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Gestin orientada a resultados en el Sector Ambiente y Agua de Guatemala Autores1: Ing. Ingrid Schreuel Licda. Beatriz Villeda Licda.

Enma Daz Guatemala, 2010

1. Introduccin Desde inicios del 2009, el Sector Ambiente y Agua de Guatemala est inmerso en un proceso de gestin orientada a resultados, con enfoque sectorial. Se ha avanzado en la planificacin sectorial multianual para dar respuesta a los principios de la Declaracin de Pars (2005), sobre todo en cuanto a la apropiacin y gestin orientado a resultados . En el esfuerzo estn involucrados ms de 30 instituciones gubernamentales, por lo que se presenta tambin una pequea resea de la evolucin de la institucionalidad ambiental en Guatemala. El artculo busca describir el proceso de cambio llevado hasta la fecha en el Sector Ambiente y Agua, los avances y los obstculos encontrados, y la importancia de que se produzcan cambios en la macroestructura administrativa y la gerencia del sector pblico para que los esfuerzos del sector ambiente y agua puedan tener el efecto e impacto deseado en la gestin orientada hacia resultados, mejorar la calidad del gasto, y la transparencia en la administracin de fondos pblicos.

2. Antecedentes En diversos acuerdos internacionales, especialmente en los relativos a los Objetivos de Desarrollo del Milenio del ao 2000, la Declaracin de Pars sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo (2005) y la Agenda de Accra para la Accin (2008), se establecen compromisos para aumentar la apropiacin nacional de las polticas, planes e intervenciones dirigidas a reducir la pobreza y la desigualdad y a incrementar el desarrollo sostenible y aumentar la efectividad de la ayuda. En este marco se elabor la Declaracin Antigua I entre el gobierno de Guatemala y el grupo de cooperantes denominado G-13, emitida en la Antigua Guatemala, en mayo de 2008. Esta Declaracin establece acuerdos e iniciativas para avanzar en la eficacia de la ayuda oficial al desarrollo sustentados en la Declaracin de Pars, declarando la conformacin de las mesas sectoriales de (i) Educacin, (ii) Salud, y (iii) Justicia y Seguridad. La siguiente reunin de alto nivel del gobierno de Guatemala y el G-13 se llev a cabo el 28 de noviembre del 2008 y dio lugar a la Declaracin Antigua II, en la que se priorizan dos nuevas mesas sectoriales: (iv) Ambiente y Agua y (v) Desarrollo Rural. Asimismo, el Gobierno de Guatemala y los cooperantes del G-13 se comprometieron a aplicar los principios de la Declaracin de Pars en los sectores seleccionados a travs del enfoque sectorial. Esto implica que el gobierno definir polticas y planes sectoriales, con un alto nivel de consenso social, orientados a resultados, vinculados al presupuesto y con
Las tres autoras son Doctorando del Programa UPSA/Guatemala. La Ing. Ingrid Schreuel es Coordinadora del Equipo de Apoyo al Sector Ambiente y Agua; la Licda. Beatriz Villeda es Consultora en planificacin sectorial del Equipo de Apoyo al Sector Ambiente y Agua y la Licda. Enma Daz es actualmente Viceministra de Recursos Naturales, MARN. 1
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sistemas de seguimiento y evaluacin de resultados. Por su parte la cooperacin internacional que apoya a los sectores alinear su ayuda con estos planes y avanzar progresivamente en la utilizacin de las instituciones, procedimientos y sistemas nacionales para el desembolso de esta ayuda. Las mesas sectoriales sern las instancias para el dilogo sobre las polticas nacionales y sobre el cumplimiento de los compromisos mutuos. De acuerdo con estos compromisos, bajo el liderazgo del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, como entre rector del tema ambiental y recursos naturales y la Secretara Tcnica del Gabinete Especfico del Agua, acompaados por el Ministerio de Finanzas Pblicas, la Secretaria de Planificacin y Programacin de la Presidencia, y el Ministerio de Relaciones Exteriores, y en coordinacin con los pases y agencias integrantes del Grupo de Cooperantes, se instal el 17 de junio del 2009 la Mesa Sectorial de Ambiente y Agua como instancia de dilogo entre gobierno y cooperantes que apoyan ambiente y agua. Adems, el gobierno inici en el 2009 la aplicacin del enfoque sectorial y la gestin orientada a resultados a la planificacin del Sector Ambiente y Agua. Los principales objetivos de la aplicacin del enfoque sectorial al Sector Ambiente y Agua son: y Lograr que las instancias pblicas que tienen responsabilidades sobre ambiente y agua aumenten su efectividad en el logro de resultados de desarrollo, mediante la apropiacin y la gestin para resultados. Conseguir que el diseo y la implementacin de todas las polticas pblicas del Gobierno de Guatemala incorporen plenamente la visin ambiente y agua. Avanzar hacia el alineamiento y armonizacin del apoyo de la cooperacin internacional para contribuir al alcance de los objetivos y metas nacionales en materia de ambiente y agua.

