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PLANEJAMENTO TERRITORIAL E SUBDESENVOLVIMENTO: FATOS E MITOS Profa. Dra. Mrcia de Alencar Santana Pontifcia Universidade Catlica de Gois - Brasil

RESUMO As experincias de planejamento territorial no Brasil expressam um iderio permeado por teorias desenvolvimentistas e integracionistas, ao mesmo tempo em que se inserem num projeto geopoltico de construo de uma grande nao. Como caractersticas gerais apresentam, no aspecto ideolgico, um vis capitalstico por excelncia, dado o carter do Estado brasileiro; no aspecto temporal, possuem, majoritariamente, perspectivas de curto e mdio prazos; no aspecto espacial, priorizaram a escala regional; no aspecto econmico, so, oficialmente, instrumentos propulsores do crescimento e desenvolvimento econmico; no aspecto poltico, por sua vez, balizam o discurso institucional segundo o qual somente o planejamento promoveria o progresso e a modernizao da nao. Aps meio sculo de polticas territoriais, praticadas via planejamento, entretanto, percebemos o aprofundamento das desigualdades regionais, a criao de ilhas de prosperidade, convivendo com um mar de pobrezas e atrasos das mais diferentes naturezas. Este trabalho, portanto, tem como tema central, a problemtica do planejamento territorial em escala regional no Brasil, particularmente na Amaznia brasileira, e objetiva analisar a relao entre o planejamento, enquanto instrumento poltico de progresso e modernizao, e o subdesenvolvimento presente na regio amaznica.

APRESENTAO A discusso terica que envolve o planejamento fato recente na histria do conhecimento, remontando a este sculo, especificamente aos anos 20. Inicialmente aplicado em pases socialistas, alcanou os pases capitalistas dos anos 30 em diante, pressionados que estavam por crises agudas de instabilidade poltica e econmica. Independentemente dos sistemas em questo, no entanto, o planejamento possui uma dimenso tcnica explicitada conceitualmente e aplicvel a qualquer formao social: conjunto de

2 mecanismos voltados racionalizao da ao do Estado, capazes de prever o desenvolvimento do pas e transform-lo segundo seus interesses. No que se refere a esta dimenso tcnica do planejamento, Cardoso considera que (...) o planejamento seria a administrao racional, isto , o processo de distribuio tima dos recursos e dos meios tendo em vista objetivos dados (1973, p.162), sendo sempre visto (...) como o instrumento onde se mapeia o desenvolvimento de um pas, j que nele so explicitados objetivos e diretrizes, nele so elaboradas projees e estimativas. (Lopes: 1990, p.106) Para Lafer, O planejamento nada mais do que um modelo terico para a ao, onde (...) cada experincia de planejamento se afasta de sua formulao terica (...). (1970, p.7) Analisando a questo sob outro prisma, dado o carter do processo histrico de constituio da sociedade brasileira, que implica necessariamente no reconhecimento a priori do capitalismo enquanto modo de produo dominante, Oliveira considera que, num contexto capitalista, (...) a possibilidade do planejamento dada pelo carter mesmo das relaes de produo e portanto sociais que fundam este sistema: o clculo econmico, antes mesmo de ser reconhecido pela teoria econmica, o fundamento das decises dos agentes econmicos do capitalismo (...). (1981, p.23) No que se refere formao scio-espacial brasileira, portanto, o planejamento econmico e suas implicaes poltico-ideolgicas foi, e continua sendo, objeto de estudo de inmeros trabalhos, acadmicos ou no, o que proporcionou uma bibliografia sobre o tema de relativa quantidade e elevada qualidade. So produes tericas elaboradas, em grande parte, por economistas, socilogos e historiadores. A abordagem geogrfica do planejamento, no entanto, encontra-se ainda incipiente, principalmente se considerarmos o planejamento, em sua dimenso territorial, dentro de uma perspectiva espacial por excelncia, posto tratar-se da reorganizao e do reordenamento dos fenmenos e objetos no espao geogrfico que, por seu turno, atua como importante agente de produo e reproduo social, razo pela qual se torna elemento chave para o Estado.

3 Em outras palavras, o planejamento territorial reflete a prpria materializao territorial do poder em todas as suas esferas. Deste modo, a carncia de uma abordagem geogrfica acerca da escala do planejamento, impe-nos a necessidade da produo de pesquisas que preencham as lacunas existentes. No mbito deste trabalho, nosso objetivo introduzir a discusso sobre o planejamento territorial no Brasil, onde utilizaremos como base de estudos a regio amaznica. Para tanto, nossa reflexo se dar da seguinte forma: inicialmente, faremos uma discusso terico-conceitual sobre os conceitos de Estado e Planejamento, pois entendemos que ela precede a anlise conjuntural pretendida. Em seguida, apresentaremos um breve histrico das experincias de planejamento no pas, para ento inserirmos a discusso sobre a ao planejadora na Amaznia.
1. ESTADO E PLANEJAMENTO

prtica

do

planejamento

no

se

desvincula,

histrica

contemporaneamente, do Estado. Diferenciando-se temporal e espacialmente, o planejamento territorial preservou um elemento bsico: seu carter institucional, sobretudo considerando-se os tempos atuais onde, a despeito das regras impostas pela globalizao, Mais do que em qualquer poca anterior, os homens vivem sombra do Estado. (Miliband: 1982, p.11) O Estado, ao apropriar-se do planejamento, o faz no sentido de proporcionar a produo, somente possvel via reproduo das condies econmicas, polticas e ideolgicas, o que lhe confere continuidade. Sob o capitalismo, a determinao fundamental da forma do Estado, isto , a duplicao da sociedade civil em sociedade e Estado (Gramsci, 1991), submete-se sua funo originria, a de garantir as condies gerais da produo e reproduo do valor em processo, o capital. Afinal, A sociedade burguesa no simplesmente uma sociedade de classes, mas uma sociedade cujas relaes entre as classes so produzidas e reproduzidas pela ao silenciosa da lei do valor. (Hirsch: 1990, p.145)

