Prface

Table des matires - Suivante L'pargne est l'une des principales proccupations de l'homme et elle peut revtir diffrentes formes. Cette publication, toutefois, ne traite que de l'argent dpos dans le but d'obtenir la fois intrt et rendement. Les personnes et les socits se diffrencient par leur faon d'conomiser leur argent, et les motivations qui les poussent l'pargne sont elles aussi diffrentes. Les motifs, en gnral, sont divers et comprennent: l'pargne comme rserve de valeur, l'pargne pour toute ventualit future, et l'accumulation de l'pargne en prvision d'investissements. Lorsque des dpts d'pargne sont effectus, l'instrument mme de l'pargne est aussi considr comme un investissement gnrateur de revenus. Les personnes se diffrencient selon le motif ou l'ensemble de motifs qui les animent. Malgr les diverses motivations des pargnants, il en est une commune tous. Il s'agit du problme essentiel de la scurit des dpts. Ce livre traite de certains aspects concernant la garantie de protection des dpts d'pargne. Il met en vidence les rles-cl jous par un environnement rgulateur appropri, par la formation de l'pargnant et, surtout, par une saine gestion d'intermdiaires financiers. En outre, il souligne les qualits et les dfauts des mcanismes de gestion du risque telles que l'assurance sur dpt ou les mesures d'assainissement qui peuvent tre prises la suite d'une crise bancaire. Ce livre s'adresse de nombreux lecteurs, tels les gestionnaires et le personnel des banques, surtout ceux qui travaillent dans les zones rurales des pays en voie de dveloppement, ou les dirigeants et autres personnes intresses par les initiatives oeuvrant au bien-tre des populations rurales en ce qui concerne leur accs des services de dpts srs. Hartwig de Han Sous-Directeur Gnral (Ex) Dpartement de l'agriculture

Introduction
Table des matires Prcdente - Suivante Encourager la population rurale dposer des fonds remplit deux fonctions principales. En premier lieu, les dpts favorisent l'investissement. En second lieu, ils crent un lien entre l'institution de proximit et le dposant. Ce lien, qui tablit un rapport de responsabilit et d'appartenance, s'est dmontr particulirement efficace car il est la base de toute intermdiation financire russie. Mais ce rapport favorable n'existe que lorsque les dpts sont garantis. Toute perte entrane de srieuses consquences. La perte de dpts est blessante et la dtresse de l'pargnant affect vidente, surtout s'il n'existe pas de mesures de protection qui pourraient assurer le remboursement. Les pertes de ce type signifient galement que l'institution de collecte de dpts doit avoir rencontr des

difficults. Il ne s'agit pas d'un fait anodin, surtout en matire de dvellopement o une bonne structure institutionnelle reprsente une part essentielle du processus d'volution; Tout affaiblissement de cette sorte d'institution signifie que la fourniture des services financiers sera altre. Si les pertes sont importantes, ce genre d'vnement peut porter atteinte la stabilit du systme bancaire tout entier. Ainsi, et pour de nombreuses raisons, la stabilit financire occupe l'une des premires places dans les priorits conomiques. Du point de vue des autorits publiques, l'objectif de stabilit du systme financier devrait tre primordial. La faillite d'une banque, si petite soit elle, peut entraner une perte de confiance dans le systme, si le gouvernement ne dmontre pas sa capacit grer la crise bancaire mthodiquement et systmatiquement. Du point de vue de l'pargnant, la stabilit des marchs financiers est tout aussi importante. Alors qu'un systme bancaire stable garantit l'pargnant des actifs financiers srs, l'instabilit croissante menace cette scurit. En cas de faillite bancaire, le risque de perdre au moins une partie de l'pargne devient rel. Malgr les efforts raliss pour promouvoir la stabilit bancaire, les systmes financiers de maints pays industrialiss et de pays en dveloppement ont rencontr de graves problmes dans les dix dernires annes. Des tablissements financiers ont subi de grosses pertes, beaucoup d'entre eux sont insolvables, et certains ont rellement fait faillite. Dans les annes 80, plus de 25 gouvernements sont intervenus dans les pays en dveloppement afin d'aider des rseaux financiers en difficult lorsque le risque de panique et l'effondrement du systme bancaire taient vidents. Il s'agit de pays d'Afrique, d'Amrique Latine mais aussi d'Asie. Les tablissements impliqus faisaient partie de tous les secteurs du march financier: formel, semi-formel et informel. La situation des pargnants dans les crises bancaires des pays en dveloppement est plus fragile que dans les conomies industrialises. Les mesures de protection des dpts y sont beaucoup moins compltes. Bien que les gouvernements, lors de nombreuses crises, soient intervenus pour sauver les pargnants, les ressources engages pour ces oprations n'ont pas toujours permis d'assurer une pleine couverture, mme aux petits pargnants. Dans les faillites du secteur informel et semi-formel, les pertes des pargnants ont parfois t plus leves encore. Ce document a pour objectif de mettre l'accent sur les diffrents aspects de l'instabilit bancaire, sur les mesures d'assainissement des tablissements financiers en diffi ult, et sur la c sauvegarde des dpts lors des crises financires. Si les techniques d'assainissement et les programmes d'assurance sur dpts sont largement traits dans ce document, son principal centre d'intrt rside dans la prsentation des mthodes et des systmes permettant de prvenir l'instabilit des tablissements financiers dans les pays en dveloppement. L'importance donne aux mthodes de prvention contre l'insolvabilit des banques est justifie par la constatation que les facteurs les plus importants dans la protection des dpts dans les pays en dveloppement sont la qualit et le type de gestion au sein mme des banques, et non, entre autres, la disponibilit d'un systme d'assurance sur dpt. La protection de l'pargne peut considder soit la valeur relle de l'pargne soit sa valeur nominale. Lorsque la valeur relle de l'pargne a t considre, la proccupation principale est l'inflation, son impact sur la valeur relle des dpts et sur la propension dposer l'pargne auprs des tablissements financiers. Ce sujet a dj fait l'objet de nombreux

documents. La prsente publication traite de la protection de la valeur nominale de l'pargne. La scurit de la valeur nominale de l'pargne dpend de conditions telles que la gestion efficace et prudente des institutions d'pargne; la disponibilit de ressources adquates pour des activits risque; l'efficacit de la rglementation et de la supervision des tablissements; et la disponibilit d'une garantie formelle de tous ou de la plus grande partie des fonds dposs auprs des tablissements. Le test-cl pour valuer le degr de cette protection porte sur la faon dont les droits des pargnants sont respects lors d'une crise bancaire. Comme l'instabilit financire a augment dans les dix dernires annes, la sauvegarde de l'pargne a atteint un degr relatif lev tant en volume qu'en priorit du risque. Ce document s'articule en plusieurs chapitres. Dans le premier chapitre il est trait du rle de l'pargne dans le dveloppement conomique, et ce, d'aprs les diffrents types d'tablissements de dpts et les pays les moins avancs. Le deuxime chapitre traite de l'instabilit croissante du march financier, qui reprsente une menace pour la scurit des dpts. Les trois chapitres suivants fournissent des informations sur les crises bancaires dans diffrents environnements, et les mthodes utilises dans la protection de l'pargne dans ces circonstances. Le troisime chapitre illustre la crise et la chronologie des vnements dans trois pays europens (la Finlande, l'Italie et la Hongrie), et analyse, l'attention des pays les moins avancs, les leons qui peuvent tre tires de ces cas. Le quatrime chapitre prsente deux cas touchant au secteur semi-formel des coopratives, le premier en Malaisie, le second au Kenya. Dans le cinquime chapitre, les forces et faiblesses du secteur informel sont considres du point de vue de l'pargnant. Les cinquime, sixime et septime chapitres visent tirer leon de l'exprience des banques dans le cadre des pays les moins avancs. Ils traitent du rle-cl des politiques dans la prvention de l'instabilit des tablissements financiers, des principales mesures de scurit, et des mthodes de protection de l'pargne lorsque les tablissements financiers deviennent insolvables. Ce document, La protection de l'pargne: les leons de l'exprience, contrairement sa destination premire, est envisag comme un point de dpart de futurs travaux dans ce domaine technique, en particulier ceux mme de prparer les dirigeants et le personnel des banques dvelopper, pour leur propre usage, les principes gnraux qui y ont t voqus.

Rsume
Table des matires Prcdente - Suivante

Pour de multiples raisons, la stabilit financire est l'une des premires des priorits conomiques. Du point de vue national, l'objectif de stabilit du systme financier devrait tre primordial. La faillite d'une banque, si petite soit elle, peut entraner une perte de confiance dans le systme tout entier si le gouvernement ne dmontre pas sa capacit affronter la crise bancaire mthodiquement et systmatiquement. Du point de vue de l'pargnant, la stabilit des marchs financiers est tout aussi importante. Alors qu'un systme bancaire stable garantit l'pargnant des actifs financiers srs, l'instabilit croissante menace cette scurit. En cas de faillite bancaire, le risque de perdre au moins une partie de l'pargne devient rel.

La perte sur dpts est vidente et ds lors, la dtresse de l'pargnant affect est vidente, surtout s'il n'existe pas de mesures de protection qui pourraient assurer le remboursement compensatoire. Ce document a pour objectif de mettre l'accent sur les diffrents aspects de la scurit des dpts lors des crises financires et sur les mesures d'assainissement des tablissements financiers en difficult. La protection de l'pargne: les leons de l'exprience, contrairement sa destination premire, est envisag comme un point de dpart de futurs travaux dans ce domaine technique, en particulier ceux mme prparer les dirigeants et le personnel des banques dvelopper, pour leur propre usage, les principes gnraux qui y ont t voqus.

1. L'intermdiation financire et la mobilisation de l'pargne

Table des matires Prcdente - Suivante 1.1 Le rle de l'pargne dans le dveloppement conomique 1.2 L'intermdiation financire dans les pays en dveloppement 1.3 La marche vers une collecte accrue des dpts dans les pays en dveloppement RESUME Ce chapitre passe en revue le rle de l'pargne dans le dveloppement conomique et la ncessit d'un systme financier efficace apte augmenter la mobilisation de l'pargne Il met en vidence la classification des intermdiaires financiers formels, semi-formels et informels et explicite la structure bivalente qui prvaut dans maints pays en dveloppement. Il dcrit brivement les institutions que l'on peut trouver dans les secteurs formel et informel ainsi que certaines formes d'associations financires non structures. Il identifie l'intrt nouveau manifest quant la collecte des dpts dans les pays en dveloppement et les bnfices potentiels de cette approche. Il constate la faiblesse de maints systmes financiers et la menace qui en dcoule pour la scurit des dpts.

1.1 Le rle de l'pargne dans le dveloppement conomique

L'accumulation du capital, considr comme condition pralable la croissance conomique, est l'un des traits communs des thories de la croissance. Ainsi, les conomies individuelles ou celles des mnages forment une part essentielle du processus de l'accumulation de capitaux. L'pargne dtermine, dans une large mesure, le taux de croissance de la productivit et du revenu. En gnral, les pays en croissance rapide ont des taux d'pargne plus levs que les pays croissance lente.' Ces taux sont influencs par diffrents facteurs: le niveau de revenu par personne, le taux de croissance des revenus, l'ge moyen de la population et son attitude vis--vis de l'pargne. La macro-conomie et la stabilit politique influencent les prvisions et donc le taux d'pargne. Les services offerts par le gouvernement, telle la scurit sociale, peuvent toucher l'pargne, tout comme la disponibilit et la qualit des services

financiers. La politique financire du gouvernement a aussi un impact, et des taux d'intrts rels plus levs portent une expansion des circuits bancaires, dans la mesure o les pargnants sont encourags transformer leur pargne immobilise corporellement en actifs financiers. Jusque dans les annes 80, toutefois, la plupart des pays en dveloppement dpendaient principalement des sources extrieures pour financer leur dveloppement et se proccupaient peu de promouvoir l'pargne domestique. Mais, par la suite, l'afflux des ressources extrieures, qui consistaient en investissements privs trangers, en subventions de l'Etat, en emprunts public et priv, a radicalement diminu et les efforts gouvernementaux pour mobiliser les ressources locales ont augment. Maintenant, sur le plan interne un taux d'pargne appropri est considr comme essentiel afin d'atteindre une croissance conomique durable dans les pays en dveloppement. Les taux d'pargne obtenus dans diffrents pays en dveloppement ont, en fait, dmontr que ces mmes pays taient capables de relever le dfi en matire d'pargne. Une tude rcente de la Banque Mondiale a analys la moyenne des taux d'pargne et d'investissement dans quatorze pays en dveloppement dans les annes 70 et les annes 30 (2) Les rsultats montrent, qu'en moyenne, les mnages ont pargn 13 pour cent du produit national brut (P.N.B.) et investi 6 pour cent, ce qui leur laissait un excdent d'pargne de 7 pour cent du P.N.B. Les entreprises ont conomis peu prs 9 pour cent du P.N.B., mais investi plus de 15 pour cent du P.N.B., illustrant ainsi leur besoin de ressources. La communaut internationale s'est souvent rvle un prteur net et les gouvernements en gnral des emprunteurs nets. L'quilibre sectoriel variait considrablement selon les pays. Par exemple, l'excdent d'pargne du secteur mnager s'chelonnait de 1,5 pour cent en Cte d'lvoire environ 17 pour cent en Malaisie. En gnral les mnages finanaient leurs investissements partir de leur pargne, alors que les entreprises utilisaient des fonds emprunts pour financer 45 pour cent de leurs investissements. Un systme d'intermdiation financire est ncessaire pour canaliser le flux des fonds passant des offrants aux utilisateurs. Un systme financier efficace augmentera la mobilisation de l'pargne, permettra des cots de transaction moins levs, rpartira les risques et allouera les ressources vers des emplois plus productifs. L'intermdiation financire implique gnralement plusieurs institutions, diffrents instruments et marchs. La structure spcifique existante dans un pays reflte l'histoire, les circonstances et les politiques qui ont influenc le dveloppement conomique. Lors de l'analyse du rle de l'pargnant dans les oprations financires dans les pays en dveloppement, il est important d'examiner la diffrence entre la structure des systmes financiers dans ces pays et celles des systmes fonctionnant dans les pays industrialiss.

1.2 L'intermdiation financire dans les pays en dveloppement

1.2.1 Le dveloppement des systmes financiers 1.2.2. Le secteur financier formel 1.2.3. Le secteur financier semi-formel 1.2.4. Le secteur financier informel 1.2.1 Le dveloppement des systmes financiers

L'offre d'intermdiation en services et produits financiers peut tre classe en trois groupes: formel, semi-formel et informel. Le groupe formel comprend des organisations spcifiquement reconnues par le gouvernement comme des institutions financires sujettes aux rglementations et contrles bancaires. Le groupe semi-formel se situe en dehors des rglementations bancaires, mais habituellement dispose d'une licence et est supervis par d'autres organes gouvernementaux. Les intermdiaires financiers informels oprent hors du cadre rglementaire et de tutelle du gouvernement. Le tableau 1.1 indique la gamme d'oprateurs existant dans chaque groupe. Les frontires ne sont pas absolues. Les structures rglementaires varient et les associations de crdit mutuel, par exemple, peuvent se situer dans le secteur formel d'un pays et dans le secteur semi-formel d'un autre pays. Selon les facteurs historiques et le niveau du dveloppement conomique, diffrentes combinaisons de ces types d'intermdiaires, et pas ncessairement toutes, sont prsentes dans les systmes financiers des pays en dveloppement. En Afrique, par exemple, alors que maints pays rgis par les lois coloniales jouissaient d'une relative stabilit financire, les systmes financiers se ressentaient d'une certaine ngligence et de stagnation. Les secteurs formels et semi-formels taient composs de quelques banques commerciales trangres, de services postaux et de socits coopratives, offrant leurs services aux communauts expatries et au commerce import-export. Ces intermdiaires proposaient peu de services aux populations autochtones, dont les besoins taient principalement couverts par le secteur traditionnel. Le secteur financier formel resta peu dvelopp en Afrique jusqu'au moment o les pays conquirent leur indpendance. En Asie, les systmes financiers taient plus avancs. Les banques trangres taient plus actives dans le financement du commerce interne, et la plupart des pays asiatiques avaient en outre un systme financier autochtone bien dvelopp comprenant des banques commerciales, d'importantes coopratives de services financiers, des banquiers et des prteurs sur gages informels. L'Amrique Latine, politiquement indpendante depuis le dbut du XIX sicle, n'a pas souffert de la rpression coloniale, mais l'instabilit financire a empch l'mergence de systmes financiers solides dans de nombreux pays. Les fournisseurs des services d'intermdiation financire SECTEUR FORMEL Banque centrale Banques commerciales Banques de commerce Caisses d'pargne Banques Rurales Caisses d'pargne Postales Banques des Travailleurs Banques coopratives Banques de Dveloppement Coopratives forme bancaire banquiers locaux socits financires Fonds de placement d'pargne du socits d'investissements villageois personnel Caisses de crdit mutuel Entreprises financires informelles Coopratives buts multiples SECTEUR SEMI-FORMEL Coopratives d'pargne et de crdit SECTEUR INFORMEL Associations d'pargne Tontines

 tatiques prives Socits d'investissement et de crdit immobilier Caisses de crdit mutuel Institutions de scurit sociale Institutions d'pargne Contractuelle fonds de pension compagnies d'assurance Autres institutions non bancaires socits financires socits de prts a dure dtermine Marchs financiers actions et titres Banques populaires Banques villageoises

Associations d'auto-assistance Prteurs sur gages commerciaux Projets de dveloppement Groupes d'auto assistance et clubs d'pargne Ngociants et commerants non commerciaux (amis, voisins. Parents)

Comme consquence de l'environnement dans lequel voluent les marchs financiers, les pays en dveloppement sont souvent caractriss par une forte structure duale Outre les fournisseurs formels de services financiers, les oprateurs semi-formels et informels y jouent un rle trs important dans l'intermdiation financire. En gnral, les institutions formelles organises s'orientent vers le milieu urbain et servent les secteurs montaires modernes de l'conomie, alors que les oprateurs semi-formels et informels servent les secteurs d'une conomie plus traditionnelle, rurale, de subsistance. Toutefois, les recherches montrent de plus en plus que la ralit y est plus complexe, que les limites sont moins nettes et, que dans de nombreuses conomies, il existe d'normes flux de fonds entre les diffrents sous-secteurs du march financier. Deux explications sont d'ordinaire avances quant l'existence, aujourd'hui encore, d'importants secteurs financiers informels dans les conomies en dveloppements La premire suggre que le secteur informel est une rponse aux insuffisances et la rglementation excessive du secteur financier formel. Ainsi, les oprateurs formels se sont montrs trop bureaucrates, trop citadins, trop rglementaires et rigides pour faciliter les services d'pargne et de crdit dont a besoin une grande partie de la population. Selon la seconde explication, l'existence et le dynamisme du secteur informel dpendent plus du dualisme intrinsque des structures conomiques et sociales dans les pays en dveloppement et de l'attachement de la population rurale aux valeurs traditionnelles et aux coutumes familiales, la solidarit du village ou de la tribu, qu' l'inefficacit des oprateurs formels. Cette hypothse de l'existence du dualisme financier souligne l'importance des facteurs culturels et socio-politiques,

simultanment d'autres lments conomiques et financiers, pour expliquer la flexibilit et la vitalit du secteur informelle.(4) En outre, les politiques financires et montaires menes par maints pays en dveloppement ont t inappropries et ont mme aliment le dualisme. Dans certains pays, le dualisme a t induit par les restrictions exerces par les institutions du secteur formel sur les marchs financiers. Les pratiques restrictives consistent tablir des plafonds des taux d'intrt sur les comptes d'pargne, ce qui rduit les cots des ressources du secteur bancaire au-dessous des taux du clearing du march, et stipuler les documents et les garanties ncessaires aux prts, ce qui permet seulement aux grosses entreprises du secteur formel d'accder au crdit. En agissant ainsi, l'lite politique et conomique qui contrle les secteurs des affaires et des banques dans maints pays en dveloppement est capable d'obtenir un crdit relativement bon march pour financer ses oprations, alors que la majorit de la population doit accepter un bas rendement de son pargne et payer des taux d'intrt levs sur les prts. En consquence, les marchs financiers sont rests fragments et les oprateurs informels ont continu de travailler avec succs dans de nombreux pays. 1.2.2. Le secteur financier formel Comme le dmontre le tableau 1.1, le secteur financier formel, qui comprend les intermdiaires bancaires et non-bancaires, couvre de nombreuses institutions, dont la plupart sont soumises aux rglementations de la banque centrale et du trsor. Alors que les banques centrales elles-mmes n'acceptent pas les dpts du public, elles agissent gnralement en tant que banquiers pour le compte du gouvernement et des autres banques, et on estime qu'elles dtiennent 20 pour cent des actifs du secteur financier dans les pays en dveloppement.(5) Dans les pays en dveloppement, les banques dtiennent une plus grande part de l'ensemble des actifs du secteur financier formel (48 pour cent), que ce qu'elles ont dans les pays industrialiss (37 pour cent). Les banques commerciales sont, dans les pays en dveloppement, la forme bancaire la plus ancienne et la plus rpandue. initialement, elles taient trangres et orientes vers le milieu urbain, et beaucoup d`entre-elles ont, sous la pression du gouvernement, tendu leurs oprations aux zones rurales. Elles dtiennent actuellement la plus grande part des dpts ruraux du secteur formel dans beaucoup de pays en dveloppement. Les banques d'affaires, dans la plupart des pays, s'intressent aux dpts inter-bancaires et des entreprises constitues en socits. Les bureaux de poste, avec leurs rseaux auxiliaires trs tendus, recueillent une importante part des fonds des petits pargnants et pargnants ruraux mais n'accordent que rarement de prts au secteur priv. Des banques des travailleurs existent dans de nombreux pays de l'Amrique Latine pour consentir des petits prts la consommation et, de temps en temps, des prts hypothcaires aux employs du secteur formel. De ce point de vue, elles fonctionnent comme les associations de crdit mutuel des salaris dans les pays industrialiss dont l'pargne et les remboursements des prts sont directement excuts au niveau de la feuille de paye. La participation peut tre obligatoire ou non. Les banques des travailleurs peuvent tre lies aux organisations syndicales. Les banques coopratives existent encore dans certains pays en dveloppement, bien que beaucoup d'entre elles aient fait faillite. Elles diffrent des autres coopratives par le fait qu'elles ont habituellement le pouvoir d'offrir leurs services financiers aux non-membres. Ces banques sont peut-tre plus limites dans leurs offres de services que les autres banques

tablies. Elles ont gnralement pour but de mobiliser les petits dpts des pargnants et autres ressources, pour financer d'importants prts aux coopratives membres. Les socits d'investissement et de crdit immobilier, connues aussi comme associations mutuelles d'pargne et de crdit mutuel dans certaines parties de l'Afrique du sud, ont traditionnellement propos des services d'pargne et de prts hypothcaires leur clientle. Elles peuvent tre rgies par des lois spcifiques diffrentes de celles des banques et peuvent avoir leurs propres agences de tutelle. Les socits immobilires ont souvent leurs propres institutions bancaires centrales, tout comme les socits et organisations de coopratives. Les socits financires agres sont la forme la plus commune d'tablissement financier nonbancaire que l'on trouve dans le secteur formel des pays en dveloppement. Elles agissent gnralement dans le cadre d'une structure organisationnelle limite et mobilisent des dpts du public et des autres tablissements financiers pour investir principalement dans le commerce et le secteur immobilier. Bien que rgies par les rglementations de la banque centrale, elles ont souvent t capables d'attirer d'importants dpts en offrant des taux d'intrt lgrement suprieurs ceux des banques commerciales. D'un autre ct, leurs faiblesses en fonds propres et leurs politiques d'investissements risques rduisent souvent la stabilit de ces tablissements. 1.2.3. Le secteur financier semi-formel Les intermdiaires du secteur financier semi-formel ne sont pas des tablissements financiers agrs, mais ils sont habilits ou autoriss fournir des services et des produits financiers. Ces dispositions ne sont gnralement pas soumises la rglementation des autorits bancaires, mais les oprateurs habituellement possdent des licences et sont surveills par d'autres organismes gouvernementaux, tels que le Bureau du Registre des coopratives. Ils disposent normalement de rglements, de statuts, de constitutions ou de normes de fonctionnement. Dans maints pays, ces intermdiaires financiers reoivent le soutien et les subventions de donateurs et du gouvernement pour leurs oprations. Les caisses de crdit mutuel et les coopratives d'pargne et de crdit sont des organisations financires spoontannes, modle coopratif, possdes et gres par leurs membres. Leur but est d'encourager l'pargne par la cration de possibilits locales de dpts, puis d'utiliser les fonds mobiliss pour octroyer des prts leurs membres dans des buts sociaux, de production ou de consommation. Elles peuvent aussi procurer d'autres services financiers, comme par exemple des assurances garantissant les prts. Les coopratives et associations de crdit mutuel peuvent oprer en milieu rural ou urbain. Les coopratives rurales couvrent en tant qu'organisations agricoles, qui aspirent rpondre aux besoins financiers saisonniers de leurs membres que les banques ne satisfont pas. Les coopratives urbaines sont dans beaucoup de cas centres sur une socit ou une profession, mais peuvent aussi tre communautaires, et elles ont comme principal but de rpondre aux besoins de crdit court terme de leurs membres. Les caisses de crdit mutuel et les coopratives d'pargne et de crdit sont gnralement obliges par la loi limiter leurs offres leurs seuls membres. Nanmoins, elles ont obtenu une petite mais non ngligeable part des marchs de l'pargne dans beaucoup de pays en dveloppement. L'pargne des caisses de crdit mutuel, en tant que part des marchs de l'pargne du secteur priv, s'tend de 6.2 pour cent aux Carabes 4.3 pour cent en Afrique, de 1.2 pour cent en Amrique Latine 0.8 pour cent en Asie 6 Aprs 80 ans de

dveloppement, la part du march du groupe des caisses de crdit mutuel aux U.S.A. n'est que de 6.9 pour cent. Les associations de crdit mutuel et les coopratives d'pargne et de crdit primaires sont gnralement membres actionnaires de coopratives secondaires verticalement intgres, qui leur procurent des services de banque centrale, de commercialisation et d'assistance la gestion des entreprises. Dans certains pays en dveloppement, ces tablissements secondaires sont rglements en tant qu'entits du secteur financier formel.(7) En effet, de nouvelles lois gnrales aux institutions financires de certains pays (Bolivie, Equateur) intgrent maintenant dans le secteur financier formel les caisses de crdit mutuel et les coopratives d'pargne et de crdit spcialises en tant qu'institutions soumises une rglementation. Toutefois, la plupart de ces dernires font toujours partie du secteur financier semi-formel, rgi par les lois des caisses de crdit mutuel et contrl par des organismes rgulateurs spcialiss indpendants des autorits bancaires.(8) Des coopratives forme bancaire sont apparues dans certains pays en dveloppement, par exemple au Prou, en Colombie, et en Bolivie. Il s'agit d'entits typiques, rgies par les lois sur les coopratives, qui ont adopt des noms et/ou des mthodes oprationnelles qui les assimilent des banques commerciales guichet, bien qu'elles ne soient ni officiellement reconnues ni rglementes comme telles. Certaines de ces institutions ont fait faillite, entranant des pertes d'pargne considrables, d'autres continuent oeuvrer comme des quasibanques et d'autres encore ont t converties en banques agres. Les fonds constitus par l'pargne des salaris sont administrs par leurs employeurs dans certains pays en dveloppement (Costa Rica, Guatemala) en tant qu'avantages sociaux. Ces fonds peuvent tre grs par l'employeur seul ou conjointement a une association d'employs. Les indemnits ou autres avantages pays par l'employeur peuvent tre verss un fonds et associs aux dcomptes des salaires. Les employs peuvent obtenir des prts et ces fonds peuvent aussi tre investis dans des activits commerciales ou des valeurs financires. Les banques villageoises, comme celles fonctionnant au Mali, en Gambie et au Burkina Faso, sont des tablissements organiss pour mobiliser des dpts et faire des prts au niveau du village. Elles sont passes dans la catgorie du secteur semi-formel car, contrairement aux banques rurales, elles ne sont pas formellement rglementes et contrles par les autorits bancaires. Dans maints pays en dveloppement, les groupes d'auto-assistance collectant les dpts et les clubs d'pargne peuvent tre considrs comme semi-formels, car ils sont enregistrs et ont souvent t relis aux institutions du secteur formel. De nombreux intermdiaires de ce type reoivent aussi le soutien de donateurs et du gouvernement, leur fonctionnement tant contrl par certaines organisations ou autorits. 1.2.4. Le secteur financier informel Le secteur financier informel est form d'une gamme htrogne de personnes et de groupes qui offrent des services et des produits financiers. Ils chappent aux rglementations et au contrle de la banque centrale et du gouvernement et peuvent n'avoir aucun statut lgal. Certains de ces mcanismes existent depuis longtemps et continuent prosprer mme lorsque le systme formel se dveloppe et s'tend. D'autres naissent comme raction aux restrictions du systme formel, mais la libralisation du march financier peut leur faire perdre de leur importance. Il existe peu de documentation concernant l'chelle des activits dans le secteur informel, car les critures ne sont pas communiques aux autorits centrales.

En ce qui concerne la collecte des dpts, il existe deux types d'associations financires informelles. Le premier est le mode d'pargne informel le plus rpandu existant ou ayant exist dans la plupart des pays en dveloppement, c'est--dire les tontines (associations d'pargne et de crdit tournant). Dans ce type d'association, chaque membre apporte un certain montant intervalles rguliers et la totalit du montant recueilli est distribu aux membres tour de rle. Le systme est strictement bas sur la rciprocit et, dans beaucoup de cas, les membres jouissent de statuts et de revenus gaux ou semblables. Dans maints pays, il existe aussi un autre type oprationnel de groupe informel d'pargne et de crdit o les fonds ne tournent pas mais sont accumuls. Ces fonds peuvent tre conservs en liquide dans des coffres, ou dposs sur un compte bancaire ou consentis titre de prt aux membres. Il est courant que des mmes groupes pratiquent la fois des oprations tournantes et nontournantes. La socit de financement est un autre type important d'institution collectant des dpts dans le secteur informel. En Asie, le dveloppement de ces institutions a constitu la rponse la fois la rglementation financire et aux opportunits conomiques. Malgr leurs noms (socits et corporations), leurs bureaux souvent semblables ceux des banques ou leurs liens avec des socits financires du secteur formel, ces intermdiaires sont considrs comme appartenant au secteur informel. En comblant un vide laiss par les institutions bancaires formelles et en oprant hors des rglements de la banque centrale, les socits de financement informelles ont russi gagner une part importante du march de l'pargne dans de nombreux pays. Leurs taux d'intrt suprieurs la moyenne, leurs faons d'agir innovatrices et leurs cots de transaction peu levs ont t la cl du succs, surtout dans les zones rurales. Toutefois, dans beaucoup de cas, des faillites ont succd la phase de dveloppement rapide, les pargnants subissant des pertes majeures. De tels problmes ont t vcus au Pakistan et en Egypte dans les annes 80 et au Costa Rica aprs l'effondrement de la Bourse en 1987, la faillite de sept socits financires provoqua une rue vers les banques et les coopratives d'pargne et de crdit, obligeant trois coopratives suspendre les paiements.

1.3 La marche vers une collecte accrue des dpts dans les pays en dveloppement
Dans les annes 60 et 70, procurer un crdit un taux d'intrt bas tait communment considr comme tant la principale fonction des intermdiaires financiers dans les zones rurales des pays en dveloppement. Cependant, l'chec gnralis des programmes de crdit, subventionns et lourdement rglements, raliser les objectifs d'une production accrue et d'une distribution plus quitable des revenus a t rcemment mis en vidence pour illustrer la faiblesse de la politique axe sur le crdit du dveloppement financier dans les pays en dveloppement. Cette constatation a considrablement accru les efforts la mobilisation de l'pargne, "la part nglige du financement rural", ainsi que, dans les dix dernires annes, la mise au point de politiques et de programmes destins augmenter la collecte des dpts par les intermdiaires financiers dans les pays en dveloppement.(9) La mobilisation de l'pargne est maintenant considre comme un facteur crucial du dveloppement de marchs financiers solides. Il existe un nombre croissant d'excellents programmes de mobilisation de l'pargne dans les pays en dveloppement et les gouvernements et organismes internationaux se sont rcemment impliqus dans ces activits. Les mnages ruraux et modestes, en particulier, sont devenus le centre d'intrt des politiques de promotion de l'pargne, et les ides reues concernant les pauvres, qui n'ont pas la possibilit d'pargner et ne rpondent pas aux objectifs conomiques, ont t remises en question. La possibilit pour les petits exploitants de raliser des dpts est expose dans l'tude de cas mise en lumire dans l'encadr 1.1.

