesto codificado. El nivel de ejecucin ms bajo es el registrado por el sector Salud que se encuentra 15,86 puntos porcentuales por debajo del terico esperado. El sector Bienestar Social por su parte registra una ejecucin cercana al 89%.
Grafico No. ECUADOR: EJECUCIN PRESUPUESTARIA SECTORIAL 2003 CIFRAS EN DOLARES

100.00 Porcentaje de ejecucin 95.00 90.00 85.00 80.00 75.00

100.00

88.77

90.23 84.14

88.18

85.86

BIENESTAR SOCIAL

BDH

EDUCA CION

SALUD

TRABAJ O

VIVIENDA

FUENTE: Subsecretaria de Presupuesto y Tesoro, MEF ELABORACIN: Secretaria Tcnica del Frente Social

203. Para el ao 2004, no se dispone an de la ejecucin presupuestaria pero las estadsticas de transferencias muestran un promedio para el sector social de 70%. No obstante, existen fuertes diferencias de un sector a otro. Educacin registra transferencias cercanas al 89%, mientras Salud y Bienestar Social tuvieron transferencias promedio de 71% durante el ao. Trabajo y Vivienda registran porcentajes sorpresivamente bajos. No obstante, esto puede ser resultado del tipo de informacin proporcionada por el Ministerio de Economa y Finanzas, donde nicamente se registran datos de fuentes de financiamiento de origen fiscal

233

El terico esperado a esperado anual es llegar al 100% de ejecucin.

154

Grafico No. ECUADOR: TRANSFERENCIAS PRESUPUESTARIA SECTORIAL 2004 CIFRAS EN DOLARES

100.00% 80.00% Porcentaje de transferencias 60.00% 40.00% 20.00% 0.00% Bienestar Social BDH Educacin Salud Trabajo Vivienda 34.37% 70.98% 99.74% 88.85% 71.08% 59.55%

FUENTE: Subsecretaria de Presupuesto y Tesoro, MEF

ELABORACIN: Secretaria Tcnica del Frente Social

30) La focalizacin de la proteccin: trazadores y visores para mejorar el rendimiento del gasto. 204. Reflexionando sobre las nuevas polticas sociales nos percatamos de una subjetividad que propaga un espritu rentista traducido en la formula tanto tienes, tanto puedes acceder o recibir, esgrimida como ecuacin imparcial con la que el discurso liberal pretende justificar la equidad. En su esencia se trata de una cultura marcada por la despreocupacin e irresponsabilidad social. Ser que no podemos activar nuestra creatividad y nuestras energas sociales, permaneciendo sumisos a las recetas sociales sugeridas o impuestas por ciertos organismos internacionales? El lugar de nutrir el logos un discurso verdadero sobre poltica social nos detenemos en el dominio de la tecnoburocracia orgnica, de los especialistas en pobreza, que casi todo lo saben a partir de casi nada. Sabemos que la denuncia no es suficiente para dar paso a una redefinicin de conceptos que den cuenta de nuestra urgente cuestin social. No hay dueos de la verdad. Ella siempre presenta creaciones visibles en el semblante emocional del pueblo, en las demandas acumuladas, para lo cual necesitamos de una mirada de amor social. La fertilidad de nuestro pensamiento esta muy lejos de haberse agotado. Debemos liberarnos reflexivamente del colonialismo terico que circula por las instituciones sociales y tambin de la actitud simplista que analiza la vida social casi exclusivamente a partir de esquemas emanados de la economa pura. Debemos abrazar una perspectiva compleja de pensamiento. La ciencia sin conciencia es ciega y la conciencia sin 155

ciencia es muda. La ciencia que estudia la pobreza contina sacudida por la tendencia a matematizarse, a depender de la metodologa estadstica. Magistrales afirmaciones cuantitativas desmentidas por el corazn de los pobres y los excluidos. 205. El asistencialismo focalizado y afirmado en instrumentos que alivian temporalmente la pobreza extrema como el Bono de Desarrollo Humano - es la otra cara de un paradigma poltico que no se abre a la participacin, hacia mecanismos ms sostenibles y transformadores, que constituyan un potencial para que las propias comunidades puedan participar organizada y reflexivamente en la satisfaccin de sus necesidades bsicas. Observamos como la propuesta del PNUD viene capturada por el discurso liberal; los ndices de desarrollo humano instrumentalizados para propsitos asistencialistas, a las que se suman numerosos actores de la sociedad civil, reproduciendo confusiones ideolgicas.234 La focalizacin supone la individuacin de los focalizados para ser asistidos y ser agrupados como segmentos homogneos, de acuerdo a variables que sealan expresiones medibles. Para cada parcela de la vulnerabilidad hay una medida: el rescate infantil, la malaria, la alimentacin escolar, la tercera edad, las comunidades indgenas, etc. El autentico desarrollo social no es sinnimo de compensacin, y peor an, no se reduce a la transferencia focalizada de servicios o de una renta mnima condicionada, para que el indigente o el vulnerable la transforme, a travs del mercado, en resolucin de necesidades, en arroz, papas, aceite y fideos. Este instrumento de compensacin debe ser interpretado como uno de los medios de alivio directo, del cual es muy difcil de salir, sin cambios en el modelo de desarrollo. Algunos de los grupos excluidos pueden adaptarse a estas polticas, pero eventualmente respondern a ellas postrando sus cualidades morales.235 206. Si los subsidios a las familias que viven en condiciones de extrema pobreza no se encuadran dentro de programas ms amplios, ms integradores, que den respuesta a las necesidades sentidas y a las iniciativas de las comunidades territorializadas a las que pertenecen los segmentos empobrecidos e indigentes, es posible que estemos agregando indignidad a la subalternidad, a nombre del desarrollo social. Nadie quiere limosnas, las familias, los ancianos, los pobres del campo y la ciudad, deben ser libres y poder tener acceso a recursos financieros, a activos, a informacin y principalmente a capacidades, para generar sus propios proyectos e iniciativas, para generar sus propios ingresos, para realizar lo que la gente puede hacer. El ingreso es un medio no es un fin, por lo que es fundamental una poltica social que privilegie la inversin en

234

Se siente un clima de ingenuidad institucional, de conformismo que apaga la creatividad, reforzando la mirada hegemnica. 235 Conforme Erich Fromm, Man for Himself, Fawcet Premier, 1968.

156

capacidades, para ampliar las ocupaciones, para abrir las oportunidades, para ganar productividad sustentable.236 207. De todas maneras, los ltimos gobiernos vienen realizando esfuerzos tcnicos dirigidos a perfeccionar la focalizacin del Bono de Desarrollo Humano y solucionar los problemas que afectan el eficiente desempeo del mismo. Un reciente trabajo de consultara demuestra que hay un segmento de beneficiarios que est errneamente habilitado, que llega a ms de 78.000 personas.237 La meta que fuera alcanzada en el 2004 fue de 861.292 madres; 296.378 personas de la tercera edad y 8.751 personas discapacitadas. Segn el llamado Prstamo Programtico Social (Banco Mundial) los habilitados al pago del BDH seran 1.059.094 personas. La entrega del Bono se respalda en encuestas realizadas por el SELBEN, que para Abril del presente ao llegaron a 871.420. Lo que indica que 108.812 personas se encuentra an sin la correspondiente verificacin de la encuesta. Para lo que se proponen medidas como la de efectuar un anlisis mas detallado de la base de datos de los beneficiarios habilitados, para depurar las personas reciben el bono con encuestas duplicadas, o las familias que no se ubican dentro de los llamados quitiles de focalizacin. No hay duda que el instrumento tiene que ser eficiente.238 Se trata de evitar que por error o por viveza criolla el Bono se entregue a los que no lo necesitan. Bono de Desarrollo Humano
Ao: 2003- 2004 Bono de Desarrollo Humano 2003 Marzo 2004 Presupuesto Inicial 159,886,440 201,700,000 Presupuesto Presupuesto Presupuesto Codificado Devengado Transferido 160,089,752.00 159,862,355.92 160,089,752.00 200,000,000.00 46,546,933.61 46,546,933.60

Fuente: Bono de Desarrollo Humano Elaboracin: BIPS-SIAPS-SIISE

236

Amartya Sen, "Desarrollo y libertad", Barcelona, Editorial Planeta, Primera Edicin en Espaol, 2000. Este autor tiene el mrito de llamar la atencin a los polticos y definir la problemtica del proceso de desarrollo de forma compleja, sin limitarlo al reducirlo solamente al crecimiento del PIB o al producto per capita de un individuo. 237 Los beneficiaros, segn los criterios definidos en el 2003 son: las madres ubicadas en quintil 1 y 2; madres pobres con al menos un hijo menor de 18 aos, cuyo ingreso familiar no supere los USD. 40,00 dlares, siempre que ni ellas ni su cnyuge, si lo tuvieren, perciban salario fijo, ni estn afiliados al IESS (desde septiembre de 1998); recibiendo el monto de transferencia de USD. 15,00. Las personas de la tercera edad mayores de 65 aos de edad, cuyo ingreso familiar no supere los USD 40,00 dlares, siempre que el beneficiario no perciba salario fijo (desde septiembre de 1998); recibiendo un monto de transferencia de USD. 15,00. Las personas discapacitadas, que tengan un grado de discapacidad de por lo menos el 70%, cuya edad se encuentre entre los 18 y 65 aos (desde abril de 1999), recibiendo un monto de transferencia de USD. 15,00. 238 La meta fijada por el SELBEN es la realizar 2 millones de encuestas de hogar validadas. Para julio del presente ao, se cuenta con 1989.871, correspondiente al 99,5% del total.

157

208. El hecho es que la cantidad de beneficiarios siguen aumentando y probablemente no paren de crecer, porque la gran mayora simplemente brotan de la lgica excluyente del propio sistema. Los documentos oficiales nos dicen que: De acuerdo al estudio realizado sobre la eficiencia en la focalizacin del BDH, se lleg a establecer que existen 411.577 potenciales beneficiarios de quintiles 1 y 2 en la base SELBEN que no estn en la base PPS y por tanto podran inscribirse en la base de habilitados al cobro. Se aplica el principio de indeterminacin de Heisenberg: si vemos a los pobres, no podemos contarlos; y si los contamos es que no los estamos viendo.239 Y para verificar que los beneficiarios estn cumpliendo su contrato de corresponsabilidad, habran cartillas certificadas por la correspondiente institucin educativa y el centro de salud y, el punto de pago ingresara los datos al sistema.240 Hay otras propuestas de verificacin. Todo el esfuerzo conduce a establecer una relacin cuantitativa entre los resultados y las disponibilidades, o sea, la relacin beneficio-costo. Se principaliza el criterio de la eficiencia, lo que no cuestiona el estrecho sentido de proteccin de la poltica social, que demanda de polticas de cambio ms profundas e integrales.241 As las cosas.

Variacion relativa beneficiarios activos del BDH

0.06 0.04 0.02 0 -0.02 -0.04 -0.06 -0.08 -0.1 -0.12
M ay E ne eb E ne M ar eb S ep A go M ar Ju n Ju l ov A br D ic ct

2004 M adres (Beneficiarios Activos)

2005 M adres

Madres

Tercera Edad

Discapacitados

209. Ampliar las metas de acceso a los servicios bsicos, como la salud, la educacin y la vivienda, es un deber irrenunciable del Estado, que debe
239

Citado por Jos Maria Tortosa, El Juego Global, Op. cit, 2001. Secretaria Tcnica del Frente Social- STFS, Informe sobre el Social Programmatic Human Development Reform Loan, Repblica del Ecuador Banco Mundial, Acciones de Reforma del Sector Social y Programas con Organismos Internacionales , Julio, 2005. 241 Jos Lus Coraggio, Poltica Social y Economa del Trabajo, Op. cit. 2000
240

A br

158

apoyarse en el desarrollo del tejido social y en la calidad de la gestin poltica, con nuevas institucionalidades vinculadas, ordenamiento de programas y proyectos bajo conceptos y principios compartidos. Es un deber ineludible del Estado, con Metas o sin Metas del Milenio. Lo importante es crear un marco institucional que articule lo pblico y lo privado y asegure al mximo la cooperacin y la capacidad de visualizar intereses convergentes. Observamos como las polticas se des-ordenan constantemente, conforme cambian las autoridades sectoriales y las competencias administrativas. La Secretaria Tcnica del Frente Social debe adoptar un papel protagnico y dirigir buena parte de sus esfuerzos hacia la creacin de una nueva perspectiva, convocando a todos los sectores y a la sociedad. La institucionalidad responsable de lo social se caracteriza por la existencia de programas sociales dispersos y con duplicacin de esfuerzos entre instituciones; la falta de continuidad de los programas por los cambios que se realizan con las nuevas administraciones; los altos gastos en programas sin metodologas que lleven a sincronismos. Esencialmente la carencia de una poltica de desarrollo social de Estado, para el largo plazo. De nuevo Alison Vsconez nos advierte: En una poca de transformaciones productivas agresivas y de globalizacin de capitales y polticas, surge la necesidad bsica del rearmaje de la institucionalidad nacional que supere las estructuras anteriores, pesadas e ineficientes para la sociedad; recupere aquellas que fortalezcan la cohesin social y el enfrentamiento a procesos globales desnacionalizados; involucre nuevas formas de actora social, promueva desarrollo autocentrado; fortaleza y sostenga los capitales nacionales (social, humano, natural, cultural) y detenga el paso acelerado a los procesos globales de los procesos y agendas transnacionales que no pasan por el nivel estatal nacional. En este sentido se requieren dos niveles de polticas: unas emergentes, de inclusin y equidad, de proteccin de la calidad de vida; otras, de generacin de oportunidades, de recomposicin del papel rector y regulador del Estado, de creacin y planteamiento de modelos productivos sustentadores. 242 31) El Gasto Social y el Servicio de la Deuda 210. El gasto social define al subconjunto del gasto pblico que agrupa los recursos que el Estado destina directamente para atender el desarrollo y el bienestar de su poblacin. Mide el porcentaje de ingreso nacional que se destina preferentemente a los segmentos poblacionales ubicados en peor situacin relativa, procurando mejorar sus oportunidades de inclusin
242

Alison Vsconez, Op.Cit, 2005, Quito, p. 60.

159

socioeconmica y el acceso a servicios sociales bsicos. Se trata de una decisin poltica fundamental que busca la ampliacin de las posibilidades de eleccin de las personas al aumentar sus capacidades bsicas para SER. Una decisin, sin embargo, condicionada por el contexto macroeconmico, por el nivel de recursos pblicos disponibles, por el comportamiento de las fuentes de obtencin de los mismos; y por la priorizacin de lo social en el proceso de asignacin de recursos. Por consiguiente, una decisin estratgica sometida a procesos de elevada rigidez presupuestaria, dependiente del dinamismo de la economa, de la voluntad poltica, y determinada por la naturaleza del acuerdo entre el Estado y la sociedad. Cuando ese convenio mantiene las brechas en la distribucin del ingreso y las sociedades no se manifiestan muy cohesionadas social y territorialmente, el gasto pblico social se presenta bastante desprotegido. Por ello la importancia de definir programas que posibiliten mejorar la calidad del tejido social, para sustentar el desarrollo humano y capitalizar socialmente el gasto pblico.

Gasto Total y Gasto Social como % PIB

0.06 0.05 0.04 0.03 0.02 0.01 0 95 96 97 98 99 0 1 2 3 04*** 0.25 0.2 0.15 0.1 0.05 0

G asto social com % P nom o IB inal G asto social com % P real o IB G asto social nom com % del gasto total inal o

211. En el Ecuador el gasto social se revela como uno de los ms bajos de Amrica Latina en trminos de su participacin en el gasto general y en el PIB. Ecuador tiene un nivel de gasto pblico social per cpita de menos de una cuarta parte del promedio regional, en niveles que no alcanzan a US $ 0.5 por habitante por da, mientras que existen pases en latinoamrica que invierten ms de 10 veces esa cantidad por cada ciudadano. El gasto social del Ecuador llega al 5.4% en el 2005, en razn al aumento del gasto en educacin (3% del PIB). Somos del criterio de que el financiamiento social de mayor potencialidad es la educacin, al incidir en la salud y la esperanza de vida, en mayor eficacia para realizar actividades de transformacin productiva, al ofrecer a los ciudadanos los conocimientos y los valores necesarios para crear lenguajes, actitudes y campos de sensibilidad solidaria. Pero en Ecuador, el gasto social viene 160

presentando comportamientos errticos que tienden hacia el estancamiento en salud y bienestar social, como si esas dimensiones no fueran interdependientes. Los discursos oficiales generalmente destacan la insuficiencia del gasto pblico social. Razn por la cual la preocupacin apunta hacia el mejoramiento de la gestin del gasto pblico, tanto en trminos de productividad como de efectividad. Por cierto, el aumento del gasto social pblico no necesariamente produce ms bienestar social, pero sin un adecuado gasto pblico, articulado a inversiones productivas sustentables, hablar de desarrollo social es mera filatera. El gasto social percapita miles (US$ y % )
$80,00 $70,00 $60,00 $50,00 $40,00 $30,00 $20,00 $10,00 $0,00 95 96 97 98 99 0 1 2 3 04*** -10,00% -20,00% 20,00% 10,00% 0,00% 40,00% 30,00%

Gasto social real percapita

Crecimiento del gasto social real percapita

Estructura porcentual del gasto social

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 95
Educacin Salud

96

97

98

99

04***
Bono (1)

Bienestar Social

Trabajo yrecursos humanos

Desarrollo Urbano yVivienda

161

212. La deuda pblica bloquea las posibilidades de un autentico desarrollo social. En metfora, por falta de transparencia, ella traduce una especie de arma no letal lanzada por el capital financiero sobre las esperanzas de equidad, de trabajo, acceso al conocimiento y cuidado ambiental de nuestra sociedad.243 Las desviaciones en su uso nos ha transformado en un pas endeudado y dependiente de crditos de bancos privados, tenedores de bonos, y de la banca multilateral. Hay una cultura en la lite que pide prestado para enriquecerse y luego demanda austeridad en el gasto social, bajo el argumento que debe pagarse la deuda. El discurso que se levanta es el de que no gastamos poco, sino que gastamos mal. Hemos construido una cultura de endeudamiento altamente onerosa para el pas. Es muy difcil salir de la crisis de la deuda sin que un puado de pases puedan actuar concertadamente, formulando una estrategia comn para enfrentar a unos acreedores poderosos, que cuentan con el incondicional apoyo de "sus gobiernos". Pero si es posible determinar la deuda externa ilegtima, no empleada para los fines que fuera contratada. Ecuador ha pagado entre cuatro y cinco veces la deuda externa original, pese a lo cual continuamos ms endeudados que antes. 213. La deuda soberana provoca un estado de angustia colectiva, intangible ante los indicadores, al negar el derecho al desarrollo de miles de ecuatorianos, empobrecidos, desempleados y excluidos. La enorme carga que representa para el Ecuador destinar cada ao cuantiosos recursos para financiar el pago de intereses y amortizaciones, multiplica las prdidas sociales; nos impide mejorar la asignacin de recursos para el desarrollo social. Las arcas pblicas comprometidas fortalecen las polticas sociales focalizadas en los grupos-meta, bloqueando cualquier poltica de Estado de corte estructural. La deuda externa o interna siempre es un fenmeno que condiciona relaciones de dependencia, pues obliga al pas deudor a realizar la voluntad de los acreedores. Nos deja la impresin que al Ecuador se le presta dinero hasta el punto de asegurar que no pueda pagar sus obligaciones, para que pague con su soberana. Debemos someternos a las condiciones que dictan los organismos internacionales: abrir las economas, privatizar recursos naturales, menos gasto social, menos gasto corriente, ms mercado. Buena parte de las fortunas nacionales se sostienen defendiendo la especulacin que incorpora el propio modelo. Es muy posible que la deuda haya sido pagada con creces en los montos originalmente otorgados, aunque en la contabilidad, los pagos se registren como cobertura de intereses. Ocurre una enorme transferencia de riqueza desde los segmentos medios y los trabajadores, hacia los propietarios de los activos financieros, nacionales y extranjeros. Buena parte de la economa ecuatoriana est sometida a fuerzas de especulacin cortoplacista, que prevalecen sobre la inversin

243

Cada ecuatoriano que nace hoy en da le corresponde pagar un monto de USD 1.100 dlares de la deuda. Una verdadera deuda intrauterina.

162

productiva a largo plazo, determinando una permanente situacin de incertidumbre e inestabilidad.244 214. Hemos sustituido la preocupacin por el desarrollo humano y sustentable por la estabilizacin, los equilibrios macroeconmicos, para manejar una cuenta corriente altamente deficitaria, y sostener el servicio de una deuda impagable. El servicio de la deuda se ha transformado en una carga fiscal insoportable.245 La exportacin del ahorro nacional neto por concepto del gravoso servicio a la deuda externa debilita la inversin social, la transformacin de la sociedad. Dejamos de proteger a nuestra esfera productiva y pasamos a favorecer a la esfera financiera especulativa. El pago del servicio de la deuda, en el 2003 represent el 148% de los ingresos fiscales petroleros, y en el 2004 llegaron al 198%. De mantenerse esta tendencia probablemente se agotaran las reservas petroleras en unos 25 aos, sin haber sembrado tales ingresos en un autentico desarrollo humano. 215. El Ecuador est siendo inexorablemente asfixiado por la deuda pblica, cuyo principal casi superior al PIB.246 En 1995, el total del gasto social destinado a educacin y salud lleg a USD. 1.517,5 millones, mientras que el servicio de la deuda, incluyendo intereses y amortizaciones, fue de USD 1.604,6. En 1998, estas mismas relaciones fueron de USD. 842.5 para educacin y salud, frente a USD. 2.477,1 para honrar la deuda. En el 2001 las diferencias fueron ms amplias, USD. 681.4 para la inversin en el llamado capital humano y USD. 1.265,8 para la deuda. Y para rematar la comparacin, en el 2004, el gobierno del Coronel Lucio Gutirrez destin USD. 1.136,6 para educacin y salud, y destino al servicio de la deuda USD. 1.342,4 millones de dlares. Y eso que estamos calculando los servicios de la deuda interna, que sumados a la externa, incluyendo intereses y amortizaciones al capital, en el 2004, llegaron a la enorme suma de USD. 2.624.2 millones de dlares.247 La
244 245

Carlos Julio Jara, A Divida Eterna , IICA MA, 2002 El gasto en educacin y salud y en desarrollo agropecuario han sido inferiores al total del gasto por servicio de las deudas interna y externa en toda la dcada de los noventa, 246 Segn el documento Deuda Externa en el Contexto de los Objetivos del Milenio: El Ecuador ha presentado desde las ltimas dos dcadas, un endeudamiento difcil de sostener, por lo que el servicio de la deuda se ha convertido en un fuerte limitante para la asignacin de recursos por parte del estado a fines alternativos. El monto de la deuda externa ha pasado de $ 13.630,9 millones en 1993 (90,5% del PIB) a 16.595,1 millones en 2003 (61% del PIB). Es importante observar que la composicin de la deuda ha cambiado a lo largo de la dcada, ya que aunque la deuda externa pblica se ha mantenido como la que mayor peso tiene en el monto total, sta ha ido perdiendo peso relativo frente a la deuda privada, pasando esta ltima de representar 4,4% del total de deuda en 1993, a 30,7% en 2003. Lo anterior es una evidencia de que el pas no ha generado en los ltimos aos ahorro interno suficiente, por no existir las condiciones internas y porque es ms rentable para los capitales ubicarse en el exterior. Una vez ms, esto plantea la pregunta de que el fenmeno financiero transparenta las interdependencias globales pero tiene altas consecuencias a nivel nacional y local.
247

El creciente aumento de la deuda interna privada responde principalmente a los niveles altos en la tasa de inters internas frente a las tasas de inters externas. Esta poltica de altas tasas internas de inters en dlares

163

incidencia de los programas de estabilizacin y las polticas de ajuste derivadas de la deuda, han provocado un marcado deterioro de las condiciones sociales y un notorio debilitamiento de la capacidad y responsabilidad estatales en relacin con la produccin de bienes pblicos, entre ellos la educacin y la salud. La cifra que el gobierno ecuatoriano pag en tres meses como concepto de servicio de la deuda externa es ms del doble de lo que pag por concepto de bienestar social por todo el 2004. La deuda externa ecuatoriana: 1993-2003
Cuadro 1: Deuda externa ecuatoriana 1993-2003 Deuda Total 13.630,90 14.589,40 13.934,00 14.586,10 15.099,20 16.400,20 16.282,20 13.564,50 14.410,80 16.287,50 16.595,10 Deuda Externa Deuda Pblica 13.025,00 13.758,00 12.379,00 12.630,00 12.584,00 13.185,00 13.760,00 11.229,00 11.367,00 11.377,00 11.491,00 Deuda Privada 605,9 831,6 1.555,10 1.958,10 2.520,10 3.159,50 2.529,90 2.229,10 3.038,00 4.899,40 5.101,90

PIB 1993 15.056,50 1994 18.572,80 1995 20.195,50 1996 21.267,80 1997 23.635,50 1998 23.255,10 1999 16.674,40 2000 15.933,60 2001 21.024,00 2002 24.310,90 2003 27.201,00 Fuente: MEF y BCE

216. En el periodo 2003- 2004 slo para pagar los intereses de la deuda externa, fue necesario entregar a los acreedores, sin retorno alguno, el producto del trabajo de cientos de miles de ecuatorianos. 248 La deuda pblica del Ecuador supera actualmente los 14.00 millones de dlares; la deuda externa pblica se sita por encima de los USD. 11.000 millones que equivale al 39% del PIB. Del Presupuesto General del Estado de 2004 slo se destinaron USD 1.235 millones para educacin y cultura; salud y desarrollo agropecuario. Entre tanto, se gastaron USD 2.654 millones en el pago de la deuda pblica interna y externa. Ni los ingresos
significan un freno para la inversin. La posibilidad de comprar bonos pblicos representa una opcin ms rentable que la propia inversin. Ello no impide que aumenten los prstamos. Las tasas reales efectivas de inters son tan elevadas que nicamente los proyectos altamente rentables (muy pocos) son financiables. Las tasas de inters, de entre 15 y 18%, en dlares, dificultan competir y afrontar la dolarizacin de la economa, detienen la actividad empresarial, impiden reactivar el consumo, ya afectado por las elevadas tasas de desempleo. Hemos transformado nuestro sistema econmico en una verdadera economa casino.
248

Segn las informaciones elaboradas por Jubileo 2000 Red Guayaquil, entre 1992 y 2002 la transferencia neta generada por la deuda pblica traduce una exportacin de capitales de USD. 9.603 millones, lo que significa que el Estado ecuatoriano redujo el gasto y la inversin social, obras pblicas y dems responsabilidades en un monto superior a los USD. 9000 millones, pagados al exterior. El servicio de la deuda pblica total del pas en este ao de 2005 demandar USD. 2.393 millones de un presupuesto 7.344 millones

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petroleros consiguen pagar el servicio de la deuda. Entre 2000 y 2004, los ingresos petroleros aumentaron apenas en 5% mientras que el pago de la deuda pblica creci en el 56%. En el 2004 los ingresos petroleros sumaron USD. 1.313 millones, al tiempo que el pago de la deuda pblica fue de USD 2.624 millones.249 Aguantar indefinidamente el pueblo ecuatoriano el permanente pago de una deuda que transfiere sin retorno el fruto de millares de das de trabajo? Cuando podr el pueblo ecuatoriano influir en las decisiones presupuestarias para que la asignacin de los fondos pblicos pueda dar prioridad a los derechos sociales, econmicos y culturales? Hay que realizar una auditoria responsable que nos permita conocer como fueron usados los recursos prestados por los diferentes gobiernos, quienes participaron en las mltiples negociaciones y cual es el real saldo actual del endeudamiento. Quienes son los dueos de la deuda externa e interna? Cul seria el castigo en caso de caer en la moratoria? Por qu se dice que la contratacin de nuevas deudas es inevitable? Por qu se desconoce que hemos pagado los capitales de la deuda ms de tres veces? Es un tema que no se discute abiertamente: porque es un mecanismo de enriquecimiento de poderosos especuladores, las transnacionales, los bancos y las oligarquas. El desarrollo humano del Ecuador est bloqueado por la falta de autonoma para determinar su presupuesto y promover un proceso de transformacin productiva, reforma institucional e inversin en capacidades, lo que desvirta el rol del Estado, garante de derechos, ante todo, la vida. 250 La deuda externa es un cncer que se multiplica en todo el cuerpo social.

249 250

Presidencia de la Repblica, Secretaria General para la Produccin, Junio 2005. Existe una fuerte concentracin de poder en el Ministerio de Economa y Finanzas en el proceso de formulacin, ejecucin e incluso control del presupuesto. Su papel gravita en las decisiones del gasto, inversin, endeudamiento y distribucin. Los objetivos del desarrollo subordinados a la ingeniera del manejo presupuestario de corto plazo. El Congreso aprueba la Proforma con limitadas posibilidades de cambio, pero dentro del margen, intensas negociaciones condicionadas por maniobras partidistas. La sociedad civil carecer de poder o informacin para ejercer funciones de vigilancia y control. El manejo de los dineros pblicos cae en manos de los polticos y los especialistas. No hay procesos de auditoria integral del manejo de los recursos. La Contralora se reduce principalmente a controlar asuntos que acarrean responsabilidades administrativas, dejando en segundo plano los temas que ameritaran sanciones penales. La participacin ciudadana en la definicin del gasto pblico es insignificante, como la rendicin de cuentas. El argot tcnico impuesto por los organismos internacionales domina la construccin del presupuesto incluyendo el gasto social no es entendido por la ciudadana. No existen mecanismos para incorporar a la sociedad civil organizada en el proceso presupuestario, los espacios de dialogo son pocos. Se han organizado algunos foros para que algunas autoridades expliquen lo ya decidido. El informe del Presidente a la Nacin se centra en los grandes agregados macroeconmicos y no sobre la calidad de vida de la poblacin. As las cosas!

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217. La estructura del gasto social en Ecuador se levanta desde la ingeniera poltica del proceso de elaboracin, aprobacin y ejecucin del pre-supuesto.251 Sabemos que las lneas maestras, el diseo estructural, casi siempre viene definido por el segmento hegemnico mediado por la clase poltica, representantes del particularismo. Hay poco espacio de negociacin en determinados rubros estratgicos Muchas de las habas que orientan el gasto y la inversin pblica se tuestan mediante la definicin del pre-supuesto. Cuando llega al Congreso la llamada Proforma, entra en juego - sin la participacin de la sociedad supuestamente representada - una nueva fase de negociacin condicionada a la ecuacin del poder. Las prioridades son marcadas por el favoritismo poltico y por la necesidad de compensar o minimizar el "desgaste" del gobierno en ciertos sectores o territorios. Ideolgicamente, todos los partidos polticos proclaman que legislan para el bienestar del pueblo ecuatoriano. Las reales agendas son camufladas por medio de legalismos y retricas cargadas de trminos complicados, medias verdades y falsedades. Grita el discurso del poder. Este es el momento en que se definen las componendas, cuando los mecanismos de control se subordinan al hombre del maletn que trafica con la "comisin" y "la coima", dando fluidez a los intereses. Ello explica parcialmente la vulnerabilidad del gasto social en el Ecuador, como bandeja de discrecionalidades.

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La corrupcin puede bien ser uno de los productos del ajuste estructural y de la incertidumbre que genera, hasta que se encarna en la cultura poltica. Vale la pena un estudio que pueda relacionar la intensidad de la corrupcin en los momentos que se ajusta la economa, como parece indicar la historia ecuatoriana de los 90. Vase, Jos Maria Tortosa, Corrupcin, Icaria, Barcelona, 1995.

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Fuente y Elaboracin STFS

32) Otro desarrollo social es posible: dibujando propuestas. 218. Qu visin del desarrollo social tenemos en la actualidad? Nos quedamos estancados en el proteccionismo social o buscamos un modelo ms humano y sostenible de accin? Existen alternativas de poltica social que nos permitan caminar hacia el futuro, como sociedad, con menos sufrimiento, ms esperanza, ms libertad y equidad? O estamos sentenciados a mantener concentradas, tanto las oportunidades econmicas y las libertades polticas, como los activos productivos y las riquezas, para continuar creciendo sin distribuir, racionando eficientemente el llamado gasto social?252. Acaso es el peso de los actores hegemnicos que influyen en la toma de decisiones y la debilidad de los espacios institucionales, donde radica esencialmente la incapacidad para plantear un proyecto de pas con polticas sociales integradas e integrales que respondan a nuestras realidades? Hasta cuando los poderes hegemnicos lograrn presentarse como guardianes
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El Eco. Mauricio Pozo Crespo, en su informe de labores como ex ministro de Economa y Finanzas nos da una muy clara leccin de dogmatismo neoliberal: El crecimiento no puede ser sostenible sin estabilidad macroeconmica. El desarrollo econmico y la reduccin de la inequidad y la pobreza no se logran sin crecimiento econmico. Por lo tanto, la estabilidad de los precios es una condicin necesaria, aunque no suficiente para que el pas sea ms justo y menos pobreEl gran trecho ganado en la estabilizacin econmica debe acompaarse con reformas estructurales profundas; y, particularmente en el campo institucional y de coordinacin de la poltica econmica. El pas demanda cambios en el rgimen impositivo, en el laboral privado, en el de seguridad social, en las reas de hidrocarburos, elctrico y de telecomunicaciones; en aduanas y en el presupuesto, entre las principales.No debe olvidarse que la experiencia en el Ecuador y en el Mundo demuestra con la ms absoluta claridad que la mejor poltica social de un gobierno es una buena poltica econmica. Cambiar esta realidad es atentar contra el bienestar de los ecuatorianos Junio, 2004.

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del modelo que nos maldesarrolla y consiguen que la poblacin desciudanizada los apoye? Dejamos las cosas como estn, sin reflexionarlas responsablemente? Es el pensamiento hegemnico que no permite superar los dogmatismos, las reglas del juego y las interpretaciones asistencialistas, las normosis que visten la poltica econmica y social del presente. Hace falta inteligencia y sensibilidad poltica,253 capacidades para observar lo esencial, una nueva ortodoxia, una utopa viable, dotada de razn y corazn. 254 219. Qu significa desarrollo social hoy en da? Es evidente que las fragmentadas polticas sociales condicionadas por el prolongado ajuste no han logrado activar un autentico proceso de desarrollo humano. En el mejor de los casos han producido cambios modestos en algunas variables de la vulnerabilidad social, pero de ninguna manera ha sido capaz de revertir las tendencias al empeoramiento de las condiciones de vida de las grandes mayoras, mejorar la cohesin social o detener la exclusin. Ms all de la pobreza de ingresos, ms y ms personas estn siendo excluidas de la sociedad ecuatoriana, lo que apaga el sentido de pertenencia, encarnando la desigualdad. Son polticas cortoplacistas, compensatorias, focalizadas en la correccin de defectos indeseables o riesgosos, que no se fundamentan en un proyecto societal, pero an en una lectura compleja y multidimensional del actual sistema histrico. La tendencia, el discurso hegemnico parece ser el de separar la obligacin del Estado de garantizar los derechos humanos. Se olvida que el desarrollo social no es solo el problema de responsabilidad del Estado, sino de toda la sociedad. Habr entonces que formular esos vnculos de compromiso y responsabilidad y formular democrticamente una estrategia de pas. Ello supone reflexionar simultneamente en trminos estratgicos y de corto y mediano plazo una estrategia indita de desarrollo social. 220. Ese es el desafo de la Secretaria Tcnica del Frente Social, activar tal construccin, promover dilogos, aumentar la densidad de las cooperaciones, cambiar la calidad de los vnculos, dar mayor altura a los consensos, dignos del Ecuador. Debemos facilitar a que el conjunto de programas sociales prioritarios se articulen adecuadamente, buscando cambiar su contenido instrumental. El modelo ampliado de proteccin social es insostenible y la gobernabilidad social no puede depender riesgosamente apenas del manejo de condicionalidades. La cohesin social no es el subproducto automtico de un paquete de intervenciones dispersas. Debemos escuchar las iniciativas del pueblo, emplear la
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Mariano Grondona nos dice que Es polticamente inteligente quien sabe precaver el inmediato futuro y precaverse contra l; quien conoce a los hombres y es capaz de conducirlos; quien ve una oportunidad donde otros desesperan y un peligro donde otros se confan; quien aceptan un precio que parece altsimo por una conquista que el final lo justifica; o quien deja madurar una situacin hasta el borde de lo intolerable y, por eso mismo consigue manejarla luego con facilidad. Citado por Jos Maria Tortosa, Op. cit. 2001. p.236. 254 La subjetividad es la dimensin del corazn, algo proscrito por ser considerada como no cientfica.

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imaginacin para que mecanismos como el BDH puedan emplearse para estimular inclusin social, actividad productiva para estimular a la gente y no simplemente asistirla. En suma, pensar la cuestin social bajo otros lentes conceptuales y proponer nuevas polticas de desarrollo social. Ms all de evaluar proyectos de inversin y de administrar condicionalidades, debemos cambiar el contenido de los programas. Bajo una cultura democrtica como la nuestra, vertical y autoritaria, la gestin social tiende a caer en decadencia. Algunos programas deben aprender a poco a poco separarse del pasado y desaprender sus posturas asistencialistas, creando nuevas dinmicas. Debemos cambiar contenido, reformatear las intervenciones, nutrir a los actores responsables de nuevos valores. Hemos descubierto que lo que suponamos que era acertado, esto es, ser ms eficientes en la ejecucin del gasto social, generalmente no construye una alternativa de cambio de relaciones o actitudes culturales. El reconocimiento de que los ciudadanos asistidos son algo ms que objetos sociables carentes. Muchos de los programas sociales tendrn que asumir un papel de formadores de ciudadana, porque nuestra futura prosperidad depende de nuestras aptitudes frente a la sociedad y la vida. La solucin de muchos problemas sociales est en la capacidad de percibir otras cosas posibles de construir que lo que nos permitimos advertir. Para salir de lo instrumentar hay que despertar a la creatividad, abrirse a la innovacin, a la capacidad de pensar algo nuevo, atreverse a romper los esquemas de la compensacin y dejar de ser esclavos de los esquemas. 221. Hoy promovemos privatizacin donde antes hubo regulacin estatal; focalizacin en lugar de universalidad; compensacin o asistencia condicionada en vez de promocin responsable; ampliamos la desarticulacin de los cdigos de cohesin social; cambiamos al individualismo y al oportunismo por el ejercicio de derechos; las redes protectoras que apuntan a la indigencia en lugar de estrategias intersectoriales de desarrollo social.255 Levantamos las banderas de la competitividad y escondemos el himno de la sociabilidad, detrs del escudo del equilibrio fiscal. Toda la poltica social subordinada al fiscalismo. El servicio social se transforma gradualmente en mercanca. Nos preparamos para proteger a los ms dbiles de las incidencias externas, particularmente de los colapsos econmicos, que casi son permanentes.256 El impacto de estas intervenciones a largo plazo es
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Vase, Carlos M. Vilas, "Despus del ajuste: la poltica social entre el Estado y el mercado", en Carlos M. Vilas, "Estado y polticas sociales despus del ajuste: Debates y alternativa", Mxico, UNAM y Editorial Nueva Sociedad, 1995. 256 La STFS nos ensea que El principio de proteccin social se basa en el marco conceptual del Manejo Social del Riesgo El planteamiento parte del supuesto de que individuos, familias y grupos sociales experimentan condiciones que los vuelven ms propensos a sufrir los efectos de cambios externos, en trminos de ingresar en condiciones de pobreza o profundizar sus niveles de pobreza. Las incidencias externas pueden tener varios orgenes: colapsos econmicos, conmociones sociales o catstrofes naturales. Los acontecimientos de los ltimos aos demuestran la propensin del Ecuador a sufrir profundas conmociones de los tres tipos y la extrema vulnerabilidad de la poblacin frente a estos cambios. Esta vulnerabilidad general

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incierto; preocupa la solidaridad entre generaciones e inter-clases. Porque el enfoque neoliberal de la poltica social se apoya en el individualismo; en el igualitarismo, entendido como igualdad de oportunidades y no la igualdad de resultados; y en libertad, que se contempla como el derecho que tiene toda persona a preocuparse de sus asuntos privados de acuerdo a sus propios intereses. Mind your own business dicen los norteamericanos. Es por ello que los conceptos de justicia social que se reflejan en las propuestas neoliberales son traducidas y concretadas como niveles mnimos y maximacin del bienestar agregado. 222. Como nunca antes la implementacin de las polticas sociales es un esfuerzo fragmentado que se proyecta en el complejo teln de la vulnerabilidad social. Hemos sido testigos de Planes de Emergencia y de la configuracin de cambiantes programas prioritarios, muchos de ellos definidos desde las estrategias geopolticas de la banca de desarrollo, como el FISE, por ejemplo Los programas de compensacin social son preferidos a las polticas socioeconmicas dirigidas para reducir la desigualdad, porque estas ltimas supuestamente debilitan las perspectivas de crecimiento. La lgica que explica esta preferencia resulta de una economa muy preocupada con la generacin del supervit fiscal, que debe concentrar (focalizar) sus irrisorios recursos pblicos en programas dirigidos hacia los segmentos ms pobres. Fuera del mundo de la vulnerabilidad, cada individuo tiene que competir para sobrevivir. Se niegan los derechos universales y se crea una especie de cuentagotas focalizado para los ceros econmicos, como si la situacin social que es amortiguada fuera un momento pasajero. No hay otra alternativa en el modelo sino que los pobres, y los ms pobres de los pobres, los grupos sometidos a condiciones de alto riesgo se mantengan soportando la pobreza, porque en esas esferas casi nunca entra el mercado. Por ello la visin residual de la poltica social. Vemos como dentro del aparato institucional se multiplican los programas interpretados como polticas sociales combinando asistencia, compensacin, voluntarismo, emergencia, reivindicacin, clientelismo, reparticin de cargos, etc. Y las propuestas que se formulan se dirigen a hacer que ellos funcionen con eficiencia, como si fueran misiles, para hacerlos ms baratos y transparentes y as reducir el gasto pblico. No todo lo que se formula como proteccin social es criticable. Debemos reflexionar sobre la temporalidad. No se puede pedir a los nios con hambre que esperen que las autoridades definan y ejecuten una poltica de Estado en desarrollo social y seguridad alimentaria. El problema parece ser la falta de creatividad para formular salidas estructurales257. Discursos van y discursos vienen, intenciones sin acciones, las instituciones aqu y los
se ve agravada por condiciones especificas que caracterizan a los grupos sociales y que estn definidas por la ubicacin geogrfica, la pertenencia tnica, de genero, etrea, entre otras. Polticas Sociales para la reduccin de la pobreza: Una accin del Frente Social del Ecuador, 2003 2007. p. 38. 257 Jos Lus Coraggio, Alternativas en la lucha contra la pobreza y la exclusin, Dialogo Nacional, Quito, 2003.

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objetivos all; entre ambos puntos no hay puentes conceptuales que los unan, slo variables. Ese es el modelo y la crisis es inevitable. Hay urgencia de mantener la gobernabilidad.

223. No obstante la confusin que presenta la mirada de las polticas y los programas sociales aplicados en Ecuador, la escucha de los racionales e irracionales tiros de escopeta institucionales frecuentemente apuntados por ciegos - para asistir o compensar situaciones de vulnerabilidad y pobreza extrema, de forma dispersa y desarticulada, el modelo de proteccin social est bastante esculpido en el Ecuador del presente258. Ese modelo va de la mano con el imaginario de la modernidad que se afirma en la competitividad, la eficacia productiva, la especulacin financiera y de la inclusin social por va del consumo, pero no garantiza equidad, ni derechos humanos, ni solidaridad, ni cohesin social, peor an la sustentabilidad ambiental. As lo demuestra la experiencia. As se reproduce la economa de casino. Hemos visto, en medio del caos, como las polticas sociales han tendido a saltar el muro del suministro universal de servicios, hacia el campo de la oferta focalizada en los segmentos de pobreza extrema; el paso de una gestin conducida principalmente por el Estado a una intervencin de una gran variedad de actores institucionales privados, centrales y locales, nacionales y extranjeros, interviniendo en el diseo y la ejecucin de acciones sociales; observamos el brinco de una gestin centralizada en el Ejecutivo a una descentralizacin de acciones en las instancias seccionales de gobierno; el cambio de la intermediacin por parte de las
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El modelo de proteccin social es sinnimo de Programa de Proteccin Social de Emergencia. Apunta a asegurar mnimas condiciones de vida a la poblacin pobre y vulnerable, como complemento a los servicios sociales universales de salud y educacin.

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centrales obreras y campesinas, a una fragmentacin de actores, que sealan vnculos ms directos con los beneficiarios, creando una metamorfosis en el clientelismo; y observamos la acrobacia que se realiza desde el respaldo formal a ciertos derechos sociales hacia una proteccin de derechos individuales. 224. Hemos llegado a la estacin de la ambulancia asistencial y compensatoria, a manera de paramdicos, atendiendo a las crecientes victimas vulnerables de las inconsistencias en las polticas econmicas. La proteccin social forma parte de un universo ideolgico que permite a la moderna economa de mercado seguir funcionando con un mnimo de culpa o mala conciencia. Por ello las polticas sociales focalizadas en los grupos ms pobres casi siempre son polticas pobres.259 Es el puente creado por la racionalidad instrumental entre la poltica econmica y la poltica social. Y no parece haber otra salida en el marco del desorden institucional, el caos de las prestaciones universales y la permanente austeridad fiscal. La crisis social que sufre el pueblo ecuatoriano es, casi ntegramente, un resultado de la crisis del modelo. Los cambios de poltica deben ser integrales, en la organizacin del modelo que no puede quedar reducido al establecimiento de una red de proteccin social. Estamos confrontados a reformarlo, recogiendo las lecciones positivas de la experiencia. Falta introducir otros ejes fundamentales como el desarrollo de capacidades humanas, el respeto a los derechos humanos y la promocin de oportunidades e iniciativas econmicas. 225. La organizacin de las polticas sociales permanece encerrada en el mundo sectorial. Pero ahora el Estado y el aparato social se define ms y ms como subsidiario de la iniciativa privada, lo que conduce a que las polticas sociales se acomoden a la misma lgica, mezclando asistencialismo, clientelismo y focalizacin. La economa pura ha desarrollado sofisticados instrumentos de focalizacin, para afinar la seleccin de los beneficiarios de los servicios, siguiendo una lgica orientada por la demanda. Y por supuesto, dejando afuera un importante segmento de la poblacin pobre del Ecuador, con talento y potencial de realizacin. En el fondo del escenario focalizador y eficientista, los actores repasan el guin. El Estado debe intervenir en aquellas esferas donde la empresa privada no acta. Hay que llevar los subsidios monetarios el Bono directamente hacia el pobre, a travs de la Banca Privada, como compensacin por su falta de vinculacin al sistema formal de proteccin. Nos concentramos en los carentes y no tenemos tiempo para observar ni sus talentos, ni sus pequeos activos. No hay un concepto de ciudadanos con derechos y obligaciones. Las polticas sectoriales del aparato social se ven complementadas con programas diseccionados a los grupos calificados como prioritarios, a partir de sus expresiones de vulnerabilidad y exclusin, fragmentado el todo, observando exclusivamente el mbito
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Parafraseando al Profesor Albert Hirshman.