4 No entanto, o Estado enquanto instituio se reproduz pela via da legitimao, buscada atravs de aes que vo ao encontro s necessidades da sociedade civil. Por isso, e em que pese a atual expanso alm-fronteiras dos processos produtivos gerais, o Estado mantm a centralidade enquanto agente de reproduo da dominao e da gesto do trabalho. Em outras palavras, (...) de um lado ele oferece o nico quadro disponvel da representao poltica. De outro, assume funo das mais crticas da reproduo da relao capitalista (...), notadamente a gesto da fora de trabalho, que sempre ocorre (...) no mbito domstico. (Benko: 1996, p.47) Ainda sobre o carter inerentemente contraditrio do Estado capitalista, Offe define o Estado capitalista em termos de uma relao funcional e dependncia estrutural ao processo de acumulao, que se caracteriza por quatro condies ou princpios bsicos: excluso, manuteno, dependncia e legitimidade. ( Lima Jr: 1999, p.3) O Estado seria excludo do processo de acumulao, restrito aos capitais privados; caberia ao Estado a responsabilidade quanto manuteno das condies de acumulao; sua reproduo institucional, por sua vez, dependeria da continuidade do processo de acumulao, e a (...) legitimidade, (...) reflete o fato de que, para poder garantir sua existncia num ambiente constitudo por conflitos fundamentais, o Estado precisa apresentar-se como instituio democrtica legtima em busca dos interesses sociais gerais. ( Idem, p.4) Em Poulantzas (1990), o Estado capitalista o centro do poder poltico das classes dominantes (agente organizador de sua luta poltica), sendo que no necessita representar direta e exclusivamente seus interesses econmicos de modo ininterrupto. Como o Estado o mediador da luta econmica, a prpria luta poltica, relativamente autnoma, dominada pelas classes hegemnicas. Com base nesse pressuposto, o Estado naturaliza o poder exercido pelas fraes das classes dominantes (bloco no poder), e constitui os interesses polticos das classes dominantes como representativos do interesse geral. Portanto, para Poulantzas, o Estado produto e produtor (sob certas condies) das lutas entre as classes sociais, modelador e unificador dos

5 indivduos e dos capitalistas, e reprodutor das relaes sociais (classes sociais), constituindo-se no lugar da luta de classes. Para o autor, suas funes prioritrias seriam de natureza ideolgica, repressiva e econmica, devendo manter a unidade e a coeso de uma formao social (Estado nacional o representante - unificador - do interesse geral) e reproduzir as relaes sociais, de classe. No uma entidade intrnseca (Estado-objeto ou Estado-sujeito), mas uma relao, um processo, e as contradies de classe que constituem o Estado esto presentes em seu quadro material e do forma sua organizao. Mesmo levando-se em conta as modificaes ocorridas no papel do Estado no decorrer dos diversos estgios do capitalismo, principalmente no que diz respeito sua insero na esfera da economia, Poulantzas considera que O lugar do Estado em relao economia nada mais que a modalidade de uma presena constitutiva do Estado no seio das relaes de produo e reproduo. (1990, p.21) A prtica do planejamento, em sua dimenso poltica, insere-se neste contexto como uma necessidade de reelaborao das relaes sociais mais gerais com vistas a suprimir, mesmo que temporariamente, os elementos conflitantes, via interveno institucional. Afinal, (...) as duas faces conexas do planejamento so a estrutura econmica e a estrutura de poder. (...) Alis, pode-se dizer que, em ltima instncia, o planejamento um processo que comea e termina no mbito das relaes e estruturas de poder. (Ianni: 1986, p.309)
2. BREVE HISTRICO DO PLANEJAMENTO NO BRASIL

A trajetria do planejamento no Brasil refere-se aos ltimos sessenta anos da histria do pas e marcada por experincias significativas. No geral, tais experincias possuem uma tendncia de abrangncia progressiva, tendose ampliado cada vez mais o universo de elementos analisados e para os quais eram formuladas diretrizes e orientaes. Estabelecendo-se desde o incio como um instrumento institucional, o planejamento foi empreendido no sentido de adaptar as atividades produtivas, os fatores de produo e as relaes de produo aos modelos econmicos implantados pelo capitalismo no pas. Via

6 de regra, os planos e programas nunca vislumbraram perspectivas a longo prazo, atendo-se a perodos de execuo reduzidos e muito aqum das necessidades e convenincias de um processo de planejamento efetivamente pautado pela superao dos graves e profundos problemas que obstacularizam o desenvolvimento econmico e o progresso social da sociedade brasileira. No Brasil, a idia de planejamento como instrumento de

desenvolvimento foi adotada pelas elites dominantes a partir da dcada de 30 (trinta). Influenciada pelo movimento de modernizao que atingiu a Amrica Latina neste perodo, a idia de planejamento enquanto vetor de modernizao fez-se acompanhar por uma nova concepo de progresso econmico e social, para o qual a noo de modernizao poltica e econmica servia de suporte fundamental. A implantao da prtica do planejamento no pas reflexo das profundas alteraes tanto na estrutura quanto nas funes do Estado brasileiro. De 1930 em diante, assistimos a uma reelaborao das relaes entre Estado e Sociedade no Brasil. Para Ianni, Desde essa poca, os desenvolvimentos do poder pblico revelam a acentuao dos seus contedos burgueses, em confronto com os elementos sociais, culturais e polticos do tipo oligrquico vigentes nas dcadas anteriores a 30. (1986, p.25) Este o cenrio da implementao do planejamento no Brasil, cujo marco pode ser fixado em 1939 quando da criao, sob o Governo Vargas, do Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional, pelo Decreto n 1058 de 19.01.39. Constituindo-se num rol de obras e investimentos, sua execuo foi prevista para um prazo de 5 (cinco) anos, com os objetivos de promover as indstrias de base no pas, a construo de obras pblicas indispensveis e o aparelhamento da defesa nacional. Em que pese sua limitada abrangncia, o plano possui uma importncia histrica por ser a primeira experincia plurianual brasileira e com definio de valores e dotao especfica. Dos avanos registrados no perodo, possui relevncia a instalao da Companhia Siderrgica Nacional - CSN, em 1941. 1
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De um modo geral, a dcada de 40 mostrou-se, no mnimo, profcua para a ao planejadora pois, alm dos 3 (trs) planos nacionais elaborados, foram encaminhados 3 (trs) diagnsticos sobre a economia do pas e seus possveis pontos de estrangulamento, a saber: Misso Taub (1942), Misso Cooke (1943) e