Encadr 1.1 Possibilit effective des petits exploitants pargner Tawan et en Core Dans les annes 60, Tawan et la Rpublique de Core commencrent promouvoir la mobilisation de l'pargne rurale, pour ne plus devoir compter sur le crdit subventionn. Le potentiel de mobilisation de l'pargne fut accru par des rformes complmentaires qui augmentrent considrablement les taux d'intrt sur les prts et les dpts. En consquence, Tawan, l'offre de crdit agricole passa de 30 millions $ US en 1956 400 millions $ US en 1971. Une part importante de cette masse accrue de financement provenait des dpts reus des coopratives rurales. D'allchants taux d'intrt sur les dpts, associs de forts taux de rentabilit sur les investissements agricoles, jourent un rle-cl dans l'augmentation des dpts et leur mobilisation dans les zones rurales. Les tudes ralises en Rpublique de Core la mme poque montrent les mmes importantes possibilits d'pargne dans les zones rurales. Vers le milieu des annes 60, aprs des annes de soutien aux programmes de crdit subventionn, le gouvernement mit au point deux nouvelles politiques connexes: des taux d'intrt plus levs et une promotion nationale pour accrotre l'pargne rurale grce aux coopratives. Les rsultats furent impressionnants. Les enqutes menes auprs des mnages ruraux dmontrrent que l'augmentation de l'pargne passa de 12 pour cent du revenu mnager en 1963 33 pour cent en 1974. Motivs par d'intressants taux d'intrt sur les dpts et par la capacit des coopratives rurales scuriser l'pargne de faon commode et bon march, mme les plus petites fermes et les mnages les plus modestes dposrent d'importantes sommes d'argent. Les exemples dmontrent que les possibilits d'pargne existent dans les pays en dveloppement, mme parmi les exploitants les plus pauvres. Source: Agence pour le dveloppement international; Mobilising Savings and Rural Finance: the AID Experience, Washington, D C . 1991. Les caisses de crdit mutuel et les coopratives d'pargne et de crdit ont jou un rle important dans la promotion de l'pargne, tant que les dpts des membres ont t la principale source des fonds destins aux prts. Les caractristiques-cl des programmes de mobilisation de l'pargne raliss avec succs par des organisations affilies au Conseil mondial des coopratives d'pargne et de crdit comportent: - la tarification des comptes d'pargne des taux d'intrt positifs rels - la promotion active et la publicit, particulirement destines aux dtenteurs de petits comptes - l'augmentation des heures d'ouverture des guichets et une offre de meilleurs services aux pargnants - une gamme plus tendue des produits des comptes d'pargne - l'automatisation des oprations de caisse - l'amlioration des quipements de bureau pour rehausser leur image populaire. A cet gard, la part du march de l'pargne des caisses de crdit mutuel et des coopratives a rellement et notablement augment en Afrique, en Asie et en Amrique Latine; et ce, malgr l'inflation et autres difficults conomiques.)10) Il existe dsormais un nombre lev d'exemples dmontrant que les mnages modestes bnficient des opportunits amliores des dpts, offertes par une pargne sre, liquide, et gnratrice d'intrts. Ceci permet aux mnages d'obtenir une rmunration positive de leurs

dpts et d'viter, au moins en partie, que l'inflation n'rode les liquidits. Les dpts aident les personnes accumuler des fonds, qui deviennent disponibles pour des investissements en capital matriel, et favoriser les flux de liquidit destins la consommation. L'utilisation accrue du systme financier dgage aussi une certaine efficacit sur le plan social grce au partage des risques et l'information efficace dans la distribution de fonds destins l'investissement. Outre ces considrations, l'utilisation de l'pargne en tant que protection contre l'ventualit d'une baisse ou des alas des revenus est, dans de nombreux cas, le premier motif de l'accumulation de capital, surtout pour les mnages les moins riches dans les pays en dveloppement. " Cependant, bien que la tendance croissante la mobilisation ait ouvert la bonne voie, les politiques financires ralises dans de nombreux pays en dveloppement n'ont pas cr de systmes financiers solides. Le taux d'inflation tant souvent bien au-dessus des taux d'intrt sur les dpts, la majeure partie de l'pargne intrieure n'a pas t ralise sous cette forme. En terme d'actifs et d'instruments institutionnels et financiers, les systmes financiers ont peu volu, voire sont rests sous-dvelopps. Par ailleurs, l'environnement macro-conomique a souvent dcourag leur intensification. Certains pays en dveloppement, par exemple, ont t ou sont encore l'objet de troubles politiques, de conflits ou de guerres civiles. Evidemment, dans ces circonstances, la perturbation des activits conomiques et les incertitudes concernant le futur affectent les dcisions et les possibilits d'pargner et, en gnral, branlent la confiance dans le systme bancaire. Dans les annes 80, la faiblesse de nombreux systmes financiers est devenue apparente et l'instabilit bancaire est apparue comme un problme, non seulement dans les pays en dveloppement mais aussi dans plusieurs pays industrialiss. Ceci a soulev des questions quant la scurit des dpts dans les institutions financires et quant aux droits des pargnants en temps de crise bancaire. Notes 1. The World Bank, Financial Systems and Development, Policy and Research Series 15, Washington, D.C., 1990, p.9, tableau 2.1. 2. Ibid., p. 11. Les pays concerns par l'tude taient le Cameroun, la Chine, la Colombie, la Cte d'Ivoire, l'Equateur, l'lnde, la Rpublique de Core, la Malaisie, Les Philippines, le Portugal, la Thalande, la Tunisie, la Turquie et la Yougoslavie. 3. Pour une tude rcente et prcise sur le dualisme financier des pays en dveloppement, se reporter D. Germidis, D. Kessler, et G. Meghir, Financial Systems: What role for the Formal and Informal Financial Sectors? Centre de dveloppement des tudes, OCDE, Paris, 1991. 4. Ibid., p. 53-54 5. The World Bank. op. cil., p.2 1 . 6. P. Marion, Credit Union Achievements in Developing Contries, dans le Yearbook of Cooperative Enterprise 1990, Plunkett Foundation, Londres, 1 990. 7. P. Marion, Building Successful Financial Systems: The Role of Credit Unions in Financial Sector Development, Document technique, Atelier sur les financements ruraux et le

dveloppement du secteur financier, U.S. Agency for International Development, Washington D.C., 1987. 8. World Council of Credit Unions, International Digest of Laws Governing Credit Unions (dition anglaise), Madison, 1993. 9. En ce qui concerne les problmes relatifs au crdit dans les pays en dveloppement, voir J.D. von Pischke, Finance at the Frontier: Debt Capacity and the Role of Credit in the Private Economy, EDI Development Studies, The World Bank, Washington D.C., 1991, et R.C. Vogel, "Savings Mobilization: The Forgotten Half of Rural Finance", aux ditions D. Adams, D. Graham, et J.D. von Pischke, Undermining Rural development with Cheap Credit, Westview Press, Boulder Colorado, 1982. 10. Se reporter aux tudes de cas du World Council of Credit Unions and the World Bank "Credit Union Development Seminar", Madison, 1990, conduites au Ghana par L. Ito, au Togo par K. Akemakou, aux Philippines par R. Cowell, en Afrique par D. Magers, au Cameroun par D. Mahon et J. Bettinger, Malawi par J. Jerving, au Niger par L. Ito, et au Togo par C. Aeschliman; et le World Council of Credit Unions, Mid-term Evaluation report cooperative sector low-cost housing project in Ecuador Rapport de projet 1993; et P. Marion, G. Almeyda, D. Magers, Credit Unions as Cooperatives: Experience and Potential, Technical Paper, World Bank Seminar on Donor Support for the Promotion of Rural Cooperatives in Developing Countries, Banque Mondiale, Washington D.C., 1990. 11. R.C. Vogel et P. Burkett, Mobilizing Small-Scale Savings Approaches, Costs and Benefits, Industry and Finance Series Vol. 15, The World Bank, Wsahington D.C. 1986.

2. Causes et consquences de l'instabilit financire

Table des matires Prcdente - Suivante 2.1 l'importance de la stabilit financire 2.2 L'instabilit financire dans les pays industrialiss 2.3 L'instabilit financire dans les pays en dveloppement RESUME Dans ce chapitre on explique l'importance de la stabilit des marchs financiers, on identifie les principales causes des faillites bancaires dans les pays industrialiss dans les annes 80, on relate la crise qui dtruisit de nombreuses caisses d'pargne-logement aux Etats-Unis aprs la libralisation des marchs financiers et on remarque que les dposants dans les pays industrialiss ont t largement protgs par l'intervention gouvernementale lors de faillites bancaires. Ce chapitre identifie aussi les problmes supplmentaires concernant les institutions financires dans les pays en dveloppement, surtout la faiblesse de la gestion financire et le manque de supervision, et enfin il constate que les dposants dans les pays en dveloppement sont plus susceptibles de subir des pertes, les instruments de sauvetage disponibles tant limits.

2.1 L'importance de la stabilit financire

Assurer la stabilit du systme financier est en gnral la principale proccupation conomique de tout gouvernement(12) La faillite d'une grande banque ou plusieurs faillites bancaires dans un pays peuvent provoquer une contraction subite de l'offre montaire ou la faillite du systme de paiement; cela peut aboutir un grave bouleversement de l'conomie avec des obligations relles ou tacites pour le gouvernement. La faillite d'une banque, mme la plus petite, peut conduire une perte de confiance gnralise dans le systme, mme si le gouvernement en question est capable de traiter la crise bancaire de faon systmatique et ordonne. Du point de vue des dposants, la stabilit des marchs financiers est tout aussi importante. Un systme bancaire stable procure l'pargnant un avoir financier sain sous la forme de dpts, mais l'instabilit menace cette scurit. Lorsqu'une banque fait faillite, le risque pour les dposants de perdre au moins une partie de leur pargne est incontestable. Malgr les efforts raliss afin de promouvoir la stabilit financire, les systmes bancaires de nombreux pays industrialiss et en dveloppement ont connu de srieuses difficults dans les annes 80. Plusieurs tablissements financiers ont subi de lourdes pertes, certains sont devenus insolvables, d'autres ont fait faillite. L'insolvabilit des banques n'avait rien de nouveau en soi, mais la dimension du problme - le nombre d'tablissements insolvables et le nombre des pays touchs - tait sans prcdent. De plus, dans de nombreux pays en dveloppement, les crises bancaires taient rellement frquentes, puisqu'une importante proportion des insolvabilits dans les systmes bancaires tait provoque, au moins partiellement, par des vnements d'ordre macro-conomique.

2.2 L'instabilit financire dans les pays industrialiss

Dans les pays industrialiss, de rcentes crises bancaires ont t troitement lies la drglementation qui a eu lieu sur les marchs financiers la fin des annes 70 et durant les annes 80. Tous les pays, les uns aprs les autres, liminaient ou relchaient les contrles des taux d'intrt et supprimaient ou attnuaient les restrictions concernant l'entre de nouvelles institutions financires sur le march et la diversification des services. Malgr cela, de nombreux gouvernements introduisaient de nouvelles rglementations de prvention, la libralisation du march financier se rvlant tre un processus difficile contrler. Dans certains pays, le rsultat se traduisit par un trs rapide dveloppement du crdit et un embrasement des marchs des valeurs et de l'immobilier. Lorsque la rcession survint, les prix des biens immobiliers et/ou des valeurs s'effondrrent. En consquence, de nombreuses banques se retrouvrent en pleine crise financire. Dans plusieurs pays industrialiss, les gouvernements intervinrent pour sauver les tablissements financiers en mauvaise posture et les pertes subies par les dposants furent limites. Les cots de ces oprations de sauvetage pour l'Etat et les contribuables furent souvent trs levs. Dans les annes 80, la premire grande crise bancaire du monde industrialis s'est traduite par la faillite de centaines de caisses d'pargne-logement aux USA. Un bref compte-rendu de cet vnement mrite d'tre relat, car il met en vidence les nombreux problmes de base qui ont surgi par la suite dans les crises bancaires des autres pays industrialiss et en dveloppement.(13) Jusqu'aux annes 70, les caisses d'pargne-logement aux USA taient un groupe d'tablissements financiers sains, prospres et somnolents. Ces caisses, souvent connues comme "thrifts", reprsentaient une part primordiale du mcanisme financier du logement du pays et se bornaient principalement des prts hypothcaires. La structure de leurs oprations prsentait un important inconvnient: elles empruntaient court terme (livrets

de comptes) et prtaient long terme (en gnral, des prts taux d'intrt fixes sur trente ans). Ainsi, lorsque les taux d'intrt crrent brusquement, leur rentabilit fut automatiquement rduite. Cette augmentation brutale des taux d'intrt toucha d'abord ces caisses en 1965-66. Afin de rsoudre cette crise mineure, le Congrs tendit le systme des intrts plafonns sur dpt (connu sous le nom de "Rglementation Q") ces caisses. Cette solution fonctionna pour les dix annes suivantes, car les dposants avaient peu d'alternatives convenables et les taux d'intrt du march ne dpassaient pas beaucoup ces plafonds. Cependant, la fin des annes 70 et au dbut des annes 80, les taux d'intrt s'accrurent nouveau brusquement, un moment o il existait des crneaux alternatifs pour les dpts (principalement les fonds mutuels du march montaire). En consquence, la plupart des caisses subirent des pertes massives en 1980-82. La rponse du Congrs fut l'introduction de la drglementation. Les caisses furent autorises offrir des taux hypothcaires adapts; elles pouvaient consentir des prts immobiliers commerciaux, des prts commerciaux non-garantis et des prts la consommation; elles pouvaient participer aux projets comme propritaires; la rglementation Q sur les taux d'intrt avait progressivement t supprime; et le recouvrement de l'assurance maximale sur les dpts tait pass de 40 000 $ US 100000 $ US par compte de dpt. Ces changements, devenus des normes, furent appliqus sous diffrentes formes dans les actions de libralisation financire dans le monde entier, o ils provoqurent des problmes, car ils n'taient pas accompagns de systmes de rglementation et de supervision adquats pour scuriser l'volution vers un cadre libralis. Alors que de nombreuses caisses d'pargne-logement demeuraient prudentes dans leurs politiques, des centaines d'autres cherchrent tirer avantage du nouvel environnement et essayrent de couvrir leurs pertes prcdentes par un dveloppement offensif de leurs activits. Une tude portant sur 637 caisses faillies entre 1986 et 1989 a dmontr que leur croissance entre 1983 et 1985 fit doubler leur dimension; et un sous-chantillon de 74 caisses de ce mme groupe augmenta sa taille de 400 pour cent ou plus pendant la mme priode.(14) Le retrait progressif de la Rglementation Q permit aux caisses de promouvoir les dpts et de payer les taux d'intrt du march (ou mme plus). Par l'largissement des couvertures d'assurance sur dpts, des fonds purent aussi tre runis en grosses quantits. Une importante proportion des fonds recueillis tait investie dans de nouvelles valeurs non-traditionnelles autorises par la drglementation de 1980-82. Ces nouveaux investissements taient souvent trs optimistes et peu tudis; dans certains cas, ils taient mme frauduleux. Alors que les problmes susmentionns auraient pu provoquer un effondrement caisse par caisse, deux vnements exognes aggravrent la situation: le premier fut la chute des prix du ptrole dans les annes 80, le second, les changements intervenus dans les lois fiscales qui rendaient les prts immobiliers moins favorables qu'auparavant. Les effets combins de ces vnements conduisirent des pertes massives pour certaines caisses, surtout dans les tats du sud-ouest. Alors que les biens immobiliers commenaient perdre de la valeur sur le march, l'insolvabilit des caisses concernes se gnralisa partir de 1986. La gravit de la situation devenant vidente, le gouvernement des USA renfora les lois prudentielles et les conditions d'investissement des caisses, mais de nombreux dgts avaient dj t occasionns. A la fin de 1989,637 caisses avaient t soit liquides soit places sous administration judiciaire. Mais nombreuses taient celles qui avaient fusionn pour crer des tablissements financirement fiables. Dans les annes qui suivirent, d'autres caisses continurent s'effondrer et furent aussi liquides ou fusionnes avec d'autres tablissements financiers. Le total des pertes dues la dbcle des caisses fut estim 100 milliards de

dollars, c'est--dire 2 pour cent du PIB. Les principaux perdants taient les actionnaires et les contribuables puisque le gouvernement indemnisa les pargnants des caisses insolvables. L'exprience des caisses d'pargne-logement aux USA illustre les dangers potentiels d'une libralisation incontrle des marchs financiers et les cots levs des oprations de sauvetage pour l'Etat et les contribuables. De semblables crises ont surgi la fin des annes 80 et au dbut des annes 90 dans d'autres pays industrialiss. La drglementation des marchs financiers eut lieu en Scandinavie vers le milieu des annes 80 et certaines des plus importantes oprations de sauvetage (par rapport la taille de leurs conomies), ont t ncessaires d'abord en Norvge, puis en Sude et en Finlande. Les symptmes d'instabilit financire du mme type peuvent se retrouver dans presque tous les pays industrialiss, y compris la Suisse et le Japon. Cependant, il faut constater que la libralisation en elle-mme n'tait pas la cause de l'instabilit financire. En fait, les causes de l'instabilit qu'il s'agisse de prts peu rmunrateurs, de l'inadquation entre actif et passif, de cots oprationnels levs, etc., existaient dj dans la structure financire des tablissements drglements et la libralisation a simplement rvl les insolvabilits techniques et autres problmes qui taient occults par des rglementations antrieures. Dans certains cas, ces problmes taient exacerbs par les politiques gouvernementales qui augmentaient le risque pour les contribuables en accroissant simultanment les programmes publics d'assurances sur dpts et rduisait la supervision prventive interne. Toutefois, les dposants des pays industrialiss ont gnralement eu la chance que les gouvernements aient sauv la situation et, dans de nombreux cas, qu'ils les aient totalement indemniss lors de faillites bancaires.

2.3 L'instabilit financire dans les pays en dveloppement

Bien que les nombreuses causes des crises financires dans les pays en dveloppement ressemblent celles observes dans les pays industrialiss, la situation y est plus complexe. Les problmes peuvent se situer aux niveaux macro-conomique, sectoriel et institutionnel. Dans les annes 50, les systmes financiers de la plupart des pays en dveloppement taient domins par les banques trangres prives, qui fournissaient principalement un financement court terme pour les exportations. Dans les annes 60, les gouvernements considraient pour la plupart que ces tablissements financiers ne convenaient pas au financement de leurs programmes de dveloppement. Ainsi, dans le but de raliser leurs objectifs de dveloppement, d'importants changements furent introduits dans les marchs financiers intrieurs. En Afrique et dans de nombreux pays asiatiques, la politique courante tait de nationaliser les plus grandes banques. D'importants segments de leurs systmes financiers passrent sous le contrle de l'Etat. Les tablissements financiers taient chargs de prter aux entreprises d'Etat et aux secteurs prioritaires des taux d'intrt infrieurs ceux du march. Ces prts n'taient pas concentrs sur les projets dont les bnfices taient les meilleurs, mais sur ceux considrs comme socialement intressants par le gouvernement. Une part importante des actifs non-productifs dans les pays en dveloppement se retrouva parmi ces prts orients. En outre, les marges dgages par les taux d'intrt taient souvent trop faibles pour couvrir les cots bancaires et le rendement des tablissements financiers dcroissait ou disparaissait. Les problmes des banques dans les pays en dveloppement n'taient pas aussi cruciaux dans les annes 70 lorsque l'accs aux fonds trangers tait ais. Cependant, les emprunts trangers devinrent bien moins accessibles aprs la crise de l'endettement de 1982, lorsque les banques commerciales cessrent les prts base contractuelle aux pays en dveloppement. Les gouvernements et entreprises d'Etat commencrent emprunter de prfrence sur les marchs

internes, vinant le secteur priv et, dans maints pays, provoquant des pressions inflationnistes. Pour accder au march international, de nombreux pays dvalurent leur monnaie et abaissrent leurs tarifs et autres barrires. En consquence, les socits locales durent affronter de brusques changements dans leurs prix, et souvent une rcession dans le pays. Dans ces circonstances, de nombreuses activits ne furent plus rentables et ne purent rembourser les prts. Les problmes se rattachant la politique conomique taient lis des insuffisances institutionnelles. De nombreuses banques et autres tablissements financiers taient mal grs. Les valuations des prts et leur suivi taient insuffisants; la concentration des emprunts et les prts des firmes associes taient excessifs et les prts continuaient tre consentis des clients en difficult.. Les banques possdaient aussi des portefeuilles dsquilibrs; certaines manquaient de contrle interne, d'autres avaient des cots oprationnels excessivement levs, ds un excs de personnel et de trop nombreuses succursales. Les politiques inadquates adoptes par les tablissements face aux difficults aggravaient souvent leur situation. Les prts douteux taient couramment reconduits afin d'occulter la faiblesse du portefeuille. La crise s'intensifiant, certains banquiers engageaient des transactions spculatives immobilires ou de change, alors que d'autres payaient des taux d'intrt suprieurs ceux du march afin d'acqurir des fonds et couvrir les pertes. Dans certains cas de faillites bancaires des pays en dveloppement, des fraudes flagrantes furent releves. L'instabilit des tablissements financiers dans les pays en dveloppement aurait d tre contrle par la rglementation financire et le contrle bancaire. Cependant, dans maints pays, les lois et les rglementations bancaires ne tenaient pas compte du dveloppement des services financiers et devenaient surannes. Le contrle de la banque tait souvent soumis aux pressions politiques exerces par des groupes d'intrts puissants contrlant les secteurs bancaires et commerciaux. Partout en Amrique Latine, en Asie et en Afrique, la supervision des banques tait incapable de garder le contrle dans les banques en difficults, autorisant ainsi le dveloppement de crises plus graves. Dans le secteur semi-formel, le contrle ministriel tait encore plus faible et les crises du secteur financier des coopratives (par exemple en Asie) taient devenues dsastreuses pour les dposants; et ce, pratiquement sans aucune intervention des autorits. Evidemment, dans certains cas, le secteur financier formel bnficia de cette inaction faisant diminuer la confiance populaire dans les intermdiaires financiers non-bancaires. Il est difficile de runir des informations srieuses concernant la crise financire dans les pays en dveloppement. Bien que les cas des plus importantes faillites institutionnelles soient connus, une grande partie des difficults financires reste inconnue. De nombreuses banques ont reconduit des dettes impayes et capitalis des intrts impays' ce qui fait que leur insolvabilit ne transparait pas souvent de leurs comptes. Par ailleurs, si une banque est prise dans l'engrenage, elle peut conserver sa liquidit et continuer oprer bien au -del de son insolvabilit. Lorsque des contrles de gestion vritables des intermdiaires financiers dans les pays en dveloppement ont t effectus, les prts non-productifs se sont toujours avrs bien suprieurs au niveau reconnu. Cependant, pendant les annes 80, plus de 25 gouvernements des pays en dveloppement sont intervenus pour aider les tablissements financiers en difficult, dans des situations o la panique gnralise et l'effondrement du systme bancaire menaaient. Les pays concerns taient tout autant africains que latino-amricain ou asiatiques. Les institutions concernes

appartenaient tous les secteurs du march financier: formel, semi-formel et informel. En Amrique latine, l'Argentine, la Bolivie, le Chili, l'Uruguay, l'Equateur, la Colombie et le Mexique ont fait l'exprience d'importantes crises bancaires systmiques. Les principales causes de ces crises taient: (i) l'instabilit macro-conomique, drive dans de nombreux cas de politiques conomiques et financires inadquates; (ii) la mauvaise gestion des banques; (iii) la fraude; et (iv) la faillite en cascade partir de banques trangres.(15) Les caisses de crdit mutuel et les coopratives d'pargne et de crdit ont eu aussi des problmes dans les pays en dveloppement. Les membres tolrent un bas rendement, en raison de leur accs facilit au crdit, les leaders ont tendance montrer de l'indulgence dans le recouvrement des crdits, les instruments de gestion financire ne sont pas sophistiqus: autant de facteurs qui s'ajoutent au potentiel des difficults financires de ces institutions. Une tude mene au Guatemala numre les caractristiques communes ces caisses de crdit mutuel o les fonds des dposants taient menac.(16) Elles sont rsumes dans l'encadr 2.1 . Les dposants des pays en dveloppement sont plus vulnrables lors d'une crise bancaire que leurs homologues dans les pays industrialiss. La protection des pargnants a tendance y tre moins efficace. Bien que les gouvernements soient intervenus pour secourir les dposants lors de crises, les fonds dbloqus pour ces oprations ont rarement permis d'indemniser compltement les pargnants, mme les plus petits. Quand les intermdiaires des secteurs formel et semi-formel ont chou dans leur gestion, les pertes des dposants ont t gnralement plus importantes. Afin d'envisager diffrentes faons d'aider les pays en voie de dveloppement viter ces problmes dans le futur, les chapitres suivants examinent l'exprience de certains pays, leur faon d'affronter les crises bancaires et les mthodes utilises pour protger les dpts selon les circonstances. Caractristiques caisses de crdit mutuel et des coopratives en difficults financires au Guatemala Les configurations suivantes ont t cres pour caractriser les associations de crdit mutuel au Guatemala dont la vitalit en tant qu'tablissements financiers indpendants tait mise en question et o les fonds des dposants taient menacs. 1. Emprunt 2. Taux d'intrt des prts 3. Montant du prt 4. Scurit du prt 5. Taux d'impays 6. Produit des dpts: Prts concessionnels extrieurs Infrieurs aux taux bancaires Proportionnel au nombre de parts dtenues (de 2:1 5:1) Fiduciaire ou non Elev (values comme pourcentage de l'en cours en crdit) Infrieur : celui du secteur bancaire et d'pargne peu attractif pour les pargnants

7. Produit des actions

Trs bas, jusqu' 0%

8. Provisions pour non recouvrement Pourcentage fixe sans relation au taux de recouvrement

9. Amortissement des pertes 10. Rpartition des bnfices 11. Type de membres 12, Employs

Inexistant ou limit aux sinistres avrs Aux membres aprs cration d'un minimum de rserves Pauvres des zones rurales, mentalit d`assists Bas salaires

Source World Council of Credit Unions: Credit Union Financial Stabilization. Saint Domingue, fvrier 1992 Notes 12. L'importance vitale pour les politiques nationales d'assurer la stabilit du systme financier est signale par V Polizatto dans "Prudential Regulation and Banking Supervision: Building an Institutional Framework for Banks", aux ditions P. Callier (ed), dans Financial Systems and Development in Africa, EDI Seminar Series, The World Bank, Washington D.C., 1991. 13. Les tudes portant sur l'exprience des Caisses d'pargne-logement ont t menes par: L.J White dans "The United States Savings and Loans Debacle: Some Lessons for the Regulation of Financial Institutions", par les ditions D. Vittas, dans Financial Regulation: Changing the Rules of the Game, EDI Development Studies, The World bank, Washington D.C., 1992 et aux ditions P. Callier, op cit, p 241-242. 14. L J White, op cit, p. 274 15. F. Morris, Latin America's Banking Systems in the 1980s, World Bank Discussion Papers 81, The World Bank, Washington D C, 1990. 16. World Council of Credit Unions, Credit Union Financial Stabilization, Saint Domingue, 1992.

3. Les crises bancaires et l'assainissement institutionnel en Europe

Table des matires Prcdente - Suivante

3.1 Finlande: le cot levde la drglementation 3.2 Hongrie: les rformes financires mettent en lumire l'insuffisante comptence bancaire 3.3 Italie: la croissance du rle du secteur priv dans le soutien aux banques

RESUME Ce chapitre se prsente sous la forme de trois tudes de cas, et examine les circonstances qui ont provoqu les crises bancaires en Finlande, en Hongrie et en Italie ainsi que les modes de sauvetage et de protection des dpts employs dans chaque cas. FINLANDE Cette tude de cas illustre le risque d'instabilit bancaire qui suit la drglementation et les cots levs de l'intervention du gouvernement dans la prvention de l'effondrement institutionnel et la protection des pargnants. Les banques finnoises avaient des marges bnficiaires prvues et des pertes ngligeables sur les prts jusqu'au milieu des annes 80. Entre 1982 et 1989, une drglementation plus importante des marchs financiers eut lieu et les banques, peu habitues reconnatre, valuer et contrler les risques inhrents aux marchs drglements, continurent travailler selon des principes suranns, permettant un dveloppement rapide du crdit. Ceci, associ la rcession et la perturbation des marchs de l'exportation, conduisit finalement une crise bancaire. L'engagement du gouvernement dans le maintien de la stabilit financire et dans la couverture d'assurance illimite sur dpts, conduisit des oprations de sauvetage coteuses, savoir la prise de contrle des banques, le soutien des fusions, les injections de capitaux et la cration d'un fonds de garantie. Le soutien des pouvoirs publics atteignit 7 pour cent du PIB en 1992. HONGRIE Cette tude de cas met en lumire les problmes rsultant de l'absence de personnel form et qualifi dans les tablissements financiers. La Hongrie tait une conomie centrale planifie jusqu' ce que les actions fussent prises, dans le milieu des annes 80, pour une intervention croissante des forces du march financier rel. Les rformes amenrent d'importants bouleversements de l'conomie, exacerbs par l'effondrement du march d'exportation vers l'Union Sovitique. Dans ce contexte, les banques commerciales rcemment cres et les coopratives d'pargne durent s'adapter aux prts commerciaux plus risqus avec un personnel sans exprience. Les banques commerciales avaient par ailleurs hrit de mauvais portefeuilles de la priode prcdant la rforme et les coopratives d'pargne ne purent dsormais plus compter sur le recouvrement des prts immobiliers par des dductions sur les salaires. Comme certaines banques et coopratives faisaient faillite, le gouvernement introduisit de nouvelles rglementations financires et un plan de consolidation. Un fonds de scurit mis en place par l'Association centrale des coopratives d'pargne maintint oprationnelles de nombreuses coopratives. Les dpts des mnages furent protgs par un programme gouvernemental de garantie, qui fut remplac par un systme moderne d'assurance des dpts en 1993. Le dfi, toutefois, tait d'amliorer rapidement les comptences bancaires dans le pays. ITALIE Cette tude de cas dcrit un pays o les procdures de sauvetage de banques en difficult sont tablies depuis longtemps et qui a rcemment entrepris d'abaisser les cots de telles oprations pour l'Etat en instaurant un fonds de garantie pour le secteur priv. Malgr un systme financier bien rglement depuis 1930, des menaces de faillites bancaires se sont prsentes et la banque centrale a d entreprendre des procdures protgeant les dposants, gnralement en permettant de nouveaux propritaires ou une banque fiable de prendre la

relve. Ces oprations de sauvetage taient encourages par la concession de prts subventionns pour les parties intervenantes et taient donc coteuses pour les contribuables. En 1987, un nouveau Fonds de dpts inter-bancaire tait cr afin d'augmenter la participation du secteur priv dans le soutien aux banques en difficult et pour procurer un programme d'assurance des dpts. En 1994, ce Fonds est intervenu, avec succs, dans trois crises bancaires. Toutefois, si le degr d'instabilit bancaire croissait en fonction de la drglementation bancaire, le Fonds tait insignifiant et la protection des dpts dpendrait toujours de l'intervention de l'Etat.

3.1 Finlande: le cot lev de la drglementation

3.1.1.Systme financier 3.1.2. Croissance de la crise financire 3.1.3. Mcanismes d'intervention et soutien des banques 3.1.4. Scurit des dpts 3.1.1.Systme financier Jusqu'en 1990, le systme bancaire en Finlande se composaient de cinq grands groupes bancaires et de plusieurs petites banques commerciales. Outre ces tablissements, les dposants pouvaient s'adresser de petites banques, appartenant aussi bien aux coopratives qu'aux groupes des caisses d'pargne. A bien des gards, ces deux groupes fonctionnaient comme une seule entit. En 1992, 310 banques coopratives et 41 caisses d'pargne taient en fonction. Les plus grands groupes offraient des services dans tout le pays et tous les secteurs de l'conomie. Le rle des banques de dpts est trs important en Finlande. Les deux tiers environ des emprunts raliss par les mnages et les entreprises proviennent de ces banques. De plus, les socits finnoises appliquent un systme universel, possdant ainsi de nombreuses actions dans des socits non-financires et entreprenant des investissements dans les activits bancaires. Elles ont une position de contrle trs forte dans le secteur des entreprises finnoises. 3.1.2. Croissance de la crise financire Les banques finnoises opraient, jusqu'aux annes 80, dans un cadre trs rglement. L'industrie tait stable et caractrise par des contrles des capitaux, des rglementations des taux d'intrt et des marges bnficiaires prvues. Les pertes sur prts taient ngligeables. La comptition entre les banques se traduisait par de nouveaux investissements dans les nouvelles techniques bancaires et par la cration de rseaux de succursales. Le rsultat fut un rseau techniquement avanc avec des cots oprationnels levs par rapport aux normes internationales. Entre 1982 et 1989, une drglementation plus importante eut lieu sur les marchs financiers finnois. Les changements dans les pratiques bancaires furent les suivants: - les banques trangres pouvaient s'tablir en Finlande; - les banques pouvaient librement dterminer les taux d'intrt sur les prts; - l'emprunt tranger par des socits n'tait pas limit; - les investissements directs l'tranger n'taient pas limits;