y y

3. Evolucin institucional ambiental En Guatemala la primera iniciativa ambiental se tuvo en el siglo antepasado a travs de la empuje del entonces Presidente Jos Mara Reyna Barrios, quien en 1892 tras haber adquirido la Finca Nacional La Aurora dispuso una parte del terreno, para fundar un Jardn zoolgico, y as complementar el proyecto iniciado con la creacin del bulevar 30 de Junio . La escritura fue registrada en primera inscripcin el 11 de febrero de 1893. Sin embargo, el proyecto solamente se concret el 25 de diciembre de 1924, siendo presidente el general Jos Mara Orellana. El jardn fue construido por el coronel Herlindo Solrzano, quien fue tambin su primer administrador por encargo de don Salvador Herrera, Ministro de Agricultura de aquel entonces. En la actualidad se combinan los elementos existentes en el rea con los del zoolgico, los museos de historia natural, los jardines botnicos y los museos antropolgicos tal como estn dispuestos los espacios en el complejo de la Finca Nacional La Aurora . (Historia del Zoolgico La Aurora, Toledo Ordez, Jos, 1999: 15-17) En mayo de 1955 en la llamada Semana del rbol, el Presidente de la Republica, Carlos Castillo Armas acord declarar los primeros Parques Nacionales de Guatemala y zonas de veda definitiva, que suman 11 reas protegidas, entre esto los 33 volcanes, y 10 reas ms, siendo uno de los ms relevantes el Parque Nacional Tikal que a la fecha mantiene las caractersticas de esta categora de manejo. Tikal es la antigua ciudad maya, se caracteriza por ser una de las ciudades ms importantes de la civilizacin Maya y fue reportada en 1848 por Modesto Mndez y Ambrosio Tut, Corregidor y Gobernador de El Petn, respectivamente. Posteriormente en el ao 1979, la
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UNESCO declara al Parque Nacional Tikal, como el primer Sitio de Patrimonio Mundial Cultural y Natural de la Humanidad. En el ao 1976 fue creada la Comisin Ministerial encargada de los Asuntos del Medio Humano, y la Comisin Tcnica Asesora del Presidente de la Comisin Ministerial, que en ese entonces se constituy con profesionales de reconocido prestigio, comisin que a lo largo de once aos funcion organizadamente, sesionando ordinariamente una vez por semana y extraordinariamente cuando fuera necesario, con el fin de conocer y resolver todos los expedientes relacionados con el tema del medio ambiente, cursados tanto por parte del Ministerio de Gobernacin como de los dems ministerios y dependencias que lo requeran, incluso aspectos internacionales. La Comisin Tcnica Asesora puso especial nfasis en la preparacin de leyes y reglamentos, contando con la asesora y apoyo de profesionales del derecho que, prepararon varias iniciativas de ley, as como reglamentos y normas especficas requeridas en ese entonces. En el ao 1986 se inicia la transicin hacia la institucionalidad del tema Ambiental dando origen a la Comisin Nacional de Medio Ambiente CONAMA, segn lo estable la Ley de Proteccin y Mejoramiento del Medio Ambiente Decreto 68-86 del Congreso de la Repblica de Guatemala, cuyo objeto es velar por el mantenimiento del equilibrio ecolgico y la calidad del medio ambiente para mejorar la calidad de vida de los habitantes. En el ao 1989 con la participacin de la CONAMA se crea el Consejo Nacional de reas Protegidas CONAP, mediante la Ley de reas Protegidas y su Reglamento Decreto 4-89 del Congreso de la Repblica de Guatemala. Esta ley incluye las reas legalmente declaradas a travs de decreto legislativo, decreto ley o acuerdo gubernativo y se encuentran vigentes tienen el pleno reconocimiento por esta ley; asimismo las reas protegidas bajo manejo sin declaratoria legal, o su declaratoria no est contenida en ninguna ley quedan oficializadas con esta Ley; asimismo declara reas de proteccin especial, para la conservacin 37 reas de proteccin especial y otros sitios que contribuyan a la formacin de corredores biolgicos. El CONAP es tambin responsable de la administracin de los convenios internacionales afines, siendo los ms importantes: RAMSAR, CITES y el CDB. Actualmente Guatemala cuenta con 268 reas Protegidas, de diferentes categoras de manejo, que ocupan una superficie que constituye el 32 % del territorio nacional. En el caso del ordenamiento forestal2, la primera referencia data de 1920, con la emisin del Decreto Gubernativo N 670, mediante el cual se otorgaron al Ministerio de Agricultura, las atribuciones relacionadas con la conservacin e incremento de los bosques. Posteriormente, en el ao 1925 se emiti la primera Ley Forestal de Guatemala (Decreto Ley N 1.364), que tuvo vigencia durante casi 20 aos. En 1945 se promulg la segunda Ley Forestal, mediante la cual se atribuy al Ministerio de Agricultura, a travs de la Divisin Forestal, la administracin de los recursos forestales del pas. La Ley forestal de 1945 se mantuvo vigente 29 aos. En 1956 se emite el Decreto N 543, que reglamenta la explotacin de los bosques nacionales. Esta Ley pretenda regular actividades de las grandes transnacionales dedicadas a la explotacin forestal, principalmente en el departamento de El Petn. En 1974, se emiti la tercera Ley Forestal, mediante el Decreto 58-74, con la misma se crea al Instituto Nacional Forestal INAFOR, como ente autnomo y descentralizado, responsable
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- Fuente: Estado y tendencias de la ordenacin forestal en 17 pases de Amrica Latina. FAO mayo 2004 3