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donde el problema se manifiesta dentro de la sociedad. Y formulamos programas para los nios, los adolescentes, los ancianos, la mujer, los indgenas, para luego centrarnos en los subgrupos: los nios maltratados, las mujeres desempleadas, las organizaciones indgenas ms carentes, los ancianos pobres, etc. Por el hecho de que algunas de estas intervenciones demandan de una atencin ms integral, hay esfuerzos que conducen a la articulacin de sectores. Una leccin no aprendida por los tomadores de decisin. En las polticas parciales buscamos sinergia y en las globales, nos encerramos en las murallas del poder. Al mismo tiempo, se invita a la sociedad civil a participar, generalmente marcando las reglas del juego. Lo que es indicador de la importancia de la complementariedad, articulando capacidades y recursos, promoviendo procesos de desconcentracin, y tambin, apoyando la descentralizacin de funciones. 33) Pobreza y Poltica Social 226. Si tuviramos que realizar un balance cualitativo del impacto de las principales polticas de desarrollo social, y de manera particular de los programas de alivio a la pobreza aplicados en el Ecuador en los ltimos 25 aos, observando ms all del calculo y los cambios de metas cuantitativas, escuchando los mensajes de la subjetividad, probablemente llegaramos a la conclusin de que los resultados han sido poco significantes o decepcionantes. Es evidente que la pobreza continua creciendo o permanece en niveles que no revelan cambios significativos. Existen determinados segmentos de la poblacin ecuatoriana los pueblos indgenas cuya sobrevivencia persiste en el tiempo por debajo de la llamada lnea de pobreza, cuyo destino humano no depende tanto de las fluctuaciones en las ondas de la economa - aunque son seriamente golpeados en la esfera del intercambio comercial y cuentan con redes sociales que son ms sostenibles que las acciones focalizadas de compensacin social.260 Estos pueblos sufren en el presente, las peores condiciones de vida y los mayores niveles de insatisfaccin de necesidades bsicas. 227. Observamos como a medida que la sociedad se moderniza y se vuelve ms compleja, sacude la diversidad de situaciones y emergen nuevos problemas sociales, que se combinan con los tradicionales, creando inditas turbulencias. Somos testigos de peligrosos procesos de desintegracin familiar, miseria en la tercera edad; violencia homicida; prdida de la cultura; un creciente nmero de individuos que manifiestan irritabilidad, agresin, hostilidad en sus relaciones personales y con ellos
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Los pueblos indios son los ms pobres del Ecuador, Segn estimaciones realizadas por COMUNIDEC y la Corporacin Interamericana de Comunidades de Base CIDB, para mediados de los 90, el 79% de las comunidades localizadas en las Sierra eran calificadas como pobres y en 75% en el Oriente. En los cantones con mayor presencia indgena se observan los ms elevados ndices de analfabetismo, bajos niveles de educacin superior y escolaridad.

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mismos; drogadiccin; SIDA; desempleo juvenil; maternidad en la adolescencia; refugiados; una creciente feminizacin de las carencias, etc. Estamos desafiados a entender y trabajar en el complejo rostro de una pobreza polifactica, solamente entendida por medio del pensamiento complejo.

228. Muchas de las polticas sociales realmente esconden una visin materialista de la vida social. Cuando promueven la distribucin del ingreso, buscan una redistribucin ms justa del consumo que se ha convertido en valor y sentido. Se reivindica el status de consumidor. Tener un cartn de crdito es tener ciudadana. Buena parte de la poblacin ecuatoriana es parte del fenmeno de norte americanizacin del mundo. El 24 % de la poblacin ecuatoriana 2.9 millones de habitantes - est compuesta de jvenes que han nacido y se estn socializando dentro de ese fenmeno (1 de cada 4 ecuatorianos y ecuatorianas es joven). La juventud es una categora compleja culturalmente construida dentro de determinados contextos histricos, que expresan estilos de vida multiformes, espacios emocionales y materiales heterogneos. Son actores estratgicos del desarrollo del pas. Representan el 27,6% de la poblacin total y se concentran principalmente en el rea urbana. Lo que define la importancia de comprender la identidad juvenil, construir espacios de expresin poltica y redes de enseanza-aprendizaje, para fortalecer humanamente sus entornos de socializacin. 229. Muchos segmentos juveniles no estn dispuestos a renunciar a sus carros modernos, sus celulares. Sus imaginarios y sentidos se ven profundamente influenciados por la industria cultural. No parecen tener otro referencial que la modernidad global, son receptores complacientes de toda una estrategia publicitaria de consumo dirigida hacia ellos. Sus cuerpos y sus mentes se convierten en depsitos de marcas e imgenes ajenas. Los costos culturales de ese desarrollo imitativo son elevados y poco ticos; perseguimos un mito de modernidad con la suficiente fuerza

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para eventualmente hacer escombros a las identidades existentes. Por causa de esa alienacin, una parte del pas funciona cada vez ms articulada a la cultura, al consumo y al mercado norteamericano, mientras la otra parte pasa por un proceso de desintegracin de valores, recibe las migajas del mercado y casi queda al margen de las oportunidades. Y ello impacta negativamente sobre la identidad de las personas, esto es, sobre los valores, las imgenes tradicionales, los sentimientos que dan sentido a sus acciones. Las futuras generaciones se aprisionan en la plstica perversidad del consumismo 230. Falta una poltica de Estado, de desarrollo y transformacin productiva que observe tambin, las demandas internas, las percepciones de los pobres ecuatorianos, que son esenciales para la realizacin humana de la poblacin. Estamos alimentando el consumo suntuario y sacrificando la produccin. Y eso es fcilmente comprobable si observamos que las importaciones de capital y materias primas indispensables para la produccin han crecido en menor proporcin que las importaciones de bienes de consumo. Entre 2000 y 2004 las importaciones de bienes de capital crecieron en 118% y las de bienes de consumo en 167%. Eso significa que no hay una inversin inteligente en el futuro del Ecuador. La importacin bruta de capital fijo, que implica produccin e importacin de maquinarias, equipos y tecnologa para el sector productivo, ha permanecido inmvil desde 1994. Incluso en algunos aos descendi abruptamente, como en 1999. Por lo tanto, no existe renovacin tecnolgica en los procesos productivos. 261 231. La pobreza es un estigma que debe ser enfrentado en la medida de lo posible, desde las races, porque bloquea la realizacin de las personas. Si la crisis es estructural, hay que procurar en la medida de lo posible, soluciones estructurales, porque si las soluciones no son estructurales el resultado no es otro sino la profundizacin de la propia crisis. El desarrollo social debe de manera prioritaria enfrentar las causas de la pobreza urbana y rural, creando las condiciones para que la poblacin desarrollo las capacidades para satisfacer las necesidades bsicas culturalmente definidas y ser protagonista del cambio. 232. La forma convencional de realizar un balance entre poltica social y pobreza es recurriendo a las antipticas comparaciones cuantitativas. Los estudios sobre pobreza casi siempre son econmicos y centran su atencin en las definiciones de necesidad, nivel de vida, nivel de consumo o insuficiencia de recursos. La descripcin de la pobreza casi siempre busca medicin, lo que de por si dibuja un sesgo, un engao, el que las estadsticas se convierten en fuente de reafirmacin y justificacin de ms de lo mismo, de control social sobre la poblacin, ms que de
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Presidencia de la Repblica, Secretaria General para la Produccin, Polticas de reactivacin productiva del Ecuador 2005 .2006, Junio 2005.

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transformaciones. Los datos expresan objetividad y ofrecen a la tecnoburocracia una posicin de dominio, orientan los discursos polticos. Por cierto que hay necesidad de medir impactos de acciones, pero no toda mejora en puntos es indicador de bienestar. Y lo que se mide no siempre pasa el lente de la diversidad cultural. Es fundamental que reflexionemos sobre los argumentos de Vandana Shiva: Es til separar un concepto cultural de una vida simple y sostenible entendida colmo pobreza, de la experiencia material de la pobreza como resultado del desposeimiento y la carencia. La pobreza percibida como tal desde una perspectiva cultural no necesita ser una pobreza material real: las economas de subsistencia que satisfacen las necesidades bsicas mediante el autoaprovisionamiento no son pobres en el sentido carencial del trmino. Sin embargo, la ideologa del desarrollo las declara pobres por no participar de forma predominante en la economa de mercado, y por no consumir bienes producidos en el mercado mundial y distribuidos por l, incluso aunque puedan estar satisfaciendo las mismas necesidades mediante mecanismos de autoprovisionamiento Se percibe a la gente como pobre si comen mazen lugar de la comida basura procesada y distribuida en forma mercantil por los agronegocios globales La subsistencia percibida culturalmente como pobres no implica necesariamente una baja calidad de vida fsica. Por el contrario, porque las economas de subsistencia contribuyen al crecimiento de la economa de la naturaleza y de la economa social, aseguran una elevada calidad de vida en trminos de alimentos y agua, sostenibilidad de los medios de vida, y una robusta identidad y significado social y cultural...262 233. Los ndices convencionales de pobreza no dejan de ser importantes para llegar a determinadas conclusiones. Queremos saber, por ejemplo, Quin se beneficia del gasto social? Y eso me permite tomar algunas decisiones prcticas para mejorar la eficiencia de las intervenciones. La perspectiva cuantitativa me permite tomar nota de que me faltan los bienes y los servicios necesarios para vivir y funcionar en la sociedad y/o tambin, que estoy condenado a vivir con menos que las otras personas, que me faltan ingresos para comprar una canasta bsica de alimentos, incluyendo un celular. Puedo saber si todos los individuos tienen recursos para producir, competir y consumir. Y como puedo satisfacer una necesidad con recursos ajenos, me valgo del concepto de necesidades bsicas insatisfechas, porque me interesa saber si ellas, con ingreso o sin ingreso, estn realmente satisfechas. Caso contrario mi hogar, mi vida material, no puede sobrevivir, sin mayores sufrimientos. As es que
262

Vandana Shiva, Hacer que la pobreza sea historia, y la historia de la pobreza, Rebelin, Junio, 2005.

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llegamos a medir los ndices de morbi-mortalidad, los grados de hambre y desnutricin, las tasas de alfabetizacin, el nmero de camas de hospital, la incidencia del desempleo, la expansin de las matriculas, etc., hasta darnos cuenta que las disparidades son flagrantes. Pero como vivimos en una sociedad capitalista hay necesidad de medir la pobreza monetaria, que se registra mediante informaciones sobre el nivel de ingresos y consumo. Definimos un mnimo que lo bautizamos como lnea de pobreza y el ser humano que se cae por debajo de la misma, lo calificamos como pobre, su hogar es pobre, aunque sea feliz y viva en una comunidad tranquila, produciendo mucho de lo que consume.263 Eso me permite saber cuantos pobres hay en el Ecuador.
Cuadro ndice de pobreza de NBI, 1990-2001 rea Rural Urbano Total Regin Sierra Costa Amazona Galpagos Zonas no delimitadas Total 1990 94.9% 56.4% 73.6% 67.0% 78.2% 87.2% 75.9% 98.3% 73.6% 2001 85.6% 45.8% 61.3% 53.8% 66.3% 77.6% 40.6% 86.6% 61.3%

Fuente: INEC, Censo de poblacin y vivienda, 1990 y 2001. Elaboracin: STFS-SIISE

234. No vamos a repetir los mismos argumentos, los anlisis y las informaciones estadsticas que los diferentes estudios sobre pobreza urbana y rural han ofrecido a la sociedad ecuatoriana. Por cierto, el tema de la pobreza no puede tratarse de una manera asptica o neutral. El concepto operacional de pobreza que fundamenta la formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas sigue siendo el de la pobreza de ingresos, acompaado por el de las necesidades bsicas insatisfechas. Definir pobreza de ingresos como una existencia afirmada en la obtencin de 2 dlares diarios, cuando para comprar una canasta bsica real supone contar con mucho ms de ese valor, es una falacia estadstica. 264Simplemente porque la mentalidad cartesiana y mecnica no se pone de acuerdo sobre el concepto de calidad de vida y an no sabe como medir los elementos constituyentes intangibles, que son los que definen el buen vivir. Ello es parte del paradigma dominante. Y de
263

Estos ceros econmicos no son muy interesantes para el mercado mundial, ni para las grandes inversiones del capital. Con la desregulacin que elimina las barreras de entrada y salida a la competencia, slo hemos aumentado las ventajas absolutas de los grandes agentes dueos del capital. 264 El asunto conceptual no es insignificante pues de ellos parten las soluciones al problema.

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all el argumento de que sin crecimiento econmico no es posible reducir la pobreza se repite y se repite en todas partes, llegando a programar las conciencias como un dogma tallado en madera de balsa. La ciencia de la pobretologa se detiene o restringe en lo cuantificable, lo material, y prefiere adoptar el concepto de nivel de vida. Y como veremos no deja de insistir en ms de lo mismo. 235. Se afirma que bajo el rgimen de dolarizacin, la estabilidad econmica, el control de la inflacin, el mejoramiento del ingreso real, (de quines?), la recuperacin del poder adquisitivo, y la generacin de nuevos puestos de trabajo y las remesas de los emigrantes, han llevado a una disminucin de la pobreza y extrema pobreza de ingresos. Los datos oficiales, afirmados en las encuestas de empleo, nos sealan la existencia de este tipo voltil de la pobreza, que responde al llamado del crecimiento segn el comportamiento de la economa. Y se demuestra lo obvio. La pobreza crece en momentos de alta inflacin, cuando se congelan los salarios y disminuye en los perodos de reduccin de la inflacin, cuando hay una relativa recuperacin de los salarios reales. 236. De esa manera llegamos a construir escenarios de estabilidad econmica. Y argumentamos que partir de la dolarizacin la inflacin ha ido disminuyendo, mostrando una tendencia decreciente; es as como para el 2004 se estima una inflacin promedio anual del 2,7% 265, y para el 2005 an menor, llegando a expresar una de las ms bajas de Latinoamrica
In ci p om d a u l fla n r e io n a
10 2 ,0 10 0 ,0 8 ,0 0 6 ,0 0 4 ,0 0 2 ,0 0 0 ,0

19 94

19 95

19 96

19 97

19 98

19 99

20 00

20 01

20 02

20 03

Ecu dor a

Bolivia

Colom bia

Per

237. Pero otra parece ser la realidad al largo plazo. El que fue afectado por la inflacin por varios aos, no se recupera mecnicamente cuando
265

Fuente: BCE

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las tasas caen. La verdad es que con el salario actual no se compra ni la mitad de la canasta bsica. Luego de 24 aos de polticas de ajuste econmico, los ecuatorianos somos ms pobres. En 1981, con el salario mnimo se poda adquirir la mitad de la canasta bsica; en este ao (Mayo de 2005) slo el 41%, o sea, menos de la mitad. La inflacin acumulada en dlares entre los aos 2000 y 2004 ha sido de 157%, es decir un promedio anual del 31%. Lo que convierte al Ecuador en uno de los pases ms caros del mundo 266 238. Las mediciones realizadas para el perodo 2000-2002 sugieren una disminucin de la pobreza, lo que obedece ante todo a la recuperacin econmica despus del sacrificio colectivo determinado por la gran contraccin del fin de la dcada, y las remesas del exterior. Finalmente, entre 2002 y 2004, la pobreza de ingresos ha permanecido relativamente constante. Como lo demuestra el cuadro siguiente. Perfil de pobreza extrema

LP Nac Pas ECV99 No indgena Indgena

239. All est el problema. La reduccin y la relativa estabilidad de la pobreza de ingresos es reflejo de algunas variables macroeconmicas deseables, que producen efectos positivos de corto plazo. El problema es la sostenibilidad de ese escenario en un contexto de economa abierta y creciente competitividad, elevadas tasas de endeudamiento. Lo que nos obliga a pensar en polticas que permitan transformar la pobreza
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Lengua

Sexo E

Presidencia de la Repblica, Secretaria General para la Produccin, Polticas de Reactivacin Productiva del Ecuador 2005- 2006, Quito, Junio 2005.

Hombre Mujer

Area de resid

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estructural, para lo cual existen estrategias multisectoriales y territoriales, que combinan transformacin productiva, organizacin del tejido social, una poltica social diferenciada y redistributiva, y un aprovechamiento cuidadoso del potencial natural, generando oportunidades de empleo y diversificacin econmica sustentable. Para lo compensatorio Ecuador tiene respuestas que puede y debe perfeccionar. Pero no hay propuestas de pas. No hay polticas de Estado relacionadas al Desarrollo Rural. Las soluciones que se plantean no garantizan que se cumplirn las metas del milenio en lo relativo a reducir los puntos de la pobreza extrema. 240. Estoy conciente que voy a ser ledo por economistas acostumbrados a definir certezas mediante simulaciones y modelos pirotcmaticos desarrollados racionalmente. Quiero afirmar mis argumentos, para que no sean tildados de ideolgicos en los trabajos de Ilya Prigogine, Premio Nbel de Qumica en 1977, quien elabor la "Teora del Caos", que nos ensea que todo sistema el modelo socioeconmico - es por propia naturaleza, indescriptible en su totalidad. Por meticulosos que seamos, nunca podemos conocer al modelo en su totalidad, salvo sus principales variables, pero nunca observar el conjunto complejo de interacciones. Podemos decir que en el corto plazo, el sistema tendr tal comportamiento, que las probabilidades de ocurrencia son probables. Pero a largo plazo la predictibilidad siempre es errtica, porque las pequeas variables siempre van a cambiar, casi nada es estable, salvo la inestabilidad. Hemos trazado perspectivas para alcanzar la primera meta del milenio de reducir la pobreza extrema a la mitad. Y estamos firmando, casi a ciegas de la sociedad civil, un TLC que seguramente la va a aumentar, golpeando severamente a las mujeres.267 Habr que mantener, cueste lo que cueste, las condiciones de la economa para preservar el ingreso medio de la poblacin y mecanismos redistributivos, que nos conducen a sostener las cadenas de los ajustes normticos. Construimos modelos matemticos como hormas de zapatos a las que deben ajustarse las polticas, reproduciendo as un cientificismo conservador que se legitima a si mismo. Los ejercicios de simulacin son tiles, pero disimulan

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Las informaciones oficiales revelan la tendencia hacia la feminizacin de la agricultura ecuatoriana. Algunas empresas agropecuarias muestran una preferencia por las mujeres trabajadoras, en parte porque estas aceptan menores salarios que los hombres. Las mujeres constituyen ms del 60% de la poblacin ms pobre del campo ecuatoriano. Del total de las unidades productivas censadas, la cuarta parte se encuentran bajo la gestin directa de mujeres, cuyas actividades se concentran en minifundios menores de 5 hectreas. Considerando que la canasta de alimentos, en buena medida, se construye en la pequea propiedad rural, la mujer campesina tiene un papel estratgico en la seguridad alimentaria. Las mujeres rurales estn pagando muy caro los costos de los ajustes. La situacin de la mujer campesina - trabajadora y madre - sometida a las nuevas fuerzas competitivas del mercado abierto, revela mltiples adversidades. Las polticas de apertura comercial pueden estar aumentando la divisin de gnero entre hombres y mujeres rurales, y tambin de los niveles de pobreza de las mujeres rurales. Es sobre todo la mujer quien lleva las cicatrices y el dolor de la pobreza.

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lo esencial, que es ms profundo y que suponen nuevos contratos sociales. En nombre de la vida.268 241. Lo pattico del asunto es que lo que se propone como respuesta a la pobreza extrema es lo mismo de siempre: 1. preservar la estabilidad macroeconmica y acelerar el crecimiento econmico; 2. disear polticas de redistribucin del ingreso; 3. proteger la eficacia y la eficiencia del gasto social; focalizar el gasto en los ms pobres; redistribucin de activos e infraestructura. Y todo eso hay que hacerlo, de otra manera, con los pobres y para los pobres. Nunca sobre los pobres, como hemos venido operando. Con estas concepciones, muy difcilmente vamos a cumplir las metas acordadas, salvo que el caos nos entregue un milagro.269 Lo trgico de todo es que nos planteamos solamente bajar en el 50% la tasa de indigencia y no hablamos nada del empleo, ni de la pobreza de capacidades. No se habla de redistribuir los activos concentrados en las minoras, como los bonos de la deuda externa. El SIISE an no define una lnea de desesperacin, ni un indicador que registre la incidencia de angustia colectiva, para determinar el porcentaje de la poblacin que vive emocionalmente adolorida, sin auto-estima. Tampoco ha definido una lnea de bienestar social por debajo de la cual se puedan identificar a los individuos afectados de malestar social, que marque los contrastes entre los excluidos y los incluidos. 34) Los migrantes: Buscando visa para un sueo 242. Alrededor de un milln de ecuatorianos han migrado al exterior, exportamos numerosos trabajadores calificados.270 Esta cifra representa alrededor del 20% de la Poblacin Econmicamente Activa PEA. El llamado sector informal est demasiado hinchado. Cada da aumentan los ecuatorianos que buscan visas para cumplir sus sueos, de vivir en sociedad de la abundancia y las oportunidades. Como los informales que dibujan el otro lado de lo moderno - los emigrantes compensan la incapacidad del sistema econmico de ser incluidos productivamente,
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Las mismas informaciones oficiales nos informan que: que an en escenarios de alto crecimiento no se alcanza a cumplir la meta de reducir a la mitad la pobreza extrema, por lo que es imprescindible una poltica de redistribucin de ingresos si el Ecuador quiere alcanzar esta meta al ao 2015. Metas del Milenio, Ecuador, 2005. 269 Se puede y se debe perfeccionar el Plan de Nacional de Empleo y Capacitacin, la Agenda de Desarrollo Humano, el Bono de Desarrollo Humano, el Programa de Alimentacin y Nutricin (PANN), el Programa Alimntate Ecuador, el Programa de Alimentacin Escolar (PAE), NUTRINNFA, los programas de . Crdito Productivo Solidario, FONLOCAL, PROLOCAL, Bono de la Vivienda, el Proyecto de Aseguramiento Universal de Salud el Crdito Productivo Solidario, el Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE), etc Sin una estrategia nacional y esquemas de ordenamiento territorial fundamentados en acuerdos y alianzas, valores y principios compartidos, no hay sostenibilidad de esfuerzos. Son los ltimos das del humanismo y las mismas metas para casi mantenernos en lo mismo. 270 El Art. 35 de la Constitucin establece que El trabajo es un derecho y un deber social. Gozar de la proteccin del Estado, el que asegurar al trabajador el respeto a su dignidad, una existencia decorosa y una remuneracin justa que cubra sus necesidades y las de su familia.

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amortiguando la amenaza conflictiva. Salen porque no encuentran en el pas oportunidades de empleo. En el ao 2001 el 10,8% de los ecuatorianos no tenan empleo, y ahora aument al 11,5%. La falta de trabajo ha obligado a cerca de 1 milln de ecuatorianos a dejar sus familias y el pas desde 1996. Sin este fenmeno migratorio, el desempleo sera an mayor, bordeando el 25%. Hay estimaciones que sealan que el total de los ecuatorianos residentes en el exterior pueden llegar al 10% de la poblacin total del pas. 243. Salen de todos los rincones del Ecuador, de tantas comunidades rurales fantasmas, casi sin hombres y mujeres en edad de trabajar. Segn revelan las estadsticas, la emigracin es un fenmeno familiar; involucra a varios miembros de la familia.271 Y con gran complacencia de las elites, sectores de la clase poltica, ya que as supuestamente se produce menor presin en el mercado laboral y mayor espacio para conservar la vieja institucionalidad. La migracin produce graves rupturas en el tejido social, traduce una desvinculacin de la comunidad, del territorio, golpeando a la identidad. La familia ecuatoriana se encuentra en estado de descomposicin. La familia es nuestra comunidad original, el centro donde nuestro Ser se vincula con el sentido de vivir, con lo ntimo, con la calidez y el afecto. Las estadsticas convencionales no registran estos hechos, se limitan a medir el beneficio cuantitativo de las remesas. Los especialistas olvidan que todas nuestras vidas comienzan por el afecto humano. Los nios que crecen con esa carencia demuestran graves problemas emocionales. Una madre triste generalmente cra un nio (a) triste. No hay remesas dinerarias sin soledad, destruccin de identidades y familias rotas. Una pareja de emigrantes nos canta: Buscando billetes verdes Del Ecuador me ausent Dejando mi hogar querido Mis amigos endeudados Con un coyote viaj Me ofreci trabajo pronto Le cre como un gran tonto Cuan millonario ser Pas el tiempo y a mi mano La fortuna no llegaba Mientras tanto cada da
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El SIISE en su Informe del Desarrollo Social 2004, Tendencias del Desarrollo Social en el Ecuador 1990 -2003, Quito, 2004. nos dice: A pesar del importante nmero de ecuatorianos que ha salido en bsqueda de un futuro mejor, segn las estadsticas oficiales de migracin, al parecer el Ecuador es un pas de inmigracin neta y ms no de emigracin neta. Segn los datos del Anuario de Migracin Internacional, el flujo neto de inmigrantes que han llegado al pas suma casi 600.000 personas entre 1998 y 2001(sobre todo provenientes de Colombia) cifra que supera el numero de ecuatorianos que emigraron hacia el exterior segn esa misma fuente.

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La tristeza me agobiaba Seis aos pasaron ya En que inclusive ilegal Con papeles no arreglados Sigo siendo contrabando Mis padres ya se murieron Mi esposa con otro vive Mis hijos ya no me quieren De que vale rico y enfermo 244. Por cierto que las remesas desempean un papel estratgico en la economa; representan la segunda fuente de divisas despus de las exportaciones de petrleo. El ingreso anual de remesas fue de alrededor de USD 1.400 millones, como promedio, entre el 2000 y 2002, cerca del 7% del PIB, lo que traduce un aumento en los niveles de consumo de los hogares vinculados a los migrantes. Hay programas que promueven el uso productivo de las remesas para generar pequeas empresas y actividades productivas. El flujo de efectivo, va remesas, sirve para balancear las cuentas nacionales. Pero nadie puede negar que sea el deterioro y la insostenibilidad del modelo, lo que impulsa a millares de ecuatorianos a emigrar. Negarse a ver las cosas de esta manera, es hacer creer que el desarrollo de la economa ecuatoriana, es algo diferente de lo que realmente es, un sistema excluyente. Lus Verdesoto nos dice: la migracin se ha convertido en el mejor secreto especulativo de la poltica econmica y tambin en la mayor excusa del ausentismo estatal. Un Estado cuya fraccin ms importante de la poltica social la obtiene de la exportacin de ciudadanos a los cuales deba atender, es un estado con bajsima capacidad hegemnica y de orientacin de comportamientos sociales. 272 No estamos seguros si las remesas constituyen fuente de desarrollo para las comunidades receptoras, puesto que las familias no estn obligadas a invertirlas. Lo cierto es que la globalizacin y con ella la inmigracin son inexorables. Como lo es tambin el fenmeno de las remesas. De la aplicacin de polticas en la buena direccin depende la posibilidad de que se conviertan en una verdadera herramienta de desarrollo.

Remesas como % PIB y flujo de emigracin en miles de personas 1993-2002

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Luis Verdesoto Custode, Instituciones y Gobernabilidad en Ecuador, ABYA YALA, 2005, p. 137.

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Nmero de emigrantes (miles)

200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
E igrantes (D m ireccin de M igracin) E igrantes (C m enso 2001)

9.0% 8.0% 7.0% 6.0% 5.0% 4.0% 3.0% 2.0% 1.0% 0.0% Remesas (% del PIB)

R esas em

Fuentes: Banco Central del Ecuador, Informacin Estadstica Mensual; INEC, Censo de Poblacin y Vivienda 2001 y Anuario de Migracin Internacional Elaboracin: STFS-SIISE

245. No es lo mismo pobreza que desigualdad, pues la pobreza traduce una realidad que se refiere a la satisfaccin de lo bsico necesario para la vida humana, y la desigualdad a las diferencias o distancias entre los miembros de una sociedad.273 La informacin sobre distribucin del ingreso en Ecuador se revela bastante fragmentada y presenta problemas de comparabilidad, pero en todos los casos manifiesta un elevado grado de inequidad. La sociedad ecuatoriana es altamente inequitativa. Segn los datos del SIISE entre 1990 y 2000, la concentracin del ingreso se profundiz, pues mientras que en 1990 los hogares del primer decil perciban el 1,8% de los ingresos totales, en el 2000 tal proporcin baj al 1.1%. Lo contrario aconteci en los hogares ms ricos ubicados en el decil de la cspide, pas del 35.4% al 45.3%. Parece claro que los segmentos calificados tienen mayores oportunidades de permanecer integrados al mercado de trabajo. La apertura del mercado lleva a muchas actividades al aumento de la productividad, sea mediante la innovacin tecnolgica, sea aplicando reformas socio-organizativas, lo que modifica las relaciones laborales y pone en evidencia los impactos de las prcticas flexibilizadoras. Hay agentes econmicos que afirman su capacidad competitiva en la mano de obra barata y los hay de aquellos que buscan calificacin para competir. Para ser ms competitivos hay que elevar la productividad, que camina de la mano con la tecnologa y la flexibilizacin.
273

La pobreza material estara marcada por el nivel mnimo de ingresos de subsistencia indispensable para cubrir las necesidades fsicas bsicas en cuanto a alimento, ropa y vivienda, que garantizan una sobrevivencia relativamente continua. Pero hay la llamada pobreza extrema, la que se ubica al final de la humanidad, bajo el umbral de la indigencia. Vivir para sobrevivir. Son mtodos que nos permiten aproximarnos a la realidad de la pobreza, an cuando esa proximidad lograda por medio de indicadores parciales, no nos permitan explicar su complejidad, la problemtica.

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Observamos como el debate sobre la pobreza se desplaza hacia la propiedad del conocimiento, interpretado como capital que sirve para acrecentarse productivamente.274 246. Se repite el discurso hegemnico, hay pobreza porque el crecimiento econmico es insuficiente. Se trata de un discurso acentuado por el cinismo y las medias verdades. Por cierto que hay claros sntomas de estancamiento y que nuestro desempeo econmico es pattico por la cada de la productividad, por la relativa incapacidad del pas, de sus territorios, de sus empresas, para producir bienes y servicios de manera eficiente y competitiva.275 Debemos tener cuidado de no confundir productividad con productivismo, porque este ltimo no considera la suerte de los trabajadores. Si las cosas son as, una de las urgentes soluciones es apostar mucho en la educacin de la educacin. No cabe duda que una sociedad con altos niveles de escolaridad y buena calidad educativa tiende hacia la equidad de ingresos y fomenta mercados culturales ms amplios y diversificados. Las opciones ms alentadoras de un autentico desarrollo social demandas grandes y rpidos saltos cualitativos en la educacin. Los ecuatorianos tenemos el deber y el derecho de aprender mucho ms y sobre todo, de aprender distinto. Pero el aprendizaje no puede estar vinculado exclusivamente a la productividad y a la competitividad, ajustado a las demandas del nuevo paradigma productivo. Primero debemos acercar la educacin a las cambiantes realidades culturales de la sociedad ecuatoriana, para aprender a vivir en un mundo multicultural. Y educarnos para el ejercicio de la ciudadana, para democratizar la democracia. Por supuesto, este es un desafo que pasa por una profunda reforma de los contenidos, de la pedagoga y de la institucionalidad.276 Pero la pobreza de la poltica del gasto bloquea esta aspiracin, porque vive apegada a la oferta monetaria, que depende de las exportaciones, el servicio de la deuda, las remesas o la inversin
274 275

Banco Mundial, La Pobreza en el Ecuador: Evaluacin y Agenda de Polticas, Quito, 2004. El Banco Mundial nos advierte: Normalmente son las empresas mas productivas y competitivas las que generan empleo y pagan salarios mejores. Cuando una empresa esta ganando beneficios y tiene buenas perspectivas de expansin, la misma contratar nuevos trabajadores para poder mantener y ampliar su produccin, y compartida con ellos los frutos de su negocio en forma de salarios ms altos. La productividad de una empresa y su capacidad para competir con sus rivales, nacionales y extranjeros, depende de muchos factores diferentes. Tras estudiar las actividades de casi 500 empresas ecuatorianas, grandes y pequeas, pudimos comprobar que las ms productivas eran aquellas que deban competir en os mercados internacionales, oque tenan acceso a tecnologas avanzadas. Estas empresas eran las que creaban ms y mejores empleos..Tambin observamos que la contratacin de trabajadores con mayores niveles de educacin tiene un efecto muy positivo BM. 2004. Op.cit. P. 11. 276 Hugo Assmann nos dice: Las instituciones y organizaciones dedicadas a la educacin deben volverse aprendientes como complejos organizativos y no slo en la significatividad de unos cuantos de sus agentes, porque es precisamente como ambiente colectivo de experiencias de aprendizaje como deben merecer el nombre de sistemas complejos adaptativos. As pues, no se trata slo de intensificar los aprendizajes individuales, suponiendo de modo equivocado que la suma de ello difundir de manera automtica en mejoras cualitativas de los contextos organizativos. Es preciso crear climas organizativos que funciones como ecologas cognitivas. En el nivel de la ejecucin, no cuentan slo las actuaciones individuales, sino el ambiente de la organizacin. Op.cit.2000. p. 88.

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extrajera. Un callejn con salidas muy frgiles que nos llevan de regreso al mismo callejn. 247. La pobreza y la exclusin son el espejo que le devuelve a la sociedad ecuatoriana el reflejo de su propio maldesarrollo. Ecuador no es un pas pobre de recursos o capacidades, es un pas injusto y desigual, con muchos pobres y excluidos. La pobreza se ha elevado del 55.9 % en 1995 al 59% en el 2003, mientras que la pobreza extrema pas del 20.0% al 33.0% durante el mismo periodo. La tierra, el ingreso, el conocimiento y el poder son los factores mas desigualmente distribuidos en el Ecuador. Se observa un claro proceso de concentracin en la distribucin del ingreso entre los segmentos preceptores de las reas urbanas. El coeficiente de Gini, segn informaciones del SEDES-SIISE, sube de un promedio 0.443 durante el perodo 1988 - 1990 a un promedio de 0.494 entre 1991 y 1997. La misma tendencia se observa mediante el indicador de la distribucin del consumo familiar segn la informacin ofrecida por las Encuestas de Condiciones de Vida del 94, 95,98 y 99. Se observa un aumento entre 1995 y 1998, con cambios en el coeficiente de Gini de 0.423 para 1994 1995 a 0.468 en 1998277. 248. Segn la literatura convencional sobre la distribucin del ingreso y sus mtodos cuantitativos, en el 2003, el 20% ms rico de la poblacin ecuatoriana concentra 59.3% del ingreso nacional, mientras que el 20% mas pobre se queda apenas con el 2.1% de esa renta. Somos testigos de una alarmante polarizacin: ricos muy ricos y pobres, muy pobres. Los ingresos se concentran en el tope de la pirmide social. Y como tenemos que vivir en el mundo de lo material, la falta de recursos suficientes para afrontar la propia vida con dignidad implica el riesgo de desintegracin social, formando adems un crculo intergeneracional del que resulta difcil escapar. Ahora bien, si la pobreza de ingresos afecta de manera grave al conjunto de la poblacin ecuatoriana, parece ensaarse con la infancia, puesto que maltrata con inclemencia a ms de la mitad de los nios y nias ecuatorianos. 249. Los nios experimentan la pobreza de manera muy particular, diferente a los adultos. Se repite hasta el cansancio que los indicadores convencionales relacionados con el consumo y los ingresos no consiguen registrar la pobreza infantil, asociada con una exclusin de los servicios y las oportunidades que les corresponden: vivienda, saneamiento, agua potable, servicios de atencin primaria de salud, escuelas, amor social. Por otra parte el desempleo abierto, el subempleo y la informalidad afectan de manera especial a las mujeres, que experimentan ms gravemente la decadencia del mercado laboral. Menores salarios que los hombres, mayores ndices de desempleo y difcil acceso a ocupaciones
277

Vase, Carlos Larrea y Jeannette Snchez, Pobreza, Empleo y Equidad en el Ecuador: Perspectivas para el Desarrollo Humano Sostenible, PNUD, 2002.

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superiores son el cuadro en el que se mantienen miles de mujeres ecuatorianas. La modernizacin y la apertura al mercado global han incorporado a miles de mujeres al mercado del trabajo. Algunas actividades, como la produccin de flores, cadenas de abastecimiento, recoleccin o envase de frutas, elaboracin prendas de vestir, son tareas encargadas a mujeres que generalmente ganan un salario que no permite cubrir el costo de la canasta familiar bsica. La intensidad del trabajo es agitada, en muchos casos en condiciones insalubres y sin contratos laborales, y si los tienen, por debajo de los derechos legalmente definidos. Muchas de las trabajadoras ven subyugadas sus capacidades para defenderse de la explotacin y de los abusos, debido a los obstculos al derecho de afiliacin u organizacin en sindicatos y a la negociacin colectiva.

250. La experiencia que las mujeres tienen de la pobreza es diferente a la de los hombres, y puede ser incluso ms aguda en razn a los diferentes mecanismos de exclusin afirmados en las relaciones de gnero. Las mujeres pobres son las ms pobres de los pobres, particularmente si son indgenas. Es evidente el aumento de la participacin de las mujeres en el proceso productivo, en el mercado laboral. Pero ello no parece tener todava un impacto significativo, equitativo e incluyente en la estructura social. Los nuevos arreglos productivos configurados por la apertura y los avances tecnolgicos han producido cambios en la morfologa de la sociedad y definen nuevos vnculos asimtricos, subalternidades y mecanismos de exclusin. Las estrategias empresariales buscan reducir los costos de produccin reclutando a mujeres. Persiste la economa de la desigualdad, la bsqueda de competitividad que no cambia la posicin social de las mujeres trabajadoras. Persisten los relacionamientos excluyentes de una economa machista. La insistente imagen publicitaria

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que nos impone una visin de objeto ertico, reproduciendo y afirmando prcticas de discriminacin. Las mujeres son objeto de violencia directa y cultural. Su creciente participacin en el marcado de trabajo, realmente les otorga a las mujeres un lugar marginal, legitimando la nocin complementaria del salario femenino. La fuerza de trabajo de las mujeres opera como mecanismo de apoyo a la rentabilidad, por su aporte no monetario y la inelasticidad de su oferta laboral. En el marco de la flexibilizacin de las relaciones laborales, las mujeres enfrentan mayores desventajas. La flexibilizacin afirma Alison Vsconez oculta relaciones de trabajo precarias que antes eran consideradas como subempleo o empleo de baja calidad y desmoviliza a trabajadores y trabajadoras reduciendo al mnimo sus recursos renegociacin. 278 251. La realidad vivida por las mujeres ecuatorianas expresa su cara ms perversa en los datos sobre exclusin y pobreza. Es visible el problema de la violencia perpetrada contra un gran nmero de mujeres en Ecuador. Cuando la violencia de gnero se proyecta hacia las mujeres excluidas, se vuelve ms cruel, porque son precisamente esas mujeres las que enfrentan las mayores dificultades para acceder a las oportunidades, los activos y derechos ciudadanos. Las mujeres rurales, probablemente, son las ms excluidas y las que tienen la menor posibilidad de alcanzar una ciudadana plena. Las polticas de desarrollo social deben apuntar hacia la transformacin de las relaciones entre hombres y mujeres, a partir de las necesidades estratgicas de stas ltimas. Hay que promover una nueva divisin de las responsabilidades por el esfuerzo y trabajo que se realiza no slo en el espacio domstico, sino con la sociedad y con el gobierno. Hay que transcender el enfoque que busca incluir a la mujer en el marcado de trabajo, pues ya estn incluidas en situaciones de desventaja, partiendo del reconocimiento que los hombres, que son parte del problema, son tambin parte de las soluciones. Las necesidades estratgicas de gnero no son exclusivamente de mujeres. Por supuesto, las mujeres representan la mitad de la poblacin ms interiorizada. Las mujeres han cambiado en diversos aspectos, pero los hombres mantienen su esquema de masculinismo. El cambio de identidad y de condicin de gnero de los hombres es un objetivo estratgico de la sociedad. Debemos buscar los puentes comunicativos, metodolgicos, pedaggicos, para alcanzar la equidad. Debemos transcender los enfoques transversales de gnero en los programas de desarrollo y procurar que esa perspectiva sea incorporada en la matriz bsica de todo programa y accin social. Datos de pobreza segn el mtodo de Necesidades Bsicas Insatisfechas Por gnero.
278

Alison Vsconez, Mujeres, Trabajo y Pobreza, en Mercedes Prieto (Editora), Op. Cit. FLACSO, Quito, 2005, p. 305.

188

rea Rural Rural Urbana Urbana Pas

Sexo Hombres Mujeres Hombres Mujeres

Porcentaje 85,7 85,5 46,6 45,1 61,3

Nmero 2049218 1995427 1688039 1714527 7447211

Poblacin Total 2392391 2332862 3625962 3805393 12156608

Fuente: Sistema de Indicadores Integrados del Ecuador. INEC. Censo de Poblacin y Vivienda del 2001.

Indicadores de Bienestar Social y Pobreza de Mujeres.

BIENESTAR SOCIAL POBREZA INDICADOR Pobreza por NBI Pobreza extrema por NBI Personas que habitan viviendas con caractersticas fsicas inadecuadas Personas que habitan viviendas con servicios inadecuados Personas que habitan viviendas con alta dependencia econmica Personas en hogares con nios que no asisten a la escuela Personas en hogares con hacinamiento crtico Medida Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje 61,26 30,59 14,98 43,43 4,79 7,04 0,3

Fuente: Sistema de Indicadores Integrados del Ecuador. INEC. Censo de Poblacin y Vivienda del 2001.

189

La incidencia de la pobreza en los nios

INDICADOR Incidencia de la pobreza por NBI en los nios Incidencia de la extrema pobreza por NBI en los nios

Medida %(0 a 17 aos) %(0 a 17 aos)

Porcentaje 68,4 39,4

Fuente: Sistema de Indicadores Integrados del Ecuador. INEC. Censo de Poblacin y Vivienda del 2001.

Evolucin de la incidencia de pobreza de ingresos y la inequidad en Quito, Guayaquil y Cuenca.

100% 90% 80%
Incidencia de la pobreza (%)

1.00 0.90 Desigualdad (Gini) 0.80 Coeficiente de Gini 0.70 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 Incidencia de la pobreza de ingresos 1989 1990 1991 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1988 1992 0.10 0.00

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Fuente: INEC, Encuestas de empleo, subempleo y desempleo Elaboracin: STFS-SIISE

252. Al crecimiento supuestamente se llega por medio de los mercados, los mismos que al trabajar con eficiencia como este computador permitiran la generacin de empleos, la disminucin de la equidad y la 190

reduccin de la pobreza.279 As reza el credo unidimensional del pensamiento hegemnico. Pero pensar que la pobreza se disolver gracias a los mecanismos autnomos y expeditivos del mercado parece no ser otra cosa que una quimera. En un contexto de elevada competencia internacional y con tasas de ahorro interno tan bajas, hay serias dificultades para promover ese esperado crecimiento, atado actualmente y principalmente a las exportaciones, al credo de la competitividad. La propia dinmica del desarrollo tecnolgico tiende a prescindir del factor humano, lo que significa que algunas de las expresiones de la pobreza tienen que ver con la exclusin del conocimiento y la informacin. Para acceder a esa riqueza es necesario expandir la ciudadana que conduzca a la distribucin del poder y las oportunidades. Las carencias sociales del presente, no son simplemente exclusiones econmicas y alienaciones polticas sino una combinacin de las dos, a la que hay que sumar la negacin al conocimiento. Y eso nos lleva a reflexionar sobre la centralidad que deben tener las polticas que posibiliten el despertar de las potencialidades, de las capacidades y productividades de los segmentos afectados por la pobreza. La sociedad ecuatoriana, ms que de falta de dlares, sufre de falta de opciones y oportunidades, de justicia y solidaridad. Lo que significa que ella debe enfrentarse por ser un fenmeno multidimensional tomando en consideracin todas sus dimensiones, y no solo el ingreso. 35) Pobreza y productividad 253. La productividad es, esencialmente, un proceso de intercambio social y, por consiguiente, tiene que ser sostenible. Y depende de factores como la creatividad, el acceso a la informacin, la valorizacin del saber local, la calidad de las prcticas productivas, la certificacin de los procesos, la inocuidad, la identidad, los costos de transaccin, la motivacin, la articulacin social, el nteraprendizaje, etc. Para darle una respuesta estructural a la pobreza, debemos construir capacidad para producir con calidad a escala territorial y no simplemente reproducir la lgica utilitaria del tigre suelto frente a burro amarrado. Nuestras empresas, principalmente las campesinas y las rurales, son demasiado pequeas para subsistir en una economa abierta y competitiva. Debemos constituir un nuevo paradigma que articule competitividad con cooperacin entre empresas y entre instituciones. Y eso supone nuevas formas de produccin e instituciones que permitan ganar escala entre los pequeos productores. Debemos insertar los esquemas compensatorios dentro de procesos de transformacin productiva, desarrollo del tejido social y construccin de una nueva institucionalidad. Y ello depende de una transformacin educativa, que estimule la capacidad de innovacin, el empoderamiento, a la vez que la solidaridad entre actores sociales y agentes productivos.
279

Conforme Rafael Correa, 2004.

191

254. Solo podemos cuestionar el mito de la competitividad si nos adentramos en los principios de asociacin propios de la naturaleza humana, como son la cooperacin, la complementariedad y la solidaridad. Si el concepto convencional de competitividad - que universaliza el principio de la oposicin - hace referencia a formas de concurrencia basadas en una mezcla de bajos salarios y niveles de productividad y necesariamente incorpora elementos de calidad, buenas prcticas productivas, inocuidad, diseo tico, originalidad, y conocimiento de origen de los procesos, por qu no afirmar y asumir un nuevo concepto de cualitividad, ms cercano al desarrollo social, ms saludable. As podemos producir mejor y diferente, generando condiciones de autosuficiencia y no simplemente producir ms, de forma indiscriminada, porque la ley es crecer y ganar. Estamos pensando en una ley de cambio que parte del SER HACER TENER, en lugar de TENER HACER SER. Es la calidad solidaria del tejido social la que nos puede llevar a un desarrollo ms autntico, a movilizar las energas sociales desde adentro, activadas por la esperanza, hacia nuevas formas de sociabilidad. 255. El crecimiento calificado es necesario y deseable, pero se vuelve perverso cuando ocurre de forma indiscriminada, cuando en el corazn de la economa poltica no laten los principios de la distribucin de la riqueza generada. De qu sirve un crecimiento sostenible, en un cuadro de persistente concentracin, si cada dlar que se produce viene ya socialmente presionado por la urgencia de que se gaste en resolver muchos de los problemas creados por el propio crecimiento? Podemos administrar al verdugo fiscal y evitar que ocurran los colapsos econmicos, endeudndonos, pero las conmociones sociales que esa administracin produce, tienden a ser permanentes. De manera que no hay otra salida que reproducir y reproducir el modelo de proteccin social. Hay ese estilo de crecimiento que opera como el uroboro280 mitolgico, que se come a si mismo, por la cola, dejando a su paso, entre tantas patologas, angustia colectiva, madres solas, nios abandonados, ros contaminados, violencia intrafamiliar, inseguridad, discriminacin, una callada sensacin de miedo y desesperanza. El desempleo que producen los sectores econmicos modernos, que operan con tecnologas de punta, no traducen un fracaso, sino una variable de eficiencia y eficacia productiva. Lucro y desempleo crecen al mismo tiempo, creando vulnerabilidad. 256. Superar la pobreza en el marco de un sistema capitalista globalizado y crecientemente competitivo, est llevando a dar especial atencin a los procesos que posibilitan elevar los niveles de productividad en las actividades econmicas y de servicios que se desenvuelven en la
280

Vase, Joseph Campbell, As Mscaras de Deus, Mitologia Ocidental, Revista das Religies, Edio 19, Brasil, 2001.