- un march montaire courant tait tabli; - des taux flottants taient autoriss sur les prts; - la Banque Centrale cessait d'mettre ses directives priodiques et les dcisions concernant les prts et emprunts taient pleinement laisses aux participants du march. Ces importantes mesures de drglementation n'taient pas accompagnes d'autres rformes qui auraient pu amortir les effets de l'expansion. Les politiques encourageaient les entreprises et les mnages emprunter dans le cadre d'un march plus libral o le crdit tait facilement obtenu. Ainsi, les socits et les mnages commencrent-ils emprunter plus qu'ils ne l'avaient jamais fait. En 1988, par exemple, les prts bancaires crrent de 30 pour cent. Tous les participants aux marchs financiers - les organismes de contrle, les banques et les clients - furent lents comprendre toutes les implications d'un environnement financier plus libral. Ceci tait en partie d l'exceptionnelle priode de forte croissance dont jouissait l'conomie finnoise dans les annes 80. Les termes de l'change extrieurs s'amliorrent considrablement aprs 1986 et le taux de chmage tait bas. En fait, les zones industrielles du sud du pays souffraient plus de l'insuffisance de main d'oeuvre que du chmage. Il en rsultait une atmosphre trs optimiste. Ainsi, les emprunteurs sous-estimrent-ils les risques lis l'endettement croissant, aux taux d'intrt flottants et aux prts en devises. En 1989, la plupart des indicateurs dmontraient un important chauffement de l'conomie finnoise. Les valeurs des actions et de l'immobilier montaient en flche. Le dveloppement du crdit atteignait son record. Mme si certains investissements taient faits pour augmenter l'efficacit de production du pays, plus encore tait investi dans la consommation: la maison, le plaisir et les achats. Le taux de chmage tant bas, les cots de la main-d'oeuvre grimpaient, rodant la comptitivit extrieure. Les banques elles-mmes contriburent au dveloppement de la crise. Un document prpar par la banque de Finlande en 1993 constate: "Les banques, peu habitues reconnatre, valuer et contrler les risques inhrents aux marchs drglements, continurent oeuvrer sur la base de principes en partie suranns. La comptition pour des parts du march tait le principal objectif et portait un abaissement qualitatif des standards de crdit des banques. La valeur et la qualit des garanties n'taient pas suffisamment prises en considration, la confiance reposait sur l'improbabilit historique de la chute des valeurs. Les risques du crdit n'taient pas correctement estims, et les risques des taux d'intrt attiraient trop peu l'attention." " La situation conomique en 1989 incita la Banque de Finlande renforcer la politique montaire. Au mme moment, le remboursement de dettes rcemment contractes prit une part croissante du revenu des mnages et des entreprises et la demande interne commena dcrotre. Les actions et les valeurs immobilires dclinrent rapidement. Sur le front extrieur, l'exportation baissait, et les prix peu comptitifs provoquaient la perte des marchs. L'effondrement de l'important march sovitique assena l'un des derniers coups. Les socits et les banques finnoises enregistrrent de grosses pertes sur crdits d'exportation sovitiques. Seule une petite partie des exportations put tre reporte sur d'autres marchs, en raison de la nature diffrente des denres entre les marchs de l'est et de l'ouest. Les taux d'intrt croissants et la dvaluation montaire de 1991 rduisirent la capacit des mnages et des entreprises d'assainir leurs dettes. Le nombre des faillites dans le secteur des entreprises s'acclra et une partie croissante des portefeuilles des banques fut considrez

comme emprunts non-productifs. Pour la premire fois depuis des dcennies, les bnfices totaux des banques finnoises furent ngatifs. En 1992, la crise devint plus srieuse. Le PIB chuta de 3.5 pour cent et les faillites commerciales atteignirent le chiffre de 700 par mois. La valeur des prts non-productifs dtenus par les banques passa approximativement de 42 milliards MF 77 milliards MF et 22 milliards (4.8 pour cent de la totalit des prts) furent enregistrs comme crances douteuses. La plupart des prts non-productifs concernaient l'immobilier, les constructions et le commerce, refltant ainsi la faon dont tait utilis l'argent durant le boom conomique. Les industries de fabrication reprsentaient 8 pour cent des actifs. A ce moment-l, il fut vident que certaines banques ne survivraient pas sans le soutien du gouvernement. 3.1.3. Mcanismes d'intervention et soutien des banques En raison de la stabilit du secteur bancaire en Finlande jusqu'au milieu des annes 80, le filet de scurit prvu en ce temps-l, tait conu pour s'attaquer seulement aux problmes de taille limite. Le Bureau de Supervision Bancaire se concentrait sur les aspects lgaux de ses fonctions de contrle et le domaine de l'analyse quantitative des risques tait peu approfondi. La Banque de Finlande ne perut pas temps l'tendue des consquences du boom du crdit et aucune importante rglementation du march montaire n'eut lieu dans un premier temps. Lorsque l'alarme fut donne par la Banque Centrale et les contrleurs bancaires la fin des annes 80, il tait dj trop tard pour viter au secteur bancaire une crise srieuse. La premire banque qui traversa de graves difficults fut la Skopbank, la banque commerciale qui agissait en tant que banque fatire pour le secteur des banques d'pargne. Aprs la drglementation, cette banque avait poursuivi une politique de prts agressive et expansive, mais la qualit de son portefeuille de prts tait mdiocre. Depuis 1989, la Skopbank tait place sous surveillance spciale de la Banque de Finlande et du bureau de la Supervision Bancaire. Un programme de restructuration fut prpar par la banque. Ses propritaires, les caisses d'pargne, durent affecter 18 milliards MF pour financer une partie de ce programme de sauvetage qui se dmontra trop limit pour sauver la Skopbank et, en 1991, la banque fut confronte une forte crise de liquidit. La Banque de Finlande prit le contrle de la banque afin que la confiance dans le systme financier finnois ft conserve. La Skopbank devint la proprit de la Banque Centrale et continua de fonctionner avec une nouvelle gestion. Les banques qui s'effondrrent leur tour furent les Banques d'Epargne. A nouveau, la cause de l'accident fut l'expansion dbride du crdit durant les annes du boom. Il en rsulta une diminution de la qualit des portefeuilles d'emprunt. D'importants prts avaient t concds sur la base d'valuations inconsidres, engendrant des difficults de paiement de la part des emprunteurs aprs la dvaluation montaire du markka. Alors que la crise des caisses d'pargne empirait, le gouvernement encouragea une fusion des banques en difficult et octroya son soutien condition qu'un programme de restructuration ft mis en place. En fait, le gouvernement devint propritaire de la Caisse d'pargne de Finlande qu'il contrla. En octobre 1993, cette banque tait considre comme incapable d'exister en tant qu'unit bancaire indpendante. Les secteurs viables de la banque furent diviss en quatre par le gouvernement et vendues aux autres groupes bancaires finnois. Les valeurs incertaines, quivalentes 40 milliards MF restrent sous le contrle du gouvernement et furent confies une socit de gestion d'actifs rcemment constitue. Certaines banques commerciales traversaient aussi des difficults. Par exemple, la petite banque commerciale STS-Bank Ltd, qui avait beaucoup prt aux socits immobilires et de

construction, avait t ensuite confronte une baisse de la valeur de ses garanties collatrales, provoquant ainsi la crise. Les tentatives de la banque pour se diversifier du secteur mnager aux prts aux entreprises furent aussi dsastreuses, et les pertes augmentrent. En septembre 1992, la STS-Bank atteignit un niveau tel qu'elle fut incapable de continuer fonctionner en tant qu'unit bancaire indpendante et elle fusionna avec l'une des banques commerciales les plus importantes, la Kansallis-Osake-Pankki (KOP). La fusion fut ngocie en troite coopration avec l'Etat, qui prit aussi une part de responsabilit de 3.4 milliards MF des prts incertains. Aux premiers stades de la crise bancaire, des mesures ad hoc furent utilises afin de maintenir la stabilit du march financier, par exemple, le rachat coteux de la Skopbank. Aprs cet vnement et la suite des recommandations d'un groupe de travail spcialis, deux pas cruciaux furent faits pour aborder les problmes bancaires de faon plus systmatique. Le premier lment de la nouvelle approche fut une injection de capitaux dans le secteur afin de prvenir une crise du crdit intrieur et d'aider les banques viter de recourir plus tard un soutien d'exception. Un total d'environ 8 milliards MF de nouveaux capitaux furent dbloqus pour tous les groupes bancaires, sous forme de titres privilgis, rapportant un taux d'intrt lgrement suprieur celui du march. Ces obligations pouvaient tre converties en actions avec droit de vote si l'intrt n'tait pas pay pendant trois annes conscutives ou si le coefficient d'insolvabilit de la banque tombait en de du minimum acceptable. En Finlande, toute faillite bancaire remplissant l'une ou l'autre de ces conditions permettrait l'Etat de devenir l'actionnaire majoritaire de cette banque. Cette menace de nationalisation effective reprsentait pour les banques commerciales une puissante incitation amliorer leurs rsultats et augmenter leurs fonds propres. Le second lment de l'opration de sauvetage consistait en la cration d'un Fonds de Garantie du Gouvernement. Il fut tabli en avril 1992 afin d'aider assurer la stabilit du systme bancaire et garantir les revendications des dposants nationaux et trangers. Le Fonds fonctionnait avec un personnel d'environ vingt personnes qui coopraient avec la Banque de Finlande et le Bureau de Supervision Bancaire. A l'origine, le Fonds tait autoris accorder un soutien bancaire dans une limite de 20 milliards MF, qui devinrent rapidement 50 milliards MF. Les techniques de soutien des oprations bancaires comprenaient l'acquisition de participations et la fourniture d'autres types de participations aux fonds permanents, notamment sous forme de prts et garanties. Ainsi, cette nouvelle institution prenant en charge le soutien aux banques, la Banque de Finlande fut mme de se concentrer sur ses tches fondamentales de banque centrale. Entre 1991 et 1993, environ 40 milliards MF du Fonds d'Etat furent dpenss pour soutenir les banques. Le tableau de l'appendice A expose tous les dtails de ce soutien. Le Fonds de scurit obligatoire, cr dans le cadre du prcdent secteur bancaire stable et rentable, s'levait seulement 300 millions MF en 1990. Il s'agissait videmment d'une somme minime, par rapport aux pertes subies par les banques au dbut des annes 90, qui apporta une petite contribution l'opration de sauvetage ncessaire. En 1992, le montant du soutien quivalait lui seul 18.6 pour cent du budget de l'Etat finnois. Le problme n'tait toujours pas rsolu et de grosses sommes taient ncessaires pour clarifier la situation comptable des prts douteux gnrs par le boom des annes 80. Cependant, l'intervention de l'Etat signifiait que la confiance dans le systme bancaire n'avait pas disparu et il n'y eut pas de panique bancaire.

En 1994, la crise bancaire tait nettement sous contrle. Une bonne partie des mauvaises crances avait t passe par pertes et profits, et les mesures de rationalisation, sous forme de rduction de personnel et de coupures des nombreuses branches du secteur, avaient cr des cots oprationnels infrieurs. Un rtablissement rapide des exportations amliora la capacit de recouvrement des dettes de nombreux clients. Deux importantes banques commerciales, rpondant la menace de rationalisation se traduisant par l'injection de gros capitaux de la part de l'Etat, runirent un nouveau capital actions de plusieurs milliards de leurs propritaires et nouveaux investisseurs privs. Ces banques, la Kansallis-Osake-Pankki et l'Union des Banques de Finlande, s'attendent atteindre un niveau oprationnel rentable ds 1995. Ceci permet d'esprer que l'Etat, puisse un jour rcuprer une partie du Fonds qu'il a t forc d'investir dans les oprations de sauvetage bancaire. 3.1.4. Scurit des dpts En Finlande, les dposants bnficient d'une protection trs complte. Un systme d'assurance obligatoire des dpts fut introduit ds 1969 et l'adhsion un fonds de scurit devint obligatoire pour toutes les institutions recueillant des dpts. Auparavant, les caisses d'pargne et les banques coopratives avaient volontairement gr leur propre fonds de scurit pendant des dcennies et les banques commerciales avaient tabli ces fonds en 1966. Les fonds de scurit devaient servir rembourser les dposants en cas de rclamation, si le paiement ne pouvait tre effectu sur propres fonds de la banque la suite d'une faillite. La responsabilit est illimite, c'est--dire qu'il n'existe pas de plafond fixe par dposant ou par compte. Le fonds de scurit peut aussi accorder des subventions et des prts aux membres des banques rencontrant des problmes. Les banques versent ces fonds une contribution annuelle un taux uniforme. L'exprience durant la crise bancaire de 1990 dmontra que les ressources accumules dans ces fonds taient infimes par rapport aux obligations d'indemnisation potentielle. Cependant, dans l'intrt de la stabilit financire, le gouvernement annona clairement qu'en toutes circonstances les dposants seraient ddommags. En aot 1992, le gouvernement finnois annona que la stabilit du systme bancaire finnois serait maintenue et, pour calmer les investisseurs trangers, cet engagement fut confirm par le Parlement. Les termes de cette rsolution exceptionnelle sont les suivants: "Le Parlement demande l'Etat, de garantir que les banques finnoises sont capables de respecter leurs engagements tout moment et dans toutes les circonstances. Si cela tait ncessaire, le Parlement pourrait garantir suffisamment de ressources et de pouvoirs pour permettre au gouvernement de les utiliser afin de respecter de tels engagements." Le succs et l'norme cot de cet engagement ont dj t dtaills.

3.2 Hongrie: les rformes financires mettent en lumire l'insuffisante comptence bancaire
3.2.1. Systme financier 3.2.2. Croissance de la crise financire 3.2.3. Mcanismes d'intervention en soutien aux institutions financires 3.2.4. Scurit des dpts 3.2.1. Systme financier

Jusque vers le milieu des annes 80, le systme financier en Hongrie tait organis pour rpondre aux exigences d'une conomie planifie, caractrise par une prise de dcision centralise. Les secteurs mnagers et des entreprises taient tenus spars l'un de l'autre et servis par diffrentes institutions financires. La Banque nationale de Hongrie (NBH) fonctionnait la fois comme banque centrale et banque commerciale unique pour le secteur des entreprises. Tous les comptes de dpt des socits, des tablissements publics et des coopratives de production taient conservs la NBH, qui accordaient des crdits court et long terme, selon les programmes conomiques. La Banque du Commerce Etranger s'occupait des questions bancaires du commerce intrieur et extrieur. Les autres banques ayant des activits, quoique limites, dans les secteurs public et des entreprises taient la Banque de dveloppement de l'Etat, la Banque Centrale des Changes et de Crdit, la Corporation Centrale des socits Bancaires et enfin la Banque Gnrale et Socit Fiduciaire. Le secteur des comptes privs tait servi par la Caisse d`Epargne Nationale (NSB) et par les coopratives d'pargne. La NSB recueillait les dpts travers son large rseau de succursales et travers de bureaux de poste dans tout le pays. La NSB n'accordait de prts qu'au secteur mnager et, dans une moindre mesure, aux autorits locales. Les coopratives d'pargne offraient les mmes services, surtout dans les zones rurales. Les dpts taient utiliss pour octroyer aux membres des prts au logement et la consommation, et les excdents des fonds taient investis dans la NBH. Le plein emploi garantissait le remboursement des prts et, en cas de dfaut, un efficace systme de remboursements directe ment dductibles des salaires des dbiteurs en retard maintenait les pertes au minimum. Dans cette pr-rforme du systme financier, la contribution potentielle du secteur priv, savoir l'pargne des mnages, aux utilisations productrices tait limite par la sparation institutionnelle entre les systmes bancaires des mnages et celui des entreprises. Les rformes conues pour augmenter le rle des forces du march en Hongrie furent appliques en 1968. Cependant, il y eut quelques changements en 1970 et c'est seulement vers le milieu des annes 80 que la rforme du secteur financier fut officiellement reconnue en tant qu'lment essentiel du processus. En janvier 1987, le systme bancaire deux tages tait fond et le monopole de la Banque Nationale de Hongrie, qui existait depuis 1949, tait aboli. Les fonctions de crdit de la BNH taient spares de ses oprations bancaires centrales. La BNH elle-mme continua tre une banque centrale conventionnelle qui participait la formulation des politiques conomiques, appliquait les aspects montaires dans les programmes de macro-conomie et protgeait la valeur de la monnaie. Les sections de crdit de la BNH furent converties en deux nouvelles banques commerciales, la Banque du Commerce et du Crdit et la Banque du Crdit Hongroise. Une troisime banque, la Banque de Budapest, fonde en mme temps, comprenait l'aile commerciale de la Banque de Dveloppement de l'Etat, Ces trois banques se rpartissaient les comptes prts du portefeuille de la BNH. La Banque du Commerce Extrieur continua fonctionner comme auparavant et la Banque Gnrale et Compagnie Fiduciaire fut autorise devenir une banque commerciale services complets. Aprs une priode transitoire de deux ans, commena clairement un processus d'intgration des secteurs bancaires des particuliers et des entreprises. Depuis 1989, les banques commerciales, la Caisse d'Epargne Nationale et les coopratives d'pargne taient libres d'engager des transactions financires avec les mnages comme avec les entreprises, et les clients pouvaient choisir entre les banques. Vers le milieu de 1993, un total de 43 banques commerciales, d'investissements et d'pargne et autres tablissements financiers travaillaient en Hongrie. Vingt d'entre-eux avec actionnariat tranger. Le nombre des coopratives

d'pargne tait de 256, elles possdaient 1.8 million de membres et 1800 succursales. En outre, une Banque Commerciale et d'Epargne Postale tait oprationnelle en 1988. Le march des actions des comptes mnagers possd par la Caisse Nationale d'Epargne restait important, suprieur 50 pour cent du total. Les Coopratives d'Epargne et la Banque Postale dtenaient 10 autres pour cent de ces dpts et le reste tait rparti entre divers tablissements bancaires commerciaux et d'investissements. Afin de contrler les oprations des tablissements financiers, l'Agence d'Etat de Supervision de Banques fut tablie et rattache au Ministre des Finances. 3.2.2. Croissance de la crise financire La rforme financire en Hongrie eut lieu dans un cadre macro-conomique complexe. Mis part les principaux changements internes dans la structure sociale et conomique, le pays fut confront la perte d'importants marchs dans les ex-pays socialistes voisins. De nombreuses socits industrielles hongroises furent fermes ou changrent compltement d'orientation. De nouvelles socits responsabilit limite, qui passrent de 4800 en 1988 64000 en 1992, taient souvent sous-finances et gres par des directeurs inexpriments. Le secteur agricole tait paralys par l'effondrement de l'Union Sovitique, qui avait t le principal march d'exportation, et les nouvelles socits agricoles prives subissaient les problmes d'une rforme foncire incomplte. Le produit intrieur brut diminua en termes rels chaque anne partir de 1988. Le chmage augmenta et passa de en 1987 12 pour cent en 1993. Dans la plupart des industries, le niveau de la production tomba de 50 80 pour cent plus bas qu'en 1988. La construction de logements diminua et passa de 90000 units en 1980 25000 en 1992. Ces changements laissrent de plus profondes traces que celles qui avaient suivi la libralisation conomique et les programmes d'ajustement raliss dans d'autres pays. Etant donn les antcdents, la rforme financire tait destine affronter des problmes. Les nouvelles institutions et les nouveaux systmes ncessitaient de nouvelles politiques de gestion et de nouvelles procdures, mais les vieilles habitudes et politiques sont difficiles changer. La croissance rapide du nombre d'institutions financires signifiait que les techniques bancaires taient insuffisamment rpandues dans le secteur financier hongrois. Les ressources humaines et physiques disponibles n'taient pas destines soutenir un systme financier efficace et moderne. Par ailleurs, les nouvelles banques taient handicapes par l'hritage des faibles portefeuilles de la priode prcdant la rforme. Les coopratives d'pargne rencontrrent des difficults ds 1989, lorsqu'elles avaient la possibilit de consentir des emprunts aux entreprises. Les risques allaient augmenter, tant donn la dtrioration des conditions conomiques et la vtust de la structure du secteur de l'entreprise. L'estimation adquate des prts et leur suivi taient ncessaires, mais les coopratives d'pargne manquaient srieusement de techniques appropries. En consquence, le contrle des prts commenait habituellement seulement aprs que les problmes taient devenus irrmdiables. Ainsi, en 1993, des 10 milliards FOR distribus par les coopratives au secteur des entreprises, 50 pour cent furent perdus ou considrs comme mauvaises crances. A ce moment-l, trois coopratives avaient disparu et 22 autres taient sur le point de s'effondrer, et ce en raison de la diversification des prts. Les problmes des coopratives d'pargne taient nombreux et les recouvrements des prts au logement taient de plus en plus difficiles. Le chmage et les revenus dcroissants en taient responsables et les nouvelles lois rendaient les retenues sur les salaires plus difficiles. Dans certaines rgions agricoles particulirement touches par les rformes, les garanties ne

couvraient plus les prts alors que les prix de l'immobilier dclinaient. Un troisime problme touchant aux coopratives concernait le nouvel investissement des marchs inter-bancaires qui ne s'tait pas dmontr aussi sain que prvu. La capacit des coopratives supporter les pertes sur investissement tait limite, car leurs oprations s'effectuaient avec de petits montants de leur propre capital et de leurs rserves. Vingt coopratives affrontaient d'importantes pertes quand la banque commerciale Ybl Ltd. s'effondra et furent sauves de la faillite par l'intervention du gouvernement qui remboursa 80 pour cent des dpts perdus. Mme les 25 pour cent du Fonds des Coopratives dposs dans leur propre Banque des Coopratives d'Epargne taient risques, en particulier aprs que les coopratives eurent perdu leur reprsentation au Conseil d'administration en vertu du rglement de 1991 de la Loi Bancaire, qui spcifiait qu'une cooprative individuelle doit possder un minimum de cinq pour cent des actions pour siger au Conseil. Au dbut des annes 90, la plupart des problmes que rencontraient les banques commerciales hongroises taient ds la priode prcdant la rforme. Les prts aux entreprises d'Etat hrits menaaient particulirement la stabilit bancaire. Ceux-ci formaient la plus grande partie des lments stagnants (ou perdus) des portefeuilles de prts dtenus par les plus grandes banques commerciales. Cependant, le crdit continuait tre accord ces socits non-rentables, car la mise en oeuvre d'une liquidation massive et le passage des dettes aux pertes et profits, risquaient de provoquer, sous les conditions prsentes "l'effondrement du systme bancaire et finalement celui de l'conomie toute entire, comme un jeu de quelles".(13) Une autre faiblesse des portefeuilles bancaires consistait en la trop grande concentration des prts. 40 50 pour cent des placements des trois plus grandes banques taient raliss pour un pour cent seulement de la clientle. Ceci indiquait un dangereux tat de "dpendance des crditeurs". A la fin de 1992, les prts non performants du secteur bancaire hongrois s'levaient un cinquime de la totalit des prts. Dans le secteur des entreprises, les prts non productifs reprsentaient environ 30 pour cent de l'ensemble de ces crances. Au mme moment, la dtrioration des structures du capital des banques se refltait dans la diffrence croissante entre les rserves de risques requises (270 milliards FOR) et celles gnres (89 milliards FOR). En outre, de nombreuses banques taient incapables d'atteindre 8 pour cent du coefficient d'adquation des fonds propres stipul par la loi. Ainsi, les fonds accumuls par les banques ne pouvaient pas combler le manque de rserves pour des risques dans le secteur bancaire. Tout cela rduisait la stabilit du march financier. Trois faillites de banques eurent lieu aprs la mise en application des rformes, formant la partie la plus visible de la crise du secteur des banques commerciales en Hongrie. La premire survint la fin de 1991, lorsqu'un tablissement financier spcialis - l'Ingatlanbank (Banque Immobilire) devint insolvable, la suite de pertes crasantes subies lors de transactions spculatives en rapport avec l'Exposition Universelle de Budapest en 1996. La licence bancaire de l'Ingatlanbank lui fut retire en mai 92. La faillite de cette banque n'eut pas de consquences sur le march bancaire, mais l'effondrement de deux autres banques, la Ybl Banque et la BGV, ainsi que la Cooprative d'Epargne des Entrepreneurs qui s'y rattachait fut un incident bien plus grave, mme si ces banques reprsentaient moins de un pour cent du total des actions bancaires. La plupart de leurs clients taient des entreprises d'tat, des institutions publiques, des caisses et coopratives d'pargne. Au dbut des annes 90, un groupe d'entrepreneurs -connu sous le nom de Hepta Group- prit le contrle de la Banque Ybl et de la BGV et les utilisa pour financer ses affaires. Les

emprunts du groupe auprs des banques atteignaient 12 milliards FOR dans le milieu des annes 92. Face aux oprations exceptionnellement importantes de ces banques dans le march montaire inter-bancaire, les contrleurs bancaires ragirent en dmontrant que la Banque Ybl avait plusieurs prts non tays. Les fonds avaient disparu, certainement l'tranger, et les titres dtenus comme garanties par la BGV ne furent pas trouvs. La banque Ybl avouait en 1992 une perte nette de 4 milliards FOR. La Supervision Bancaire de l'Etat, prit le contrle de ces banques en 1992 pour minimiser les dgts occasionns au systme bancaire. La Banque Ybl fut dclare insolvable et sa liquidation requise. Toutefois, la BGV, survcut jusqu' ce que la Westdeutsche Landesbank - qui possdait une importante tranche des actions -ait investi de nouveaux capitaux dans la banque, obtenant un contrle majoritaire. L'effet de ces effondrements fut disproportionn: - ils branlrent la confiance que les dposants avaient dans le secteur bancaire et les trangers, y compris les candidats acqureurs, furent alarms de ces faillites; - ils branlrent la confiance dans le march inter-bancaire intrieur; et - il y eut un retrait massif de dpts dans les petites et moyennes banques, car les dposants recherchaient la sret d'investissements dans de plus grandes banques. 3.2.3. Mcanismes d'intervention en soutien aux institutions financires Table des matires Prcdente - Suivante

En Hongrie, diffrentes dispositions ont t prises pour augmenter la stabilit du secteur financier et amliorer la protection des dpts. En 1991, une nouvelle lgislation tait introduite pour perfectionner les rglementations concernant les banques. La lgislation suivait la lettre la Seconde Directive de l'Union Europenne et les Instructions du Comit de Solvabilit de Ble, et fournissait un solide cadre juridique aux oprations bancaires. Les nouvelles rglementations comprenaient les mesures suivantes: - limitation du nombre d'actions dtenues par actionnaire (y compris l'Etat, 25 pour cent; - au moins 90 pour cent des actions devaient tre nominatives et non sous forme d'actions au porteur; - niveaux minimum du capital-actions spcifis pour les banques commerciales et les coopratives d'pargne; - constitution de rserves pour non-recouvrement de prts; - coefficient de solvabilit de 8 pour cent adapt aux risques; - limitation du risque encouru par un seul emprunteur 25 pour cent du capital ajust de la banque; - assimilation des socits associes un seul emprunteur; - interdiction faite aux banques de prter dans le but d'acheter leurs propres parts; - limitation des prts 50 pour cent de la valeur du march des actions donnes en garantie; - restrictions aux banques proposant des crdits aux socits dont elles possdent plus de 10 pour cent des fonds propres; - limitation des prts accords aux responsables et au personnel 5 pour cent du capital ajust de la banque; - limitation des prts concds toutes les parties associes 10 pour cent du capital ajust de la banque; - limitation des investissements raliss dans l'immobilier 15 pour cent du capital ajust de la banque;

- limitation de tous les investissements en actions d'une banque 60 pour cent du capital ajust; - limitation 51 pour cent de la participation en actions dans d'autres socits, l'exception des tablissements financiers et des socits de courtage. A la fin de 1992, le gouvernement introduisait un programme de consolidation des prts. Les tablissements financiers avaient l'opportunit d'changer leurs prts risque contre des obligations d'tat sur une chance de 20 ans. Le prix d'change offert aux banques quivalait 80 pour cent du cot d'acquisition des prts convertis. Quatorze banques et 69 coopratives participrent au programme, changeant approximativement 120 milliards FOR (quivalents 4.3% du PIB) contre 93 milliards d'obligations d'tat. Cette manoeuvre amliora les bilans de ces tablissements et augmenta leur coefficient d'adquation du capital. Toutefois, le paquet des prts risque continua s'accrotre et le ministre des finances dot prparer un autre programme de soutien bancaire, comprenant cette fois des injections directes de capitaux. Les banques concernes par cette opration durent mettre de nouvelles actions afin que l'Etat, puisse les acheter au moyen d'obligations intrt sur 20 ans. Le but tait de porter leur ratio de capital aux environs de 8 pour cent comme stipul et d'augmenter leur capacit de passer par pertes et profits les prts irrcouvrables. Pour soutenir cette opration, chaque banque tait assiste par un programme individuel de dveloppement afin de favoriser l'amlioration des normes oprationnelles. La seconde phase du programme de consolidation des prts contribuait en fait la renationalisation des banques concernes et pouvait dcourager les futurs investissements privs locaux et trangers. Le Bureau de Supervision Bancaire de l'Etat, inspectait et contrlait les rsultats des banques. Cependant, leurs systmes et procdures chourent, car ils ne prvirent pas la crise que traversaient la Ybl Bank et les deux tablissements connexes. Le systme d'inspection appliqu chaque mois, chaque trimestre et chaque anne tait trop lent pour affronter les problmes et permettre de prendre les mesures adquates temps. De plus, diffrents indicateurs-cl, tels les taux de concentration des prts, n'apparaissaient pas dans les rapports. La SBS n'avait que 5 enquteurs de terrain, ce qui tait assez peu tant donn la croissance rapide du secteur bancaire en Hongrie. La SBS n'ayant pas pris les mesures ncessaires pour affronter les problmes, elle dut prendre le contrle des banques Ybl et GBV en graves difficults pour ne pas trop dstabiliser l'quilibre financier. Afin d'amliorer dornavant la supervision, on mit en place un systme permettant d'identifier les difficults se prsentant, savoir les indicateurs d'inadquation, la concentration des taux, etc., et on introduisit des systmes de rapport plus rapides. Il tait aussi ncessaire de recourir une plus grande coopration avec le dpartement de supervision de la banque centrale pour amliorer l'efficacit des inspections sur place. Les problmes des coopratives d'pargne furent tout d'abord abords par l'Association centrale des coopratives d'pargne, qui reprsentait les intrts du secteur. Cette organisation introduisit un fonds de scurit pour les coopratives membres en 1991. Le fonds tait constitu grce des contributions annuelles qui taient quivalentes 111000 de la valeur du capital de chaque cooprative membre. Les coopratives subissant des pertes taient autorises demander une subvention pouvant leur permettre de rtablir le point d'quilibre dans leurs comptes. Ces subventions devaient tre retournes au fonds en trois ans, ds que la cooprative tait revenue un niveau de rentabilit oprationnelle. En 1991, lorsque le fonds de scurit fut mis en action, sept coopratives reurent assistance pour la valeur de 30 millions FOR. L'anne suivante, 22 coopratives bnficiaient de 120 millions FOR et en 1993, 20 autres recevaient une aide, ainsi qu'un certain nombre de grandes agences subissant

de grosses pertes. Le fonds de scurit tant largement insuffisant, les coopratives signrent une ptition adresse au gouvernement et demandaient de pouvoir recourir aux fonds publics pour assainir la crise. Le Ministre des finances accepta en principe de soutenir les coopratives d'pargne, mais certaines conditions. Les autorits taient proccupes surtout par les tablissements qui offraient tous les services bancaires avec un minimum de capitaux et sans supervision extrieure approprie. Ainsi, les coopratives durent accepter les conditions suivantes: - l'adhsion l'association centrale serait obligatoire, bien que les coopratives restent des agences indpendantes et aient leurs propres bilans; - les coopratives accepteraient les rglementations uniformises concernant les oprations de prts; - la Banque des Coopratives d'Epargne passerait sous le contrle direct du mouvement et les liquidits des coopratives d'pargne ne pourraient tre places que dans cette banque; - les risques seraient partags grce la cration de consortiums de prts entre les coopratives; - une solide unit de supervision serait cre au sein de l'association pour exercer les fonctions de contrle externe du mouvement. Ces propositions taient toutes soutenues par l'Association Centrale des Coopratives d'Epargne Une fois ces propositions en vigueur, le gouvernement dbloqua des capitaux pour la cration d'un nouveau Fonds de Scurit dans l'Association Centrale. Une assistance provenant de ce fonds serait fournie aux coopratives en difficults, la fois pour couvrir les pertes et soutenir les investissements de capitaux destins renforcer le faible capital de base de la plupart des coopratives d'pargne hongroises. Le programme "d'intgration" se heurta l'opposition du groupe lui-mme et la direction de la Banque des Coopratives d'Epargne, car le statut indpendant des tablissements privs tait considr comme menac. Cependant, il tait reconnu que la ralisation du programme rglerait certains problmes des coopratives d'Epargne et qu' long terme, une coopration plus troite entre les coopratives pourrait tre ncessaire. La plupart d'entre elles sont de petite envergure, sous-exploites et souvent incapables d'attirer des directeurs comptents. Elles sont vulnrables des erreurs d'apprciation dans les oprations d'investissement, surtout dans les prts aux entreprises. Des checs ultrieurs seraient coteux pour l'Etat, et pour les dposants importants. La fusion des coopratives avec des agences plus importantes augmenterait leurs chances de satisfaire les besoins en capital-actions dfinis par la Loi Bancaire et d'accrotre leur capacit de recruter des professionnels comptents. Une coopration accrue avec d'autres tablissements financiers, comme par exemple la nouvelle banque rurale, permettrait aussi aux coopratives de se concentrer dans les domaines bancaires o elles ont une grande exprience et o les risques sont mieux contrls par la direction. En Hongrie, le gouvernement avait, d'une certaine faon, favoris plutt qu'attnu l'instabilit financire en permettant au systme bancaire commercial de maintenir des entreprises d'Etat non rentables. Cette politique avait d'importants antcdents sociaux, politiques et conomiques, mais elle obligeait les tablissements financiers assumer des risques et des frais qui menaaient leur vitalit en tant qu'intermdiaires sains et efficaces mais aux ressources financires limites. Les banques et les coopratives ont t utilises de faon identique dans les pays en dveloppement pour fournir un crdit subventionn afin de

compenser des conditions commerciales dfavorables et d'autres problmes conomiques des secteurs-cible de la population. 3.2.4. Scurit des dpts Avant que ne soient entreprises les rformes en Hongrie, l'Etat garantissait l'pargne des mnages sans fixer de limite maximum par dpt ou par personne. A ce moment l, le systme financier tait stable et les pertes ngligeables. Cependant, aprs la mise en place des rformes, les banques commerciales ainsi que les coopratives d'pargne affrontrent des difficults qui mirent en danger les dpts des pargnants. Dans le groupe des coopratives d'pargne, les actions entreprises par l'Association Centrale afin d'empcher la disparition des coopratives membres, comme par exemple la cration d'un fonds de scurit, permirent de protger les dposants. Lors de certaines banqueroutes, le pro gramme de garantie du gouvernement remboursa tous les pargnants sauf ceux d'une cooprative en particulier. En effet, les pargnants qui avaient investi 25 millions FOR en titres de dpts non couverts par le programme de garantie perdirent leur pargne. La scurit des dpts long terme dans les coopratives d'pargne dpend essentiellement du succs des plans d'intgration du mouvement. La faon dont furent traits les dposants dans les cas de faillites bancaires souleva un vif dbat en Hongrie. La plupart des dpts raliss dans les banques ayant fait faillite provenaient d'entreprises commerciales, d'autres banques, de gouvernements locaux ou d'autres tablissements publics. Les quelques dposants privs touchs furent totalement rembourss par le programme de garantie gouvernementale, qui, cependant, ne couvrait pas les importants dpts des socits, banques et autres institutions. Moins de 24 heures aprs la disparition de la Banque Ybl, les titulaires de dpts formaient une "association de titulaires de comptes" afin d'agir en tant que groupe de pression pour la sauvegarde de leurs intrts. En partie grce au travail effectu par cette association, le gouvernement accepta finalement de rembourser 100 pour cent tous les dposants de la Banque Ybl Ltd. concurrence de 5 millions FOR par compte et 40 pour cent pour les comptes dpassant cette limite. La totalit des pertes subies par les dposants aprs les faillites des banques commerciales au dbut des annes 1990 ne fut pas publie, mais on a estim qu'au moins 5 milliards des fonds des investisseurs publics et privs furent perdus lors de ces faillites. En dehors des remboursements en cas de faillite, l'Etat avait pris des dispositions pour intervenir auprs de trois petites banques commerciales - Iparbank, Konzumbank et Dunabank - afin de protger leurs dposants contre les pertes. L'Agence pour les proprits de l'Etat, qui s'occupait des privatisations, renfloua les banques et mit en place une nouvelle quipe de gestion dans chacun de ces tablissements. La scurit long terme des dpts dans les banques commerciales dpend, comme pour les coopratives d'pargne, du succs des dispositions prises pour maintenir la stabilit et la rentabilit du secteur. Ainsi, l'amlioration de la supervision bancaire, le programme de consolidation des prts et la Loi de 1991 sont cruciales. Cependant. l'instabilit Qui s'est instaure reste srieuse dans un systme o les principaux actionnaires bancaires sont aussi les principaux dbiteurs et s'avrent souvent les moins solvables. De plus, les programmes de consolidation semblent augmenter la part de participation de l'Etat, dans les banques plutt que la diminuer. En 1993, la cration d'un Fonds National d'Assurance des Dpts (NDIF) fut approuve par le Parlement. La loi fut conue en accord avec les directives de l'Union Europenne quant un systme d'assurance sur dpt uniformise. La fonction primaire du NDIF tait de fournir une

indemnit aux dposants dans le cas o leurs dpts en Forint ou devises trangres seraient bloqus pour cause de faillites bancaires. Le NDIF devait rembourser le principal et les intrts accumuls sur les dpts d'un tablissement financier ayant fait faillite jusqu' concurrence de 1 million FOR par banque et dposant. Les dpts raliss en devises trangres devaient tre rembourss en devises trangres. Tous les types de comptes dpts taient couverts par l'assurance fournie par le NDIF. Ainsi, grce cette Loi, l'objectif des assurances sur dpt s'tendait aux socits, contrairement au prcdent systme de garantie de l'Etat, qui ne couvrait que les mnages. Toutefois, elle introduisait aussi un plafond qui n'existait pas dans l'ancien systme de garantie. Tous les tablissements financiers acceptant les dpts du public doivent adhrer au NDIF. Le droit d'admission initial est de 0,5 pour cent du capital souscrit de l'tablissement. La prime annuelle d'assurance est en gnral de 0,2 pour cent maximum des dpts assurs, mais elle peut tre augmente 0,3 pour cent, si les oprations de l'tablissement financier sont considres comme risques. Si les obligations en matire de remboursement sont susceptibles de dpasser le fonds de primes accumules, le NDIF a la latitude d'emprunter sur le march libre ou la Banque Nationale de Hongrie. Ces emprunts peuvent tre garantis par l'Etat, mais le remboursement doit tre financ par des contributions extraordinaires des tablissements membres. Le NDIF peut tre utilis afin d'assurer le financement des oprations de sauvetage si de telles oprations sont autorises et soutenues par le bureau de Supervision Bancaire de l'Etat, Le nouveau Fonds National d'Assurance des Dpts a modernis le systme hongrois d'assurance sur dpt Toutefois, il devrait tre considr comme le dernier stade de la protection et l'effort principal de protection des dpts devrait porter sur la prvention des faillites bancaires grce la gestion correcte des tablissements et la supervision de leurs oprations. Lorsque le systme bancaire deux tages fut tabli en 1987, l'industrie bancaire avait 12 000 employs. Moins de 10 pour cent de ces derniers taient employs dans de "relles" oprations de banques commerciales lies des activits du commerce extrieur. A l'heure actuelle, le secteur emploie plus de 40 000 personnes. Les personnes ayant les comptences requises sont toujours aussi rares dans les domaines de l'valuation du crdit, des risques de gestion et du suivi efficace des prts. La situation reprsente un grand dfi de formation et d'ducation pour le secteur bancaire hongrois.