del sector forestal del pas. Esta Ley mantuvo su vigencia hasta 1984, cuando se emite el Decreto 118-84 (cuarta Ley Forestal). En 1989, se promulg el Decreto 70-89, por el que se suprimi el INAFOR, y se cre la Direccin General de Bosques DIGEBOS, como una Direccin administrativa, adscrita al Ministerio de Agricultura. Este mismo Decreto emite la Ley Forestal, que se constituye en la quinta de la historia de Guatemala, con el propsito de promover el manejo forestal en forma racional y sostenible . En 1996 se emiti el Decreto 101-96, Ley Forestal (vigente), que declara de urgencia nacional y de inters social la reforestacin y conservacin de los bosques, propiciando as el desarrollo forestal y su manejo sostenible. La nueva Ley, sustituye la DIGEBOS por el Instituto Nacional de Bosques, INAB, como una entidad estatal, autnoma, descentralizada, con personalidad jurdica, patrimonio propio e independencia administrativa; con la designacin de ser el rgano de direccin y autoridad en Materia Forestal. En 1999 se promulga la Poltica Forestal, como instrumento que permita orientar a los principales actores de este sector, facilitndoles los procesos de planificacin, ejecucin, administracin, gestin y evaluacin, siendo la primera vez en la historia del pas que se ha concertado una poltica por parte del gobierno de Guatemala. El INAB es una institucin estatal, autnoma, descentralizada, con personalidad jurdica, patrimonio propio e independencia administrativa y se rige por una Junta Directiva integrada por un representante titular y un suplente de las diferentes instituciones: Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin (MAGA), quin la preside, Ministerio de Finanzas Pblicas (MINFIN), la Asociacin Nacional de Municipalidades (ANAM), Escuela Nacional Central de Agricultura (ENCA); Gremial Forestal; Universidades que impartan estudios forestales y conexos dentro de las profesiones afines; y La Asociacin Nacional de Organizaciones No Gubernamentales de los recursos naturales, ecologa y el medio ambiente, (ASOREMA). La forma en que est integrada su Junta Directiva le ha dado solidez a la direccin institucional y continuidad a las polticas impulsadas. El INAB tiene bajo su administracin los bosques fuera de reas Protegidas, que hacen un total de 19 743 Km, y representan el 45,4 por ciento de la cobertura forestal del pas (sin considerar la categora de bosques secundarios), mientras que al CONAP le corresponde la administracin de los recursos forestales contenidos dentro de las reas Protegidas y stos ascienden a 23 835 Km que representan el 54,6 por ciento de la cobertura forestal. Siguiendo la cronologa, en el ao 2000 se da un paso importante hacia la institucionalidad y gobernanza ambiental, en respuesta a dar cumplimento a los mandatos constitucionales enunciados, as como para el efectivo logro del bien comn de los guatemaltecos a travs de la promocin de un ambiente sano. Para lograrlo se haca imperativo elevar al ms alto nivel de la estructura institucional del pas al sector ambiental, y crear un mbito institucional propio y especfico representado en la figura de un Ministerio de una jerarqua decisoria, el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, creado a travs del Decreto Nmero 90-2000 del Congreso de la Repblica de Guatemala3. Al Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales MARN, le corresponde formular y ejecutar las polticas relativas a su ramo: cumplir y hacer que se cumpla el rgimen concerniente a la
En el nterin entre la CONAMA y el MARN se estableci una Secretara del Medio Ambiente y los Recursos Naturales como el prembulo para que naciera a la vida jurdica el Ministerio. 4
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conservacin proteccin y sostenibilidad y mejoramiento del ambiente y los recursos naturales en el pas y el derecho humano a un ambiente saludable y ecolgicamente equilibrado, debiendo prevenir la contaminacin del ambiente, disminuir el deterioro ambiental y la prdida del patrimonio natural. En la actualidad se han elaborado polticas, principalmente las relativas a la conservacin y cambio climtico, de gestin de recursos hdricos; normativas ambientales en particular en materia de recursos no renovables; evaluaciones ambientales; informes, especialmente el informe ambiental del Estado (GEO), control de la calidad ambiental, manejo de cuencas hidrogrficas, zonas costeras, publicaciones, entre otros. Las autoridades de cuenca surgen con diferencias en el tiempo, en la dependencia jerrquica y en sus mbitos de competencia como puede verse a continuacin: la Autoridad para el Manejo y Desarrollo Sostenible de la Cuenca del Lago Petn Itz, la cual puede abreviarse con las siglas AMPI- se crea con el Acuerdo gubernativo nmero 697-2003 del 29 de octubre de 2003, con la finalidad de planificar, programar, coordinar y ejecutar todas las acciones del sector pblico o privado, nacional o extranjero, necesarias para conservar, preservar, resguardar y desarrollar sosteniblemente dicha cuenca. La Autoridad para el Manejo y Desarrollo Sostenible de la Cuenca del Lago Petn Itz, actuar al ms alto nivel dependiendo administrativa y presupuestariamente del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. La Autoridad para el Manejo Sustentable de la Cuenca Hidrogrfica del Lago de Izabal y Ro Dulce, identificada como -AMASURLI-, fue creada con el Decreto del Congreso 10-98, como dependencia del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. La Autoridad para el Manejo Sustentable de la Cuenca y del Lago de Amatitln -AMSAse crea a travs del Decreto 64-96, dependiendo de la Presidencia de Repblica, con el fin especfico de planificar, coordinar y ejecutar todas las medidas y acciones del sector pblico y privado que sean necesarias para recuperar el ecosistema del Lago de Amatitln y todas sus cuencas tributarias. La Autoridad para el Manejo Sustentable del Lago de Atitln y su Entorno, la cual se denomina -AMSCLAE- se crea, dependiendo de la Vicepresidencia de la Repblica, a travs del Decreto nmero 133-96 del Congreso de la Repblica de Guatemala, con el fin especifico de planificar, coordinar y ejecutar las medidas y acciones del sector pblico y privado que sean necesarias para conservar, preservar y resguardar el ecosistema del Lago de Atitln y sus reas circunvecinas. En Guatemala, las municipalidades son las productoras de muchos de los bienes y servicios para el sector ambiente y agua, los cuales estn bien establecidos en el Cdigo Municipal4, lo cual no implica que los mismos sean cumplidos.
El Cdigo Municipal en Arto 35, establece entre otras competencias generales del Consejo Municipal: el ordenamiento territorial, el establecimiento, programacin, control y evaluacin de los servicios pblicos municipales, la emisin y aprobacin de acuerdos, reglamentos y ordenanzas municipales, la promocin y proteccin de los recursos renovables y no renovables del municipio; y en lo aplicable, las facultades para el cumplimiento de las obligaciones atribuidas al Estado por el Arto 119 de la Constitucin Poltica de la Republica que entre otros incluye adoptar las medidas que sean necesarias para la conservacin, desarrollo y aprovechamiento de los recursos naturales en forma eficiente . El arto. 58 que contiene las atribuciones del alcalde comunitario o auxiliar incluye entre otras velar por la conservacin, proteccin y desarrollo de los recursos naturales de su circunscripcin territorial y Velar por el cumplimiento de las ordenanzas, reglamentos y emitidas por el Consejo Municipal... . En el Arto 68 establece como competencias propias del municipio, entre otras: Abastecimiento domiciliario de agua potable debidamente clorada; alcantarillado; alumbrado pblico; mercados; rastros; administracin de cementerios y la autorizacin y control de los cementerios privados; recoleccin, tratamiento y disposicin de desechos slidos; limpieza y ornato; y la Promocin y gestin ambiental de los recursos naturales del municipio. 5
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Con lo relativo al agua no se ha tenido una ley de aguas; solo un rgimen para el aprovechamiento de las aguas de dominio pblico, contenido en el Cdigo Civil de 1932 vigente. La Ley de Transformacin Agraria incluye un rgimen de aguas y regados para las tierras afectas a rgimen agrario. Ninguno de estos textos es realmente una ley de aguas. El Pas no cuenta con ley ni autoridad rectora del agua como si sucede con la administracin del bosque, las reas protegidas, las reservas del Estado, las minas y los hidrocarburos; adems, la aplicacin de la normativa existente es muy pobre. La administracin de los usos le corresponde a varias unidades administrativas y/o programas y proyectos especficos situados en diferentes Ministerios de gobierno as como a entes descentralizados y autnomos; organizados territorialmente unos a nivel nacional y tres a nivel de cuencas hidrogrficas, dedicados especialmente a temas de conservacin y 332 autoridades locales regulando y prestando servicios pblicos esenciales de agua potable y aguas residuales5. El marco legal e institucional del agua es disperso, fragmentado y presenta importantes vacos tanto en materia de planificacin integral del recurso, as como en materia de regulacin para sus mltiples usos, lo que favorece el surgimiento de conflictos ante intereses encontrados. Se ha reconocido la necesidad de gestionar de manera integrada las cuencas hidrogrficas y el recurso hdrico para viabilizar el acceso al agua para los diferentes usos y para favorecer la regulacin natural del ciclo hidrolgico. Para lograr estos fines deben subsanarse problemas que van desde la degradacin de las zonas de recarga hdrica y fuentes de agua, el deterioro de la calidad del agua, la falta de ordenamiento de los diferentes usos y deficiencia en su utilizacin por los diferentes actores, la ausencia de planificacin hidrolgica y obras hidrulicas, hasta vacos institucionales y legales para la gestin integral del recurso. La evolucin institucional a lo largo del tiempo, evidencia una preocupacin por los recursos naturales y el ambiente, sin embargo el deterioro de los mismos muestra los efectos de vacos y debilidades importantes que inciden en la falta de efectividad de la accin institucional y obliga a identificar nuevas modalidades de trabajo que permitan mejorar la gestin pbica. Dos elementos de particular importancia lo constituyen (i) el poco presupuesto que dedica el gobierno a la temtica ambiental y (ii) los altos niveles de rotacin del personal de la administracin pblica en su conjunto, fenmeno que alcanza a las instituciones vinculadas al sector ambiente y agua. Esta situacin tiene implicaciones fundamentales en la prdida de memoria institucional y el rompimiento de procesos que debieran buscar la mejora continua y la falta de responsabilidad para rendir cuentas por el desempeo del funcionario pblico. En resumen, las instancias (ncleo) con mandato legal para dedicarse 100% al Sector Ambiente y Agua son siete: el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), el Instituto Nacional de Bosques (INAB), el Consejo Nacional de reas Protegidas (CONAP), la Autoridad para el Manejo Sustentable de la Cuenca y del Lago de Amatitln (AMSA), la Autoridad para el Manejo y Desarrollo Sostenible de la Cuenca del Lago Petn Itz (AMPI), la Autoridad para el manejo sustentable de la Cuenca Hidrogrfica del Lago de Izabal y Ro Dulce (AMASURLI), y la Autoridad para el Manejo Sustentable del Lago de Atitln y su Entorno (AMSCLAE).