7 Em 29 de dezembro de 1943, pelo Decreto-Lei 6144, o Presidente Vargas instituiu o Plano de Obras e Equipamentos, tambm quinquenal e composto de oramento de obras pblicas, a exemplo do Plano Especial de 1939. Com os mesmos objetivos, o Plano de Obras no chegou a atingir o prazo determinado, sendo extinto pelo Decreto-Lei 9782 de 06.09.46, sob o argumento da inviabilidade. J sob o Governo Dutra, o nacionalismo econmico dos anos 30-45 foi substitudo pelo liberalismo. Como as modificaes polticas, econmicas e sociais deste perodo foram superficiais, o reordenamento do Estado e suas relaes com a sociedade pde ocorrer sem muitos obstculos, organizando e aglutinando foras polticas contrrias poltica econmica nacionalista e interveno do Estado no processo produtivo como um todo. Em consequncia dos pressupostos adotados pelo Governo Dutra, a prtica do planejamento sofre refluxos. Mesmo assim, em 18.05.1950, a Lei 1102 instituiu o Plano SALTE, assim denominado em funo dos 4 (quatro) setores de sua abrangncia (sade, alimentao, transporte e energia) e de alcance quinquenal. Representando uma preocupao de coordenao de vrias reas de ao estatal, o SALTE teria sido composto pelas sugestes de diferentes ministrios e rgos da administrao federal, o que racionalizaria o oramento do pas. Entretanto, foi aplicado apenas parcialmente e, em 1952, abandonado, j sob o segundo Governo Vargas (1951-1954). A transio do Governo Dutra para o segundo Governo Vargas representou uma reelaborao das relaes entre Estado, economia e sociedade. Mantendo a linha de atuao do primeiro governo, Vargas reformula o poder pblico, que passa a desempenhar novas funes. Devido ao crescimento industrial registrado, expanso do setor tercirio e dos centros urbanos predominantes, as classes sociais no pas estavam mais definidas e configuradas que nos anos anteriores. Por outro lado, houve uma reorientao das relaes econmicas, polticas e militares com os Estados Unidos, o que aprofundaria o relacionamento entre os dois pases.

Misso Abbink (1948).

8 A Lei 1474, de 26.11.1951, estabelece o Plano Nacional de Reaparelhamento Econmico, ou Plano Lfer, de aplicao quinquenal e com objetivos voltados para os investimentos em indstrias de base, reaparelhamento de portos e ferrovias, aumento do potencial de energia eltrica, modernizao da agricultura e melhoramento dos frigorficos, sendo que, em 1952, foi criado o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico BNDE, para servir de ncora financeira aos investimentos do Plano. De qualquer forma, este plano representaria a consolidao dos interesses dos Estados Unidos, ao mesmo tempo em que atenderia aos apelos do empresariado nacional. Diferentemente dos planos anteriores, caracterizados por medidas setoriais e limitadas, o Programa de Metas foi um refinamento do Plano de Desenvolvimento elaborado pelo Conselho de Desenvolvimento, rgo central e independente criado por Decreto em 01.02.1956, no primeiro dia do Governo Kubitschek, portanto, com a funo de formular, coordenar e controlar os planos. Sua principal caracterstica deve-se ao fato de ser a sistematizao de toda a poltica econmica governamental aplicada no perodo de 1956-60, constituindo-se numa ao ampla, sob a orientao do Estado, no intuito de implantar uma estrutura industrial integrada. Na verdade, o Programa de Metas foi fruto de 2 (dois) fatores interrelacionados: de um lado, a estrutura econmica encontrava-se numa relao de interdependncia e complementaridade, o que imporia um quadro de exigncias de dimenses considerveis; por outro lado, o pas sofria presses externas, principalmente por parte dos Estados Unidos, relativas s condies de reproduo do capitalismo em escala mundial. Alm do mais, o Programa teria mobilizado a sociedade brasileira, inculcando ao planejamento uma nova dimenso, a do desenvolvimento econmico.

Em outros termos, a formulao e execuo do Programa de Metas implicou numa opo poltica. Independentemente das intenes dos governantes e dos alvos explcitos na poltica econmica em que se inseriu o Programa de Metas, a atuao governamental fortaleceu o

9 setor privado. Alm disso fortaleceu a expanso do setor privado ligado ao capitalismo mundial. (Ianni, 1986, p.180)

O Governo Jnio Quadros foi marcado pela criao da Comisso Nacional de Planejamento - COPLAN, em agosto de 1961, na tentativa de reformular a orientao econmica vigente at ento. Tendo absorvido o Conselho de Desenvolvimento criado por Kubitschek, a COPLAN no executa aes representativas, atingida por uma crise poltica no pas que culminou com a posse de Joo Goulart. Neste perodo, destaca-se a criao do primeiro rgo de planejamento no poder executivo, o Ministrio Extraordinrio do Planejamento, ocupado pelo economista Celso Furtado, em 28.09.62, e que elabora o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social (1963-65). Calcado no que seria uma abordagem integrada da estrutura scio-econmica, o Plano Trienal busca estabelecer solues estruturais para o crescimento do pas, definindo como objetivos gerais o crescimento do produto interno, a reduo da inflao, a minimizao dos custos sociais do desenvolvimento e a diminuio das desigualdades regionais. O Plano teve existncia curta, sendo abandonado 5 (cinco) meses aps sua divulgao. O perodo correspondente a 1964-85 caracteriza-se pelo autoritarismo imposto s instituies e sociedade brasileiras pelo golpe militar de maro de 1964. De modo geral, os Governos Castello Branco, Costa e Silva, Garrastazu Mdici, Ernesto Geisel e Joo Figueiredo adotaram diretrizes econmicas semelhantes. O poder pblico foi levado a interferir em todos os setores econmicos, e o Estado reformulou as relaes de produo no pas atravs de reorientaes institucionais. Os planos que se sucederam foram: Programa de Ao Econmica do Governo - PAEG (1964-66); Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social (1967-76); Programa Estratgico de Desenvolvimento - PED (1968-70); Metas e Bases para a Ao Governamental (1870-72), e os I, II e III Planos Nacionais de Desenvolvimento - PND (1972-85). Os objetivos gerais desses planos so praticamente os mesmos, no apresentando alteraes de vulto, quais sejam: acelerao do ritmo de