3.3 Italie: la croissance du rle du secteur priv dans le soutien aux banques
3.3.1. Systme financier 3.3.2. Mcanismes d'intervention en soutien aux banques 3.3.3. Scurit des dpts 3.3.1. Systme financier La structure actuelle du secteur bancaire italien est principalement fonde sur une srie de lois promulgues dans les annes 30. Jusqu' ce moment-l, le secteur financier avait subi des crises rptition. De nombreuses banques taient du type "tous services`'. Elles taient des actionnaires importants dans la grande industrie et prenaient part la gestion de ces entits industrielles. Une grande partie de ces investissements tait illiquide et l'inadquation des chances tait courante. La plupart des passifs des banques taient reprsents par des dpts court terme' alors que les actifs l'taient par des prts long terme offerts de grosses socits. Cette troite relation entre les banques et les grandes entreprises, souvent fragiles,

tait une source permanente d'instabilit. Mais ce fut la faillite d'une banque importante, au dbut des annes 20, qui conduisit dfinitivement la rforme financire. Les autorits n'intervinrent pas dans cette importante faillite et des milliers de petits dposants perdirent la totalit de leur pargne. En consquence, la part de l'pargne du systme bancaire dclina durant les vingt annes suivantes. La Charte bancaire de 1936 et les autres mesures connexes introduisirent des changements trs importants et crrent un systme bancaire qui resta quasiment inchang jusqu' la fin des annes 80. Les banques qui dtenaient des dpts n'taient pas autorises possder des actions dans des tablissements non-bancaires. Les tablissements bancaires devaient se concentrer sur des oprations soit court terme ou long terme et observer strictement les rapports d'chances. L'IRI, holding financier contrl par l'Etat, acheta des participations majoritaires dans les trois plus grandes banques commerciales et prit la tte de la direction de leurs holdings industriels. Ceci laissa aux banques une plus grande libert de concentration sur les oprations bancaires du march court terme. L'IMI, un autre organisme contrl par l'Etat, dominait le march du moyen et long terme. Les contrles directs et indirects exercs par l'Etat, sur le secteur financier augmentrent. De plus, la Banque d'Italie obtint de plus amples pouvoirs de supervision. Durant les annes 70 et la premire moiti des annes 80, des mesures ultrieures de contrle et de protection furent imposes au secteur bancaire. L'offre de crdit tait limite par des plafonds en expansion et des rglementations strictes furent imposes la circulation des capitaux internationaux. Le dveloppement des agences tait contrl par la banque centrale. Diffrents types de subvention des taux d'intrt furent introduits. Grce ces mesures de protection, la banque tait en gnral une industrie sre et stable et d'importants profits conomiques taient raliss, augmentant ainsi la rentabilit du secteur. En outre, les accords sur les taux d'intrt entre les banques limitaient la comptition entre elles. Nanmoins, il y avait des menaces de faillites bancaires. La Banca Privata Finanziaria fut dclare en faillite en 1974 et dut tre reprise par le Banco di Roma. En 1982, les problmes et irrgularits bien connus du Banco Ambrosiano provoqurent une panique de l'pargne bancaire, et durant cette anne-l, les dpts bancaires passrent de 3.6 milliards de Lires 1.9 milliards. A partir de la moiti des annes 80, un dmantlement systmatique des contrles eut lieu dans le secteur bancaire italien selon la doctrine internationale et les directives de l'Union Europenne. Ce processus tait trs similaire, par diffrents aspects, celui dcrit dans le cas de la Finlande. Des limitations sur les mouvements de capitaux taient moins svres, les contrles des taux d'intrt interrompus, les plafonds de crdit supprims et l'ouverture de nouvelles succursales facilite. En 1990, une loi, la "Legge Amato", encourageait les fusions des banques et la transformation des banques en socits responsabilit limite. En 1994, une nouvelle Charte Bancaire mit fin la segmentation du march qui obligeait les banques s'occuper des oprations soit court ou long terme. Cette nouvelle Charte et l'application des Directives II de l'UE rintroduisaient les oprations bancaires universelles en Italie, ainsi que la permission pour les banques de possder des actions dans les socits industrielles et autres non-bancaires. Ce programme de drglementation et la Charte Bancaire de 1994 taient susceptibles de dboucher sur une autre restructuration plus importante du march financier italien, celle de ses institutions et de ses pratiques bancaires. On avait remarqu que, dans d'autres pays, ce procd s'tait sold par des problmes croissants pour la gestion des portefeuilles des banques et une demande de ddommagement croissante de la part des dposants. La question

tait de savoir si, en Italie, le fait d'accrotre le rle du secteur priv dans les fonds de scurit bancaires rduirait le cot des oprations de sauvetage pour l'Etat, et les contribuables. 3.3.2. Mcanismes d'intervention en soutien aux banques Outre ces mthodes conventionnelles de stabilisation, utilises en tant que rglementations prventives, les mcanismes de prteur du dernier ressort et la supervision bancaire de l'Etat, l'Italie avait aussi recours deux types de procdures qui sont appliques pour rorganiser et redresser les banques en difficult. Elles sont connues sous le nom de Procdure d'Administrations Spciale et de Procdure de Liquidation Administrative Obligatoire. Ces deux procdures doivent tre requises par le Ministre du Trsor, sur le conseil de la Banque d'Italie. Le choix de la procdure adopter dpend de la gravit des pertes de la banque ou des violations. La Procdure d'Administrations Spciale implique le placement temporaire, la direction de la banque, de commissaires dsigns par la Banque d'Italie. Ils ont pour tche d'identifier les causes et l'tendue de la crise, mais aussi d'identifier la meilleure faon de l'enrayer. Il s'agit en gnral de rechercher des capitaux frais pour la banque. Ceci peut impliquer le rachat de l'tablissement par de nouveaux propritaires ou une fusion avec une banque saine. La Procdure de Liquidation Administrative Obligatoire est mise en oeuvre lorsque les tentatives de renflouer une banque chouent. Les commissaires, qui agissent dans ce cas en tant que liquidateurs, ont pour mission de protger les intrts des dposants et, si c'est possible, de sauvegarder la structure oprationnelle de la banque. Les passifs sont gnralement transfrs immdiatement une banque saine, qui acquiert ensuite l'ensemble ou une partie des actifs mis en liquidation. Cette action, qui a t applique dans diffrents cas ces dernires annes, peut permettre aux deux objectifs d'tre atteints. Afin d'encourager les banques saines intervenir dans ces oprations de rachat avec un objectif de sauvetage, un dcret fut mis en 1974: il autorisait la Banque d'Italie avancer des fonds aux banques intervenantes au taux d'intrt prfrentiel de 1 pour cent. Cette action fut choisie pour la premire fois en 1974, lorsque le Banco di Roma prit le contrle des actifs et passifs de la Banca Privata Finanziaria faillie et, jusqu'en 1987, ce fut le principal instrument utilis pour rsoudre les crises du secteur bancaire italien. Il joua un trs grand rle dans le sauvetage du Banco Ambrosiano en 1982. La banque fut sauve par six autres banques qui rachetrent ses actifs et passifs, et formrent le Nuovo Banco Ambrosiano. La Banque d'Italie finana la transaction avec une importante avance un taux d'intrt de 1 pour cent. Le cas du Banco Ambrosiano donna lieu un vif dbat portant sur les cots levs des rsolutions des crises bancaires en Italie. Au niveau politique, on considra que l'avance facilite de 1 pour cent faisait reposer tout le poids de la protection des diffrents intrts impliqus dans la crise bancaire sur les contribuables. Maintes personnes pensaient que le cot de la protection des dpts devait tre partag par tous les participants au systme bancaire. Ces questions conduisirent finalement une changement de la politique de protection vers un systme qui reposait plus sur les fonds privs de scurit que sur l'intervention directe de la banque centrale. En 1938, L'Association des Caisses d'Epargne Italiennes (ACRI) cra un fonds de scurit. Il fut initialement appel Fonds d'Anticipation des Caisses d'Epargne et plus tard, en 1946, Fonds de Solidarit et de Dveloppement. Le fonds avait pour objectif de:

- prserver l'image des caisses d'pargne et dvelopper leur organisation; - contribuer rsoudre les difficults financires temporaires affrontes par les caisses d'pargne; - couvrir les pertes avres. La couverture des dpts n'tait pas considre comme l'un des objectif du fonds. Le fonds fut peu utilis au fil des annes et son capital s'levait seulement 100 milliards de lires. Un autre fonds de scurit fut fond en 1978 - le Fonds Central de Garantie des Banques Rurales. Il se basait sur un accord volontaire entre les banques et la fin de 1992, 703 banques rurales sur 713 taient membres du fonds. La contribution initiale des banques au fonds administr par leur institution centrale (ICCREA) reprsentait 1 pour cent du solde total de leurs dpts. Depuis 1986, des pourcentages dcroissants de la contribution ont t appliqus en fonction du total des dpts des banques. En 1993, le fonds tait de 175 milliards et susceptible d'atteindre graduellement les 300 milliards de Lires. Le Fonds sert un taux d'intrt de 5 pour cent sur les contributions des banques. Le Fonds Central de Garantie assiste principalement les banques rurales de deux faons. La premire, en procurant un soutien financier aux banques rurales rcemment tablies. Le Fonds peut mettre des prts subventionns 0,5 pour cent d'intrt, jusqu' un maximum de 1 milliard par banque. Deuximement, lorsqu'une banque rurale traverse une crise financire, le Fonds exerce une vrification sur la banque et estime l'ampleur et le type d'assistance requis pour la sauver. Dans la plupart des cas, il s'agit d'une avance de capitaux O pour cent d'intrt, libelle en obligations d'Etat. La banque a cinq ans pour rembourser ces prts. Toutes les interventions du Fonds doivent tre approuves par le comit de l'ICCREA et autorises par la Banque Centrale. Alors que les oprations des Fonds ci-dessus taient d'une moindre importance, la cration d'un Fonds de Dpt Interbancaire Italien (IIDF) en 1987 fut une importante tentative pour assurer une plus grande participation du secteur priv aux oprations de sauvetage des banques. Ce fonds est un programme de scurit volontaire, fonctionnant sous l'gide de l'Association des Banques Italiennes, mais agissant comme unit lgale autonome. Presque toutes les banques ont adhr au nouveau Fonds, l'exception des banques rurales qui continuent participer au Fonds Central de Garantie. Les objectifs du IIDF consistent protger les dposants travers trois diffrents types d'intervention: (a) soutenir les banques sujettes la procdure d'Administration Spciale en offrant des prts subventionns, des injections de capital actions et des garanties; (b) fournir un ddommagement aux clients perdant leurs dpts, dans le cas o une banque ne peut tre sauve et atteint le stade de la liquidation; et (c) financer le transfert des actifs et passifs d'une banque ayant fait faillite une banque saine, pourvue que le cot encouru soit infrieur a un remboursement direct aux dposants. La couverture des dpts fournie par compte est: - jusqu' 200 millions de lires, 100 pour cent - entre 200 millions et 1 milliard Lit., 75 pour cent - plus d'un milliard Lit., O pour cent

Le fonds ne couvre pas les dpts des directeurs ou des actionnaires majoritaires, dpts dont les intrts sont extraordinairement levs, les fonds ou les comptes anonymes ou les dpts interbancaires. En revanche, il n'existe pas de limite de couverture par client; ainsi, en rpartissant son pargne sur diffrents comptes, un dposant peut toujours atteindre une couverture de 100 pour cent. Le fonds IIDF est financ par les banques membres. Il s'agit essentiellement d'une disposition de secours, et, dans les bilans des banques individuelles, les engagements envers le Fonds sont considrs comme des provisions spciales. En 1990, l'ensemble des engagements des banques tait de 4000 milliards, approximativement 0,5 pour cent du total des dpts des banques membres. Dans le cas d'une vritable opration de sauvetage, chaque banque ralise un versement au Fonds et l'enregistre comme crdit dans ses comptes. Si une opration de sauvetage amne des pertes, les banques membres enregistrent leurs versements au Fonds comme une perte relle. Ces pertes peuvent tre dduites des bnfices imposables, ce qui signifie que grce l'impt sur les socits qui est d'environ 50 pour cent, l'Etat indemnise en fin de compte environ la moiti des pertes subies. Les Statuts de l'IIDF stipulent que chaque banque membre doit alimenter le Fonds, tous les six mois, sur la base de coefficients spcifiques en rapport avec sa situation de liquidit, solvabilit et de rsultats. Les banques membres ne reconnaissant pas les accords portant sur ces coefficients ont un an pour revenir un niveau oprationnel acceptable. Si cela ne se produit pas, elles peuvent tre exclues du Fonds, et dans ce cas, la couverture d'assurance dpts choira six mois aprs la date du jour de l'exclusion. Bien qu'tant principalement un instrument du secteur priv, l'IIDF fonctionne en troite coopration avec l'Etat. Chacune de ses interventions doit tre approuve par la Banque d'Italie ainsi que toute modification apporte aux statuts du Fonds. Les autorits montaires sont reprsentes au Conseil de Direction et au Comit de Supervision du Fonds. Cependant, la nature prive du Fonds aurait d rendre les oprations de sauvetage des banques plus efficaces que par le pass et les frais de ces oprations auraient d tre partags sur une base plus quitable. Le contrle continuel des banques participant au Fonds a pour objectif l'identification prcoce des problmes et donc la rduction des frais des oprations de sauvetage. Depuis sa cration, en 1987, l'IIDF est intervenue dans trois crises bancaires. Le premier cas concernait la Caisse d'Epargne de Prato (C.R.Prato), qui avait 22 agences. Etant donn la mauvaise gestion et la concentration excessive des prts concds l'industrie textile, plus de 60 pour cent des prts bancaires devinrent peu productifs et 30 pour cent de ces prts furent dfinitivement perdus. La premire intervention du Fonds fut de procurer deux prts de 200 milliards de lires, l'un au taux d'intrt du march, l'autre O pour cent. Cette intervention s'tant dmontre inadapte, le Fonds convertit les prts en actions et injecta 400 autres milliards en capital actions, pendant qu'une nouvelle quipe de gestion prenait la tte de la banque. En fin de compte, les actions du Fonds de la C.R. Prato furent cdes au Monte dei Paschi di Siena, une importante banque italienne. Dans cette opration, les pertes du Fonds s'levrent plus de 600 milliards de lires. Le second cas concernait le Banco di Tricesimo, la plus petite banque prive en Italie. Les activits bancaires normales de cette banque taient saines, mais les propritaires l'utilisaient comme faade et ralisaient des oprations sur des obligations de pacotille haut risque. Les risques qu'impliquaient ces transactions amenrent la dcision de liquider la banque. Le

Fonds remboursa les dposants dans la limite des accords. La troisime intervention du Fonds se fit auprs de la Banca di Girgenti, une banque sicilienne. Etant donn les activits illgales des propritaires/directeurs de la banque, d'normes sommes d'obligations appartenant la banque comme ses dposants ne furent pas retrouves. Le premier pas du Fonds fut de concder un prt de 10 milliards la banque un taux d'intrt libre. Finalement, les actifs et passifs furent rachets par le Credito Emiliano. Les pertes couvertes par le Fonds dans cette opration s'levaient 84 milliards. Ces exemples dmontrent que le nouveau Fonds de Scurit Italien peut jouer un rle intressant dans les oprations de sauvetage auprs des petites banques. Bien que faisant partie de l'industrie elle-mme, l'IIDF s'est avre tre un instrument utile dans les ngociations avec des candidats pour le rachat des actifs et passifs des banques en difficult. 3.3.3. Scurit des dpts Les dposants en Italie ont toujours encouru des risques lors des crises bancaires. Dans les annes 20, lorsque maints petits dposants perdirent leur argent la suite de la faillite d'une importante banque, les circonstances engendrrent une perte de confiance durant de nombreuses annes. L'ancien Fonds de Scurit, le Fonds Commun de Garantie des Caisses d'Epargne, remontait 1927. Financ par les contributions des caisses d'pargne, ce Fonds avait comme objectif principal l'indemnisation des dposants en temps de crise financire. Cependant, il n'a jamais t utilis dans ce but. Le Fonds le plus rcent, fond par l'Association des Caisses d'Epargne Italiennes, excluait de ses objectifs la protection des dpts. Le Fonds Central de Garantie des banques rurales excluait aussi de ses activits les ddommagements aux dposants en cas de liquidation d'une banque. Ainsi, pour la premire fois depuis la fondation du Fonds de Dpt Interbancaire Italien en 1987, de nombreuses banques participaient un programme d'assurance sur . L'tendue de la couverture offerte par compte, souligne dans la section 3.3.2, attirait l'attention sur la protection qu'un client pouvait obtenir en dtenant diffrents comptes d'pargne s'assurant ainsi le non-dpassement de la limite de couverture de 100 pour cent. Cependant, le systme contient encore des points faibles. Toutes les actions entreprises par la direction du Fonds sont discrtionnaires. Il n'existe pas de statuts stipulant qu'en cas de liquidation, il faut prendre des mesures et rembourser les dpts dans la limite des accords pris. Le choix d'assister une banque ou non dpend chaque fois des dcisions prises par la direction du Fonds. Evidemment, ceci affaiblit radicalement la protection offerte aux dposants. De plus, l'exclusion du Fonds des banques les plus faibles n'aboutit pas ncessairement une meilleure protection des dpts des pargnants. En ce qui concerne la capacit du Fonds, l'exception des 4000 milliards originels rservs au Fonds, il restait 3200 milliards en 1993. Il s'agit d'une petite somme compare aux obligations d'indemnisation potentielles. Une seule crise importante dans une banque de taille moyenne ou une grande banque pourrait facilement puiser la totalit de la somme. Le systme de recapitalisation du Fonds n'ajoute chaque anne que 400 milliards au capital. Il est donc vident que le Fonds ne procure pas rellement une couverture complte d'assurance sur dpts pour les clients des banques membres. En cas de crise plus importante, l'Etat devrait intervenir directement, car le Fonds serait incapable de remplir sa tche. Tandis que le processus de drglementation continue et que les banques s'engagent vers de nouveaux secteurs du march, les problmes de stabilit bancaire risquent de s'accrotre. Ainsi, le

gouvernement pourrait s'apercevoir que le cot du soutien aux banques augmente, malgr l'intervention du secteur priv dans le Fonds de Scurit. Notes 17. P. Nyberg et V. Vihriala, The Finish Banking Crisis and its Handling, Bank of Finland Discussion Papers 8/93, Banque de Finlande, Helsinki, 1993, P. 12-13. 18. Z. Speder, The Characteristic Behaviour of Hungarian Commercial Banks, Acta Oeconomica 43, Budapest, 1991, P. 138. 19. M. Draghi, " The Case For and Against Financial Conglomerate Croups. The Italian Debate on the Eve of the European Banking Integration", aux d. D, Vittas, Financial Regulation Changing the Rules of the Game, EDI Development Studies, The World Bank, Washington D.C., 1992, p. 392.

4. Les coopratives de services financiers dans les pays en dveloppement: crises et programmes de sauvetage
Table des matires Prcdente - Suivante 4.1 Malaisie le dveloppement et la disparition des coopratives bancaires 4.2 Kenya: l'exprience conduit des coopratives spcialises dans les services financiers 4.3 Amrique latine: la stabilisation des coopratives d'pargne et de crdit RESUME Comme on l'a constat dans le chapitre 1, les services d'intermdiation financire semiformels et informels jouent un rle trs important dans les pays en dveloppement. Les coopratives, en particulier, sont importantes car elles offrent des facilits de dpt et de crdit, et ont souvent affront de plus grandes crises financires que le secteur formel. Ce chapitre dcrit les expriences des coopratives impliques dans l'offre de services financiers en Malaisie, au Kenya et en Amrique Latine. MALAISIE Cette tude de cas dcrit le dveloppement des institutions financires, y compris les coopratives de dpt et des diffrents tablissements non agrs, durant la longue priode soutenue de croissance conomique. La prosprit encourageait l'emprunt ainsi que les investissements spculatifs. Ainsi, lorsqu'en 1985-86 les tarifs des matires premires s'croulrent, certains tablissements financiers, surtout les tablissements non agrs et les coopratives de dpts mal supervises, rencontrrent de grosses difficults. Le gouvernement malais agit rapidement pour regagner la confiance, et introduisit une Loi d'Urgente procurant aux autorits des pouvoirs d'interventions supplmentaires. Les enqutes rvlrent une trs mauvaise gestion du secteur des banques coopratives. On mis en place un programme de sauvetage qui, la suite des rachats, anantit les possibilits de participation des coopratives dans l'intermdiation financire en Malaisie De nombreux dposants perdirent la totalit ou

une partie de leur pargne malgr les tentatives de sauvetage, mettant nouveau en lumire les consquences de la mauvaise gestion des services financiers. KENYA Cette tude de cas value un systme financier qui a affront une instabilit trs importante ds le milieu des annes 80. La participation des coopratives dans l'offre de services financiers au Kenya est considrable et les expriences des associations de coopratives polyvalentes rurales dans le secteur bancaire ainsi que celles des coopratives d'pargne et de crdit urbaines spcialises sont examines en dtail. Comme c'est le cas en Malaisie et dans d'autres pays, ces coopratives agissent en dehors de la supervision et de la rglementation de la banque centrale, et les dsavantages de cette situation sont encore une fois videntes. Aucun fonds d'assurance sur dpt n'ayant t cr par les coopratives, les dposants ont perdu toute leur pargne lors d'effondrement de quatre units bancaires rurales. L'intervention et le soutien du gouvernement ont t limits, et l'agrment des institutions financires est gnralement considre comme tant trop librale. Un Comit du Fonds de Protection des Dpts a t rcemment cr pour le secteur formel. AMERIQUE LATINE Les coopratives d'pargne et de crdit, bases sur un modle de caisses de crdit mutuel, taient nombreuses en Amrique Latine et formaient une part importante du systme financier. Les coopratives fonctionnaient hors des contrles du secteur bancaire formel et taient autorises se livrer des activits commerciales non-financires. Toutefois, dans les annes 80, de nombreuses coopratives traversrent des difficults financires, dues principalement une mauvaise gestion. Au Honduras et au Guatemala, le Conseil International des associations de crdit mutuel et l'USAID se sont engags dans la mise en oeuvre des programmes de stabilisation financire pour les coopratives slectionnes. Les crises prcdentes, de mme que les tentatives d'assainissement dans ces deux pays sont dcrits dans cette partie. Les points-cl des programmes de stabilisation taient des programmes de formation du personnel ainsi que l'offre de prts un taux peu lev ou nul aux coopratives. Ces prts taient investis pour engendrer un revenu qui tait ensuite utilis pour liminer les mauvaises crances.

4.1 Malaisie le dveloppement et la disparition des coopratives bancaires

4.1.1. Systme financier 4.1.2. L'exprience de la crise financire 4.1.3. Mcanismes d'intervention de soutien des institutions financires 4.1.4. Scurit des dpts 4.1.1. Systme financier La Malaisie est dote d'un systme financier passablement sophistiqu pour son stade de dveloppement. A la fin des annes 80, il existait 39 banques commerciales, 47 compagnies financires agres, 12 banques d'affaires, 7 banques d'escompte et une srie d'intermdiaires financiers spcialiss. Les banques trangres sont bien reprsentes en Malaisie, 16 des banques agres leur appartenant, ainsi qu'un quart de la totalit des prts et un cinquime du total des dpts bancaires. A la fin de 1987, la totalit des actifs du systme financier s'levait 140 milliards de dollars de Malaisie, quivalents 269.2 pour cent du PNB. Les

tablissements montaires et bancaires, qui reprsentent 70 pour cent des actifs totaux du systme, sont placs sous le contrle de la Banque Centrale (Bank Negara), et les tablissements financiers restants sont contrls par d'autres agences. Par exemple, les coopratives de dpt sont contrles par le Ministre du Dveloppement National et Rural, alors que d'autres banques le sont par le Ministre des Entreprises Publiques et d'autres encore par le Ministre des Finances. Les coopratives de dpt en Malaisie sont nes du mouvement coopratif qui s'est dvelopp assez lentement dans les annes 60. La collecte des dpts reprsentait alors la meilleure faon de sortir du traditionnel financement aux consommateurs et de dvelopper leurs activits. Soutenu par la Banque Centrale des Coopratives, 35 coopratives de dpt crrent une association de plus d'un million de membres; elles possdaient plus de 600 agences (compares aux 860 agences des banques commerciales) et un total de dpts dpassant 4 milliards de dollars de Malaisie. Un contrle minime tait exerc sur leurs oprations de prts et d'investissements et, part une simple demande qui leur tait faite de dtenir 25 pour cent des dpts en liquide, les coopratives acceptant des dpts n'taient pas obliges de tenir des rserves statutaires ni des mcanismes des prteurs de dernier ressort. Le Dpartement du Dveloppement Coopratif qui tait charg du contrle de toutes les coopratives en Malaisie, c'est--dire environ 3000, n'tait pas quip pour faire face aux oprations complexes et au dveloppement rapide du groupe accueillant des dpts. La vrification de leurs comptes tait souvent en retard d'au moins deux ans. Outre les coopratives accueillant les dpts, d'autres intermdiaires financiers ns dans les annes 70, faisaient apparemment partie du groupe des coopratives, mais opraient en ralit de faon illgale. Il s'agissait de socits quasi-financires, comme par exemple des prteurs sur gages ou des socits de crdit et de leasing, qui recevaient les dpts du public pour financer des activits commerciales. Etant donn qu'elles agissaient sans l'autorisation dlivre par la banque centrale pour l'accueil de dpts du public, elles vitaient les contraintes du contrle de la banque centrale, enfreignant directement la loi. 4.1.2. L'exprience de la crise financire Le systme bancaire en Malaisie a connu une priode de dveloppement continu et rapide du dbut des annes 70 jusqu'au milieu des annes 80, et la nation jouissait d'une priode de croissance sans prcdent. Les prix favorables des matires premires et l'exploitation du ptrole engendrrent une augmentation des revenus et de l'pargne nationale, ainsi que des dpts dans le systme bancaire. La croissance des actifs des banques commerciales passrent de 19,1 pour cent de moyenne annuelle entre 1970 et 1975 24,4 entre 1975 et 1980. Les offres de prts augmentrent aussi rapidement. Le taux moyen de croissance tait de 22,8 pour cent par an de 1975 1984. Une proportion croissante de ce crdit bancaire tait utilis pour raliser des investissements dans l'immobilier et spculer en bourse. Les marchs de la bourse et de l'immobilier dcollrent. Par opposition ces bonnes annes, la rcession survenue vers le milieu des annes 80 eut un effet dramatique sur les institutions financires et provoqua la plus violente dflation en Malaisie depuis la rcession due la Guerre de Core en 1952-53. La chute progressive des prix des matires premires commena s'acclrer vers la fin de 1986, le revenu global de l'exportation se rduisit de 2,6 pour cent en 1985 et de 5,9 pour cent en 1986. Pour la premire fois depuis 1975, la croissance relle du PIB devint ngative en 1985 alors que le revenu national brut nominal baissait de 2,9 pour cent en 1985 et de 7,9 pour cent en 86. Les prix des

actions chutrent 59,8 pour cent, aprs avoir atteint leur record en 1984, et la capitalisation de tout le march baissa de 44 pour cent, atteignant 46.7 milliards de dollars de Malaisie son niveau le plus bas, en avril 1986. La croissance des dpts du systme bancaire passa brusquement d'un taux annuel de 20.3 pour cent en 1984 3.8 pour cent en 1986 et le taux de croissance des prts se stabilisa 6 pour cent la fin de 1986. En 1980, il tait de 36,5 pour cent. Les vnements traumatisants de 1985-86 furent un choc pour les directions des banques et leurs emprunteurs. Tout au long des deux dcennies prcdentes, le systme bancaire malais avait joui d'une priode de profits croissants. Durant cette priode de croissance ininterrompue et de dveloppement de la proprit (donc de la scurit des prts), les prts risque taient ngligeables et, en 1983 encore, les mauvaises crances s'levaient seulement 1 - 1,5 pour cent de l'ensemble des prts. Les proprits saisies pouvaient aisment tre vendues une valeur suprieure celle de l'encours des prts. Cependant, avec 37,3 milliards de dollars de Malaisie retirs de la capitalisation du march financier et les prix des proprits tombant sous la pression des ventes, les banques commencrent affronter le spectre de l'augmentation des prts non-productifs et des crances douteuses, voire irrecouvrables, en 1985-86. Le premier signe important de la dtresse financire naissante eut lieu en septembre 1985, lorsque l'un des tablissements non agrs de dpt, Setia Timor (Eastern Trust), n'honora pas les retraits sur dpts. Les dposants manifestrent leur anxit et, durant l'anne 86, le pays connut des rues sporadiques sur les tablissements financiers fragiles. Bien que la plupart des banques et socits financires eussent reu un important soutien de leurs actionnaires, quatre banques commerciales internes de taille moyenne et quatre socits financires affrontaient des difficults. Ainsi, en juillet 1986, une importante cooprative de dpt, la Kosatu, qui avait 156 millions de dollars de Malaisie en dpts, 53000 dposants et 67 agences, suspendait les paiements. La contagion s'tendit rapidement de la Kosatu d'autres coopratives de dpts qui furent rapidement court de fonds pour satisfaire les demandes de retraits En aot 86, 24 coopratives de dpts taient en difficults et le risque d'une faillite financire systmique devint une possibilit relle. La plupart des tablissements de dpt non agrs taient aussi en difficult et, en 1987, 33 d'entre eux avaient fait faillite, impliquant 8000 dposants et un total de dpts de 49 millions de dollars de Malaisie. 4.1.3. Mcanismes d'intervention de soutien des institutions financires Le gouvernement avait la possibilit d'utiliser les pouvoirs lgislatifs et les rouages de l'administration pour intervenir et secourir les banques commerciales et les socits financires en difficult. Cependant, pour affronter la crise de la Kosatu, il introduisit une Loi d'Urgence en juillet 1986, comportant les Rglementations Essentielles 1986 (Protection des Dposants), qui donnaient la banque centrale le pou voir de geler les actifs de la Kosatu et de ses principaux gestionnaires, de confisquer les passeports et d'engager une enqute. Lorsque la crise s'tendit au secteur coopratif d'accueil des dpts, le gouvernement fit usage de ces moyens pour suspendre et enquter sur les 23 autres coopratives en difficult. Les investigations, qui impliqurent 17 firmes d'audit comptable travaillant en collaboration avec les quipes d'analyse de la Banque Centrale, rvlrent que les 24 coopratives en dtresse avaient 522 000 membres, 630 agences et un total de 1,5 milliard de dollars Malaisiens en dpts. 21 coopratives apparurent insolvables, avec des pertes values 683 millions de dollars Malaisiens, soit 38.8 pour cent des actifs. La plupart d'entre-elles ne

respectaient pas le ratio minimum de liquidit de 25 pour cent des dpts et n'taient pas mme de faire face L'importants retraits. Les problmes taient lis une gestion trs faible, celle-ci incluant: - un investissement exagr en immobiliers, - un manque de contrle des agences dficitaires, -une large spculation en actions, - des prts imprudents aux dirigeants et autres parties intresses, - un dtournement frauduleux des fonds, -des abus de confiance, - de nombreux conflits d'intrts. La banque centrale, aprs les rsultats des enqutes, communiqua la police neuf cas de fraude ainsi que 21 cas de conflits d'intrts et fautes techniques. Les investigations rvlrent aussi de nombreux cas de mpris aux rgles statutaires et aux lois. En ouvrant librement des guichets, en offrant des taux d'intrt levs et des commissions leves leurs agents pour collecter les dpts, les coopratives taient entraines dans le cercle vicieux du financement connu sous le nom de Ponzi (Cavalerie), c'est--dire l'utilisation des fonds de nouveaux dposants pour satisfaire les retraits de dpts et les paiements des intrts et pour couvrir leurs pertes croissantes. La structure de base des coopratives, fonde sur des dpts court terme, tait imparfaite en raison d'une souscapitalisation et d'un surengagement dans les valeurs long terme et celles spculatives. De plus, les 24 coopratives de dpt avaient investi prs de la moiti de leurs actifs dans des prts des associs ou dans leurs 106 filiales et socits associes, qui allaient d'un journal une socit de distribution de produits cosmtiques. A la suite de l'examen et de la suspension des 24 coopratives de dpt en difficult, des pressions commencrent s'exercer en vue d'un programme rapide de sauvetage. La situation devenait critique, car plus de 522000 dposants et environ 1,5 milliard de dollars de Malaisie en dpt taient impliqus. Le gouvernement nomma un comit spcial d'action pour les coopratives, dirig par la Banque Centrale et compos de reprsentants du gouvernement et du secteur priv. Parmi les options prises en considration, il y avait un programme concernant le remboursement immdiat en liquide des dpts jusqu' concurrence de 25 pour cent, le placement d'autres 25 pour cent en dpts sur deux ans un maximum de 6 pour cent d'intrts par an et la conversion du solde en actions. Ce programme, propos comme structure gnrale de redressement des coopratives fut rejet, car la presse en fut informe prmaturment. Les dposants revendiquaient la garantie totale de leurs dpts par le gouvernement comme une question de responsabilit morale et lgale. Ils s'opposaient aussi fortement la conversion de leurs dpts en actions et exigeaient qu'une action lgale soit entreprise contre le personnel responsable de la faillite des coopratives de dpt. Le train de mesures de sauvetage dfinitivement mis en place se dveloppait en trois phases. La premire concernait le dblocage des dpts de 11 coopratives qui avaient des dcouverts relativement petits. En janvier 1987, ces coopratives, qui avaient chacune un aval d'actifs nets de 100 pour cent, reurent de la Banque Centrale des crdits taux privilgis et arrivrent un accord avec les banques ou les socits de financement nommes pour racheter leurs actifs et passifs. Tous les dposants de ces 11 coopratives devaient tre totalement rembourss en liquide sur une priode de cinq ans, mais sans intrts. La seconde phase du plan de sauvetage concernait un groupe de 12 coopratives ayant subi des pertes modres lourdes. Ce programme prvoyait de rembourser intgralement les

dposants travers une combinaison de liquide et d'actions, la partie en liquide reprsentant au moins 50 pour cent, alors que le solde devait tre converti en actions auprs d'une socit financire patente qui absorberait tous les actifs et passifs des douze coopratives. La Banque Centrale acheta des actions dans une socit financire et les utilisa comme moyen de sauvetage approuv par le plan gouvernemental. La troisime phase concernait la plus grande des coopratives de dpt, la KSM, qui dtenait 549 millions de dollars de Malaisie en dpts et un aval en actif d'environ 50 pour cent. Le gouvernement accepta une proposition de la Magnum Corporation Berhad (MCB), une grande socit publique cote, et de sa filiale financire autorise pour le rachat des actifs nets et des passifs de la KSM. Les dposants de la KSM devaient tre totalement ddommags, 50 pour cent pays en liquide en plusieurs tapes de 87 89, les 50 pour cent restants pays en principe sous forme d'actions reprsentatives de capital emprunt par la MCB nonremboursables, convertibles, sans garantie et un prix dterminer. Les actions reprsentatives d'emprunt de la MCB ne devaient produire aucun intrt dans les deux premires annes et tre convertibles en actions ordinaires de la MCB un taux prdtermin sur deux ans, de 1989 1991. Afin que ces programmes de sauvetage puissent fonctionner, la Banque Centrale dut prvoir 720 millions D M de crdits un taux privilgi de 1 pour cent par an, plus 280 millions D M de crdits commerciaux 4 pour cent par an sur une dure de dix ans, pour les tablissements financiers rachetant les coopratives faillies. En dfinitive, le sauvetage des 24 coopratives, reprsentant une somme de 1.5 milliard de dollars de Malaisie en dpts, ncessita un milliard de crdits de la Banque Centrale, mais aussi 23.4 millions pour couvrir les frais d'expertise engags dans les enqutes et les liquidations. L'action rapidement entreprise par la Banque Centrale pour intervenir et secourir les banques faillies, les socits financires et les 24 coopratives de dpt, permit de conserver la confiance du public dans le systme financier malais et empcha la crise de s'tendre, alors que l'conomie tait au creux de la rcession. L'anne 1987 s'avra tre celle de la reprise de l'conomie malaise, ce qui augmenta la confiance du public dans l'conomie et le secteur financier. Bien qu'il existt encore de nombreux problmes non rsolus dans les tablissements financiers, le "secteur financier malais a retrouv son souffle, et s'est seulement affaibli l o il aurait d disparatre" (21) C) Toutefois, pour le mouvement des banques coopratives en Malaisie, les crises des annes 1985-86 reprsentrent une srieuse tempte. La plupart des coopratives de dpt furent rachetes par d'autres tablissements financiers et cessrent d'exister en tant qu'units conomiques indpendantes. Alors que les coopratives avaient dramatiquement perdu la confiance du public quant leur capacit de fournir des services bancaires, il tait difficile d'entrevoir un avenir pour des oprations bancaires de grande envergure des coopratives. L'objectif des activits bancaires des coopratives tait aussi beaucoup plus restreint par la loi qu'auparavant. Le gouvernement modifia la lgislation concernant les coopratives pour limiter les dpts de leurs membres ceux destins au logement ou l'ducation, par exemple, et pas ceux considrs comme pargne gnrale et dpts termes fixes. 4.1.4. Scurit des dpts L'exemple malais illustre la faon dont un systme financier peut potentiellement voluer hors de tout contrle lorsqu'une conomie crot rapidement. La croissance des coopratives de

dpt se ralisa presque sans supervision et un important nombre d'tablissements de dpt non-agrs tait apparemment autoris oprer impunment. Cependant, il est vident que la seule existence de rglementations n'est pas suffisante. Les contrles et les amendes pour combattre les violations de la loi ne russirent pas empcher le dlit d'initis, les conflits d'intrts, les prts d'importantes sommes aux parties impliques dans la gestion et autres importants dtournements des fonds des dposs au niveau des coopratives bancaires malaises. Il est galement vident que les pressions exerces par les membres et les dposants ne pouvaient pas assurer une bonne qualit de gestion de ces tablissements. Lorsque l'activit conomique est prospre, les risques inhrents aux prts incontrls, en particulier aux oprations spculatives et long terme, peuvent tre occults. Toutefois, comme dans les exemples europens, la rcession entrane rapidement une crise des institutions financires sous- capitalises ayant de faibles portefeuilles de crdit, des prts excessifs aux relations personnelles, un surinvestissement dans le secteur foncier et autres proprits prsentant d'autres caractristiques d'une gestion financire insuffisante. En Malaisie, ceci se manifesta par la disparition, en 1986, des coopratives de dpt et des tablissements non-agrs de dpt. Tout compte fait, la totalit des actifs de ces tablissements ne dpassait pas 5 milliards de dollars de Malaisie, c'est--dire 2,5 pour cent de la totalit des actifs du systme financier, mais impliquait nanmoins plus d'un demi-million de dposants. Un grand nombre de ces dposants avait perdu toute ou presque toute leur pargne cause de la crise et, concerns par le sauvetage des coopratives, taient obligs d'accepter le retard des remboursements sans intrts ou la conversion de leurs dpts en actions. L'intervention rapide du gouvernement malais pour secourir les banques commerciales qui avaient fait faillite et pour introduire une lgislation qui lui permette d'intervenir dans la crise des coopratives, vita une importante perte de la confiance du public dans le systme financier, ce qui tait trs important pour la protection de la scurit d'autres dpts. Cependant, les tentatives de sauvetage taient coteuses, et il aurait certainement t plus efficace pour le gouvernement d'allouer plus de fonds pour des inspections rgulires et un contrle minutieux des tablissements financiers plutt que de financer des actions de sauvetage supplmentaires. Il est aussi important de s'assurer qu'une action dcisive est entreprise pour affronter les problmes des tablissements en difficult, ds qu'ils sont identifis, car les sursis engendrent invariablement des difficults et impliquent des cots. L'exemple de la crise financire malaise concernant les coopratives de dpt qui opraient en dehors du cadre de tutelle de la banque centrale et du rseau de scurit conu pour le secteur bancaire suggre qu'il faudrait prendre en considration l'largissement du systme rglementaire formel destin couvrir les intermdiaires semi-institutionnels, pour augmenter la scurit des dpts. Donc, en conclusion, la scurit des dpts en Malaisie dpend de la qualit de la gestion des services financiers d'intermdiation.