SEGEPLAN. Poltica nacional de Gestin Integrada de los Recursos Hdricos PNGIRH y de la Estrategia Nacional de Gestin Integrada de los Recursos Hdricos ENGIRH . 6

Adems hay una amplia lista de instancias gubernamentales cuyas polticas pblicas y accionar afectan positivamente negativamente el Sector Ambiente y Agua, ellas son: El Ministerio de Energa y Minas, el Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin, el Ministerio de Educacin, el Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social, el Ministerio de Economa, el Ministerio de Cultura y Deporte, el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Gobernacin, el Ministerio Pblico, el Ministerio de Comunicacin, Infraestructura y Vivienda, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Finanzas Pblicas, la Secretaria de Planificacin y Programacin de la Presidencia, la Secretara de Seguridad Alimentaria y Nutricional, la Secretara de Asuntos Agrarios, la Procuradura General de la Nacin, la Contralora General de Cuentas de la Nacin, el Instituto de Fomento Municipal, el Instituto Guatemalteco de Turismo, el Instituto del Sismologa, Vulcanologa, Meteorologa e Hidrologa, el Instituto Nacional de Electrificacin, el Fondo Nacional para la Paz, el Fondo de Tierras, la Coordinadora Nacional para la Reduccin de Desastres, la Oficina de Control de reas de Reserva del Estado. Este ltimo listado muestra lo disperso de la institucionalidad de los temas ambiente y agua lo cual dificulta la coordinacin institucional, invita a duplicidad de actividades entre instituciones gubernamentales, adems de limitar la eficiencia de la ayuda al sector ambiente y agua.