10 crescimento econmico; conteno do processo inflacionrio; desenvolvimento a servio do progresso social; garantias de oportunidades de emprego; reduo dos desequilbrios regionais e manuteno da ordem interna e da estabilidade institucional. Em sntese, o fato que, ao longo de 60 (sessenta) anos, e conduzido por um projeto capitalista, o Estado brasileiro sedimentou, em todas as esferas do poder pblico, um iderio permeado por teorias desenvolvimentistas e integracionistas que, por sua vez, nortearam a criao de rgos regionais de planejamento como a Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (SUDAM) e a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). Com posturas notadamente geopolticas, apregoando a necessidade da ocupao territorial para a defesa das fronteiras nacionais e para a ampliao da utilizao das riquezas naturais, o que se viu foi o fortalecimento do controle, por parte do Estado, de todo o territrio nacional. Isso se deu, claro, pari passu maximizao do uso dos recursos naturais, sem, no entanto, refletir em mudanas qualitativas no nvel de vida da grande maioria da populao do pas, muito pelo contrrio. Aps uma dcada de relativa omisso (1985-1995), o Estado brasileiro retomou seu papel centralizador, ou pelo menos propositivo, da ao de planejamento, atravs da elaborao dos Planos Plurianuais PPAs. A Constituio Federal (1988) determina, em seu artigo 165, que o Poder Executivo dever instituir os planos plurianuais, onde se estabelecero, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para o territrio nacional, atravs de programas de durao continuada. Apresentaremos, a seguir, os principais elementos caracterizadores dos PPAs elaborados. O primeiro PPA foi apresentado pelo Governo Fernando Collor de Melo e deveria vigorar de 1991 a 1995. Aps uma reestruturao do sistema de direo do Governo Federal (fuso do Ministrio da Fazenda com o Ministrio da Indstria e Comrcio, dando origem ao Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento, que incorporou a Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica) em nome da simplificao poltico-administrativa do

11 Estado, bem como da alterao de funes de diversos rgos, o PPA foi entendido como sendo praticamente um oramento plurianual de investimento, representando um retrocesso em termos da ao planejadora estatal, exatamente por no propor aes e no conter orientaes para a estrutura econmico-produtiva do pas vista como um todo. De todo modo, o plano apenas cumpriu as exigncias constitucionais (GARCIA, 2000). Sua ineficcia foi agravada com a instabilidade que atingiu o Governo Collor, afastado por impeachment em 1992. O Governo Fernando Henrique Cardoso elaborou, para o perodo de 1996 a 1999, o PPA Brasil em Ao, institudo pela Lei 9.276, de 9 de maio de 1996 (MP/PPA 1996-1999). As estratgias que lhe dariam sustentao seriam basicamente trs: a construo de um Estado moderno e eficiente; a reduo dos desequilbrios espaciais e sociais; e a insero competitiva via modernizao produtiva. O PPA 1996-1999 apresentou como elemento central a definio de territrios que realizariam a conexo entre circuitos nacionais e internacionais de informaes e mercadorias, os corredores de desenvolvimento. Neste sentido, introduziu a noo de eixo, referindo-se a espaos capazes de atrair capitais privados para a implantao de investimentos territorialmente articulados. Nesse momento foi definida a configurao bsica dos eixos de desenvolvimento, substituindo as concepes clssicas de crescimento e desenvolvimento territorial, baseadas no conceito de polarizao, por outro referencial analtico, consubstanciado em vetores logsticos reticulados e complexos econmicos espacializados, cuja origem se encontra na noo de corredores de exportao (BECKER, 1999). Indicando como objetivos fundamentais a reduo dos custos de produo de bens e servios; o fortalecimento da competitividade sistmica da economia; a reduo das desigualdades sociais e regionais; a multiplicao de oportunidades de investimentos privados e a maior integrao interna, continental e internacional do pas, foram criados, inicialmente, os seguintes eixos, num total de 12: Hidrovia Madeira Amazonas; Costeiro do Sul; Franja

12 de Fronteira; So Paulo; Centro Oeste; Costeiro Nordeste; Transnordestino; Araguaia Tocantins; Oeste; Sada para o Caribe; Rio So Francisco; Hidrovia Paraguai Paran. Em 1998, dentro do Programa Brasil em Ao, os Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento ENID foram redefinidos no estudo feito para o Programa Avana Brasil (PPA 2000-2003). O Estudo dos Eixos (MP/ BNDES, 2000) teve como ponto de partida a delimitao de regies de planejamento, cuja varivel central o sistema de transportes, visto em conjunto com as redes de comunicao e energia. A definio de Eixo adotada foi: Corte espacial composto por unidades territoriais contguas, efetuado com objetivos de planejamento, cuja lgica est relacionada s perspectivas de integrao e desenvolvimento consideradas em termos espaciais. (Consrcio Brasiliana, Apndice Metodolgico, Relatrio Sntese, p.1). Os critrios principais utilizados para definio dos eixos, por seu turno, foram: a malha multimodal de transportes; a hierarquia funcional das cidades; a identificao dos centros dinmicos e os ecossistemas existentes. Os eixos resultantes foram: Arco Norte; Araguaia Tocantins; Madeira Amazonas; Oeste; Rede Sudeste; Sudoeste; Sul; So Francisco e Transnordestino. Alm de trabalhar com um recorte territorial diferente do polticoadministrativo em vigor, o plano confere ao planejamento um carter meramente indicativo das oportunidades de investimento. Ao Estado, reserva o papel de indutor da atrao e realizao de inverses de capitais privados, nacionais e internacionais, expressando um tratamento burocrtico da prtica planejadora.