4.2 Kenya: l'exprience conduit des coopratives spcialises dans les services financiers
4.2.1. Systme financier 4.2.2. Croissance de la crise financire 4.2.3. Sections bancaires des coopratives rurales 4.2.4 Socits urbaines d'pargne et de crdit 4.2.5. Scurit des dpts

4.2.1. Systme financier Dans le cadre de l'Afrique, le systme financier kenyan est convenablement dvelopp, avec un grand nombre d'oprateurs et un rseau d'agences important. Dans les annes 80, les nombreux intermdiaires financiers se composaient de 30 banques commerciales, plus de 60 tablissements financiers non-bancaires et 10 socits d'investissement et de crdit immobilier. Il existait aussi six socits de financement du dveloppement, le Kenyan Post Office Savings Bank (la Caisse d'Epargne Postale), qui avait un important rseau d'agences, et de nombreuses coopratives offrant des services d'pargne et de crdit. Les 30 banques commerciales possdaient, elles toutes, plus de 230 succursales, 80 sous-agences et 160 units mobiles, c'est--dire plus de 470 agences au total. La totalit de leurs dpts s'levait 82 milliards SHK. Les tablissements financiers non-bancaires offraient sensiblement les mmes services que les banques commerciales, l'exception du march des changes et des comptes chques. La totalit de leurs dpts s'levait environ 40 milliards SHK. La Banque Centrale du Kenya remplit les fonctions classiques de banque centrale. Lors du dveloppement du secteur bancaire au cours des annes 80, elle dut jouer le rle de plus en plus difficile de tuteur et contrleur. L'implication des coopratives dans l'offre de services financiers commena dans les annes 60. A cette poque, les coopratives taient considres comme les organisations adquates pour la mobilisation des dpts des petits producteurs ruraux et des salaris urbains. Les fonds rassembls devaient tre utiliss pour consentir des prts aux membres, et donc crer une source de crdit pour les personnes qui, autrement, ne pourraient pas obtenir des prts des banques commerciales en raison de leur impossibilit fournir des garanties tangibles. Les coopratives proposant des services financiers se sont tellement multiplies en 25 ans, qu'elles sont devenues d'importants oprateurs sur le march financier kenyan, en dtenant plus de 15 milliards SHK en dpts vers le milieu des annes 80. Les organisations intervenant dans la structure cette anne-l taient: i. La Banque Cooprative du Kenya Ltd. - l'organisation centrale du mouvement des banques coopratives, avec un rseau national de 22 agences et un total de dpts de 2,6 milliards SHK; plus de 2000 coopratives urbaines d'pargne et de crdit (SACCOs urbaines), avec environ 820000 membres et un total de dpts de 12 milliards SHK; 7 Sections Bancaires du niveau secondaire des associations des coopratives objectifs multiples, avec un total de dpts de 1 milliard SHK; et 30 coopratives rurales d'pargne et de crdit (SACCOs rurales), avec un total de dpts de 98 millions SHK.

ii. iii. iv.

Ces coopratives, qui possdaient des milliards de shillings en dpts, opraient en dehors des directives prudentielles et des contrles de la banque centrale (comme les coopratives de dpt en Malaisie). Elles taient rgies par la Loi des Coopratives et contrles par le Ministre du dveloppement coopratif. 4.2.2. Croissance de la crise financire Vers la moiti des annes 30, le secteur financier kenyan fut confront un grand nombre de problmes et une instabilit continue. Certaines banques commerciales firent faillite, mais ce fut parmi les tablissements financiers non-bancaires que surgirent les problmes les plus graves. Diffrents facteurs provoquaient les dsquilibres du march financier kenyan. La

rcession prolonge, associe une instabilit politique et la rduction des investissements et des apports de fonds des donateurs, cra un cadre d'oprations difficile pour les tablissements financiers. Il existait manifestement une srieuse inadquation au sein du secteur, la distribution des crdits subissait des pressions politiques, la Loi bancaire tait systmatiquement viole et la gestion professionnelle des tablissements bancaires tait insuffisante. Bien qu'il existe une lgislation adquate concernant les oprations du secteur bancaire au Kenya, la Banque Centrale exerait, en ralit, un faible contrle sur les tablissements financiers qui taient souvent en troite relation avec l'lite politique. L'une des proccupations des donateurs et autres critiques tait la facilit d'accs au march financier. Les autorisations dlivres encore facilement aux tablissements financiers au dbut des annes 90, permirent de nombreux "profiteurs" d'entrer dans le secteur, provoquant un effet dsastreux sur la qualit de l'administration et la scurit des investissements. Durant la crise bancaire de 1985-86, plusieurs tablissements financiers locaux disparurent. Les faiblesses de ces tablissements furent identifies; il s'agissait des problmes de liquidit, de faible qualit des actifs, des faiblesses des contrles et des violations de la Loi bancaire. De plus, lorsque le bruit d'une ventuelle crise de l'institution financire commena circuler au Kenya, il provoqua gnralement une rue vers l'tablissement en question, jusqu' la fermeture des bureaux en attendant des retraits ultrieurs. La preuve confirmant l'instabilit continue fut apporte. L'instabilit continue se confirma en 1993, lorsque 15 tablissements financiers furent placs sous le contrle de la Banque Centrale. La plupart d'entre eux furent par la suite ferms. L'augmentation rapide du nombre des coopratives impliques dans les services financiers fut aussi source de problmes. Le cadre lgislatif et les systmes externes de contrle qui les rgissaient furent rapidement dpasss. La Loi des Coopratives s'intressait plus aux problmes d'organisation qu'aux rglements et rglementations financires. Le Ministre du dveloppement coopratif, qui est l'organe de contrle, n'avait pas la capacit d'exercer un contrle efficace des coopratives intervenant dans les services financiers. Etant donn la faible supervision externe, la sret des dpts des coopratives d'pargne et de crdit dpendait seulement de la qualit de la gestion de chaque cooprative. La vulnrabilit de cette situation devint vidente lorsque plusieurs coopratives perdirent d'importantes sommes dposes dans leurs activits d'investissements et lorsque 4 coopratives bancaires rurales firent faillite, imposant ainsi d'importantes pertes leurs membres. L'exprience du groupe des coopratives dans l'offre de services financiers au Kenya est examine de plus prs dans les paragraphes suivants. 4.2.3. Sections bancaires des coopratives rurales Les grandes unions de coopratives cafires de la province centrale du Kenya furent les premires offrir des services bancaires leurs membres. Ces unions sont enregistres comme socits polyvalentes secondaires. Leurs principales activits concernent la transformation et la commercialisation du caf et/ou d'autres rcoltes destines la vente, le transport, l'approvisionnement des exploitations en moyens de production, les services de comptabilit, la formation et l'ducation. Les services bancaires sont organiss en sections l'intrieur des unions. Un sous-comit bancaire, recrut dans le comit de gestion de l'union (le conseil), se charge des affaires bancaires des sections, en association avec le secrtariat et le personnel bancaire employ. Les unions de coopratives objectifs multiples se sont engages dans le secteur de l'offre de services financiers pour les raisons suivantes:

- les unions couvraient un nombre suffisant d'exploitants travers les socits affilies; - les unions possdaient un pool de comptabilit; - des programmes de crdit avaient dj t introduits travers les associations; - les unions disposaient d'un personnel plus qualifis que les socits primaires; - les unions avaient une garantie tangible pouvant tre utilise si des fonds externes destins des prts taient ncessaires au dveloppement des oprations de prts de la section bancaire. Grce la commercialisation du caf et au versement direct des bnfices sur les comptes d'pargne des membres, le volume des oprations financires augmenta rapidement. Au dbut des annes 80, les grandes associations du caf taient devenues auto-suffisantes en fonds et, aprs avoir couvert les besoins des exploitants en prts saisonniers et moyen terme, elles comptaient d'importantes sommes de fonds liquides investir dans les banques et les socits financires. Les bnfices des oprations de la section bancaire provenant des unions de caf couvraient une part importante du total des frais gnraux de ces unions. Le tableau 4.1 illustre la croissance des sections bancaires des coopratives de niveau secondaire au Kenya et expose leur succs en matire de mobilisation de l'pargne rurale. Sections bancaires des coopratives du niveau secondaire au Kenya 1980 Nombre de sections bancaires des coopratives Nombre de membres servis Total de l'pargne (en million de SHK) Total des prts (en million de SHK) Depuis 1980 4 sections bancaires ont disparu Les premiers problmes importants des sections bancaires surgirent vers le milieu des annes 80, lorsqu'un grand nombre d'tablissements financiers de Nairobi firent faillite. Attires par des offres de taux d'intrt suprieurs la normale, diverses sections bancaires des coopratives avaient investi leurs liquidits dans ces organismes bancaires de deuxime ordre (exprience semblable celle des coopratives hongroises). Elles perdirent prs de 40 millions SHK. Il se trouvait que, au dbut, ce furent les meilleures sections qui perdirent ces dpts inter-bancaires, et elles firent en sorte de couvrir les pertes en recourant leurs propres rserves. Ainsi, il n'y eut pas de pertes directes pour les membres dposants. Les crises financires subies par un certain nombre de sections bancaires fragiles furent trs svres. Entre 1987 et 1993, la disparition de 4 sections bancaires fut provoque par diffrents facteurs tels que l'utilisation de l'pargne des membres pour couvrir des activits dficitaires de l'union, un manque de discipline, de contrle et une mauvaise gestion. Les dtails des faillites sont donns dans le tableau 4.2. Les tentatives de rcuprer les prts non-rembourss des membres des Unions dont les sections bancaires avaient fait faillite furent infructueuses. Cet insuccs fut source de 228 528 277 1,060 15 328,000 11 527,000 1993

proccupations majeures pour les sections bancaires restantes. Une part importante de leurs portefeuilles de prts fut aussi considre comme non-recouvrable, environ 18-20 pour cent de la totalit des prts, c'est--dire 500 millions SHK. Aucune section bancaire n'avait ralis de provisions adquates pour les mauvaises crances et la plupart d'entre elles ne possdaient pas de provisions du tout. Les risques de crise, accentus par l'existence de prts nonproductifs, taient considrables. 4.2.4 Socits urbaines d'pargne et de crdit Table des matires Prcdente - Suivante

Les premires coopratives urbaines d'pargne et de crdit furent enregistres au Kenya en 1964. Leur principal objectif est de mobiliser les fonds de leurs membres, qui ne possdent normalement que des parts ordinaires, tant donn qu'ils sont tous employs par une socit ou un ministre. Les dpts sont directement dduits du salaire des membres et les prts leur sont concds partir de l'ensemble des fonds recueillis. Ce type de cooprative bancaire, base sur un modle de caisse de crdit mutuel, a rencontr un grand succs au Kenya. En 1990, il existait 1580 socits urbaines ayant 864 350 membres et l'quivalent d'un total de 320 millions de $ US en dpts (22) Sections bancaires faillies de l'association, Kenya, 1987-93 Section bancaire de l'association Nyahururu Masaba Bungoma Machakos Total Anne de faillite Pertes de l'pargne (en million de SHK) 4 3 24 73 104 Prts de membres Nombre de (en million de membres SHK) 0 2 16 23 41 7,000 25,000 41,000 69,000 142,000

1987 1987 1990 1993

La croissance rapide de ces tablissements ne s'est pas faite sans problmes. Bien que rglemente par des manuels et directives oprationnelles dtailles, le niveau de la gestion des socits urbaines variait considrablement d'une cooprative une autre. Une fois encore, la faiblesse de la supervision externe et du contrle tait une grande source d'inquitude. Aucun systme formel de supervision n'tait fourni par le Ministre du dveloppement coopratif ou par l'organisation mre des socits urbaines, le Kenya Union Savings and Crdit Coopratives (KUSCO). Le systme des dductions directement opres sur les salaires et les soldes des dpts des membres assurent le remboursement des prts des socits urbaines. Les facteurs qui ont contribu l'instabilit croissante des socits urbaines d'pargne et de crdit concernaient d'autres oprations d'investissements. En premier lieu, comme les sections bancaires rurales, les socits urbaines investissaient des liquidits dans les nouveaux tablissements bancaires qui offraient des taux d'intrt suprieurs ceux de la Banque des Coopratives ou des grandes banques commerciales. La faillite de ces nombreuses compagnies financires dans le

milieu des annes 80 occasionna de grandes pertes aux socits d'pargne et de crdit et affaiblit le statut financier de la plupart d'entre elles. En second lieu, les trs grandes socits urbaines sur le plan national, encourages par l'impressionnante croissance des rsultats obtenus dans les annes 80, commencrent investir dans l'immobilier Nairobi et dans d'autres centres urbains. Les projets les plus ambitieux avaient des budgets qui excdaient 500 millions SHK et la valeur totale de ces investissements immobiliers s'levaient approximativement 5 milliards SHK. Au moins 20 pour cent de cet argent provenait des dpts des membres et 80 pour cent taient emprunts la Banque des Coopratives du Kenya. Les investissements spculatifs dans l'immobilier reprsentaient une dviation vidente des objectifs originels des socits d'pargne et de crdit. Afin de payer les intrts de leur emprunt la Banque des Coopratives, plusieurs grandes socits urbaines taient obliges de diffrer l'mission de nouveaux prts aux membres, mme lorsqu'un membre avait rempli les conditions stipules par les rglements des socits urbaines relatifs au degr d'accumulation de l'pargne. Ainsi, certaines socits urbaines rduisirent ou cessrent le paiement des intrts sur les comptes d'pargne des membres, car elles taient trop impliques dans les activits immobilires. Alors que le rsultat final des investissements dans l'immobilier dpendait principalement du dveloppement gnral du march immobilier kenyan, la nature spculative des investissements contribua nettement l'instabilit du groupe des coopratives d'pargne et de crdit. Un effondrement du march immobilier de Nairobi pouvait menacer immdiatement la survie de plusieurs grandes socits d'pargne et de crdit au Kenya et mettre srieusement en danger la sret de l'pargne dans cette partie du groupe des coopratives kenyanes. 4.2.5. Scurit des dpts Le dveloppement rapide du nombre des banques commerciales et des succursales au Kenya dans les annes 80 impliquait que les comptences en gestion bancaire taient tnues. Ceci augmenta la ncessit de contrles et supervisions de la part de la banque centrale, qui fut elle-mme confronte une augmentation du volume et de la complexit des oprations dcoulant du Programme d'Ajustement Structurel adopt dans les annes 80. Ainsi, la supervision ralise par la Banque Centrale ne fut pas capable d'assurer la stabilit de tous les tablissements financiers autoriss au Kenya, mettant en danger l'pargne des dposants. A la suite de 4 faillites bancaires au Kenya en 1985, le Conseil de Protection des Fonds en Dpt (DPFB) fut cr afin de protger les dposants au cas o une banque ne pourrait honorer ses obligations. Le DPFB garantit l'assurance sur dpt avec une couverture maximum de 100000 SHK par personne. Il peut aussi dclencher une action prventive pour rduire le risque d'insolvabilit d'une banque. L'adhsion au DPFB est obligatoire pour toutes les banques autorises et les tablissements financiers, mais elle ne l'est pas pour les associations de coopratives et les socits offrant des services financiers. Le Fonds est financ par les contributions des organisations membres. Les fonds et le personnel du DPFB sont relativement limits et sa constitution n'a pas rtabli la confiance que le public avait dans la scurit des dpts d'pargne. Lorsque les quatre sections rurales des coopratives bancaires firent faillite, les pertes des dposants atteignirent le total de 104 millions SHK. Il n'y eut aucun ddommagement d'aucune sorte. Ainsi, la scurit des dpts des membres de ces associations de coopratives rurales dpendait seulement de la qualit de la gestion, et celle-ci prsentait des faiblesses

structurelles ds lors que l'on en arriva la question de la scurit des dpts des membres. D'une part, alors que les oprations bancaires taient effectues dans le cadre gnral de l'association, l'effondrement de l'association elle mme signifiait que les fonds dposs dans la section bancaire pouvaient tre utiliss pour satisfaire les rclamations des crditeurs de l'association. D'autre part, les fonds dposs pouvaient tre utiliss pour financer les activits non-viables. Plusieurs prsidents et directeurs gnraux d'associations utilisrent les fonds de la section bancaire pour couvrir les pertes d'autres activits de l'association. Ces dtournements furent raliss grce un dcouvert autoris par l'association ou mme simplement par un retrait effectu sur les comptes de la section bancaire. Les deux mthodes dcrites ci-dessus allaient l'encontre des rglements approuvs par la Commission des Coopratives mais, mme si les cas taient notoires, ils provoquaient rarement la raction du Ministre du dveloppement coopratif. Ceci met en vidence la troisime et plus grande faiblesse du systme, qui se traduisait par l'incapacit des officiers ministriels et des membres garantir une gestion honnte et professionnelle des fonds des dposants. Les oprations de prts aux membres et les investissements de liquidits dans d'autres tablissements financiers taient problmatiques. En outre, les petites associations avaient tendance recruter leur personnel et leurs directeurs sur la base d'autres critres que celui des capacits professionnelles requises pour l'emploi. En rponse ces faiblesses, la Commission de Dveloppement des Coopratives cra en 1988 un nouveau concept de coopratives d'pargne et de crdit autonomes bases sur la production (socits rurales). La stratgie consistait crer des coopratives spcialises qui faciliteraient la spcialisation professionnelle et augmenteraient la scurit des dpts des membres. Toute nouvelle activit d'pargne et de crdit axe sur la production devait adhrer au concept de socit rurale et les sections bancaires des associations restantes devaient se transformer progressivement en socits rurales indpendantes. Bien que le nouveau programme rduist les risques de dtournements des fonds des pargnants pour des activits non-viables de l'association, diffrents problmes subsistaient encore. Les questions concernant les rglementations, les directives de prvention et une supervision adquate n'taient pas rsolues. Les activits de supervision rurale bancaire du Ministre du dveloppement coopratif taient renforces par le soutien des donateurs. Cependant, afin de prvenir de futures crises, il serait l'avenir prfrable de trouver une alternative au modle de contrle courant appliqu par le Ministre. L'absence de contrle et de supervision adquats tait aussi vidente dans les oprations des socits urbaines. Le Ministre du dveloppement coopratif n'intervint que dans les cas o les problmes financiers des coopratives avaient dj atteint un stade critique. Ainsi, mme si l'importance de la protection de l'pargne repose sur des mthodes prventives tel un contrle amlior, certains types de programme d'assurance sur dpt devraient tre introduits en fin de compte pour couvrir l'pargne des petits dposants ruraux et urbains en cas de futures faillites de coopratives.

4.3 Amrique latine: la stabilisation des coopratives d'pargne et de crdit

4.3.1. Le systme des coopratives d'pargner et de crdit latino- amricain 4.3.2. La crise des coopratives d'pargne et de crdit au Honduras et au Guatemala 4.3.3. Les programmes de stabilisation financire 4.3.1. Le systme des coopratives d'pargner et de crdit latino- amricain

Les coopratives d'pargne et de crdit, fondes sur le modle des caisses de crdit mutuel, taient largement rpandues en Amrique Latine dans les annes 50 et 60. Elles taient organises en lieux de travail et en communauts. En 1972, l'pargne de leurs membres reprsentait prs de 160 millions de $ US. Des fdrations nationales avaient t constitues dans tous les pays, s'occupant d'association commerciale, de dveloppement et, dans certains cas, des services de banque centrale. Ces fdrations constiturent la COLAC, c'est--dire la Confdration des caisses de crdit mutuel Latino-Amricaines, pour les reprsenter au niveau rgional et fournir des services techniques et financiers au travers des frontires nationales. En 1992, 113 groupes nationaux taient affilis la COLAC, reprsentant ainsi prs de 4,8 millions de membres et 1,3 milliard $ US en pargne investie dans plus de 16 000 tablissements de coopratives locales. Six groupes nationaux avaient eux seuls un actif total excdant 100 millions $ US et l'actif au niveau rgional reprsentait plus de 2 milliards $ US. Les coopratives d'pargne et de crdit tablies en Amrique-Latine se composaient d'un amalgame de caisses de crdit mutuel, de coopratives agricoles traditionnelles et de consommateurs, et avaient une identit mixte qui affecta leur stabilit dans les annes 70 et 80. Ce sont les caisses de crdit mutuel qui mirent au point les services financiers, y compris les dpts d'pargne initialement reprsents sous forme d'actions et les prts personnels concds l'origine afin de satisfaire aux besoins agricoles, de consommation ou de petit commerce. Les coopratives taient organises en communauts, se regroupaient dans un lieu de travail ou une glise paroissiale. Les taux d'intrt taient fixs selon le modle des caisses de crdit mutuel, avec un taux d'intrt annuel de 12 pour cent sur les prts (l pour cent par mois sur le solde dgressif), 6 pour cent pour la couverture des dpenses oprationnelles prvues et des frais de rserve, les 6 autres pour cent pour les ristournes et dividendes de la clientle ou le paiement des intrts. Bien qu'organises comme des caisses de crdit mutuel, les coopratives taient rgies par les lois concernant les socits coopratives et taient lgalement et financirement structures comme des coopratives agricoles et de consommation. Ceci signifiait que les parts taient considres comme "capital risque", qu'elles ne pouvaient pas tre facilement ngocies et n'taient que rarement et avantageusement rmunres. Les rserves de capital taient bases sur le revenu net et la constitution de provisions pour pertes sur prts ou sur indemnits n'tait pas obligatoire. Enfin, les coopratives d'pargne et de crdit, la diffrence des caisses de crdit mutuel, taient autorises, et mme parfois encourages, s'engager dans des activits non-financires, diluant ainsi leur capital et leur liquidit tout en augmentant les risques et rduisant les gains sur les intrts. Mme si la plupart des coopratives d'pargne et de crdit de l'Amrique Latine taient autofinances grce la mobilisation de l'pargne et que, dans l'ensemble, la totalit de l'pargne excdait le total des prts recouvrer, le financement externe jouait un rle-cl dans le dveloppement des organisations secondaires (fdrations nationales) et tertiaires (COLAC). Ce financement comprenait des allocations aux oprations pour soutenir la promotion et la formation, ainsi que des dotations en capital pour les prts destins des secteurs cibles identifis, principalement l'agriculture et le petit commerce. Les dotations en capital taient gnralement fournies des taux d'intrt subventionns et, dans certains cas, on imposait des plafonds aux taux qui pouvaient tre demands l'emprunteur final. Les taux subventionns avaient un double objectif: ils devaient stimuler l'emprunt et l'investissement productif au niveau du bnficiaire final et procurer des gains aux fdrations naissantes et la COLAC pour couvrir leurs dpenses de formation et de promotion. Cette stratgie de financement,

dont les intentions taient louables, eut des rsultats malheureux et dstabilisants. Elle contribua au surendettement et, de l, un ratio excessif d'engagement d'individus et d'institutions, des prts aux initis, une valuation insuffisante des prts, une augmentation des dfaillances de paiement, une dpendance des financements externes et, dans certains cas, une insolvabilit technique. A la fin des annes 1980, les groupes de coopratives d'pargne et de crdit latinoamricaines traversrent une crise. Mme si des milliers de coopratives locales et de bureaux existaient encore, la plupart d'entre eux fonctionnaient la limite de la viabilit. L'inflation et l'hyper-inflation avaient rduit la valeur relle de l'pargne des membres, les non remboursements excessifs des prts et le surinvestissement dans les actifs non-financiers avaient rduit les gains, les rendements effectifs de l'pargne taient en gnral ngatifs et les coefficients de capital ( l'exception des actions) taient tombs au minimum. Une minorit de coopratives avaient rpondu en offrant des comptes-dpts d'pargne au taux pratiqu sur le march et amlioraient leurs services en modernisant leurs offres de produits; ordinateurs, diversification, mais de nombreuses socits taient stagnantes ou en dclin. Seules la mobilisation des nouveaux comptes-dpts, des restrictions sur le retrait des actions reprsentatives de l'pargne et la loyaut des membres empcha la faillite totale de maintes socits. Cependant, la faillite de deux grandes coopratives quasi-bancaires au Prou, largement rendue publique, ainsi que l'intervention de l'Etat auprs des coopratives d'pargne et de crdit en Equateur dmontrrent l'tendue de la crise. Les problmes que rencontraient les coopratives d'pargne et de crdit ainsi que leurs organismes de services secondaire et tertiaire taient presque les mmes dans toute la rgion. Le regain de croissance conomique et la rduction de l'inflation ont aid certaines socits rester oprationnelles, mais bien peu de mouvements ont ralis une croissance d'pargne relle et importante et retrouv la stabilit financire. Au Honduras et au Guatemala, les coopratives d'pargne et de crdit taient les tablissements financiers les plus rpandus qui servaient directement les populations rurales et urbaines dont les revenus taient bas ou moyens. Etant donn que, dans ces pays, elles faisaient partie des groupes de coopratives, elles taient rglementes par des agences indpendantes qui exeraient des contrles mais avaient peu de pouvoirs ou taient peu efficaces en matire de supervision des tablissements financiers. En outre, les dpts des membres et les actions d'pargne n'taient pas protgs par les garanties gouvernementales ou d'autres programmes. En tant qu'organismes de base, elles taient considres comme bien places pour bnficier des rformes financires et augmenter le niveau de concurrence sur les marchs financiers de ces pays. Ainsi, entre 1984 et 1992, le Conseil Mondial des Coopratives d'Epargne et de Crdit, la COLAC et d'autres analysrent ces coopratives et dvelopprent des stratgies pour protger l'pargne des membres et assainir les mouvements. Les stratgies sont dcrites dans les paragraphes qui suivent. 4.3.2. La crise des coopratives d'pargne et de crdit au Honduras et au Guatemala Au Honduras, le nombre des coopratives d'pargne et de crdit augmenta progressivement entre 1972 et 1988, atteignant un total de 83 socits indpendantes, possdes par plus de 57 000 membres et comptant environ 50 millions de dollars investis en actions et comptes-dpts d'pargne (prs de 5,8 pour cent du march priv de l'pargne). Les coopratives taient prsentes dans tout le pays et leur activit principale consistait prter au secteur de l'immobilier, du petit commerce et de l'agriculture. Toutefois, plusieurs d'entre elles taient techniquement insolvables, le nombre de non-remboursements des prts avoisinant 25 pour cent du total de l'encours des prts tandis que les provisions contre des pertes s'levaient

seulement 3 pour cent. Avec un coefficient de capital total ( l'exception des actions) de seulement 2,7 pour cent, les membres risquaient de perdre prs de 10 pour cent de leurs comptes de l'pargne-actions. Les coopratives d'pargne et de crdit guatmaltques bnficirent aussi d'une croissance constante durant les annes 70 et jusqu'au dbut des annes 80, atteignant en 1985 un total de 77 coopratives, plus de 87 000 membres et prs de 17,5 millions de dollars en pargne. A la diffrence du Honduras, le groupe guatmaltque rencontra de graves problmes financiers la suite de l'instabilit politique et des affrontements qui eurent lieu entre 1978 et 1983, de la rcession conomique et des dvaluations de la monnaie nationale. En 1988, le niveau de l'pargne tait tomb 12,2 millions de dollars et la totalit des non-remboursements des prts s'levait prs de 30 pour cent de l'ensemble du portefeuille, alors que les provisions contre les pertes taient d'environ 5 pour cent. L'ensemble du coefficient de capital reprsentait moins de 2 pour cent des actifs. Sur une base moyenne nationale, les membres des coopratives auraient perdu jusqu' 40 pour cent de la valeur relle de leurs comptes de l'pargne-actions, si leurs coopratives avaient t liquides. Dans les deux pays, il existait des fdrations auxquelles les coopratives d'pargne et de crdit taient affilies. Les services offerts par ces fdrations comprenaient le financement central (pargne et crdit de gros, comme les banques centrales), l'octroi des prts partir des fonds de dveloppement international, la formation et l'ducation des dirigeants et du personnel des coopratives, l'assurance-vie collective sur les soldes des comptes d'pargne et des prts des membres ainsi que la reprsentation du mouvement lors de rapports avec le gouvernement et d'autres organismes. De plus, la Fdration Nationale du Honduras (FACACH) mettait en oeuvre une varit de programmes de dveloppement social et conomique non-financiers soutenus par des agences internationales donatrices. Dans les annes 80, les deux fdrations rencontraient des difficults financires. En 1987, la FACACH tait insolvable cause de l'importante proportion de dfaillances de ses portefeuilles de prts et de ses pertes oprationnelles rptes occasionnes par ses programmes de production agricole, de transformation et de commercialisation 23 Sa faillite aurait doubl les pertes potentielles des membres des coopratives au Honduras et provoqu une panique bancaire. La Fdration Nationale Guatmaltque (FENACOAC) tait solvable, mais dpendait principalement des bnfices des prts de dveloppement sur fonds externes pour subventionner son programme de formation et d'extension 24 4.3.3. Les programmes de stabilisation financire Quand, entre 1984 et 1986, il fut vident que de nombreuses coopratives d'pargne et de crdit au Honduras et au Guatemala rencontraient de graves problmes de solvabilit, qui risquaient d'avoir un effet ngatif sur le dveloppement des marchs financiers ruraux de ces pays, une assistance externe fut requise. L'Agence des Etats-Unis pour le Dveloppement International procura un soutien financier et le Conseil Mondial des Coopratives d'Epargne et de Crdit ainsi que la COLAC fournirent l'assistance technique. Les programmes de dveloppement taient conus et mis en oeuvre pour rsoudre les deux principaux problmes que rencontrait le mouvement coopratif: des comptences et une rigueur de gestion financire inadquates, surtout en ce qui concerne les prts, et des profits, rserves de capital et provisions insuffisantes pour couvrir les pertes sur prts et autres engagements des coopratives.