4. Marco conceptual En su artculo sobre la Gestin y Poltica Pblica, Juan Jos Romero Salazar (J. Salazar, 2006) hace referencia a la sociologa de la gerencia que busca entre otras cosas estudiar la transicin del poder para una mejor gobernabilidad gerencial y los cambios paradigmticos de la direccin. Los principales problemas que identifica en la gerencia el da de hoy son: (i) la atomizacin de la administracin pblica, (ii) las tendencias tecncratas, y (iii) la poca capacidad para liderar los cambios. Como se ver en este articulo, los problemas identificados por Salazar son relevantes para el Sector Ambiente y Agua de Guatemala, especialmente la atomizacin de la institucionalidad (vase captulo anterior) y la limitada capacidad para liderar los cambios. Lo que se busca segn Salazar es, entre otros, mejorar la calidad de los resultados de la gestin pblica, a partir de un anlisis crtico de la gestin actual y avanzar desde paradigmas tradicionales de gestin, basados en la burocracia, la centralizacin y la jerarqua, hacia otros ms avanzados, centrados en la ciudadana, la descentralizacin y la participacin. Esto implica entre otros romper con la hegemona que suelen imponer en el sector publico ciertas elites que controlan los cargos directivos con un ejercicio pragmtico y excluyente , (Salazar, 2006; 54). Wright Mills (2001) define la burocracia autntica como una jerarqua de autoridades y expertos organizados, dentro de la cual cada funcin y cada categora se reduce a sus tareas especiales. El servidor civil segn Mills es un experto cuyos conocimientos y experiencia fueron comprobados por un examen primero y su carrera despus y cuyo ascenso depende de pruebas de competencia, el merito y la edad. Es una persona disciplinada, cuya conducta puede preverse y aplicar inclusive mtodos en contra de sus ideas, pues sus opiniones personales, incluyendo su visin poltica son separadas de sus deberes. La integridad de un burcrata profesional depende de que su conducta oficial e incluso su persona, encarnan o no las normas oficiales, principalmente la de la neutralidad poltica; servir a una nueva administracin y sus mtodos tan lealmente como a la antigua (Mills, 2001; 224). Robert Merton (Merton, 2002; 276), le agrega a esta definicin que el mrito principal de la burocracia es su eficiencia tcnica, con gran estimacin por la precisin, la rapidez, el control experto, la continuidad, la discrecin y la optima restitucin del gasto que representa .
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Ambas definiciones nos puede llevar a la conclusin que en Guatemala, como en muchos otros pases, no existe la burocracia autntica, por lo que hay que tener cuidado con la propuesta de Salazar de dejar atrs la burocracia; a lo mejor hay elementos de una burocracia autntica que son valiosos para mejorar la gerencia y la gestin del sector pblico en el pas. Algunos principios bsicos para mejorar la gerencia, son segn Salazar (2006; 54): y La diversidad, que reconoce la coexistencia de distintas posiciones y valores. y La corresponsabilidad, refiere la conducta proactiva y holstica de los actores del proceso gerencial a travs de la cogestin y autogestin. y La integracin, que promueve la cohesin interna de la organizacin y que busca mantener una relacin coherente entre los niveles de su estructura. Salazar (2006) plantea la importancia de una capacitacin tcnica y la formacin en valores de los dirigentes para que adquieran una responsabilidad social, tengan una visin integral para el manejo de la macroestructura administrativa y la ejecucin de polticas pblicas que respondan a las demandas sociales. Adems, plantea que la gerencia como accin social debe dotarse de sentido humano y debe contemplar lo siguiente: (i) tica en el ejercicio del gobierno, (ii) La estructura y la legitimidad del ejercicio del poder, (iii) Educacin para la participacin ciudadana y (iv) La relacin del Estado con la sociedad civil. Kliksberg (Kliksberg, 2002 en Salazar, 2006; 80) No hay ninguna razn para pensar que en el sector pblico no pueda haber gerencia de la mejor calidad. La excelencia gerencial tiene que ver [ ] con los modelos organizacionales, con las tecnologas utilizadas y con el tipo de entrenamiento de los gerentes, los cuales no son patrimonio de nadie [ ] se requiere, junto a los avances tecnolgicos, rescatar la nocin de servicio pblico con sus consiguientes implicaciones en trminos de honestidad en la funcin . Sin embargo, el cambio que se requiere en el sector pblico se ve obstaculizado a veces por aquellos funcionarios que estn ms o menos satisfechos con el status quo o de quienes desconfan de las innovaciones y crean como lo explica Joseph Fichter (2001) condiciones no favorables al cambio. En la experiencia del Sector Ambiente y Agua, se ver ms adelante que se encontraron servidores pblicos que obstaculizan el cambio, pero tambin muchos funcionarios que han y estn creando condiciones favorables. Una de las muchas propuestas para mejorar la gestin del sector pblico se encuentra en la Gestin para resultados de desarrollo , la cual se desarrolla a partir de los aos 90 para dar respuesta a la ineficiencia de la Ayuda Internacional y al hecho que no se ve reflejada la gran cantidad de transferencias de recursos financieros en cambios positivos en la reduccin de la pobreza y resultados en el desarrollo de los pases que reciben esta ayuda. Los problemas identificados con el desarrollo se basan entre otros en que (i) muchos esfuerzos de desarrollo no son sostenibles y la asistencia para el desarrollo se entrega de manera fragmentada que no siempre responde a las prioridades de los pases, (ii) son las agencias internacionales que controlan la mayora de los recursos de la ayuda y dictan muchas veces el tipo de asistencia que se recibe, (iii) se usan procedimientos de cada uno de los cooperantes en vez de procedimientos nacionales y se crean entidades paralelas para administrar y ejecutar proyectos, y (iv) la ayuda a veces est ligada y condicionada, (Banco Mundial/OCDE, 2008)

Para ello, en el 2005 varios pases e instancias multilaterales de cooperacin, firmaron la Declaracin de Paris del 2005, la cual implica la promocin de una serie de iniciativas relacionadas con la apropiacin, alineacin, armonizacin, gestin para resultados y mutua responsabilidad (cuadro 1).
Cuadro 1: Principios de la Declaracin de Pars Descripcin Los pases socios ejercen una autoridad efectiva sobre sus polticas de desarrollo y estrategias y coordinan acciones de desarrollo. Mejorar la transparencia y la calidad del gasto pblico; Vincular Polticas POAs de instituciones del Sector Presupuesto de la Nacin. Los cooperantes basan todo su apoyo en los resultados priorizados, instituciones y procedimientos nacionales (procedimiento financieros y de compras nacionales) de los pases socios (ayuda registrada en los presupuestos nacionales). Las acciones de los cooperantes son ms armonizadas, transparentes y colectivamente eficaces (entre donantes: misiones y estudios coordinados, mecanismos coordinados para desembolsar la ayuda, mismos indicadores para medir resultados, posiciones comunes en la mesa sectorial, ). Reduce requerimientos de la cooperacin al gobierno. Obtener mayor impacto en el logro de resultados de desarrollo con los mismos recursos, ya que los servicios institucionales apuntan hacia los mismos objetivos estratgicos y resultados priorizados por el Gobierno. Cooperantes y socios son responsables de los resultados del desarrollo.