192

sociedad. La productividad es vista como requisito para el incremento de los ingresos de la poblacin, que deber sustentarse en la inversin del llamado capital humano, o sea, a las capacidades, calificacin y los talentos de una poblacin, acompaado de la entrega de mas y mejores servicios de salud, saneamiento bsico y servicios pblicos esenciales. El nuevo paradigma nos lleva a imaginar el avance tcnico iluminado por valores ticos. Pero en la prctica, prevalecen los valores utilitarios que subordinan la educacin a la lgica del mercado. Es la educacin colocada al servicio de la tecnologa, el instrumento de supervivencia en la era de la competitividad, indispensable para la creacin de la riqueza. Una educacin que sirve principalmente para formar recursos humanos cualificados y flexibles, no para construir una sociedad aprendiente. Esto no significa una oposicin al conocimiento y a la habilidad de las personas, a la salud y la calidad de los hbitos de trabajo formados mediante la experiencia. Todos sabemos que la inversin en investigacin y desarrollo, contribuye al crecimiento y al desarrollo social. Debemos ir ms all de la relevancia de la educacin para conseguir trabajo. Invertir en una nueva cultura que nos permita aprender a aprender. Y no solo en el llamado capital humano. Por que lo humano tienen que ser capital? 36) La pobreza causa dolor 257. Observamos que el crecimiento econmico, de la forma como se gesta en la nueva economa afirmada en una base tecnolgica y productiva altamente flexible, apenas consigue cambiar las caractersticas esenciales de la pobreza de ingresos, particularmente las escalas mnimas aceptables. Lejos de ser un problema de carcter complejo, en vas de solucin, se agrava, pues las perspectivas de solucin a medio y largo plazo dependen mucho de un giro humanstico en el modelo. Mucho de ese crecimiento produce exclusin o separacin del mercado de trabajo; emergen los inempleables, los trabajadores que no tienen ni siquiera el privilegio de ser explotados por el sistema. 281 Observamos los procesos de desindustrializacin y cambios cualitativos en la dinmica del empleo, una creciente precarizacin laboral. Pero nuestra poltica camina en el sentido de flexibilizar el trabajo, mientras una inquietante lgica de exclusin, alimentada por la mundializacin cientfica y tcnica, aumenta la incertidumbre y la precariedad del empleo.282 As es la contradiccin en la que tenemos que trabajar, las salidas que diseamos
281

Conforme Leonardo Boff, El Mundo, Octubre, 1996. La educacin viene apostando ms y mas en la especializacin, produciendo tcnicos jvenes que frecuentemente no son capaces de adaptarse a los rpidos cambios tecnolgicos radicales que estn ocurriendo. Se busca una educacin ms generalizada, que permita el ajuste en diferentes reas a las cambiantes demandas laborales, para minimizar las cifras del subempleo calificado y la frustracin de los profesionales jvenes. El fenmeno tecnolgico y la globalizacin del mercado configura un estilo de crecimiento donde buena parte de la poblacin econmicamente activa para a desempear el papel de masa sobrante.
282

193

para salir del incendio, son causas concomitantes del mismo flagelo. Tal es la normosis, la patologa de la normalidad. Hemos liberado a millares de trabajadores para que dentro de la flexibilidad confronten permanentemente al riesgo.283 Como observamos, no solo que aumentan los abismos de ingresos y oportunidades, entre los segmentos ms ricos y los ms pobres, sino que las llamadas clases medias, que fueron las protagonistas de la modernizacin en el pasado modelo, resbalan por el camino del empobrecimiento, resultado del desempleo o de un empleo cada vez ms precario. Los medios de comunicacin callan, barren debajo de la alfombra, presentan apenas la cara violenta y trgica de la pobreza, condicionando indiferencia. 258. El nuevo orden econmico que estamos esculpiendo dentro de la acelerada insercin en el capitalismo globalizado, no crea suficientes oportunidades para incluir progresivamente a las generaciones jvenes en el mercado de trabajo, en la cultura, y tambin, en la ciudadana. Son numerosos los jvenes que pasan a formar parte de una nueva categora de excluidos - los inempleables - una masa de trabajadores sin mayores perspectivas de trabajo, que disponen de cupos bastante limitados dentro del actual sistema productivo. Grandes segmentos de jvenes son abandonados a su suerte, integrados al nuevo sistema mediante formas excluyentes de sociabilidad; seres que buscan y buscan alguna forma de entrada al sistema, hasta perder las esperanzas, encarnando almas sin rumbos. No tenemos polticas pblicas contra este tipo de exclusin social. Debemos establecer un Instituto Nacional de Juventudes. Tampoco contamos con polticas de desarrollo econmico donde el crecimiento sustentable dependa esencialmente de variables y factores endgenos, traducidas en desarrollo tecnolgico, mejoramiento de la calidad laboral y la responsabilidad empresarial, inversin y transformacin productiva, y un tejido social ms articulado que posibilite la formulacin de polticas de Estado de desarrollo social. Alrededor del 50% de la fuerza laboral ecuatoriana se encuentra subempleada, no obstante que cerca de un 14% de la poblacin econmicamente activa habra emigrado del pas. 259. La tasa de desempleo de los jvenes ecuatorianos de 15-24 aos es el doble de la tasa de adultos. Los jvenes desempleados representan cerca de la mitad del total de desempleados al tiempo que su participacin en el total de la fuerza laboral no pasa del XXX por ciento. Observamos la precariedad en las relaciones de insercin laboral de los jvenes, particularmente de aquellos provenientes de hogares pobres. En
283

De acuerdo a los argumentos de Matilde Cerruti Costa, afirmados por Juan Pablo Prez Sainz, la apertura comercial que hemos venido construyendo, como parte de los programas de ajuste estructural, ha conseguido someter a una gran diversidad de actividades informales a la competencia internacional, hacindolas inviables. Ver, El problema del desempleo: el caso argentino en el contexto latinoamericano FLACSO, San Jos de Costa Rica, 2000.

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general, la precarizacin del trabajo asalariado ha servido de instrumento no slo para alcanzar una mayor flexibilidad, dadas las cambiantes condiciones del mercado, sino tambin como estrategia para reducir los costos laborales, tanto absolutos como unitarios, para aumentar la competitividad en el corto plazo. Es perceptible la declinacin de las oportunidades de empleo para los trabajadores con baja calificacin. Muchos jvenes esperan mucho tiempo buscando una colocacin que pueda satisfacer sus necesidades. La bsqueda de trabajo representa no solamente un costo sino un permanente estado de estrs individual y colectivo. Cuando de repente ya no hay ms que buscar, la mirada del joven desempleado con frecuencia se dirige negativamente hacia el otro. La convivencia en las ciudades de segmentos sociales ricos e incluidos y segmentos pobres y excluidos, dentro del mismo espacio fsico y simblico, suele convertirse en un problema social, es decir, en violencia, drogadiccin, resentimiento, discriminacin, etc. El estilo de vida urbana est dominado por la idea de la cantidad, por la emisin de constantes y variados estmulos de consumo material. Los jvenes desempleados que viven la edad de mayor inquietud y bsqueda de nuevas experiencias, frecuentemente se tornan hacia actividades ilcitas. En las ciudades ecuatorianas son ms visibles las contradicciones de un sistema que excluye a grandes cantidades de jvenes, negndoles el derecho a la educacin y al empleo. La falta de alternativas es interpretada por muchos desempleados como producto de un orden social injusto. La violencia es el lenguaje natural en la comunicacin de los pobres con el resto de la sociedad, ya que viven bajo la presin constante de la brutalidad y el abuso. 284 Frente a la violencia urbana, los medios de comunicacin no son imparciales, sutilmente se alinean, juzgan y condenan, no consiguen explicar las causalidades, presentan imgenes o mensajes esteriotipados que asocian la pobreza con la violencia. Los incluidos, por consiguiente, tienden a desconocer al otro como su semejante, ampliando las diferencias. Y de la diferencia a la desigualdad, como a la inferioridad hay poca distancia, condicionando discriminacin. Los pobres aparecen como peligrosos, vagos e indignos de confianza. No son vistos como personas sino como carentes, ladrones, mendigos, delincuentes, viciados. 260. La visin cuantitativa de la pobreza es insuficiente para entender su real significado. Nos aproximamos a la realidad desde el pensamiento simple y dejamos de lado el estudio de las condiciones de la existencia de los seres que estn inmersos en ella. En el Informe de Consulta a los Pobres realizado por el Banco Mundial en el 2000 se afirma que la pobreza significa dolor. Los pobres sufren de dolor fsico casi permanente, que resulta de la falta de alimentos y de las jornadas intensivas de trabajo; sufren de dolores emocionales, que resultan de las muchas horas que pasan buscando trabajo, las humillaciones, las discriminaciones, la
284

Gustavo Fernndez, Pobreza, democracia y economa de mercado, en Carlos Contreras Q. (compilador), Reforma poltica, gobernabilidad y desarrollo social, Retos del Siglo XXI, Nueva Sociedad, Caracas 1996, p.39.

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desintegracin familiar, la falta de poder; y sufren del dolor moral, que llega a las esferas ms profundas de la subjetividad, por el hecho de verse constantemente avocados a decisiones que causan angustia y conflicto interno.285 En metfora, es la madre residente de un barrio marginal, que no participa de cualquier mercado laboral y que me dice: Qu hago mi Dios, mi hijo est enfermo y hambriento? Pago el arriendo, las medicinas o la comida? El Bono de Desarrollo Humano no me alcanza para nada Se trata de una prdida de vitalidad, del valor humano inherente a toda persona. Es difcil pensar que estas heridas emocionales que vienen desde la sociedad no dejen su marca en la vida que llevamos. Ese dolor que experimentan los pobres, los desempleados, los excluidos, los discriminados se encarna, se infiltra, se impregna en nuestros cuerpos en forma real o simblica. El dolor emocional y el dolor moral se transforma en nuestra biologa. Todo un conjunto de vivencias cotidianas marcan su energa sobre la subjetividad, modelando comportamientos. El mecanismo de repeticin de las mismas actitudes, hace que la negatividad quede gravada en los campos celulares, archivado junto a las viejas memorias. El aislamiento, la ruptura de los lazos familiares, la prdida de los lazos comunitarios, los estados depresivos, el abandono, son algunas de las causas que llevan al suicidio. Los desempleados construyen relaciones ms distantes con los miembros de su familia. Se consolida un sentimiento de vaco social donde muchos interiorizan identidades negativas, adoptando actitudes marcadas por la agresin o por la introspeccin.286 261. Hay evidencias cientficas que un estado prolongado de tragedia y calamidad social, de conflictos y abusos, particularmente a los nios,
285

Para el ao 2000, apenas el 32% de la fuerza laboral haba llegado a la secundaria; el 23% de los productores agrcolas no tiene ninguna instruccin; el 65% solo cuenta con un nivel de instruccin primaria. La mayora de los ocupados en las reas urbanas estn vinculados al sector terciario de la economa. El subempleo llega a niveles sin precedentes, 55% de la poblacin econmicamente activa. El costo de la reproduccin de la fuerza de trabajo tiende a ser transferido a los propios trabajadores, mediante el recorte de los aportes patronales y de la creciente tributacin indirecta. Eso no es otra cosa sino la reduccin del consumo del trabajador agrcola e industrial ms all de su lmite formal. 286 Bernardo Kliksberg nos ensea: Un premio Nbel de economa Robert Solowa ha sealado en los ltimos tiempos la atencin sobre un fracaso muy importante, que a la teora econmica de boga en nuestros pases no se le ha ocurrido... piensa que todo se soluciona automticamente con la magia del mercado y dice slo no se le ha ocurrido pensar qu pasa con un desocupado cuando la desocupacin es mayor de 1 ao y empiezan a darse una serie de fenmenos psicolgicos sociales que no estn en la lgica de los equilibrios naturales del mercado y que distorsionan todas las especulaciones sobre eso. Existen investigaciones de campo de muestran como despus que la gente est desocupada por un perodo que excede a un ao, comienzan a suceder cosas... en lugar de que la gente, de acuerdo a la teora en boga, vaya al mercado a ofertar su fuerza de trabajo a una remuneracin menor y entonces se produzca algn equilibrio automtico, no sucede eso. En cambio, los desocupados por perodos prolongados, por temor a frustraciones reiteradas, se retiran totalmente del mercado de trabajo, eso es lo que sucede en la realidad y en lugar de que la gente desocupada por perodos prolongados se dedique durante esos perodos a conversar con sus amigos, a socializar, las investigaciones demuestran terminantemente que se retraen socialmente porque hay un descenso muy profundo de la autoestima personal que los lleva a sentirse inferiores en relacin a la sociedad en su conjunto...

196

secuelas de la violencia intrafamiliar, hostilidad reprimida, experiencias personales de discriminacin, un estado de angustia permanente por falta de ingresos, intensos sentimiento de falta de auto-estima, acompaadas de un estrs crnico, todos ellos internalizados, encarnados, pueden condicionar daos permanentes en las estructuras del sistema nervioso, particularmente en el cerebro emocional que tienen un papel central en nuestras relaciones, desencadenando sndromes colectivos, multiplicando los estados de neurosis. Hay suficientes estudios que demuestran, por ejemplo, que los infantes sometidos a situaciones estresantes se ven afectados, eventualmente y permanentemente en sus mecanismos receptos de serotonina. Estas expresiones de la pobreza de ingresos y de las exclusiones en la vida subjetiva de las personas no son registradas por las estadsticas convencionales, aunque dejan marcas indelebles en la personalidad en la salud mental y en la sociabilidad. Y eso que pueden ser medidas.287

Invisib
262. La riqueza de ingresos no traduce felicidad, entendida como la satisfaccin duradera con la vida que llevamos. Talvez, en un pas territorial como el nuestro, la salida sea la de construir las condiciones para que todos los seres humanos puedan tener acceso a las oportunidades de ingreso y conocimiento, segn sus patrones culturales, las capacidades para lograr su realizacin como seres humanos, identidad y amor propio. Lo que significa que no hay un solo tipo de desarrollo, sino diferentes. Todos ellos afirmados en principios de equidad social, bienestar econmico, participacin poltica, sustentabilidad ambiental, alteridad cultural y libertad espiritual.
287

Carlos Julio Jara, Esencial, IICA Quito, 2001.

La acumu
197

37) Poltica Social y Poltica Econmica: La Agenda Social 263. Como hemos venido argumentando, en el Ecuador no hay prcticamente produccin pblica de polticas de desarrollo social, no obstante que existen diversos programas centrados en temas especficos, en expresiones particulares de la vulnerabilidad, de la carencia y la exclusin social, los mismos que son calificados como polticas sociales. Hay mucha poltica de proteccin social focalizada y casi nada de poltica de desarrollo social intersectorializada. La separacin de la intervencin en la esfera social, en acciones fragmentadas, forma parte de una estrategia proteccionista, no tanto de la sociedad vulnerable, como de un cierto tipo de gobernabilidad conservadora. Esta separacin no traduce apenas una divisin del trabajo institucional, sino que tiende a separar a los grupos sociales focalizados - los beneficiarios - mientras que la pobreza como un todo, si bien presenta distinciones, no fractura las diferencias. Los esfuerzos estadsticos resultantes de la racionalidad instrumental no puede ser de otra manera tienden a caracterizar apenas las partes de una problemtica compleja, sin explicar los vnculos con el entorno ambiental, cultural, poltico y econmico. La tasa de mortalidad infantil es calculada y la interpretacin queda a cargo de los especialistas. 264. La poltica social focalizada reemplaza la totalidad de la pobreza por medio de un arbitrario institucional, que apunta al tratamiento de las expresiones urgentes. La poltica social pas a ser determinada por las disponibilidades fiscales, puramente reactivas, austeras y defensivas del dinero, no parecen tener en mente ningn proyecto alternativo de sociedad. De manera que la cuestin social pasa a ser administrada como si fuera un mercado, donde reina la eficiencia y el ganar-peder. Un ejemplo claro son las polticas de empleo, reducidas a un simple producto de las polticas de competitividad. No importan los costos ambientales, culturales, sociales, lo importante es ser laboralmente flexible y competir, para no sucumbir en el mercado, a cualquier precio. La poltica social, en el fondo de las cosas, asiste como paramdico un juego econmico neodarwinista que coloca a numerosos trabajadores a merced del lucro. 265. No es posible imaginar una sociedad sin procesos de produccin colectiva. La relacin entre la economa y la sociedad no es lineal, sino dialctica.288 Pero en el Ecuador hay mucha poltica financiera y muy poca poltica econmica, poqusima poltica productiva incluyente. El concepto de desarrollo socioeconmico fue arrancado del diccionario de la modernizacin y de la apertura comercial y financiera. El Consenso de
288

Vase Sergio Reuben Soto, Poltica Social, bienestar y ejercicio del poder, Universidad de Costa Rica, 1998.

198

Washington no habl de desarrollo humano y peor an el TLC que se negocia en el presente. Los monetaristas que toman las decisiones en nuestras altas esferas, generalmente, siguen creyendo en el dogma del derrame por goteo, despus del crecimiento, cuando lo que genera son desigualdades. Se habla de equilibrio, competitividad, liquidez, reajuste, estabilizacin, reduccin de los atrasos, mejora de la eficiencia y eficacia del gasto presupuestario, recuperacin de la confianza de los organismos multilaterales, riesgo pas, supervit primario, ahorro patritico, etc. El modelo macroeconmico reemplaza a la realidad emprica. Y todo ese discurso termina afirmando que la estabilizacin de la economa, conduce al crecimiento sostenido, sustentado en el desarrollo productivo. Como no puede ser de otra manera, el discurso oficial termina afirmando que el fin ltimo es la superacin de la pobreza y el incremento del bienestar de la poblacin. Y la pobreza nunca es realmente superada. El bienestar de que segmento de la poblacin? No existe una estrategia de desarrollo productivo en que la distribucin del ingreso y los activos sea el motor del desarrollo. Hay necesidad de reorientar la poltica econmica. 266. Todo ese discurso viene siendo aplicado en el Ecuador. Los resultados estn a la vista. Estamos comprando mucho ms de lo que vendemos. En el ao 2000, sin contar con el petrleo, vendimos al exterior USD 2.484 millones, mientras que compramos USD. 3.212 millones. Y en el 2004 la situacin fue peor: vendimos USD. 3.400 millones y compramos USD. 6.570 millones. Quin paga esta diferencia? Y el asunto se agrava, En el ao 2000 el poder de compra del Ecuador determinaba que por cada dlar que obtuvimos por las exportaciones podamos realizar importaciones por 72 centavos; en el 2005, la capacidad de compra del pas se redujo a 46 centavos Y para colmar la perversidad. El crdito se dirige ms al consumo y al comercio que a la produccin. Los volmenes del crdito privado para la agricultura, industria y construccin declinaron al menos 30% entre 1998 y 2004. En este ltimo ao, el crdito para la agricultura, industria y construccin, sum USD. 2.440 millones, mientras que para el consumo y el comercio ascendi a USD. 5.700 millones. 289 De manera que el cruce de Agendas es necesario, como veremos, pero slo podr cumplir sus objetivos, si deja de ser un ejercicio lineal, y si revertimos las tendencias.

289

Presidencia de la Repblica, Secretaria General para la Produccin, Polticas de Reactivacin Productiva del Ecuador 2005- 2006. Quito, Junio 2005.

199

190 170 150 130 110 90 70 50 30 10 1988 1989 1990 1991 1992 1993

Indices (1990=100) Salario min. real Dolarizacin

Tipo de cambio real

Incidencia de la pobreza urbana 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Fuente: INEC, Encuestas de empleo, subempleo y desempleo; BCE Elaboracin: STFS-SIISE

Exportaciones e importaciones totales

7000 6500 6000 5500 5000 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Exportaciones

Importaciones

(Millones de USD) 267. Es muy claro que la tendencia de la balanza comercial (petrolera y no petrolera) revela un deterioro sostenido desde el 2000, cuando se adopta la dolarizacin. Este fenmeno se explica bsicamente por el crecimiento acelerado de las importaciones. El grado de apertura de la economa tan

200

solo muestra un moderado aumento en la ltima dcada, pasando de un promedio de 43% entre 1994 -1999, a 46.5% entre 2000 y 2004. 268. No podemos apostar en las bondades de la inversin extranjera directa, pues esta se concentra en esferas estratgicas. La IED acumulada desde 1993 al 2003, en trminos reales del ao 2000, ha sido estimada en USD 7.041 millones. Pero es muy clara la importancia dada a la explotacin de minas y canteras, que revela una participacin del 77,7% (USD 5.474 millones). Luego se ubica la Industria manufacturera con 5,6% (USD 391,6 millones); y despus est la construccin con una participacin del 5% (USD 348,8 millones) en el perodo.
P rt a nIEDa m la ap rA iv a a icip ci cu u d o ct id d 1 9 -2 0 93 03
9 0 8 0 7 0 6 0 5 0 4 0 3 0 2 0 1 0 0 Agricultura,

7 ,7 7

1 ,3
silvicultura, caza Explotacin de y pesca canteras m inas y

5 ,6
m anufacturera Electricidad, gas Industria

0
y agua

5
Construccin

4 ,3
Com ercio Transporte,

2
alm acenam iento Servcicios

4
prestados a las em presas Servicios

0 ,1
com unales, sociales y

269. Es muy frecuente escuchar el argumento de la necesidad de aproximar la poltica social y la poltica econmica. Se trata de un argumento falso pues ambas polticas operan juntas, dentro del mismo paradigma de proteccionismo social y liberalizacin econmica, las dos caras de la misma moneda. Las une el puente del gasto social por donde circula el trfico de influencias y las cartas de compromiso. En metfora, son como un matrimonio entre un marido machista y una mujer oprimida, unidos por el ejercicio del poder, en el templo de la globalizacin. El poder decide las reglas del juego, estableciendo las polticas sociales y las econmicas, determinando cuales si y cuales no, marcado as un orden dentro del desorden. Frecuentemente la economa se separa de la sociedad, pero sigue mandando, amenazada por el vaticano del equilibrio fiscal o controlado por el FMI. El establishment intelectual no se atreve a aventurarse a cambiar las relaciones que marcan la dinmica injusta y desigual del devenir social. Se administra esencialmente la amenaza permanente de una crisis financiera, muy intermitente, cuando no se garantiza la financierizacin de las relaciones sociales, para dar fluidez a la economa de casino.

201

270. Tanto en el Frente social como en el Frente econmico cantan el mismo paradigma economicista. En realidad, las polticas econmicas tienen impactos sociales y las polticas sociales tienen consecuencias econmicas, son unidiversas. Lo que es juzgado como correcto en poltica social es lo que parece correcto en poltica econmica. No pocos de los actores institucionales comienzan a fingir que as mismo son las cosas, cuando pueden ser de otra manera. Hay que apuntar con precisin y eficiencia al blanco de los ms afectados por la dinmica econmica, bajo el supuesto que la vulnerabilidad ser temporal, resultado de los desafortunados ajustes. Un beneficio colateral es la nutricin del clientelismo poltico. El problema es que los mencionados ajustes, la apertura a los mercados externos, las privatizaciones, no han servido hasta el presente para cambiar el desequilibrio, sino para reproducirlo. No para el deterioro de las condiciones de vida de la poblacin, lo que traduce una violacin sistemtica de los derechos humanos. La inversin extrajera es selectiva y el motor del crecimiento no est construyendo desarrollo humano para cientos de miles de ecuatorianos. En donde est escrito que el Ecuador puede crecer sin distribuir? No hay pensamiento socioeconmico alternativo, lo que nos obliga a seguir haciendo ms de lo mismo, auto engandonos hasta el cansancio. Por mala fortuna, no tenemos un proyecto llamado Ecuador, estamos atrincherados en el mismo modelo, resguardando las partes sin mirar al todo. 38) Urge articular lo compensatorio y lo estructural 271. Es deber del Estado propiciar un nuevo marco de desarrollo social, transparente y participativo, en lo ecosociocultueconlgico, que permita compartir esfuerzos y combinar instrumentos, mecanismos y programas, conservando un sentido de conjunto. Frente a los problemas que se agravan es irracional continuar decidiendo por ms de lo mismo, por eficiente que seamos. No son los especialistas, sino las propias organizaciones comunitarias, la sociedad civil, las que deben definir e interpretar sus verdaderas opciones de desarrollo, y reflexionar las consecuencias de la inaccin pblica. Debemos dialogar. 272. O los tomadores de decisin se esconden en las trincheras del dogmatismo o entran en la confrontacin ideolgica. Lo necesario es encontrar espacios de encuentro, reconocimiento, dialogo, concertacin, mecanismos que propicien el debate para incorporar iniciativas e integrar las diferencias. Debemos reconocer que siempre hay algo de verdad en la mentira y algo de mentira en la verdad. En todo el aparato social ecuatoriano no hay una instancia, ni siquiera se piensa, el tema del tejido social, la importancia fundamental de afirmar el desarrollo social sobre redes generadas en las relaciones asociativas que expresan solidaridad, sentido comunitario, formas de participacin ciudadana. Casi todos los documentos sealan la importancia de desarrollar el llamado capital humano pero nada se dice respecto al desarrollo del llamado capital 202

social.290 Lo mximo que se propone en el sector social, como panacea de cambio y transparencia es la participacin social - que el Estado la vuelve constreida pero no hay mencin a la calidad y densidad del tejido social, la siembra subjetiva de congruencia, confianza, comunicacin transparente, corresponsabilidad, compromiso, cooperacin, concertacin. 273. Es urgente la formulacin de programas ms amplios e integradores, de perspectiva estructural. En las ciudades, las polticas de empleo y las polticas sociales deben formar un cuerpo unificado. En la ruralidad, las polticas de desarrollo rural nos permiten definir estrategias ms amplias e integrales, o sea, la posibilidad de promover gradualmente un proceso de transformacin productiva y reforma institucional, que beneficien a un conjunto de comunidades pobres territorializadas. 274. No hemos realizado evaluaciones de muchas de estas experiencias de gestin compartida que valoren la importancia de trabajar en red, bajo modalidades de participacin social reflexiva y sobre la base de vnculos vert horizontales entre agentes y actores sociales, buscando fomentar procesos de desarrollo humanos y sustentable en escala territorial. La incapacidad para pensar el futuro de la sociedad ecuatoriana fuera del paradigma hegemnico291 es, sin duda, el ms grave error histrico que comete la clase poltica. Desgraciadamente la mayora de los tecnoburcratas, en vez de aproximarse a los pobres y escuchar sus demandas, le rinden culto al discurso hegemnico y hacen religin de sus enseanzas. No logran todava entender que las intervenciones compensatorias pueden y deben combinarse con polticas de cambio estructural, trabajando en escala territorial, desde la base de la sociedad, escuchando al mercado, a la ecologa y a la cultura, aprovechando las potencialidades y los activos endgenos, desarrollando densidad y calidad en el tejido social. Que el tratamiento homogneo de los problemas sociales llevan dentro de si el virus de la ineficacia y la ineficiencia, por desconocer la heterogeneidad de situaciones, que si pueden ser percibidas en escala territorial. Que la perspectiva proteccionista slo alivia la pobreza extrema, le entrega una dosis de energa al vulnerable, tiene que seguir entregando, pero los segrega de la sociedad, conserva los relacionamientos que los excluyen. Que podemos ganar puntos positivos siguiendo una visin de continuun logrando los menores costos posibles y conseguir que las personas aguanten, sigan aguantando, hasta que encarnen la impotencia y la desesperanza.
290 291

Carlos Julio Jara, Porque lo social tiene que ser capital? IICA Costa Rica, 2004. El concepto de hegemona supone la relacin dialctica entre dominacin y subordinacin, indica la organizacin de un tipo de consenso espontneo que ocurre, por ejemplo, cuando un segmento de la poblacin consigue mantener una situacin social determinada, realizando favores econmicos, sin que se logren tocas sus intereses fundamentales. Ese pensamiento hegemnico baa casi todos los aspectos de la vida social y del pensamiento. Se trata de un reracionamiento vivido y encarnado, aceptado como evidente, como sentido comn.

203

275. Es posible pensar en otros ejes rectores de la poltica social: a) fomentar el desarrollo social afirmado en los derechos humanos y la libertad de las personas; b) fomentar una visin compartida entre los actores sociales e institucionales, pblicos y privados, para la superacin de la pobreza; c) formular la poltica social con un enfoque subsidiario, solidario y no asistencialista, creando corresponsabilidad en el tejido social; d) estimular la organizacin y la participacin social, la rendicin de cuentas; e) impulsar los procesos de descentralizacin y la coordinacin vertihorizontal entre los diferentes niveles de gobierno; f) generar una poltica de Estado de desarrollo social con los pobres y para los pobres; g) formular programas de comunicacin y educacin que contribuyan a reforzar el tejido social, el desarrollo territorial y las redes sociales; h) impulsar procesos territoriales de transformacin productiva y reforma institucional; j) proteger a las familias en condicin de pobreza extrema y buscar mecanismos para su integracin digna en la sociedad, procurando construir equidad e inclusin; h) acompaar la poltica de proteccin social con medidas ms amplias y estrategias de cambio estructural asistencia social; i) fortalecer el desarrollo social con equidad de genero ; j) respetar y proteger la diversidad tnica y cultural; j) privilegiar el enfoque territorial y la articulacin social y empresarial de los productores y comunidades pobres; y k) asegurar eficiencia y transparencia en la gestin. Y todo ello se apoya en una poltica soberana y creativa de transformacin productiva sustentable y cambio institucional. 39) Articulando Agendas: Simulaciones Artificiales? 276. En la perspectiva de vincular la poltica econmica y la social, la STFS elabor una propuesta de articulacin entre la Agenda Social Bsica (2003), la Agenda Econmica y la Agenda de Competitividad. El supuesto bsico que articula esta Estrategia de Accin Integral sigue apegada a la ortodoxia del crecimiento econmico. Se parte de estimaciones cuantitativas elaboradas por economistas tecncratas que esperemos se logren en la prctica. Para que el pas pueda cumplir la meta de la Cumbre del Milenio de reducir la pobreza extrema, hasta el 2015, a la mitad de la tasa de 1990, pasando del 26 % la poblacin indigente al 13 %, es necesario alcanzar una tasa de crecimiento sostenido del PIB del orden del 5,1 % anual entre el 2000 y el 2015, y del 3,5 % anual del PIB por habitante.292 Si crecemos ms, la pobreza extrema disminuir ms, de lo contrario, seguiremos estancados en la barbarie social, se expandirn las brechas. Y no cabe la menor duda, como lo define la propia STFS que para hacer frente a este desafo es preciso generar una estrategia integral que exprese de manera explcita la voluntad poltica del gobierno de producir y poner en marcha todos los instrumentos necesarios para enfrentar el reto. Para lo que ser
292

De acuerdo a estimaciones del CEPAL.

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necesario construir un estilo de gestin gubernamental que posibilite encaminar la accin pblica de manera concertada, articulada y coherente de manera que los esfuerzos polticos, econmicos e institucionales, (ingresen) en un sendero de accin sinrgica continua, evitando la dilapidacin de esfuerzos y recursos institucionales...293 Solo que esencialmente el paradigma no cambia. Y si no cambia, las simulaciones son solo eso, simulaciones de estructuras ideales que permiten un malabarismo comparativo, fundamentalmente hipottico. Como las simulaciones mediticas de los actores polticos que adoptan las caractersticas de las estrellas de cine, para venderse. 277. El problema a resolver es el de lograr que nuestra economa pueda alcanzar la meta de un crecimiento duradero con equidad. Buena parte de la solucin se centra en la importancia esencial de la innovacin tecnolgica y la inversin pblica en conocimiento, salud y en cohesin social. Y tambin en la forma cmo se articulan entre s las instituciones econmicas, las sociales y las polticas en la produccin del desarrollo social. Son tantos los interrogantes a resolver. Cmo enfrentar la tremenda desigualdad social que golpea a sociedades como la nuestra y a la vez, impulsar sanamente el desarrollo competitivo de la empresa privada? Cmo hacer compatibles las funciones sociales ms importantes del Estado con la necesidad de mantener finanzas pblicas sanas? Cmo cohesionar los compromisos internacionales a ser formalizados con las prioridades requeridas en la nueva Agenda de Desarrollo Social - 2006? Cmo concretar las reformas sociales y ambientales que demanda Ecuador con el desarrollo de un sistema democrtico con participacin directa e indirecta de la sociedad?

CRECIMIENTO ECONOMICO
8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% -2,0% -4,0% -6,0% -8,0% 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 p/ 2005 e/

6,6% 5,1% 4,1% 2,1% 2,8% 3,4% 3,9 % 2,7%

1997 2005

(Tasas de variacin a precios de 2000)

-6,3%

e/: Estimado Fuente: Banco Central del Ecuador Elaboracin: APCC / Unidad de Asesora Presidencia de la Repblica

293

Secretaria Tcnica del Frente Social, Documento No. 3, Articulacin entre la Agenda Social Bsica, la Agenda Econmica y la Agenda de Competitividad, Quito, Junio 2003.

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278. Que los ceros econmicos puedan tener menores dificultades de reproducirse por encima de las lneas de pobreza determinadas por el Estado no cabe la menor duda. Si por hiptesis ms recursos fueran colocados en determinados programas y ellos fuera gerenciados con ms eficiencia y eficacia, tendramos disminuciones en los llamados intervalos medios de la pobreza, en tantos puntos porcentuales. Si el crecimiento econmico estuviera acompaado de todo un conjunto de mecanismos de redistribucin, sera ideal, puesto que desde la perspectiva liberal se trata de salir de la carencia de renta a disposicin del individuo o del hogar. Slo que no hay una teora de la distribucin en economa pura; es un problema de economa poltica, que depende del poder de la ciudadana. El PIB es nuestro principal indicador y para lograr su crecimiento habr que sacrificar algunas dimensiones no consideradas en la Estrategia, como la cultural y la ambiental. Segn reza la anterior Agenda, el Ecuador deber poner en marcha una gestin moderna en la administracin pblica y en la privada para maximizar la multiplicacin fsica de los bienes, creando la riqueza que engorda al PIB. El supuesto es simple. Solucionar la pobreza es cuestin de dinero y si la economa mediante la competitividad incorporada al fomento productivo pueden maximizar la riqueza, se acaba la pobreza.294 Hay prerrequisitos, una fuerte inversin en el llamado capital humano que se afirma en un tipo de educacin funcional a las demandas del mercado, y tambin en la salud y en la seguridad social, que caminan hacia la privatizacin. 279. Por cierto que es fundamental potenciar la capacidad productiva de los territorios urbanos y rurales que incluyen potencialidades, talentos, capacidades, vocaciones pero partiendo de procesos de planificacin participativos y de principios compartidos. No se puede hablar de fomento productivo a secas, sin definir que es lo que se fomenta y de que manera de insertan los trabajadores. Eso tiene que decidirse dentro de los territorios, dentro de un contexto macroeconmico que proteja el desenvolvimiento de sus potencialidades. No son los campesinos, ni los pequeos empresarios, los actores cuyos sistemas de gestin tengan importancia central para la creacin y mantenimiento de ventajas competitivas. Son los empresarios ecuatorianos - que an no tienen una tica de responsabilidad social - quienes pueden participar de los sistemas de innovacin y pueden construir calidad de productos, superioridad en la tecnologa de procesos, adaptabilidad a cambios de
294

La propia STFS lo reconoce al afirmar que: Los hechos han demostrado, sin embargo, que la prosperidad econmica no es suficiente para mejorar automticamente el nivel de vida de la poblacin, satisfacer masivamente las necesidades bsicas, reducir la pobreza y corregir la desigualdad. Se tendi a privilegiar la resolucin de los desequilibrios econmicos y financieros, dejando la resolucin de los desequilibrios sociales y productivos para una etapa posterior, de eventual crecimiento esperado, y en el mejor de los casosrecurriendo a programas de emergencia que compensen parcialmente el costo social del ajuste econmico y medidas de fomento productivo aisladas y de bajo impacto

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demanda, y partir hacia escalas superiores de comercializacin. Pero la opcin es seguir las pautas del desarrollo tecnolgico ligado a la ley del beneficio privado que conlleva al aumento de los trabajadores excluidos del proceso productivo, desempleados o inempleables sin futuro alguno. De donde va a surgir la demanda solvente capaz de absorber la enorme capacidad productiva resultante de ese rpido desarrollo tecnolgico, que engendra cuantiosas legiones de desempleados? 280. Por supuesto que hay que realizar esfuerzos inditos para activar los procesos de transformacin productiva en el Ecuador. Ecuador permanece atado al modelo rentista petrolero y a un flujo de remesas de emigrantes que financia a un Estado que no invierte en transformacin productiva. Somos un pas extremadamente dependiente de recursos naturales, en rpido proceso de desindustrializacin y muy poca generacin de empleo, precisamente cuando el patrn demogrfico exige la creacin de mayores puestos de trabajo, cada ao. La Estrategia oficial formulada en el 2003 no deja de ser un ejercicio lineal, simulaciones articuladoras que intentan racionalmente vincular las lgicas de las otras Agendas, sin contar con una poltica de inclusin social de los grupos ms pobres de la sociedad ecuatoriana. Los nuevos patrones de competitividad han modificado el tradicional paradigma tecno-econmico de produccin que sentencia a una gran cantidad de trabajadores capacitados o no - a ser excluidos casi permanentemente como productores. Una mayora de productores quedan excluidos del principal medio de articulacin con la economa de mercado. La inclusin no va a ocurrir automticamente, los pobres, los trabajadores, no pueden ser vistos en la agenda propuesta como variables marginales. No es tan simple como se presenta. La Agenda Social (2003) cuida del Capital Humano (Eje Equidad), la Agenda Econmica se preocupa de los equilibrios econmicos y del funcionamiento eficiente de los mercados (Eje Estabilidad Macroeconmica) y la Agenda Productiva busca elevar la productividad y generar mecanismos de competitividad dinmica, promoviendo el fomento productivo (Eje Productividad- Competitividad).295
295

Para la CEPAL, el criterio central para la necesaria transformacin productiva con equidad consiste en fortalecer la competitividad, a lo que debe sumarse una mejor insercin en el mercado externo, la interaccin creativa entre agentes pblicos y privados, grandes saltos en la innovacin, principalmente. Considero que l ser necesario realizar esfuerzos muy grandes que lleven al aumento de la productividad laboral, a la adaptacin social a las nuevas tecnologas, nuevas formas de organizacin empresarial, un aumento significativo en el nivel de calificacin de los trabajadores, y de manera esencial, el uso cuidadoso del ambiente natural y sus recursos. Este es un desafi para el largo plazo, un aprendizaje permanente, que supone responsabilidad social, un tejido social fuerte y denso, capacidades rectoras pblicas ms sensibles y eficientes, una nueva institucionalidad. Debemos aprender a trabajar en la contradiccin y en la complejidad. Las polticas de apertura, privatizacin, desregulacin, llevan a intensificar la carga competitiva. Es tiempo de pensar en los mercados internos. La Estrategia Integral no habla de intervenciones selectivas a niveles subregionales y territoriales. Es un modelo esttico que apaga las cambiantes dinmicas territoriales, que no propone la movilizacin de las capacidades locales, el rescate de la sabidura local, el conocimiento disponible y aplicable para los diversos modos de desarrollo. Se queda observando el escenario desde el nivel macro. Hay que partir desde abajo, desde las parroquias, con la ventaja adicional que all si sabemos realmente qu podemos hacer? para darle una respuesta sostenible a las pobrezas, aunque nos falten

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Y creamos todo un tejido de relaciones supuestamente funcionales. El gasto social toma otra matiz dentro del presupuesto del Estado, se controla la inflacin y la poltica salarial, se pone en marcha una poltica de capacitacin y de fomentan las PYMES. Luego se trabaja para fomentar la produccin dentro de polticas que aseguren la competencia y eficiencia en los mercados, se da paso al crdito y se estimula la innovacin tecnolgica, se mejora la infraestructura y la eficiencia de los servicios pblicos. Todo ello es amparado por las estrategias de proteccin social, buscando la insercin de los sectores excluidos en las nuevas dinmicas productivas. Pero no se ha pensado en mecanismos reales para articular a los actores y agentes vinculados directa o indirectamente a tales Agendas. As las cosas 281. Es de esperar que mucho de lo que se visualiza en la Estrategia tome forma, pero de otra manera.296 Como hemos anotado y es ampliamente reconocido, la pobreza tiene carcter multidimensional, no es un fenmeno reducido a lo econmico. Cual es la estrategia de organizacin socio-institucional que lleve a que el incremento de la produccin y de la productividad, realmente se traduzca en menores niveles de pobreza? La pobreza no se reparte de manera equitativa en los diferentes territorios; siempre hay leones que se comen gran parte de la presa. Si se quiere, es la organizacin social, la participacin ciudadana, el acceso a informacin, el desarrollo institucional, el desarrollo del tejido social, algunos factores que deben ser introducidos en la ecuacin lineal de la Agenda, para que los sectores excluidos tengan mayores posibilidades de inclusin y participacin en los frutos del crecimiento. Lo que supone trabajar en la perspectiva de una accin pblica organizada en varios niveles, para concretarse en el plano de lo territorial, principalmente en la ruralidad, donde los problemas de pobreza extrema son ms graves. Necesitamos una metodologa de trabajo institucional que nos permita:

capacidades. 296 Para lo cual ser necesario hacer operativos los objetivos declarados por el Gobierno Nacional, tanto en el Programa de Ordenamiento Econmico y Desarrollo Humano, como en la Carta de Intencin firmada entre el Gobierno Nacional y el Fondo Monetario Internacional. El Programa de Ordenamiento Econmico y Desarrollo Humano, declara como metas del programa la reduccin de la pobreza del 51% al 38% en el 2007; la reduccin del analfabetismo del 10% al 8% en el 2007; la reduccin de la poblacin sin acceso a salud del 23% al 17% en el 2007; la generacin de un crecimiento econmico anual superior al 5% anual durante el perodo 2003-2007; y el logro de una inflacin que se site en niveles internacionales. Para obtener estas metas se plantean adicionalmente algunas herramientas de poltica productiva como: reformular de manera eficiente la poltica petrolera; reducir cargas impositivas ineficientes e innecesarias; viabilizar lneas de crdito en condiciones adecuadas para el sector productivo; integrar al Gabinete del Frente Social al Ministro de Economa y Finanzas; modernizar el Estado; financiar el programa de reduccin de la pobreza del Frente Social; focalizar los subsidios en los ms pobres y vulnerables; enviar al Congreso Leyes de Reforma de la Seguridad Social y de Creacin de Sistemas de Provisin de Educacin, Salud y otros Servicios Sociales Bsicos. STFS

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Elevar el ingreso y el empleo en las comunidades urbanas y rurales, ampliando y diversificando las oportunidades productivas; Fortalecer los espacios de participacin social y control de las polticas pblicas locales; Conservar los recursos naturales e incorporar tecnologas compatibles con los ecosistemas locales; Construir ambientes de interapredizaje, innovacin colectiva, articulacin empresarial, acceso a informacin y activos productivos; Promover transparencia, credibilidad, apertura democrtica, autoestima y solidaridad.

282. La integracin de productores rurales de un territorio a cadenas o arreglos agroproductivos de un rubro, nos da una idea de la multiplicidad de actores que deben confluir para que se produzca una insercin ms equitativa de los mismos, unida a esfuerzos de fortalecimiento del tejido social, para consolidar tal integracin. En esta imagen hay actores pblicos y privados relacionados con la organizacin y la capacitacin, con la generacin de empleos e ingresos, vnculos con entidades financieras, proveedores de insumos y equipos, etc. Los productores aportan sus productos, que a su vez son insumos para la agroindustria o la empacadora de frutas, y todo esto representa una dinamizacin de la economa territorial. Importa mucho evaluar las iniciativas de negocio que presentan los actores locales, las comunidades territorializadas, las organizaciones. Por supuesto que debemos escuchar al mercado y pensarlo como un mecanismo indispensable para orientar los negocios territoriales. Lo importante es darle importancia al empleo y centralidad a la reactivacin productiva, en el marco del cuidado ambiental. Ese es el verdadero mecanismo de integracin social. La competencia deja de ser un juego de ganadores y perdedores cuando se combina con la responsabilidad social. Es necesario pensar en nuevas formas de organizacin empresarial para los pequeos productores urbanos y rurales. La apertura de mercados, la globalizacin de las formas de produccin, amenaza la sostenibilidad de las pequeas empresas. Cmo pueden operar los pequeos agricultores, por ejemplo, dentro de un contexto de agresiva competitividad? Pues asocindose, formando conglomerados, arreglos productivos, ganando escala en la identidad, en la produccin, en la tecnologa, en la logstica, buscando disminuir los costos de transaccin. La Estrategia Integral resultante de la integracin de las Agendas, en resumen, corre el riesgo de producir ms de lo mismo, si los pobres no son incluidos en los procesos. 283. La inclusin social de los pobres por la va de la apertura de oportunidades de negocio supone un ejercicio inteligente de estudio de mercado. Las pequeas empresas locales siempre corren el riesgo de ser arrasadas por los ms fuertes. La economa de mercado practica casi sin misericordia el darwinismo social. Las empresas campesinas, por

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ejemplo, que actan individualmente, tienen mayores posibilidades de perder. No hay tal vaina llamada competitividad entre desiguales. Hay que cooperar para competir. Hay que ganar escala para comercializar en escala mayor, para ganar poder de negociacin. Los productos locales con identidad, que aprovechan los atributos de la diferencia y la originalidad, pueden ingresar en nichos de mercado selectivos 40) Construyendo enfoques y visiones alternativas 284. Estamos intelectualmente fragmentados, somos personalidades esquizofrnicas, triturados por la impotencia frente al poder hegemnico, mentalmente colonizados. No conseguimos darnos cuenta que pensamos con las categoras propias de los poderosos, desde sus premisas. Diferentes poderes, diferentes ministros exigen a los tecnoburcratas a tener diferentes personalidades, a cambiar las prioridades, a manipular los programas. El poder los obliga a cambiarse de mscara y acaban protegindose bajo la armadura de la razn instrumental. Es tan pattica nuestra fragilidad institucional que terminamos diseando programas bajo los enfoques impuestos por la banca multilateral de desarrollo. Nos afiliamos a un manojo de medidas que tienden a estandarizar el diseo de las polticas y programas sociales. Y hasta nos endeudamos para auto engaarnos. El sistema poltico no consigue interpretar el sentir social, se resiste a transformar las instituciones, carece de recursos para atender las crecientes y complejas demandas y se vale de instrumentos represivos, de aspirinas programticas, de la propaganda, a fin de mantener el orden que garantiza una espurea gobernabilidad.297 285. Como hemos venido argumentado, la sociedad y Estado ecuatoriano enfrentan una compleja encrucijada, donde la importancia de mantener los equilibrios macroeconmicos e impulsar el crecimiento en el marco de la globalizacin, junto a la necesidad de sostener la gobernabilidad, compiten permanentemente con la satisfaccin de las crecientes demandas sociales impostergables. Jeannette Snchez argumenta que para la economa convencional, los problemas de exclusin e inequidad pareceran resolverse automticamente con el crecimiento y ste, a su vez, sera la respuesta lineal a un entorno macroeconmico estable. El problema de este planteamiento es, por un lado, que el crecimiento es una condicin necesaria pero no suficiente para solucionar conflictos sociales severos, como la misma pobreza y la distribucin. Por otro lado, en los ltimos aos, luego de las crisis recurrentes, ocurridas sobre todo en los pases en desarrollo, como Ecuador, hasta el objetivo del crecimiento ha pasado ha segundo plano y se ha enfatizado en la
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. Al conjunto de acciones de Estado encaminadas a atender el desequilibrio social originado en la misma dinmica de las relaciones sociales y a mantener la legitimidad de la sociedad permanentemente desafiada por la acumulacin de las iniquidades estructurales y la dinmica histrica..es el fundamento y la razn de ser de las acciones que hoy da se conocen como poltica social del Estado. Sergio Reuben Soto, Universidad de Costa Rica, Op. cit, 1998.