Bass sur l'exprience du mouvement des caisses de crdit mutuel des Etats-Unis et du Canada, les programmes de stabilisation financire furent dvelopps pour faire face aux crises financires, ainsi que des programmes de dveloppement institutionnel pour renforcer les oprations, en commenant par un enseignement et une formation au personnel. Les programmes de stabilisation financire furent crs l'origine par le mouvement des caisses de crdit mutuel afin de protger l'pargne des membres en l'absence d'assurances sur dpts. Ils avaient pour objectif d'assurer aux caisses de crdit mutuel une image publique d'intermdiaires financiers solides, malgr leur indpendance au secteur bancaire et de ses garanties gouvernementales des dpts. Aux Etats-Unis et au Canada, ces programmes ont t remplacs par des assurances sur dpt en tant que telles. Les programmes de stabilisation financire mis en oeuvre au Honduras et au Guatemala ne comprenaient pas d'assurance sur dpts, c'est--dire qu'ils n'offraient pas aux pargnants les garanties formelles que leurs fonds leur seraient tout ou partie rembourss en cas de faillite. Par contre, ils offraient aux coopratives une assistance technique et financire en tant que mesures prventives destines rduire les risques de faillite, ce qui fut ralis aux Etats-Unis et au Canada durant les annes prcdant la mise en oeuvre d'assurances sur dpts. Les dispositions importantes du processus de stabilisation sont rsumes ci-dessous 25 (i) ralisation d'une tude approfondie des coopratives et des fdrations, comprenant une analyse financire dtaille et une valuation de leur chiffre d'affaires et de leur potentiel de dveloppement; (ii) prparation de plans de dveloppement des activits, comprenant des rapports de mission sur la stratgie, des projections financires et des indicateurs de rsultats pour exercer un contrle durant l'assainissement; (iii) slection des organisations participant aux programmes de stabilisation et signature d'accords, spcifiant les conditions d'assistance et les obligations mutuelles; (iv) application du programme d'assainissement ainsi que du dboursement des prts de stabilisation, adoption de nouvelles politiques financires, de contrles, de la formation, renforcement des quipements de bureau et mise en place de systmes informatiss d'information et de gestion (MIS); (v) valuation priodique des rsultats des participants par rapport aux normes tablies dans les programmes de dveloppement des activits; (vi) prorogation, modification ou cessation des accords de participation selon la ralisation des indicateurs de performance et le succs de l'application. Plusieurs des actions que les coopratives participantes acceptrent d'entreprendre concernaient la cessation des activits non-financires, le rtablissement du prix des services aux niveaux du march, la cration de provisions pour pertes sur prts, la capitalisation des bnfices nets, l'amlioration du recouvrement des impays, la passation par pertes et profits des mauvaises crances et des autres actifs ngatifs et l'introduction de programmes de commercialisation afin d'augmenter le taux de croissance et le rendement. Les programmes de stabilisation offraient des prts sans intrts, ou un taux trs bas, aux coopratives participantes et aux fdrations sous forme d'obligations d'Etat au Honduras et dans des instruments financiers institutionnels forme d'endettement au Guatemala. Les bnfices nets des intrts de ces investissements taient ensuite utiliss pour liminer progressivement, sur une priode de cinq ans, les actifs per dus des livres comptables des participants permettant ainsi aux coopratives de reconstituer des provisions pour des pertes et des rserves de capitaux partir de leurs revenus d'exploitation. Les fonds de capital prts aux participants taient totalement garantis par les fonds investis. Au terme de chaque accord de stabilisation,

le capital tait rendu dans son intgralit au Fonds de Stabilisation afin d'tre utilis pour stabiliser d'autres coopratives. La recapitalisation de la FACACH, la fdration hondurienne insolvable, fut ralise par des dpts directs dans la fdration elle-mme et par des prts offerts aux coopratives un taux bas pour investir dans de nouveaux comptes actions de la fdration. Durant les cinq premires annes des programmes de stabilisation, 49 coopratives et les deux fdrations furent assainies, protgeant l'pargne de plus de 120 000 personnes au Honduras et au Guatemala. Les coopratives participantes et non-participantes dvelopprent une nouvelle mentalit gestionnaire, axe sur la scurit. Une nouvelle gnration de dirigeants et directeurs associrent de solides principes commerciaux leurs stratgies administratives, changeant ainsi l'image des coopratives qui taient prcdemment perues comme organisations sociales indpendantes des forces du march financier.(26) Cependant, l'assistance technique fournie aux participants et aux oprations des fonds de stabilisation continua tre subventionne extrieurement et l'institutionnalisation du processus dans les organisations locales ne faisait que commencer. De nombreuses coopratives d'pargne et de crdit devaient encore tre stabilises. Le tableau 4.3 rsume les rsultats financiers des programmes de stabilisation au Honduras et au Guatemala. Rsultats de la stabilisation des coopratives Bases d'apprciation EPARGNE (en millions) en monnaie locale courante en quivalence $ US en monnaie locale constante (1985) % du taux de croissance annuel en monnaie constante QUALITE DES ACTIFS Taux de non-rembour sement des prts ADEQUATION DU CAPITAL/PROTECTION Ratio capital sur actifs Provisions pour pertes sur prts en souffrance GAINS/RENDEMENT Ratio cot d'exploitation sur actifs en % Revenu net sur 7.7% 5.5% 6.4% 7.9% 12.8% 14.5% 33.3% 57.8% 2.7% 6.2% 5.5% 9.0% 23.3% 15.1% 14.9% 6.9% 14.9% 12.9% L/ 39.6 L/ 69.2 Q/ 14.6 Q/ 23.7 Honduras Lempiras L/ 44 3 $ 19.7 L/ 152 6 $ 22.2 Guatmala Quetzales Q/ 24 9 $ 9.2 Q/ 93 1 $ 17.7

actifs nets en %

(0.9)%

2.3%

2.4%

2.2%

Sources: HONDURAS: USAID: Sintesis Informativa del Sector Cooperativo de Ahorro y Credito de Honduras Mars 1993 GUATEMALA: World Council of Credit Unions: Credit unions Retooled. A road map for Financial Sta bilization Mars 1993 et The Impact of Credit unions in Guatemalan, Financial Markets, Novembre 1993 LES DEUX PAYS: International Financial Statistics, International Monetary Fund, Washington D C Janvier 1994 (Exchange rates and consumer price indices) Notes 20. A. Sheng, "Bank Restructuring in Malaisie,1985-88", aux ditions D. Vittas, Financial Regulation: Changing the Rules of the Game, EDI Development Studies, The World Bank, Washington D.C., 1992. 21. Asian Wall Sreet Journal, Mai 1989. 22. Donnes WOCCU, 1990. 23. P. Marion, Anlisis Financiero de FACACH (Analyse Financire de FACACH), Honduras Technical Report, World Council of Credit Unions, Madison, 1984. 24. P. Marion, FENACOAC Financial and Operational Analysis of the National Credit Union System, Guatemala Technical Report, World Council of the Credit Unions, Madison, 1985. 25. Une description complte des programmes de stabilisation des coopratives au Honduras et au Guatemala est fournie par D. RICHARDSON, B. Lennon, B. Branch, dans Credit Union Retooled: A Raod Map for Financial Stabilisation, Guatemala Project Report, WOCCU, Madison, 1993 et par P. Marion, B. Branch, Financial Sector Assessments: Results Achieved and Lessons Learnad, Honduras Project Report, WOCCU, Madison, 1991. 26. Voir B. Lennon et C. Richardson, The Impact of Credit Unions in Guatemalan Financial Markets, Project Report, WOCCU, 1993; D. RICHARDSON, B. Lennon, B. Branch, op. cit. et Agency for International Development, Sintesis Informativa del Sector Cooperativo de Ahorro y Crdito de Honduras, (Synthse informative du secteur des caisses de crdit mutuel du Honduras), Tegucigalpa, 1993.

5. Protection des dpts dans le secteur informel

Table des matires Prcdente - Suivante 5.1 Les caractristiques cls des oprations du secteur informel 5.2 Les associations d'pargne et de crdit 5.3 Les socits financires informelles

RESUME Ce chapitre: Analyse l'importance et le succs des petites associations d'pargne et de crdit informelles dans les pays en voie de dveloppement. Il dcrit les procdures qui garantissent le maintien d'une discipline financire stricte et de la scurit des dpts dans les tontines et les mutuelles. Il relve aussi l'importance d'une bonne connaissance de la situation locale et des pressions exerces par la communaut pour obtenir un degr lev de loyaut de la part des membres et minimiser les dfauts de paiement. Il examine ensuite les circonstances favorables la croissance des entreprises financires commerciales du secteur informel sur le march de la collecte des dpts. Il indique enfin le degr lev de risque inhrent aux dpts dans de telles compagnies.

5.1 Les caractristiques cls des oprations du secteur informel

Tout ce qui fournit, sur le mode informel, des services d'intermdiation financire a une importance capitale dans la plupart des pays en dveloppement. Les petites associations d'pargne et de crdit sont souvent caractrises par une discipline financire stricte et un degr lev de scurit des dpts. Toutefois, lorsque leurs oprations s'tendent, ces organisations informelles peuvent commencer rencontrer des problmes. Il a t dmontr que dans les grands groupes non agrs de ce genre, l'pargne peut tre trs risque, et certains pensent que ces groupes devraient tre soumis une rglementation lgale prudentielle ainsi qu' un contrle public. Le fait que l'indulgence financire soit beaucoup plus rare l'intrieur des petites associations d'pargne et de crdit constitue l'une des diffrences les plus frappantes qui existent entre les secteurs formels (ou semi-formels) et informels des marchs financiers dans les pays en dveloppement. Il a t prouv que, trs frquemment, des oprateurs formels ou semiformels accordaient des prts des clients non solvables et que tant les emprunteurs que les responsables du crdit pouvaient s'associer afin d'en tirer des bnfices personnels. Toutefois, dans le secteur informel, o les fonds proviennent la plupart du temps de l'pargne locale, les membres des associations d'pargne et de crdit font tout leur possible pour tre srs de ne pas perdre leur argent. S'il subsiste le moindre doute, ils refuseront de mettre leur argent en commun et chercheront d'autres options pour leur pargne. 13 Les stratgies utilises pour protger l'pargne et viter les pertes sont aussi varies que le secteur informel lui-mme. Elles combinent gnralement prudence, minutieux examen de la crdibilit et de la solvabilit des partenaires, valuation approfondie des crneaux commerciaux et des risques, et mesures de prcaution et de prvention. Dans la plupart des cas, les sanctions appliques dans le secteur informel empchent de faon efficace les personnes d'agir avec malhonntet. Parier avec les emprunteurs de leur attitude face leurs obligations envers diffrents types d'institutions financires est trs rvlateur. Une personne ayant fait un emprunt auprs d'une banque de dveloppement ou d'une socit cooprative pourrait tout fait tre tente de ne pas payer, alors qu'elle ferait tout son possible pour payer

ses contributions d'pargne et ses remboursements de prt la date fixe s'il s'agissait d'un intermdiaire dans le secteur informel. Dans de nombreux cas, les membres d'une association d'pargne seraient prts emprunter de l'argent pour pouvoir verser leur contributions d'pargne et leurs remboursements, alors que cela serait beaucoup moins probable dans le cas d'un prt mis par une banque, ou une cooprative.

5.2 Les associations d'pargne et de crdit

Les formes les plus courantes d'associations informelles d'pargne et de crdit, les tontines rotatives et non rotatives (dites tontines financires"), sont prsentes dans la plupart des pays en dveloppement. Une documentation importante concernant leurs oprations dans ces pays existe, traitant mme de cas isols. Bien que peu d'auteurs aient systmatiquement valu les rsultats financiers de ces associations, la plupart d'entre eux s'accordent dire que l'obligation de payer les contributions d'pargne temps et de rembourser les prts l'chance prvue est trs souvent respecte 27 Lorsqu'une analyse a t entreprise, les rsultats confirment ces indications gnrales. Par exemple, d'aprs une tude sur les associations d'pargne et de crdit (BAMS), parmi les Tiv au Nigria, le taux de remboursement atteignait 98 pour cent la fin des annes 60 28; et une tude ralise plus tard sur les BAMS a rvl un taux de non-paiement de 1,3 pour cent et un taux de 4,4 pour cent dans les associations (OJA) parmi la population Igala.(29) En Inde, les cagnottes, gres par des particuliers plutt que par des groupes, auraient un taux de mauvaises crances ne dpassant pas 7 pour cent du volume total des transactions et la part de crances douteuses dans le "nidhi" (Fonds de Profit Commun dans le sud de l'Inde), est gale zro.(30) En Thalande, la part de tontines (ROSCAS) ayant eu des difficults dues au non-paiement tait en moyenne de 0,5 pour cent.(34) Diffrents systmes et procdures ont permis d'atteindre ce niveau lev de discipline d'pargne et de crdit dans les associations d'pargne et de crdit informelles. Chaque association commence ses oprations par une slection scrupuleuse des membres et des pargnants associs. Qu'il s'agisse d'un particulier essayant de crer une tontine et voulant choisir et convaincre d'autres particuliers de se joindre lui, ou qu'il s'agisse d'un candidat la recherche d'une association d'pargne qui lui convienne, tous s'analysent et s'valuent les uns les autres de faon approfondie. Dans les associations de type tournant, chaque membre doit disposer d'une source de revenu qui lui permettra d'effectuer les paiements selon les accords fixs. Lorsque des prts sont accords, tous les membres doivent avoir une rputation, une crdibilit et une solvabilit satisfaisantes. Si un membre potentiel ne peut remplir ces conditions, il ou elle vite alors gnralement de se joindre un tel groupe Lorsqu'un groupe d'pargne commence ses activits, les membres slectionnent gnralement un prsident, un trsorier et un secrtaire, sparant ainsi les diverses fonctions et crant dans de nombreux cas un systme de contrle mutuel. Les transactions financires sont souvent ralises en public et non pas huis clos. Lorsque tous les membres sont prsents, le "principe de la transaction en plein jour" est fermement tabli et le risque de vol et de tricherie est ainsi rduit.(32) De nos jours, presque tous les groupes informels tiennent des comptes.(33) C'est un moyen d'viter toute confusion, de garantir la transparence des oprations et de vrifier la prcision des transactions conduites par la ou les commissions. Lorsque les membres ont des doutes, ils peuvent exiger que des carnets d'pargne personnels, dans lesquels toutes les contributions d'pargne sont enregistres, soient produits. Dans certains cas, les positions des personnes qui traitent l'argent sont doubles afin de rduire la probabilit d'erreurs, de mauvaise gestion et de dtournement des fonds.

Dans les tontines la rotation en ce qui concerne l'ensemble de la collecte du jour est dtermine de diffrentes faons, mais, invariablement, seuls les membres de bonne rputation occuperont une position privilgie tandis que les nouveaux membres seront moins favoriss. Le systme de mise aux enchres est surtout pratiqu dans les groupes o la crdibilit de tous les membres est au-dessus de tout soupon. En Thalande, par exemple, l'organisateur et le caissier reoivent des offres de tous les membres et attribuent le montant total peru au plus offrant. Si l'un des membres ne paie pas, le "receveur" est tenu personnellement pour responsable et doit payer pour le dfaillant. En rcompense ou en compensation de ce risque, le "receveur" reoit le premier tour sans aucune majoration.(34) La plupart des groupes informels ont une dure de vie limite, bien qu'en gnral les membres commencent un nouveau tour immdiatement aprs la fin du prcdent. Lorsque les fonds sont accumuls, ils sont habituellement redistribus aux membres la fin d'un cycle. Par consquent, les montants investis dans un tel systme sont limits et le risque de perte est rduit. Alors que cela reprsente un avantage du point de vue de la scurit, cela restreint srieusement le dveloppement financier, car aucune rserve n'est constitue et aucun fond de prt n'est disponible au commencement d'un nouveau tour. Dans les associations d'pargne et de crdit o des dpts sont constitus, la scurit des fonds reprsente un problme fondamental pour les membres. Si les fonds accumuls ne sont pas utiliss pour accorder des prts, ils sont gnralement dposs auprs d'institutions financires formelles, condition que les cots de transaction ne soient pas prohibitifs. Toutefois, la plupart des groupes prfrent utiliser leur fonds pour accorder des prts leurs membres, et, dans les cas exceptionnels, aux non-membres. Les conditions de prt et de garantie varient d'un endroit l'autre et sont plus diverses et novatrices que dans le secteur formel. Les techniques utilises par les groupes, avant dboursement, pour rduire les risques et assurer le remboursement des fonds comprennent gnralement: (a) une valuation attentive de la solvabilit des emprunteurs en ce qui concerne leurs actifs, leur honntet, leur performance dans le groupe, leurs antcdents an matire d'emprunt, leurs obligations financires familiales, le montant des autres dettes, la rgularit et le montant de leur revenu, l'objectif et la rentabilit du projet financer; (b) la limitation des prts des objectifs productifs; (c) la prsence d'un tmoin indpendant pour les transactions; (d) la prsentation d'un ou de plusieurs garants parmi les membres capables de reprsenter l'emprunteur grce leur pargne individuelle et l'ensemble de leurs actifs; (e) la mise en gage de biens personnels; (f) la rduction du montant accord par emprunteur, afin de permettre davantage de membres de recevoir des sommes plus modestes, plutt que des sommes plus importantes soient accordes un nombre restreint de membres; (g) la dduction de l'intrt du prt avant sa libration. Une mesure trs importante visant assurer la scurit des fonds dans les associations d'pargne et de crdit est la rigueur de remboursement. Dans le secteur informel, les nombreuses sanctions prvues pour les contrevenants contrastent fortement avec la tolrance et le laxisme du secteur formel. Ces sanctions sont rgles avec prcision par les organisateurs et les membres des associations d'pargne en accord avec les normes socio-culturelles, les coutumes locales, les modes de comportement et les systmes de valeur. Dans la plupart des cas, les sanctions font partie du systme de loi coutumier, dmontrant ainsi que les lois coutumires continuent souvent exister et fonctionner, de faon probablement plus

efficace que la lgislation d'Etat elle-mme. En fait, dans les socits ethniques, les systmes de loi traditionnels ne sont pas fixes et les rgles et rglementations voluent.(35) En gnral, comme dans le secteur formel, les mesures prises pour obliger les paiements sont pr-dtermines et la pression exerce augmente graduellement. Une srie de mesures typiques peut comporter par exemple: (i) un rappel du comit; (ii) un avertissement du Prsident; (iii) une invitation s'expliquer sur les raisons du non paiement au Comit, voire l'Assemble des membres; (iv) l'imposition d'une amende; (v) un avertissement final; (vi) la confiscation de l'pargne; (vii) la confiscation de l'pargne du garant; (viii) la confiscation des autres actifs appartenant l'emprunteur; (ix) l'annonce d'une date laquelle ces biens seront mis en enchres; (x) la vente aux enchres. Dans les socits centralises, l'intervention des hauts rangs de la sphre socio-politique locale suffit gnralement assurer que les dfaillants chercheront un moyen d'obtenir les sommes d'argent ncessaires au remboursement de leurs dettes. La pression directe, la menace d'expulsion ou de divulgation de la nouvelle de leur non-paiement, ainsi que la perte des facilits de dpt et de leur crdibilit exercent gnralement une pression suffisante sur le dfaillant. Tout cela se fait dans le cadre de la loi coutumire, et les actions entreprises sont gnralement connues et largement acceptes par tous les membres de la communaut. Rares sont donc les cas qui font l'objet de discussions, et l'intervention de la police et des tribunaux n'est que rarement sollicite. Le nombre de recours en justice signals est ngligeable et, dans la plupart des cas, les autorits du village ont utilis leurs contacts avec l'Etat pour demander son assistance comme une faveur et non pas comme une affaire juridique. Par les sanctions directes prises contre un dfaillant, il existe galement des sanctions appliques l'intrieur du rseau communautaire au sens large. Dans les socits hirarchises et ce ntralises, les autorits villageoises peuvent empcher la redistribution des biens aux dfaillants, ou interdire une personne l'accs au systme d'aide mutuelle. Dans les socits fragmentes ou dcentralises, l'interruption de la rciprocit peut jouer une rle plus dcisif. Un autre aspect crucial de la scurit des dpts dans les associations d'pargne et de crdit informelles est celui de la prservation physique de l'argent liquide. Ce problme ne concerne pas les tontines mais il revt une importance particulire pour tous les groupes de crdit nontournant dans lesquels les fonds sont accumuls. La plupart des groupes essaient de rduire le montant d'argent liquide qui se trouve en trsorerie, soit en accordant des prts aux membres, soit en dposant l'excdent dans des banques ou d'autres institutions financires. Lorsque les groupes dposent une partie de leur pargne dans une banque, ils utilisent gnralement de un trois signataires pour le compte, plusieurs signatures tant ncessaires pour retirer de l'argent. Un livre de comptes peut tre conserv par un autre membre de la commission. Si les groupes sont trop loigns des banques, si l'accs aux banques en cas d'urgence n'est pas assur, si les personnes n'ont pas confiance dans les banques, ou encore si les retraits sont rglements de faon trop bureaucratique, les fonds accumuls peuvent tre entreposs auprs des groupes eux-mmes. Ces fonds sont gnralement confis un prsident ou un trsorier

respect, souvent un membre fminin du groupe, auprs duquel les fonds sont considrs comme tant plus en scurit. Les membres s'assurent gnralement que cette personne est suffisamment riche pour pouvoir rsister la tentation de dtourner les fonds du groupe. Dans certains cas, les groupes entreposent l'argent liquide dans un coffre-fort, le ferment cl et remettent la cl et la caisse deux personnes diffrentes. Si cela ne suffit pas aux yeux des membres, le prsident peut remettre la caisse et la cl diffrentes personnes tour de rle, sans qu'aucun des membres ordinaires ne sache jamais qui, un moment donn, en a la possession. Dans tous les cas de figure, l'argent liquide qui doit tre entrepos est compt en public, le montant est enregistr dans les comptes par le secrtaire et la caisse est ensuite ferme cl. Lors de la runion suivante, la caisse est ouverte en public, la somme est compte et vrifie en se rfrant aux registres du secrtaire. Dans les "banques villageoises" au Mali, en Gambie et dans d'autres pays, un solide coffre-fort constitue l'une des raisons principales qui poussent un membre entrer dans ces organisations. Grce aux systmes et aux procdures qui viennent d'tre dcrits, les associations d'pargne et de crdit des pays en dveloppement adoptent gnralement une politique srieuse liminant tout risque et offrent des facilits de dpt en coffre aux petits pargnants. Il a t question d'obliger ces associations tre inscrites et avoir une agration pour pouvoir oprer, ce qui les soumettrait un rglement crit et des prescriptions concernant le capital minimum et les limites maximum de contribution de chaque membre. Toutefois, l'exprience de l'intervention de l'Etat dans les institutions financires formelles et semi-formelles dans les pays en dveloppement semble indiquer qu'il serait peu probable que l'intervention du gouvernement dans le secteur informel augmente la scurit de l'pargne dans ces groupes. De plus, les groupes d'pargne et de crdit Informels qui ont connu le plus de problmes ont t ceux qui ont t crs l'initiative d'organismes gouvernementaux ou de projets de dveloppement. Il semble que le succs des associations d'pargne et de crdit autochtones dpende beaucoup de la spontanit et des liens de voisinage priv ou professionnel l'intrieur de la communaut, facteur qu'une rglementation venue d'en haut ne pourrait qu'touffer et miner. Au contraire, les institutions formelles et semi-formelles pourraient beaucoup apprendre de la discipline des groupes informels. En effet, l'utilisation croissante de l'approche de groupe par les institutions formelles semble indiquer que celles-ci ont dj saisi les avantages drivant des pratiques des groupes informels.

5.3 Les socits financires informelles

Par opposition aux associations d'pargne et de crdit informelles et leurs rsultats enviables en ce qui concerne la scurit des dpts, certains pays ont un tout autre type d'organisations dans le secteur financier informel, organisations qui reprsentent un risque beaucoup plus grand pour la scurit des dpts. Comme cela est mentionn dans le Chapitre I, il s'agit de socits commerciales qui s'tablissent en tant que socits financires et qui fonctionnent hors des rglementations des banques centrales. Elles comblent souvent un vide que les institutions bancaires formelles ne remplissent pas, et occupent un crneau conomique inutilis. Dans de nombreux cas, une priode de forte croissance, pendant laquelle de telles socits se sont parfois empares d'une part importante du march des dpts, a t suivie par une chute tout aussi rapide. Un exemple de cette srie d'vnements a dj t dcrit la section 4.1, dans l'tude du cas de la Malaisie, o des institutions de collecte de dpts non agres prosprrent jusqu'au milieu des annes 80; beaucoup d'entre elles s'effondrrent ensuite, infligeant des pertes importantes aux dposants. Parmi les autres pays ayant connu des problmes semblables, figurent le Pakistan, l'Inde, en particulier l'Etat de Kerala, et la Thalande. L'exemple d'un systme non agr de collecte de dpts est prsent dans l'encadr

5. 1, et les vnements ayant conduit la fermeture de socits financires informelles en Thalande sont dcrits ci-dessous afin d'illustrer davantage encore les risques que ce type d'opration reprsente pour les pargnants.(36) Entre 1977 et 1979, le Pakistan a connu une prolifration de socits financires dans le secteur informel. Elles sont apparues une poque o les institutions nationalises formelles ne servaient pas de faon satisfaisante les pargnants de la population rurale, cause notamment des rglementations sur le prix des services financiers. La capacit d'pargne avait galement augment de faon considrable, les rapatriements de capitaux des ouvriers au Moyen-Orient ayant sextupl. De plus, l'tablissement d'un code bancaire islamique qui aurait interdit l'intrt sur le capital et impos un impt religieux sur l'pargne faisait l'objet d'un dbat. Dans de telles conditions, les socits financires informelles, utilisant des approches alternatives pour mobiliser l'pargne, eurent un grand succs. Au milieu de l'anne 1979, elles avaient atteint un sommet, et on dnombrait 80 socits en activit, dont la somme des dpts atteignait presque un demi-milliard de roupies, soit 12 pour cent des dpts du secteur informel. Elles disposaient d'un total de 1290 succursales comptant 13.867 agents. Encadr 5.1 Thalande: L'affaire des "camions de ptrole" Dans les institutions financires informelles, la pratique consistant utiliser les nouveaux dpts pour payer le produit de conflits a toujours t courante. C'est ce qui s'est pass en Thalande dans les annes 60 et 70 avec le dit systme des "camions de ptrole". Les agents des socits concernes cherchaient des investisseurs ou des dposants dsireux d'obtenir des rendements levs sur leur capital. Pour chaque investissement de "camion de ptrole", estim 160.800 bahts, un intrt mensuel d'un minimum de 6,3 pour cent (moins 4 pour cent d'impts) tait offert. Les agents recevaient une commission sur chaque paiement de "camion de ptrole" reu. Plus tard, d'autres oprateurs modifirent le systme en vendant aux investisseurs une moiti de "camion de ptrole" ou une "roue", estime 10.000 bahts, Des contrats d'emprunts ou des chques postdats taient utiliss comme documents de garantie. Au lieu que ces transactions soient appeles "accueils de l'argent du public'', cette activit tait nomme "emprunt", ce qui l'poque n'tait pas rglement par la loi. Lorsque le gouvernement prit connaissance du volume et du caractre spculatif de ces oprations ainsi que du dtournement des fonds des pargnants, le Dcret d'urgence sur l'emprunt frauduleux contre le B.E public 2527 (1983) fut vot afin d'interdire ces activits. Les pertes totales des 22.180 personnes qui avertirent les autorits (sans compter videmment celles qui ne signalrent pas leurs pertes) s'levrent 6.048 millions de bahts, soit environ 240 millions de dollars US, ce qui reprsentait l'poque presque 6 pour cent de l'ensemble des dpts auprs des institutions bancaires formelles. Un certain nombre de facteurs, s'ajoutant la lgre augmentation des taux d'intrt sur les dpts, expliquent la croissance spectaculaire de ces socits. La plupart des dpts taient relativement modestes et provenaient des rgions rurales, entre autres de villages loigns dpourvus de succursales bancaires. Des jeunes gens instruits, sans emploi, issus de familles influentes en particulier, taient engags et incits user de leur prestige pour obtenir des dpts. Les services offerts taient plus flexibles et personnaliss que ceux des banques, et les rendements des fonds investis devaient tre partags avec les dposants, et non les intrts, ce qui attirait les personnes soumises l'impt religieux des rgions rurales.

Si ces socits prives connurent un essor spectaculaire sur une courte priode, leur effondrement le fut tout autant. Les socits fondes au dbut taient pour la plupart en des mains comptentes et engendraient un degr considrable de bonne volont parmi les pargnants. Toutefois, tant donn la libre admission et l'absence de tout contrle de prvention, quiconque dsirant fonder une socit de ce genre tait libre de le faire. Bientt, des agents peu scrupuleux apparurent sur le march, dsireux de gagner leur part des profits levs. Une part croissante des investissements servit financer des entreprises douteuses. Lorsque les dposants qui n'obtenaient pas de rendements satisfaisants essayrent de retirer leurs dpts, ils furent dans l'impossibilit de rcuprer leurs fonds et de nombreuses plaintes commencrent paratre partout dans les journaux. Au milieu de l'anne 1979, les propritaires de socits financires prives prsentrent au gouvernement une ptition demandant la rglementation et le contrle de ces socits, et recommandrent un ensemble dtaill de conditions de prvention pour leurs socits. Au lieu de cela, le gouvernement ouvrit une enqute sur les irrgularits commises par quelques-unes des socits et dclara ensuite que celles-ci ne pouvaient plus conserver de comptes de dpt auprs des banques nationalises. Cela, s'ajoutant aux histoires relates dans la presse, provoqua une rue sur les dpts, laquelle les socits ne purent rsister. En octobre 1979, le gouvernement imposa l'interdiction totale de ces socits, confisqua leurs biens et commena une enqute sur les plaintes des dposants. Des centaines de milliers d'pargnants relativement pauvres perdirent au moins une partie de leurs dpts. Des leons peuvent tre tires de l'exprience des socits financires dans le secteur informel. Il est certain que ces socits peuvent tre extrmement efficaces en ce qui concerne la mobilisation de l'pargne. Avec leurs mthodes peu conventionnelles, comme par exemple le paiement d'un salaire-cum-commission aux employs ainsi que l'tablissement de succursales un seul employ, elles peuvent solliciter l'pargne mme dans les villages les plus reculs. Toutefois, en fonctionnant en dehors du cadre rglementaire, la croissance rapide tend conduire aux investissements spculatifs, au dtournement croissant des fonds et une diminution de la scurit pour le dposant. Afin d'empcher l'effondrement coteux des institutions financires de ce genre, la rglementation devient ncessaire au fur et mesure que l'ampleur de leurs oprations augmente. Le plus grand dfi est d'inventer un systme de rglementations qui maintienne la flexibilit ncessaire et les frais de transactions peu levs de ces oprateurs, tout en garantissant au dposant un niveau acceptable de scurit. A cet gard, la situation concernant ces institutions financires prives est semblable celle des coopratives et des organisations semi-formelles dans les pays en dveloppement. Notes 27. Voir les travaux effectus par les auteurs suivants sur les associations d'pargne et de crdit: - F. Bouman, The ROSCAs: Financial Technology of an Informal Savings and Credit Institution in Developing Economies, dans Savings and Development, Vol. 3,4, 1979, pp. 253 - 276; - E. Kropp, M. Marx, P. Pramod, B. Quinones et H. Seibel, Linking Self -Help Groups and Banks in Developing Countries, TZ-Veriagsgesellscheft, Rossdorf, 1989, p.46; - J. Holst, "Le rle des institutions financires informelles dans la mobilisation de l'pargne", aux d. D. Kessler, et P.A. Ullmo, Epargne et Dveloppement, Economica, Paris, 1985, pp. 121 - 154; - D. Adams, et D. Fitchett, "Introduction" aux d. D. Adams, et D. Fitchett, Informal Finance

in Low-lncome Countries, Westview Press, Boulder, 1992, p.13; - G. Schreider et C. Cuevas, "Informal Financial Groups in Cameroon" aux d. D. Adams, et D. Fitchett, op cit, p.48; - C. Nayer, "Strengths of Informal Financial Institutions: Examples from India" aux d. D. Adams, et D. Fitchett, op cit, p.205; - D. Adams, et M. Canavesi, "Rotating Savings and Credit Associations in Bolivia", aux d. D. Adams, et D. Fitchett, op cit, p. 320. 28. Morss, E.R., J.K. Hatch, MicElewait D.R. & Sweet C.F., "Strategies for Small Farmer Development" An Empirical Study of Rural Development Projects in Gambia, Ghana, Kenya, Lesotho, Nigeria, Bolivia, Colombia, Mxico, Paraguay and Peru. Boulder (Col.) 1976. 29. M. Marx, Gewohnheitsrecht als Entwicklungspotential. Selbsthilfeorganisationen in Nigeria, aux d. Breitendach, Saarbrcken et Fort Lauderdale, 1 990. 30. C. Nayer, op cit. 31. D. Vongpradhip, Urban Unorganised Money Markets in Thailand, Bank of Thailand, Department of Economic Research, Bangkok, 1987. 32. G. Schreider, et C. Cuevas, op cit. 33. Voir M. Marx, op cit, et G. Schreider, et C. Cuevas, op cit. 34. D. Vongpradhip, op cit. 35. M. Marx, op cit. 36. L'information sur les socits financires au Pakistan est tire de: - Asian Development Bank, Informal Finance: Some Findings from Asia, Economics and Development Research Centre, Asian Development Bank, 1990, Ch. 5 et 15; et - R. Vogel, et R. Wieland, "Regulatory Avoidance in Informal Financial Markets" aux d. D. Adams, et D. Fitchett, op cit.

6. La protection des dpts: mesures prventives

Table des matires Prcdente - Suivante 6.1 Les leons de l'exprience 6.2 Recommandations pour la gestion des institutions financires 6.3 Recommandations pour une politique publique RESUME Ce chapitre: Traite des facteurs-cl dont les diffrentes tudes de cas ont fait ressortir l'importance en ce qui concerne la protection des dpts.

Il contient des recommandations pour amliorer l'intermdiation financire concernant l'valuation, les politiques et le recouvrement des prts, l'investissement des liquidits, les systmes de gestion et la participation aux activits commerciales non-financires. Il propose galement des recommandations pour amliorer la politique nationale concernant le cadre lgal des activits financires, le contrle externe et la non-intervention dans les politiques de prt.

6.1 Les leons de l'exprience

L'un des aspects les plus frappants qui ressort des tudes de cas des crises financires rcentes est la similitude, entre pays et secteurs conomiques, des causes qui expliquent l'instabilit financire. Les banquiers et les hommes politiques cdent souvent la tentation de prtendre que les facteurs macro-conomiques sont la cause principale des crises des institutions financires. S'il est sans aucun doute vrai qu'une rcession grave constitue une lourde menace pour la stabilit des marchs financiers et que ses effets peuvent tre aggravs par des politiques fiscales et montaires inadaptes, particulirement en priode de libralisation de march, il n'en reste pas moins vrai qu'une mauvaise gestion est le facteur-cl contribuant la faillite des institutions financires. La mauvaise gestion au sein des institutions financires a entran une mauvaise et trop optimiste valuation des prts, un recouvrement laxiste des prts, une diversification haut risque des prts et des investissements, une concentration des risques, l'accord de prts aux personnes lies ou intgres la socit, une inadquation entre les prts et l'pargne, et, particulirement dans le cas des coopratives et des associations de crdit mutuel, le droulement d'activits commerciales non-financires. Ces faiblesses rsultent principalement d'un manque d'exprience et d'une mauvaise formation, mais elles peuvent galement tre dues la corruption ou l'ingrence politique. Outre ces facteurs, il se peut qu'il existe d'autres faiblesses dans la gestion en ce qui concerne les systmes et les mthodes de fonctionnement. Il existe donc beaucoup de possibilits d'augmenter la scurit des dpts dans les institutions financires en amliorant la qualit relevant du personnel de gestion. Au niveau des politiques publiques, les aspects critiques de la prvention des crises financires concernent les rglementations et les mcanismes de contrle externe. Les tudes de cas ont dmontr clairement que l'absence de rgles prcises et facilement contrlables, ainsi que de leur juste application, a contribu l'instabilit du march financier. Dans certains pays, aucune amlioration du contrle n'a correspondu aux politiques de libralisation du march et de drglementation financire; cela a eu pour consquence une croissance et une diversification incontrles des institutions financires, suivies par une augmentation des crises financires. Dans d'autres pays, les crises ont t acclres par l'effondrement d'institutions de collecte des dpts totalement prives de rglementation, et parfois illgales, qui avaient pu crotre sans aucun contrle. Les organisations coopratives oprent toujours hors du contrle et de la rglementation de la banque centrale et sans aucune autre forme de contrle approprie, ce qui a favoris le nombre lev de faillites dans ce secteur. Dans les pays en dveloppement, contrairement aux problmes causs par un manque d'intervention, certaines politiques gouvernementales concernant les prts cibls, le crdit " bon march" et la cration d'institutions financires gouvernementales non-fiables n'ont fait qu'aggraver l'instabilit du march financier.