4. INTEGRAO X REGIONALIZAO Um subproduto da experincia planejadora central foi sua aplicao nos nveis regionais. (dArajo: 1992, p.44) A partir do final dos anos 40, e embalados pelas dimenses continentais do pas e, consequentemente, pela imensa diversidade natural, social, econmica etc, os sucessivos governos passam a destinar uma parcela dos planos nacionais rubrica do planejamento

13 regional. Justificado por esses argumentos, o regional era identificado como um problema, portanto merecedor de trato diferenciado, fazendo com que emergisse a questo regional. Neste caso, precisamos ter claro que a questo regional, por se constituir na manifestao espacial do processo de formao econmica e social do pas, efetivamente uma questo social, no devendo ser analisada isolada e superficialmente. Ressalta-se que (...) na abordagem tradicional das polticas regionais brasileiras a dimenso regional era sempre tratada subsidiariamente (dada a predominncia de polticas de corte setorial nacional e a hegemonia de uma macro-regio: o Sudeste) (...). (Arajo: 1997, p.1089) Desta maneira, (...) a suposta preocupao com o desenvolvimento regional, s tende vir tona em momentos muito especficos da histria do pas. Mais recentemente, quando se tratou de viabilizar e/ou potencializar um certo padro de acumulao que, lamentavelmente, nas ltimas dcadas, acabou por ser apartado da sociedade. (Jatene: 1986, p.43) A partir dos anos 60, principalmente, ao lado da constatao da existncia de profundas disparidades e desigualdades entre as regies brasileiras, e mesmo internamente a cada uma delas, o Estado, a exemplo do que vinha ocorrendo na Amrica Latina, delineia polticas econmicas que privilegiam a escala regional. A estratgia estabelecida fundamenta-se num (...) corpo de medidas de poltica econmica que incidam sobre o conjunto das interdependncias estabelecidas entre as diversas partes do espao geogrfico de uma unidade nacional. (Mattos: 1977, p.437) Em que pese o questionamento sobre a eficincia e eficcia dos planos elaborados, houve a partir desse momento um incremento do interesse pelo planejamento regional. Desse modo, o enfoque do planejamento de uma regio isolada cede lugar, cada vez mais, para o que preconiza o planejamento regional em escala nacional, ou seja, que concebe a elaborao dos planos regionais como parte do planejamento de uma nao como um todo. (Idem,p.438) (grifo do autor) No perodo ps-85 at os dias atuais, o processo de planejamento sofre um descenso considervel, tendo sido substitudo por diagnsticos setoriais e

14 genricos da economia nacional. Presenciamos um descrdito do

planejamento enquanto um instrumento governamental na esfera federal. Vale ressaltar que o projeto neoliberal paulatinamente efetivado no pas dos anos 90 em diante refora sobremaneira as polticas setoriais, desprovidas de uma viso de conjunto da realidade nacional. Afinal, como afirma Arajo,

No projeto neoliberal no h grande espao para o Estado planejador nem para o Estado produtor. (...) Do ponto de vista espacial o Brasil no sequer observado pela poltica governamental. O vis abrangente dos macroeconomistas no permite trabalhar com um dado essencial da nossa realidade: somos um pas desigual. No apenas socialmente, mas tambm regionalmente. (1993, p.88)

Assistimos de fato, neste perodo, elaborao de uma nova problemtica de origem da chamada questo regional. Se tradicionalmente tratava-se do estabelecimento de estratgia voltada ao combate s desigualdades e disparidades regionais, hoje a nova estratgia a insero dos lugares na lgica da seletividade territorial, o que implica na adoo de instrumentos diferenciados dos tradicionais. Ademais, deu-se nos ltimos anos a emergncia da esfera municipal do planejamento que, de maneira confusa e falaciosa, tem se apresentado como uma opo ao dos agentes nacionais e/ou globais. Apesar de somente na ltima dcada ter alcanado a posio de relevncia atual, o planejamento municipal est regulamentado institucionalmente desde 1965, pela Lei Orgnica dos Municpios, que obriga a elaborao de planos diretores por parte das municipalidades. A sucesso dos planos econmicos, nacionais e/ou setoriais, at 1985, bem como a inexistncia formal de planos que orientem a ao governamental a partir de 1986, fornecem uma boa medida do direcionamento do processo de desenvolvimento da economia capitalista brasileira. Esse longo perodo de convivncia entre polticas aparentemente contraditrias em alguns momentos, e complementares em outros, reflete as estratgias adotadas no intuito de garantir a hegemonia das relaes sociais de carter capitalista, mesmo que,

15 para tanto, faa-se necessria a manuteno de padres no capitalistas em lugares do territrio. Ao vislumbrarmos esta multiplicidade - ou unicidade - de estratgias, no devemos nos esquecer de que a formao social brasileira fruto da determinao colonialista de desenvolvimento do capitalismo. Trata-se de um pas criado como uma economia complementar, tendo a subordinao e a dependncia como critrio estruturador da sociedade. (Moraes: 1988, p.97) As polticas adotadas no ps-30, contudo, acarretaram transformaes significativas na economia do pas, determinando algumas mudanas no quadro geral da estrutura produtiva. Nas ltimas dcadas deu-se a efetiva insero do pas no jogo econmico mundial, via expanso e modernizao do parque industrial e das atividades agropecurias. Consequentemente, temos hoje uma maior integrao econmica regional, mesmo que pelo vis da complementaridade, diluindo-se, ainda que paulatina e relativamente, a tendncia historicamente construda da concentrao da produo nacional na regio Sudeste. Por conseguinte, consolida-se uma maior articulao fsicoterritorial, j que a estrutura produtiva exige uma rede de infra-estrutura adequada por sobre o territrio nacional, principalmente no tocante aos transportes e s telecomunicaes. A integrao regional fez-se acompanhar da desconcentrao espacial das atividades produtivas dinmicas da economia nacional. Sem alterar substancialmente os nveis de concentrao espacial da atividade econmica e da renda na economia brasileira, a partir dos anos 70 ocorreu um processo de desconcentrao que tomou vrias formas e que interrompeu a tendncia secular de concentrao espacial. (Guimares Neto: 1995, p.2) A to propalada matriz produtiva nacional, objetivo das polticas desenvolvimentistas e integracionistas j a partir dos anos 50, foi finalmente estruturada. Impulsionada pelo inegvel crescimento econmico do pas, a formao da matriz produtiva nacional implicou na desorganizao das economias regionalmente articuladas. No entanto, vis a vis integrao, deuse um processo de regionalizao, posto que no se produziu um espao homogneo, antes pelo contrrio, encetando-se uma nova regionalizao do