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estabilizacin macroeconmica, principalmente monetaria, dejando de lado variables importantes de la economa, como la produccin y el empleo, que como Stiglitz lo advierte, deberan representar los criterios de estabilizacin ms importantes. 298 286. Sin visiones alternativas, sin articulacin socioeconmica, da la impresin de que cada poltica sigue su propio rumbo, desprovistas de toda relacin. La poltica social permanece como una poltica pblica subordinada de la econmica. En realidad las llamadas palomas del Frente Social y los halcones del Frente Econmico comparten el mismo lecho, con profundas diferencias de percepcin en los sectores, por la visin fragmentada que se tiene de la realidad ambiental, econmica y social. Hay indicios de aproximacin pero se requiere compartir principios, objetivos de pas y agendas. La construccin de la convivencia social no ocurre como nos dicta la lgica comn, hay polaridades, diversos puntos de vista que se encuentran y se separan hasta que pueda emerger un tercer fenmeno, la sntesis. El marco intelectual que podra articular lo social y lo econmico an no esta establecido y la salida parece encontrarse en el comprender de las contradicciones y las relaciones mutuas entre los sectores. El debate debe necesariamente ir mas all del gasto publico, de la eficiencia en la gestin del repertorio de acciones definidas por la banca multilateral de desarrollo. Hay que construir una tesis diferente de la dualidad existente entre lo social y lo econmico. No hay creatividad en la definicin de las polticas pblicas, porque ni en el Frente Social ni en el Frente Econmico hay presencia activa de la ciudadana, de la sociedad civil organizada. Los flujos comunicativos son muy dbiles, no obstante que los procesos de participacin social, en la presente coyuntura, casi se evidencian como luna disyuntiva entre la vida o la muerte del nuevo desarrollo social. El debate interno continua marcado por el paradigma hegemnico, que define las preguntas y sugiere las respuestas que quiere obtener. Hay que impulsar un proyecto que lleva a una nueva sntesis poltica, a dialogar y crear redes de solidaridad, dejar de echarle la culpa al otro. El dialogo reflexivo es una condicin previa que permite el despertar de la inteligencia y de la alteridad. 287. Pero hay reflexiones alternativas, experiencias acumuladas. La crisis es una oportunidad para traer a la superficie lo que se esconde por debajo de la poltica vigente: un profundo vaco de legitimidad, de representatividad, de creatividad, de solidaridad y de sensibilidad. 299 Si somos concientes de los bloqueos estructurales que frenan el desarrollo social y perjudican a los amplios segmentos empobrecidos, es imperativo que se tomen decisiones urgentes y soberanas para eliminarlos. Sin un cambio fundamental en la poltica econmica no hay posibilidades de una
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Jeannette Snchez, La cuestin social y la poltica pblica, en Alberto Acosta y Fander Falcon (Editores) Op. Cit. Quito, 2005. p. 80 299 Conforme Leonardo Boff, Salvar el Capital de Esperanza, Brasil, 2002.

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nueva poltica de desarrollo social. La poltica de Estado ticamente integra depende de la aplicacin del principio de no perjudicar, de no producir vulnerabilidad, de impedir que aumente la exclusin. Pero hay que trabajar dentro de las contradicciones. Hay que utilizar la inteligencia poltica para juzgar cuales de las medidas sern las ms sana, benignas y fructferas en el largo plazo. Las ideas que se tienen sobre poltica social como sinnimo de proteccin no son eternas; podemos generar una fusin con otras estrategias y maneras de pensar. Podemos colocarnos ticamente entre puntos de vista diferentes y dar paso, como nos ensea Hegel, a la negacin de la negacin. Debemos construir verdaderos vnculos de complementariedad en los modos de pensar las polticas compensatorias y las estructurales, creando acciones intersectoriales afirmadas en el enfoque de los derechos humanos. Lo razonable descansa en lo que defiende la vida y afirma el ejercicio de tales derechos. Y lo razonable es elaborar polticas pblicas ms integrales, afirmadas en los derechos humanos, muy alejadas del humanismo abstracto.300 288. Cierto que debemos aproximar la poltica social y la poltica econmica, pero ello debe ocurrir desde otro paradigma. No tenemos an respuestas claras y debemos enfrentar la incertidumbre conceptual y las contradicciones ticas. El desarrollo social es un concepto trinitario que comporta la dimensin sociocultural, la econmica y la ambiental. Son dimensiones consubstanciales que no pueden aislarse sin llegar al pensamiento reductor. Lo social contiene lo econmico, que contiene lo cultural y lo ambiental. Debemos soar con el da en que el ambiente se funda con la sociedad y la economa, tan maravillosamente como se fundieron la fsica y la qumica para regalarnos la mecnica cuntica. Todo desarrollo humano es humano e inhumano al mismo tiempo. Por ello necesitamos adoptar una postura tica, para crear una poltica distinta para una sociedad inmersa en la insustentabilidad. Para caminar por el sendero del humanismo afirmado en el amor social se depende mucho de la calidad de las interacciones que construyamos. Para lo cual necesitamos mirar la totalidad del problema socioeconmico y ambiental. Como nos dice Pascal: Considero imposible conocer el todo sin conocer particularmente las partes, y conocer las partes sin conocer el todo. 41) Lo social es tambin ambiental: Desequilibrios ambientales 289. No tiene sentido separar los ecosistemas de los sistemas sociales o continuar separando a la humanidad de la naturaleza. Hemos caminado social y polticamente en contra de las necesidades humanas bsicas de las generaciones actuales, y al parecer, continuamos actuando por rutas que comprometen las capacidades de las futuras generaciones
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Se toleran las violaciones a los derechos humanos que cometan nuestros aliados, pero debemos ser rigurosos con las que cometan los dems. Ser flexible y liberal frente a la represin de los movimientos sociales y apoyar el autoritarismo y la corrupcin de ciertas autoridades.

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ecuatorianas para suplir tales necesidades. La gama de ecosistemas presentes en las diversas regiones indican un potencial de diversidad gentica vegetal y animal que puede contribuir al mejoramiento de la calidad de vida y produccin en escala territorial, tanto de la que nos provee de alimentos, como de otros bienes de consumo, para lo cual se hace necesario un conjunto de polticas y cambios culturales que posibiliten el cuidado y sustentabilidad de los variados recursos ambientales.301 Siempre y cuando se logre cambiar la cultura poltica que arremete contra la vida, por la determinacin de no pocos agentes econmicos de proteger sus intereses, sus ganancias, sin que les importe su coste para el medio ambiente.

El cu
290. Como nunca antes presenciamos el peligro de la degradacin de nuestro ambiente y destruccin de los recursos naturales, por el creciente descuido ecolgico y la intensa capitalizacin de la naturaleza en todas las regiones ecuatorianas. Observamos como se imponen los intereses corporativos que intensifican la prdida de la riqueza natural, la reduccin de los territorios forestales, el deterioro de los ecosistemas frgiles
301

En Enero del 2001 el buque Jessica acall frente a la Isla Baltra en Galpagos, con 240.000 galones de combustible ocasionando un enorme desastre ambiental. Se estima que durante sus ms de 20 aos de explotacin petrolera en el Ecuador (1971 -1992), la Texaco ha descargado en el medioambiente 16.8 millones de galones de petrleo crudo y 20 billones de desechos txicos en diferentes comunidades Tintaji, Julio 2005.

213

desafiados por la pobreza rural, el aumento de la contaminacin, la persistente deforestacin. Al aparato productivo petrolero de enclave que se expande en los territorios de Sucumbos, Orellana y Napo - no parece interesarle el buen vivir de las poblaciones locales. Los pequeos productores rurales son los ms vulnerables a las ondas agrcolas y econmicas de shock. Muchas comunidades campesinas son vctimas de la corrupcin que contamina la gestin de ciertas instituciones del Estado. La institucionalidad pblica responsable de velar por la conservacin del ambiente ecuatoriano es demasiado dbil, carece de poder y est peridicamente sujeta al juego de intereses corporativos y empresariales. Tiene mucha informacin, un laberinto de normas, pero no cuenta con el apoyo poltico asignado a otras instancias de la administracin, como aquellas encargadas de asegurar el pago de la deuda externa.302 291. El INAMHI ha realizado estudios sobre Cambio Climtico, demostrando que las temperaturas medias en el Ecuador han subido y las temperaturas extremas son en el presente ms amplias. Las lluvias tienden a disminuir, especialmente en la costa. 303 Este aumento en la temperatura llevar a la degradacin de la vegetacin, provocando la desaparicin de las especies menos tolerantes. Ciertamente que observaremos procesos de prdida de productividad de los suelos, debilitando la capacidad de nuestra agricultura. Habr cambios en el uso del suelo, aumentando la presin por transformar los bosques tropicales en reas agropecuarias. Las nubes cambiarn de altitud, modificando la humedad y afectando a la cubierta vegetal y a las poblaciones que viven en las montaas. En la Costa, el aumento del nivel del mar, llevar al aumento en la salinizacin del suelo de los ecosistemas costeros, contaminando con sales las fuentes de agua dulce. La Cuenca del Guayas se ver gravemente afectada y seremos testigos de mayores flujos de inmigrantes hacia las reas tropicales como la Amazona, Manab o Esmeraldas. Preocupa mucho el tema del agua, cuya demanda crece ms del doble de la tasa de crecimiento demogrfico. Los venenos
302

Se pueden registrar no pocas adjudicaciones ilegales por parte del INDA. Cerca de 30.000 hectreas de bosque nativo fueron entregadas a las compaas madereras de Esmeraldas en los ltimos 6 aos. En 1998 el INDA adjudic a la empresa Bosques Tropicales S.A. (BOTROSA) 3.200 hectreas del predio Pambilar en Quinind. Al Grupo Pea Durini, segn consta en los archivos, en un solo da del mismo ao se le adjudic 300 hectreas para Palmera de los Andes, 5.000 hectreas para San Lorenzo, 977 hectreas para Fabril, 850 hectreas para Teodorama, 1.180 hectreas para Ecuafinsa, 2.500 hectreas para Arquisa y 850 para Palesena. Segn el Ab. Milton Yuln, FENOCIN, Mesa Redonda sobre Resolucin Conflictos de Tierras en el Ecuador, FAO, Quito, Noviembre, 2003.
303

A nivel mundial la concentracin de CO2 se ha incrementado de 95 partes por milln (ppm) a 375 ppm. La proyeccin indica que para el ao 2100 la concentracin ser de entre 650 - 1215 ppm. La temperatura global ha aumentado entre 0.2-0.7 C durante los ltimos 100 aos. El nivel del mar se ha incrementado entre 0.8 mm/ao (Brest y Newlyn) y 3 mm/ao (Narvick). La tasa proyectada de incremento durante el siglo XXI es de 2.2 a 4.4 veces mas alta y se prev que el nivel del mar contine aumentando por siglos. Se producirn periodos de sequa extrema o abundantes precipitaciones junto con cambios repentinos y violentos. Las olas de calor se acentuarn a nivel global y las olas de fro disminuirn y cuando se produzcan sern sucesos muy localizados.

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qumicos pudren nuestros ros. Si bien las guerras del momento son por el control del petrleo, muy pronto lo sern por las fuentes de agua. Las presiones de los poderes internacionales por la privatizacin del agua ya estn en marcha. Ms de la cuarta parte de los pramos han perdido sus caractersticas originales, su capacidad de acumular agua en los humedales. Se estima que el agua en ms del 70% de los ros, por debajo de los 2.800 metros de altura est contaminada. Un 90% de los municipios ecuatorianos no disponen de agua potable. Qu est ocurriendo con nuestros recursos acuferos? 292. El proceso desordenado de urbanizacin consumista es insustentable. Observamos crecientes y casi irreversibles asimetras entre la localizacin espacial de los recursos naturales y los asentamientos urbanos, determinando excesivas presiones sobre el entorno fsico de las ciudades, y sobre los sistemas ecolgicos regionales. Nuestra moderna motorizacin imita el modelo estadounidense y aumenta en las principales ciudades, la contaminacin de suelos, aire y agua por gasolina, cadmio, cobre, cromo, nquel y zinc. El ozono a nivel del suelo afecta el sistema respiratorio y produce inflamaciones de las vas respiratorias que pueden persistir por hasta 18 horas luego de la exposicin al smog. Cada ao crece la demanda por infraestructura de transporte, impactando en la estructura de ocupacin del suelo y en el paisaje. Diariamente nuestros pulmones filtran 15 kilos de aire y si vivimos en Quito centro-norte o Cuenca, ese aire contendr contaminantes, como el monxido de carbono, xidos de nitrgeno, dixido de azufre, plomo y dicloro-1,2etano, formaldehdo, y los peroxiacetilnitratos, algunos de ellos cancergenos, y casi todos perjudiciales para la salud humana. Los ancianos son los que ms riesgo tienen con el smog, en particular aquellos con enfermedades de los pulmones o del corazn. Tambin corren peligro los nios, que respiran ms rpido y pasan ms tiempo al aire libre. Nuestras ciudades operan crecientemente a partir de una alta demanda de consumo de recursos naturales, alimentos y energa, siempre en condiciones muy bajas de sustentabilidad. Ellas tambin producen cantidades enormes de residuos, que intensifican el impacto entrpico ambiental.
LA ACTIVIDAD EXTRACTIVA TIENE ALTOS COSTOS AMBIENTALES Y SOCIALES QUE NO HAN SIDO CONTROLADOS ADECUADAMENTE. LA EXPLOTACIN DE PETRLEO AMENAZA LA BIODIVERSIDAD, LA SALUD DE LA POBLACIN PRINCIPALMENTE POR LA CONTAMINACIN DE LAS CORRIENTES DE AGUA Y GENERA EFECTOS NEGATIVOS EN LA CONSERVACIN DE LA IDENTIDAD CULTURAL Y DE LOS MEDIOS DE VIDA TRADICIONALES DE SUBSISTENCIA DE LAS COMUNIDADES INDGENAS. EL CRECIMIENTO DEL SECTOR MADERERO LA EXPORTACIN FORESTAL INCREMENT SUS VENTAS CUATRO VECES ENTRE 1990 Y 1997 AMENAZA LOS BOSQUES NATIVOS Y PROVOCA LA DISMINUCIN DE LAS FUENTES HDRICAS Y LA EROSIN Y PRDIDA DEL SUELO. ASIMISMO, DURANTE LAS LTIMAS DOS DCADAS, EL CULTIVO DEL CAMARN H CONTRIBUIDO A

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LA DESTRUCCIN DE APROXIMADAMENTE 200.000 HECTREAS DE MANGLARES...SEGN ESTIMACIONES DE FAO, EL PAS HABRA DESTRUIDO 189.000 HECTREAS DE BOSQUES POR AO, LA SEGUNDA TASA DE DEFORESTACIN DEL CONTINENTE. COMO RESULTADO, AL PAS LE QUEDARA MENOS DEL 60% DE SUS BOSQUES ORIGINALES... Naciones Unidas, CCA, Quito, 2003

293. Hemos interiorizado una cultura insustentable de explotacin de los recursos naturales. En la agricultura domina un moderno modelo de produccin agrocida que a todos afecta Los modelos productivos convencionales aplicados en la esfera agropecuaria, en general, no expresan compatibilidad ambiental, ni respetan la economa natural de los ecosistemas.304 Los ecosistemas agrcolas cubren ms de la mitad de la superficie ecuatoriana, pero en buena parte de sta rea se registra una fertilidad pobre del suelo. Las tasas de deterioro ambiental son muy altas en Ecuador, por la depredacin y degradacin de los suelos, salinizacin, compactacin, agotamiento de los nutrientes, degradacin biolgica, o contaminacin, la destruccin de hbitats naturales, el ineficiente manejo del agua, lo que impacta negativamente en la productividad, los espacios de cultivo, la conservacin de los bosques y la salud de comunidades enteras.305 Numerosos agro ecosistemas ecuatorianos estn siendo severamente afectados por la erosin, la contaminacin, la cada de la fertilidad, el deterioro del paisaje. Estamos agotando rpidamente nuestros recursos. Nuestros patrones tecnolgicos de produccin y consumo se sustentan en una apropiacin inequitativa y destructiva de los recursos naturales. La capacidad a largo plazo de nuestros ecosistemas para producir alimentos est agotndose. Los ecuatorianos acabaremos, "matando no slo lo que amamos sino todo aquello que nos da vida".306

304

Urge romper el circulo alta pobreza de mayoras elevado consumo de minoras creciente servicio de la deuda presin por el uso de recursos naturales mayor deterioro ambiental baja productividad concentracin del ingreso mayor desigualdad alto consumo minoras perdida del patrimonio nacional mayor pobreza deuda para pagar deuda mayor pobreza mayor presin sobre los recursos. 305 Las fumigaciones realizadas en la regin del Putumayo con motivo del Plan Colombia ya alcanzan ms de 60.000 hectreas. Se realizan con el plaguicida Roundup-Ultra, que contiene glifosato y POEA en su formulacin comercial. Adicionalmente se ha aadido Cosmoflux 411F para que acte como surfactante. El compuesto no es inocuo como afirma Monsanto, empresa que produce el plaguicida. Se cuenta con numerosos casos documentados de comunidades afectadas por nuseas, sarpullidos y problemas estomacales, problemas de la visin y dolores de odo y estmago, aparte de posibles alteraciones en el sistema reproductivo. Hay pruebas cientficas que el compuesto produce irritacin de las mucosas, alteracin de la sangre, disminuye el contenido de oxgeno y produce cambios neurolgicos que impiden la contraccin de los msculos. Puede generar fiebre, taquicardias y aumento de la presin arterial por la penetracin del qumico en la sangre, as como decaimiento general, prdida de fuerzas, alergias e incluso hasta el fallo renal. En los Estados Unidos se previene que se use a una concentracin del 1%, en la frontera entre Ecuador y Colombia se est usando en concentraciones al 26%. Al adicionarle Cosmo-Flux 411F, se puede multiplicar por tres o cuatro su accin biolgica, en trminos relativos, lo que significa que el nivel de exposicin podra ser como si se aplicaran concentraciones 98 veces mayores. Una verdadera guerra biolgica!
306

Segn las palabras de Rosario Castellanos

216

EL 12.1% DE TODA LA SUPERFICIE DEL ECUADOR EST AFECTADA POR PROCESOS EROSIVOS. UN 35.8% EST AMENAZADA POR POTENCIALES PROCESOS DE EROSIN. EL 47.9% DE LA EXTENSIN DEL PAS EST, PUES, AMENAZADO. Y STE ES EL MS GRAVE PROBLEMA AMBIENTAL ECUATORIANO. COMO UNA DE LAS CONSECUENCIAS DE ESTE PROBLEMA, EN TODO EL PAS SE ESTN PERDIENDO LOS SUELOS AGRCOLAS, SE SEDIMENTAN LAS REPRESAS, ESPECIALMENTE LAS HIDROELCTRICAS, LOS ESTUARIOS Y LOS PUERTOS FLUVIALES Y MARTTIMOS (PNUDEcuador, 1999)

42) Las Polticas de Salud: la crisis del modelo asistencial y biomdico 294. Entre las parcelas sectoriales prioritarias de la dimensin social, la salud recibi en el 2003, el 24,1% del presupuesto, una asignacin de alrededor de USD 385 millones, que fueron distribuidos entre 3 instituciones: Ministerio de Salud Pblica,307 el Servicio Nacional de Erradicacin de la Malaria y Control de Vectores SNEM y el Instituto Nacional de Higiene y Medicina Tropical Leopoldo Inquieta Prez INH. Como veremos ms adelante para el caso de la educacin, el gasto pblico en salud ha sufrido significativas entre 1981 y 2001, revelando que durante ese tiempo el valor real del mismo se redujo en un 60% con relacin al valor inicial en 1981.308 Existen otras instituciones que integran la esfera pblica de salud, como es el caso del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (ISS), el Seguro Social Campesino (SSC),309 los centros de Salud de la Polica Nacional, de las Fuerzas Armadas, de la Junta de Beneficencia de Guayaquil, principalmente. El gasto en salud ha sufrido fuertes bajas en las ltimas dcadas; el gasto real por habitante en salud cay un 60% entre 1981 y 2001.310 295. En el 2006 el llamado sector salud registra un relativo crecimiento en el presupuesto vinculado al rea social, alrededor de 517. 2 millones de dlares, un crecimiento del 25% respecto al 2005.311 Se puede constatar que los montos asignados al salario del personal han
307

EL MSP capta alrededor del 95% del total de las transferencias presupuestarias destinadas al sector salud. La Constitucin establece en su Art. 46.- El financiamiento de las entidades pblicas del sistema nacional de salud provendr de aportes obligatorios, suficientes y oportunos del Presupuesto General del Estado, de personas que ocupen sus servicios y que tengan capacidad de contribucin econmica y de otras fuentes que seale la ley. La asignacin fiscal para salud pblica se incrementar anualmente en el mismo porcentaje en que aumenten los ingresos corrientes totales del presupuesto del gobierno central. No habra reducciones presupuestarias en esta materia. 309 Art. 60.- El seguro social campesino ser un rgimen especial del seguro general obligatorio para proteger a la poblacin rural y al pescador artesanal del pas. Se financiar con el aporte solidario de los asegurados y empleadores del sistema nacional de seguridad social, la aportacin diferenciada de las familias protegidas y las asignaciones fiscales que garanticen su fortalecimiento y desarrollo. Ofrecer prestaciones de salud, y proteccin contra las contingencias de invalidez, discapacidad, vejez y muerte.
308
310

El Gasto Social, Observatorio de Eoltica Fiscal, Cartillas Educativas sobre Macroeconoma, UNDP UNICEF.

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aumentado, por razones legales, pero no hay ms mdicos para la poblacin. El 77% del personal de salud es personal mdico. Lo deseable es que las nuevas inversiones pueden llevar a un cambio significativo de la tendencia a la mejora de los indicadores que venimos registrando desde dcadas anteriores. Somos del criterio de que el factor organizativo, la participacin de la poblacin y la vinculacin de sectores pueden producir mayores impactos que el incremento en el gasto. Como hemos venido argumentando el predominio del mercado como instancia rectora de las instituciones (liberaciones de precios, control del gasto pblico, privatizaciones, etc.), han pasado a ser la caracterstica de la economa. Los ejecutivos del sector salud, de varias maneras, han seguido esta perspectiva principalmente en lo que compete a recuperacin de salud o medicina curativa. Venimos observando como el mercado condiciona una distribucin desigual de servicios y recursos, por la tendencia a concentrarse en los espacios de mayor riqueza. En el campo de la medicina observamos una disposicin hacia la sobre especializacin, que resulta mejor remunerada que la medicina general. La calidad de la medicina que se entrega al pueblo ecuatoriano vara de acuerdo al bolsillo, siendo evidentemente inferior para las personas de menos recursos, incluyendo nuestra arruinada clase media. Ese enfoque de medicina comercial no se adhiere fcilmente a la planificacin participativa, lo que tiende a condicionar un derroche recursos que no llevan a una mejor salud colectiva. Debemos preocuparnos en la forma como se gastarn los nuevos 146 millones de dlares en el sector salud, seguramente ms eficientes si la inversin se hace mediante sistemas transparentes de organizacin ciudadana. 296. Los gastos en salud parecen aumentar pero no sabemos si el incremento apunta hacia la solucin de los problemas de fondo. O se trata de ms dinero para ms de lo mismo. Aparte de los bajos niveles del gasto publico en salud, los estudios sealan la desigual distribucin de los recursos, un debilitamiento de los servicios preventivos, insuficiente cobertura y una falta de eficiencia en la oferta del servicio bsico. En realidad, observamos que el acceso de los servicios bsicos de salud tiende a cerrarse en un porcentaje muy limitado de la poblacin. Se conoce que menos del 25% de toda la poblacin se encuentra protegida por algn tipo de seguro de salud y que cerca del 30% no tiene acceso alguno a los servicios. Hay ciertos servicios que realmente llegan a los pobres, como el Seguro Social Campesino y los subcentros de Salud, mientras que los otros tienden a beneficiar a los segmentos intermedios. 297. El objetivo central es el garantizar que la poblacin pueda tener acceso a un conjunto de servicios bsicos que sean financieramente sostenibles, integrando o creando redes entre los proveedores pblicos y
311

La Resolucin No. R. 26 .026 del Congreso Nacional no especifica como se aplicarn los 146 millones de dlares adicionales que contempla el nuevo presupuesto de salud aprobado, sealando que irn para el MSP.

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los privados, gradualmente, hasta que el enfermo pueda pagar por el paquete de servicios a ser provedo por cualquier servicio de salud.312 Ese sera el nuevo concepto de cobertura universal en construccin, que en la prctica es excluyente. La poltica social del sector salud, adems de ser insuficiente para cubrir las necesidades de los segmentos ms vulnerables, no slo en trminos de cantidad, sino tambin de calidad, excluye, en la prctica, los segmentos pobres de menores ingresos. 298. De acuerdo a los registros oficiales del INEC, el numero de muertes anuales en el Ecuador fue de alrededor de 55 mil, ms hombres que mujeres. La tasa de mortalidad general ha venido disminuyendo gradualmente en los ltimos 50 aos, llegando a 4.5 muertos por cada mil habitantes en 2001, con una tendencia a estancarse en los ltimos aos. Hay un evidente cambio en el perfil de morbimortalidad de la poblacin y una relativa ampliacin del acceso a los servicios bsicos. Los que traduce evidentes mejoras en la esperanza de vida al nacer que aument, en la dcada pasada de 67.5 a 72.3 aos, revelando el proceso de envejecimiento de la poblacin.313 La cada generalizada de las condiciones de vida en Ecuador tiene efectos desfavorables en las personas mayores. Quines fueron pobres a lo largo de todo su ciclo de vida generalmente enfrentan el desamparo durante su vejez. Numerosos adultos pertenecientes a los segmentos medios de la estructura social se estn incorporando rpidamente al mundo de la pobreza debido al desempleo, la cada de los salarios, el incremento del costo de vida, la quiebra de sus pequeas y medianas empresas. Debido a su edad, es muy difcil revertir la inseguridad del envejecimiento sin jubilacin mediante el esfuerzo propio. El abandono del trabajo produce impactos psicolgicos que frecuentemente conducen a delicados y sucesivos problemas de depresin, provocado por el menoscabo de su pertenencia dentro de la sociedad. Enfrentan privaciones econmicas al recibir pensiones muy inferiores al ingreso percibido por trabajo remunerado. La tercera edad es calificada por la sociedad como viejismo, una etapa de decadencia en lo fsico y lo mental, que proyecta una imagen de incapacidad e inutilidad social. Y se produce un crculo vicioso de dependencia, daos fsicos y emocionales, falta de autoestima y afecto, constantes maltratos, un permanente miedo a la enfermedad y la soledad. Muchos ancianos comienzan a ser rechazados por la sociedad, en la medida en que se alejan del imaginario juvenil. Hoy abrigamos la expectativa de tener ms aos de vida, pero no estamos seguros si abrigamos la confianza de tener ms vida en los aos.
312

Banco Mundial, Program Document for a Proponed Programmatic Human Development Reform, Loan I in the amount of US$ 50.OO million to the Republic of Ecuador, Human Development Department, Report 25791 EC, April, 2003. 313 Mauricio Len Guzmn, La Salud de las Mujeres, en Mercedes Prieto (ED.) Mujeres Ecuatorianas, Entre las crisis y las oportunidades, 1990 2004, CONAMU-FLACSO UNFPA UNIFEM, Quito, 2005.

219

299. Debido a los elevados ndices de envejecimiento, la responsabilidad de la institucionalidad pblica social para la poblacin anciana se vuelve mucho ms juiciosa. Segn fuentes oficiales, algo ms de 8 de cada 10 ecuatorianos no tienen acceso a ningn tipo de seguro de salud y o sistema de pensiones de seguridad social. La gran mayora de los adultos mayores residen en el campo (INEC- 2001) lo que nos lleva a pensar creativamente en polticas pblicas diferenciadas. Debido al xodo hacia las ciudades, la migracin hacia otros pases, la ruralidad ecuatoriana est crecientemente habitada por adultos mayores, la mayora de los cuales fuera, durante toda su vida, trabajadores independientes. Como reflejo de este fenmeno es evidente el aumento de la mendicidad de las personas de tercera edad.314 300. Los territorios rurales, no obstante, continan revelando las mayores tasas de mortalidad. Ecuador expresa importantes disparidades de mortalidad infantil entre el campo y la ciudad. Mientras en las zonas urbanas esta tasa es de 27 por mil nacidos vivos, en las rurales es de 44 por mil nacidos vivos. Siguiendo esa tendencia, los infantes de madres indgenas y afrodescendientes, tienen una mayor probabilidad de morir. Los nios menores de un ao de madres indgenas revelan una tasa de mortalidad de 66 por mil nacidos vivos, los de madres afrodescendientes 38, de madres mestizas 31y de madres autodefinidas como blancas, de 26. 315 301. Se observa un cambio en la causalidad de la muerte en la sociedad, que tiene relacin con la llamada transicin epidemiolgica que experimenta el Ecuador. El pas ha transitado de un perfil tradicional de enfermedades (transmisibles, reproductivas y de nutricin) a uno moderno marcado por algunas afecciones crnicas. Es claro, observando el conjunto de los decesos, la tendencia hacia un menor peso de las muertes por enfermedades caractersticas de la infancia y un mayor peso las relacionadas a las edades adultas. Las enfermedades cardiovasculares, como lo veremos, la multiplicacin de los accidentes, las isqumicas del corazn, la diabetes, los trastornos de ansiedad, el sobrepeso, el asma, el cncer316, SIDA,317 que tienden a sustituir a las enfermedades transmisibles o infecciosas. Aumentan los enfermos de alcoholismo, y con ello el nerviosismo, las alteraciones squicas, la gastritis crnica, lceras, anemia, falta de autocrtica y autoestima, la propensin a la irritabilidad y a la violencia y los problemas econmicos. Por lo que ser necesario realizar grandes esfuerzos educativos programas preventivos - entre la poblacin (adultos jvenes y mayores)
314 315

Pilar Egez Guevara, Mujeres y Poblacin, en Mercedes Prieto (Editora), FLACSO, Quito, 2005. Mauricio Len Guzmn, La salud de las mujeres, en Mercedes Prieto (editora), Op. Cit. Quito, 2005. p. 201, 2002 316 La mayora de las muertes por cncer se producen en los pases pobres. 317 La fragilidad inmunitaria provocada por el SIDA torna cada enfermedad, incluso la ms benigna, potencialmente mortal.

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para eliminar o moderar la exposicin a los factores de riesgo, para disminuir las complicaciones y la letalidad de las ENT. Este cambio expresa nuevas dificultades a los programas de salud.318 Es urgente al acceso a medicamentos baratos o genricos en pases como Ecuador donde el ingreso per cpita no llega a los 2.000 dlares (medido como proporcin del PIB) frente a los 34.300 dlares de los norteamericanos. Un tema central a negociarse en el TLC, porque las industrias de EEUU monopolizan muchas de las patentes farmacuticas mundiales, Como sealamos, la esperanza de vida al nacer ha mejorado. Pero no parece que estamos viviendo ms y mejor, o si ingenuamente solo estamos retardando o dilatando la muerte.

Tasas de muerte segn principales causas, 2001

318

Es grande el esfuerzo que debe realizarse para cambiar los comportamientos que la propia sociedad moderna condiciona. El modelo biomdico es bastante impotente para impulsar ese cambio. Los programas de deteccin oportuna del cncer de cuello de tero o de mama, o los programas integrados de prevencin primaria y secundaria de enfermedades cardiovasculares son ms costo-efectivos que las acciones preventivas. Hay una clara tendencia a privatizar esta dimensin. Vase, M. C. Escobar, A. Petrasovits, A. Peruga, N. Silva, M. Vives y S. Robles, Mitos sobre la Prevencin y el Control de las Enfermedades No transmisibles en Amrica Latina, Salud Publica, Mxico, 2000.

221

60

50

Enfermedades Cerebro vasculares Enfermedad Isqumica de Corazn Diabetes Mellitus Neumona Agresiones Accidentes de transporte Desnutricin

40

30

20

10

Fuente: INEC Estadsticas vitales y V Censo de Poblacin. Elaboracin: STFS-SIISE 302. De todas maneras han ocurrido algunos cambios positivos en la esfera de la salud de la sociedad. Hay, por ejemplo, avances significativos en las tasas de mortalidad infantil, como lo demuestra el estudio del periodo 1990 y 2001, pasando de 30.3 nios menores de un ao fallecidos por mil a 17.3 respectivamente, expresando a disminucin del 42.9%. En el mismo camino, la mortalidad de la niez ha descendido en un 42.3% en el mismo perodo; de una tasa de 43 (1990) a una de 24.8 de menores de cinco aos fallecidos por mil nacidos vivos en el 2001. Por lo que podemos afirmar junto a los polticos que estamos en buen camino, superando viejos problemas y arribando a una situacin social ideal, acorde con las Metas del Milenio. An preocupan las cifras de desnutricin global que para 1995 era de 33.91%, afectando a casi medio milln de nios, y la desnutricin crnica de nios y nias que ha sido estimada en 660.000, el 45,1% del mismo universo. Un porcentaje muy bajo, que no llega ni al 5% de los/as menores de 5 aos se encuentra bajo cuidado diario de centros infantiles o guarderas. Las tasas, sin embargo, tienen niveles elevados en el rea rural, particularmente en los territorios indgenas, sujetos a la ms fuerte amenaza por parte de la economa global. Los indgenas ecuatorianos se mueren primero. Las tasas de mortalidad infantil presentan grandes diferencias segn regin, etnia o nivel social. Cuando articulamos mujeres indgenas o negras, bajos niveles de instruccin, y ruralidad, el fenmeno de agudiza. El proceso de feminizacin de la agricultura campesina tiende a preservar 222

los patrones de mortalidad infantil, lo que produce resonancias en el crecimiento demogrfico y en la mortalidad materna. La mujer campesina est sentenciada a sufrir los golpes de la llamada "triple carga", un trabajo mal remunerado, la reproduccin de la vida domstica y una procreacin ms acentuada. De manera que caen las tasas de mortalidad y aumenta el deterioro de la calidad de vida de las familias, condicionando la emergencia de nuevos problemas y patologas. La ausencia peridica y permanente de los hombres del hogar campesino, les impide conocer las necesidades de sus nios y las estrategias de sus mujeres para enfrentar el cotidiano.319 303. La tasa de mortalidad de nios menores de 5 aos por 1000 nacidos vivos traduce un ndice recomendado como el indicador representativo del desarrollo social, adems de ser un indicador de la supervivencia infantil, nos da una visin de la salud de las madres y del acceso a los servicios pblicos llamados pro-pobres. Y no hay como contradecir este argumento. Salvo que en el Ecuador, nos enfermamos y nos morimos, antes o despus, segn la posicin que ocupamos dentro de la escala social. Los nios pobres ahora se mueren menos, para vivir en el mismo tejido social que los condena a una baja calidad de vida fsica y espiritual. Sin una estrategia de desarrollo social de largo plazo, cuando los nios sean jvenes y adultos, les ofreceremos desempleo y enfermedad como remedio. Observamos todo un ejrcito de jefes de familia buscando un ingreso para dar respuesta parcial a las necesidades urgentes del hogar, muchos son jvenes procurando alguna fuente de trabajo. Casi nada hacemos para impedir la destruccin de las economas de subsistencia, o de la naturaleza en la que van a vivir esos nios, dos de las externalidades que reproducen la pobreza. Los servicios de salud estn paliando esta mortalidad excesiva pero las polticas pblicas no estn tocando el fondo de la problemtica, que son las que van a reflejar en un efectivo mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de la poblacin. Tasa de mortalidad infantil (x 1000 nacidos vivos) 1990-2001
35 30 25 20 15 10 5 0

Fuente: INEC Estadsticas vitales y Censos de poblacin Elaboracin: STFS-SIISE

1990

1992

1994

1995

1997

1998

1999

2000

319

Janice Jiggins, La Feminizacin de la Agricultura, IICA Costa Rica, 1999,

2001

1991

1993

1996

223

304. Son evidentes los esfuerzos institucionales focalizados en la atencin a este grupo vulnerable - los nios - mediante acciones de control de crecimiento, aplicacin de vacunas, control de las enfermedades diarreicas, terapia de rehidratacin oral, manejo de las infecciones respiratorias agudas, complementacin alimentaria y de micronutrientes, fomento de la lactancia materna y educacin nutricional. Se reconoce que la disminucin de las tasas de analfabetismo de la poblacin general y de la mujer en particular, as como el incremento de la cobertura de acceso a servicios bsicos (agua potable y saneamiento bsico), han coadyuvado a que la oferta de salud, revele un impacto positivo en la reduccin de la mortalidad infantil, y en la de los menores de 5 aos. Es un esfuerzo significativo porque miles de nios no han muerto por causas previsibles. Pero continan muriendo, alrededor de 7.800 nios al ao. El 22% de los nios de la costa enfrentan el riesgo de desnutricin crnica, el 72% de los nios de la Amazonia no reciben cualquier estimulacin y 28 nios de cada mil mueren en la sierra. Las cifras en el sector rural son alarmantes: 32% de la mortalidad infantil, 33% de la desnutricin y 88% no recibe estimulacin cognitiva. 320

305. Como hemos argumentado, los estudios convencionales sobre el gasto social, siempre terminan sealando lo insostenible del peso de los sueldos y salarios, definido como un grave problema estructural, una inflexibilidad en el presupuesto, por el simple hecho que los desembolsos deben realizarse de manera regular. Mucho del llamado desarrollo del capital humano nos remite a la salud de la poblacin, que a su vez, depende del mejoramiento de la cobertura y calidad de los servicios, y principalmente, del concepto de salud que orienta la poltica pblica y define el rumbo de las inversiones. Las actuales polticas sociales de salud se afirman en la racionalidad liberal y buscan garantizar a la poblacin pobre un nivel bsico mnimo de asistencia. El enfoque apunta, por consiguiente, hacia una financiacin de la salud esencialmente privada, apoyndose en el principio de capacidad de beneficio, centrados
320

Vase, Paul Martin, En Ecuador hay una matanza de nios, Vanguardia, Quito, 11 de Octubre 2005.

224

en objetivos de eficiencia econmica, es decir en la maximizacin del beneficio individual, marginando los sociales. 306. Por cierto que necesitamos de indicadores de gestin para evaluar la efectividad de los desembolsos, la eficiencia del gasto en salud, pero ms importante que todo es la percepcin que sobre la salud pblica tiene la ciudadana. Y ante todo, la cultura, el concepto, y las actitudes que tiene la sociedad frente al tema de la salud. Si consideramos, por ejemplo, que el ser humano es esencialmente un todo armonioso - mente, cuerpo y espirito - entonces la poltica de salud debe procurar alimentar esa armona. La enfermedad traducira la prdida de tal armona, el trastorno de relacionamientos relativamente equilibrados. Estaramos afirmando que si una persona sufre un desequilibrio en su conciencia, ello se manifestar en su cuerpo, como un tatuaje, en forma de sntoma. Si esta fuera la visin de la salud, no sera correcto afirmar que el cuerpo de un campesino oprimido est enfermo, el que est enfermo es Ser humano campesino, que sufre mltiples privaciones sociales, discriminaciones, exclusiones, falta de libertades, todo un cuadro de privaciones personales. Si la poltica econmica carece de preocupacin por la construccin y el mantenimiento de una salud social integral, tendr la misma actitud respecto a la armona. Hay que reparar cuerpos, volverlos funcionales, como se reparan las mquinas. Esa armona individual y colectiva depende de una colectividad esclarecida, educada, ciudadana, no es el producto de un clculo de rentabilidad o austeridad. Los determinantes son el ingreso, la educacin, la seguridad, el trabajo y el ambiente, todos iluminados por valores ticos y derechos humanos. 307. Como hemos venido argumentando, las posibilidades de aumentar el gasto social estn limitadas por las condiciones impuestas por el verdugo fiscal, el enorme peso de la deuda externa y la defensa nacional, entre otras prioridades. Ya lo afirmamos, no necesariamente un aumento en el gasto social supone un mejoramiento del bienestar humano en la misma proporcin.321 El comportamiento del gasto en salud est anclado al comportamiento de la economa. En el marco de una persistente crisis fiscal, las observaciones que hemos realizado sobre el desempeo de los sistemas de servicios de salud insisten en buscar la
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Para mejorar la dinmica del gasto social, los especialistas han decidido poner en prctica un esquema restrictivo de programacin de mismo y de la inversin pblica, mediante de tres ecuaciones macroeconmicas que pretender regular, primero, el porcentaje de crecimiento del gasto primario del Gobierno Central (hasta un techo anual del 3.5% anual); reducir el dficit no petrolero en una proporcin anual del 0.2% ; y en lo posible la reduccin de la relacin Deuda/PIB hasta niveles que se coloquen en el 40%. Esos malabarismos son loables aunque insuficientes, Porque el problema esencial no est si aumenta o declina el gasto social y si lo que se gasta revela eficiencia y racionalidad, sino en la forma como se trabaja lo social, en las estrategias y las metodologas que posibiliten vitalizar el caudal humano ingerente a toda persona y comunidad en el Ecuador. Hay que salirse del paradigma y comenzar a pensar en lo impensable. Cmo gastamos los escasos recursos para emancipar al pueblo ecuatoriano, para empoderarlo, para generar capacidades y trascender?

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quinta pata al gato en los patrones del gasto sectorial, culpando al supuesto excesivo gasto que se destina a la asistencia mdica. El pensamiento racional instrumental tiene la pesadez de un elefante, buscando eficiencia y eficacia por todos los rincones de la cristalera de la ciencia gerencial. Preocupa mucho el acceso a los servicios, el uso de los mismos y la calidad de la atencin. Por lo que de cierta manera, la relacin mdico-paciente pasa a ser interpretada como una inadecuada inversin sectorial. Y por supuesto, para demostrar la ineficiencia, all estn los parcos resultados en el desempeo de los servicios, traducidos en los ndices poco alentadores en materia de morbi-mortalidad, o en la persistencia de algunas patologas que sealan desigualdades regionales, donde incide el nivel socio econmico y cultural, por ejemplo, en la mortalidad de la niez, que revela niveles ms elevados en el rea rural, en los territorios indgenas.
Paludismo (tasa por 100.000 hab.)
726.0 156.2 767.3 828.0 546.6 561.7 576.9

Ao
1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004

Tuberculosis (tasa por 100.000 hab.)

47.2 62.9 61.5 60.4 52.8 64.7 65.7

308. Los estudios oficiales nos demuestran que: El perfil de morbimortalidad ecuatoriano est transitando hacia uno moderno en el que tienden a primar las enfermedades crnicas, los accidentes y la violencia. Observamos un aumento de las enfermedades degenerativas propias del agitado mundo moderno, los problemas cardiovasculares,322 el cncer, diabetes, tabaquismo, los aumentos significativos de las dolencias psicosociales, la depresin, SIDA,323 accidentes ocupacionales, violencia intrafamiliar, etc. Sin embargo, las causas de muerte y enfermedad tradicionales continan siendo importantes, lo que implica que el pas an no ha alcanzado algunas condiciones bsicas para su pleno desarrollo Y se agrega: la oferta institucional de servicios pblicos de salud presenta un claro estancamiento, mientras que la del sector privado observa una dinmica de crecimiento acelerado. Es decir, Ecuador enfrenta una
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Gerardo Caetano nos dice: Y adems vivimos sociedades en donde ha cambiado la valoracin social del tiempo: antes, quien estaba del lado de los incluidos tena todo el tiempo para perder, buscaba el ocio; hoy, quien est del lado de los incluidos, no tiene un minuto para perder, y toda la tecnologa que compra la orienta para sobreactivar su energa, en "Polticas culturales y desarrollo social. Algunas notas para revisar conceptos" Revista de cultura, ISSN 1683-3783, N 4, 2003. 323 El crecimiento de la epidemia de VIH/SIDA en el Ecuador se increment en 836% en los ltimos 13 aos, observndose en el 2003 una tasa de incidencia nacional de 6.91 por 100.000 habitantes

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marcada tendencia hacia la privatizacin de los servicios de salud, debido a un sector pblico que ha perdido importancia relativa en la provisin.324 La salud como derecho se ve amenazada por el debilitamiento del poder del Estado y la reorganizacin de la sociedad como mercado. 309. En la sociedad ecuatoriana no se discute sobre actitudes y estilos de vida saludables. El modelo mental ideal de salud pasa por el Hospital Metropolitano o la Clnica Kennedy. La sociedad ecuatoriana, que es parte del mundo occidental, confa principalmente en el modelo biomdico afirmado en el mtodo cientfico mecanicista, que insiste en defender la dualidad "mente-cuerpo."325 Es un concepto difcil pero no imposible de cambiar, por el simple hecho que es funcional en la cura o reparacin de muchas enfermedades. Pero las nociones de lo que es saludable y enfermo, normal y anormal, sano y malsano, ventajoso y daino, salubre e insalubre, cambian de cultura en cultura. Es claro que para el modelo biomdico la salud no es un fenmeno multidimensional.326 Y eso a pesar de que la propia OMS define salud como un estado completo de bienestar fsico, mental y social, y no solamente la ausencia de dolencias y enfermedades. No obstante que esta concepcin se olvida que el bienestar en salud es un proceso que se conquista por la va de la educacin y la ciudadana, nos presenta un modelo holstico que raramente es traducido en poltica. Por esta razn, los servicios mdicos se responsabilizan de la salud del enfermo enfocndose en la correccin de los sntomas patolgicos observables y no realmente en preservar la salud misma. El paciente es tratado como una entidad funcional, independiente de su ambiente tanto fsico y social. 310. La salud de los seres humanos est determinada, esencialmente, no por la accin de los mdicos, sino por las caractersticas del ambiente, la alimentacin,327 la calidad de las relaciones sociales. No basta con comprender los mecanismos biolgicos para conquistar salud. El modelo de pensamiento que nos orienta entrega mucha atencin a lo morfolgico y descuida el lado energtico de nuestra fisiologa. Nos preocupamos de los mecanismos biolgicos y nos despreocupamos de la educacin, del darse cuenta. El fin teraputico dominante consiste en eliminar las
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Secretaria Tcnica del Frente Social. SIISE, Tendencias del Desarrollo Social en el Ecuador: Informe de Desarrollo Social, Noviembre, 2004. 325 El cuerpo humano es considerado una mquina que puede ser analizada a partir de sus piezas. La salud es enfocada desde la tcnica, el nico camino de lograr salud, que requiere de un instrumental de diagnostico moderno y sofisticado. La asistencia mdica depende ms y ms de tecnologas complejas y de especialistas formados en el tratamiento de partes especficas del cuerpo. 326 Fritjof Capra, O ponto de mutao, Cultrix, So Paulo, 1995. 327 Sabemos, por ejemplo, que el cloranfenicol y los nitrofuranos son compuestos qumicos antibiticos cuyo uso en la cra de animales como pollos y cerdos, y productos de la acuacultura est prohibido. Hay alertas en Ecuador, pues han sido detectados residuos de estas sustancias en camarones provenientes de piscinas camaroneras. Es un tema de salud, pero su regulacin depende del Ministerio de Agricultura, que no tiene un concepto de salud.