Dans le reste de ce chapitre figurent des recommandations d'actions qui aideront promouvoir la stabilit financire des institutions et par consquent protger les dpts des pargnants, en tirant parti des constatations et des expriences faites dans diffrents pays et diffrentes situations. Il sera ensuite question de l'assurance sur dpts destine protger les pargnants contre d'ventuelles pertes en cas de faillite, et des diffrentes mesures qui peuvent tre prises pour sauver les institutions financires en crise.

6.2 Recommandations pour la gestion des institutions financires

6.2.1. Evaluation des prts 6.2.2. Politiques de prts 6.2.3. Recouvrement des prts 6.2.4. Activit s commerciales non-financires 6.2.5. Investissements interbancaires 6.2.6. Systmes de gestion 6.2.1. Evaluation des prts La tche la plus importante des directeurs des institutions financires consiste s'assurer que les dpts sont utiliss pour accorder des prts qui rapportent une rmunration adquate et peuvent tre rembourss. Par consquent, l'valuation des utilisations des prts doit entraner une analyse soigne des risques lis au crdit, savoir le danger li au non-paiement de l'emprunteur. L'absence systmatique de toute valuation des risques lis au crdit provoqua l'effondrement de nombreuses institutions financires dans les annes 80. Le souci des institutions d'augmenter leur part de march, notamment en priode de forte croissance conomique et de drglementation financire, conduisit la baisse du niveau concernant les procdures d'valuation du crdit et une augmentation du nombre des impays. Il existe de nombreux crits concernant les procdures efficaces d'valuation du crdit, mais leur application demeure dans de nombreux cas inadquate. Etant donn la nature de l'intermdiation financire, le risque li au crdit ne peut jamais tre compltement limin. Toutefois, une application systmatique des techniques correctes d'valuation des prts pourrait aider de nombreuses institutions dvelopper un portefeuille financier ayant un taux de recouvrement satisfaisant. Les coopratives d'pargne et de crdit ainsi que les associations de crdit mutuel de nombreux pays en dveloppement ont souvent appliqu le "droit", quasi automatique, l'emprunt d'une certaine somme base sur un coefficient de la diffrence existant entre le montant de l'emprunt et le solde du compte d'pargne du membre, par exemple, 2: 1, 3:1 ou 5: 1. Dans ces conditions, rares taient les efforts visant valuer la capacit de remboursement de l'emprunteur et fixer le montant du prt en consquence. Cette pratique tend augmenter le non-remboursement des prts, puisque certains emprunteurs ne remboursent que le montant net peru en plus de leur pargne. Les coopratives peuvent utiliser le compte d'pargne pour le dduire du solde du prt, mais elles courent le risque de perdre une partie de leur revenu provenant des intrts non perus et recouvrir sur le solde du prt.(37) Afin d'amliorer l'valuation du prt, le Conseil mondial des Coopratives d'Epargne et de Crdit a recommand aux coopratives d'pargne et de crdit ainsi qu'aux associations de crdit mutuel les stratgies suivantes: (i) N'accorder des prts qu'aux membres; (ii) Baser le consentement des prts sur la capacit relle du membre rembourser en liquide,

plutt que sur un quelconque coefficient arbitraire se situant entre le montant du prt et celui de l'pargne ou sur le pourcentage de la valeur de nantissement; (iii) Dterminer les coefficients d'endettement spcifiques (paiements diviss par le revenu en liquide) chaque type de prt et d'activit finance; (iv) Fixer le montant du prt en se basant sur le montant des paiements rguliers, des conditions du prt et du taux d'intrt. La capacit d'valuer le remboursement des prts dpend de l'usage du prt et des sources de revenu disponibles. Les prts la consommation sont rembourss partir des traitements, des salaires et des revenus; les prts la production devraient tre rembourss partir de la vente des biens ou des services produits; les prts l'investissement devraient tre rembourss par les bnfices nets d'exploitation et les amortissements. L'un des principaux facteurs de risque en ce qui concerne l'valuation des prts rside dans la pntration de nouveaux marchs jusqu'alors jamais tests. Selon les thories conomiques, la diversification rduit le risque li la concentration sur un segment du march. Toutefois, pour les institutions financires, la ralit s'est avre tre un dangereux saut dans l'inconnu, comme le domaine du financement des entreprises ou de l'immobilier. Faute des qualits ncessaires pour valuer le projet, examiner les aspects secondaires et le problme du contrle, les oprateurs financiers sans exprience rencontrrent trs vite des problmes. Par consquent, aucune diversification ne devrait tre entreprise sans une expertise adapte au pralable. Une mauvaise gestion de la diversification met immanquablement en danger les dpts des pargnants. 6.2.2. Politiques de prts Concentration des risques. Un certain nombre de faillites bancaires ont t, du moins en partie, le rsultat de situations dans lesquelles une part leve du capital de l'institution avait t prte un unique emprunteur ou un groupe restreint d'emprunteurs ou encore un secteur de l'industrie. Il se peut que ces situations aient t causes par des pressions politiques, comme ce fut le cas de plusieurs banques en Hongrie, ou qu'elles aient t le rsultat de dcisions volontaires prises par la direction de ces institutions, comme ce fut le cas par exemple des coopratives en Malaisie et de certaines des banques en faillite en Italie. La concentration des risques graves peut reprsenter un danger rel pour l'ensemble du systme financier. Au Ghana, la concentration des portefeuilles a conduit l'insolvabilit technique de plusieurs banques parmi les plus importantes, et une baisse drastique de la scurit de l'pargne.(38) Dans de nombreux cas, la concentration des risques a un rapport avec les prts accords aux personnes lies la socit. Prts aux personnes lices la socit. Dans les pays en dveloppement, il n'est pas rare que les institutions financires prtent une grande partie de leur capital des personnes directement ou indirectement lies elles. Dans de nombreux cas, les prts de ce genre entranent un risque important. La concentration, la dfaillance et la rengociation permanente des prts sont les caractristiques communes des prts aux personnes lies la socit. De Juan(39) signale quatre dangers spcifiques aux prts accords aux personnes lies la socit: (i) les prts sont tablis selon des critres moins rigoureux que ceux utiliss normalement par les banques; (ii) l'attitude de gestion des directions des filiales se dtriore cause de leur accs facile et

systmatique au crdit; (iii) les reprsentants des banques dveloppent des relations avantageuses avec les filiales et les personnes qu'ils sont censs contrler; en consquence, ils deviennent un obstacle plutt qu'un instrument d'information et de contrle; et (iv) il est rare que la banque mre reconnaisse qu'un prt accord l'une de ses filiales soit chu ou douteux. De plus, le prt aux personnes lies la socit a souvent un caractre frauduleux, comme cela s'est avr dans le cas de certains oprateurs financiers en Malaisie, en Hongrie et en Italie. Prts aux personnes inities. Le prt aux personnes inities consiste accorder des prts, souvent sur une base prfrentielle, des lus, des membres du personnel et leur famille ainsi qu'aux associs des institutions financires. Souvent, peu d'efforts sont faits pour recouvrer les prts lorsque le remboursement est d. Dans les coopratives, l'accs au crdit est quelquefois considr comme l'un des avantages accepter une position d'lu, qui serait sinon pnible. De nombreuses coopratives ont fait faillite, ou connu des problmes, lorsque des lus ont contract un prt et n'ont pas t en mesure de le rembourser, donnant ainsi un mauvais exemple aux autres. Le manque de contrle externe adquat, la complicit rgnant parmi les groupes ou les commissions de direction et le favoritisme intervenant dans l'accord de prts aux membres d'une institution peuvent tous concourir faciliter le prt aux personnes inities et causer ainsi la perte de l'pargne. La documentation qui existe sur les coopratives est remplie de cas de ce genre. Inadquation du terme. Dans presque tous les cas rcents de faillites d'institutions financires dans les pays en dveloppement, l'octroi de prts termes diffrents de ceux des dpts a constitu l'une des raisons expliquant les faillites. Gnralement, l'inadquation conduit de srieux problmes de liquidit et, pour les rsoudre, l'organisation peut avoir payer des taux excessifs de refinancement. Lorsque l'inadquation devient srieuse, les problmes de liquidit peuvent s'aggraver et conduire une situation de panique. Comme l'a montr le cas du Kenya, les situations de panique dans les pays en dveloppement conduisent souvent la fermeture des institutions financires et frquemment la perte des fonds des dposants. Dans certains cas, l'inadquation dans les coopratives d'pargne et de crdit a t caus par des prts hypothcaires au logement des membres et a gnralement provoqu des manques de liquidit, remdis par des rductions dans l'octroi de prts. Les coopratives et les caisses de crdit mutuel dans les pays en dveloppement connaissent souvent une inadquation inverse ceux des banques et autres institutions financires but lucratif, c'est--dire que l'inadquation se produit entre l'pargne long terme reprsente par des actions et les prts la consommation court terme. Bien qu'il protge les liquidits, ce dcalage produit de faibles bnfices, des dividendes insuffisants pour attirer de nouvelles actions d'pargne ainsi qu'une accumulation du capital social (bnfices non distribus et rserves de capital) inadapte la protection de la valeur nominale de l'pargne. De plus, la direction des coopratives peut s'habituer la stabilit de l'pargne-actions et de la liquidit, et commencer augmenter les conditions de crdit, par exemple sur les prts au logement. S'ils "dcouvrent" alors qu'ils ont un problme de liquidit, et qu'ils tentent de le rsoudre en empruntant l'extrieur ou en offrant des comptes de dpt au taux du march, cela peut coter plus cher que les rendements de leur portefeuille de prts long terme parfois dj cras sous le poids des non-remboursements, et la cooprative peut se retrouver face l'un des cas les plus courants d'inadquation entre l'pargne court terme et les prts long terme

 taux fixes. A cela peut s'ajouter une marge ngative, un capital institutionnel et des rserves de capital insuffisants pour passer par pertes et profits les mauvaises crances de la cooprative ou de rduire la valeur de ses prts actuels un niveau infrieur celui du march. Gnralement, ces pertes n'auront pas de consquence directe, en raison de la loyaut des membres et de leur difficult liquider leurs pargne-actions. Au lieu de cela, il se peut que la cooprative ralentisse, et que ses membres soient rticents investir nouveau leur pargne. Il est vident que pour maintenir une certaine stabilit, les institutions financires ont besoin de politiques claires qui limitent ou empchent la concentration excessive de prts, les prts aux personnes associes ou inities, et l'inadquation entre les prts et l'pargne. De vraies mthodes de contrle et de surveillance doivent galement tre tablies afin de garantir le respect des politiques. Parmi les mesures les plus importantes pouvant tre prises afin de rduire les abus lis aux prts aux personnes inities figurent par exemple un strict audit externe avec des spcifications prcises, le renforcement de la responsabilit personnelle en cas d'abus, l'engagement de poursuites judiciaires en cas de dtournement volontaire, l'tablissement de codes de conduite morale et l'exigence que tous les prts aux personnes inities ainsi qu'aux relations d'affaires soient divulgus. 6.2.3. Recouvrement des prts Outre les problmes crs par une mauvaise valuation des prts, une grande partie des actifs non-productifs des portefeuilles des institutions financires dans les pays en dveloppement provient du manque de pression exerce pour exiger le remboursement des prts. De nombreux intermdiaires financiers ne disposent d'aucune procdure automatique visant dater et classifier les prts, recouvrer les prts chus et constituer des provisions adaptes aux mauvaises crances. Au lieu de cela, une srie de procds ont t utiliss pour dissimuler les dfauts de recouvrement des prts. Les prts non-productifs sont renouvels, leur intrt est accumul, qu'il ait t effectivement pay ou pas, et de nouveaux prts sont accords pour combler les dettes non rembourses. S'il est probable que de nombreux facteurs extrieurs aux banques, comme par exemple les pressions exerces par le gouvernement, de mauvais systmes ou politiques d'application, aient augment le volume des prts non-productifs, une grande partie du problme reste lie aux politiques internes impuissantes et l'indiffrence manifeste par les institutions financires elles-mmes face au recouvrement des prts. D'aprs une tude rcente de l'O.C.D.E.(40), au moins 20 pour cent de la totalit des prts dans les pays en dveloppement sont non-productifs. Il est difficile de couvrir des pertes de cette ampleur par la diffrence entre le taux d'intrt sur les dpts et celui sur les crdits dans les pays en dveloppement, mme si elle est gnralement suprieure celle des pays industrialiss. Cela signifie que les intermdiaires demeureront financirement faibles et potentiellement dangereux pour les dposants jusqu' ce que des taux de recouvrement suprieurs soient obtenus. En ce qui concerne les coopratives d'pargne et de crdit, ainsi que les caisses de crdit mutuel, le non-remboursement des prts constitue le danger le plus grave pour la scurit des dpts et les mesures suivantes ont t recommandes afin d'amliorer les taux de recouvrement des prts dans de telles organisations.(41) (i) Si possible, valuer le dfaut de paiement quotidiennement, sinon au moins une fois par mois;(42) (ii) Appliquer une politique de recouvrement efficace, comportant des procdures permettant d'identifier rapidement les prts non pays, de contacter immdiatement l'emprunteur et de le

relancer continuellement jusqu' ce que le prt soit recouvr; (iii) Crer et maintenir des provisions pour pertes sur prts de faon pouvoir parer toute ventualit de pertes, bases sur une analyse mensuelle du portefeuille et la classification des prts non pays par anciennet; (iv) Fournir aux nouveaux membres de la cooprative et ceux ayant peu d'exprience dans le domaine du crdit institutionnel une formation rudimentaire sur les droits d'emprunt et les obligations de remboursement; (v) Ne pas accumuler l'intrt sur les prts non pays et ne jamais refinancer un prt la seule fin de rduire le taux de dfaillance; (vi) Ne pas permettre que les lus soient dfaillants et conservent leurs fonctions; (vii) Affecter rgulirement tous les prts non-recouvrables aux provisions pour pertes sur prts. 6.2.4. Activit s commerciales non-financires L'un des problmes de nombreuses associations d'pargne et de crdit dans les pays en dveloppement est l'investissement dans des activits non-financires et sa gestion. Parmi les activits les plus courantes figurent les magasins, les cabinets dentaires et mdicaux, les pharmacies, les coles et les quipements de loisirs. Les risques lis de telles activits sont gnralement financs par le capital action fourni par les pargnants et le capital institutionnel gnr par les bnfices nets des oprations d'pargne et de crdit. Ces activits sont souvent offertes aux membres comme un "service", remplaant les dividendes ou les intrts sur leur compte d'pargne, en accord avec le principe coopratif de rmunration limite des capitaux. En fait, elles rduisent la liquidit et les bnfices et peuvent contribuer l'instabilit et la perte de l'pargne. Il sera peut-tre ncessaire de dvelopper l'avenir des lignes d'orientation afin de s'assurer que les coopratives qui envisagent de se lancer dans une entreprise de ce genre prennent les mesures de prcaution et d'valuation appropries. Au niveau primaire des coopratives, le problme peut tre aggrav par des investissements non-financirs au niveau secondaire ou des fdrations. Dans ce cas, les coopratives investissent une partie de l'pargne de leurs membres dans la fdration qui r-investit son tour dans des activits non-financires comme la production agricole, des installations de transformation et de commercialisation, dans l'immobilier ainsi que dans une gamme tendue d'autres coopratives et activits. Les pargnants des coopratives sont donc obligs de prendre des risques non-financirs, aussi bien au niveau primaire que secondaire du systme, et les emprunteurs des coopratives doivent financer les cots d'exploitation non-financirs par un accroissement des taux d'intrt pratiqus sur leurs prts. Un grand nombre de crises financires auxquelles les coopratives et les fdrations ont d faire face a t caus par de mauvais rsultats et par des pertes lis leurs activits non-financires. Des exemples existent dans de nombreux pays, dont le Libria, le Kenya, le Lesotho, la Bolivie, le Paraguay, le Prou, le Honduras, la Jamaque et les Philippines. 6.2.5. Investissements interbancaires S'ajoutant aux pertes lies aux mauvaises pratiques de prt, le risque li l'investissement interbancaire a provoqu de lourdes pertes dans les fonds des dposants. Les coopratives d'pargne au Kenya et en Hongrie constituent des exemples d'institutions qui, recherchant des taux d'intrt suprieurs la moyenne, ont investi un montant important de leur fonds dans des institutions bancaires de deuxime ordre. Lorsque ces institutions financires se sont effondres, les pertes des coopratives ont t dans la plupart des cas totales (les dpts

interbancaires de ce genre sont gnralement exclus de tout systme d'assurance sur dpts). Dans un certain nombre de cas, les recherches entreprises ont rvl que certains directeurs de coopratives avaient reu des bnfices personnels en dirigeant les liquidits des coopratives vers une institution financire particulire. Il est ncessaire d'amliorer les comptences d'valuation des risques lis aux stratgies d'investissements. Les stratgies d'investissement efficaces qui sont actuellement employes dans les mouvements d'pargne et de cooprative dans les pays en dveloppement sont bases sur les principes "S-L-Y" dvelopps par le mouvement des caisses de crdit mutuel des pays industrialiss.(43) Ces orientations sont fondes sur le principe qu'une cooprative ou qu'une association de crdit ne devrait pas courir de risques, et donc rechercher des rendements levs, lorsqu'elle prend des dcisions concernant l'investissement de ses liquidits. Pour protger l'pargne, de tels investissements doivent tre raliss selon les critres suivants: Premirement: "S" Deuximement:"L" Troisimement: "Y" Scurit du capital et des bnfices; Liquidit - la capacit de recouvrer les fonds rapidement sans sanctions importantes; Rendements - rendement des capitaux investis.

Du fait que les coopratives dans les pays en dveloppement ne doivent que rarement maintenir des rserves obligatoires auprs des banques centrales, l'idal serait qu'elles constituent volontairement des systmes de rserve. Les rserves peuvent tre conserves dans le mouvement coopratif, notamment l'institution fatire de services financiers lorsque celle-ci existe, dans des banques ou dans toute autre institution bas risque. 6.2.6. Systmes de gestion La situation actuelle montre que pour viter l'insolvabilit et la perte des fonds des dposants, diffrents systmes et pratiques de gestion, outre les politiques fermes lices au prt et l'investissement, devraient tre amliors dans les institutions financires des pays en dveloppement. Ainsi que le fait remarquer M. Polizatto: "La principale dfense contre l'insolvabilit et les problmes du systme financier ne rside ni dans le contrle bancaire, ni dans la rglementation de prvention. Elle rside au contraire dans la qualit et le caractre de la gestion au sein des banques elles-mmes. Par consquent, les efforts visant renforcer le systme financier doivent galement se concentrer sur le renforcement de la gestion et des systmes de gestion, grce un processus de dveloppement institutionnel.(44) Lorsque le chiffre d'affaires dans une institution financire dpasse celui d'un club-d'pargne, la tche principale des conseils ou des commissions d'administration consiste recruter des cadres suprieurs comptents pour ces institutions. Ces cadres peuvent prendre en charge les affaires quotidiennes de l'institution, faire appliquer les politiques tablies par le conseil d'administration, recruter et former les employs. Pour que cela soit fait de manire satisfaisante, il est important d'adopter toute une srie de mesures de gestion dans le cadre du systme global de gestion. M. Polizatto les a identifies de la faon suivante:(45)

(i) Politiques et procdures crites. Pour s'assurer que la direction excute les plans d'action et value les risques de manire approprie, des politiques crites devraient tre formules pour chaque activit ou fonction commerciale importante dont l'intermdiaire s'occupe; (ii) Contrles internes. Un systme de comptabilit et de contrle administratif solide est ncessaire afin de protger les actifs, vrifier l'exactitude et la fiabilit des donnes comptables, promouvoir l'efficacit et encourager le respect des politiques tablies; (iii) Conformit. Des systmes de conformit sont ncessaires afin de s'assurer que l'institution opre dans les limites de la loi; (iv) Planification. La planification est une condition fondamentale pour une gestion efficace, car elle constitue le seul moyen de faire face aux changements dans des conditions de concurrence, de volatilit des marchs financiers, de progrs technologiques et de drglementation; (v) Audit interne. Gnralement, le contrle interne a eu pour objectifs premiers le dpistage des irrgularits et la dtermination du respect des politiques et des procdures des institutions. Toutefois, au cours des dernires annes, les responsabilits des contrleurs internes se sont tendues d'autres fonctions importantes comme l'valuation de la comptabilit, les contrles oprationnel et administratif; (vi) Systmes d'information de gestion. Outre les bilans mensuels et les comptes de pertes et profits, la direction a besoin d'informations rgulires, prcises et pertinentes concernant le portefeuille de prts, les sources de financement, les risques de changes, les imprvus qui n'apparaissent pas sur le bilan, les taux d'intrt, etc. Suite une mauvaise gestion financire et l'absence d'un systme solide, les intermdiaires de tous les sous-secteurs des marchs financiers des pays en dveloppement se trouvent souvent dans une position o l'institution perd de sa fiabilit financire. Face une telle situation, un bon conseil ou comit d'administration, ou encore un contrleur externe, devrait exiger de l'institution qu'elle reconnaisse les problmes et prenne les mesures qui s'imposent. Toutefois, les bons conseils d'administration et les contrleurs efficaces sont difficiles trouver dans beaucoup de pays en dveloppement. Par consquent, les banques en difficult sont souvent autorises continuer d'oprer, mme aprs la dcouverte de leur insolvabilit technique. M. De Juan propose une bonne description des phases potentielles de mauvaise gestion.(46) La premire phase, qui pourrait tre appele "gestion maquille", consiste cacher les pertes passes et prsentes de faon gagner du temps et garder le contrle, tout en cherchant ou en attendant des solutions. Les banques peuvent maquiller leur compte d'exploitation de manire faire ressortir un profit. Elles peu vent rduire leurs provisions, faire passer les accumulations des intrts pour un revenu et rvaluer leurs actifs. Dans une deuxime phase, dite de "gestion dsespre", les administrateurs et les directeurs courent le risque de devoir dclarer une perte de capital ou de devoir payer des dividendes infrieurs. Gnralement, cette situation les amne s'engager dans des activits caractre spculatif, comme par exemple des oprations immobilires en priode d'inflation ou des achats d'actions court terme; ou bien encore prendre la dcision d'offrir aux dposants des taux d'intrt exceptionnellement levs ou de faire payer aux emprunteurs des intrts au-dessus de la valeur du march. Dans la dernire phase de ce processus, lorsque la crise de liquidit est imminente et que les directeurs sentent que la fin pourrait tre proche, la tentation de dtourner des sommes d'argent de l'institution augmente. Cela peut tre fait, par exemple, par le biais de prts frauduleux aux personnes inities ou en "faisant modifier la proprit apparente" des socits lies la banque.

Un grand nombre de ces pratiques de mauvaise gestion ont t mises en vidence dans les tudes de cas des crises financires et des faillites des institutions dcrites dans les chapitres prcdents; leur importance peut tre largement attribue au manque de systmes de gestion et aux faiblesses de la culture de gestion. De plus, l'insuffisance de rglementation adapte et de contrle des institutions financires dans de nombreux pays en dveloppement offre un terrain idal aux mauvaises pratiques. Les coopratives d'pargne et de crdit et les caisses de crdit mutuel dans les pays en dveloppement ont en commun avec les institutions bancaires un grand nombre de problmes en ce qui concerne leurs systmes de gestion. Toutefois, les coopratives sont en gnral beaucoup plus petites que les banques et offrent des services diffrents comme par exemple des comptes d'pargne plutt que des comptes courants des prts la consommation et des prts industriels moins importants bass sur la capacit de remboursement plutt que des prts commerciaux importants bass sur les garanties. La gestion des coopratives est gnralement moins sophistique. De par leur taille restreinte, les coopratives se regroupent souvent en fdrations pour raliser des conomies d'chelle et obtenir un soutien la gestion important ainsi que d'autres services qu'elles ne pourraient pas se permettre d'avoir individuellement. L'annexe B indique dans les grandes lignes les besoins minimum de gestion, de systmes, de politiques et de services de soutien externes (fdration) dont les coopratives ont besoin pour protger l'pargne de leurs membres et crotre.

6.3 Recommandations pour une politique publique

6.3.1. Cadre l'gal 6.3.2. Contrle externe 6.3.3. Prts cibls L'instabilit financire peut avoir des effets ngatifs sur l'conomie d'une nation et poser de srieux problmes aux dposants, particulirement aux petits pargnants. C'est pourquoi la plupart des gouvernements ont tabli une srie de dispositions institutionnelles destines maintenir la stabilit des marchs financiers. Parmi ces dispositions figurent gnralement: - des lois et rglementations bancaires qui tablissent les rgles de base des oprations bancaires et tentent de diminuer toute prise de risque inutile de la part des banques; - le contrle et l'examen des institutions financires afin de garantir le respect des lois et des rglementations et d'empcher les banques de s'engager dans des oprations bancaires peu sres et peu srieuses; et - des possibilits de prt de dernier recours destines prvenir les problmes temporaires de liquidit des banques de se transformer en panique bancaire et en insolvabilit(47) 6.3.1. Cadre l'gal Table des matires Prcdente - Suivante

Un cadre lgal appropri aux oprations financires est un facteur important contribuant empcher ou minimiser les problmes du secteur financier. Il a t dmontr que l'absence de toute rglementation de prvention dans certains domaines-cl peut mener aux faillites bancaires et une situation d'instabilit automatique, alors que l'tablissement de rgles solides, claires et facilement contrlables encourage non seulement les responsables mieux grer leur institution mais facilite aussi le travail des contrleurs.

Jusqu'au dbut des annes 80, les rglementations de prvention taient inadquates dans les pays en dveloppement. Pendant les annes 80 et le dbut des annes 90, d'importantes mesures furent prises pour tablir un cadre lgal solide pour les oprations bancaires de ces pays, celle-ci tant souvent partie intgrante des programmes d'ajustement structurel. L'amlioration du cadre rglementaire de prvention implique la formulation claire d'une longue liste de conditions. Celles-ci devraient inclure la mise en place d'une lgislation et de rgles concernant les domaines suivants 48 (i) Critres d'entre. La plupart des petites banques s'effondrent cause d'une mauvaise gestion et d'une sous-capitalisation; c'est pourquoi la dcision initiale d'accorder une licence est importante, et devrait tre prise en accord avec des critres clairement tablis. C'est un domaine dans lequel les pays en dveloppement chouent souvent, les licences tant accordes sur la base des loyauts politiques, des favoritismes politiques ou des pots-de-vin. Lorsque c'est le cas (comme au Kenya), les difficults et l'insolvabilit des banques suivent immanquablement; (ii) Proprit. Des restrictions concernant la part de proprit dans l'institution qui peut appartenir une personne ou une famille, des parents ou intresss, peuvent tre tablies; (iii) Volume suffisant de capital. Ceux-ci dfinissent le montant du capital exig en termes de pourcentage des actifs risque afin de parer des pertes inattendues et de rduire les probabilits de faillite des institutions; (iv) Diversification des prts. La concentration des actifs provenant des prts accords dans certaines rgions gographiques, certaines industries ou entreprises, peut tre rglemente afin de limiter les risques auxquels s'exposent les banques. En outre, la prsence de rgles peut empcher les institutions d'tendre leurs activits des domaines pour lesquels elles n'ont pas les capacits adquates; (v) Crdit limit pour chaque emprunteur. Le crdit limit peut empcher que le capital de l'institution soit concentr entre les mains de quelques particuliers seulement ou d'un groupe d'emprunteurs; (vi) Ratio de liquidit. Ce sont des critres essentiels pour contrler les liquidits court et long terme des institutions financires; (vii) Prts importants. Des limites peuvent tre stipules afin d'assurer que le montant total des prts importants ne dpasse pas une certaine part des fonds propres de l'institution; (viii) Prts aux membres de la direction et aux actionnaires. La mise en place de rgles peut assurer que les conditions et limites de crdit appliques aux emprunteurs externes le soient galement aux membres de la direction et aux actionnaires; (ix) Classification des prts et des provisions pour mauvaises crances. Des rgles peuvent tre tablies pour classifier les prts selon leur risque rel et probable, constituant ainsi une base sur laquelle tablir de manire raliste des provisions pour mauvaises crances; (x) Comptabilit et audit. Les lois bancaires peuvent exiger que les institutions financires fournissent des tats financiers qui soient conformes aux normes internationales. De plus, les rgles concernant la fonction de contrle des comptes sont particulirement importantes cour la Protection des dposants. C'est le manque de respect des normes de contrle appropries qui fait que la situation de crise d'un grand nombre d'institutions financires dans les pays en dveloppement persiste et s'aggrave l'insu des propritaires ou des autorits de contrle; (xi) Application et sanctions. L'autorit des contrleurs des banques pour faire appliquer les rglementations ou imposer des sanctions doit tre spcifie, afin de s'assurer le respect des lois bancaires et des rglementations. Outre les lois bancaires, plusieurs autres lois peuvent avoir des consquences sur le fonctionnement des institutions financires. Parmi celles-ci se trouvent la lgislation des

socits, la loi sur les titres, participations et cautionnements, la loi lice au recouvrement des dettes, et la loi lie la liquidation et la faillite. Toutefois, ainsi que toutes les tudes de cas des pays en dveloppement l'ont dmontr, l'une des principales faiblesses d'un grand nombre de systmes financiers rside dans le fait que les diverses institutions financires, et particulirement les coopratives et les intermdiaires dans les rgions rurales, oprent tout fait en dehors des rglementations de prvention. La loi gnrale des socits coopratives qui rgit les oprations commerciales des coopratives d'agriculture, de commerce et d'industrie est souvent peu adapte aux coopratives spcialises dans les services financiers. Il existe donc un besoin urgent d'tendre les protections lgales et rglementaires accordes aux clients des banques aux membres et clients des institutions qui ne sont pas rglementes actuellement, y compris les coopratives d'pargne et de crdit et les caisses de crdit mutuel. Lorsque les rglementations sont tendues aux intermdiaires des secteurs semi-formels et formels, les rgles doivent tre suffisamment flexibles pour pouvoir tenir compte des environnements diffrents dans lesquels les intermdiaires oprent, des crneaux diffrents qu'ils occupent, des diffrences de conception, de niveau d'oprations et de prise de risques des institutions. C'est pourquoi, les rglementations soulignant l'importance de la fonction de proprit et de l'existence d'un volume suffisant de capital sont souvent difficilement applicables beaucoup de coopratives et d'organisations non-gouvernementales. Dans le cas des petits groupes d'pargne informels, la scurit des dpts est gnralement satisfaisante et il se peut que l'ingrence ou la rglementation des autorits ne fassent que compliquer les oprations de ces micro-institutions. Par consquent, tant donn la diversit des petits oprateurs des marchs financiers des pays en dveloppement, il est difficile d'utiliser une mthode unique pour tablir des rglementations appropries. Certains pays, comme le Niger, la Pologne et l'Ukraine, sont actuellement en train de promulguer des lois spcifiques pour les caisses de crdit mutuel ainsi que pour les coopratives d'pargne et de crdit, bases en partie sur la lgislation des caisses de crdit coopratif dans les pays industrialiss. Cela permet aux unions d'avoir accs au systme bancaire central et d'appliquer des normes de prvention adaptes leur nature d'intermdiaires financiers groups en coopratives caractre non-lucratif. D'autres pays, comme la Bolivie et la Hongrie, sont en train de promulguer des lois bancaires comprenant les fonctions financires des coopratives et des caisses de crdit mutuel. En Hongrie, la plupart des coopratives d'pargne tant beaucoup plus petites que les banques, la nouvelle Charte bancaire hongroise prend en compte les variations de niveaux d'oprations en fixant par exemple des plafonds de capital-action plus bas pour les coopratives d'pargne. Une approche flexible de ce genre peut tre adapte aux pays en dveloppement lorsque ceux-ci essaient d'instaurer des mesures de prvention pour les institutions semi-formelles. Encadr 6.1 Amrique latine: Les faiblesses du contrle des banques 1. Bien que l'importance d'avoir un contrleur bancaire autonome soit largement reconnue, trs peu de contrleurs sont autonomes en Amrique latine. 2. Le contrle bancaire est gnralement effectu par un dpartement de la Banque Centrale ou par le Ministre des Finances et, par consquent, les objectifs du contrle bancaire sont souvent mlanges d'autres objectifs. 3. Dans les pays o la rglementation et le contre des banques sont gnralement faibles, on a constat que le contrle des banques non-commerciales tait encore plus faible. Dans la plupart des pays latino-amricains, seules les banques commerciales sont sous la tutelle de l'Autorit Bancaire. Les banques de dveloppement, les caisses

d'pargne et de crdit, les socits de leasing, les associations de crdit coopratif etc. en sont exclues. 4. Dans de nombreux pays latino-amricains, les banques publiques fdrales ou provinciales ont plus de poids politique que le contrleur des banques; par consquent, elles ignorent la plupart des rglementations. L'Argentine et le Brsil fournissent des exemples de cette situation. 5. Enfin, les contrleurs des banques en Amrique latine ont gnralement concentr leur activit sur le respect des rgles tablies par la Banque Centrale concernant les conditions de rserve et les taux d'intrt. alors que l'analyse de la qualit des portefeuilles de prt et de l'efficacit de la gestion a t largement ignore. Cela a empch l'autorit de tutelle de prendre des mesures temps et de mettre un terme aux pratiques financires peu sres. Source F. Morris, Latin American's Banking Systems in the 1980 s. Bank Discussion Papers 81 the World Bank Washington D C: 1990. 6.3.2. Contrle externe Tandis que la rglementation externe fournit les bases de bonnes pratiques bancaires, le systme de contrle applique et renforce les lments ncessaires une bonne activit financire et la scurit de l'pargne. Un contrle efficace devrait tre utilis pour dtecter les problmes lis la gestion des banques et aux portefeuilles de prt pour obliger les banques prendre des mesures correctives bien avant que l'insolvabilit devienne relle. Toutefois, dans la plupart des pays en dveloppement, le faible contrle des institutions financires a souvent permis d'ignorer les pertes et de continuer les affaires jusqu' ce qu'il y ait faillite. Comme le remarquent MM. Long et Vittas: "Dans la plupart des pays en dveloppement, le contrle des banques s'est concentr sur la mise en place de directives conomiques, comme l'allocation du crdit, pour s'assurer que l'activit de prt des banques se faisait en accord avec les directives du gouvernement. Trs peu d'attention a t accorde la qualit du portefeuille de prts, au volume suffisant du capital, et la solidit de la gestion des banques. Les normes pertes des portefeuilles des banques dans beaucoup de pays en dveloppement constituent le signe de la mauvaise qualit de cette fonction de surveillance".(49) L'encadr 6.1 met en vidence les faiblesses du contrle des banques en Amrique latine. - Afin d'amliorer les normes de la rglementation des banques, plusieurs conditions de base doivent tre remplies. Parmi elles figurent: - Offrir un cadre gnral de rglementation appropri; - Garantir une autonomie aux contrleurs suffisante par rapport l'ingrence politique; - Garantir que les contrleurs aient leur disposition suffisamment de ressources pour engager, former et garder un personnel comptent, et avoir accs une technologie adapte; - Garantir que les contrleurs aient suffisamment d'autorit pour appliquer leurs dcisions sans tre obligs, pour oprer, d'avoir recours l'action extrme de rvocation de l'agrmente Un systme de contrle bancaire appropri devrait quilibrer le contrle externe et l'inspection sur place. Les objectifs du contrle externe sont d'analyser les rapports des institutions financires, d'identifier les domaines qui posent problme, et de proposer des solutions. Les objectifs de l'inspection sur place sont de vrifier que les banques oprent d'une manire

conforme aux status et rglements d'ordre intrieur, de dterminer la prcision des rapports financiers soumis l'autorit de tutelle et au public, et de vrifier le respect des lois et des rglementations. Les inspections peuvent tre soit des contrles de routine, soit des enqutes spciales approfondies pour dtecter les fraudes et les risques ventuels (51) Depuis la fin des annes 70, plusieurs pays en dveloppement se sont efforcs de renforcer le contrle des banques, souvent avec l'aide de pays trangers. Nanmoins, ainsi que l'ont montr les tudes de cas des chapitres prcdents, de nombreux pays continuent connatre des problmes concernant la manire dont les contrleurs bancaires exercent leur fonction. En raison d'un manque de ressources et/ou de mandats clairs, les analyses financires des banques sont souvent inadaptes, les examens sont rares et inefficaces, et les demandes d'actions correctives arrivent trop tard ou sont ignores par les banques, souvent grce l'intervention dilatoire de dirigeants peu scrupuleux. Encadr 6.2 Amrique latine: le systme de classe ment pour les associations de crdit coopratif PERLAS. Pour mesurer la solidit financire des associations de crdit coopratif latino-amricaines, le systme d'valuation PERLAS a t dvelopp. C'est une modification du systme CAMEL utilis gnralement aux Etats-Unis, dont les indices inadapts ont t exclus et, dans lequel d'autres, considrs comme fondamentaux dans le contexte de l'Amrique latine, ont t inclus. Dans le systme PERLAS, chaque lettre reprsente un domaine de d'valuation important: P. Reprsente ta PROTECTION et mesure la couverture des provisions contre le non remboursement et les actifs non productifs. E. Reprsente la STRUCTURE FINANCIERE ("estructura financiera") et mesure les changements importants des tats financiers. R. Reprsente les RENDEMENTS (''rendimientos") et mesure les rendements sur les actifs, les obligations et les tonds propres. L. Reprsente les LIQUIDITES et mesure le degr d'actifs liquides des associations. A. Reprsente les ACTIFS NON PRODUCTIFS ("activos improductivos") et mesure le pourcentage de dfaut et des actifs qui ne gnrent pas de revenu pour l'association. S. Reprsente LES SIGNES DU DEVELOPPEMENT et mesure le taux de croissance dans les principaux comptes des actifs, des passifs et des tonds propres des associations Le systme PERLAS s'est avr utile en Amrique centrale et en Amrique latine pour analyser et comparer la situation financire des caisses de crdit mutuel et pour vrifier que ls efforts de stabilisation financire avaient eu un impact positif et continu sur les associations participant aux programmes de recouvrement. Source: World Council of Credit Unions; Credit Union Financial Stabilization, Saint Dominigue. fvrier 1992