Concepto Apropiacin

Alineacin

Armonizacin

Gestin orientada resultados Mutua responsabilidad

La Declaracin de Pars reconoce que la gestin orientada a resultados en trminos de desarrollo es vital para todo el programa de eficacia en la prestacin de ayuda. La gestin orientada a resultados en trminos de desarrollo implica que los actores presionan para que los gobiernos de los pases asociados y los organismos de donantes demuestren resultados, y que los donantes y beneficiarios recprocamente esperan que se les demuestre que se estn cumpliendo los compromisos y promesas. La gestin orientada a resultados en trminos de desarrollo va mucho ms all de la gestin de la ayuda; apunta a todo el proceso en desarrollo de los pases asociados y sirve de gua a la hora de asignar todos los recursos en materia de desarrollo de la forma ms eficaz . (Tercer Foro de Alto Nivel en Accra, 2008). La OCDE define la Gestin para resultados de desarrollo (o gestin orientada a resultados) como un instrumento que como parte de un esfuerzo mundial busca reducir la pobreza, apoyar el crecimiento econmico sostenible y equitativo y principalmente busca mejorar la definicin y medicin de los resultados de desarrollo por parte de los gobiernos nacionales y las agencias de desarrollo. Los resultados son definidos como los cambios observables de conducta, institucionales y sociales a mediano plazo, (OCDE-CAD, 2002) y busca fortalecer la gobernabilidad, la democracia y las capacidades de los pases para que conduzcan su propio desarrollo. Hay un enfoque sectorial en marcha cuando todas las fuentes significativas de financiamiento del sector apoyan una nica poltica sectorial y un solo programa de gastos, bajo el liderazgo del gobierno, adoptando abordajes comunes para todo el sector y avanzando progresivamente hacia la utilizacin de los procedimientos del Gobierno para la gestin de todos los fondos, (Jan, E.,
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2009). La misma autora explica en su Conferencia dictada a funcionarios de gobierno (el 3 de julio del 2009) que las dificultades del enfoque sectorial se basan en parte que la administracin pblica est organizada por instituciones, que el Ministerio de Finanzas Pblicas presupuesta por instituciones y que como se ha demostrado en el caso del Sector Ambiente y Agua que la delimitacin del sector no siempre es fcil. Otro elemento esencial del enfoque sectorial es la mutua rendicin de cuentas. La participacin poltica en la actualidad se ejerce desde la sociedad civil; los ciudadanos intervienen de formas variadas, de acuerdo a la percepcin que tengan de la influencia poltica que pueden ejercer. La libertad de expresar su opinin, y tambin posibilidad de informarse para poder participar en el proceso democrtico. La rendicin de cuentas, de acuerdo con Schedler (2004; en Transparencia, participacin social y rendicin de cuentas en el sistema educativo por Teresa Bracho Gonzlez y Arcelia Martnez Bordon), involucra tres dimensiones: informacin, justificacin y sancin, es decir, obliga al poder a abrirse a la inspeccin pblica; lo fuerza a explicar y justificar sus actos, y lo supedita a la amenaza de sanciones . En la prctica, sin embargo, un mayor acceso a la informacin pblica no implica que sta definitivamente fluya a los beneficiarios de los distintos programas. De hecho, el tener acceso a dicha informacin sigue siendo an el privilegio de unos cuantos, de aquellos que tienen la fortuna de estudiar y entender, entre otras cosas, cmo se construye un presupuesto pblico. Por su parte, aquellos que no tienen acceso a Internet, o que viven en comunidades rurales, de difcil acceso, y con alarmantes niveles de marginacin, no slo no estn haciendo uso de esta nueva informacin, mucha de la cual se puede encontrar on-line , sino que es muy probable que an ignoren que tienen derecho a exigirle cuentas al gobierno (central y local).

5. Descripcin breve del proceso de planificacin sectorial ambiente y agua en Guatemala El Plan Sectorial Multianual de Ambiente y Agua (PSMAA) es el instrumento para hacer operativos a mediano plazo los planes estratgicos y las polticas de Guatemala en el sector de ambiente y agua. Se construye a partir de: a) la definicin de un marco estratgico sustentado en las leyes, polticas pblicas, planes estratgicos, normas y convenios internacionales vigentes; b) el establecimiento de resultados que son necesarios lograr para modificar la problemtica subyacente del deterioro de los recursos naturales y el ambiente; c) la identificacin de los bienes y servicios que la administracin pblica tiene que producir, segn su mandato legal, para aportar a los resultados; c) los costos de produccin de los bienes y servicios; d) la vinculacin del presupuesto con la produccin institucional de bienes y servicios; e) el seguimiento y evaluacin del desempeo de las instituciones en la produccin de servicios, y de los resultados que se espera alcanzar; y f) la identificacin de los vacos o debilidades en la produccin de bienes y servicios y los proyectos que tienen que ejecutarse para resolverlas. Para que el sector pblico logre alcanzar su cometido, de acuerdo con el ciclo de gestin para resultados, debe existir claridad en: 1. La situacin que se persigue cambiar (identificacin del o de los problemas). Este aspecto ha sido cubierto de manera participativa, aunque nicamente con la participacin de funcionarios del sector pblico ambiental; 2. En quines se persigue operar el cambio (clientes: ciudadanos o ambiente), Si bien la poblacin objetivo y los elementos del ambiente sobre los cuales actuar han sido identificados, falta una priorizacin a nivel territorial;