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patologas, para cambiar las repuestas del organismo, por medios farmacolgicos o quirrgicos, aunque no deja de considerar la conducta y al estilo de vida del paciente. Como anotamos, no se sabe si estamos viviendo ms o simplemente retardando la enfermedad, para morir despus. No cambian las conductas del enfermo en la comunidad, reproduciendo en otros individuos el mismo fenmeno. Hay un muy limitado espacio para la asistencia preventiva a la salud en la poltica social convencional. Desde esta perspectiva, no debemos asustarnos cuando aumentan los enfermos y es insuficiente el gasto en salud. Cosechamos lo que sembramos! 311. Creo que el mayor enemigo de la salud social, fsica y mental, consiste en no admitir que la sociedad ecuatoriana ignora el real significado de salud social. El proceso de esclarecer lo que la sociedad ignora se llama aprendizaje, que depende de una educacin, que no se reduce tanto a apropiarse de saberes acumulados, cuanto a ganar experiencias, vigilancia critica, sensibilidad social, amor poltico, responsabilidad y solidaridad. Una educacin que venga acompaada de propuestas de polticas pblicas para garantizar que la lgica del mercado se subordine a las prioridades sociales, a la vida. Poner la vida por delante de la muerte.328 Mucho depende de la calidad de la relacin entre el profesional de la salud y el paciente, individual o comunitario. Debemos poner en marcha un verdadero proceso de enseanza-aprendizaje. Para que el profesional de la salud sea al mismo tiempo un educador de seres humanos el aprendizaje tiene que pasar de ser apenas un instrumento instructivo e informativo, pasando a realizar una inversin sensorial capaz de cambiar comportamientos y abrir nuevos campos de conciencia. De lo contrario, ser una educacin bancaria como nos ense Paulo Freire329 312. La poltica de salud es en buena medida impotente porque sigue las pautas de una medicina que cojea por su abordaje mecanicista o, ms exactamente, por su falta de filosofa. Hipcrates ha sido llevado a la hipocresa. Porque la actuacin de la medicina moderna reacciona a
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Conforme Leonardo Boff, Prlogo del libro de Hugo Assmann, Op. Cit, 2000. Si partimos del emisor, ste reproduce consciente e inconscientemente la estructura jerarquizada que existe en la sociedad, al ubicarse como dueo del saber, de la verdad en oposicin a una ausencia o de una no verdad, la del otro, es decir, la del receptor. Por ser propietario de la verdad, el emisor se apropia del poder en la relacin, la dirige, tal como una estructura militarizada con toda su jerarquizacin. El receptor, siguiendo el mismo juego que ha aprendido, justifica y sostiene esa relacin de poder mediante el reconocimiento tambin consciente e inconscientemente, del poder del otro, de la supremaca del otro. Es ms fcil tener un padre que gue (sea padre biolgico, maestro, jefe o el mdico), que asumir nuestras acciones bajo nuestra propia responsabilidad. As, la relacin profesional de la salud-paciente o profesional de la salud-comunidad se constituye en una modalidad ms de las diferentes formas de expresin del poder y de la dominacin en una sociedad. Elvira Blank de Garcia Nuevos Paradigmas, Educacin y Salud: transicin hacia una Educacin para la Salud desfragmentada en el siglo XXI, Ponencia presentada en VII Congreso Latinoamericano de Medicina Social. Buenos Aires, Argentina, 1997.
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criterios de funcionalidad y eficacia. Y eso significa que la promocin de la salud social debe considerar por lo menos dos componentes bsicos: la educacin para la salud y la poltica de salud, bajo otros principios. El fin de la educacin para la salud debe permitir que cada persona aprenda a cuidar de su bienestar, a darse cuenta como su comportamiento y el ambiente que los rodea afecta su salud. Cada persona, en la medida de lo posible, debe ser su propio mdico, lo mismo debe ocurrir con cada barrio y comunidad. El esfuerzo educativo es fundamental para concretar la meta de una sociedad saludable. 313. El fin de todo sistema de salud es contribuir a la mejora de la salud integral de la poblacin y hacerlo de la manera ms responsable y eficiente posible. Pero vamos a reflexionar un poco dentro de la propia perspectiva de la eficiencia de la poltica social. Por supuesto que el mejoramiento de los niveles de salud nos remite al uso eficiente de los recursos disponibles para producir servicios, superando los problemas de calidad. La idea es elevar la coherencia entre los recursos presupuestados, el ajuste cultural de los servicios a las necesidades de la poblacin. El aumento de las asignaciones, del gasto social, no mejora de por si la calidad, ni eleva la eficiencia y la eficacia de los servicios. Hay elementos de gestin a ser considerados y elementos de organizacin y participacin ciudadana a ser incorporados. Porque estos servicios tienen exigencias muy particulares en lo que se refiere a sus formas de organizacin y a los vnculos que deben establecer con la poblacin, las comunidades territorializadas. Por general, se atienden necesidades complejas que responden variables biofsicas, psicosociales, culturales, cuyas definiciones cambian en funcin de los segmentos de pacientes, endemias y problemas de salud. Cada problema es nico y es social al mismo tiempo, expresando numerosos factores de riesgo, muchos de los cuales se originan fuera del sector salud. y los factores de riesgo estn vinculados a cualquiera de los casos. De all la importancia de mantener normas de calidad que no se refieren solo a lo interno del servicio, sino a la conducta de la poblacin, que depende de la socializacin. La verdadera educacin es la que nos ayuda a comprender el mundo y a respetar al otro, a convertirnos en un ciudadano cvico, a sembrar la autodisciplina y el cuidado, esto es, una voluntad aplicada con el fin de superar nuestras cualidades negativas.330 314. Las leyes del mercado no pueden aplicarse a los servicios de salud pblica con la misma lgica que es aplicada en los sectores privados. Siempre estn obligados a prestar servicio, a colocar la vida por delante de la muerte, un deber de servicio que no existe en el sector empresarial. No es posible seleccionar al cliente ni los problemas a atender, que son muy diferenciados. Y ese deber de atender al enfermo que tiene derecho a ser atendido - est supeditado a los recursos disponibles. Hay
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Conforme el Dalai Lama.

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factores socioculturales que pesan y deben ser considerados. Pero se tiende a implantar el enfoque de niveles mnimos, por supuesto, siguiendo el credo neoliberal. La salud para toda la comunidad se convierte rpidamente en la salud para unos pocos que pueden pagarla en el mercado de la oferta y la demanda. En este caso, nos inclinamos ms y ms hacia sistemas de salud financiados pblicamente y basados en el principio de capacidad de pago. El gasto pblico se justifica slo para la conseguir la mejora de la salud de los grupos ms desfavorecidos. Por encima del umbral, cada individuo debe tener la libertad de buscar cura en el mercado, siguiendo el beneficio que le reporta el consumo de servicios definidos por su eleccin personal. Lo que no se dice es que muchas enfermedades que sufren los segmentos que se encuentran por debajo del umbral provienen de relaciones o contactos producidos por los actores que estn situados arriba del mismo331. Y los niveles mnimos vienen definidos, desde afuera, desde la economa, pues la tendencia es reducir o compartir los costos impactando en el acceso. Las enfermedades de la pobreza estn all, junto a las de la riqueza. Lo que nos lleva a crear ambientes de responsabilidad social, la salud pblica es un asunto de todos, por eso es pblica. Y tambin a afirmar la salud como derecho social, que exija la responsabilidad del Estado de promover una nueva salud, afirmada es esquemas solidarios. Estos esquemas deben ser pesando cuidadosamente. 315. No hay duda que la calidad de los servicios de salud contribuyen al mejoramiento del bienestar de las comunidades. Pero la ampliacin del acceso a los servicios hospitalarios y mdicos no disminuye por si mismo el consumo, e nivel de la salud. Los servicios son apenas uno de los determinantes de la salud publica, hecho que cuestiona la confianza ilimitada en el modelo biomdico que caracteriza a la medicina moderna. La poltica de salud debe considerar acciones sobre el conjunto de los determinantes de la salud, lo que supone ntimas vinculaciones con la poltica de educacin, ambiental, laboral y no solamente consideraciones limitadas al sector. Hay necesidad de rescatar la ciudadana responsable de su salud y la el profesional responsable de la salud de la ciudadana. La tecnoburocracia no funciona en esta perspectiva, opera bajo la racionalidad instrumental, mecnicamente. No es suficiente una racionalidad tecnicista, que mantiene reservas comunicativas y se cierra a escuchar a la comunidad, manteniendo una postura vertical frente a los pacientes de la comunidad. Hay que establecer dilogos educativos. La postura racional termina lo que ocurre haciendo de los servicios pblicos ms vulnerable al patrimonialismo, al clientelismo, al corporativismo y a la
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El Estado, incluyendo los gobiernos locales, deben garantizar un ambiente saludable, controlando, junto con la poblacin, algunas externalidades negativas, procesos industriales, uso de agrotxicos, unos de semillas transgnicas, manejo de excretas, basuras, contaminacin del aire y del agua, etc. Organizar la poblacin, abrir canales de comunicacin e informacin, la reducir los riesgos que comprometen la salud. Alentar la organizacin de Observatorios que asuman la funcin de advocacy frente a los problemas locales y nacionales.

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falta de compromiso. Los ambientes de cooperacin interna y con la comunidad son fundamentales. 316. En un nuevo paradigma de salud pblica la educacin del enfermo y de la comunidad adquiere prioridad. Se impulsa al ciudadano, a las familias, a toda la colectividad a tomar responsabilidad y cuidado por su salud y no dejarla en manos del mdico o del mercado. Este es un esfuerzo intersectorial, que busca articular responsabilidad, saber, vivencia, experiencia, comunidad, medio ambiente y servicio pblico. Lo que se traduce en la prctica en un esfuerzo colectivo y un tejido social solidario. Todos podemos compartir la responsabilidad de mantener la salud en lugar de hacer la desaparicin de sntomas su objetivo. La visin de la totalidad est presente. El papel del mdico, es tambin el papel del educador, el agente de desarrollo, no se reduce a firmar una receta, o el del enfermo a tomar los comprimidos. Los mdicos abiertos a aprender de los pacientes, abiertos a cuidar de la sociedad dentro del encuentro teraputico. Un relacionamiento que no resienta la dignidad ni la humanidad de los pacientes. El centro de salud como escuela y la escuela como centro de salud. Una orientacin ciudadana hacia el cambio en los factores psicolgico-sociales que determinan la enfermedad.332 El cambio del modelo dominante de salud emerge como una solucin que integra el aporte de varias disciplinas. La tendencia dominante impulsa el progreso tcnico, pero sin un progreso cultural y psicolgico equivalente, los desequilibrios en la salud permanecern. El problema es que dejamos la compleja problemtica de la salud a los especialistas, y toda especializacin niega la accin integrada. Parcelamos la vida en pedazos y cada uno de ellos cuenta con su experto, a quienes confiamos nuestras vidas, para que sean modeladas de acuerdo a sus 333 racioemocionalidades. El problema de la salud no esta en el cuerpo, en ultima instancia, sino en las relaciones. 317. Debemos tomar conciencia de que el derecho colectivo que tenemos los ecuatorianos es a la salud y no slo a la proteccin de la misma. A
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Es el caso de la erradicacin de la malaria, que requiere de una activa participacin de la comunidad. La malaria en el Ecuador constituye an uno de los mayores problemas de Salud Pblica, y una de las mayores causas de morbilidad en la poblacin que habita en reas de riesgo, que representa alrededor del 60% de la superficie territorial del pas donde viven 6.500.000. La presencia de fenmenos climticos que con mayor frecuencia e intensidad se han venido produciendo desde hace algunos aos atrs y que conjuntamente con factores de orden econmico, operativo institucional y social, han evidenciado un marcado deterioro de los indicadores epidemiolgicos con un notable incremento de la malaria de 12.000 casos en el ao 1996 a 106.000 casos en el ao 2001, par luego descender a 52.065 en el ao 2003 y 28.765 en el ao 2004. Se han experimentado epidemias de Malaria a Plasmodium Falciparum en reas geogrficas donde anteriormente esta tena una presencia marginal; notndose un incremento sostenido y paulatino de la incidencia en reas no endmicas, as como una expansin geogrfica en la distribucin de infecciones a Plasmodium falciparum Y esto tiene mucho que ver con regulaciones y polticas medioambientales. Vase, Meta 8: Haber detenido y comenzado a reducir para el ao 2015 la incidencia del Paludismo y Tuberculosis.
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Conforme Krishnamurti, El Despertar de la Verdad, Ediouro, 1990.

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pesar de que este principio de equidad es declarado en la Constitucin, lo que estamos construyendo es un esquema basado en un enfoque liberal de la equidad, segmentando el acceso a los servicios de salud en funcin de la capacidad de pago del individuo y de su status laboral. 43) Educacin y Desarrollo Social 318. Nuestra educacin tradicional traduce fundamentalmente un ejercicio de adiestramiento racional y un proceso de apropiacin de saberes acumulados que nos llevan al ajuste de comportamientos para funcionar en un contexto extremadamente cambiante y dominado por la lgica del mercado. En nuestras escuelas y colegios, el alumno es obligado a llenarse de informaciones, muchas de ellas innecesarias o que se vuelven obsoletas en muy poco tiempo, para presentarlas en los exmenes. Estamos entrando en la poca de las redes que fermentan la sociedad del conocimiento, pero continuamos arrastrando y exigiendo patrones uniformes de educacin, bloqueando la diversidad, la originalidad, la creatividad. Hemos gastado mucho tiempo y mucha energa en la confrontacin corporativa que grita justamente por la resignificacin salarial de los docentes, dejando en segundo plano el desarrollo cualitativo del aspecto pedaggico que vitaliza la experiencia educacional. Persiste un tratamiento masivo y mediocre de la educacin, la memorizacin de los saberes instrumentales, la transmisin autoritaria del conocimiento que apaga la llama de la sensibilidad social, los contenidos divorciados de las expectativas y las vidas cambiantes de los aprendientes. Educar an es sinnimo de encuadrar, de entrenar, de repasar determinadas verdades y certezas. Un sistema alienante que desfavorece el lado ms propiamente humano: las emociones, la intuicin, la tica, la belleza, lo potico. 319. Una de las caractersticas la poca en que vivimos, es la revolucin de la informacin y de las comunicaciones, y la dinmica de la informtica que activa e intensifica el crecimiento de la produccin del conocimiento cientfico y de las innovaciones tecnolgicas, lo que ha conducido a la trasformacin de las formas de producir riqueza, y por lo tanto, del mundo del trabajo que demanda de nuevas condiciones de formacin y aprendizaje. En este mundo nuevo la educacin tiene el papel fundamental de crear las capacidades y las destrezas que permitirn que la sociedad ecuatoriana permanezca y sean sostenibles en la edad de la informacin. En medio de los procesos de reconversin productiva que ocurren dentro del contexto de la mundializacin, los rpidos movimientos de capital, los flujos comerciales pases como Ecuador experimentan un alarmante aumento del desempleo y subempleo. Muchos se preguntan si el Ecuador tendr los trabajadores calificados y los arreglos institucionales para participar eficientemente en este nuevo escenario global. Y muchos otros cuestionan si los espacios del conocimiento deben seguir principalmente a los cantos del mercado, para 232

dar fuerza al concepto de empleabilidad. Preguntan si las polticas pblicas deben seguir las demandas del modelo de crecimiento vigente. No niegan la centralidad de la educacin como medio para conseguir un trabajo en el mundo del presente y, por consiguiente, no cuestionan la urgencia de construir nuevos ambientes de formacin y aprendizaje que privilegien las ciencias y las nuevas tecnologas. Pero nos advierten si esta condicin necesaria es suficiente pala la empleabilidad o si la ecuacin educacin/ calidad de empleo/ superacin de la exclusin, de hecho, simplista, se vuelve claramente ideolgica cuando no viene acompaada de propuestas de implantacin de polticas pblicas para garantizar que la dinmica del mercado obedezca a prioridades sociales.334 En el Ecuador las cosas acontecen al revs. Nivel educativo de los asalariados entre 25 y 60 aos de edad (Porcentaje respecto del total)
Oferta laboral segn nivel educativo
45,0% 40,0% 35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% 1988 1993 Ao 1998

Porcentaje

Sin instrucccin Primaria Secundar Superior

Fuente: INEC, Encuestas Urbanas de Empleo y Desempleo. 1988, 1990, 1992, 1995, 1997, 1999,2002. Elaboracin: STFS-SIISE

320. El mercado laboral ecuatoriano reproduce los rasgos de flexibilidad de las economas modernas, que presentan una creciente reduccin de la oferta de empleos para los trabajadores no calificados.335 La poltica de estabilizacin, la corrupcin interna y el pago del servicio de la deuda, son factores que frenan la inversin productiva nacional, coincidiendo con vectores de ndole externa que activan los procesos de flexibilizacin. Hoy
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Hugo Assmann, Op. Cit. 2000. La pedagoga liberal legitima el sistema de libre mercado y asume como verdades nicas los valores de la competitividad, del individualismo y del auto-inters. Tiende a premiar al profesor dogmtico, hay poca experiencia de aprendizaje y mucho instrumentalismo.
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en da es casi imposible absorber la masa de nuevos trabajadores que intentan lograr un primer empleo en el Ecuador. El mercado formal de trabajo ecuatoriano se vuelve precario rpidamente, instalando un emocional de angustia entre la clase trabajadora. Casi no hay poltica laboral en el Ecuador, un pas de trabajadores sin trabajo. Lo que nos coloca frente a una complicada contradiccin en la esfera educativa. Por un lado debemos promover las condiciones de aprendizaje que nos permitan dar respuesta a las crecientes demandas de productividad, aunque sabemos que esta no se consigue fuera del marco de la satisfaccin de las necesidades humanas. Y por otro lado, tenemos que educar para llevar una vida en solidaridad y en cooperacin, cuidando del ambiente natural, a fin de sobrevivir en un mundo donde impera la orientacin regresiva hacia la destructividad. Debemos hacer todo lo posible por sobrevivir saludable y harmoniosamente como sociedad y productiva y sustentablemente como economa, pero sin ignorar los objetivos humanistas ms amplios, comunes a todos los seres humanos. Que el estado de productividad sea al mismo tiempo, el estado de confianza y creatividad. Que sea posible integrarnos o incluirnos en los modernos sistemas cognitivos en la sociedad del conocimiento pero sin perder contacto con las dimensiones interiores del propio ser, con los valores ticos experimentados desde adentro. Los ecuatorianos no somos mercancas. Educar es permitir que la sabidura latente en la humanidad, como proceso, se manifieste en los diferentes grupos sociales, ensendoles a vivir. 336 321. Pero hay educaciones y educaciones, como hay pedagogas y pedagogas. La perspectiva que domina es aquella que observa a la educacin y a la escuela como un terreno de conformismo. Existen segmentos dominantes de la sociedad que todava aceptan, sin debate, las formas mediocres en que las prcticas educativas son concretizadas en el Ecuador. No hay un sentido de compromiso y de responsabilidad social con el desarrollo social, en solidaridad con los amplios grupos de trabajadores excluidos. Los que no logran desarrollar los genes de la empleabilidad que los vinculen al mercado de trabajo, se consolidan como desaventajados y pasan a integrar el ejrcito de los excluidos. En el lecho del mercado duermen las tendencias de la exclusin y de inclusin, pero generalmente es la primera la que permanece con los ojos abiertos. Siempre hemos argumentado que el conocimiento es elemento esencial para el logro del desarrollo humano. La educacin debe ser un tema obligatorio y estar presente durante toda la vida, pues cuanto ms se aceleran los cambios mayores son las necesidades de ajuste del saber y del sentir. Nuestro modelo educativo dista mucho de ser un esquema de calidad generador de experiencias de aprendizaje, capaz de combinar la amorosidad pedaggica con compromiso social. Contemplamos un sistema educativo disperso, politizado, influenciado por un utilitarismo mal
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Carlos Julio Jara, Capital Humano y Capital Social para el Desarrollo Sustentable. PROLOCAL, 2000.

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interpretado, que promueve una educacin memorstica, formalista, represiva, elitista, machista, desajustada de las cambiantes realidades nacionales, conducido por docentes desvalorizados, poco calificados, atrapados en los viejos paradigmas. Mucho de la educacin ecuatoriana ha sido del tipo que prepara al ciudadano para vivir en la ciudad. Pesa mucho la perspectiva del privilegio y el negocio. Se evidencia una limitada articulacin entre la educacin y las demandas multidimensionales del desarrollo rural sostenible.
Cuadro

Poblacin por nivel educativo

PRIMARIA COMPLETA PROVINCIA 1990 Sexo Hombres Mujeres rea Rural Urbano Etnia Indgenas Negros Pas 69.0 64.8 48.8 78.3 nd nd 66.8 2001 66.6 64.8 45.4 77.7 31.5 55.6 66.8 1990 24.4 22.9 8.3 33.0 nd nd 23.6 2001 22.7 22.5 8.7 30.5 4.7 13.4 22.6 1990 15.9 12.5 4 20.4 nd nd 14.2 2001 18.7 17.5 6.3 24.8 3.4 10.6 18.1 SECUNDARIA COMPLETA INSTRUCCIN SUPERIOR

Fuente: Censos de poblacin y vivienda 1990 y 2001. INEC. Elaboracin: STFS-SIISE

322. El actual modelo de educativo requiere un cambio en la concepcin y organizacin de la educacin. Sabemos que el currculo de la educacin ecuatoriana, especialmente la pblica es inflexible y homogeneizante, no considera las especificidades regionales, culturales y sociales de una sociedad que ha cambiado dinmicamente en las ltimas dcadas. 337 No logramos caminar hacia una cultura de aprendizaje y todava no logramos integrar las nuevas conceptualizaciones relacionadas con las tendencias marcadas por la globalizacin. Las mejores tasas de escolaridad no necesariamente traducen buenos resultados educativos pues arrastramos el problema de un bajo aprovechamiento escolar. Los contenidos educativos que solicita el desarrollo humano y sustentable del Ecuador son muy diferentes a los tradicionales y las habilidades cognitivas que se demandas se manifiestan de otra manera. La educacin es la primera prioridad, a riesgo de ampliar an ms la brecha de desigualdades. Privar la educacin a un nio es cortar de raz la posibilidad de realizacin personal. La educacin es una necesidad de toda la sociedad
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SIISE, El Desarrollo Social en la Dcada de 1990. Diciembre 2002.

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ecuatoriana, es probablemente la nica esperanza que tiene el Ecuador del presente. La esperanza es una virtud y una orientacin del espritu, que va ms all de los pesimismos y los optimismos. Las condiciones sociales que hemos construido para las grandes mayoras de ecuatorianos en las ltimas dcadas, bajo el modelo de crecimiento prevaleciente, excluyente y depredador, parecen estar vacas de esperanza.338 323. Mucho del ajuste laboral a las cambiantes condiciones del mercado depende de los esfuerzos institucionales en el campo de a capacitacin. Capacitar es educar para producir cambios en las estructuras cognitivas y en los comportamientos de las personas, sembrando aprendizajes tiles. En el paradigma convencional, la diferencia de la capacitacin con la formacin humana radica en el hecho de que la primera se presenta vinculada al trabajo, tiene un sentido instrumental y se proyecta al plano social como un recurso prctico. La capacitacin, por consiguiente tiene una finalidad funcional, se concentra en reas especficas, los saberes son instrumentales. La formacin humana articula el conocimiento con las vidas de los aprendientes, los nutre con valores, reflexiona dentro del propio proceso en que repasa saberes acumulados y alimenta sentimientos que nos aproximan a los otros y a la naturaleza. La formacin crea conciencia mediante la pedagoga de la pregunta. 324. La sostenibilidad de los procesos de desarrollo socioeconmico demandan grandes esfuerzos de formacin y capacitacin. Este gobierno no tiene tiempo para reformar la institucionalidad social, pero puede emprender un intenso proceso de capacitacin. Referida al desarrollo social la capacitacin representa el motor, el cemento y la linterna que impulsa, aglutina e ilumina todos los procesos de cambio. Como fue anotado, debemos activar un proceso educativo que preocupado en los saberes instrumentales y conocimientos prcticos dirigidos a mejorar la productividad, aporten significativamente a la toma de conciencia social y al mejoramiento de la vida ciudadana. Si bien el aprendizaje es vinculado a la produccin, conviene ir ms all de las concepciones mercantiles de enseanza. La calidad de la capacitacin depende mucho del aspecto pedaggico. En este sentido, el desafo del educador, del facilitador, del instructor, ser ante todo trabajar por su autosuperacin y actualizar los contenidos especficos. Ello supone una valoracin del trabajo intelectual por parte del Estado. Pero hay que sembrar semillas transformadoras de la conciencia dentro del mismo proceso de capacitacin; crear un clima de reflexividad, contextualizar, interiorizar valores y elementos transversales: ciudadana, cuidado ambiental, derechos humanos, equidad de gnero, participacin social. Y eso supone un cambio fundamental en el profesorado, para escapar de la mediocridad pedaggica. La calidad

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Thomas Bamat, Brotes de Mostaza en Tierra rida, 2000.

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educativa pasa por una nueva relacin racioemocional entre el capacitador y el receptor de la capacitacin. 325. Lo que interesa es que los productores aprendan e incorporen nuevos conocimientos, que los empresarios cambien sus actitudes y, por consiguiente, que cambien las prcticas que reproducen estados existenciales negativos. Y eso supone capacitar dentro de un ambiente social de cooperacin y solidaridad. Porque nadie aprende a aprender sino en el contexto de una relacin. No es el campesino o el trabajador el que aprende un nuevo conocimiento de forma pasiva, sentado en una silla frente al capacitador. Se aprende cuando se siente la necesidad de aprender, de caminar juntos con otros, cuando se trabaja con otros y se intercambian habilidades y talentos. Se aprende aquello que tiene significado existencial, que motiva, que tiene sentido y entusiasma. El sujeto aprende por su participacin en tareas reales o simulaciones, en juegos pedaggicos estructurados para reproducir situaciones problemas que demandan la tomada de decisiones inteligentes. Se valorizan los mtodos de aprender haciendo y la experiencia del sujeto capacitado como punto de partida de la prctica pedaggica 339 De poco o nada sirven esas metodologas de capacitacin que traducen una especie de invasin cultural. La comunicacin unilateral de ideas externas, experiencias ajenas; esas modalidades formalistas y embrutecedoras que separan a los inteligentes entendidos y los ignorantes. Lo que se aprende no es tanto los contenidos sino la racionalidad de la situacin que se busca aprender. Si el clima, el contexto donde ocurre la capacitacin es agradable, democrtico, libre y alegre, hay ms probabilidad de construir aprendizaje. 44) Una nueva institucionalidad para el desarrollo social del Ecuador 326. Las instituciones son los recursos organizacionales que le dan un cierto carcter de regularidad y relativo ordenamiento a las acciones y procesos de desarrollo, por ser ellas las que definen las reglas del juego. Estas orientan a los sujetos y a los actores sociales, organizan la accin de las organizaciones, y las obligan o apuran a comportarse dentro de una cierta lgica o racionalidad, marcando limitaciones. Hablando en metfora, las instituciones trabajan como los motores de los procesos de desarrollo y por ello deben ser dinmicas, cambiantes, puesto que las demandas de la sociedad y tambin las posibilidades de las instituciones para darles respuesta, varan regularmente. Las instituciones son construcciones socio-polticas, y pensando de manera dialctica, casi de igual manera, la sociedad y la poltica son construcciones institucionales. Las instituciones asignan un norte y un significado a las relaciones y transacciones que toman forma entre los diversos grupos, agentes,
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Silveira, Mello y Gomes, FASE, Brasil, 1997

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actores que participan en el tejido social. Y por ello observamos que funcionan apegadas a un conjunto de normas y limitaciones que dan forma y sentido a las interacciones, a los acuerdos y conductas que modelan las acciones el accionar de los actores. 327. Como hemos venido argumentando a lo largo del texto, las reformas institucionales esculpidas en el aparato pblico social, han dejando una gran insatisfaccin, fueron incompletas, instrumentales, opacas, unilaterales, y hasta defectuosas, porque apuntaron hacia la reorganizacin de la burocracia, teniendo en mentes la reduccin del gasto pblico. Siguieron un formato predominantemente economicista bastante divorciado de la tica poltica y casi nunca solicitaron la participacin de la sociedad, que es el fundamento de toda institucin. En el Ecuador el cambio institucional no fue asumido como un asunto pblico, perteneciente a los ciudadanos; los tomadores de decisiones se concentraron en el corto plazo y dejaron la tarea a los especialistas. Las reformas institucionales sectoriales han sido conducidas por organismos especiales vinculados al Ejecutivo y dentro de procedimientos caracterizados por la falta de participacin en la toma de decisiones. Y se actu como si el sector pblico sea la fuente de todos los males de la sociedad y de la economa, ineficiente y esencialmente corrupto. Se construy un aparato tipo transformer, desarticulado, subordinado a la economa, supuestamente la madre de todo el futuro, casada con el conocimiento. 340 328. Las instituciones pblicas han quedado muy debilitadas y ahuecadas de las capacidades indispensables para orientar procesos autnticos de desarrollo social. El transformer institucional existente es una estructura sectorial que acta desarticuladamente entre s y con el resto de los actores, generando dispersin e ineficiencia. Uno de los rasgos esenciales del Estado ecuatoriano es la desarticulacin. Pero lo nuevo que hemos observado en ese desbarajuste es la metfora del candado, cada sector se encierra con la llave del poder, incapaz de pensar en forma solidaria o critica. No necesitamos de polticos que sealen caminos insostenibles, sino de polticos seguidores de caminos humanistas. Observamos una renuencia de tratar a los problemas sociales como asuntos fundamentalmente humanos. Nos preocupamos
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Como argumenta Jos de Souza Silva: Ya no se habla ms de las sociedades sino que apenas de las economas. Televisin, peridicos, otros medios de comunicacin y la mayora de los intelectuales mencionan principalmente los nmeros agregados de la economa cuando se refieren a sus naciones, raramente a sus sociedades. Poblaciones y grupos social enteros han sido reducidos a estadsticas impersonales que agregan de forma fra e indiferente determinados aspectos positivos de la realidad econmica seleccionados de forma deliberada para disfrazar el profundo deterioro de la realidad social y el creciente proceso de exclusivo de los beneficios del crecimiento econmico por parte de la mayora del los actores sociales de todas las sociedades desarrolladas y en desarrollo. El mejor indicador para mediar el xito de un programa de reforma de corte neoliberal en una determinada nacin es la tendencia de los indicadores sociales: si los indicadores sociales estn en declinacin profunda e irreversible: Felicitaciones! El programa es un xito, en Una poca de Cambios o un Cambio de poca Universidad Central del Ecuador, 1998.

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por el riego pas y no hablamos del desempleo. La dinmica social que se construye es el resultado directo de la pobreza de la economa. De manera que se institucionaliza no slo son las estructuras organizacionales y los instrumentos que posibilitan el logro de objetivos o el manejo de programas, sino los paradigmas, los conceptos y los valores que gobiernan las prioridades. Y eso es muy difcil de cambiar, porque se encarna como evidente. Tan convincente es el poder de los valores liberales encarnados y repetidos por nosotros mismos, como catecismo, que ellos terminan modelando nuestras percepciones. 329. Las medidas de ajuste concebidas principalmente en los organismos financieros internacionales han impuesto esquemas normativos que marcan la formulacin de las polticas sociales con sello restrictivo, focalizado, sealando los modos de reorganizacin y gestin institucional. La obediencia y la pasividad han caminado de la mano, hablando en metfora, el frente econmico jugando el papel del actor machista que discrimina las mltiples jornadas del organismo social. La pobreza de la poltica econmica condicionando la indigencia de la poltica social.341 Las reformas macroeconmicas destinadas a desencadenar las fuerzas del mercado no han llevado a generar procesos de crecimiento sostenible en el Ecuador. Los cortesanos olvidan que la inestabilidad econmica en sociedades maldesarrolladas y dependientes como la nuestra es una cuestin inherente a su estructura. Las polticas que buscan redistribucin vienen siendo percibidas como distorsiones al funcionamiento del mercado, pues supuestamente conducen al deterioro del incremento agregado de la actividad econmica, bloqueando la competitividad. Todo ello se refleja en la rueda moscovita del gasto pblico, en 1999, apenas un 7% para lo social y 23% para la salvacin de la banca. El gasto social siempre es un reflejo de las relaciones asimtricas del poder, que se concretan en la inflexibilidad del presupuesto. El poder tambin se define como la capacidad para comandar la economa.

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En esta situacin toda la informacin es interpretada y evaluada de acuerdo con normas simples y fijas. El individuo o grupo no es capaz de considerar interpretaciones alternativas. Todo se sita rgidamente en uno u otro polo, dentro de las categoras de s o no, blanco o negro, no mostrndose elasticidad alguna pero s muy poca capacidad de interrelaccin y una an pobremente desarrollada tolerancia para la consideracin de diferencias graduales. A la falta de seguridad en uno mismo y escaso autoconocimiento se reacciona con inusitada agresividad. Las creencias se muestran como extraordinariamente impermeables a cualquier cambio cognitivo debido a una dbil capacidad interpretativa de la totalidad del mundo, propio y ajeno, interno y externo. Ello provoca patrones de reaccin estereotipados, muy resistentes a cualquier tipo de posible cambio, mejora o evolucin, por mnimo que sea. La categorizacin de los dems es por lo tanto muy abrupta, lo que hace cualquier perspectiva que no pertenece al in-grupo, o grupo interno, como irreconciliable. Se ofrecen descripciones, secuencias, no explicaciones profundas, sin llegarse al entendimiento de los procesos sistmicos o a largo plazo, faltando un cierto grado de consistencia y comprensin sinttica de interrelaciones mltiples. Conforme Salvador Harguindey y Thomas Jordan: Hacia una solucin pacificadora, universal e integrada, para los conflictos sociales y polticos. http://home.t-online.de/home/Perspectus/index.htm.

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Ingresos del presupuesto 2004 2005

Concepto TOTAL INGRESOS Petroleras Exportaciones Venta derivados Tributarios IVA Renta ICE Arancelarios Otros No tributarios (autogestin) Transferencias capital Transferencias corrientes Fuente: Informes ejecucin. Presupuesto 2005. Ejecu. 2004 5.487 1.300 823 477 3.061 1.716 604 172 449 120 594 491 41 Presu. 2005 5.419 1580 806 774 3.165 1.796 661 222 403 83 541 98 35 % PIB 2004 16,2 4,2 2,7 1,5 10,1 5,7 2,1 0,7 1,4 0,2 1,9 1,6 0,1 % PIB 2005 16,6 4,9 3,1 1,7 10,1 5,7 2,1 0,7 1,4 0,2 1,8 0,3 0,1

330. Los signos de decadencia del presente sistema de organizacin social son claros, pero estn acompaados de elementos que dibujan la posibilidad de una nueva sociabilidad. Existe conciencia de que los obstculos que se oponen actualmente a un desarrollo humano son esencialmente polticos, y se refieren principalmente a la distribucin del poder. Hay creciente comprensin de que la crisis que se enfrenta es estructural, y que la salida poltica debe verse dentro de la democracia y desde la integracin intersectorial, enriqueciendo el tejido social. Pero no hay decisin poltica. El destino del mundo urbano est ntimamente ligado al destino del mundo rural, las intervenciones compensatorias deben acompaarse de polticas de Estado de corte estructural. El continuo deterioro de la situacin social en el Ecuador tiene y tendr consecuencias riesgosas para la sostenibilidad del sistema, incluyendo la reactivacin de la economa y la proteccin del ambiente natural. Crece la desigualdad y la polarizacin social. Debemos garantizar la cohesin social en una sociedad empobrecida y crecientemente plural. Las circunstancias actuales exigen aprovechar todos los recursos de que dispone el pas, no para revivir las tronchas sino para sembrar las semillas de una nueva sociabilidad. Pero hay una alianza dominante que bloquea cualquier alternativa de cambio en el modelo: el poder de la gran empresa, las altas esferas financieras, los acreedores de la deuda, las lites polticas usufructuarias del poder; los altos mandos militares; la tecnoburocracia; los poderes annimos externos; y los segmentos mas reaccionarios de la sociedad.

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331. Puesto que hay una erosin de la capacidad estatal para intervenir, regular y controlar los procesos econmicos y sociales, somos desafiados a reformar las reformas y a reformular los consensos, sobre otros principios. Las instituciones que hemos construido en los ltimos 15 aos no estn proporcionando el tipo de desarrollo vital y sustentable que las perspectivas humanistas nos hacen esperar. El desafo es avanzar hacia un nuevo marco institucional afirmado en valores ticos y energas ciudadanas. Los problemas sociales que estamos viviendo en el presente son todos interdependientes. Hay urgencia de tratarlos de forma intersectorial, de concretarlos con el apoyo de los gobiernos locales y la sociedad civil organizada. Para lo cual es necesaria una nueva visin, ms sistmica y democrtica del desarrollo institucional de lo social, integrada a lo econmico y lo ambiental. Sabemos que el proceso de construccin institucional es una ecuacin compleja y nica, una permanente bsqueda de formas eficaces de gestin, formando arquitecturas irrepetibles, una constante y renovada fundacin de costumbres y reglas. Se requiere de un cambio de mentalidad pues el duende de lo normtico frecuentemente duerme en la cama del principio de la eficiencia, que relega a los seres humanos a la condicin de meras cosas.342 Debemos construir un nuevo paradigma de desarrollo social, que cobije al conjunto de las polticas sociales, partiendo de lo axiolgico, antes de que sea muy tarde. En lo social, Ecuador ya lleva ms de dos dcadas perdidas. Quines realmente son los ganadores? 332. Una nueva institucionalidad para el desarrollo social nos convida a repensar los valores ticos, las conductas, los objetivos, los principios del desarrollo. Cuales valores? Los intereses y valores de quienes realmente cuentan? Es posible conducir de manera democrtica y responsable, el proceso de transicin del pas hacia una sociedad ms humana y sustentable, ms cualitativa e incluyente, promoviendo el cambio en un nuevo marco institucional. Ese camino puede afirmarse en los siguientes principios: equidad, humanismo, inclusin, soberana, sustentabilidad, productividad, participacin, desarrollo territorial, gobernabilidad, descentralizacin, transparencia, rendicin de cuentas. A corto plazo debemos realizar todo esfuerzo para superar la pobreza extrema, con otras metodologas, pero a largo plazo se trata de desarrollar capacidades y crear las oportunidades para SER lo que queremos y podemos SER. Somos desafiados a cuidar de nuestra herencia cultural particularmente de las ideas, tradiciones, costumbres y del medio ambiente. Ello nos otorga identidad y define el sentido de quines somos como pas. 333. El reto institucional ms difcil el de idear mecanismos eficaces para que los segmentos sociales ms poderosos, puedan distribuir parte del poder, responsablemente, aunque esa actitud apenas signifique aumentar
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Conforme Daisaku Ikeda.

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los vnculos de confianza entre actores y agentes, mejorar la circulacin de los flujos de informacin, mayor transparencia en las reglas, cooperacin e integracin horizontal y apertura de acceso a los activos productivos.343 Si pudisemos construir este mnimo comn moral sera ms fcil activar el proceso de integracin de redes polticas e institucionales para el desarrollo social. Hemos modificado gradualmente las reglas para llegar a un modelo de proteccin que segrega a las mayoras excluidas y empobrecidas. Podemos y debemos hacer todos los esfuerzos posibles para cumplir las metas del milenio. Ser un avance difcil dentro de la dinmica del transformer, que probablemente no toque lo fundamental. El compromiso del milenio esconde un reduccionismo, que consiste en darle visibilidad a las metas, a los elementos simples, sin observar la complejidad. Insisto. Debemos trabajar lo compensatorio dentro de lo estructural, sin quedarnos estacionados en lo primero, lo asistencial. Esencialmente, la meta esencial a ser perseguida en Ecuador es la de una sociedad igualitaria, libre, segura, confiante, diversa, productiva, democrtica, saludable, pacifica y alegre. Su principio bsico lo constituye el reconocimiento de que cada ecuatoriano -por el solo hecho de existir - tiene derechos inalienables a la satisfaccin de las necesidades bsicas - alimentacin, vivienda, trabajo, salud, recreacin, participacin, identidad, educacin - esenciales para su realizacin como SER humano. 334. El presente y el futuro del Ecuador es responsabilidad de todos. Las polticas pblicas pueden calificarse como realmente pblicas cuando son de todos. En democracia, ello supone la ampliacin del espacio de participacin social y una interaccin mas cercana entre el Estado, la sociedad civil, los movimientos sociales, las agencias de cooperacin, los organismos no gubernamentales, las organizaciones de productores, los pueblos indgenas y afroecuatorianos, creando mecanismos de comunicacin, colaboracin, cohesin social y aprendizaje colectivo. Hay
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La ruptura del tejido social, la desesperanza frente al destino, nos ha llevado a crear un clima de desconfianza en la sociedad, que alimenta nuestros miedos. La familia, la escuela, la autoridad, la empresa, el partido poltico, los representantes, los presidentes, los ministros, los jueces, los banqueros, los policas, los clrigos, los fiscales, y tantos otros actores que nos daban seguridad, nos han decepcionado, nos han traicionado. El sentido de estar prximos y ligados a los dems est agonizando. Ello produce un emocional de fragilidad en el nosotros, que debilita el vnculo social. Nos escondemos en las armaduras del egosmo individual, nos replegamos a las trincheras de lo privado, alejados del vecino, de la comunidad. Y la familia nuclear se fragmenta, las separaciones se multiplican, emergen nuevos esquemas de vida familiar sin cambios o preocupaciones en la esfera de toma de decisiones de las polticas sociales. Solo nos queda las familias que estamos destruyendo como sociedad. Es un fenmeno invisible para el Frente Social. Conforme, Gerardo Caetano. "Polticas culturales y desarrollo social. Algunas notas para revisar conceptos" Revista de Cultura, ISSN 1683-3783, N 4, 2003

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que construir un nuevo lenguaje pblico a partir del dialogo entre saberes, al interior del Estado y la sociedad. Un lenguaje compartido capaz de reorientar los procesos, que trascienda las fronteras de la convencional administracin burocrtica, identificada con la poltica insustentable. 335. El proceso de formulacin de polticas pblicas tiene lugar en el marco de relaciones y conversaciones entre actores sociales e institucionales, y por consiguiente, pertenece al mbito del consenso, de la coordinacin y de la informacin. El desarrollo sustentable toma dinamismo en la cooperacin, en la articulacin que se construye mediante la conexin de agentes autnomos complementarios, haciendo del intercambio de experiencias y de la propuesta de acciones creativas, un modo de convivencia constituido en el respeto mutuo. No cabe duda que la medida del xito poltico para enfrentar la pobreza rural, generando actividad econmica sustentable, est dado por la capacidad de cooperacin, ms que de confrontacin. Por ello, es indispensable aumentar la densidad y calidad de los contactos entre actores sociales e institucionales. Se enriquece la vida democrtica, generando campos de gestin compartida, en lugar de arenas de disputa de intereses y poder. Somos desafiados a estimular el desarrollo de redes sociales, enriquecerlas de sentimientos de solidaridad, para ganar cohesin social. 336. Es conveniente formular agendas de desarrollo social alternativas, idealmente repensando las prioridades, reorientando las polticas de desarrollo, de manera integral y territorial, mirando hacia el interior del Ecuador: fomentando la transformacin productiva y la organizacin social, potenciando el mercado interno a travs de una redistribucin de activos, invirtiendo pesado en capacidades, en autosuficiencia alimentaria, desarrollando el tejido social, generando sinergias de esfuerzos y recursos, promoviendo complementariedades, democratizando la democracia, estimulando los procesos de innovacin, etc., todo, absolutamente todo, afirmado en la educacin.344 Las lecciones de la experiencia nos indican que los cambios sociales cualitativos, que crean situaciones de bienestar y buen vivir, slo son posibles en ambientes de democracia, dialogo y cooperacin, y que su base, es la redefinicin institucional, la reticulacin de la sociedad, la comunicacin, la transparencia, y la valorizacin de la iniciativa local, una distribucin justa de activos y una creciente consciencia ambiental. El desarrollo social pluriinstitucional y responde a mltiples roles y funciones. Todo ello se
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Buena parte del futuro social del Ecuador depende de la resolucin del viejo conflicto entre el Ministerio de Educacin y la UNE. Ambas instituciones vienen tomando posiciones opuestas que alimentan la desconfianza. Ambas partes deben pensar en la cuestin de las ventajas de la articulacin, conservando la autonoma, no ya desde una perspectiva corporativista, sino desde los beneficios de las presentes y futuras generaciones. El conflicto condena el ncleo del desarrollo social ecuatoriano. Para lograr este objetivo primordial podemos comenzar por integrar los aspectos positivos y las mejores ideas de los diferentes actores. Es urgente elaborar un discurso superior, que apunte al buen vivir de los ecuatorianos, desde el cual se puedan observar los conflictos, las polaridades.