S'il est vident que le systme de contrle des banques dans de nombreux pays en dveloppement doit tre compltement rorganis, un certain nombre de propositions limites peut cependant tre fait pour amliorer leur efficacit. Les recommandations suivantes devraient amliorer le contrle externe: (i) Des rapports portant sur les mesures prudentielles, qui constituent la base du contrle externe, devraient tre conus par les contrleurs de manire uniforme pour tous les intermdiaires financiers. Cela devrait faciliter les vrifications et conduire une analyse pertinente ainsi qu' des mises en garde prventives; (ii) Une priodicit adquate et des relevs rapides devraient tre encourags; (iii) Les rapports prudentiels ne devraient pas se limiter des chiffres concernant les liquidits, les calculs des rserves ncessaires et les orientations en matire de crdit. Pour que le systme soit efficace, les rapports devraient contenir, en plus du bilan et des comptes de pertes et profits habituels, des informations permettant de mesurer les risques, comme par exemple des donnes concernant le portefeuille de la banque y compris les impays, les actifs problme, et les engagements qui n'apparaissent pas au bilan.(52) (iv) Un systme d'valuation appropri devrait tre dvelopp et utilis, comme par exemple le systme de classement "CAMEL", utilis par les contrleurs aux Etats-Unis. Les initiales CAMEL signifient capital suffisant, qualit des actifs, gestion, bnfices et liquidit. Des valuations sont prpares pour chacun de ces aspects, en plus d'une valuation d'ensemble, et ils sont ensuite compars ceux des institutions financires similaires. Un systme modifi, plus adapt l'Amrique latine est prsent dans l'encadr 6.2. Les recommandations qui amlioreraient le contrle sur place sont les suivantes: (i) Les contrleurs devraient accorder moins d'importance au respect des lois et se concentrer sur l'valuation des risques et l'assistance aux institutions dans la gestion des risques; (ii) Une approche de haut en bas, mettant l'accent sur la direction et sur les politiques formules par le Conseil d'administration et les cadres suprieurs, devrait tre adopte.(53) (iii) Les inspections devraient se concentrer sur la vrification de la qualit et de la valeur relle des actifs, tant donn que la prcision des comptes-rendus n'est que rarement de rgle dans les pays en dveloppement. Cela devrait comprendre l'examen physique des portefeuilles et des dossiers d'investissement et d'actifs immobiliss; (iv) La classification des actifs, les provisions pour pertes sur prts, la suspension des intrts et les autres ajustements devraient aider le contrleur tablir un diagnostic correct et exiger des actions.(54) Une autre faiblesse commune du processus de contrle des pays en dveloppement est l'incapacit de suivre les problmes et appliquer des mesures. Cela peut tre d l'influence politique, un manque de lgislation visant soutenir l'application, des faiblesses dans l'organisation et dans les mthodes de direction. Toutefois, comme le note M. Polizatto(55), cela est galement d au fait que les rsultats des inspections et le genre d'actions correctives ncessaires ne sont pas communiqus de manire approprie aux conseils d'administration et la direction des banques. Si les institutions financires informelles ne sont normalement couvertes par aucune rglementation de prudentielle, elles ne sont galement que rarement couvertes par le systme de contrle des banques. Lorsqu'elles sont contrles, elles le sont par le dpartement d'un ministre ou d'une autre autorit quelconque. Le tmoignage de diffrents pays, comme la Malaisie, le Kenya, la Hongrie et les Philippines indique que le contrle organis de cette

manire tend tre inefficace. C'est pourquoi, au moins en ce qui concerne les caisses de crdit mutuel les plus grandes, les coopratives d'pargne et de crdit ainsi que les banques coopratives, il pourrait tre recommandable de mettre en place un contrle externe, plac sous l'autorit de l'organisme d'Etat responsable du contrle des institutions financires. Dans certains pays, le contrle des coopratives offrant des services financiers est dfini comme un accord de collaboration entre les autorits de contrle des banques et l'organisation apex des coopratives. Toutefois, dans d'autres pays, le contrle du gouvernement est ncessaire. L'important est que les comptences et l'autorit du rgulateur de tutelle des institutions financires soient prises en compte, afin de garantir que la fonction de contrle externe soit prise au srieux et assure de faon professionnelle, sans aucune ingrence politique. Il pourrait tre judicieux d'tablir un organisme spcialis pour contrler les caisses de crdit mutuel et les coopratives, dont les oprations pourraient tre coordonnes de prs avec les diffrentes organisations du mouvement coopratif. Un tel organisme de rglementation pourrait tre financ par les institutions coopratives places sous son contrle, de sorte que la partie qui rglemente et la partie qui est rglemente partagent les objectifs communs consistant promouvoir une croissance sre et solide. 6.3.3. Prts cibls Les gouvernements des pays en dveloppement ainsi que ceux des pays industrialiss ont frquemment employ le secteur financier comme agent de la politique gouvernementale. En particulier, la stratgie de dveloppement conomique dite de "crdit bon march", qui comportait la cration d'institutions non viables, la mise en place de quotas sectoriels de prts cibls et de plafonds de taux d'intrt, a t largement utilise dans les pays en dveloppement. Comme le notait le chapitre 2, quelle que soit la conclusion tire concernant l'influence du crdit cibl sur la croissance et sur la distribution du revenu, il est vident que cela a eu des consquences ngatives sur les systmes financiers des pays concerns et il semble qu'il n'y ait pas de quoi en faire l'loge. La possibilit d'emprunter moindre cot a encourag des investissements peu productifs et ceux qui ont emprunt pour financer des projets bas rendements financiers n'ont pas pu rembourser les prts. Cela a nuit la fiabilit financire d'un grand nombre d'institutions de collecte des dpts qui taient utilises comme canaux pour les crdits cibls. Un autre effet ngatif li au prt cibl a t l'influence du crdit "gouvernemental" bon march sur la discipline bancaire en gnral. Le fait que les emprunteurs sachent qu'il n'existe aucune sanction pour les non-remboursements dans les programmes subventionns par le gouvernement ou financs par des donateurs, a eu des consquences ngatives sur la performance des prts financs par l'pargne des dposants. L'effet a t particulirement ngatif lorsque les mmes guichets ont t utilises pour les dboursements des prts financs par le gouvernement que pour les prts financs par les dpts. Le Kenya occidental en donne un exemple: les programmes du gouvernement ont min la discipline de remboursement des prts des coopratives financs par les dpts. Dans ce cas, les prts cibls bon march ont t finalement en partie responsables de l'effondrement des oprations d'pargne des coopratives de la rgion. Les coopratives ont souvent particip volontairement a des programmes de crdit cibls subventionns, et leurs membres pargnants ont toujours pay un prix lev pour cette participation. Parmi les problmes drivant de ces politiques figurent des marges d'intrt insuffisantes pour couvrir des cots d'opration normaux, une augmentation des cots associe la gestion et au contrle de programmes cibls, des encouragements

pervers aux dlits d'initis, une mauvaise valuation des prts ainsi qu'une concurrence des prix irrationnelle qui diminuait le taux d'intrt du march pay sur l'pargne. Notes 37. Agency for International Development, Sintesis Informativa del Sector Cooperativo de Ahorro y Credito de Honduras (Synthse informative du secteur des caisses de crdit mutuel du Honduras), Tegucigalpa, 1993. 38. World Bank, Financial Systems and Development, Policy and Research Series 15, The World bank, Washington DC, 1990. 39. de Juan, A., From Good Bankers to Bad Bankers, mimeo., World Bank, Washington DC, 1987. 40. Germidis, D., Kessler, D. et Meghir, R., Financial Systems: What Role for the Formai and Informal Financial Sector?, OECD Development Centre Studies, Paris, 1991. 41. Marion, P., Seguridad y Solidez de las Cooperativas: Mecanismos de Proteccion del Ahorro, (Scurit et solidit des coopratives: Mcanismes de protection de l'pargne), COLAC, Panama City, 1990, FENACREP, Lima, 1992, WOCCU, Madison, 1992. 42. La dfaillance devrait tre mesure en divisant le capital de tous les prts ayant un ou plusieurs dfauts de remboursement par le montant total de tous les prts impays. Elle ne devrait pas tre mesure en calculant le coefficient des dfauts de remboursement par le montant total de l'encours des prts, comme c'est encore le cas de nombreuses banques et coopratives des pays en dveloppement. 43. Marion, P., op cit. 44. Polizatto, V., "Prudential Regulation and Banking Supervision: Building an Institutional Framework for Banks", aux d. Callier, P., Financial Systems and Development in Africa, EDI Seminar Series, The World Bank, Washington DC,1991, pp.313-314. 45. ibid 46. de Juan, A., op cit. 47. Talley, S., et Mas, l., "The Role of Deposit Insurance", aux d. Vittas, D., Financial Regulation: Changing the Rules of the Games, EDI Development Studies, The World Bank, Washington, D.C., 1992, p.321. 48. La documentation sur les orientations en matire de rglementation est trs dtaille. Les sources principales utilises taient: - World Bank, Handbook on Financial Sector Operations, Operations Policy Department, The World Bank, Washington DC., 1993, Ch.3; - de Juan, A., "Does Bank Insolvency Matter? And What to do About It?", aux d. Callier, P., op cit; et - Polizatto, V., op cit.

49. Long, M. et Vittas, D., "Changing the Rules of the Game", aux d. Vittas, D., op cit. 50. Morris, F., Latin America's Banking Systems in the 1980's, World Bank Discussion Papers 81, The World Bank, Washington DC, 1990, p.54. 51. De rcents articles ont trait du contrle bancaire en dtail, par exemple, Sheng, A., "Bank Supervision: Principles and Practices" aux d. Callier, P., op cit; and Polizatto, V., et de Juan, A., aux d. Callier, P., op cit. 52. Polizatto, V., op cit. 53. ibid. 54. de Juan, A., aux d. Callier, P., op cit. 55. Polizatto, V., op cit.

7. La protection des dpts: mesures de sauvetage

Table des matires Prcdente - Suivante 7.1 L'assurance sur dpt 7.2 La stabilisation financire - le cas particulier des institutions coopratives 7.3 Programmes de sauvetage et d'assainissement RESUME Ce chapitre: Examine le rle des assurances sur dpt et certains de leurs avantages et inconvnients. Souligne les circonstances qui rendront les assurances sur dpt plus efficaces. Rsume les caractristiques-cl des programmes de stabilisation financire des caisses de crdit mutuel qui mettent l'accent sur une meilleure gestion et la ralisation d'un fonds de stabilisation. Oppose brivement les mesures de sauvetage alternatives des institutions financires, s'chelonnant de la recapitalisation et une modification de la gestion, au rachat et la liquidation.

7.1 L'assurance sur dpt

La meilleure faon de garantir la scurit des dpts, qui est aussi la plus conomique, consiste prvenir la faillite des tablissements financiers par une gestion solide, soutenue par des rglementations et des contrles de prvention adquats. Lorsqu'un tablissement financier devient insolvable, la question primordiale qui se pose est de savoir qui devrait supporter les pertes. Selon le mode de pense occidentale, les pertes bancaires devraient tre supportes, en ordre dcroissant, par les emprunteurs, les actionnaires, les associs de la

banque, les cranciers ou les employs (en cas de liquidation) et finalement, par les dposants.(56) Alors qu'il s'agit d'une situation normale dans les conomies industrialises, diffrentes tudes laissent entendre qu'il n'en va pas ainsi dans les pays en dveloppement. Les autorits ont parfois fait passer les pertes aux dposants, spcialement dans les cas o les institutions qui avaient fait faillite n'taient pas de grandes banques commerciales ou des tablissements financiers contrls par l'Etat, mais des receveurs de dpts semi-formels telles que les coopratives (voir les exemples de la Malaisie, du Kenya et de la Thalande). Cependant, afin de protger les droits des pargnants, et de faon gnrale la stabilit financire lorsque les banques sont insolvables, la plupart des pays industrialiss, et un nombre croissant de pays en dveloppement, ont tabli des programmes d'assurance sur dpt. Ces programmes garantissent normalement la valeur nominale et la liquidit des dpts jusqu' concurrence d'un certain montant. L'institution garante est gnralement contrle par l'Etat, et a souvent t tablie dans ce but. En dfinitive, dans la plupart des cas, une partie des fonds du garant se prsente sous forme de primes verses par les institutions dont les dpts sont assurs. En outre, mis part des plans concrets d'assurance sur dpt, il existe dans plusieurs pays avec la participation du gouvernement, une assurance sur dpt implicite afin de protger les dposants, mme en l'absence de plans d'assurance. Trois raisons principales justifient habituellement la cration de programmes d'assurance: (i) ils renforcent la confiance dans le systme bancaire et aident promouvoir l'pargne sous la forme de dpts; (ii) ils fournissent au gouvernement un instrument formel pour traiter avec les banques ayant fait faillite; (iii) ils s'assurent que les petits dposants sont protgs en cas de faillite bancaire. Deux principaux inconvnients des programmes d'assurance sur dpt ont t identifis. Premirement, l'assurance sur dpt peut encourir un risque moral. Deuximement, avec l'assurance sur dpt, les pargnants sont moins stimuls choisir seulement des tablissements financiers stables et les tablissements financiers sont moins stimuls se conformer la discipline du march. Il a t tabli qu'en rduisant l'importance du contrle du march, l'assurance sur dpt place une responsabilit majeure sur le gouvernement pour apprcier si les socits financires agissent avec prudence. Le comportement des caisses d'pargne et crdit aux U.S.A., aprs l'augmentation de la couverture d'assurance au dbut des annes 80, est souvent cit comme l'exemple d'une situation o les assurances sur dpt encouragent les pratiques bancaires risques (voir chapitre 2). Dans les pays en dveloppement, la capacit d'un systme d'assurance sur dpts absorber les pertes lorsque les banques font faillite est souvent contestable. MM. Taley et Mas ont tabli que l'assurance sur dpt peut tre considre comme une protection adapte dans les pays qui: (i) ont un systme bancaire absolument stable; (ii) ont un systme efficace de rglementation et de contrle bancaire; et (iii) dmontrent la volont d'tablir de faon adquate un systme d'assurance sur dpts et lui fournissent le soutien ncessaire du gouvernement, qui peut tre requis pour sortir le systme d'une priode difficile.(57)

Il y a probablement trs peu de pays en dveloppement qui remplissent habituellement ces conditions. En pratique, les pays en dveloppement tendent instaurer des systmes d'assurance sur dpts qui ont un capital relativement faible et ne reoivent pas l'appui efficace du gouvernement. En consquence, la plupart des programmes n'ont aucune crdibilit dans ces pays. Par exemple, lorsque le systme kenyan a t tabli en 1985, il n'avait aucun capital initial. Dans le systme nigrien, qui avait t instaur en 1988, le capital initial reprsentait environ un millime des actifs totaux du systme bancaire, mme si plusieurs banques taient virtuellement insolvables.(58) Par consquent, dans ces pays o la scurit fournie par l'assurance sur dpt est videmment trs faible, l'accent devrait tre mis sur les tentatives pour placer l'ensemble du systme financier sous un contrle et une supervision adquats. Le plus fort argument en faveur de la cration des programmes d'assurance sur dpts dans les pays en dveloppement se rapporte au besoin de protger les dposants des petites institutions financires. Si de petites institutions font faillite, les gouvernements peuvent ne pas voir le besoin d'intervenir et de compenser les pargnants, parce que la faillite peut ne pas tre considre comme une menace pour la stabilit financire gnrale. Dans ces circonstances, un programme d'assurance sur dpt prcis peut tre efficace dans la protection des dposants car il est spcifiquement conu dans ce but et ses actions ne devraient donc pas tre discrtionnaires mais adaptes (bien que, comme cela tait vident dans le cas du Fonds Bancaire Italien, les lois puissent laisser le champ libre la discrtion). Afin d'encourager la mobilisation de l'pargne et pour soutenir les statuts des dpts bancaires en tant que forme saine d'investissement, les programmes d'assurance sur dpts devraient couvrir tous les tablissements de dpt. Les coopratives et les autres institutions semiformelles en font partie, surtout lorsqu'elles tendent leurs oprations, passant du club d'pargne des activits commerciales. MM. Talley et Mas(59) incluent, pour deux raisons, tous les types d'institutions de dpt dans le systme. D'abord, si certaines institutions ne sont pas assures et sont sujettes aux paniques bancaires, ces paniques peuvent se multiplier et affecter les institutions assures. En effet, durant une panique bancaire, les dposants courent le risque de ne pas faire la diffrence entre les intermdiaires assurs et ceux qui ne le sont pas. Ensuite, un accs diffrentiel aux assurances dpts pourrait confrer des avantages sur certains types d'institutions financires, induisant de ce fait des altrations dans le systme financier. Cependant, il pourrait tre erron d'avoir un seul fonds d'assurance pour couvrir tous les types d'institutions. Aux Etats-Unis, l'exprience dmontre que le fait d'avoir des fonds d'assurance sur dpts spars pour chaque type principal d'institution financire diversifie les risques et spare les sous secteurs sains des sous-secteurs en difficult. Ainsi, la faillite gnralise des socits d'pargne et de crdit n'a pas touch les fonds d'assurance sur dpts des banques ou des coopratives de crdit. Si les trois institutions avaient t couvertes par le mme fonds, la confiance que l'pargnant avait dans le systme financier national aurait t fatalement branle. En outre, les oprateurs financiers auraient trouv opportun d'lever toutes les primes pour toutes les institutions, forant ainsi les pargnants et les emprunteurs traditionnels des banques et des coopratives de crdit subventionner les risques encourus par les clients des organismes d'pargne-logement. Selon M. Vittas, l'assurance sur dpt reste l'un des lments les plus controverss du cadre rglementaire prventif des institutions financires.(60) Les programmes d'assurance sur dpt sont des mcanismes assez complexes et demandent tre conus de faon approprie

pour chaque pays s'ils doivent fonctionner efficacement. Il est ainsi dmontr que les programmes fonctionneront mieux si: (i) le systme est public et les finances compltement claires; (ii) l'adhsion des membres du systme est obligatoire et comprend tous les tablissements de dpt ( l'exclusion, ventuellement, des petits organismes semi-formels du type des clubs d'pargne); (iii) la garantie sur dpt est seulement partielle, de faon maintenir une certaine discipline du march; l'accent devrait porter sur la protection des petits pargnants; (iv) le secteur priv participe la prise de dcision et la gestion des programmes; (v) le systme est bien financ et reoit une forme de soutien du gouvernement en temps de crise; et (vi) l'assureur peut rsoudre les situations des banques en faillite de diverses manires.(61)

7.2 La stabilisation financire - le cas particulier des institutions coopratives

La stabilisation financire est faite d'une gamme d'instruments et procdures financiers de gestion qui permettent aux coopratives et aux caisses de crdit mutuel de construire la base institutionnelle de capitaux requis pour assurer la dure de leur existence en dpit des changements conomiques et des conditions financires. La stabilisation financire concerne les instruments internes de gestion et de politique ainsi que les ncessits externes de rglementation et les ressources financires. Ces mcanismes, judicieusement associs, peuvent aider les coopratives et les caisses de crdit mutuel rsoudre leurs problmes et prvenir la perte de l'pargne des membres. La stabilisation financire, en tant que vhicule politique, se trouve mi-chemin entre l'assurance sur dpts et l'pargne totalement expose. Elle est particulirement importante dans les pays en dveloppement o les systmes lgislatifs et rglementaires des coopratives et des caisses de crdit mutuel ne sont pas suffisamment dvelopps pour soutenir les mcanismes de garantie des dpts formels, et o les fonds ncessaires pour absorber les frais d'une liquidation plus importante ne sont pas disponibles.(62) Etant donn que les coopratives et les caisses de crdit mutuel sont des institutions but nonlucratif, il leur est difficile d'instituer un capital institutionnel et donc de protger l'pargne de leurs membres. Ceci est d la tendance qu'ont les membres rechercher des bnfices court terme provenant de taux d'intrt sur emprunts infrieurs ceux du march et/ou de taux d'intrt d'pargne suprieurs ceux du march, plutt que de permettre l'tablissement, qu'ils contrlent dmocratiquement, de retenir des bnfices nets sous forme de rserves de capital et provisions pour les pertes. Le premier pas faire pour stabiliser un mouvement consiste persuader les membres qu'il est ncessaire d'obtenir des bnfices nets pour assurer une viabilit long terme, mme au prix de taux d'intrt suprieurs sur les prts ou infrieurs sur l'pargne. Ceci permet de consolider financirement les institutions individuelles, en rduisant de ce fait le montant des fonds externes dont elles pourraient avoir besoin pour couvrir des pertes potentielles. Le second pas consiste instituer une capacit institutionnelle pour regrouper une portion de ces bnfices accrus et non distribus (rserves de capitaux) dans un fonds centralis qui peut donc ainsi tre utilis pour rsoudre les problmes des coopratives ou des caisses de crdit mutuel qui n'ont pas assez de rserves et de provisions pour couvrir leurs pertes.(63) Le fonctionnement du programme de stabilisation implique l'institution des procdures financires primaires assurant sa ralisation grce la formation, le contrle, l'examen et

l'application et, si ncessaire, offrir des ressources financires issues du fonds de stabilisation aux institutions en difficult. Dans les cas extrmes, les oprateurs du programme de stabilisation peuvent assumer le contrle de la direction de la cooprative ou de la caisse de crdit en difficult, raliser une fusion ou une liquidation. Alors qu'une protection des actifs du fonds de stabilisation lui-mme doit tre ralise prcautionneusement, la premire chose faire consiste s'assurer que la cooprative choisie ne fait pas faillite et que les membres ne perdront pas involontairement leur pargne. Dans le cas o les pertes sont trop importantes pour y remdier seulement par une gestion amliore et une aide la stabilisation, les membres peuvent devoir accepter une rduction partielle de la valeur de leurs comptes d'pargne. Tout comme les programmes d'assurance sur dpts sous-financs, les programmes de stabilisation peuvent parfois tre trs superficiels. En effet, ils donnent l'impression de protger l'pargne sans avoir la capacit financire, lgale ou technique de prvenir ou rsister une importante faillite. Dans une telle situation, le fonds peut viter la stricte mise en application et de ce fait permettre aux insolvabilits de s'aggraver. Heureusement, un fonds de stabilisation n'a aucune obligation directe envers les pargnants, ainsi une perte conduisant la liquidation ne met pas forcment en danger la continuit du fonds. Il s'oppose aux fonds courants d'assurance sur dpts, o l'insolvabilit peut facilement provoquer une panique bancaire sur des institutions supposes tre financirement assures. Les principaux avantages que reprsente la promotion des mcanismes de protection de l'pargne formelle pour les coopratives et les caisses de crdit mutuel dans les pays en dveloppement travers les fonds de stabilisation plutt que les programmes d'assurance sur dpt peuvent tre rsums comme suit: (i) il n'y a aucune obligation directe envers les pargnants; (ii) les fonds dpendent de la coopration et de l'autodiscipline des coopratives elles -mmes, plutt que du financement et du contrle du gouvernement; (iii) au dpart, les mcanismes peuvent tre de petite envergure, disposition des tablissements les plus solides, plutt que devoir couvrir les risques d'institutions qui ne soient pas saines. Le principal dsavantage est avant tout un problme de commercialisation. Si les banques et autres tablissements sont couverts par un programme d'assurance sur dpt et que les coopratives et caisses de crdit mutuel ne le sont pas, ces dernires peuvent rencontrer des difficults ou se heurter d'importants frais dans leur comptition avec les banques pour l'pargne. Jusqu' ce jour, le succs des fonds de stabilisation dans certains pays en dveloppement laisse entendre qu'ils peuvent offrir une importante possibilit de protger l'pargne travers des mthodes de prvention des pertes plutt que des mthodes plus onreuses de remboursements des pertes des assurances sur dpts.

7.3 Programmes de sauvetage et d'assainissement

Quelles sont les techniques adopter lors des sauvetages des tablissements financiers en difficult? Parmi les nombreux instruments qui peuvent tre pris en considration, la liste cidessous illustre ceux qui ont t utiliss lors des crises des annes 80: (i) changement de gestion; (ii) Recapitalisation soit par des prts gouvernementaux, soit par de nouveaux actionnaires,

soit par les actionnaires en place, soit en collaboration entre-eux; (iii) rachat des prts non-productifs par la banque centrale, avec ou sans rachat ultrieur impos aux actionnaires; (iv) fusion ou absorption par des tablissements financiers plus puissants; (v) cration d'un nouvel organisme de protection o les tablissements ayant fait faillite seraient regroups; et (vi) liquidation. Il est clairement dmontr que les solutions se basant sur le march semblent tre les plus efficaces et les moins onreuses pour les contribuables. S'il n'est pas possible de trouver des acheteurs du secteur priv pour les banques ayant fait faillite, les liquider revient moins cher que les maintenir oprationnelles.(64) Dans diffrents cas de crise bancaire, la menace d'une intervention gouvernementale grande chelle, qui diluerait dfinitivement la position des propritaires au sein de l'tablissement, a accru l'empressement des actionnaires soutenir les oprations de sauvetage par de nouvelles injections de capital-actions. Du point de vue des dposants, les liquidations comportent des risques dans les pays en dveloppement. Etant donn que la couverture et le financement des programmes d'assurance sur dpts sont insuffisants et faibles, l'indemnisation des pargnants a tendance tre limite et les paiements sont souvent retards. La meilleure solution consiste, pour un tablissement financier solide, racheter les actifs et passifs des tablissements ayant fait faillite. Cette approche largement t mise en pratique aux U.S.A., en Italie et dans d'autres pays europens, et elle offre gnralement une garantie totale des fonds aux dposants. Pour de nombreux pays en dveloppement, les rachats de ce type reprsentent un problme, car ils ncessitent un important financement de soutien du gouvernement afin d'intresser des oprateurs du secteur priv ces transactions. De nombreux gouvernements pouvant ne pas tre prpars offrir ce type de capital en quantits adquates, les solutions adoptes lors des crises des coopratives malaises pourraient tre appliques plus couramment dans le futur. Ces solutions impliquaient une partielle indemnisation des pargnants en liquide (en Malaisie, il s'agissait de 50 pour cent de la valeur nominale des dpts) sur une certaine priode, un taux positif mais bas, et une conversion du restant en actions de la socit qui absorbait l'tablissement financier failli. Lorsque l'assainissement de l'tablissement en difficult est ralis par recapitalisation et puration des actifs douteux, il est gnralement reconnu que, tant que des changements considrables ne sont pas introduits dans la gestion de l'tablissement, les problmes qui ont provoqu la faillite de la banque se reprsenteront rapidement. Ainsi, les fonds des dposants restent risque. Le tmoignage prsent par M. de Juan(65) indique que, mme si les dirigeants initiaux avaient t comptents et honntes, il leur aurait t difficile de mettre en oeuvre les politiques que requiert l'assainissement. Ils ont tendance appliquer des anciennes mthodes et peuvent reprsenter l'avenir des obstacles une correcte Publication d'information sur le nouvel tat. En outre' les autres membres principaux de l'quipe recevraient un faux message si les anciens dirigeants qui avaient chou taient laisss la tte des tablissements qui avaient t recapitaliss. La ncessit de changer toute l'administration est l'une des raisons pour lesquelles les fusions sont prconises pour rsoudre les crises bancaires. Le problme concernant la faon de renouveler l'administration des tablissements financiers est particulirement difficile lorsqu'il s'agit de coopratives. Dans de nombreux pays en dveloppement, les coopratives ont montr une certaine tendance laisser leurs problmes

s'aggraver sur de longues priodes sans oprer de changements dans la gestion. En Afrique, spcialement, les membres du comit de gestion qui reprsentent des communauts locales, sont d'actifs participants la gestion quotidienne des coopratives. De plus, les comits tendent slectionner les directeurs gnraux et l'quipe principale parmi les partisans loyaux du groupe de tte dans les comits de gestion. L'exprience du Kenya prouve que dans de nombreux cas o les membres des comits de gestion ont t licencis cause de leur comportement frauduleux, ils ont t rlus et ont repris leur poste lors des lections suivantes.(66) Au contraire, dans les programmes de stabilisation des coopratives et caisses de crdit mutuel en Amrique Latine, le changement des membres lus et du personnel rmunr est devenu courant. Ces changements ont frquemment t oprs par les membres aviss des causes et de l'ampleur des problmes financiers.(67) En Hongrie, la solution propose aux problmes de ce type consiste faire fusionner les coopratives d'pargne de taille moyenne en difficult, afin de former des units plus importantes qui pourraient tre soumises une rglementation et un contrle plus stricts, et o la sparation de la fonction de proprit de celle de gestion serait plus efficacement mise en application. Le processus de redressement des coopratives peut tre rendu plus complexe lorsque certains des propritaires peuvent tirer un avantage personnel en faisant en sorte que l'organisme n'augmente pas ses bnfices. Ceci s'appliquerait aux emprunteurs nets dont les gains sur rendements organisationnels rduits deviendraient une charge pour les emprunteurs nets. La structure de proprit courante et la rivalit potentielle entre les propritaires augmentent le risque de dsintgration de l'organisme et cre pour la direction des opportunits de poursuivre ses propres intrts. Ainsi, comme le constatent MM. Chaves et Gonzales-Vega, l'intermdiation financire dtenue par les clients peut tre plus instable et peut rencontrer des problmes plus importants et plus durables que d'autres intermdiaires dans les mmes conditions(68). Notes 56. A, Sheng, "The Art of Bank Restructuring: Issues and Techniques", aux editions P. Callier, Financial/ and Development in Africa, EDI Seminar Series, World Bank, Washington D.C., 1991, p. 231. 57. S, Talley et 1. Mas, "The Role of Deposit Insurance", aux editions D. Vittas, Financial Regulation: Changing the Rules of the Game, EDI Development Studies, World Bank, Washington D.C., 1992, p. 334. 58. S. Talley et 1. Mas, Deposit Insurance in Developing Countries, Policy, Research and External Affairs Working Papers, World Bank, Washington D.C., 1990, p. 22. 59. Ibid. 60. Editions D. Vittas, Financial Regulation: Changing the Rules of the Came, EDI Development Studies, World Bank, Washington D.C., 1992. 61. Bas sur les donnes des recherches, I. Mas, Deposit insurance and Crisis, a World Bank Mimeo draft, Washington D.C., 1989, et S. Talley et 1. Mas, op cit, 1990, p. 70 62. P. Marion, Financial Stabilisation, Technical Paper, Symposium on Capital Markets and the Cooperative Sector, Tegucigaipa, 1988.

63. P. Marion, Credit Union System Capitalisation and Development, Technical Paper, Open Forum Meeting of COPAC on Revitalising Cooperatives in Developing and Transitional Economies: The Role of Members'Capital, Rome, 1993. 64. A. Sheng, op cit, 1991. 65. A. de Juan, "Does Bank Insolvency Matter? And What to DO About It?", aux ditions P. Callier, op cit. 66. J. Ruotsi, Industrialisation, Ownership and Economic Performance. Two Agro-Processing Industries in Kenya, Unpublished thesis, University of Sussex, IDS, 1991. 67. P. Marion, G. Almoyda et D. Magers, Credit Unions as Cooperatives: Experience and Potential, Technical Paper, World Bank Seminar on Donor Support for the Promotion of Rural Cooperatives in Developing countries, World Bank, Washington D.C., 1990. 68. R.A. CHAVES et C. Gonzales-Vega, Principles of Regulation and Prudential Supervision: Should They Be Different for Microenterprise Financ Organizations?, Occasional Paper No 1979, Economics and Sociology, the Ohio State University, 1992.