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3. Qu se espera lograr con el cambio (resultados esperados). Los resultados han sido plenamente identificados y jerarquizados de manera participativa; 4. Cul es la magnitud del cambio que se pretende lograr (escenarios con metas de los objetivos o resultados). Este aspecto ha sido parcialmente trabajado, evidencindose las brechas significativas entre lo que es necesario lograr y la capacidad financiera y tcnica disponible para impulsar cambios importantes; 5. Qu bienes y servicios puede otorgar el Gobierno, en funcin de su mandato y su capacidad, para lograr los resultados que se han identificado. Los servicios han sido identificados, as como las brechas de cobertura y la necesidad de reflexionar sobre estrategias alternativas que permitan tener una mayor efectividad en los resultados que es necesario alcanzar; 6. Cuntos recursos (financieros, humanos y materiales) se requieren para producir los bienes y servicios en las magnitudes y calidades que permitan tener efectos sustanciales (escenarios financieros). No se cuenta con una contabilidad gubernamental de costos por servicios, por lo que fue necesario realizar con las instituciones una estimacin de los mismos para arribar a escenarios. Result evidente la brecha de recursos existente para elevar la efectividad de la accin gubernamental a favor del ambiente; 7. Qu capacidades de gestin hay que fortalecer para trabajar en funcin de resultados, lo que implica avanzar en todas las condiciones sealadas anteriormente: Democracia poltica, rendicin de cuentas a la ciudadana, tica y transparencia en la gestin pblica, delegacin de autoridad y responsabilidad de los servidores pblicos para el desempeo de sus funciones, bsqueda continua de bienes y servicios que contribuyan ms y mejor al logro de resultados de desarrollo, incentivos para avanzar en todos estos aspectos y eficiencia en el manejo de los recursos. El PSMAA persigue cubrir las seis primeras condiciones antes planteadas, reconociendo que este es el inicio de un proceso que debe ser mejorado continuamente en la medida en que cada ao se evale y actualice dicho Plan. Busca tambin dejar establecidos mecanismos de seguimiento y evaluacin del logro de objetivos y de la produccin, cobertura y calidad de los servicios. Adems, a travs de la inclusin en el PSMAA de proyectos de fortalecimiento de las instituciones, se abre la puerta a la inclusin de los requerimientos para avanzar en los aspectos tcnicos de la gestin para resultados. Tras un ao de trabajo, el 3 de junio 2010, el Comit de Gobernanza del Sector Ambiente y Agua (cuyos miembros son todas las instancias gubernamentales mencionadas en el captulo 3 sobre la evolucin de la institucionalidad ambiental) present el Plan Sectorial Multianual Ambiente y Agua 2011-2013 (PSMAA), a la Mesa Sectorial Ambiente y Agua donde participa tambin el Grupo de Cooperantes que apoyan Ambiente y Agua (lo conforman actualmente 14 cooperantes multi y bilaterales). El PSMAA es un esfuerzo institucional de todo nivel que representa un plan a tres aos, que se actualiza anualmente en funcin de: ejecucin, resultados, estimaciones de presupuesto y es un instrumento que vincula lo sectorial estratgico (marco estratgico y resultados) con lo institucional operativo (servicios que aportan a los resultados). Es un Plan orientado a resultados que constituye la base para los POAs institucionales y es vinculado al presupuesto, asignando recursos a servicios finales. Adems, el PSMAA constituye la base para la alineacin de la ayuda internacional en ambiente y agua. El Plan cuenta con 4 objetivos estratgicos del sector, 58 resultados, algunas metas e indicadores de resultados, la produccin sustantiva de servicios que producen 21 instituciones gubernamentales, varios indicadores para la prestacin de servicios, un presupuesto que se basa
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en escenarios presupuestarios de las 7 instituciones ncleo y 37 perfiles de proyectos para mejorar la prestacin de servicios de varias de las instancias que pertenecen al Comit de Gobernanza. Es un esfuerzo de ms de 300 funcionario/as de gobierno y su borrador fue revisado por el Comit de Gobernanza en su sesin ordinaria del 21 de mayo del 2010. En el Tercer Foro de Alto Nivel en Accra, en el 2008, se defini el ciclo de la gestin orientada a los resultados en trminos de desarrollo que consta de cinco componentes o etapas esenciales, las cuales para el caso de Guatemala se encuentran en proceso incipiente de desarrollo. A continuacin (cuadro 2) los avances en el caso del Sector Ambiente y Agua.
Cuadro 2: Avances del Sector Ambiente y Agua en relacin al ciclo de la gestin orientada a los resultados en trminos de desarrollo Componentes del ciclo Avances del Sector Ambiente y Agua Determinacin de metas y El Sector Ambiente y Agua cuenta con su Plan Sectorial Multianual, en el definicin de objetivos y cual quedan plasmados objetivos estratgicos del sector, resultados, metas y servicios que prestan el ejecutivo para lograr estos resultados. estrategias Asignacin de los recursos La Mesa Sectorial Ambiente y Agua, tras conocer el PSMAA 2011-2013, disponibles a las actividades entr en un proceso de negociacin con el Grupo de Cooperantes para que contribuirn a la obtencin obtener fondos para su implementacin; y lo que es importante est analizando nuevos instrumentos de desembolso de la Ayuda con de los resultados deseados algunos de los cooperantes. Los techos presupuestarios definidos por MINFIN para el 2011 (2012-2013) son poco alentadores y pone en duda la prioridad que el gobierno da a los temas ambientales y de agua. Por otro lado, el PSMAA es un instrumento tcnico para negociar en bloque, como sector, mejores techos presupuestarios; un proceso que se est dando en este momento pero cuyos resultados son todava inciertos. Seguimiento y evaluacin para El Sector Ambiente y Agua ha desarrollado un sistema de seguimiento y determinar si los recursos evaluacin, pero se ve limitado por el hecho que para varios de los 58 asignados estn logrando el resultados no existe informacin para medir los indicadores. El Comit cambio buscado de Gobernanza y la Mesa Sectorial, son las principales responsables del seguimiento y evaluacin del PSMAA, y habr que analizar en el 2011 si esto es funcional. Comunicacin de desempeo al Hasta la fecha, no se han podido comunicar desempeo de la pblico implementacin del PSMAA al pblico, ya que la implementacin ser a partir del 2011. Sin embargo, es importante notar que el gobierno antes de dar a conocer los esfuerzos del Sector Ambiente y Agua en la gestin orientada a resultados a la sociedad civil, requiere avanzar en un mayor ordenamiento al interior del sector pblico. Presentacin de informacin En el Sector Ambiente y Agua, se ha desarrollado un Software que es para la toma de decisiones accesible por Internet donde se registra la informacin del PSMAA para facilitar su actualizacin cada ao. Esta Aplicacin en -lnea genera tambin reportes tiles para la toma de decisin. Est pendiente capacitar a las instituciones del ncleo en el anlisis de los datos y reportes de la Aplicacin.