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puede construir, precisamente porque todo ello ha sido objeto de destruccin. Hay que desbloquear los bloqueos en la cultura poltica, procurar que broten los espacios de encuentro y los canales de concertacin pblico-privada, la participacin social, redes de asociacin entre actores sociales y agentes econmicos. Esa debe ser una de las funciones centrales de la Secretaria Tcnica del Frente Social. 337. Pero falta una poltica de desarrollo social de Estado, que incorpore una poltica de desarrollo urbano y desarrollo rural, coherente con un proyecto de pas.345 No existe una visin integradora del desarrollo socioeconmico. Lo que no nos damos cuenta es que la economa se ha divorciado de la sociedad. Las finanzas se han separado de la sociedad, por lo menos de aquella parcela que no le brinda rentabilidad. Casi toda la agenda poltica parece estar influida por el incremento de la competitividad en los mercados globales y la creacin de aparatos institucionales para tal efecto. Hay que construir una mirada ms integradora hacia el diferenciado y empobrecido mundo social, donde caben diversas estrategias de intervencin, territorializadas. La nueva institucionalidad debe ser la resultante del proceso de democratizacin de las relaciones sociales y polticas del conjunto de actores sociales y agentes, pblicos y privados. Faltan arreglos institucionales que nos lleven a cristalizar tales estrategias, que den cuenta de las heterogeneidades y las capacidades de generar mayor densidad social y mayores vnculos intersectoriales, articulando lo central y lo seccional. Es posible reorientar estos procesos? Cmo vincular transformacin productiva, generacin de empleos, innovacin y productividad, derechos humanos, superacin de la pobreza, cuidado ambiental y desarrollo institucional? No hay formulas universales pero hay salidas probadas, ordenando las polticas y los programas, democrticamente, en el marco de los territorios.346
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Carlos Larrea y Jeannette Snchez nos proponen: La poltica social debe trascender su rol actual, que la limita a programas asistencialistas de emergencia ante la crisis y los efectos del ajuste estructural, y a la provisin de servicios bsicos de baja calidad, principalmente en educacin y salud. La estrategia que se plantea, por el contrario, busca el aprovechamiento integral del potencial de los sectores populares, mediante un apoyo integrado a las iniciativas de generacin de empleo, la dotacin universal de servicios de educacin y salud, encaminados al desarrollo del capital humano, como base para la transformacin productiva, y el impulso a la distribucin del ingreso y los activos productivos. Esta poltica social se constituye en el eje de una estrategia nacional participativa hacia el desarrollo. Los principios de equidad y respeto a la diversidad cultural guan la propuesta. El nfasis en la equidad no solamente proviene de principios ticos y filosficos que hacen inaceptable l desigualdad social prevaleciente en el Ecuador, sino tambin de la necesidad de construir bases slidas para una estrategia participativa de desarrollo social y ambientalmente sustentable. La igualdad de oportunidades y derechos no se opone a la diversidad de culturas, posiciones polticas y opiniones. El Ecuador debe reforzar su carcter multicultural. PNUD, Op. cit. 2002. p.79. 346 Existe una propuesta en la racionalidad de ciertos organismos internacionales, con buenas razones, por el debacle institucional, de fortalecer la visin de que es la poltica econmica la que deber volverse responsable del desarrollo social, visto como inversin, particularmente de los programas de desarrollo rural. El Ministerio Economa y Finanzas deber ampliar y diversificar sus funciones centradas casi exclusivamente en la estabilizacin macroeconmica, y pasar a influir en la vida social, ms directamente, as como en la ruralidad. De qu manera est ocurriendo ese proceso y cuales son sus implicaciones?

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45) Las instituciones se encarnan en las personas, en las sociedades. 338. Expreso temor que la sociedad ecuatoriana sea incapaz de enfrentar el avance inexorable de la entropa social, la fragmentacin del tejido, la destruccin del ambiente. Los cambios institucionales deben operar en las dimensiones profundas del SER. No son suficientes los esfuerzos de reforma institucional reducidos a los aspectos formales, interno externos (leyes, normas, regulaciones, etc.) sin menospreciarlos. Los cambios organizacionales por muy inteligentes que sean, no pueden sostenerse sin la transformacin de las actitudes, el lado emocional de los ciudadanos involucrados, en cuanto toma de conciencia y desarrollo de amor poltico. Por eso es que las cosas cambian y no cambian al mismo tiempo, no damos atencin a los elementos intangibles, ms profundos. 347 Hay el problema de la dialctica de la negacin en la cultura social y poltica. El cotidiano poltico convencional est contaminado, por la "mentalidad del adversario", como si la vida social fuera una arena de gladiadores que apuestan al ganar perder. El discurso del poder no deja espacio para el poder del discurso e insiste en instrumentalizar e incluso oponerse a las soluciones que afecten sus intereses particulares. No obstante, los graves problemas sociales que sufre el Ecuador obligan al dialogo, a reflexionar sobre los diversos puntos de vista. Nada que pueda ser parcela exclusiva de los especialistas no puede ser entendido por el pueblo por medio de metforas. 339. La dimensin institucional no puede ser analizada exclusivamente a partir de la revisin de los aspectos burocrticos y del ejercicio diferenciado de funciones asignadas. Toda institucin es algo ms que una organizacin, ella es construida con los materiales de la subjetividad humana. Se trata de un problema de cambios de valores y de actitudes. Hay instituciones perversas, como la corrupcin, que no tienen estructuras, ni marcos orgnicos funcionales, pero que perduran y se reproducen como roedores. Los nios de la calle tambin son una
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Toda concepcin institucional (objetiva, externa, aspectos cuantitativos) ha de ser complementada con una dimensin menos visible pero fundamental, es decir, cmo relacionarse recprocamente entre individuos y grupos (subjetiva, interna, aspectos cualitativos). Para enfocar correctamente la totalidad de los problemas conjuntamente lo primero a lo que hay que prestar atencin es a cmo experimentan, unos y otros, sus identidades, motivaciones, valores y bsqueda de sentido, en definitiva, sus conciencias. Mientras la actitud convencional se dirige exclusivamente a buscar soluciones mediante la reforma de las estructuras externas, la perspectiva integral, como alternativa de sntesis, considera tan importante la naturaleza de las respectivas cosmovisiones y sus complejas interacciones ya que slo ello permite acceder al ncleo de los problemas (estructuras internas). Esta ltima actitud y actividad debe de hallar formas de trascender los crculos viciosos transformndolos en virtuosos y los ciclos mortales en vitales en su intento de cambiar el sentido de una dinmica espiral descendente que invade la arena social y poltica actual, nacional o internacionalmente. En Salvador Harguindey y Thomas Jordan: Hacia una solucin pacificadora, universal e integrada, para los conflictos sociales y polticos. http://home.t-online.de/home/Perspectus/index.htm.

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institucin social, porque su existencia es reconocida por la sociedad. Debemos trabajar por el cambio institucional, bajo otros paradigmas. La construccin de las nuevas relaciones sociales y productivas, el cuidado de los ecosistemas, requiere del desarrollo de nuevos arreglos institucionales, en los distintos niveles, afirmados en la participacin de la participacin de la sociedad civil (vnculos, convenios, intercambios, sistemas de normas, informacin, acuerdos, compromisos, capacidades, cdigos de conducta, reglas del juego, etc.). Hay la necesidad de adaptar las instituciones a los nuevos contextos. La experiencia histrica nos indica que no hay camino hacia el desarrollo humano y sustentable sin instituciones de calidad, capaces de construir un entorno de eficiencia y cooperacin, de economas diversificadas, altamente productivas, innovadoras, generadoras de oportunidades y socialmente integradas. La innovacin brota de la convivencia, del intercambio, es un proceso en el que tanto los trabajadores calificados como los tcnicos, cuando cambian juntos en forma recproca, en tanto permanecen dialogando y reflexionando sobre la experiencia. El ambiente de trabajo debe ser transformado en un ambiente de aprendizaje, para favorecer la empleabilidad y enfrentar la precariedad del trabajo. 348 340. Talvez el camino hacia esa visin integrada de polticas socioeconmicas y de construccin participativa de una nueva institucionalidad para el desarrollo social, como alternativa al actual transformer institucional, parta del compartir entre los actores institucionales y la sociedad civil, de valores y principios, de nuevos paradigmas que orienten las decisiones, de acuerdos, de una lectura tica de la experiencia. Necesitamos formular una estrategia, lo que no se reduce a la formulacin de un simple acuerdo formal.349 Hay que buscar formas de mejorar la calidad del tejido social, la vida ciudadana, lo que depende del grado de articulacin, comunicacin, organizacin y cooperacin entre los actores involucrados. Se trata de desarrollar la densidad y calidad del tejido social e institucional no solamente para democratizar el proceso, sino para darle visibilidad a los actores, reconociendo que cada uno de ellos expresa actitudes e intereses que se desprenden de sus necesidades sentidas, y que hay un destino comn para los ecuatorianos, que comienza con la mancomunidad de esfuerzos.
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Ser necesario optar por mecanismos de dialogo basados en la meta poltica. Jos Lus Coraggio nos advierte: Toda estrategia va a tener fuerzas opositoras, y su diseo no puede ser un ejercicio acadmico, ni siquiera tcnico-poltico, sino que debe resultar de un proceso de construccin de objetivos, movilizacin de recursos y capacidades y constitucin de sujetos colectivos. Si es responsable, no puede ser una improvisacin, y adems su sentido debe ser explicado, sacado a luz, con toda la expresividad y la ciencia de que dispongamos, sus consecuencias inmediatas y estructurales esperadas. Tiene que situarse en el campo de fuerzas, no puede ser un puro discurso de contraposicin de modelos decidibles a priori por criterios neutrales para descubrir qu es lo que deberamos hacer, como verdad absoluta y cientfica. El solo hecho de contar con una estrategia seria, por si mismo, no el inicio sino el resultado de una serie de cambios en la realidad, en las fuerzas, en las expectativas actualmente predominantes. En Estrategias de articulacin de las polticas sociales Primer Congreso Nacional de Polticas Sociales, Bernal, Argentina, 2002.

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Para tal fin, es fundamental realizar un trabajo de sensibilizacin y capacitacin al conjunto de los actores sociales e institucionales. Es posible activar un intenso proceso de construccin y fortalecimiento de redes, energizadas por la informacin y la comunicacin educativa. Debemos promover una democracia dialgica que active el proceso de democratizacin de la democracia, desbordando el sistema de representacin, afirmando la toma de conciencia social Es la polarizacin de opiniones que bloquea nuestra trascendencia. Es recomendable realizar una reflexin colectiva sobre los enfoques de desarrollo existentes y la forma en la que se estn aplicando, examinando sus bases tericas, sus efectos, sus supuestos inherentes y a quienes benefician o perjudican. 341. Educacin y salud, polticas de transformacin y reactivacin productiva, proteccin a los grupos vulnerables, promocin ciudadana y organizacin social, desarrollo del tejido social, deben ponerse al servicio del objetivo de eliminar la vergenza de la pobreza. Hay que formular y articular nuevas polticas, coherentes con un nuevo paradigma de desarrollo social. Necesitamos volver a pensar en trminos de desarrollo socioeconmico y no solamente de programas aislados sectoriales focalizados en la parte vulnerable de lo social. Para lo que se requiere de un tejido ms denso, informado y solidario podra hallar soluciones ingeniosas, nuevos modelos de desarrollo, una mejor calidad de vida, con menos violencia y con oportunidades econmicas ms equitativas. Un tejido social aprendiente, libre y creativo, informado y articulado, reflexivo y solidario, capaz de ser autentico en sus propuestas de vida, brillando con luz propia. La educacin viene primero.350 46) Desarrollo Social y Redes Sociales. 342. Para emprender este cambio hay que fortalecer el Consejo de Ministros, una plataforma institucional cohesionada, afirmada en la Secretaria Tcnica del Frente Social, articulada con la sociedad civil, apoyada en la cooperacin internacional y estrechamente articulada a las decisiones de la economa. Lo social no es una dimensin marginal, ni posterior a la poltica econmica. En todo el pas debemos abrir espacios donde se expresen los intereses, las demandas, las iniciativas, lugares donde se puedan transparentar las prioridades. El desarrollo social que el Ecuador necesita debe ser construido socialmente, afirmado en los derechos humanos. Si la poltica de desarrollo social fuera concebida desde una poltica de Estado, bajo una perspectiva de derechos
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Somos desafiados a educar a las futuras generaciones de ecuatorianos, o la brecha de las desigualdades no har otra cosa que crecer. En un mundo globalizado, donde las comunicaciones han sustituido a los sectores primario y secundario como motor de la economa, no promover la formacin en los pases en vas de desarrollo equivale a los expolios coloniales de materias primas. Negar la educacin a un nio es cortar de raz su desarrollo personal. La educacin es la base que proporciona a la persona posibilidades de defenderse y de desarrollarse en la vida.

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humanos, habran mucho menos contradicciones entre las decisiones gubernamentales. Es decir, el discurso oficial no dira que se promueve el derecho a la salud del pueblo ecuatoriano, mientras recorta el gasto social en salud, agravando todo el sistema de atencin y prevencin. 343. El enfoque de derechos en polticas sociales implica poner en operacin una serie de mecanismos que posibiliten y faciliten el respeto, la proteccin y el ejercicio pleno de derechos y obligaciones por parte de los ciudadanos. El Estado - la principal institucin debe crear las habilitaciones para su ejercicio y para el desarrollo de garanta y restitucin. Esta obligacin de proteger requiere que se adopten las medidas para evitar que terceros interfieran en la satisfaccin de los derechos, lo que deber afianzarse en las prcticas de ciudadana activa. El deber de facilitar el ejercicio pleno exige que el Estado adopte medidas legislativas, judiciales y administrativas adecuadas para la plena realizacin de los derechos consagrados en la Constitucin y en los instrumentos internacionales ratificados por el Ecuador. 351 344. Mucho del problema de la ineficiencia en la gestin de la poltica social radica en la existencia de una diversidad de programas dispersos y desarticulados, lo cual redunda en una limitada capacidad de construir cambios amplificados. Cada programa parece esconderse en su trinchera de poder, en funcin de su propio objetivo, de su cultura burocrtica. Hay que construir vnculos. La intencionalidad de universalizar el primer ao de educacin bsica, por ejemplo, puede y debe articularse con el Fondo de Desarrollo Infantil (FODI) y establecer puentes funcionales con el Programa de Alimentacin Escolar (PAE). Y el realismo puede ser ofrecido por CONAJUPARE, desde la proximidad social. Debemos formular un proyecto de comunicacin entre actores sociales e institucionales que funcione como instrumento de integracin sistmica de las intervenciones institucionales sectoriales, de creacin de ambientes de articulacin y complementariedad institucional e gestin compartida, que sirva tambin como vehiculo para informar, escuchar las iniciativas y llegar a innovaciones. El gran desafo de la puesta en marcha de un autntico proceso de desarrollo social, consiste en romper con el esquema de fragmentacin y falta de conectividad horizontal de los actores sociales e institucionales involucrados en los procesos. 345. Se entiende por desarrollo social un proceso poltico de carcter redistributivo y de responsabilidad pblica, afirmado en los derechos humanos fundamentales, que supone cambios y transformaciones de orden multisectorial, buscando asegurar consistentemente la cohesin social, que promueve mejorados entornos de vida, mayores niveles de
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Conforme Ernesto Delgado (UNICEF), Por un Ecuador Solidario, Agenda de Desarrollo Social 2006, STFS, Enero 2006.

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igualdad e inclusin social, as como aumentos sostenibles en las oportunidades de empleo e ingresos para toda la poblacin, principalmente para las familias y comunidades ms pobres, que se propone establecer el acceso universal a los servicios bsicos de salud, educacin y vivienda, partiendo de estrategias de desarrollo territorial que suponen diversificacin productiva y reforma institucional, la participacin activa de la sociedad organizada y los gobiernos locales, la mejora de la calidad y densidad del tejido social, la compromiso del contexto poltico, el uso cuidadoso del ambiente, y el respeto a la diversidad cultural. 346. Para que sea sostenible el esquema, deber fundamentarse en la calidad y densidad del tejido social, en redes sociales articuladas mediante herramientas de comunicacin. Una sociedad fragmentada y polarizada solamente detiene el desarrollo humano y sustentable. Estamos hablando de la transferencia de energas educativas por va de la informacin, de una accin comunicativa, de una comunicacin participativa. No estamos hablando de propaganda. Sin la comunicacin no puede establecerse un dilogo permanente con las comunidades territorializadas, urbanas y rurales. Los esfuerzos comunicativos a travs de los medios de informacin, los encuentros, los talleres, los cursos, las jornadas, los foros, las reuniones, son instrumentos que posibilitan reticular la sociedad y contribuyen a establecer canales de dilogo entre actores sociales e institucionales. La comunicacin nos sirve para desatar los nudos o desenredar los entuertos generados por la desconfianza, la incredulidad o la desesperanza. Tambin nos es funcional para anudar afinidades en la base social y entre la base y las autoridades, recuperando la autoestima y la capacidad de escuchar y ser escuchado, facilitando el logro de acuerdos, y principalmente, ms que articular lo diverso, nos permite sostener los acuerdos polticos, tcnicos, temticos, metodolgicos y de gestin. 347. Las redes sociales que son apoyadas por la accin comunicativa necesariamente, como toda la realidad, deben buscar traducir tanto lo tangible, como lo intangible. Lo materialmente tangible se refiere a los canales por los que deben circular los mensajes educativos, el entusiasmo, la informacin. Debemos identificar los medios, un punto de emisin, los elementos de acceso y los terminales, las ondas de transmisin. Pero tambin hay un contenido, una esencia, una energa, una cierta calidad en los mensajes, por los que expresan las racioemocionalidades que el proceso de cambio cultural requiere. Sabemos que tanto el acuerdo como las diferencias son necesarios para orientar la accin, pues ambas nos llevan al aprendizaje. La comunicacin teje a las redes que tienen propiedad de conexin, lo que crea cohesin y proximidad, que nutren la integracin. Las redes son activas, dinmicas, animan a la participacin y a la accin social.

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348. Estamos hablando de la transferencia de energas educativas por va de la informacin, de una accin comunicativa, de una comunicacin participativa. Sin la comunicacin no puede establecerse un dilogo permanente con los actores sociales e institucionales, con las comunidades territorializadas. Los esfuerzos comunicativos a travs de los medios de informacin, los encuentros, los talleres, los cursos, las jornadas, los foros, las reuniones, son instrumentos que posibilitan reticular la sociedad y contribuyen a establecer canales de dilogo con las organizaciones. El concepto de establecer el dilogo con los involucrados y con sus organizaciones, a lo largo del proceso de concebir, planificar, implementar y evaluar el proyecto es de vital importancia para lograr mayor realismo, alimentando el sentido de "apropiacin" intercomunitaria del territorio y su destino. La informacin, como uno de los elementos de la comunicacin, es indispensable para construir transparencia y claridad de propsitos a lo largo del proceso de planificacin, y ms adelante, para apoyar los procesos de transformacin productiva y control social de las actividades. La informacin potencia al pensamiento estratgico, apoya el proceso de toma de decisiones, manteniendo un norte relativamente claro en el accionar. Por su parte, la comunicacin es el hilo energtico que nos permite vincular a los actores sociales e institucionales, a los agentes productivos que operan en la complejidad societal del territorio. Nos permite, en lenguaje metafrico, coser la colcha de retazos que se revela en el mapa de actores sociales, donde hay diferencias de percepciones, intereses, estrategias, permitindonos as lograr sinergias. La complejidad del proceso, que deriva de la combinacin de ms y ms variables y relaciones, refuerza la necesidad de la articulacin. 349. No es posible hablar de articulacin sectorial, de multidimensionalidad, de multifuncionalidad y de capilaridad social para facilitar los procesos de gestin participativa sin el apoyo comunicativo, ya que las redes sociales son esencialmente redes de comunicaciones. Se trata de reunir lo mejor de los medios locales de comunicacin y estimularlos a transferir educacin y motivacin, esperanza y alternativas, informacin til e inteligencia colectiva, sentimientos de identidad y de ciudadanas, para que las comunidades se sientan las verdaderas protagonistas de los cambios. La idea es una comunicacin que fundamentalmente movilice, articule, estimule, recomiende, acompae y organice. Debemos inventar estrategias de comunicacin para ayudar, principalmente a las organizaciones locales, a que se conviertan en verdaderos partcipes del proceso comunicativo, desencadenando el potencial de las comunidades para convertirse en protagonistas, en vez de actuar como receptores pasivos. Los mensajes comunicacionales siempre son procesados y reprocesados a travs del marco cultural particular de los diversos segmentos sociales, por lo que cualquier formulacin de estrategia comunicacional debe incorporar elementos distintivos reconocibles de la identidad cultural, espiritual, material, 250

emocional e intelectual de los destinatarios. Hay que dedicarse mucho ms a la construccin institucional que a la divulgacin de la imagen, conjugar la reflexin colectiva, la conciencia social, con el entusiasmo por la planificacin. 350. La informacin, como uno de los elementos de la comunicacin, es indispensable para construir transparencia y claridad de propsitos. La informacin potencia al pensamiento estratgico, apoya el proceso de toma de decisiones, manteniendo un norte relativamente claro en el accionar. Por su parte, la comunicacin es el hilo energtico que nos permite vincular a los actores sociales e institucionales, a los agentes productivos que operan en la complejidad societal del territorio. Nos permite, en lenguaje metafrico, coser la colcha de retazos que se revela en el mapa de actores sociales, donde hay diferencias de percepciones, intereses, estrategias, permitindonos as lograr sinergias. La complejidad del proceso, que deriva de la combinacin de ms y ms variables y relaciones, refuerza la necesidad de la articulacin. No es posible hablar de articulacin intra e intersectorial, de un enfoque multidimensional, de multifuncionalidad, sin el apoyo comunicativo, ya que las redes sociales son esencialmente redes de comunicaciones. 352 47) El ordenamiento territorial: buscando complementariedades. 351. En Ecuador la poltica social se expresa en ms de 43 programas que representan la oferta institucional, sin que exista claridad conceptual y un marco tico y poltico conductor que los organice y ordene en la aplicacin de las intervenciones. El proceso de cambio social en Ecuador carece de un rumbo tico, de un paradigma que armonice las intervenciones, de una poltica de Estado rectora. Por lo que al interior del sector no encontramos uniformidad de conceptos, de formas de intervencin. Hay decenas de ONGs, por ejemplo, en Chimborazo, trabajando en las zonas rurales, desarticuladamente. No hay normas compartidas que posibiliten el ordenamiento de las polticas sociales en los diversos territorios urbanos y rurales. Al interior del fragmentado ramillete programtico hay acciones superpuestas, atomizadas, desarticuladas, revelando un enfoque desintegrado, frecuentemente perjudicial para sus verdaderos destinatarios: las familias, las comunidades y los segmentos poblacionales ms pobres y vulnerables de la sociedad. El asistencialismo se encarna como un hecho natural. 352. Se impone establecer un proceso de ordenamiento que no significa dictaminar sino a buscar sinergias territoriales, organizar los esfuerzos entre actores y agentes. Tampoco se trata de perder las autonomas, sino de reducir la duplicidad, la segmentacin, las parcelas locales de gestin
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Carlos Julio Jara y Pablo Bustamante, Comunicacin Social para la Cohesin Social, STFS, Febrero, 2006.

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instrumental, que convierte al entramado social en un enjambre de grupos en situacin de competencia. El presente entramado institucional expresa fragmentacin y yuxtaposicin de instituciones estatales y organizaciones privadas, creando problemas de coordinacin en la gestin. Podemos empezar con procesos de articulacin de programas sectoriales, casa adentro, mediante eventos de animacin y coordinacin institucional, partiendo de las acciones priorizadas. De lo que se trata es de organizar las acciones, de construir un espacio articulado de desarrollo multisectorial, procurando que las acciones sociales se vinculen orgnicamente con los necesarios cambios productivos e institucionales. Partiendo desde la demanda, reflexionada en las instancias de participacin. Ecuador tiene interesantes experiencias de desarrollo local que traducen alternativas territoriales vlidas a ser sistematizadas. La gestin territorial de algunas ONGs permite validar soluciones inditas, que escuchan y se inspiran en las iniciativas de las propias organizaciones territorializadas en funcin de la utilidad pblica.353 353. La poltica de desarrollo social que necesitamos debe centrar su mirada en el desarrollo sustentable y humano, en el respeto a la vida como un todo, tomando como eje central a la persona humana, su familia, la comunidad y el territorio donde encuentra identidad. Todo ello desde el terreno de los derechos indivisibles, las obligaciones ciudadanas y la afirmacin de la equidad. Es esa perspectiva lo que nos lleva hacia la cohesin del tejido social, base de al necesario proceso de transformacin productiva. Debemos proyectarnos primero a la familia, el abrigo primario donde la persona se desarrolla y auto organiza, construyendo sus primeros vnculos sociales. Pero tambin dentro de la comunidad, del mundo local inmediato donde es posible promover espacios de solidaridad y dialogo, donde la cotidianidad es visible y las demandas ms sentidas, para luego proyectarlas en el territorio. Se trata de una mirada integral. Se incluye de manera especial al territorio porque un proceso de cambio integral, como el que estamos imaginando, precisa considerar las particularidades de cada formacin ecosociogeogrfica y sus posibilidades de desarrollo. La perspectiva territorial conjuga con el pensamiento complejo, es un espejo algo ms cercano a la siempre opaca multidimensionalidad. All es posible encontrar respuestas diferenciadas y modos de buen vivir alternativos, articular las instituciones y ordenar las polticas y los esfuerzos locales bajo fines culturales compartidos. 354. Los planes sociales compensatorios deben ser considerados como temporales y excepcionales, particularmente aquellos vinculados al ingreso y al trabajo. Deben ser acompaados por medidas de poltica de
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Vase, Dr. Julio Echeverra Institucionalidad social y reforma de la gestin pblica y propuesta de monitoreo y seguimiento de programas sociales. STFS, Quito, Julio de 2005

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corte estructural que posibiliten la inclusin social, pues el trabajo es uno de los vnculos esenciales que nos une a la sociedad, mediante el cual obtenemos identidad y autoestima, reconocimiento social. El enfoque territorial nos permite conjugar estas dos modalidades de poltica social. Los Bonos de Desarrollo Humano no pueden ser proyectados como permanentes, porque ello simplemente traduce un crudo asistencialismo, que seala un relativo fracaso del Estado respecto a la cuestin social. El BDH puede convertirse en muchos territorios en un instrumento dinamizador de cambios colaterales incluyentes. Trabajando sobre un horizonte estrecho, la poltica social puntual generalmente prioriza proyectos cuyos frutos son visibles en poco tiempo y que corren el riesgo de marchitarse con la misma celeridad. Como anotamos, las situaciones de emergencia y vulnerabilidad deben ser trabajadas, con otras metodologas vinculantes y reflexivas, dentro de una visin estratgica de largo plazo. 355. Ecuador necesita formular de una estrategia de desarrollo social que priorice el desafo a la pobreza buscando modificar algunas de sus causalidades culturales y estructurales. La pobreza en Ecuador tiene diferentes expresiones territoriales lo que nos obliga a la formulacin de estrategias diferenciadas, que deben ser armonizadas bajo paradigmas y principios compartidos. Debemos trabajar hacia la generacin de las capacidades de las personas, familias y comunidades, fortalecer la organizacin de los ciudadanos y ampliar la participacin real. Tal necesidad histrica es ineludible y supone partir de urgencia hacia la formulacin de una propuesta multisectorial, a ser aplicada idealmente bajo perspectivas territoriales. Hay necesidad de: Formular una Agenda Nacional de Desarrollo Social en torno a fines y objetivos de equidad social, sustentabilidad ambiental, bienestar econmico, alteridad cultural, avance cognitivo, participacin democrtica, eficiencia institucional. Todo ello afirmado en los derechos humanos. Disear una Estrategia de Desarrollo Rural con enfoque Territorial, que incorpore y articule a todos los sectores, que comprometa al conjunto de los actores sociales e institucionales; Establecer una nueva relacin entre el Estado y la sociedad civil, ampliando y fortaleciendo el papel de los gobiernos intermedios y locales, con nuevas responsabilidades para el sector pblico y los agentes privados; Promover el dilogo social y abrir canales de participacin y posibilitar el acceso a la informacin; Asegurar los recursos financieros necesarios para impulsar la estrategia; Disear un andamiaje institucional que posibilite articular los niveles de gobierno nacional, intermedio y local.

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356. El punto de partida como lo afirma Seplveda es la definicin de una visin de pas.354 En que tipo de sociedad urbana y rural queremos vivir? Qu tipo de desarrollo queremos desarrollar en Ecuador? Cmo imaginar un desarrollo que al mismo tiempo pueda dar paso a la diversificacin y al trabajo productivo, a la satisfaccin racioemocional de necesidades bsicas, a una efectiva igualdad de oportunidades, a la ampliacin de capacidades, a la justicia social, a la autoestima y la identidad, a la reticulacin de la sociedad, a la participacin directa y responsable, a la transparencia y el cuidado ambiental? Cul podra ser la estrategia a seguir? Se propone reflexionar las ventajas del enfoque territorial para articular lo que traduce proteccin social y lo que lleva a la inclusin social. Es preciso construir una visin ms integral del desarrollo social que nos lleve a enfocar las acciones sociales, junto a las productivas y las ambientales, principalmente, en los territorios ms pobres del pas. La accin institucional centrada en lo sectorial enfoca temas cerrados y definidos, mientras que el enfoque territorial busca generar cambios multisectoriales en el territorio, siendo los programas y proyectos definidos bajo modalidades participativas, los medios para lograrlos. Para lo que resulta urgente establecer un amplio esquema de dilogos y consultas, buscando la aglutinacin de actores, creando una efectiva textura de redes de redes sociales, para influir colectivamente y crear ondas de comunicacin educativa sintonizadas con un proyecto de sociedad saludable, justa, solidaria, aprendiente y sustentable. Mapa cantonal de pobreza segn NBI

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Sergio Seplveda, El Enfoque Territorial del Desarrollo Rural, IICA - San Jos, 2003

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357. Ecuador es un pas territorial que presenta una gran diversidad de espacios geogrficos - no necesariamente continuos - donde viven determinadas poblaciones, en inexorable contacto con unidades ambientales y recursos naturales, realizando una diversidad de actividades econmicas, mediante relaciones sociales construidas y dominios institucionales frecuentemente cercados por ciertos lmites polticos. All encontramos y se combinan subjetivamente una diversidad de prcticas culturales, tradiciones, narrativas, la historia comn local, los vnculos de solidaridad e identidad. Cada territorio se auto construye histricamente en funcin de su propia dinmica cultural. Un territorio define una realidad geogrfica histricamente construida por una determinada sociedad, asentada en un determinado ambiente natural, donde se configuran sistemas de produccin, organizaciones sociales, estructuras de poder, as como instituciones y valores que se encargan de cohesionar o de tejer la multiplicidad de dimensiones. Cada uno de nuestros territorios rurales internos - conjuntos intercomunitarios seala realidades especficas, activos y potencialidades que requieren de un tratamiento diferenciado, de intervenciones particulares.

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358. El desarrollo territorial es concebido como un proceso participativo que busca dotar a las comunidades y a las organizaciones, al conjunto de los actores locales, del poder y las capacidades necesarias para que sean ellas mismas quienes definan sus prioridades. Debemos realizar urgentemente una tipologia de territorios rurales que nos conduzca a la formulacin de polticas diferenciadas. Un paso inicial para la gestin articulada e integral proyectada al desarrollo sustentable de un territorio rural se refiere a su caracterizacin, desde una mirada multidimensional, de manera que las estrategias puedan partir desde una visin de totalidad.355 Las instituciones locales se desarrollan al interior de un sistema que las condiciona. Por lo que las formas econmicas y sociales territorializadas no se adaptan pasivamente a los cambios en el entorno. Los ajustes a la apertura comercial, por ejemplo, tienen que construirse de forma variable en el marco de una cambiante identidad poltica, social, cultural, econmica y ambiental. Cada territorio es capaz de generar trayectorias e innovaciones determinantes a sus propias potencialidades endgenas. Eso supone disponer urgentemente de sistemas de informacin y poner en prctica mecanismos de governanza que posibiliten involucrar las diferentes instituciones e instancias en la promocin del desarrollo territorial. Urge formular una estrategia nacional de desarrollo rural. 359. La construccin de territorios socialmente articulados, el conocimiento de sus problemticas y potencialidades especificas, nos posibilita definir una focalizacin ms realista para atender a los grupos vulnerables de manera ms cercana a sus cambiantes demandas y situaciones. La territorialidad permite una visin ms realista y cercana del potencial local, las capacidades y los talentos. Creando conglomerados de asociaciones, por ejemplo, los esfuerzos de diversificacin productiva pueden traducir nuevas economas de escala que posibilitan una presencia ms sostenible en los mercados. Se visualizan intervenciones coordinadas y ms realistas, por el hecho de que los programas e instrumentos pueden ser ajustadas a las especificidades de la realidad territorial. Se busca una gestin social ms democrtica e innovadora que afirme los procesos de descentralizacin. No sabemos como sembrar confianza porque somos socializados en la desconfianza y en la dialctica
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Necesitamos elaborar un mapa de los territorios ecuatorianos combinando las cartografas de la pobreza, de las potencialidades, las identidades culturales y las diversidades ecolgicas. Debemos elaborar una tipologia de territorios y pasar a construir sistemas de informacin que nos lleven a la caracterizacin de los mismos, facilitando la lectura de las trayectorias que marcan el desarrollo histrico en cada uno de ellos, a fin de visualizar las posibles estrategias diferenciadas. Es tipologia puede apoyarse en un conjunto de indicadores de pobreza (necesidades bsicas insatisfechas, niveles de ingreso, IDH) e indicadores de potencialidades (infraestructura, niveles de organizacin, superficie agrcola bajo riego, universidades, ONGs, calidad gestin gobiernos seccionales, etc.). Debemos construir un ejercicio demostrativo de la territorializacion del desarrollo sustentable, pasando a trabajar en unos pocos territorios piloto.

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de la separacin. El desarrollo del tejido social es la base de la construccin del desarrollo social, econmico y cultural. Todo esfuerzo de desarrollo humano y sustentable en escala territorial deber incluir como objetivo la inculcacin de la confianza como emocional. 360. La perspectiva territorial potencia el enfoque holstico, afirmado en una concepcin compleja de la sustentabilidad, creando la imagen de una espiral en la que todas las dimensiones interactan y se interpenetran, objetiva y subjetivamente. El enfoque territorial supera la visin de lo rural como sinnimo de agricultura, y de lo urbano como sinnimo de industrias y servicios, favoreciendo la percepcin de una economa territorial multisectorial y diversificada. Podemos percibir una economa diversificada, que escucha y considera las especificidades locales, el potencial endgeno, las combinaciones particulares de factores. Se escuchan las cambiantes melodas del potencial local, se dibujan las ideologas productivas, las estrategias culturales en el manejo de los recursos naturales, los palcos donde cantan los sistemas de creencias, saberes y prcticas, las arenas donde se mezclan las contradicciones, los espacios de dialogo, participacin y control social. Cada cancin territorial es una posibilidad, un proceso de empoderamiento y es un esfuerzo de formulacin y ejecucin de polticas diferenciadas. Porque el territorio es siempre una construccin social, al mismo tiempo en que la sociedad es una construccin territorial. 361. Las formas de organizacin humana - urbanas o rurales - siempre han tenido una base territorial. Reflexionando desde el pensamiento complejo, hemos aprendido que el territorio no es solo el espacio geogrfico que se presta de soporte pasivo para que operen las intervenciones. Es ms bien el escenario donde se procesan y reprocesan los relacionamientos, donde baila la dinmica de la multidimensionalidad. Casi todas las regiones ecuatorianas conllevan una gran diversidad de configuraciones territoriales dentro de si mismas. 362. Podemos intentar definir al territorio por la va cartesiana. Pero es preferible valerse de la metfora, La racionalidad instrumental se estanca en lo observable - cuantitativo, que solo es una parte del todo. Ms que un recurso - una unidad de anlisis, de planificacin y operacin - el territorio es un abrigo, una referencia, un campo vivo, un espacio habitado por redes de comunidades y comunicaciones. El territorio no puede interpretarse como una mquina o como objeto fsico manipulable, sino como algo vivo, cambiante, adaptativo, sorprendente. No se trata de
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Nuestro territorio no es una cosa, ni un conjunto de cosas utilizables, explotables, ni tampoco un conjunto de recursos (...) nuestro territorio, con sus selvas, sus montaas, sus ros, sus lagunas y humedales, con sus lugares sagrados donde viven los supai (dioses protectores), con sus tierras negras, rojas y arenosas y sus arcillas es un ente vivo que nos da vida, nos provee agua y aire; nos cuida, nos da alimentos y salud; nos da conocimientos y energa; nos da generaciones y una historia, un presente y un futuro; nos da identidad y cultura; nos da autonoma y libertad. Entonces, junto con el territorio est la vida y junto a la vida est la
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solamente de la base fsica, sino de un tejido de relaciones con profundas races histricas, polticas e identidades diversas, que van ms all de sus atributos naturales. En ellos podemos ordenar las polticas, imaginar los procesos inditos de transformacin productiva, crear los espacios de regulacin democrtica, para generar cambio amplificados, produciendo nuevas dinmicas de desarrollo local. Debemos realizar un gran esfuerzo de construccin y articulacin de redes sociales territoriales.
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363. Hablando en metfora, en ese abrigo territorial se mezclan, de forma compleja y maravillosa, tierra, agua, identidad, gnero, memorias colectivas, patrones culturales, recursos naturales, paisajes cambiantes, faunas y floras, sistemas productivos, modos de cultivar, arreglos institucionales, sonidos ancestrales, estructuras de poder, redes comunitarias, patrimonios intangibles, imgenes colectivas, normas consuetudinarias, leyendas, narrativas, pasado y presente. Los vnculos del hombre y de la mujer, del campo y la ciudad se tejen y entretejen en el territorio, se hilan en los niveles muy profundos de la conciencia, donde quedan gravados, condicionando comportamientos compartidos, o posibilitando eventos indeterminados que parecen probabilsticos.358 El hombre/mujer y el territorio se reflejan mutuamente, son construidos en el mismo proceso, existen orgnica y espiritualmente relacionados. 359 Ese relacionamiento genera identificaciones, significados y modos de vivir, una subjetividad que, al mismo tempo, teje al individuo con el mundo externo, con Pacha Mama, dando lugar a que ocurran sincronicidades, imperceptibles. 364. Los cambios sociales, polticos, econmicos, institucionales, culturales, ambientales - multidimensionales - siempre siguen una lgica no-linear. Hay que construirlos dentro de los territorios que son multidimensionales y reclaman intervenciones intersectoriales. Innumerables factores y energas, vnculos inestables, relaciones y variables, entran en operacin, en movimiento. Las transformaciones implican una extrema cantidad de interacciones al interior y entre las diversas dimensiones, todo se interprenetra. Por eso la idea de orden aparece interligada con aquella del desorden, el caos se auto organiza para volverse caos. Y no estamos hablando apenas de cantidades de interacciones, sino tambin de indeterminaciones, de fenmenos aleatorios, de incertidumbres.360 Todo eso lleva para disear un nuevo proceso y estilo de planificacin y de gestin. Que tiene que ser participativa, entre todos los sectores y los actores, para que las
dignidad; junto al territorio est nuestra autodeterminacin como pueblos. Pueblo Kichua de Pastaza, Amazona del Ecuador. 357 Humberto Oliveira, Criando as Condies para a Valorizao dos Territrios, MDA SDT, Brasil, 2003. 358 Rupert Sheldrake, O Renascimento da Natureza, O Reflorescimento da Cincia e de deus, Cultrix, So Paulo, 1991. 359 Idem, Sheldrake, 1991. 360 Edgar Morin, 2001, op. cit., pp. 52.

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soluciones sean genuinas y no clonadas. Las soluciones del desarrollo estn dentro de la complejidad y no fuera de ella.361 Creo que esta forma de observar el desarrollo social nos puede facilitar al cumplimiento de los Objetivos y las Metas del Milenio. Porque necesitamos construir vnculos entre los programas y entre el presente y el futuro. Trabajar las partes dentro del todo. 365. Estamos a punto de cerrar las negociaciones del TLC con EEUU. Algunas eliminaciones de barreras arancelarias posiblemente motivarn el aumento de las importaciones de alimentos y/o un ajuste de los precios de los bienes que integran la canasta familiar, perjudicando principalmente a los pequeos productores nacionales. El modelo de apertura ya cumpli con su funcin histrica de excluir de la competencia en los mercados a los productores ms dbiles, de menor productividad. Los excedentes agrcolas ecuatorianos tienen poca capacidad de competir en los mercados internacionales, donde enfrentamos las asimetras de Estados Unidos y la Unin Europea que subsidian fuertemente el sector. An no se formaliza el TLC, y los ajustes estructurales ya han acentuado la exaccin de excedentes del campesinado ecuatoriano, su transformacin estructural. La dolarizacin ha llevado a que el mercado ecuatoriano sea invadido por productos extranjeros, muchos de ellos provenientes de los pases vecinos. Las potencias agrarias han llegado a elevados niveles de productividad en productos estratgicos que, incluso eliminando los subsidios, los colocan en situacin de gran ventaja en el mercado abierto. En las pequeas unidades de produccin rural de base familiar, generalmente, los costos de produccin, son superiores a los precios de mercado. Es as como el campesinado se descompone y las pequeas producciones campesinas productores de arroz, maz, cereales, soya - pierden progresivamente sus condiciones de reproduccin social. La estrategia de resistencia campesina ha pasado a ser la del trabajo multiactivo, y tambin, la de la protesta. 366. El Ministerio de Agricultura y Ganadera ha formulado un documento de Polticas de Estado para el Sector Agropecuario 2006- 2016 para alcanzar el desarrollo sostenible de la actividad agropecuaria mediante la generacin de un sector moderno y competitivo, que considere la competitividad y la equidad, buscando el mejoramiento de la comunidad rural conformada mayoritariamente por nacionalidades indgenas. Como lo afirma el mismo documento, hay necesidad de encontrar los consensos mnimos necesarios, entre la diversidad de actores e intereses que conforman el sector, partiendo de los principios de sostenibilidad, equidad y honestidad, planteando estrategias creativas y viables, que
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Carlos Julio Jara, El pensamiento complejo y su utilidad para redefinir las polticas de desarrollo social en Panam, IICA Panam, Junio, 2005.

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comprenden los ejes econmico, socio-poltico, cultural y ambiental, en la perspectiva de construir rentabilidad, productividad y competitividad en el sector agropecuario. Es indispensable compatibilizar las propuestas. Sera muy gravoso equivocarnos respecto a la naturaleza de la crisis de la ruralidad y a la urgencia de entender que su futuro depende de intervenciones intersectoriales, de nuevos desarrollos institucionales y de cambios estructurales que superan los problemas productivos y econmicos del sector agropecuario. Necesitamos construir democrticamente un Proyecto llamado Ecuador, una definicin alternativa de modelo de desarrollo para nuestra heterognea ruralidad. Creemos que el desarrollo sustentable del pas en el corto y mediano plazo, dentro del contexto de la mundializacin, depende de manera estratgica del papel y prioridad que el Estado y sociedad ecuatoriana le asigne al desarrollo rural.
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367. En el futuro mediato el Ecuador estar ms inserto en un contexto marcado por la liberalizacin comercial. Son innegables los beneficios del comercio para el desarrollo de nuestras. Sin embargo, debemos reflexionar con responsabilidad la tesis que afirma que el establecimiento de limitaciones o reglas del juego comunes beneficia el desarrollo de todos los sujetos econmicos. No podemos olvidar que la caracterstica central de la sociedad rural y del sector agropecuario radica en su enorme heterogeneidad. El razonamiento de que las diferencias entre los productores tendern a disminuir como resultado de la concurrencia entre economas de diverso peso, contradice las lecciones de la experiencia que nos demuestra que tal proceso produce, necesariamente, ganadores y perdedores. Los presentes saldos positivos en la balanza comercial agropecuaria, revelan concentracin de productos tradicionales. Debemos salir de las visiones reduccionistas de equilibrio macroeconmico, que lleva a desconsiderar las variables de tipo sociocultural, como es la distribucin de activos y capacidades. Hay urgente necesidad de cambios institucionales para definir estrategias diferenciadas modificar el contenido de los costos del ajuste, particularmente en los segmentos sociales vinculados a economas de evidente fragilidad. El actual dficit institucional es causa y efecto de los desequilibrios sectoriales y de las problemticas sociales. Porque una Estrategia de Desarrollo Rural Territorial? 368. Ecuador necesita definir una poltica de Estado de desarrollo rural, Ello supone una visin integral, socioeconmica, cultural y ambiental que tenga a la persona humana como el objetivo principal y al cuidado de la naturaleza como el empeo de toda la colectividad. Ello requiere replantear los enfoques, apuntando hacia una gestin ms
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Presidencia de la Repblica del Ecuador, Ministerio de Agricultura y Ganadera, POLITICAS DE ESTADO PARA EL SECTOR AGROPECUARIO 2006 - 2016, Quito, Enero, 2006.