16 pas, diferente da tradicional, em funo da reorganizao e do reordenamento, por sobre o territrio, dos elementos e fatores de produo, consubstanciando um espao cuja heterogeneidade reforada, agora sob novas bases. A transformao das estruturas produtivas regionais, por seu turno, num quadro onde a integrao provocou uma certa complementaridade interregional, teve como contrapartida a ampliao da heterogeneidade interna s regies e a emergncia de especializaes produtivas, notadamente na ltima dcada, provocando profundas e distintas alteraes no mapa da economia e da sociedade brasileira. Para Carleial:

(...) aconteceu um forte processo de integrao produtiva do Pas de tal modo que cada espao participa de forma diferente neste processo. Esse processo decorreu preponderantemente da ao do Estado quer em nvel de polticas setoriais ou regionais, tais como o programa de ampliao da petroqumica no Pas, bem como a poltica de incentivos fiscais e financeiros regionais (...); as diferenas inter-regionais resultantes decorreram da maneira como o capital, em cada espao, participou desse processo. (1993, p.42)

A contradio entre integrao X regionalizao , pois, a principal marca dos processos constitutivos da formao scio-espacial brasileira, (re)produzindo um espao nacionalmente integrado sobre bases regionais diferenciadas.

5. A QUESTO AMAZNICA Excetuando-se talvez a regio Sudeste, h tempos o centro dinmico da economia nacional, com certeza a Amaznia, juntamente com o Nordeste, a parcela do territrio nacional mais diretamente atingida pela ao planejadora

17 governamental. As polticas oficiais, embora diferenciadas no decorrer dos anos, so inevitavelmente marcadas pelos objetivos da integrao e do desenvolvimento regional. O Estado brasileiro, portanto, desde h muito elegeu a Amaznia como objeto de planejamento e, contrariamente ao que se possa pensar, no foram os governos militares os pioneiros no trato da questo amaznica: (...) no se trata aqui de negar o carter discricionrio e violento dos governos militares, nem de subestimar os desacertos de sua ao autoritria na regio. O que cabe relativizar a originalidade dos princpios e das idias que levaram a tais iniciativas. (dArajo: 1992, p.41) O contexto de implementao das polticas regionais na Amaznia contemporneo das experincias iniciais do planejamento no Brasil, ao mesmo tempo em que se insere num espectro mais amplo, o da ideologia desenvolvimentista que hegemonizava as orientaes poltico-econmicas latino-americanas. Se, durante sculos, a Amaznia foi mantida margem da formao econmica e territorial brasileira, em funo de fatores histricos e fsicos, da dcada de 40 em diante o crescimento econmico e demogrfico do pas modifica esta situao, ao introduzir novas perspectivas e induzir sua articulao economia e espao nacionais. As polticas integracionistas implantadas possuam uma trplice

sustentao: a construo de rodovias, quebrando assim o isolamento fsico da regio; a concesso de incentivos fiscais como o principal instrumento de atrao de capitais privados; e a colonizao, dirigida e espontnea, como forma de ocupao territorial. Num esforo de sntese do processo de formao e consolidao da economia nacional, poderamos, grosso modo, identificar 3 (trs) momentos: no perodo que se estendeu at o incio do sculo XX, o Brasil possua uma economia basicamente extrativa, incorporando-se ao incipiente mercado mundial como uma grande fronteira de recursos, responsvel pelo fornecimento de matrias-primas para as potncias europias (padro clssico da Diviso Internacional do Trabalho). Seu arranjo espacial configurava-se em unidades territoriais produtivas desarticuladas entre si, e articuladas s

18 metrpoles. Metaforicamente identificada como arquiplago, era, portanto, formada por vrias ilhas, a Amaznia uma delas. Algumas regies produtivas possuam uma estrutura espacial

caracterizada por um povoamento contguo, principalmente nas reas ocupadas pela agropecuria e pela minerao. Contudo, na Amaznia tal fato no ocorreu, pois a explorao extrativista reduziu sua ocupao a linhas e pontos. Um segundo momento, que vai do incio do sculo XX at final dos anos 50, pode ser identificado como o perodo de implantao e solidificao da industrializao no pas. Nesta poca a economia nacional sofreu profundas transformaes, inclusive relacionadas a seu arranjo espacial. Acentuadamente marcado pelo programa de industrializao via substituio de importaes, concentrou-se em So Paulo e no Rio de Janeiro a maior parte dos investimentos produtivos diretos, impondo ao pas uma estrutura espacial polarizada do tipo centro-periferia e quebrando o arquiplago nacional. Da emergiu uma economia regionalmente mais integrada e articulada no plano interno. Quanto Amaznia, o que se v, diante dos fracos laos regionais internos e da pequena articulao com a economia nacional, que a regio permaneceu (...) margem da elaborao do sistema espacial nacional como uma periferia no integrada, ainda vista como uma ilha voltada para o exterior, verdadeira colnia ultramarina. (Becker: 1974, p.9) Num terceiro momento, a partir dos anos 60, assistimos consolidao do padro de desenvolvimento capitalista no Brasil. As implicaes diretas desse processo dizem respeito emergncia de uma poltica nacional de desenvolvimento regional com 2 (dois) objetivos explcitos: reduzir as tenses decorrentes dos problemas sociais, econmicos e polticos enfrentados pelo Nordeste e dinamizar a economia atravs da constituio de um mercado nacional, regionalmente articulado. Neste perodo ocorre a consolidao de um arranjo espacial

caracterizado pela concentrao das atividades produtivas dinmicas, o que

19 privilegia sobremaneira o centro-sul do pas. No entanto, em funo da carncia de um maior mercado consumidor interno, ganha flego o discurso da integrao e da ocupao do territrio, segundo o projeto gerido pelo Estado.