6. Desafos y oportunidades para lograr el cambio El hecho que el sector pblico cuenta ahora por primera vez con un Plan Sectorial, basado en resultados y que vincula los servicios que prestan (o deberan de prestar) las instancias gubernamentales con el logro de estos resultados es un avance sustancial en la gestin orientada
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a resultados. La coordinacin con SEGEPLAN y el MINFIN, y los avances en este campo dan la pauta que la manera de planificacin y presupuestacin del sector pblico (ms all del Sector Ambiente y Agua) puede ir cambiando en los aos que vienen a partir de esta experiencia especfica. El pas ha avanzado considerablemente en los principios de la Declaracin de Pars, especficamente la apropiacin y la gestin orientada a resultados. La reaccin del Grupo de Cooperantes ha sido muy positiva y el proceso de alineacin (con prioridades nacionales y con procedimientos nacionales) est ahora en pleno desarrollo. Otra oportunidad es la actitud y el empeo demostrado por muchos funcionario/as de las instituciones gubernamentales que conforman el Sector Ambiente y Agua y que estn ansiosos por mejorar la eficiencia y la calidad del gasto, que quieren mejorar la tica en el ejercicio del gobierno, y que buscan fortalecer la relacin del Estado con la sociedad civil. Sin embargo, en el proceso se han encontrado tambin una serie de obstculos, iniciando con el hecho que no exista una metodologa definida por lo que los actores del Sector Ambiente y Agua con el apoyo del MARN, la Secretara Tcnica del Gabinete de Agua y de las instancias globalistas (MINFIN, SEGEPLAN, MINEX) la fueron desarrollando y aplicando paso por paso. Ya se mencion que la atomizacin de la institucionalidad dificult la delimitacin del Sector y obviamente coordinar con ms de 30 instancias en el Comit de Gobernanza y la Mesa sectorial no es una tarea fcil. Por otro lado, el enfoque sectorial orientado a resultados implica, entre otras cosas, transparencia y rendicin de cuentas, lo cual constituye un cambio importante en un contexto en el que la opacidad en el manejo de los recursos pblicos ha venido ganando terreno de manera progresiva. En ese sentido existen intereses poderosos en que el status quo se mantenga para continuar privilegiando intereses personales en detrimento del bien comn. Modificar esta situacin requiere de varias condiciones que deben ser acometidas con un fuerte liderazgo y como una tarea de largo aliento que implica rescatar la nocin de servicio pblico en trminos de integridad en el ejercicio de los cargos pblicos y el sentido de servicio para el bien comn. Ello a su vez requiere formacin de lderes, capacitacin tcnica y formacin en valores para los dirigentes y servidores pblicos y retomar el desarrollo de una carrera administrativa del servidor pblico sobre la base de incentivos y sanciones por desempeo, educacin para una participacin ciudadana tica y responsable, y fortalecimiento de la ciudadana. Lo anterior es una condicin indispensable para avanzar de manera continua en la gestin orientada a resultados y para que la experiencia y los esfuerzos del Sector Ambiente y Agua queden institucionalizados y pueden servir como ejemplo de cambio en la gerencia del sector pblico en Guatemala.

Bibliografa Congreso de la Repblica, 1989. Ley de reas Protegidas y su Reglamento. Decreto Nmero 4-89. Guatemala. Congreso de la Repblica, 1986. Ley de Proteccin y Mejoramiento del Medio Ambiente Decreto Nmero 68-86. Guatemala.

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Gobierno de Guatemala, 2010. Plan sectorial multianual de ambiente y agua 2011 -2013 (versin para presentacin en la Reunin de la Mesa Sectorial Ambiente y Agua del 3 de junio 2010). Guatemala. Gobierno de Guatemala, 2008. Declaracin conjunta entre el Gobierno de Guatemala y el Grupo de Donantes G-13. Antigua Guatemala, Guatemala. IIA/IARNA-URL, 2006. Perfil Ambiental de Guatemala 2006. Guatemala. IARNA-URL, 2009. Perfil Ambiental de Guatemala 2008-2009. Guatemala. Merton, R., 2002. Teora y estructura sociales. Fondo de la Cultura Econmico, cuarto edicin versin en espaol del 1964. Mxico. Mills, Wright, 2001. La elite del poder. Fondo de la Cultura Econmico, duodcima reimpresin versin en espaol del 1957. Mxico. OCDE, 2005. Declaracin de Pars sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo. Pars. OCDE. 2008. Tercer Foro de Alto Nivel. Accra. OCDE / Banco Mundial, 2008. Buenas prcticas recientemente identificadas de gestin para resultados de desarrollo. Washington DC. Piln, M. 2010. Informe del movimiento Ambiental. Salazar, Juan Jos Romero, 2006. Aproximacin a una sociologa de la Gerencia, Gerencia Publica y Compromiso Social. Gestin y Poltica Pblica, ao/vol. XV, numero 001; pg. 49-82. Centro de Investigacin y Docencias Econmicas, Mxico. Toledo Ordez, Jos. 1999. Historia del Zoolgico La Aurora; 15-17. Guatemala. Disponible en: http://www.deguate.com/infocentros/ecologia/zoologico/historia.htm

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