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descentralizada, afirmada en capacidades informacin y voluntades compartidas.

coordinaciones,

en

369. Las situaciones de pobreza extrema; la persistencia de la desigualdad en la distribucin del ingreso y las oportunidades; la inequidad de acceso a los activos productivos; la exclusin social de numerosos productores rurales; el creciente deterioro ambiental; los bajos niveles de educacin; la falta de acceso a informacin; la cada en los niveles de productividad en algunos de los alimentos bsicos; el poco o ningn acceso campesino a los servicios bsicos y productivos rurales; el atraso tecnolgico en reas campesinas; la fragmentacin de la tierra; los bajos niveles de ahorro e inversin; los procesos de distribucin regresiva del ingreso; las altas tasas de inters domsticas; el impacto destructivo del poder agroalimentario internacional; el incremento del desempleo; los trminos asimtricos de intercambio; el aumento de la multiactvidad campesina; los crecientes flujos migratorios; las cambiantes polticas sectoriales; el deterioro la inestabilidad y debilidad institucional; la persistencia de la discriminacin social; la feminizacin de la agricultura campesina, entre tantos otros fenmenos, han transformado a la ruralidad ecuatoriana del presente en una realidad critica y vulnerable, que ensombrece el futuro de nuestra sociedad. Persisten los procesos de disminucin de la poblacin en numerosos territorios campesinos. Estas transformaciones en la ruralidad expresan diferenciados particularismos territoriales, resonancias intersectoriales, con la capacidad de producir trayectorias mltiples, creando escenarios impredecibles.363 No hay ningn territorio campesino en el que no se puedan encontrar los impactos de la apertura al sistema global capitalista. 370. Las causas determinantes de este preocupante escenario son histricas, complejas y multidimensionales. A los viejos problemas rurales y agropecuarios no resueltos se suman la dinmica de la globalizacin y la apertura comercial, los cambios climticos, los procesos de apertura comercial, la silenciosa perdida de soberana alimentaria en determinados cultivos, la proliferacin de transgnicos, el uso frecuente e indiscriminado de plaguicidas contaminantes orgnicos y persistentes364, la implacable
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Los procesos de insercin de las diversas ruralidades en el nuevo sistema global son intensos y turbulentos, as como heterogneos, desiguales y contradictorios. Se instala en la agricultura y la ruralidad un ambiente de incertidumbre que exige de aproximaciones sistemticas que contemplen el proceso de desarrollo rural de forma multidimensional y dinmica. Multidimensional en un sentido de articulacin de mbitos diferentes de anlisis y estudio, asi como de metodologas de observacin que solicitan diferentes tipos de variables e indicadores. Dinmico en el sentido de concebir dicho proceso corriendo por diversas vas, generalmente incontroladas, dibujando resultados cambiantes, condicionados por el sistema predominante, pero marcados por la especificidad de las distintas situaciones histrio-territoriales. La complejidad nos obliga a ampliar los potenciales de accin institucional, para lo cual es esencial el estudio de las trayectorias, de las experiencias concretas y diversas, para extraer enseanzas. 364 El empleo de plaguicidas es una de las mayores amenazas a la diversidad biolgica y a la salud de las personas. sin que existan mecanismos de control y seguimiento sobre sus efectos en la salud y el medio ambiente,

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lgica de la competitividad, la confianza excesiva en los mercados, creando todo un remolino de incertidumbres que se expresan en un franco deterioro de casi todas las condiciones bsicas de desarrollo sustentable. En la esfera rural y agropecuaria las diversas dinmicas y modos territoriales de desarrollo han evolucionado de forma ambigua, construyendo un arreglo social relativamente marcado por la dualidad, que muestra una amplia heterogeneidad social, productiva, cultural, institucional y ambiental de carcter local y regional.365 En el 2000, el 43% de las propiedades rurales tenan 2 hectreas o menos y cubran el 2% de la superficie, mientras que los predios de ms de 100 hectreas, que representaban el 2,3% de las propiedades, abarcaban el 43% de la tierra; el tamao promedio de las unidades pequeas era de 0,7hectreas y de las grandes de 269 hectreas. Sin embargo, nuestra ruralidad es un mosaico de grandes potencialidades diferenciadas, todava pintado con tinta invisible, por falta de polticas de Estado, sobre una tela de franco deterioro de casi todas las condiciones de desarrollo. Es en la ruralidad donde hay las mejores perspectivas de un desarrollo social vinculado al econmico y al cuidado ambiental, pero los enfoques se centran en aspectos sectoriales y en actividades parciales de competitividad y eficiencia. 371. Creemos que el desarrollo humano, socioeconmico y sustentable del pas en el mediano y largo plazo, dentro del contexto de la mundializacin, depende de manera estratgica del papel y prioridad que la sociedad ecuatoriana le asigne a la ruralidad y sus territorios. Porque los modelos convencionales de desarrollo agropecuario y los atomizados programas sociales que son aplicados en el campo, han dado claras seales de agotamiento o impotencia. Hay necesidad de nuevas sntesis, abrir reflexiones y debates sobre enfoques ms estructurales de desarrollo. Las polticas que llevan a la desproteccin de las economas rurales, privatizacin de los servicios pblicos, al achicamiento del tamao del Estado y modernizacin de las formas productivas, apenas promovieron un modesto crecimiento que se concentr en ciertas geografas locales, agentes productivos, configurando estructuras sociales fragmentadas. Las intervenciones sectoriales han apostado al corto plazo y a los rubros competitivos ligados a la exportacin, ha impedido construir una sociedad rural ms integrada y con mayores niveles de bienestar. 372. La incidencia y severidad del fenmeno de pobreza continua siendo muy alta en el medio rural, expresando un carcter ms estructural. La pobreza en el mundo rural es alarmante pues el 75.8% de la poblacin es
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La agricultura ecuatoriana se encuentra entrampada en el crculo vicioso de agricultores pobres y de bajo nivel educativo, con el predominio del pequeo tamao de fincas y parcelas, a quienes el libre mercado los obliga a la competencia frente a una agricultura moderna que al tiempo de ser altamente productiva y de manufactura, se beneficia de la proteccin de las principales instituciones. Contribuye a este estancamiento un aparato pblico dbil y pequeo y disperso.

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calificada como pobre y el 33.9% son indigentes. Las provincias ms rurales de la sierra son fuertemente afectadas por la pobreza de ingresos, la exclusin, la ruptura de los tejidos sociales, el aislamiento y la discriminacin. En Loja alcanza el 84%, en Chimborazo el 81%, en Cotopaxi el 80%, en Imbabura y Carchi el 79%. La situacin es igualmente crtica en todas las provincias amaznicas donde la pobreza oscila entre 91.5% y 82.3%. La pobreza tambin alcanza altos porcentajes en las zonas rurales de Esmeraldas, Manab, Guayas y Los Ros. La poblacin no solamente es pobre por insuficiencia o carencia de ingresos, sino que revela elevadas deficiencias en acceso a la educacin, salud, apoyo tcnico, y en general calidad de vida. La pobreza es mayor all donde no hay mayores perspectivas de trabajo y donde la necesidad de algn dinero alimenta las crisis ecolgicas y la prdida de identidades. Es posible observar que la gran mayora de los ancianos de la sierra rural ecuatoriana viven en condiciones de pobreza extrema. 373. La gran mayora de los pequeos productores agropecuarios y pesqueros artesanales comercializan sus productos como primarios e indiferenciados, sin oportunidades para introducir las ventajas de calidad, inocuidad y registro de origen de los mismos. La falta de infraestructura de apoyo, de organizacin gremial, de tejidos configurados en redes empresariales y de servicios en general, lleva a muchos productores a enfrentar el mercado abierto en condiciones sumamente desventajosas. La apertura define para los pequeos agricultores vinculados al mercado interno el complejo problema de ser competitivos frente a los productos agrcolas externos. Debemos construir una nueva institucionalidad. 374. En la ruralidad ecuatoriana el impacto de las polticas sociales enfocados en los segmentos ms pobres es muy dbil, pues las inversiones sociales mantienen un sesgo fragmentador y asistencial, enfocado en la comunidad local aislada. Los esfuerzos institucionales son insuficientes lo que se manifiesta en inadecuados servicios de saneamiento y agua potable, degradacin de suelos y deforestacin. Los campesinos en situacin de indigencia se caracterizan por la escasez de activos productivos, desorganizacin, aislamiento social y geogrfico. Los flujos migratorios, las asimetras de mercado, la insalubridad, la falta de poder, los cambios climticos, la vulnerabilidad frente a los fenmenos naturales, son aspectos que se combinan perversamente, destruyen races, memorias, tejidos sociales, modos de subsistencia, intensificando la descomposicin del campesinado. Vemos como aparecen nuevas tendencias que se explican por metforas - la desterritorializacin, el desplazamiento, la multiactividad, el desarraigo, la desarticulacin de diferentes ecosistemas y territorios tnicos que nos hacen conscientes del hecho que las estrategias culturales locales, la energa de la identidad

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y la formas productivas de numerosas comunidades estn siendo modificadas significativamente por procesos globales inditos.366 375. Salvo en la esfera de algunos cultivos modernos, la productividad y los rendimientos agropecuarios deben ser motivo de preocupacin y desaliento. Si se mantiene el criterio dominante de que una agricultura moderna y competitiva debe dedicarse a los productos ms rentables, llevaremos el argumento al extremo para dedicarnos principalmente al cultivo del tabaco, caa de azcar, banano, palma africana, entre otros no tradicionales. Esta distorsin de prioridades ponen en riesgo a la seguridad alimentaria. La seguridad alimentaria significa la confianza o la certeza que las personas deben tener, cada da, para poder obtener suficientes alimentos sanos y nutritivos para satisfacer su necesidad de alimentacin, acorde a su cultura, a fin de llevar una vida activa y saludable. Estamos afirmando un derecho humano bsico que es indispensable para lograr un desarrollo sustentable. Una poltica de desarrollo sectorial anclada exclusivamente en las fuerzas del mercado nos lleva a la especializacin regional, frena las posibilidades de diversificacin en los espacios territoriales, lo que acrecienta el riesgo de la exclusin. Debemos buscar estrategias que posibiliten construir situaciones de equilibrio. 376. La nueva insercin internacional de las formas y sistemas productivos agropecuarios y rurales que promueve la apertura al mercado global, tienden a reestructurar a la mayora de los territorios rurales, animando el auge exportador y la bsqueda absoluta de competitividad. Ms que ahora, las pequeas economas campesinas locales acabarn sintiendo el impacto de las vibraciones competitivas generadas por las empresas globales. Las tendencias apuntan a la sobrevivencia del ms apto y a la exclusin de los productores que no estn en condiciones de competir de acuerdo a los estndares internacionales. Constatamos una casi-ausencia de polticas de desarrollo campesino y lamentables desacuerdos para imaginar la compleja arquitectura institucional que posibilite un ajuste incluyente a las macro-transformaciones. Nuevas reglas del juego sern establecidas, modificando las dinmicas productivas. 377. Sabemos que el libre comercio se sustenta en el principio de las ventajas comparativas. Cada pas se especializa en aquello para lo cual tiene mayores posibilidades y supuestamente todos nos beneficiamos cuando comerciamos. Pero en la globalizacin, los grandes oligopolios transnacionales mueven el capital de forma muy rpida y flexible. La libre concurrencia se basa en supuestos, tales como la plena movilidad de los factores de la produccin y la existencia una estructura de mercado
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Dagnino y Arturo Escobar, (editores): Cultures of Politics/Politics of Cultures: Re-visioning Latin American Social Movements, Westview Press, Boulder, 1998.

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denominada competencia perfecta. Queda la impresin que se est construyendo en Ecuador un modelo agropecuario desigual y excluyente, apuntalando una vieja divisin internacional de trabajo. Por un lado, los Estados Unidos suministrando los alimentos bsicos a los pueblos del Sur. Por otro lado, los pases de la regin compitiendo unos con otros por proveer algunos postres tropicales (caf, banano, cacao, frutas del trpico y flores, entre otros) y bienes agrcolas no sensibles, al gran mercado del norte. Es dudoso que dentro de tal esquema los pases latinoamericanos Ecuador - puedan sacar ventajas, particularmente si se permite que el poderoso agronegocio derrame sus excedentes a precios por debajo de su costo total - el dumping. El intercambio desigual posiblemente destruya a miles de arroceros, cultivadores de trigo y cebada, de algodn y de maz, as como a millones de trabajadores agrcolas directos e indirectos. Las salvaguardas son esenciales, y los cambios institucionales tambin. Debemos formular polticas socioeconmicas de ajuste a la apertura comercial. 378. La revalorizacin de lo rural en Ecuador tiene que ver con la bsqueda de una nueva alternativa de desarrollo humano y sustentable que requiere de un profundo proceso de transformacin productiva, desarrollo del tejido social y reformas institucionales, incluyendo las formas de organizacin y las reglas del juego. Debemos realizar un gran esfuerzo para ruralizar el empleo involucrando al conjunto de las actividades rurales. Lo agropecuario, sin embargo, debe ser motivo de prioridad poltica. El aporte del sector agropecuario ampliado al PIB, esto es, incorporando lo que constituye una unidad, como la agroindustria, el transporte y el comercio es significativo. Un reciente estudio elaborado por el IICA nos informa que la participacin del sector agropecuario, medido de manera tradicional, 367 es menos de la mitad de lo que representa si de adopta un enfoque ms integrador. IICA nos informa que la contribucin promedio del sector durante el periodo 1985 2005 al PIB seria del 12.96% visto bajo el enfoque tradicional, pero desde la perspectiva de la agricultura ampliada la cuota llega al 25.69%. Por cierto que las mediciones tradicionales sealan una participacin decreciente, llevando a polticas pblicas que empujan las prioridades hacia lo urbano, dando poca o ninguna visibilidad a lo territorial, que define una enorme diversidad, principalmente agraria.

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El Producto Interno Bruto Agrcola PIBA incluye agricultura, ganadera, silviculturas, pesca y caza, de acuerdo a la clasificacin del Banco Central del Ecuador y lo conforman los rubros de: cultivo de banano, caf y cacao; cereales, flores y otros cultivos, cra de animales, silvicultura, y extraccin de madera, cra de camarn y pesca. A partir del 2002 el BCE cambio su metodologa de indicadores, por supuesto, siguiendo la racionalidad instrumental, simplificando mediante estadsticas lo que en realidad representa un todo integrado, que ha venido siendo definido como agricultura ampliada. Vase, Joaqun Arias, Silvana Vallejo, Rafael Trejos, Ms que alimentos en la mesa: La real contribucin de la agricultura a la economa de Ecuador, IICA- Ecuador, 2005.

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Grfico No. Evolucin histrica de la contribucin del PIBA y del PIBAA al PIB total de la Economa Ecuatoriana.

P IB A A mpliada/P IB

P IB A / P IB

35%

30%

25%

20%

%
15% 10% 5% 0% 19 85 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1 992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

aos

379. La caracterstica de la ruralidad y del sector agropecuario es su enorme heterogeneidad. Visto desde lo sectorial existen redes modernas, esencialmente empresariales que generan alrededor del 17 % del PIB, ocupando el 16 % de la PEA agropecuaria y que contribuye a algo ms que el 40 % del total de las exportaciones. Se trata de un segmento dinmico, competitivo, relativamente organizado en cadenas en rubros como lcteos, flores y frutas en la sierra ecuatoriana, banano, arroz, maz, palma africana, ganado de carne, etc., en la costa y el oriente. Si bien existen marcadas diferencias internas, el agronegocio moderno del Ecuador revela buenos niveles tecnolgicos, acceso a servicios, capacidades de gestin, sistemas de control de calidad, vnculos con mercados. Buena parte del atraso relativo de este segmento y falta de competitividad, no radica tanto en la esfera de la productividad, cuanto en los subsidios a los agricultores de los pases desarrollados que les aseguran rentabilidad.368 Existen tambin grandes desigualdades en el costo del dinero, pues nuestras elevadas tasas de inters erosionan la ganancia agropecuaria e industrial, desmotivan la inversin productiva, frenan los negocios.
368

Una vaca europea recibe USD 3 de subsidios por da, mientras ms de 7447.211 ecuatorianos intentan sobrevivir con menos de USD 2 cada da. No nacieron pobres por fatalidad.

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380. Por otro lado hay un amplio y diferenciado sector de agricultura familiar que absorbe ms del 28 % de la fuerza laboral y tiene muy bajos niveles de productividad. La economa campesina es el grupo social dominante en la economa rural ecuatoriana. La productividad media del sector rural tradicional es tres veces ms baja que el segmento rural moderno. Aqu se concentra la pobreza de ingresos. Para el ao 2000, apenas el 32% de la fuerza laboral del campo haba llegado a la secundaria; el 23% de los productores agrcolas no tiene ninguna instruccin. Las causalidades de la pobreza rural vienen de antao, de la concentracin de la propiedad agrcola y pasa por los intercambios asimtricos de mercado, el alejamiento del Estado, la ineficacia de las instituciones, la falta de capacidades, modelos de organizacin agotados, elevados costos de transaccin, limitado acceso a la tierra, al crdito, al riego y a la innovacin tecnolgica.369 Es un hecho que las polticas sociales y los programas de desarrollo rural conducidos por el MBS (apoyados marginalmente por el MAG) han sido impotentes o insuficientes para aliviar la pobreza de la gran mayora de comunidades, a pesar de la enorme inversin en obras locales de infraestructura. Todava la vida comunitaria campesina se apoya en redes sociales que operan como un sistema de proteccin social, asegurando parcialmente la sobrevivencia. 381. La concentracin de los activos productivos - particularmente tierra y agua - el aumento de la pobreza, la destruccin de los recursos naturales, los bajos niveles de capital humano, y la precaria organizacin social y empresarial, son algunas expresiones preocupantes de la realidad rural. Ecuador es uno de los pases de Amrica Latina que registra mayores ndices de desigualdad en cuanto a tenencia de la tierra. El coeficiente de Gini (mayor desigualdad en cuanto ms de acerca a 1) es de 0.86. El esquema dual tradicional del agro no obstante la diversidad de sistemas productivos persiste y se transforma con la crisis en palco de posibles confrontaciones. De acuerdo a los datos del Tercer Censo Agropecuario, el 15% de las Upas concentran el 80% de la superficie agropecuaria. El 64% de las Upas tienen menos de 5 hectreas. Alrededor del 61% de los pequeos productores rurales se ven forzados a migrar, y a ser multiactivos, para cerrar el ciclo de la supervivencia; Respectivamente, slo el 6.8% y 7.4% del total de las Upas tienen acceso a servicios de asistencia tcnica y crdito. 382. Aunque el sector agropecuario ecuatoriano ha venido perdiendo importancia relativa, sigue siendo la principal actividad econmica de los
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En nuestro pas, la inversin en innovacin tecnolgica e investigacin es tan insignificante que prcticamente niega a la principal variable del desarrollo humano. La investigacin tecnolgica se focaliza en proyectos rentables, promocin de exportaciones y perspectivas competitivas de corto plazo, usualmente activadas por fondos concursables.

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territorios rurales.370 Miles de campesinos realizan los procesos productivos dentro de unidades de tipo familiar, buscando asegurar la reproduccin de sus condiciones de vida y trabajo. Pero no cuentan con el apoyo del Estado. El aparato institucional sectorial est literalmente despedazado, los fragmentos internos estn desvinculados y tienen muy poca capacidad de iniciativa y gestin. Es prcticamente imposible que el Ministerios de Agricultura cargue con la responsabilidad del desarrollo de la agricultura campesina, peor an del desarrollo rural. La institucionalidad pblica esta inclinada al servicio casi exclusivo de los intereses empresariales vinculados al mercado de exportacin. Tal como ocurre en el sector social, los procesos de reforma de la esfera institucional agropecuaria han seguido formatos clonados de la empresa privada, buscando recortar el personal, como parte del esquema de disminucin del gasto pblico, particularmente del gasto social, interpretado como gasto improductivo. 48) El abandono pblico de la pequea produccin de base familiar. 383. En los ltimos quince aos han ocurrido cambios significativos en las polticas sectoriales: la reduccin del papel del Estado y la construccin de una institucionalidad eminentemente normativa. El discurso en el poder insiste en construir un sector agrcola competitivo y moderno, soslayando la heterogeneidad del mismo. En algunas coyunturas el poder econmico ha venido ocupando los sillones del poder pblico agropecuario, amarrndolo a los intereses privados, sesgando la distribucin de los activos y servicios hacia los segmentos modernos. Se asume que el mercado internacional define los reales niveles de productividad, lo que influenciar casi automticamente el reajuste de nuestras economas. El modelo modernizador pas a ser liderado por las exportaciones sectoriales. Los mercados a los que estuvieron y estn destinadas las exportaciones sectoriales son tambin la matriz de las nuevas tecnologas que importamos para modernizarnos, y de las que en gran medida continuamos dependiendo para competir y asegurar el crecimiento. La exportacin del ahorro nacional neto por concepto del gravoso servicio a la deuda externa debilita la inversin en la agricultura y en el desarrollo social del campo. El MAG371 y los ministerios
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La va industrial ha perdido importancia como generadora y multiplicadora de puestos de trabajo. Las clases medias ecuatorianas no tienen capacidad y poder para continuar impulsando el proceso de modernizacin. La dinmica tecnolgica - la modernizacin importada - esta desplazando del mercado a grandes grupos profesionales, y una buena parte de la poblacin activa, particularmente la urbana, no puede incorporarse a las actividades modernas, no slo por la escasez de puestos de trabajo, sino por carecer de capacidades. La mano de obra barata pierde cada vez ms importancia como factor de competitividad. El trabajo no calificado o semicalificado, por barato que sea, no puede competir con el trabajo del conocimiento. Para los grupos de trabajadores que permanecen insertos en la esfera productiva, el nivel del salario se sita en el mnimo indispensable para reconstituir la capacidad de trabajo. 371 El gasto gubernamental en el sector agropecuario ha tenido un significativo descenso en los ltimos aos: desde 288.9 millones de dlares en 1997 a 131.5 en el 2001. Tambin las remuneraciones del sector pblico agropecuario se han reducido, a pesar del significativo recorte en nmero de funcionarios.

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responsables de lo social ven reducidos sus mrgenes de disponibilidad para responder a las crecientes demandas de los diversos productores y comunidades rurales. 384. Frente a los embates de una crisis multidimensional que nos afecta, la imagen de una ruralidad con potencial constructivo de densidad econmica y equidad social no parece tener la consideracin que se merece. La pobreza rural es el resultado y al mismo tiempo la principal causa de los ms urgentes problemas sociales del Ecuador. El dogmatismo del pensamiento nico nos lleva a crear y reproducir lgicas de tratamiento asistencialista en la ruralidad. No se logra superar el reduccionismo sectorial. Las soluciones que se han ensayado en las distintas coyunturas no han sido sostenibles, no han logrado cambiar las dinmicas negativas, ni han tocado los problemas de fondo. Como sealamos al principio, hay programas rurales que escapan de esta perspectiva, como el PROLOCAL, que apuesta en la creacin de capacidades y se afirma en la participacin de las organizaciones, buscando la inclusin por medio de la reactivacin productiva y el desarrollo institucional. Pero es todava un esfuerzo de cobertura insuficiente frente a la enorme deuda social del medio rural ecuatoriano. Urge ampliar su cobertura y contenido. 385. Somos desafiados a utilizar nuestra creatividad, inteligencia y responsabilidad, para inventar, construir y disear nuevas formas de satisfacer nuestras necesidades, para enmarcar la vida social en un contexto ambientalmente sustentable. Hemos interiorizado una cultura no sostenible de explotacin de los recursos naturales. Las tasas de deterioro ambiental son altas, por la depredacin y degradacin de los suelos y el ineficiente manejo del agua,372 lo que est conduciendo a la reduccin de la productividad, de la superficie para cultivos y de los bosques. Numerosos agro ecosistemas ecuatorianos estn siendo severamente afectados por la erosin, la contaminacin, la cada de la fertilidad, el deterioro del paisaje. Los modelos productivos convencionales aplicados en la esfera agropecuaria, en general, no expresan compatibilidad ambiental, ni respetan la economa natural de los ecosistemas. Y enfrentamos tambin la amenaza del cambio climtico que afecta a todo el Ecuador, pero sobre todo a las zonas sumidas en la pobreza que son vulnerables, desorganizadas y estn menos capacitadas
373

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Es evidente que el desarrollo y la vida en Ecuador sera imposible sin el agua dulce. Es claro que viviremos en un pas donde ser cada vez ms continua la escasez de este elemento. 373 El Ecuador es considerando como el pas con mayor biodiversidad biolgica por unidad de rea. Sin embargo, la destruccin de su hbitat natural y la desaparicin acelerada de los recursos genticos est provocando la prdida irreparable de esa valiosa informacin. Esto es el resultado -entre otras cosas- de la falta de polticas adecuadas que garanticen la conservacin y el uso sustentable de la biodiversidad, y, al contrario, dan prioridad a las exigencias que el modelo de desarrollo econmico genera, especialmente con relacin a la introduccin de paquetes tecnolgicos (semillas hbridas, agro txicos, monocultivos, etc.) y tambin permite la apropiacin y mercantilizacin de esa biodiversidad

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para enfrentar los cada vez ms frecuentes y extremos cambios de clima.374 49) Valorizar la ruralidad dentro de la globalizacin 386. Es urgente valorizar al conjunto de las agriculturas ecuatorianas, particularmente aquella que se afirma en la produccin familiar, con gran potencial para generar trabajo productivo y desarrollar actividades innovadoras construidas dentro de la compleja combinacin de la necesidad con la identidad. Economas familiares rurales frtiles en propuestas e iniciativas atrapadas entre una modernidad excluyente y tradiciones recreadas y casi perdidas. Debemos confiar en la posibilidad de construir una nueva ruralidad sustentable, partiendo de la construccin de mayores y mejores vnculos intersectoriales, pactos sociales e institucionales, que garanticen adecuados niveles de ingreso, produccin de alimentos, cohesin social, preservacin de la biodiversidad, conservacin de los recursos naturales, inclusin social y alteridad cultural. No se percibe la ruralidad como un potencial expandido por una diversidad de actividades; la visin dominante es la de la localidad tradicional reducida a lo agropecuario. 387. La base de la sociedad ecuatoriana sigue siendo rural, a pesar de la urbanizacin y de la globalizacin. Lo anterior se refuerza por una visin realista de sus territorios rurales. Afuera de los grandes conglomerados urbanos, todo el espacio geogrfico nacional es esencialmente rural. Ecuador es un pas configurado histricamente por una diversidad de territorios rurales. En buena parte del pas las comunidades rurales estn conectadas multidimencionalmente con las urbanas, vinculadas por una dialctica de causa y efecto respecto a diferentes problemas sociales, econmicos, culturales y ambientales. Los mundos urbanos todava se caracteriza por una marcada dependencia en la multifuncionalidad de su ruralidad. Se resalta la importancia de lo agropecuario en la generacin de empleos e ingresos y se reconoce que el territorio rural tambin traduce identidad, paisaje, diversidad productiva, multiactividad y seguridad alimentaria.375 Las polticas rurales sustentables deben impulsar. estrategias productivas diferenciadas, que aprovechen el potencial endgeno territorial, invirtiendo en capacidades locales, servicios bsicos y en calidad social, ampliando los mercados financieros y fortaleciendo la organizacin social y empresarial, buscando la diversificacin productiva y la democratizacin de la sociedad. All, en los territorios rurales, podemos vincular con mayor facilidad las dimensiones
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Una de las secuelas ms dainas del cambio climtico seran las inundaciones, debido al aumento del nivel del mar. 375 Es mucho ms barato crear un empleo en el campo que en la ciudad. Para que los 362.000 ecuatorianos desempleados del rea urbana puedan tener un puesto de trabajo se debera contar con alrededor de UDS 3 mil millones una cifra similar al pago anual de la deuda externa. De acuerdo de la Secretaria General para la Produccin, Op. cit. 2005.

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sociales y las econmicas, las polticas y las ambientales, las culturales y las institucionales, bajo un pacto participativo de reactivacin productiva y equidad distributiva. 388. El principal objetivo tico del gobierno debe ser el de apoyar el proceso de formulacin de una estrategia nacional y territorialmente diferenciada de desarrollo rural destinada a romper los circuitos de persistencia de la pobreza rural, como a democratizar y ampliar las oportunidades de acceso a los activos productivos, capacidades y servicios bsicos, creando ciudadana. Las pautas para el cambio tienen que ser definidas democrticamente, entre el Estado y la sociedad civil, incluyendo los movimientos sociales, buscando un equilibrio entre lo ideal y lo posible. Somos desafiados a construir una plataforma institucional que permita la definicin colectiva de esas pautas, decidida a visualizar una sociedad y economa mejor, y un ambiente sustentable. Acaso es recomendable establecer una instancia supraministerial, que posibilite articular las polticas sectoriales, vincular el desarrollo econmico con el desarrollo social, apoyar el ordenamiento de la gestin institucional y eliminar la fragmentacin de programas? 50) Polticas intersectoriales de transformacin productiva e inclusin social 389. El concepto de desarrollo territorial sustentable - multidimensional y multisectorial - transforma a la poltica de desarrollo rural en una estrategia transversal, menos anclada en los debilitados Ministerio de Agricultura y Bienestar Social. Ello coloca nuevas agendas y nuevos diseos institucionales, interministeriales, pblico-privados, sobre las esferas de decisin. No contamos con una estrategia de ajuste social a la apertura. La complejidad de este desafo exige la creatividad y el dilogo entre intereses, y una fuerte postura tica, no el apego o la sumisin a la hegemona de un solo discurso. Debemos trabajar por una concertacin para el desarrollo de la ruralidad e impulsar procesos de transformacin productiva con criterios de sostenibilidad econmica y social, equidad, cuidado ambiental, uso prudente de recursos naturales, alteridad cultural y democratizacin de las decisiones. Debemos mejorar la tecnificacin sustentable de la agricultura campesina y la produccin rural de base familiar. Estimular el fortalecimiento de las organizaciones de productores rurales con carcter empresarial. El Estado debe realizar un gran esfuerzo de promocin del acceso a los activos productivos para las organizaciones rurales. Por sobre todo, debemos obligarnos a proteger el agua, cuya disponibilidad disminuye ms y ms por el crecimiento demogrfico, el calentamiento global, la expansin de las fronteras agrcolas y la destruccin del ambiente. Hay que buscar el incremento de la productividad y de la produccin con prcticas y modos sustentables de produccin. Aplicar una poltica soberana de control de semillas y proteccin de los recursos genticos, de la biodiversidad. 271

51) Un nuevo arreglo institucional para el desarrollo de la ruralidad 390. Pensando en un modelo, que debe ser perfeccionado por la sociedad mediante consultas y foros, podemos preliminarmente imaginar un esquema institucional compuesto, a nivel nacional, por un Consejo Nacional de Desarrollo Rural, una Secretaria Tcnica de Desarrollo Rural y un Fondo para el Desarrollo Territorial. El Consejo sera la autoridad superior, responsable de definir las polticas y estrategias y determinar las prioridades de accin pblica en escala territorial. Sera la instancia responsable de coordinar al ms alto nivel las inversiones y los programas implementados por los diferentes ministerios y organismos pblicos. Buscar sinergia y complementariedad entre los esfuerzos de reactivacin productiva y la urgencia de atender a los segmentos ms pobres de la ruralidad. La estrategia nacional que se defina deber ser llevada a nivel de poltica de Estado y se deber pensar en la formulacin de una Ley de Desarrollo Rural. El Consejo puede ser presidido por un representante del Presidente de la Republica y deber contar con la participacin de los Ministerios de Agricultura, el Secretario del Frente Social, Ministerio del Ambiente, AME, CONCOPE, CONAJUPARE, Ministerio de Economa y Finanzas, representantes de la sociedad civil organizada, las Cmaras de Agricultura y el movimiento social. 391. La Secretaria Tcnica de Desarrollo Rural estara ubicada en la Presidencia de la Republica y tendra el peso de un Ministerio. Ello fortalece el papel y perfecciona su capacidad rectora. Estando amparado por una Ley, tal Secretaria potenciara la gestin del Ejecutivo. La Presidencia es la nica instancia del aparato de gobierno que es realmente intersectorial. La imaginamos como un cuerpo tcnico y poltico que prepara las propuestas de polticas, acompaa el desempeo de la estrategia nacional, segn un paradigma compartido con el conjunto de los actores pblicos. Esta Secretara Tcnica definira la instancia de articulacin y gestin, encargada de orientar y apoyar la ejecucin de los programas de desarrollo sustentable en escala territorial, identificando y convocando a los actores sociales e institucionales, provinciales y locales, para activar procesos de ordenamiento territorial y desarrollar el tejido institucional, creando consensos y acciones compartidas. La pensamos como una instancia que monitorea y evala el impacto de las polticas, que negocia y apoya las iniciativas de acceso a recursos tcnicos y financieros, creando complementariedades y alianzas que viabilicen las inversiones de programas y proyectos. Es en este nivel donde se definiran las prioridades de uso de los recursos financieros, escuchando las diferenciadas demandas formuladas por los actores y agentes de los diferentes territorios, buscando la racionalidad de las aplicaciones, de los instrumentos financieros, induciendo disciplina y transparencia.

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392. Somos desafiados a formular programas y estrategias innovadoras que posibiliten la convergencia de una poltica compensatoria con una poltica estructural. Hay que definir con mucha claridad las vinculaciones. Si constituyen una unidad dialctica ser necesario formular programas que permitan procesar la complejidad y orientar la intersectorialidad, a fin de trabajar las contradicciones. El mundo de la asistencia, el de la produccin, el de la organizacin social, el del mercado, el de la justicia social, el del cuidado ambiental y el de la identidad cultural, deben aproximarse. Se trata de hacer productiva y digna la compensacin, para que eventualmente desaparezca. Y eso es posible, como lo demuestra la experiencia, en la ruralidad, dando apertura a intervenciones de enfoque territorial. En el enfoque territorial, una de las claves para enfrentar la pobreza es superar la visin sectorial, lo que no significa desconocer la existencia de la misma, pues sirve para actuar o intervenir en la realidad siguiendo un ordenamiento instrumental. Lo fundamental es buscar su articulacin, su integracin, partiendo de principios compartidos. En palabras ms simples, la planificacin del desarrollo urbano debe identificar los vnculos y puede incorporar o acomodar en su dinmica, la oferta de los agricultores organizados. Las fronteras entre lo urbano y lo rural, de todas maneras, se estn volviendo ms nebulosas. 393. En escala territorial es ms fcil articular polticas de desarrollo social y econmico, fijando principios y criterios generales conductores. Los procesos de planificacin376 debern permitir, al mismo tiempo, crear capacidades, organizar a la poblacin, sembrar condiciones para mejorar la calidad y densidad del tejido social, identificar potencialidades, definir
A partir de la elaboracin de un mapa de actores y luego de eventos de sensibilizacin se inicia un proceso de planificacin participativa. Los facilitadores son capacitados para orientar el proceso pues quien planifica es la (s) comunidad (es) territorializadas, mediante sus diversos actores sociales e institucionales. Importa mucho el concepto de desarrollo que se tenga, pues la manera de pensar y sentir va a influir mucho en las decisiones que se toman. Importa mucho percibir el territorio y la sociedad como un sistema de componentes interdependientes, en lugar de percibirlo como parcelas separadas, o una arena de lucha donde siempre hay ganadores y perdedores. La reflexin colectiva, el conocimiento del entorno, los desafos, las debilidades, el potencial, abre la mente de la comunidad y posibilita llegar a soluciones compartidas. El proceso organiza las decisiones econmicas y al mismo tiempo fomenta la auto-gestin participativa. Es posible armonizar los objetivos y acciones de una diversidad de actores y niveles, formulando proyectos comunes. La planificacin participativa se basa en la reflexin de las asociaciones y la difusin de la informacin relevante para la toma de decisiones econmicas, sociales y ambientales. Se identifican los problemas, se definen los objetivos, se evalan las alternativas, se estudia la viabilidad de las propuestas, se escuchan las alternativas, se procesan los conflictos, se llega a construir un plan, que no es otra cosa sino un conjunto de acuerdos y consensos. La concertacin emerge del dialogo sobre las condiciones futuras deseadas. Los proyectos son variados, pero responden a prioridades y sealan los medios para dar respuesta sostenible a los problemas. Es un proceso de fortalecimiento de la ciudadana, de empoderamiento, en el que se crean las alianzas entre actores sociales e institucionales, incluyendo los niveles administrativos. El diagnostico ser realizado con el colectivo de los actores sociales e institucionales, crticamente, informadamente, solidariamente. El desarrollo territorial supone la movilizacin de los recursos locales y de las capacidades, por pequeas que sean. Se construye una agenda propia del territorio, que resulta de la problematizacin social y de la manera especfica como son abordados los problemas
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las carencias urgentes, orientar la inversin social, involucrar a las comunidades territorializadas a participar en la gestin responsable de las asignaciones culturalmente definidas, comprometer a los gobiernos locales en la gestin de los procesos, crear espacios de participacin ciudadana y control social, financiar proyectos productivos, cuidar del ambiente, ganar identidad. Lo que significa que el desarrollo pasa a ser un proceso, mas que una suma de componentes de intervencin y las acciones lo ms ajustadas a las cambiantes realidades. Siempre bajo un mismo paradigma, valores ticos culturalmente reflexionados. As es posible ordenar la casa y vincular a los diferentes actores sociales e institucionales del territorio, creando sinergia y complementariedad vertihorizontal, facilitando la cohesin. Ello posibilita definir democrticamente estrategias de intervencin ajustadas a las cambiantes realidades tnicas culturales. Es posible despertar el potencial endgeno de los territorios rurales y darle un contenido ms eficiente a los sistemas locales de produccin campesina. Es posible reorganizar los arreglos productivos y buscar formas inditas de articulacin empresarial, para ganar escala, abriendo el acceso al conocimiento, a la informacin, al intercambio de saberes, que nos lleven a niveles superiores de productividad sustentable. Lo rural no puede ser percibido separado de lo urbano 394. Esta perspectiva de emprender en un esfuerzo nacional de desarrollo socioeconmico en la territorialidad rural del Ecuador supone la construccin de nuevas organizaciones de productores vinculadas en red, solidarias e inteligentes. Ello toma tiempo en las sociedades campesinas, porque hay que promover un cambio profundo en la institucionalidad. Pero es urgente comenzar. Para el efecto, ser necesario insistir en la formulacin e implementacin de programas de capacitacin de agentes de desarrollo, que sean promotores, facilitadores, multiplicadores, as como en estrategias de comunicacin y formas de gestin administrativa que permitan traducir las estrategias, los planes, los proyectos, las prcticas, los manuales y las practicas, en valores en accin. No hay desarrollo rural que sea sustentable por consiguiente que promueva cambios estructurales sin valores que reflejen esa racioemocionalidad. 395. La imagen dominante del desarrollo rural ha sido la de un movimiento lineal hacia la modernidad, como punto ideal de llegada, empujado por la dinmica de la industrializacin y el mercado. Lo que supone que el desarrollo rural pasa necesariamente por etapas diferentes, en las que ciencia cumple la misin de facilitar la transicin, solucionando casi todos los problemas que frenan el progreso de sus territorios. Se afirma que los cambios sociales se desprenden fundamentalmente de la vitalidad de la economa y la tecnolgica, afirmados en la informacin. Por lo que el desafo consiste en disminuir progresivamente las distintas brechas, traducidas en determinadas variables a ser medidas con precisin. La

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realidad rural se estudia apagando casi toda interpretacin subjetiva, realizando esfuerzos analticos que buscan encontrar, mediante un ejercicio comparativo de indicadores, las unidades constitutivas de cualquier fenmeno o situacin. Formuladas las correspondientes ecuaciones lineales, supuestamente se puede predecir el futuro del desarrollo rural. Los especialistas se colocan por fuera y por encima de los procesos rurales, adoptando actitudes de objetividad idealizada pretendiendo homogeneizar al mundo rural. 396. Se han venido agregando, conciente e inconscientemente, tantas intervenciones y elementos en los territorios rurales de la regin Andina, que lo cuantitativo se ha vuelto necesariamente cualitativo. Las transformaciones del mundo rural son inevitables y por lo tanto predecibles, pero no sabemos que sentido tienen o tendrn, ni cuales son y sern las trayectorias y los impactos. Por esta razn, somos desafiados a re-observar la observacin. Nuestra tarea como observadores cientficos no es la de reducir la complejidad a una simplicidad imposible, sino tratar de interpretarla.377 Cules son las caractersticas principales de las nuevas realidades territoriales que toman forma, mientras lo global de inserta en lo local y viceversa, y mientras se reconfigura de forma desigual y combinada el mundo rural moderno y premoderno? Somos testigos de la aceleracin de los procesos de cambio en todos los sectores de la actividad. Algunos cambios territoriales logran un comps tan rpido e impetuoso que anulan nuestra capacidad de interpretacin y respuesta oportuna. Nadie est pensando polticas de desarrollo rural en el Ecuador, peor an polticas de desarrollo social. Trabajar desarrollo rural en la incertidumbre es riesgoso. Los riesgos que abruman de un modo particular a nuestros mundos rurales son los riesgos que amenazan el equilibrio ecolgico, la justicia social y econmica, la paz y la solidaridad, la seguridad alimentaria, el acceso a las oportunidades, principalmente. La proteccin de las generaciones futuras no se reduce a tener visin de futuro sino a sacar las mejores lecciones de la experiencia, para mejorar el desempeo. Qu est ocurriendo y qu puede ocurrir? El desarrollo rural sustentable tiene mucho que ver con hacer realidad las necesidades de las comunidades territorializadas. La lucha social e institucional contra tales riesgos solicita observar el curso de los procesos, lo que supone una atenta lectura de diversas informaciones y experiencias. 52)Lecciones de la experiencia 397. Ecuador tiene al momento un esquema de desarrollo rural que debe ser fortalecido, incorporando cambios en su andamiaje metodolgico: el Proyecto de la Reduccin de la Pobreza y Desarrollo Rural LocalPROLOCAL. Se debe partir de esta experiencia hacia nuevos territorios.
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Immanuel Wallerstein (1998), Op. cit., p 62.

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El PROLOCAL fue creado a fines del siglo pasado en un contexto poltico de gran inestabilidad y crisis econmica, bajo el Gobierno de Jamil Mahuad. Se realizo una tipologia de micro regiones, identificadas en base a una formula multivariable y multidimensional. Fueron 18 los territorios inicialmente seleccionados, excluyendo las reas de los pueblos indgenas y afro descendientes donde estaba interviniendo el PRODEPINE. Hoy las intervenciones se concentran en 31 cantones y 123 parroquias. Pero no necesariamente son los territorios ms deprimidos, salvo Loja y Manab, que presentan los ms altos ndices de pobreza del pas. Se opera mediante Unidades Tcnicas Regionales, con funciones de planificacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las actividades del Proyecto a nivel micro regional. Las UT operan mediante un grupo de Proveedores de Servicios y establecen vnculos con los actores locales de desarrollo (gobiernos municipales, juntas parroquiales, organizaciones sociales, etc.) con los cuales establece redes de cooperacin para potenciar las capacidades. La lgica del PROLOCAL es definir con la poblacin mediante procesos de planificacin participativa estrategias diferenciadas de accin. Se busca luego aumentar la densidad y capacidad de tejido social, haciendo lecturas de las iniciativas de negocios que respondan a las demandas del mercado y al potencial endgeno de los territorios. Para lo cual se hace especial nfasis en la capacitacin de las OSGs y el cambio de su institucionalidad. La construccin del tejido social local creado por el PROLOCAL es evidente, aunque por razones metodolgicas y un sesgo hacia la tercerizacin de algunas actividades, hay componentes que se presentan fragmentados, debilitando la capacidad de transformacin de un programa concebido como sistema. Los proyectos econmicos derivados de la planificacin local todava son pocos y los agentes que contribuyen a los procesos de capacitacin tcnica y transferencia tecnolgica expresan debilidad de capacidades para gestionar cambios institucionales. Pero el potencial del PROLOCAL es enorme y su experiencia deber proyectarse en escala nacional. Falta una poltica de Estado de Desarrollo Rural. 398. El desarrollo rural territorial, reconoce la necesidad de fortalecer las capacidades locales y trabajar una economa plural, diferenciada, que supone la combinacin de actividades agrcolas, artesana, comercio, ganadera, pesca, turismo y servicios en general. Una diversidad de posibilidades de ingreso y trabajo, que parten del potencial interno, buscando calidad e identidad, ganando escala por la va de la cooperacin, para ingresar en nichos de mercado y alcanzar competitividad. Las iniciativas son parte de las ideas de negocios que da a da formulan y suean los propios productores - los agricultores de base familiar - y son tambin las actividades econmicas existentes, que demandan acceso a informacin de diverso tipo, para ampliar sus posibilidades de mantenerse en los mercados.

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399. Cuando hablamos de desarrollo local estamos hablando de un proceso de cambio social endgeno, que se desprende de la movilizacin de las energas polticas y sociales del conjunto de las comunidades territorializadas y que apunta a crear oportunidades nuevas de ingreso, trabajo, el mejoramiento de las condiciones de vida y produccin, en un mbito definido. El mapa de la pobreza nos ayuda a perfeccionar tal focalizacin espacial. Se trata de aprovechar los recursos internos, de valorizar lo endgeno, lo que significa trabajar dentro de una cultura, respetando la diversidad cultural. Es un desarrollo que se proyecta desde dentro de los territorios. 378 400. Cuando hablamos de desarrollo local estamos hablando de un proceso de cambio social endgeno, que se desprende de la movilizacin de las energas polticas y sociales del conjunto de las comunidades territorializadas y que apunta a crear oportunidades nuevas de ingreso, trabajo, el mejoramiento de las condiciones de vida y produccin, en un mbito definido. El mapa de la pobreza nos ayuda a perfeccionar tal focalizacin espacial. Se trata de aprovechar los recursos internos, de valorizar lo endgeno, lo que significa trabajar dentro de una cultura, respetando la diversidad cultural. Es un desarrollo que se proyecta desde dentro de los territorios 401. Para el caso del FISE el nuevo desarrollo de la comunidad debe mirar necesariamente al territorio y no quedarse encerrado en el espacio geogrfico menor. De hecho, el desarrollo no es el del espacio, sino de las condiciones socioeconmicas, ambientales, polticas e institucionales que contiene un determinado territorio intercomunitario. Estamos sumando al concepto tradicional de desarrollo de la comunidad nuevos principios: un desarrollo endgeno y descentralizado; participativo y autogestionario; ms integrado y multidimensional; democrtico y solidario; preocupado con la conservacin del medio ambiente, afirmado en la participacin, para influir en las esferas del poder. Es posible transformar
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Existe tambin el Fondo de Inversin Social de Emergencia que durante el 2003 tuvo un presupuesto transferido de USD 7.2 millones de dlares y devengado apenas USD 4.6 millones de dlares. Si bien el FISE se concentra en 220 parroquias focalizadas como las ms pobres del pas, donde predominan las comunidades indgenas, afroecuatorianas y mestizas, buscando la integracin a la red de los servicios sociales bsicos y el desarrollo del llamado capital social, capacitando lideres locales, mantiene en esencia el viejo modelo de desarrollo de la comunidad, localizado y disperso. Se puede proponer una estrategia de cambio territorial a partir de la(s) comunidad(es) que vienen desempeando el papel de ncleo de un determinado territorio, construir una red intercomunitaria y enfrentar los problemas comunes en conjunto. Si las comunidades son articuladas por la informacin, el interapredizaje, una visin compartida de futuro, proyectos comunes, se puede generar un movimiento, energas polticas ms amplias y transformadoras. Es ese marco, debern identificarse los puntos sociales ms vulnerables, las familias en pobreza extrema y los mecanismos necesarios culturalmente procesados, para dar una respuesta digna a la indigencia. Y al mismo tiempo activar procesos de transformacin productiva incluyentes de los pequeos productores, afirmados en institucionalidades ms fuertes, capacitadas y ajustadas a los nuevos contextos. Toda metodologa es interpretada como un marco para orientar la accin y lograr que los procesos a ser construidos tengan cada vez ms eficiencia. Los cambios estructurales son casi imposibles de implementar a nivel de comunidades fragmentadas, que se afirman en las acciones muy focalizadas

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el FISE en una estrategia de accin social ms profunda y estructural, pero necesita vincularse, establecer vnculos de complementariedad. 402. Este enfoque estructural del desarrollo rural para enfrentar la pobreza permite (i) generar sinergias institucionales en los territorios y construir tejidos sociales ms densos, organizados y solidarios; (ii) facilitar el acceso de los productores rurales y campesinos a los activos productivos y a los servicios sociales; (iii) reconocer el saber local y llevar nuevos conocimiento para el mundo comunitario, de manera que de estimular la innovacin y la creatividad; (iv) ampliar los espacios de participacin democrtica y toma de decisiones, ampliando las bases ciudadanas; (v) desarrollar las capacidades de gestin empresarial entre los pequeos campesinos organizados; (vi) expandir el acceso a los servicios de apoyo tecnolgico, capacitacin, informacin e investigacin; y principalmente, fomentar sistemas de produccin adecuados a las diferentes condiciones agro ecolgicas y culturales de la ruralidad. 403. Se alcanzara un mayor crecimiento sectorial y se fomentaran las relaciones intersectoriales mediante la promocin de encadenamientos, redes e intercambios; se ampliaran las oportunidades y las estrategias familiares campesinas; las capacidades para emprender proyectos comunes; la construccin de ambientes territoriales favorables a la inversin, al desarrollo empresarial y a la innovacin tecnolgica; una ampliacin de los mercados laborales, contribuyendo as al alivio sostenido de los altos ndices de pobreza de las zonas rurales. 53) Los Objetivos y las Metas del Milenio 404. Ecuador viene y est realizando esfuerzos institucionales importantes para dar cumplimiento a los Objetivos del Milenio. Pero el enfoque que estamos aplicando permanece enraizado en la tradicin asistencial y focalizada de la poltica social, siguiendo las pautas del pensamiento cartesiano prevaleciente, con la separacin artificial de las dimensiones de la realidad. Organizamos racionalmente nuestras intervenciones desde nuestro desarticulado aparato institucional, sin el soporte de estrategias integradoras de desarrollo socioeconmico. La voluntad del gobierno de cumplir los Objetivos y las Metas del Milenio es genuina, pero la persistencia pensamiento mecanicista y de las polticas ortodoxas dibuja escenarios nebulosos. Lo preocupante del entusiasmo en el cumplimiento de los Objetivos del Milenio parece ser el desvo de la atencin del lado estructural de lo social, del campo de los aspectos cualitativos fundamentales. Trabajamos en los sntomas de un cuerpo social gravemente enfermo y en situacin de terapia intensiva, ligado a un conjunto de mecanismos compensatorios que lo mantienen al borde de la ingobernabilidad.