No decorrer da dcada de 60, quando o planejamento fica claramente definido enquanto instrumento de poltica econmica, o Estado assume o papel de condutor do processo de desenvolvimento nacional. (...) Dando suporte s aes do governo, os componentes ideolgicos da segurana e da integrao nacional apoiaram-se na concepo do vazio amaznico para definir as estratgias de atuao com vistas incorporao da grande extenso da fronteira de recursos no amplo movimento de internacionalizao da economia nacional, de reviso dos papis dos diferentes segmentos espaciais na diviso inter-regional do trabalho e, enfim, da reconfigurao espacial do pas. (Ajara: 1992, pp.50-51)

Neste quadro de conflitos e tenses, portanto, ganha corpo a prtica do planejamento, no mbito regional, por parte do Estado. A esse respeito, algumas observaes fazem-se necessrias no que se refere Amaznia, que se tornou a segunda grande experincia de planejamento regional com a criao, em 1953 e sob a tutela do executivo, da Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia - SPVEA, experincia esta antecedida pela criao, em 1948, da Comisso do Vale do So Francisco e, consecutivamente, pela criao da SUDENE, em 1959 (dArajo, 1992). Estas aes comporiam um esforo voltado para a superao do subdesenvolvimento e dos fortes desequilbrios regionais advindos da herana colonial, alimentados pelo discurso nacionalista. A consecuo dos planos (Plano Especial, Plano de Obras, Plano Salte, Plano Lfer, Plano de Metas, Plano Trienal, I, II e III PNDs) uma prova de que, embora em perodos econmica e politicamente distintos, a euforia desenvolvimentista permeava a prtica estatal, cada vez mais comprometida com um padro de insero do

20 pas na economia internacional marcado pela dependncia, cujo vis ideolgico transparecia, dentre outras coisas, no enaltecimento da tcnica enquanto instrumento de desenvolvimento, ou seja, tudo possvel, desde que bem planejado. O planejamento seria ento a garantia da racionalidade na ao governamental, supostamente eliminando o elemento gerador de conflito, a poltica. Concomitantemente SPVEA, foi criado, em 1952, o Instituto Nacional de Pesquisa da Amaznia - INPA, voltado para a produo de conhecimento sobre a regio. Concebida como um rgo de planejamento e de execuo, a estrutura organizacional da SPVEA era marcada pelo gigantismo. Seu principal objetivo seria a criao de uma sociedade local estvel de base agrcola. Alm disso, visava-se a organizar e otimizar a explorao dos recursos minerais e energticos. Em fevereiro de 1954 foi aprovado, pelo Congresso Nacional, o primeiro plano para a SPVEA, o Programa de Emergncia. Seu objetivo seria modernizar a regio, atravs da reviso da economia extrativa, do estabelecimento da agropecuria como atividade principal e da colonizao. O Primeiro Plano Quinquenal foi elaborado logo em seguida (1955-59) e resguardou as linhas mestras apresentadas no Programa de Emergncia. Em 1960, findo o Primeiro Plano Quinquenal, o rgo efetuou um balano de sua prpria atuao e reconheceu, atravs de dados, o fracasso de suas metas em quase todos os nveis. (dArajo: 1992, p.52) Dentre os fatores apontados como responsveis pelo fracasso, destacam-se: o repasse irregular dos recursos; o controle inadequado das verbas por parte da prpria SPVEA; a enorme estrutura organizacional da agncia; as presses sofridas pelo rgo, que minavam sua autonomia e iseno; a abrangncia das metas; as dimenses continentais da Amaznia; o desconhecimento cientfico da rea. Diante desse contexto, o rgo foi extinto em 1964, j sob a ditadura militar. Sua extino no significou, contudo, o abandono do mito da terra ocupada e da integrao do territrio nacional, pelo contrrio. A esses elementos veio somar a preocupao com a chamada segurana nacional

21 que, aps 64, ganha relevncia junto ao governamental. Ainda que o regime militar no tenha representado uma ruptura no tratamento anteriormente dedicado Amaznia, ele de fato redimensionou a capacidade de interveno estatal. Tanto que, no bojo das modificaes sofridas pelo Estado, e em consonncia com as estratgias das novas elites dominantes, a Lei n 5173, de 27.10.1966, criou a Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia SUDAM. Por meio desta iniciativa, o Estado estabeleceu as diretrizes gerais que norteariam a ao governamental, no sentido de promover, supostamente, o desenvolvimento da rea sob jurisdio da SUDAM, denominada Amaznia Legal, preconizando o fim dos desequilbrios regionais via integrao nacional. Em 7.12.1967, a Lei n 5374 ampliou a capacidade de atuao da agncia, seguida pela criao de outros rgos voltados sustentao poltica, jurdica e financeira da SUDAM. Desta forma, sua interveno foi fortalecida, encontrando um amplo leque de recursos e meios capazes de fornecerem-lhe o suporte adequado sua ao. Desde a criao da SUDAM, no entanto, o que temos visto um cabedal de frustraes as mais diversas no tocante s experincias voltadas ao desenvolvimento regional, deparando-nos, de um lado, com a persistncia - e mesmo com o aprofundamento - dos desequilbrios regionais, notadamente no que diz respeito ao nvel de industrializao, ao grau de urbanizao, gerao de renda etc e, por outro lado, convivendo com a ampliao da pobreza que atinge significativos segmentos da populao local. A SUDAM reitera a trplice sustentao da ao estatal, a saber: a construo de vias de transportes, a concesso de incentivos fiscais e a colonizao. A novidade representada pela criao da SUDAM diz respeito forte conotao geopoltica de sua ao, no que se refere segurana e defesa das fronteiras nacionais. Para tanto, era preciso garantir a integrao fsica, o que intensificaria os fluxos com a regio; proporcionar a aproximao cultural com o restante do pas, atravs da intensificao das informaes que difundissem valores civilizatrios para uma populao segregada no espao e no tempo, a exemplo do Projeto Rondon; possibilitar a captao direta de