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405. Los Objetivos de Desarrollo de la ONU para el Milenio, adoptados en 2000 por la comunidad internacional, "reducen la agenda amplia" que significa el desarrollo social, an no trabajan las conexiones entre pobreza, exclusin, destruccin ambiental, en el marco de la dinmica excluyente del modelo de crecimiento econmico. Pienso que podemos estar apagando el debate sobre el desarrollo social como un proceso ms amplio y transformador. El acento en la pobreza en los trminos "economicistas" de las metas, que proponen reducir, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas con ingresos inferiores a un dlar diario, nos puede llevar a desconocer relaciones y factores causales, como las desigualdades tnicas, la violencia y la distribucin del conocimiento y los activos productivos. Se sostiene que el cumplimiento de la Meta 1 es factible siempre y cuando se logre un crecimiento sostenible del ingreso per cpita superior al 1% por ao, acompaado de polticas redistributivas del ingreso. Qu podemos hacer para que el poder poltico no se supedite a las presiones del poder econmico? Quin va a preocuparse de los no indigentes? El mercado? Que polticas van a promover la ampliacin de opciones de la gente no indigente en los campos econmico, poltico y cultural? Ecuador puede perder la oportunidad" de formular una estrategia propia de desarrollo social, que enfrente sus problemas estructurales, no limitndose a los objetivos y metas globales, ni a su actual modelo proteccionista, sino amplindolas. Hemos sido llevados a discutir las cuestiones sociales vulnerables alrededor de problemas o metas. Observamos los rboles sin preocuparnos del bosque. La principal dificultad para la efectividad de los programas propuestos por las metas es la fragmentacin de las acciones y, principalmente, la gran debilidad institucional, la desarticulacin del Frente Social, y de mecanismos de organizacin e inclusin ciudadana para que los procesos de distribucin no permanezcan reducidos a las intervenciones compensatorias propias del modelo de proteccin. 406. No hay sociedad que se mantenga cohesionada si sus segmentos sociales son mantenidos segregados. Si la pobreza, la exclusin y las agresiones ambientales son reconocidas como cuestiones interligadas, la superacin de las mismas tiene que ser interdimensional. Pero al ser planteadas de manera mecanicista, o sea, como cumplimiento de metas separadas, se apaga las posibilidades de una reflexin ms global e integradora. La poltica social que tenemos, por lo tanto, es sutilmente forzada a esquivar o soslayar del principal problema social: la desigualdad en la distribucin del ingreso, de la riqueza y las oportunidades. No sabemos como construir inclusin y mayores mrgenes de igualdad social, cmo estimular o promover la incorporacin de los segmentos pobres al empleo productivo, cmo fortalecer los procesos de solidaridad social, cmo cambiar la cultura institucional, etc. No obstante que si sabemos que todo ello resulta de la expansin de los espacios de participacin ciudadana. Los Objetivos del Milenio, para ser alcanzados y

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que sus resultados se vuelvan sostenibles requieren de una visin ms integral del desarrollo social. Como lo sugerimos en el grfico que sigue:

Ejes del Desarrollo Social en escala territorial

Participaci n Social

Educacin y salud
C Amuida bie do nt al

Transformacin Productiva

METAS DE DESARROLLO DEL MILENIO METAS Meta 1: Reducir a la mitad entre 1990 y 2015 el porcentaje de personas con ingresos inferiores a un dlar Meta 2: Reducir a la mitad, entre 1990 y PROGRAMAS 1. Programa de transferencias condicionadas focalizadas a los hogares ms pobres.

2.

Incremento de los programas focalizados de

Eq u So ida ci d al

Derechos Humanos

Desarrol lo Instituci onal

Se trata de derrotar a la pobreza mejorando la distribuci n del ingreso, generando empleos, estimuland o la participaci n social

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METAS 2015, el porcentaje de personas que padezcan hambre Meta 3A: Velar por que, para el ao 2015, los nios y nias del Ecuador puedan terminar un ciclo completo de enseanza bsica.

PROGRAMAS nutricin al grupo de 1 a 5 aos de edad

3. Programa incremental de incremento de la calidad de la educacin: incremento de la calificacin de maestros e inversin en infraestructura educativa rural. 4. Programa de erradicacin del analfabetismo

Meta 4: Eliminar las desigualdades entre los gneros en la enseanza primaria y secundaria, preferiblemente para el ao 2005, y en todos los niveles de la enseanza antes del fin del ao 2015. Meta 4A: Eliminar al 2015 las desigualdades de representacin poltica entre hombres y mujeres.

5. Programa de apoyo para la prevencin local de la explotacin sexual 6. Fondo de equidad de gnero

7. Formacin de redes de servicios (salud, capacitacin, formacin en derechos, proteccin social y erradicacin del analfabetismo) para mujeres en torno Bono de Desarrollo Humano. 8. Programa de equipamiento para atencin de complicaciones neonatales. 9. Poltica de redistribucin del recurso humano del MSP. 10. Campaas sostenidas de comunicacin y educacin. 11. Incremento de la capacidad de monitoreo, evaluacin y sistema de informacin.

Meta 5: Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad de los nios menores de 5 aos

Meta 6: Reducir, entre 1990 y 2015, la mortalidad materna en tres cuartas partes

12. Programa de equipamiento para atencin de complicaciones obsttricas. 13. Poltica de redistribucin del recurso humano del MSP. 14. Campaas sostenidas de comunicacin y educacin. 15. Incremento de la capacidad de monitoreo, evaluacin y sistema de informacin.

Meta 7: Haber detenido y comenzado a reducir, para el ao 2015, la propagacin del VIH/SIDA Meta 8: Haber comenzado a reducir, para el ao 2015, la incidencia del paludismo y otras enfermedades graves Meta 9: Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las polticas y los programas nacionales e invertir la prdida de recursos del medio ambiente. Meta 10: Reducir a la mitad, para el ao 2015, el porcentaje de personas que carezcan de acceso sostenible a agua potable.

16. Estrategia integral del VIH financiada hasta el 2010 con el Fondo Global y asumida desde aquel ao por el Estado. 17. Estrategia integral contra la Tuberculosis financiada hasta el 2010 con el Fondo Global y asumida desde aquel ao por el Estado. 18. Cambiar patrones de desarrollo basados en la sobreexplotacin de los recursos naturales, y aplicar en forma efectiva y coherente la legislacin y las polticas ambientales existentes. 19. Programa de incremento de la cobertura de agua potable. 20. Programa de rehabilitacin de sistemas de agua potable.

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METAS Meta 11: Haber mejorado considerablemente, para el ao 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios

PROGRAMAS

407. Los profundos problemas estructurales subyacentes nos llevan a centrarnos en metas y objetivos sociales. Estos esfuerzos, sin duda fundamentales, de ninguna manera deben reemplazar las responsabilidades nacionales de construir un proceso democrtico hacia otro desarrollo social. Las polticas pblicas planteadas desde el reduccionismo, sacrifican el todo por la parte vulnerable y no justamente de las mayoras. Si la crisis es estructural, hay que procurar en la medida de lo posible, soluciones estructurales, porque si las soluciones no son estructurales el resultado no es otro sino la profundizacin de la propia crisis. El presente modelo socioeconmico no puede continuar sostenindose sobre las espaldas de los grandes segmentos empobrecidos y excluidos de la sociedad, ampliando las anomalas. Los actuales niveles sociales del Ecuador son insostenibles, salvo que el modelo protector sea mantenido en el tiempo a costa de mayores deudas y agresiones ambientales. Nuestra poltica econmica continua siendo parasitada por polticas cclicas de corto plazo. Debido a la normosis, la mayora de nuestras autoridades polticas y tecnoburcratas no consiguen revertir los procesos de empobrecimiento y la exclusin, porque tales patologas no estn siendo analizadas como frutos del propio modelo de desarrollo, que se acoplan con los viejos problemas. Vivimos convencidos de que la solucin de nuestros problemas consiste en la aplicacin de un saber-hacer organizado racionalmente, cuando en realidad, nuestros problemas resultan en grande parte de esa aplicacin.379As, lo que es falso se transforma en verdad y la ilusin nubla el conocimiento. Las recetas econmicas no logran remediar tales patologas. La calidad de vida, la esperanza y el amor propio expresado por el pueblo son los instrumentos que confirman el valor de toda poltica social o econmica. Ninguna teora resiste esta prueba. Los ecuatorianos pobres, los que no tienen acceso a las oportunidades que ofrece la dinmica del crecimiento, no son los agentes que generan su propia pobreza, por mucho que estn atrapados en un crculo vicioso.380 54) La Agenda de Desarrollo Social 2006.

379 380

John Ralston Saul, Los Bastardos de Voltaire, Andrs Bello, 1992 Carlos Julio Jara, As Dimenses Intangveis do Desenvolvimento Sustentvel, IICA Comunidade Viva, Maranho, Brasil, 2001.

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408. El Frente Social tiene la responsabilidad de formular un Plan Nacional de Desarrollo Social. El desafo principal es el de combinar la apertura econmica internacional con la cohesin de nuestra sociedad, favoreciendo la inclusin y la equidad. La formulacin de es Plan supone la puesta en marcha de un mecanismo de dialogo entre actores sociales e institucionales, como herramienta para armonizar intereses y elaborar consensos. An no contamos con un marco terico ordenador de las acciones a ser planificadas. El Plan de Desarrollo Social probablemente ser reducido a la agregacin de los planes ministeriales que integran el Frente Social, siguiendo visiones particulares de su especfico mbito sectorial. Hay que buscar la construccin de complementariedades. Tampoco el Plan puede sintetizarse en la suma de los programas prioritarios, los Objetivos y Metas del Milenio, y el uso del 30% de los recursos previstos en la ley de Reactivacin Productiva y Social, del Desarrollo Cientfico. El Plan debera tener como eje central la participacin ciudadana, junto a la construccin tcnica, buscando un resultado intersectorial que involucre al conjunto de actores sociales e institucionales bajo una visin compartida. Pero no hay tiempo para ello. El breviario poltico coyuntural domina el escenario. Hay que formular un Plan de Desarrollo Social articulado a un Plan de Desarrollo Productivo Sustentable. Por el momento, podemos organizar y ordenar las presentes polticas sociales, para lo cual se necesita claridad de lineamientos, prioridades y objetivos. Hay que eliminar las filtraciones, las subcoberturas y la sobreposicin y desarticulacin de programas. El problema son las reglas del juego, los tiempos definidos legalmente. Lo prudente es crear un marco conceptual y lineamientos de poltica que orienten ese proceso de planificacin, mediante la formulacin previa de una Agenda Mnima.

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409. Como resultado de los dilogos emprendidos por la STFS 381 con los directores de planificacin de todo el Frente Social, las recomendaciones de muchos Directores Provinciales, de las reflexiones internas del equipo de coordinadores de la Secretara Tcnica del Frente Social y del Ministerio de Bienestar Social, as como de numerosos actores de la sociedad civil, se propuso al Consejo de Ministros, a fines del 2005 una estrategia de accin conjunta dirigida a vincular esfuerzos y articular programas, para no solamente perfeccionar el modelo ampliado de proteccin social sino buscar mecanismos especficos de governanza para construir redes sociales, espacios de reflexin y participacin, intercambio de propuestas y valores, acopiar iniciativas estratgicas y construir puentes institucionales que conduzcan hacia una poltica de desarrollo social, afirmada en los derechos humanos. El Frente Social decidi formular una Agenda de Desarrollo Social Mnima buscando, en la coyuntura, construir un esquema de complementariedades. Como existe y opera el actual modelo social de agregacin programtica, se muestra demasiado frgil e insostenible frente a las tendencias y cambios en el contexto. El modelo es demasiado limitado para enfrentar las diversas y cambiantes zonas de vulnerabilidad. Ecuador no tiene una estrategia social de ajuste a la apertura comercial. Es urgente cambiar el sentido de las intervenciones tradicionales e invertir en las futuras generaciones partiendo de sus activos, no tanto de las carencias atendidas por los programas focalizados. 410. La Agenda de Desarrollo Social 2006,382 que afirma la necesidad de un Ecuador Solidario, como el principal elemento constructor de la cohesin social establece los grandes lineamientos de poltica social, sienta las bases conceptuales y seala los arreglos institucionales que pueden iniciar un proceso de construccin de un autntico modelo de desarrollo social fundamentado en los derechos humanos. La Agenda adopta una visin verdaderamente innovadora del desarrollo social al proponer articular lo disperso en funcin de principios ticos, buscando disolver por medio de redes sociales las lgicas de sentido que reproducen la fragmentacin sectorial. Se busca transformar gradualmente los contenidos de las prcticas y discursos oficiales, que estn en las fundaciones del modelo proteccionista, para ganar valor social agregado en la forma de alteridad, ciudadana, participacin, solidaridad, inclusin y veedura social. Se tiene en mira la cohesin social sin la cual se intensifican las expresiones de conflictividad e ingobernabilidad que observamos actualmente. Se reconoce la enorme dificultad de reformatear la institucionalidad y cambiar mentalidades, promoviendo un cambio cultural.
381

Hasta Febrero de 2006 la STFS ha realizado 29 talleres con actores sociales e institucionales, del Estado y la sociedad civil. Los talleres se fundamentan en los argumentos del presente documento: Otro Desarrollo Social es Posible. 382 La contribucin de UNICEF a la formulacin de esta Agenda es invalorable.

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411. El Reglamento Orgnico Funcional del Frente Social383 obliga a la STFS a promover una nueva cultura de gestin pblica, basada en la transparencia, tica, eficiencia y eficacia. Ese cambio cultural supone grandes esfuerzos de comunicacin educativa, una reflexin profunda del sistema de valores, nuevos vnculos entre actores y la disolucin de algunas representaciones cognitivas, afectivas, ticas y estticas. La Agenda sustenta el proceso en la apertura democrtica y en un proceso de construccin de redes sociales. Afirma que la poltica de proteccin social deber volverse creativa, procurando diversificar sus intervenciones desde una lgica de inclusin, construyendo redes y encadenamientos. Hemos venido observando un deplorable empobrecimiento de los procesos de formulacin de polticas pblicas. El esquema decisorio de la administracin pblica viene aumentando su fragmentacin orientada a lograr productos sectoriales, la planificacin estratgica perdi sostenimiento y credibilidad, y es el mercado que pasa a regular las relaciones sociales. Debemos apelar a nuevas propuestas metodolgicos participativos que funcionen como mecanismos vinculantes y den paso a la constitucin de nuevas prcticas, nuevos actores, debates, acciones comunicativas que lleven a la formulacin de polticas pblicas y a la recomposicin del tejido social. 412. La Agenda busca precisar los grandes lineamientos, las prioridades y objetivos que posibiliten construir un esquema de complementariedades y vnculos, que articulen las intervenciones, idealmente en los espacios territoriales, donde es posible concretar la intersectorialidad y activar las transformaciones desde el fortalecimiento de los tejidos sociales e instituciones. La Agenda se basa en un enfoque interinstitucional de intervenciones integradas y de fomento de una inversin social ms eficiente y eficaz, con capacidad de generar procesos complementarios y sincronismos que estimulen la cohesin social. Espera avanzar hacia la sincrona de acciones dentro del Frente Social y entre ste y el Estado en su conjunto, acompaado de la sociedad civil y el sector privado. En esta perspectiva, la Agenda considera una estrategia cuyos ejes transversales incluyen los siguientes aspectos:
La constitucin de polticas integrales e integradas de desarrollo y proteccin social que vinculen adecuadamente las distintas experiencias de los programas y acciones existentes. La coordinacin y articulacin funcional de los programas sociales relacionados al interior de cada Ministerio del Frente Social y el Ministerio de Medio Ambiente. La articulacin interinstitucional, que implica una coordinacin e integracin de programas relacionados a grupos poblacionales similares gestionados por distintos ministerios e instituciones.

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Acuerdo Ministerial 3-FS, Registro Oficial 430 de 11 de Octubre del 2001.

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La vinculacin de las acciones y programas a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). La cohesin social, que emerge como un desafo de integracin del sector social, junto al conjunto de los actores sociales e institucionales, pblicos y privados, apoyados por la cooperacin internacional, tanto en su dinmica interna, como en sus vnculos con los dems sectores. La corresponsabilidad pblico-privada de la poltica social. El fortalecimiento del marco institucional pblico de la poltica social, particularmente, el fortalecimiento del Consejo de Ministros del Frente Social. La territorializacin de la poltica social en sus fases de diseo e implementacin y la vinculacin de los gobiernos seccionales.

413. La Agenda Social 2006, Por un Ecuador Solidario, tiene la intencionalidad de conseguir que los programas estrella de cada Ministerio puedan vincularse adecuadamente y dar paso, gradualmente, a una estrategia ms amplia e integrada de desarrollo social. El poder o la energa que genera esa interaccin es capaz de desarrollar cohesin social, al desencadenarse un proceso de cooperacin y complementariedad. Se trata de un cambio en las tradicionales prcticas atomizadas de gestin. Un esfuerzo por pasar de una lgica sectorial fragmentada a una lgica integradora de polticas, recursos, actores sociales e institucionales. No se trata de apagar la vitalidad de los programas, sino de reconsiderar su funcin, de articularlos dentro de una estrategia mayor de desarrollo social, afirmada en la ciudadana y en los derechos humanos. Las personas y las comunidades necesitan de la garanta morales traducidas en derechos, para sentirse protegidos de cualquier accin u omisin provocada por el Estado o por otros actores, que pueda afectar su dignidad, sus libertades. La Agenda insiste en la articulacin institucional y se sustenta en un proceso de ampliacin y construccin de redes sociales.

Ministe
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414. Las lecciones de la experiencia nos indican que los cambios sociales que expresan equidad, bienestar y sustentabilidad son posibles en ambientes de democracia participativa, y que su base, es la redefinicin de las instituciones y la aplicacin de mecanismos adecuados de informacin, innovacin, reticulacin social, apoyo financiero, distribucin de activos y oportunidades, una creciente conciencia ambiental. Tambin muestran que en aquellos territorios en donde hay mayor densidad y calidad de relaciones sociales, es posible formular proyectos compartidos, alcanzar mayores niveles de consenso social, haciendo que los programas de desarrollo sean ms sostenibles. Mientras ms complejo, dinmico e incierto sea el contexto, ms informados, comunicados, organizados y articulados tenemos que ser y estar, para construir una gestin eficiente, dinmica y responsable. 415. El tejido social y la red social se definen como metforas. Se trata de enriquecer con valores ticos, sentimientos ciudadanos y darle cada vez mayor densidad a los hilos comunicantes entre actores sociales e institucionales. Lo que vincula y aproxima a la diversidad social y poltica es la comunicacin, que lleva de un lado para otro, energa, traducida en informacin inteligente. La construccin de redes sociales permite que los actores se vinculen, que lo fragmentado se aproxime, posibilitando un salto desde el ciudadano pasivo y desinformado a la condicin de sujeto participativo, activo y creativo. La comunicacin es decisiva a la hora de dar forma y contenido al desarrollo social y reformatear las instituciones. Sin instituciones de calidad es difcil cosechar buenas polticas pblicas. Los bloqueos estructurales a la participacin deben romperse mediante la comunicacin educativa. Por ello debemos desarrollar las redes que afirman la cohesin social. A su vez, el grado de cohesin social es lo que nos lleva a definir la calidad de nuestras instituciones. Legitimidad y credibilidad en el gobierno van de la mano con responsabilidad y solidaridad en la ciudadana. As se hace un autntico desarrollo social. 55)Propuestas e iniciativas. 416. Las mesas de dialogo que hemos realizado en las diferentes provincias del pas, la escucha de iniciativas y la percepcin de las frustraciones, nos permiten elaborar algunos argumentos preocupantes y formular recomendaciones. Cuando se reflexiona sobre el presente cuadro social que vive Ecuador y sus perspectivas de mediano plazo, la respuesta es angustiosa, por mucho que se presenten los rasgos principales de un paradigma emergente. La posibilidad de construir otro desarrollo social y econmico es advertido esencialmente como un problema poltico. Existe claridad de que en Ecuador se han empobrecido los procesos de formulacin de polticas pblicas. Se declara como los partidos hegemnicos anulan cualquier propuesta alternativa de buen 287

vivir y sustentabilidad, echando mano de arbitrariedades y groseras manipulaciones. El estilo tradicional de administracin pblica insiste en acentuar la fragmentacin institucional orientada principalmente a lograr productos sectoriales. Los procesos de planificacin estratgica han perdido credibilidad y el dilogo interactivo es percibido con desconfianza. La premisa que se esgrime localmente es que el verdadero proceso de planificacin viene definido desde el Ministerio de Economa y Finanzas. Todava se divisan las reformas y los procesos de achicamiento del aparato institucional social, sin que se establezcan puentes de cooperacin con la sociedad civil, que expresa desconfianza. Los actores observan como los espacios formalizados de articulacin de polticas pblicas van quedado sin sustancia, sin perspectivas, mientras se profundiza el sistema patrimonialista, y se rechaza el populismo. En medio de todo, hay optimismo de que la pluralidad de perspectivas legtimas puedan ser escuchadas desde lo local, creando espacios de poder. Se cree que las visiones sectoriales, los intereses particulares, pueden perder centralidad cuando los diversos actores puedan dialogar reflexiva y democrticamente. 417. Somos desafiados a iniciar los cambios vinculando la accin intrasectorial. Es posible articular, por ejemplo, el Sistema Integrado de Alimentacin y Nutricin (SIAN), el Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI) del Ministerio de Salud Pblica (MSP) y el proceso de construccin del Aseguramiento Universal de Salud. Podemos empezar por un esfuerzo de ordenamiento de las polticas sociales, bajo ciertos criterios compartidos de desarrollo humano y sustentable, bajo lineamientos de poltica definidos por el Consejo de Ministros. Debemos realizar todos los esfuerzos posibles para lograr una mayor integracin de los programas sociales en marcha, mejorando la calidad de la gestin. Pero principalmente, mejorar cualitativamente las capacidades y los modelos de gestin de los programas, buscando que ellos produzcan cambios en actitudes y comportamientos, posibilitando actuar como gatillos de otras actividades de desarrollo, para dar paso a estructuras emergentes. Debemos apostar en la posibilidad de construir redes posibilitadoras de sinergias, ampliando las relaciones de contacto institucional y vnculos entre actividades. Articular, por ejemplo, el BDH con programas de desarrollo rural, y estos con los programas sociales alimentarios, y estos con los de inversin productiva, y estos con los de proteccin de servicios ambientales, y estos con los de inversin de infraestructura de riego y estos con los de promocin laboral en micro empresas, y estos con la incorporacin y capacitacin de jvenes, etc. Por supuesto, esta funcin articuladora supone un proceso de modernizacin de la gestin institucional y un proceso de re-organizacin y re-invencin de las formas presentes de actuacin, que es esencialmente cultural. 418. La construccin de la territorialidad del desarrollo humano y sustentable, supone un esfuerzo de cambio institucional del aparato 288

pblico, en todos los niveles, trabajando junto a la sociedad civil. Ello requiere de nuevos arreglos institucionales (vnculos, convenios, intercambios, sistemas de normas, acuerdos, compromisos, capacidades, cdigos de conducta, reglas del juego que premian o controlan los aportes responsables, y los compromisos de los actores). Es necesaria la adaptacin de las instituciones a los nuevos contextos y principalmente de ordenarlas bajo principios y criterios compartidos: inversin en capacidades, igualdad de oportunidades, oferta de mejores servicios esenciales, equidad entre hombres y mujeres, innovacin, participacin social, respeto a los derechos humanos. El proceso de ordenamiento, antes de bajar a los territorios para fortalecer la descentralizacin, debe tomar forma en los altos niveles de la decisin nacional. Un Frente Social institucionalmente unificado y coherente en su reto que puede enfrentarse en el corto plazo. Todo ello debe es pautado en la Agenda de Desarrollo Social. 419. Frente a la pobreza, rural y urbana ecuatoriana somos desafiados a cambiar la estructura de los relacionamientos institucionales, a desarrollar nuevas capacidades, a democratizar las oportunidades, a distribuir la informacin, a tejer redes sociales de calidad, a multiplicar los dilogos con el movimiento social. Es la poltica responsable y sensible con el desarrollo humano la que puede integrar al Estado, el mercado y la sociedad. Hay que garantizar el gasto social y abrirse al mismo tiempo hacia procesos diferenciados de reconversin productiva, privilegiando la inclusin va empleo. Hay que buscar soluciones estructurales y coyunturales al mismo tiempo, articulando lo compensatorio con lo transformador. En el 2004 - como anota Jeannette Snchez - solo el BDH concentr alrededor del 12% del gasto social nominal. Se revela una tendencia al aumento de los gastos asistenciales, al tiempo que son dbiles las acciones dirigidas a estimular la insercin o reinsercin de los excluidos al sistema productivo.384 Una buena poltica social supone necesariamente una reflexin sobre la experiencia, y no slo una reflexin tcnica o poltica, sino de tipo tico. Hay que liberar la poltica social, subordinada a la estabilidad de las finanzas pblicas y secuestradas por los intereses de los partidos y los poderes annimos. El Frente Social y el Econmico pueden y deben escribir juntos nuevas formas de desarrollo, en contextos territoriales especficos, siempre y cuando compartan principios. Hay que anclar lo social en el corazn de lo poltico y no clavar lo econmico en el corazn de lo social. 420. La cultura poltica predominante no permite escuchar la voz de la sociedad civil y facilitar la tarea de articular las polticas compensatorias con las polticas estructurales. Existe un alto riesgo de que la continuacin de las polticas convencionales excluyentes erosionen de una vez por toda nuestra frgil cohesin social. El fracaso social del ajuste y la
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Jeannette Snchez, La cuestin social y la poltica pblica, Op. Cit. FLACSO, 2005, p. 87.

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estabilizacin nos obliga a buscar alternativas en el mundo territorial, donde abundan los escenarios de diversidad social, cultural, poltica, productiva y ambiental. Por cierto que es necesario un entorno macroeconmico soberano y estable, ms independencia y un profundo proceso de reajuste institucional. Es posible transformar la realidad conforme a un proyecto social compartido, llamado Ecuador. Esto implica concebir el proceso de desarrollo socioeconmico y ambiental del Ecuador como un proceso vigoroso y abierto. Es decir, no forzosamente determinado por la dinmica de la globalizacin, sino por el contrario, supeditado al esfuerzo reflexivo y responsable de los ciudadanos organizados en red y de la calidad de sus instituciones: stos son en ltima instancia, los constructores de la sociedad y de la historia. 421. En pases mal desarrollados como el Ecuador la ciudadana no puede ser pensada fuera del contexto global que nos lleva a incorporar cuestiones de autonoma, democracia participativa y desarrollo humano. Sin autonoma siempre estaremos subordinados estructuralmente a centros hegemnicos y pensamientos fundamentalistas, que nos impone patrones de produccin y consumo, valores y condicionalidades perversas. La democracia que necesitamos es aquella que alimente las capacidades sociales de organizacin y empoderamiento, que los actores sociales intervengan de manera concreta en los procesos de desarrollo que afectan a sus vidas. Ciudadana es sinnimo de democracia que se desfigura cuando la participacin es permitida apenas a las minoras, quienes para ejercerla con mucha frecuencia marginan a las mayoras. El predominio del inters particular sobre el general es la comprobacin de una determinada forma de poltica que empuja a la pobreza y la exclusin; se programa la incertidumbre, el temor, el desempleo. Existen decisiones transcendentes, como el Tratado de Libre Comercio, que tienen un impacto medular en el destino de los ecuatorianos y que se negocian muy al margen de la sociedad civil, bajo el pretexto de que son muy tcnicas o complicadas, dignas apenas del entendimiento de los especialistas. El TLC no es esencialmente comercial, sino social. Numerosos trabajadores van a ser desplazados como resultado de las relaciones asimtricas de competencia con las grandes empresas estadounidenses. Pensar que el pueblo no puede opinar sobre su destino es una insensatez. Un insulto a la inteligencia del pueblo ecuatoriano!385 El modelo ampliado de proteccin social, de la manera como est funcionando, no es sostenible para procesar los sacrificios sociales que supone la apertura.

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Debemos reflexionar con mucha responsabilidad sobre los impactos y turbulencias que supone el encuentro de realidades productivas agropecuarias tan diferentes. Porque no es slo la agricultura norteamericana la que va a competir abiertamente con la ecuatoriana, sino toda la economa norteamericana. Un rinoceronte con un mosquito.

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422. El tema del TLC es analizado bajo el pensamiento simplificador, como si lo comercial no sea, esencialmente, una relacin social. La discusin de los negociadores, el discurso de la prensa y los estudios se centran en los sectores vulnerables a la apertura, y buscan medir el grado de exposicin a la competencia con las importaciones, buscando estimar el grado de competencia. Se disean los llamados indicadores de sensibilidad competitiva para ms de 3.100 productos. Son los productos los sensibles, no los productores que los producen, tampoco el ambiente sometido a intensos procesos de capitalizacin lo que fundamenta las negociaciones. Hay estudios que sealan que el TLC tendr efectos adversos entre los productores de maz, papa, leche y productos lcteos y crnicos. Tambin se prevn impactos negativos entre los productores textiles, fabricacin de prendas de vestir, elaboracin y conservacin de frutas, fabricacin de artculos de cuero, partes y piezas de carpintera, elaboracin y conservacin de frutas, legumbres y hortalizas, etc. Ello significa que el nmero de empleados en numerosas labores agrcolas y manufactureras decrecer significativamente. Estamos cosechando lo que hemos sembrado, 15 aos de fundamentalismo y reforma institucional neoliberal no traducida en desarrollo incluyente y mejores niveles de productividad. Un vergonzoso desempeo en el nivel de tecnificacin y gestin de numerosas actividades productivas, muy baja inversin en capital humano. No hay modelo de proteccin social que resista este proceso destructivo de una buena parte del tejido social. Las agendas para reactivar o diversificar la produccin territorial llegan muy tarde y no forman parte de ninguna estrategia nacional de desarrollo territorial.386 Merece tomarse en cuenta los esfuerzos que realiza el CONCOPE.

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Informe presentado al Gobierno del Ecuador por el Consultor Jorge Jatob, que se ruega no citar ni hacer referencias sobre el mismo sin la autorizacin del Gobierno Ecuatoriano. El informe se titula Ajuste del mercado de Trabajo y Polticas Laborales en Ecuador bajo el TLC con estados Unidos. Junio, 2005.

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423. Desarrollo humano es esencialmente sinnimo de educacin, concebida como necesidad bsica y derecho que se extiende a lo largo de la existencia. Participar tica y racioemocionalmente en la produccin de cambios y en la construccin de una nueva sociedad exige un esfuerzo de educacin permanente. Somos desafiados a revisar el sentido de la funcin educativa, lograr comprender el verdadero significado del conocimiento humano.387 Es posible construir otro desarrollo social si se lo concibe desde el empoderamiento de los diversos actores sociales, desde la ciudadana, modificando las actitudes, los significados, los valores, la subjetividad. De all la centralidad del proceso de educacin, atrapado infamemente en un aparentemente interminable conflicto corporativo. Importa entonces construir otra prctica poltica, otros significados y visiones de mundo, a partir de la inclusin de los ciudadanos en la arena poltica, democratizando el conocimiento. Esa renovacin democrtica supone el rescate de la conciencia cvica, que supone abrigar la solidaridad y la responsabilidad, el desarrollo de la tica.388

424. Como hemos venido argumentando, el Frente Social se encuentra fragmentado y carece de una visin compartida de desarrollo social. Hay urgente necesidad de organizar y ordenar los programas y las acciones sociales, cambiando el actual estilo de gestin sectorial. Hemos comprobado que no existe uniformidad de conceptos, nociones bsicas sobre desarrollo social, claridad de lineamientos en las diferentes instituciones que hacen el llamado sector social. La relacin institucional creada por la confianza entre las autoridades centrales y los funcionarios locales se ha desgastado inestablemente. Esas relaciones vienen siendo reemplazadas por el resentimiento frente al centralismo y por una combinacin de desmotivacin en el presente y miedo por el futuro. La consecuencia es el incremento de dificultades para enfrentar la diversidad de demandas y los mltiples problemas. Cuando le preguntamos a los
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Edgar Morin, Os Sete Saberes necessrios Educao do Futuro, UNESCO, Editora Cortez, Brasil, 2004. Edgar Morin, Op. cit. 2004.

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funcionarios que participaron en uno de los dilogos realizados en Quito. Qu recomiendan para dar mayor sinergia, mayor complementariedad entre los programas, interministeriales? Nos contestaron sobre la necesidad de establecer alianzas estratgicas interinstitucionales, mediante mecanismos formales, acuerdos e intercambios, a fin de:

Identificar lo que realiza cada institucin difusin y comunicacin de proyectos - para que todos estn al tanto de las diversas intervenciones. Identificar complementariedades - correlaciones - para evitar duplicidades y utilizar eficientemente los escasos recursos Construir reas de cooperacin interinstitucionales y de la sociedad civil definir papeles /competencias y responsabilidades. Empoderamiento: capacidades para orientar procesos involucrando a los de los actores en el logro metas identificadas. Cada actor debe tener claro qu va a hacer y cmo va a hacerlo. Rendir cuentas. Establecer espacios de encuentro: o Poltico: Frente Social debe dejar de ser una entelequia o Tcnico: Grupos de trabajo interinstitucionales o Promover prcticas participativas de ejecucin presupuestaria que conduzcan a un nuevo acuerdo fiscal Construir un real sistema nacional de inversin social. Introducir temas de carcter inter-sectorial en los planes del FS

425. Los participantes del Taller realizado en Ibarra con agentes involucrados en la gestin de actividades vinculadas al sector social expresaron la necesidad de fortalecer la articulacin, la calidad de las interacciones y las capacidades de asociatividad y accin conjunta, a fin de generar complementariedades y maximizar el uso de escasos recursos. Pero todos resienten el centralismo. Consideran que la toma de decisiones debe estar basada en un autentico conocimiento de la demanda y problemtica social local y llegar proponer polticas pblicas a ser aplicadas de forma descentralizada. Mismo dentro de una misma ciudad, como Ibarra o Tulcn, los funcionarios pblicos no se conocen, ni saben sobre las actividades que las otras instituciones realizan, las acciones prioritarias, peor an sobre el lo que ocurre en el entorno. Buscan intercambiar experiencias y crear una red de comunicaciones que mejore el tejido del sector social. Pero alguien debe asumir la responsabilidad de articular al sector y de organizar reuniones. Los participantes expresaron la necesidad de tener un mapa local de capacidades, fortalezas, y buscar la construccin de redes de colaboracin. Afirman que la base de la vinculacin radica en la movilizacin de esfuerzos conjuntos. La actividad local siempre es vista desde el centro y desde la economa y es tratada, de hecho, como un 293

espacio creado para obedecer, funcionales a la ejecucin de programas verticales, cuya concepcin es de dudosa adaptabilidad. El diseo organizacional debe modificarse para la obtencin de la cooperacin y la eficiencia, pues existe duplicidad de actividades y objetivos. Empezando por conocer la nueva misin del Frente Social. Se recomienda que se construya una fuerte interrelacin entre los ministritos del Frente Social, procurando articular programas en escala territorial, para perfeccionar la gestin social. De igual manera exigen contar con capacitacin y actualizacin frecuente en el tema del desarrollo social, anlisis del contexto, pues el conocimiento y la motivacin cruza todas las dimensiones del esfuerzo institucional. 426. Los funcionarios de Tungurahua, Cotopaxi, Bolvar, Pastaza y Napo llegaron a propuestas similares. Consideran partir hacia la construccin de un tejido institucional ms cohesionado y articulado, aproximando las instituciones y los programas. Sealan como punto de partida la necesidad de promover la sensibilizacin, motivacin y concientizacin, para tener una visin del contexto y claridad conceptual, que se revierta en un trabajo articulado con base a objetivos y metas comunes. El empoderamiento de los actores es necesario para activar verdaderos cambios en el campo social. Afirman lo estratgico que significa Interrelacionarse a nivel institucional en funcin de una misin y visin compartida. Para lo cual se recomienda crear instancias provinciales o regionales donde se discuta lo social y se definan estrategias conjuntas de accin. Para construir alianzas y ordenar las acciones, proponen formular un mapa de actores institucionales que operan en los territorios, apoyados por la STFS. Es as como piensan llegar a la elaboracin de planes de desarrollo social, realistas, que surjan de la demanda y de la participacin ciudadana. Buscan el establecimiento de instancias que les permitan actuar informados y empoderados, avanzando hacia la complementariedad y sinergia. La necesidad de promover una nueva institucionalidad que pueda construirse en un enfoque de intervenciones integradas y de fomento de una inversin social, articulada al fomento productivo, territorial, ms eficiente y eficaz. 427. El Taller realizado en Loja nos ense sobre la posibilidad de construir redes de solidaridad entre el Estado (Ministerio de Bienestar Social) y la sociedad civil, concretamente, con el voluntariado. Estbamos acostumbrados a pensar que las organizaciones estatales se caracterizaban por la verticalidad y que la idea de horizontalidad era propia de las redes no gubernamentales. Loja nos ense que era posible construir relaciones vertihorizontales y que las posiciones gubernamentales jerrquicas se disolvan en el dialogo y la cooperacin con los actores de la sociedad civil. Los vnculos interinstitucionales construidos en Loja se afirman en la confianza y en el compromiso, dando forma a nuevos campos de significados y prcticas. Esa energa requiere 294

del estimulo de la autoridad central, ubicada muy lejos de las dinmicas locales. 428. Los mismos participantes del Taller de Ambato le piden al Frente Social que armonicen criterios y aglutinen esfuerzos para construir y fortalecer la red social, partiendo por el propio aparato sectorial, a nivel interministerial. Solicitan una nueva lectura del modelo administrativo en curso, insostenible e ineficiente, dando realismo a la descentralizacin. Ven la importancia de lograr una mayor integracin de los programas que estn en ejecucin, pero solicitan poder de decisin para ejecutarlos de forma oportuna, desde las Direcciones Provinciales. Algunos perciben con desconfianza al SODEM, pues la experiencia los conduce a percibir posibles duplicaciones de funciones. No consiguen incorporar sus metas en sus planes de trabajo, por trabajar de manera fragmentada. Otros afirman que un trabajo coordinado en red puede potenciar los objetivos de las distintas instituciones. Lo esencial es formular polticas de Estado, por ejemplo, que no solamente reduzcan el nmero de personas que viven para sobrevivir en la indigencia, sino de construir y mantener una socioeconoma incluyente. Evitar el empobrecimiento de la clase media, crear trabajo digno y productivo para todos. Ven con claridad la importancia de articular los programas alimentarios con los de inversin productiva, los de salud con los de educacin bsica, el Bono de Desarrollo Humano con el desarrollo econmico local, etc.

Taller realizado en el Municipio de Santa Ana en Manab 429. Los talleres realizados con los funcionarios de los Ministerios del Trabajo, Salud y Bienestar Social nos llevan a sealar los siguientes

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bloqueos institucionales que producen y reproducen la fragmentacin social:

Son limitados los espacios pblicos de representacin y negociacin de polticas pblicas sociales. La rectora social es dbil y atomizada, en casi todas las instituciones, y los mecanismos, las reglas y los frmulas que definen las prioridades no son claramente conocidas o democrticamente acordadas. La institucionalidad social, en general, no ha desarrollado tecnologas gerenciales capaces de canalizar adecuadamente las demandas sociales, propiciar la generacin de redes de cooperacin y posibilitar una planificacin compartida, la veedura social y la sinergia de programas. No hay mecanismos de comunicacin educativa de la accin pblica ni de formacin permanente de agentes de desarrollo social, capaces de ampliar el enfoque de derechos, de difundir y estimular las propuestas, generar entusiasmo y posibilitar la veedura social. Los mecanismos de transmisin de informacin, saber tcnico y capacidades de gestin a las poblaciones locales son limitados y cuando existen, se presentan instrumentales, sin contexto. El verticalismo y el sesgo tcnico tiende a desvalorizar los saberes locales Los servidores pblicos se presentan desmotivados, desvalorizados, poco actualizados e inseguros frente a los constantes cambios de autoridades y directrices. Es patente una cultura de escepticismo, indignidad y desgano, que felizmente se combina con actitudes de compromiso y entrega por las causas sociales. La ciudadana expresa en todas partes iniciativas y propuestas, claridad de demandas, una gran necesidad de participar. Pero no existen mecanismos que vincule a las personas y actores sociales, que los aproxime y defina nuevos relacionamientos con el Estado. Por la fragmentacin programtica hay necesidad de reconfigurar la divisin del trabajo dentro del Frente Social, como punto de partida. Debemos comenzar a articular los programas dentro de casa, en los Ministerios que conforman el Frente Social. Pero tambin hay urgente necesidad de construir asociaciones ciudadanas y redes sociales, canales institucionales que posibiliten la estabilidad y la continuidad. Sin ellos, la presente Agenda de Desarrollo Social ser apenas un saludo a la bandera. Los principios generales de poltica pblica no se adaptan a las cambiantes demandas y situaciones locales. Los Observatorios son bienvenidos por que facilitan la transparencia y cumplen un papel importante en el diseo de polticas pblicas, pero no logran movilizar e involucrar a la ciudadana, ms all de sus contenedores sectoriales

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430. Ecuador pasa por una profunda crisis social, un escenario desventurado que genera desesperanza y frustracin. La institucionalidad poltica del presente expresa un evidente agotamiento e incapacidad para dar respuesta a las crecientes demandas de una sociedad compleja y heterognea, para la cual no funcionan adecuadamente los tradicionales canales de representatividad. La cultura poltica tradicional no le permite a la sociedad expresar sus demandas profundas. La frustracin comn es la enajenacin y la apata del ciudadano, de la sociedad civil. Los dilogos que hemos realizado, en Los Ros y Manab, por ejemplo, nos dibujan la conciencia de que hemos sido separados y que estamos en la sociedad sin vivir la vida poltica, la ciudadana que merecemos. Nuestro sistema poltico se encuentra pasando por un momento casi terminal, bajo candado, resistiendo transformase. Los espacios tradicionales formalizados de articulacin de polticas pblicas han quedado sin realidad ni perspectivas. No seria hora de rever el papel de los poderes representativos? 431. Los movimientos sociales comienzan a consolidar un ciudadano colectivo en nuestra arena poltica, que nos ayuda a visualizar y potenciar las alternativas inclusivas. No slo se reduce a presentar denuncias incisivas y concretas, a cuestionar las ortodoxias y la subordinacin del bien pblico a los poderes econmicos, sino que propone soluciones que nos pueden llevar a nuevas orientaciones para el logro de ciertas metas sociales ineludibles. Son diversos los movimientos sociales que luchan por representacin, por ser reconocidos en su autonoma, simplemente para ser aceptados como iguales. Existe urgente necesidad de reticular estas energas sociales y polticas, mediante la comunicacin. Al grado de cohesin, solidaridad, cooperacin unitaria y movilizacin que se exige a los movimientos sociales, demanda madurez, informacin y apertura democrtica. Hay urgente necesidad de otorgar calidad ciudadana a la gran masa de marginados y excluidos, cuestin que la presente institucionalidad no est dispuesta a aceptar. 432. En innegable la irrupcin en la escena pblica del Ecuador de los nuevos movimientos sociales: indgenas, feministas, derechos humanos, ecologistas, etc. as como de nuevas organizaciones polticas de diverso estilo y espectro. Ellos ponen de manifiesto, desde los propios actores sociales, la distancia que los separa de las formas, mtodos y objetivos propios de los mecanismos tradicionales de representacin, muy vinculados a intereses econmicos y centros de poder. En general no son los movimientos que se levantan sobre cimientos clasistas, caractersticos de la vieja estructura social propia de las sociedades mal desarrolladas, en proceso de industrializacin y dependientes. Salvo el movimiento indgena, que se renueva cada da desde la indignacin del excluido y desposedo, la mayora de los nuevos movimientos responden a una nueva configuracin de la sociedad ecuatoriana y visibilizan nuevas formas de respuesta y demandas al poder establecido. Son discursos que 297

se fundamentan en contraposicin con las instituciones, las limitaciones y los valores que encarnan la exclusin social, la discriminacin y el empobrecimiento. No representan el caos, como afirma la partidocracia, sino la autoorganizacin de la institucionalidad que coloca a la vida por delante de la muerte. Buscan entrelazarse en un nuevo orden poltico, todava borroso, cumpliendo una finalidad consistente: contribuir a resolver lo que preocupa sobre el presente y el futuro del Ecuador. Por ello se nutren de activistas y de intelectuales populares de todos los sectores de la sociedad ecuatoriana. Se caracterizan por el tono tico de sus postulados, dirigidos al conjunto de la sociedad y no a ningn segmento en particular. Y tambin por el carcter nacional de sus reivindicaciones y, a la vez, por el carcter especial de los objetivos y propuestas, buscando provocar cambios en las bases funcionales de nuestro desgastado sistema poltico. Como anotamos arriba, desdichadamente el Congreso Nacional mantiene encerrado bajo candado al status quo, blindado bajo el actual sofisma de la representacin formal, impidiendo que fluya la construccin de escenarios multiactorales de decisin democrtica.

Taller realizado en Vinces vinculadas al PROLOCAL

con las organizaciones

campesinas

433. Debemos ser creativos, pensar lo impensable, recuperar nuestra autonoma, embriagarnos de amor poltico. No podemos hablar de salir de los problemas sociales en los que nuestras propias polticas sociales y econmicas nos han metido, sin cambiar de rumbo, de paradigmas. Hay necesidad de nuevas ideas pero esencialmente de nuevos principios; cambiar la forma como participamos, la manera como informamos, la manera en que responsabilizamos a las autoridades y al sector empresarial. Hay urgente necesidad de purificar la cultura poltica, para superar esa perversa tendencia hacia la entropa social. Desde el punto 298

de vista del respeto a los derechos humanos, de la inclusin social y la equidad, as como de la reproduccin ampliada de la vida, Ecuador ya es ingobernable. Debemos aprender a percibir ese proceso de planificacin como un paradigma de agricultura orgnica y no como un ejercicio mecnico, subordinado a lo econmico. Qu tipo de legado quiere proporcionar el Frente Social a las futuras generaciones? No es suficiente imaginar un nuevo desarrollo social, debemos construirlo.

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