22 recursos, principalmente via construo de uma infra-estrutura que mobilizasse recursos financeiros a serem investidos na regio. No entanto, a ao governamental sobre a Amaznia no se restringe criao das agncias estatais. O Estado participa, direta ou indiretamente, em programas de interveno cujo alcance foi, e continua sendo, em muitos sentidos, mais largo do que o raio de ao dos rgos de planejamento, provocando profundas alteraes na organizao espacial regional. Portanto, outros agentes interferem na conformao do espao amaznico: instituies financeiras internacionais, grandes grupos nacionais e estrangeiros, que, sob a tutela do Estado, elaboram e executam projetos de ocupao, controle e explorao do espao regional. Quanto s experincias recentes de planejamento territorial na regio, destacam-se sobremaneira os Eixos de Desenvolvimento. Estrategicamente localizados, os Eixos da Amaznia ocupam importante posio geopoltica em relao aos pases do Tratado de Cooperao Amaznica TCA, no caso do Madeira-Amazonas, e em relao ao Caribe e as Guianas, em se tratando do Arco Norte. As potencialidades indicadas para ambos os eixos giram em torno do aproveitamento e da explorao da biodiversidade e de produtos florestais e pastoris, com destaque para o to alentado potencial para transporte intermodal (rodo-hidro-martimo). Nos dois eixos, as maiores vulnerabilidades apontadas referem-se ausncia de infra-estrutura adequada para o crescimento e desenvolvimento econmico, notadamente nos setores de transporte, comunicaes e energia, e falta de organizao social suficiente para promover a qualificao de recursos humanos e o aumento da capacidade empresarial. (Estudo dos Eixos, MP/BNDES, 2000) Em se tratando de reas tradicionalmente desurbanizadas em termos de ocupao e povoamento, tem-se a concentrao, nas capitais, de fatores econmicos centrais, como a renda, o emprego e os servios. Por possurem reas indgenas em seu territrio, a explorao dos recursos esbarra em legislao proibitiva (ainda que saibamos que isso quase nunca considerado empecilho para a explorao...), impondo obstculos realizao do Capital.

23 Diante desse quadro, e vendo a questo a partir da tica do Estado, como atrair investimentos privados para a rea? Em outras palavras, como torn-la atrativa para o Capital? Tratando-a como fronteira de recursos, com mltiplos incentivos oferecidos pelo Estado. Bem sabemos que o Capital apresenta, em diferentes espaotemporalidades, carter essencialmente progressista. Consubstanciado no desenvolvimento das foras produtivas, o Capital, em seu processo de realizao-valorizao-reproduo, destri velhas amarras que impedem o aumento da capacidade de trabalho, a produo do conhecimento e a conseqente generalizao da tcnica. Ainda que em benefcio prprio, o fato que o Capital promove a transformao dos meios e instrumentos de produo, alcanando significativo sucesso principalmente em reas onde, a exemplo da Amaznia, a economia natural predominava at h poucos anos. O problema reside exatamente na forma como o Capital historicamente age na regio, qual seja, sem respeitar estruturas econmicas pr-existentes, sem estabelecer laos concretos com a realidade regional, sem realizar re-inverses significativas na estrutura produtiva local, sem investir na qualificao de recursos humanos. Em suma: a dinamizao scio-econmica decorrente pontual, restringindo-se a parcelas do territrio que oferecem mais vantagens para o Capital. Com o suposto objetivo de promover o adensamento econmico regional, os investimentos previstos para os Eixos da Amaznia promovem isso sim o desenvolvimento de ligaes estratgicas e o aparelhamento de corredores de exportao, por meio da ampliao de aeroportos, pavimentao de rodovias, ampliao da rede eltrica, aparelhamento de portos. Ao invs de possibilitar novas oportunidades econmicas, com crescimento sustentvel, o que se v a reiterao do velho padro de desenvolvimento historicamente destinado regio, provocando desagregao interna regio (fragmentao), atomizando-a em subreas articuladas a espaos nacionais e/ou internacionais (integrao). As principais indicaes para a dinamizao e o crescimento da economia, a saber, o aumento das exportaes e os investimentos em

24 produtividade, fortalecem antigos padres da economia regional-nacional, alm de provocar o aumento da presso sobre a floresta e consolidar a ocupao e o povoamento da regio em torno da malha viria. As polticas territoriais presentes nos Eixos da Amaznia, portanto, reproduzem a estratgia espacial do capitalismo globalizado, baseada na seletividade de lugares, conduzindo um processo de regionalizao que expressa o desenvolvimento desigual e combinado, fortalece as desigualdades e disparidades intra-regionais e cuja marca principal a fragmentao/integrao do territrio. guisa de concluso, o fato que a integrao encetada nas terras amaznicas foi controlada pelo capital financeiro e industrial e, ao lado da desarticulao da economia regional, da apropriao e explorao desenfreada dos recursos naturais, teramos o enfraquecimento do poder poltico local; a manuteno de um padro urbano polarizador (Belm e Manaus), com um povoamento territorialmente concentrado e disperso; o crescimento da indstria extrativa, eletroeletrnica e manufatureira, a partir de investimentos pontuais de capitais (enclaves); a integrao ao mercado do centro-sul, envolvendo tanto matrias-primas quanto produtos industrializados (Diviso Territorial do Trabalho); o estabelecimento de correntes migratrias, compostas tanto do fluxo do excedente populacional decorrente da modernizao do centro-sul quanto do fluxo de nordestinos que fogem do atraso e da misria, expandindo as fronteiras contguas; a recorrncia de conflitos cujo centro a terra, entre a reproduo do capital e a reproduo do pequeno produtor e entre ambos e a populao local, inclusive indgena, dizimada fisica e culturalmente; e o estabelecimento de novas relaes inter-regionais, de modo que, nos ltimos anos, a Amaznia continua sendo tratada como fronteira de recursos, fazendo ruir, dessa forma, o mito do planejamento como promotor de desenvolvimento social.

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